Ενιαίος ευρωπαϊκός ουρανός: η νοοτροπία έχει αλλάξει, αλλά ο ουρανός δεν είναι ενιαίος

Σύνοψη

Λίγα λόγια για τον ενιαίο ευρωπαϊκό ουρανό

I

Οι εναέριες μεταφορές αποτελούν σημαντική συνιστώσα της εσωτερικής αγοράς της ΕΕ, στο μέτρο που προωθούν την κινητικότητα προσώπων και αγαθών, λειτουργώντας παράλληλα ως μοχλός οικονομικής ανάπτυξης. Περίπου 920 εκατομμύρια επιβάτες και 15 εκατομμύρια τόνοι εμπορευμάτων μετακινήθηκαν από και προς αερολιμένες της ΕΕ το 2015. Την ίδια χρονιά, ο ευρωπαϊκός ουρανός κατελήφθη από σχεδόν 10 εκατομμύρια πτήσεις IFR. Για την ασφαλή και αποδοτική ροή της κυκλοφορίας αυτής απαιτείται η συνδρομή της διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας (ΑΤΜ), η οποία εξυπηρετεί τρεις βασικές λειτουργίες: τη διασφάλιση του διαχωρισμού των αεροσκαφών, την εξισορρόπηση μεταξύ παροχής (έλεγχος εναέριας κυκλοφορίας) και ζήτησης (πτήσεις) και την παροχή αεροναυτικών πληροφοριών σε χρήστες του εναέριου χώρου.

II

Παρά τον εγγενώς διεθνή χαρακτήρα της, η διαχείριση της εναέριας κυκλοφορίας ασκείται παραδοσιακά σε εθνικό επίπεδο, σε ένα κατακερματισμένο και μονοπωλιακό περιβάλλον, υπό συνθήκες δηλαδή που έχουν επιτείνει τις καθυστερήσεις και έχουν αυξήσει το κόστος της ΑΤΜ που επιβαρύνει τους χρήστες του εναέριου χώρου. Ως εκ τούτου, η πρωτοβουλία του ενιαίου ευρωπαϊκού ουρανού (ΕΕΟ) στοχεύει στη βελτίωση των συνολικών επιδόσεων της ΑΤΜ, μέσω της μεταβίβασης μιας σειράς αρμοδιοτήτων από τη μέχρι πρότινος διακυβερνητική πρακτική στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

III

Η πρωτοβουλία του ενιαίου ευρωπαϊκού ουρανού δρομολογήθηκε επισήμως το 2004 και περιβλήθηκε με τον καιρό από ένα κανονιστικό πλαίσιο, αποτελούμενο από σύνολο κοινών και δεσμευτικών σε όλη την ΕΕ κανόνων για την ασφάλεια της ΑΤΜ, την παροχή υπηρεσιών ΑΤΜ για τη διαχείριση του εναέριου χώρου, και τη διαλειτουργικότητα εντός του δικτύου. Το συγκεκριμένο πλαίσιο συνδέεται με ένα πρόγραμμα τεχνολογικού εκσυγχρονισμού, το έργο SESAR (Ερευνητικό πρόγραμμα διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας στο πλαίσιο του Ενιαίου Ευρωπαϊκού Ουρανού), και υποστηρίζεται από οικονομικά κίνητρα.

Πώς διενεργήσαμε τον έλεγχό μας

IV

Στο πλαίσιο του συγκεκριμένου ελέγχου αξιολογήσαμε κατά πόσον η πρωτοβουλία ΕΕΟ της ΕΕ έχει μέχρι στιγμής ενισχύσει την αποδοτικότητα της ευρωπαϊκής διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας (ΑΤΜ). Ειδικότερα, εξετάσαμε κατά πόσον η πρωτοβουλία ΕΕΟ διέθετε δικαιολογητική βάση, καθώς και τον βαθμό στον οποίο επιλεγμένες συνιστώσες της (ο μηχανισμός επιδόσεων και το σύστημα χρέωσης, τα λειτουργικά τμήματα του εναέριου χώρου και οι φάσεις καθορισμού και ανάπτυξης του έργου SESAR) έχουν μέχρι στιγμής ενισχύσει την αποδοτικότητα της ευρωπαϊκής διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας.

V

Πραγματοποιήσαμε επισκέψεις στην Επιτροπή (ΓΔ Κινητικότητας και Mεταφορών), τον Eurocontrol, τον EASA, την Κοινή Επιχείρηση SESAR και σε μερικά μέλη της τελευταίας. Επισκεφθήκαμε επίσης πέντε κράτη μέλη –την Ισπανία, τη Γαλλία, την Ουγγαρία, τη Σουηδία και το Ηνωμένο Βασίλειο– και σε καθένα από αυτά πραγματοποιήσαμε επίσκεψη στην υπεύθυνη για την πολιτική αερομεταφορών κρατική υπηρεσία, την εθνική εποπτική αρχή και σε έναν πάροχο υπηρεσιών αεροναυτιλίας. Επιπλέον, εξετάσαμε δείγμα δραστηριοτήτων (11 έργα Ε&Α, 4 δραστηριότητες επίδειξης και μία μελέτη), που εκτελέστηκαν στο πλαίσιο του έργου SESAR και συγχρηματοδοτήθηκαν από την ΕΕ.

Τι διαπιστώσαμε

VI

Η πρωτοβουλία του ΕΕΟ έχει δικαιολογητική βάση, αφ’ ης στιγμής η διαχείριση εναέριας κυκλοφορίας στην Ευρώπη έβρισκε πρόσκομμα στα εθνικά μονοπώλια και τον κατακερματισμό. Οι διάφορες συνιστώσες της πολιτικής συγκροτούν ένα συνεκτικό σύνολο που στοχεύει πράγματι στις συγκεκριμένες αδυναμίες. Ωστόσο, οι αλλαγές των χαρακτηριστικών της κυκλοφορίας δείχνουν ότι οι επιδιώξεις υψηλού επιπέδου που είχαν τεθεί το 2005 στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας αποδείχθηκαν εν μέρει ανέφικτες και εν μέρει άνευ αντικειμένου.

VII

Στόχος του μηχανισμού επιδόσεων και του συστήματος χρέωσης είναι η περιστολή των αρνητικών συνεπειών μιας μονοπωλιακής παροχής υπηρεσιών με τον καθορισμό δεσμευτικών στόχων και τη θέσπιση κοινών κανόνων που θα διέπουν τις χρεώσεις που επιβάλλονται στους χρήστες του εναέριου χώρου. Προάγουν την εμπέδωση της αποδοτικότητας και της διαφάνειας στο επίπεδο των παρόχων υπηρεσιών αεροναυτιλίας. Ωστόσο, τα ποσοτικά αποτελέσματα υπολείπονται των προσδοκιών: οι καθυστερήσεις υπερβαίνουν συνολικά τις τιμές-στόχο που είχαν τεθεί στα σχέδια επιδόσεων και, παρά το πρωτόγνωρα χαμηλό ποσοστό που σημειώθηκε το 2013, έκτοτε αυξάνονται, οι μοναδιαίες τιμές που καταβάλλουν οι χρήστες του εναέριου χώρου εξαρτώνται σημαντικά από τους όγκους κυκλοφορίας και μειώθηκαν μόλις κατά 4 % μεταξύ 2011 και 2016, ποσοστό σημαντικά χαμηλότερο του ποσοστού μείωσης που έχει ορίσει η Επιτροπή σε επίπεδο ΕΕ.

VIII

Το γεγονός ότι ο αποκερματισμός δεν έχει γίνει ακόμη πραγματικότητα, σε συνδυασμό με την επιβράδυνση της αύξησης της κυκλοφορίας είναι παράμετροι που εξηγούν τα ανεπαίσθητα ποσοτικά αποτελέσματα που εμφανίζονται σύμφωνα με τον μηχανισμό επιδόσεων. Τα τρέχοντα λειτουργικά τμήματα εναέριου χώρου (FAB) παρέχουν ουσιαστικά ένα βήμα συνεργασίας μεταξύ συμφεροντούχων από γειτονικά κράτη, αλλά δεν κατάφεραν να εστιάσουν αποτελεσματικά στον κατακερματισμό, ανεξαρτήτως του αν πρόκειται για κατακερματισμό σε επίπεδο διαχείρισης εναέριου χώρου, σε επίπεδο παροχής υπηρεσιών ή προμήθειας τεχνικού εξοπλισμού.

IX

Η άσκηση του εποπτικού ρόλου που ανατίθεται στις εθνικές εποπτικές αρχές (ΕΕΑ) προσκρούει στο γεγονός ότι δεν είναι πάντοτε ανεξάρτητες από τους παρόχους υπηρεσιών αεροναυτιλίας, ενώ ορισμένες φορές δεν διαθέτουν τους απαραίτητους πόρους για την εκπλήρωση της αποστολής τους. Διαπιστώσαμε επίσης ένα κώλυμα που υπάρχει, ιδίως από την άποψη της οικονομικής αποδοτικότητας, όταν δεν διενεργούνται τακτικοί έλεγχοι των χρεώσεων που επιβάλλονται στους χρήστες του εναέριου χώρου.

X

Η διαδικασία της έγκρισης τιμών-στόχου για τον μηχανισμό επιδόσεων είναι χρονοβόρα και πολύπλοκη. Η επίτευξη συμφωνίας μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών έχει αποβεί δυσχερής, ιδίως στους τομείς της ικανότητας και της οικονομικής αποδοτικότητας. Πέραν αυτού, ορισμένοι δείκτες που χρησιμοποιούνται για τη μέτρηση των επιδόσεων της ΑΤΜ, χαρακτηρίζονται από αδυναμίες καθώς δεν αποτυπώνουν σημαντικές πτυχές των επιδόσεων αυτών.

XI

Οι φάσεις του καθορισμού και της ανάπτυξης του SESAR προήγαγαν τη δέσμευση των βασικών εμπλεκομένων να τηρούν ένα κοινό τεχνολογικό σχέδιο, ενώ στο πλαίσιο της φάσης ανάπτυξής του, επετεύχθη η μεταμόρφωση ενός μέχρι πρότινος κατακερματισμένου περιβάλλοντος Ε&Α σε ένα συντονισμένο περιβάλλον. Η Κοινή Επιχείρηση SESAR κυκλοφορεί σταδιακά τεχνολογικές και επιχειρησιακές βελτιώσεις, οι οποίες κυκλοφορούν σε σύνολα που αποκαλούνται «SESAR Solutions». Ωστόσο, από την αρχική σύλληψη του έργου μέχρι σήμερα, ο ρόλος της ΕΕ έχει εξελιχθεί όσον αφορά το εύρος, το χρονοδιάγραμμα και το μέγεθος της χρηματοδότησης, τα οποία διευρύνθηκαν σημαντικά συν τω χρόνω. Πλέον το έργο SESAR επιδιώκει ένα χωρίς συγκεκριμένη διάρκεια, διαρκώς εξελισσόμενο όραμα Ε&Α, που δεν ευθυγραμμίζεται με το κανονιστικό πλαίσιο που διέπει την Κοινή Επιχείρηση SESAR. Η έλλειψη ευθυγράμμισης επηρεάζει αρνητικά τη λογοδοσία της Κοινής Επιχείρησης. Μέχρι το 2016, είχε εκτελεστεί μικρό μόνο τμήμα του γενικού προγράμματος, ενώ οι φιλοδοξίες για τις επιδόσεις του SESAR επαναπροσδιορίστηκαν με ορίζοντα πλέον το 2035 και όχι το 2020, όπως είχε αρχικά προβλεφθεί. Πέραν αυτού, δρομολογήθηκαν ορισμένα μεμονωμένα έργα Ε&Α, τα οποία δεν βασίζονταν σε κάποια ειδική ανάλυση κόστους-οφέλους που να αποδεικνύει την προστιθέμενη αξία τους.

Τι συνιστούμε

XII

Η Επιτροπή οφείλει:

• να αναθεωρήσει τις επιδιώξεις υψηλού επιπέδου της πρωτοβουλίας ΕΕΟ,
• να αναλύσει άλλες επιλογές πολιτικής που θα στοχεύουν στον αποκερματισμό,
• να διασφαλίσει την πλήρη ανεξαρτησία και την ικανότητα των εθνικών εποπτικών αρχών, και να συμπεριλάβει το σύστημα χρέωσης στο πεδίο κάλυψης των επιθεωρήσεων,
• να εξορθολογίσει τον μηχανισμό επιδόσεων,
• να επανεξετάσει διάφορους βασικούς δείκτες επιδόσεων,
• να επανεξετάσει τη δομή στήριξης της ΕΕ προς την Ε&Α, λαμβάνοντας υπόψη τους στόχους της,
• να ενισχύσει τη λογοδοσία της Κοινής Επιχείρησης SESAR,
• να θέσει ως προτεραιότητα τη στήριξη της ΕΕ σε λύσεις Ε&Α που προωθούν τον αποκερματισμό και τη δημιουργία ενός ανταγωνιστικού περιβάλλοντος.

Εισαγωγή

Πλαίσιο

01

Οι εναέριες μεταφορές αποτελούν σημαντική συνιστώσα τόσο της εσωτερικής αγοράς της ΕΕ όσο και της ανταγωνιστικότητας της βιομηχανίας και των υπηρεσιών της Ευρώπης. Καθιστούν δυνατή τη μετακίνηση προσώπων και αγαθών σε όλη την ΕΕ και πέραν αυτής, προωθώντας την οικονομική ανάπτυξη, την απασχόληση και το εμπόριο. Περίπου 920 εκατομμύρια επιβάτες και 15 εκατομμύρια τόνοι εμπορευμάτων μετακινήθηκαν από και προς αερολιμένες της ΕΕ το 2015. Την ίδια χρονιά, ο ευρωπαϊκός ουρανός κατελήφθη από σχεδόν 10 εκατομμύρια πτήσεις που πραγματοποιήθηκαν βάσει των κανόνων για πτήσεις με όργανα (IFR)¹

02

Η διαχείριση της εναέριας κυκλοφορίας είναι απαραίτητη προκειμένου να εξασφαλίζονται ασφαλείς και αποδοτικές εναέριες μεταφορές, υπό συνθήκες ολοένα αυξανόμενης εναέριας κυκλοφορίας σε περιορισμένο όγκο εναέριου χώρου. Συνίσταται σε τρεις κύριες δραστηριότητες:

• διασφάλιση του διαχωρισμού των αεροσκαφών,
• εξισορρόπηση μεταξύ παροχής (ελέγχου εναέριας κυκλοφορίας) και ζήτησης, έχοντας ως στόχο την ασφαλή, αποδοτική και ταχεία ροή της εναέριας κυκλοφορίας,
• παροχή αεροναυτικών πληροφοριών σε χρήστες του εναέριου χώρου (π.χ. βοηθήματα αεροναυτιλίας, μετεωρολογικά στοιχεία).

03

Παραδοσιακά, η διαχείριση της εναέριας κυκλοφορίας αναπτύσσεται και προσφέρεται σε εθνικό επίπεδο από τους παρόχους υπηρεσιών αεροναυτιλίας. Η παραδοσιακή αυτή πρακτική επέφερε τρεις κύριες συνέπειες: i) ο ευρωπαϊκός ουρανός κατακερματίστηκε σε πολλαπλούς τομείς και κέντρα ελέγχου περιοχής, οι οποίοι οριοθετήθηκαν βάσει εθνικών συνόρων και τελούσαν υπό τη διαχείριση εθνικών παρόχων υπηρεσιών αεροναυτιλίας (βλέπε χάρτη 1), ii) κάθε πάροχος αεροναυτιλίας λειτουργούσε ακολουθώντας τις δικές τους διαδικασίες και χρησιμοποιώντας εξατομικευμένα εργαλεία υποστήριξης, περιορίζοντας στην πράξη την ενοποίηση, τη διαλειτουργικότητα και τις οικονομίες κλίμακας και iii) πάροχοι υπηρεσιών αεροναυτιλίας χαίρουν μονοπωλιακών σε μεγάλο βαθμό προνομίων, στο πλαίσιο μιας ολοένα ανταγωνιστικότερης αγοράς αερομεταφορών.

04

Οι χρήστες του ευρωπαϊκού εναέριου χώρου χρεώνονται για τις υπηρεσίες διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας που τους παρέχονται, βάσει του είδους του αεροσκάφους και της απόστασης που διανύεται, εντός της περιοχής που εμπίπτει στη σφαίρα ευθύνης κάθε παρόχου υπηρεσιών αεροναυτιλίας, ανάλογα με την προγραμματισμένη διαδρομή. Για τις υπηρεσίες αυτές καταβάλλουν ετησίως έως και 9 δισεκατομμύρια ευρώ³, ήτοι περίπου 900 ευρώ ανά πτήση, κατά μέσο όρο.

Τι είναι ο ενιαίος ευρωπαϊκός ουρανός;

05

Στόχος της πρωτοβουλίας του ενιαίου ευρωπαϊκού ουρανού (ΕΕΟ) ήταν η βελτίωση των συνολικών επιδόσεων της διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας (ΑΤΜ), με παράλληλη εξασφάλιση της συμμόρφωσης με τις απαιτήσεις των χρηστών του εναέριου χώρου⁴.

06

Σήμερα, ο ΕΕΟ συνιστά πλαίσιο κανονιστικού χαρακτήρα (βλέπε σημείο 10), το οποίο συνδέεται με ένα πρόγραμμα τεχνολογικού εκσυγχρονισμού (το έργο SESAR). Συνίσταται σε σύνολο κανόνων που ισχύουν σε όλη την ΕΕ και διέπουν την ασφάλεια της ΑΤΜ, την παροχή υπηρεσιών ΑΤΜ, τη διαχείριση του εναέριου χώρου και τη διαλειτουργικότητα εντός του δικτύου, καθώς και τη χρηματοοικονομική στήριξη του SESAR.

07

Η περιοχή που καλύπτει ο ΕΕΟ περιλαμβάνει και τα 28 κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ενώ καλύπτει εξίσου την Ελβετία και τη Νορβηγία. Στον ΕΕΟ εμπλέκονται συμφεροντούχοι που δραστηριοποιούνται σε ευρύ φάσμα δραστηριοτήτων, τόσο σε εθνικό όσο και σε ενωσιακό επίπεδο.

ΕΜΠΛΕΚΟΜΕΝΟΙ	Κύριος ρόλος
ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ	Υπεύθυνη για τη συνολική υλοποίηση της πρωτοβουλίας ΕΕΟ
EUROCONTROL	Διακυβερνητικός οργανισμός απαρτιζόμενος από 41 κράτη5, ο οποίος ενεργεί, μεταξύ άλλων, ως εξής: ως διαχειριστής δικτύου, επιφορτισμένος με τη λειτουργία της κεντρικής διαχείρισης της ροής της εναέριας κυκλοφορίας, καθώς και με τον συντονισμό της χρήσης των περιορισμένων πόρων και τη συνεισφορά στον σχεδιασμό ενός ευρωπαϊκού δικτύου διαδρομών, ως πάροχος τεχνικής υποστήριξης στην Επιτροπή, τον EASA και τις ΕΕΑ, ως πάροχος υπηρεσιών αεροναυτιλίας του Κέντρου Ελέγχου Ανώτερης Περιοχής Μάαστριχτ, ως κεντρική υπηρεσία τελών διαδρομής, ως ιδρυτικό μέλος και συνεισφέρων στην Κοινή Επιχείρηση SESAR.
ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΕΝΙΑΙΟΥ ΟΥΡΑΝΟΥ	Απαρτίζεται από εκπροσώπους των κρατών μελών και γνωμοδοτεί επί των εκτελεστικών κανονισμών και αποφάσεων της Επιτροπής
ΕΥΡΩΠΑΪΚΌΣ ΟΡΓΑΝΙΣΜΌΣ ΑΣΦΆΛΕΙΑΣ ΤΗΣ ΑΕΡΟΠΟΡΊΑΣ (EASA)	Ασκεί εποπτεία και παρέχει στήριξη σε κράτη μέλη σε σχέση με ζητήματα ΑΤΜ καθώς και υποστήριξη στην Επιτροπή όσον αφορά την κανονιστική δραστηριότητά της
ΕΘΝΙΚΕΣ ΕΠΟΠΤΙΚΕΣ ΑΡΧΕΣ (ΕΕΑ)	Υπεύθυνες για την πιστοποίηση και την εποπτεία των εθνικών παρόχων υπηρεσιών αεροναυτιλίας, όπως και για την κατάρτιση και την παρακολούθηση των σχεδίων επιδόσεων και των συναφών στόχων
ΦΟΡΈΑΣ ΕΠΑΝΕΞΈΤΑΣΗΣ ΤΩΝ ΕΠΙΔΌΣΕΩΝ	Επικουρεί την Επιτροπή και, κατόπιν αιτήματος, τις ΕΕΑ κατά την εφαρμογή του μηχανισμού επιδόσεων
ΠΆΡΟΧΟΙ ΥΠΗΡΕΣΙΏΝ ΑΕΡΟΝΑΥΤΙΛΊΑΣ	Παρέχουν υπηρεσίες ελέγχου της εναέριας κυκλοφορίας, επικοινωνίας, πλοήγησης και επιτήρησης καθώς και μετεωρολογική και αεροναυτική πληροφόρηση
ΧΡΗΣΤΕΣ ΤΟΥ ΕΝΑΕΡΙΟΥ ΧΩΡΟΥ	Οι αποδέκτες των υπηρεσιών διαδρομής και των υπηρεσιών αεροναυτιλίας στον αέρα και στο έδαφος. Περιλαμβάνονται οι εμπορικές αεροπορικές εταιρείες, η στρατιωτική και η γενική αεροπορία.
ΦΟΡΕΙΣ ΕΚΜΕΤΑΛΛΕΥΣΗΣ ΑΕΡΟΛΙΜΕΝΩΝ	Διοικούν τις αερολιμενικές εγκαταστάσεις και συντονίζουν και ελέγχουν τις δραστηριότητες των διαφόρων παραγόντων που δραστηριοποιούνται στους αερολιμένες
ΚΟΙΝΗ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΗ SESAR	Υπεύθυνη για τον συντονισμό και την εκτέλεση των δραστηριοτήτων Ε&Α του έργου SESAR, όπως προβλέπεται στο ευρωπαϊκό γενικό πρόγραμμα για την ΑΤΜ
ΥΠΕΥΘΥΝΟΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΕΓΚΑΤΑΣΤΑΣΗΣ ΤΟΥ SESAR	Υπεύθυνος για τη συγχρονισμένη εγκατάσταση μιας σειράς επιλεγμένων νέων λειτουργικών δυνατοτήτων της ΑΤΜ, όπως παράγονται στο πλαίσιο του έργου SESAR.

Ιστορικό πλαίσιο της πρωτοβουλίας ΕΕΟ

08

Εκτιμάται ότι, ήδη από το 1989, σπαταλούνταν ετησίως περί τα 4,2 δισεκατομμύρια δολάρια ΗΠΑ⁶ εξαιτίας καθυστερήσεων που σχετίζονταν με τον έλεγχο της εναέριας κυκλοφορίας, λόγω υπερβολικού κόστους του ελέγχου της εναέριας κυκλοφορίας και των δαπανηρών διαδρομών των αεροσκαφών. Οι εθνικές κυβερνήσεις έκαναν έκκληση για την ανάληψη πρωτοβουλιών, όπως η κεντρική μονάδα διαχείρισης της ροής (για τη διαχείριση ροών μέσω του δικτύου) και η εναρμόνιση του ελέγχου εναέριας κυκλοφορίας στον ευρωπαϊκό χώρο και το πρόγραμμα ενοποίησης για την τεχνολογική εναρμόνιση⁷.

09

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ξεκίνησε να αναγνωρίζει τα τεχνολογικής και θεσμικής φύσης κωλύματα που αντιμετωπίζει το σύστημα ελέγχου της εναέριας κυκλοφορίας, όπως ο κατακερματισμός του εναέριου χώρου, το πλήθος των εθνικών κέντρων ελέγχου της εναέριας κυκλοφορίας, η έλλειψη αποτελεσματικών μηχανισμών λήψης αποφάσεων και εξουσιών επιβολής των κανόνων αλλά και οι δαπανηρές καθυστερήσεις. Επικαλούμενη το καταστροφικό επίπεδο των καθυστερήσεων, η Επιτροπή παρουσίασε τα σχέδιά της για τη δημιουργία της πρωτοβουλίας του ενιαίου ευρωπαϊκού ουρανού το 2001⁸.

10

Το 2004 θεσπίστηκε η πρώτη νομοθετική δέσμη για τον ΕΕΟ⁹. Το 2009 με τη δέσμη «SES II» αναθεωρήθηκαν οι κανονισμοί και επεκτάθηκε το πεδίο εφαρμογής τους. Με τη νέα δέσμη εισήχθησαν ένας μηχανισμός επιδόσεων, ένα αναθεωρημένο σύστημα χρέωσης και οι απαιτήσεις για τα λειτουργικά τμήματα εναέριου χώρου. Προβλέφθηκε διαχειριστής δικτύου, καθώς και φορέας επανεξέτασης των επιδόσεων οι οποίοι μεριμνούν για τη στήριξη της ανάπτυξης και της διαχείρισης του μηχανισμού επιδόσεων του ΕΕΟ. Το πλαίσιο περιλάμβανε επίσης διάφορους ακόμη εκτελεστικούς κανόνες και κοινοτικές προδιαγραφές («τεχνικές προδιαγραφές») προκειμένου να διασφαλιστεί η διαλειτουργικότητα των συστημάτων. Στο παράρτημα I παρουσιάζεται αναλυτικά η χρονογραμμή της πρωτοβουλίας ΕΕΟ.

Χρηματοοικονομική στήριξη του έργου SESAR από την ΕΕ

11

Η χρηματοοικονομική στήριξη της ΕΕ στην πρωτοβουλία ΕΕΟ, αν και προέρχεται από διάφορα χρηματοοικονομικά μέσα, προορίζεται επί της ουσίας για το έργο SESAR. Κατά τις φάσεις καθορισμού και εφαρμογής του SESAR, η στήριξη παρεχόταν και παρέχεται υπό τη μορφή επιχορηγήσεων με συντελεστή συγχρηματοδότησης της τάξης του 50 % (φάση καθορισμού), ενώ κυμαίνεται μεταξύ του 20 % και του 85 % (φάση εφαρμογής). Όσον αφορά τη φάση της ανάπτυξης, συστάθηκε σύμπραξη δημόσιου και ιδιωτικού δικαίου (η Κοινή Επιχείρηση SESAR) της οποίας η χρηματοδότηση επιμερίζεται μεταξύ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (εισφορές σε χρήμα), του Eurocontrol (εισφορές σε χρήμα και είδος) και ομάδας βιομηχανικών εταίρων (εισφορές σε χρήμα και είδος).

Πίνακας 1

Χρηματοοικονομική στήριξη του έργου SESAR από την ΕΕ

Φάση SESAR	Περίοδος	Συνεισφορά της ΕΕ (σε εκατ. ευρώ)	Πηγή χρηματοδότησης
Καθορισμός	2004-2006	30	ΔΕΔ-Μ
Ανάπτυξη	2007-2013	700	ΔΕΔ-Μ και 7ο Πρόγραμμα-πλαίσιο
Ανάπτυξη	2014-2020	585	Πρόγραμμα «Ορίζων 2020»
Εφαρμογή (εγκατάσταση)	2014-2020	2 500	Διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη»
Σύνολο		3 815

Σημ.: Τα ποσά που αναφέρονται για την περίοδο 2014-2020 είναι ενδεικτικά.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

12

Στο πλαίσιο του συγκεκριμένου ελέγχου αξιολογήσαμε αν η πρωτοβουλία ΕΕΟ της ΕΕ έχει μέχρι στιγμής ενισχύσει την αποδοτικότητα της ευρωπαϊκής διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας (ΑΤΜ). Για τον σκοπό αυτό εξετάσαμε:

• αν η πρωτοβουλία ΕΕΟ είχε δικαιολογητική βάση,
• αν ορισμένες συνιστώσες του κανονιστικού πλαισίου του ΕΕΟ και συγκεκριμένα ο μηχανισμός επιδόσεων και το σύστημα χρέωσης καθώς και τα λειτουργικά τμήματα του εναέριου χώρου, έχουν ενισχύσει πράγματι την αποδοτικότητα της ευρωπαϊκής ΑΤΜ,
• κατά πόσον η τεχνολογική συνιστώσα του ΕΕΟ (το έργο SESAR) συνέβαλε αποτελεσματικά στις επιδόσεις της ευρωπαϊκής ΑΤΜ.

13

Στο πλαίσιο των ελεγκτικών εργασιών το πρώτο που επιδιώχθηκε να διακριβωθεί ήταν αν είχε διενεργηθεί ορθή ανάλυση των προβλημάτων της ευρωπαϊκής ΑΤΜ πριν τη θέσπιση των νομοθετικών δεσμών του ΕΕΟ (του 2004 και του 2009) και κατά πόσον οι συγκεκριμένες συνιστώσες της πρωτοβουλίας ΕΕΟ συντελούν στην επίλυση των προσδιορισθέντων προβλημάτων. Δεύτερον, επιδίωξη του ελέγχου ήταν να καταμετρηθούν τα πραγματικά οφέλη που απέδωσαν οι συγκεκριμένες συνιστώσες μέχρι το 2016 και να γίνει μια σύγκριση με τις αρχικές προσδοκίες. Στο πλαίσιο του ελέγχου δεν καλύφθηκε η φάση εφαρμογής του SESAR, η οποία ξεκίνησε μόλις το 2014.

14

Πραγματοποιήσαμε επισκέψεις στην Επιτροπή (ΓΔ Κινητικότητας και Mεταφορών), τον Eurocontrol, τον EASA, την Κοινή Επιχείρηση SESAR και μερικά από τα μέλη της τελευταίας. Επισκεφτήκαμε επίσης πέντε κράτη μέλη –την Ισπανία, τη Γαλλία, την Ουγγαρία, τη Σουηδία και το Ηνωμένο Βασίλειο– και σε καθένα από αυτά πραγματοποιήσαμε επίσκεψη στην υπεύθυνη για την πολιτική αερομεταφορών κρατική υπηρεσία, την εθνική εποπτική αρχή και σε έναν πάροχο υπηρεσιών αεροναυτιλίας. Διοργανώσαμε επίσης συνεντεύξεις με εκπροσώπους των χρηστών εναέριου χώρου και με ελεγκτές της εναέριας κυκλοφορίας. Επιπλέον, πραγματοποιήσαμε επισκέψεις σε συναφείς οργανισμούς των Ηνωμένων Πολιτειών που ασχολούνται με την ΑΤΜ¹⁰ με σκοπό την ανταλλαγή απόψεων σχετικά με την επιχειρησιακή και ελεγκτική πείρα που έχουν αποκομίσει στον συγκεκριμένο τομέα.

15

Πέραν αυτού, υποβάλαμε σε έλεγχο δείγμα δραστηριοτήτων (11 έργα Ε&Α, 4 δραστηριότητες επίδειξης και μία μελέτη), που εκτελέστηκαν στο πλαίσιο της Κοινής Επιχείρησης SESAR και συγχρηματοδοτήθηκαν από την ΕΕ. Στο πλαίσιο της συγκεκριμένης εξέτασης αξιολογήθηκε η αναγκαιότητα να τεθούν σε λειτουργία δραστηριότητες αυτού του είδους, καθώς και το κατά πόσον οι εκροές τους και τα τελικά αποτελέσματα ανταποκρίνονταν στις προσδοκίες. Η ανάλυση των δραστηριοτήτων που εξετάστηκαν παρουσιάζεται στο παράρτημα II.

Παρατηρήσεις

Η πρωτοβουλία ΕΕΟ έχει δικαιολογητική βάση

16

Εξετάσαμε τα βασικά προβλήματα που έπλητταν την ευρωπαϊκή ΑΤΜ πριν από την εμφάνιση της πρωτοβουλίας του ενιαίου ευρωπαϊκού ουρανού, καθώς και την ανάγκη που υπήρχε για παρέμβαση της ΕΕ στον συγκεκριμένο τομέα, από κοινού με τις προσδοκίες που τίθενται στο πλαίσιο του ΕΕΟ.

Η ύπαρξη εθνικών μονοπωλίων και ο κατακερματισμός κατέστησαν επιτακτική την ανάγκη παρέμβασης της ΕΕ

17

Όταν ο διεθνής εναέριος χώρος κατακερματίζεται σε επιμέρους, μικρότερα τμήματα που οργανώνονται εντός των εθνικών συνοριακών γραμμών, τότε η επιρροή που μπορεί να ασκήσει επί της ουσίας στην ενοποίηση, τη διαλειτουργικότητα και τις οικονομίες κλίμακας είναι περιορισμένη, ενώ, παράλληλα, προκαλούνται καθυστερήσεις στις πτήσεις. Πέραν αυτού, σε κάθε χώρα λειτουργεί συνήθως ένας μόνο πάροχος υπηρεσιών αεροναυτιλίας. Ως εκ τούτου, με περιορισμένο ή και ανύπαρκτο ανταγωνισμό, επικρατούν σχεδόν μονοπωλιακές συνθήκες που παρέχουν στους παρόχους υπηρεσιών τη δυνατότητα να υπαγορεύουν τους όρους παροχής της ΑΤΜ. Τα ανωτέρω συνιστούν επαρκή βάση που δικαιολογεί τη σε ευρωπαϊκό επίπεδο παρέμβαση στον συγκεκριμένο τομέα, η οποία έγινε τελικά πράξη εξαιτίας των υψηλών επιπέδων των καθυστερήσεων που σημειώνονταν στα τέλη της δεκαετίας του ’90. Οι καθυστερήσεις κατά τη διαδρομή που οφείλονταν αποκλειστικά σε κωλύματα του ελέγχου εναέριας κυκλοφορίας πλήθαιναν ολοένα περισσότερο, καταγράφοντας χρόνο ίσο με περίπου 5 λεπτά ανά πτήση το 1999 και συνέβαλαν σημαντικά στο σύνολο των καθυστερήσεων στον τομέα των αερομεταφορών.

18

Τα κύρια μέσα πολιτικής της πρωτοβουλίας του ενιαίου ευρωπαϊκού ουρανού, τα οποία αναλύονται περαιτέρω στις επόμενες ενότητες, συνιστούν ένα συνεκτικό σύνολο το οποίο θα μπορούσε, κατ’ αρχήν, να συμβάλει στην επίλυση των βασικών προβλημάτων που αντιμετώπιζε η ευρωπαϊκή ΑΤΜ. Εξόπλισαν την πρωτοβουλία με νομικά δεσμευτική ισχύ και τη συνδύασαν με οικονομικά κίνητρα, τα οποία μπορούν δυνητικά να προάγουν σημαντικές βελτιώσεις στην ΑΤΜ.

Ωστόσο, οι επιδιώξεις υψηλού επιπέδου της πολιτικής διατυπώθηκαν εν μέσω μιας περιόδου έντονης αύξησης της εναέριας κυκλοφορίας

19

Ο γενικός στόχος της πολιτικής, ήτοι η βελτίωση της ασφάλειας και των επιδόσεων της ΑΤΜ, μεταφράστηκε σε ένα σύνολο επιδιώξεων υψηλού επιπέδου. Με έτος βάσης το 2005, οι επιδιώξεις ήταν ο τριπλασιασμός της δυναμικότητας, η μείωση των επιπτώσεων στο περιβάλλον κατά 10 % και του κόστους της διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας για τους χρήστες του εναέριου χώρου κατά 50 %, με παράλληλη αύξηση κατά δέκα φορές του επιπέδου της ασφάλειας¹¹.

20

Στις εν λόγω υψηλού επιπέδου επιδιώξεις βασίστηκε η απόφαση για τη δρομολόγηση του έργου SESAR και τη χρηματοδότησή του. Η ΓΔ Κινητικότητας και Mεταφορών της Επιτροπής ενέκρινε τις επιδιώξεις αυτές ως μεσοπρόθεσμους στόχους της πολιτικής της για τον ΕΕΟ¹².

21

Ωστόσο, οι επιδιώξεις καθορίστηκαν σε συνάρτηση με την έντονη αύξηση της εναέριας κυκλοφορίας εκείνη την εποχή, χωρίς να έχει προηγηθεί διεξοδική ανάλυση. Όταν η ζήτηση αργότερα σημείωσε κάμψη¹³, οι επιδιώξεις αυτές κατέστησαν, αφενός, άνευ αντικειμένου όσον αφορά τη δυναμικότητα και, αφετέρου, ανέφικτες όσον αφορά την οικονομική αποδοτικότητα. Κατά τη διάρκεια του ελέγχου, η Επιτροπή αναγνώρισε ότι οι επιδιώξεις πρέπει να ερμηνεύονται μάλλον ως φιλοδοξίες παρά ως τιμές-στόχος προς επίτευξη. Η επιβράδυνση της αύξησης μετέβαλε επίσης τις βασικές προσδοκίες των χρηστών του εναέριου χώρου από την πρωτοβουλία του ΕΕΟ: μετά το 2008, το πρωταρχικό ενδιαφέρον μεταφέρθηκε από την αύξηση της δυναμικότητας του συστήματος διαχείρισης εναέριας κυκλοφορίας στη μείωση του κόστους της.

Τα επιτεύγματα του ΕΕΟ στον τομέα της ρύθμισης: αλλαγή νοοτροπίας όχι όμως και ενιαίος ουρανός

22

Εξετάσαμε κατά πόσον επιλεγμένα βασικά ρυθμιστικά στοιχεία της πρωτοβουλίας για τον ενιαίο ευρωπαϊκό ουρανό (ήτοι ο μηχανισμός επιδόσεων και το σύστημα χρέωσης, καθώς και τα λειτουργικά τμήματα του εναέριου χώρου) ήταν κατάλληλα για την αντιμετώπιση των προβλημάτων που παρεμποδίζουν τη διαχείριση της εναέριας κυκλοφορίας στην Ευρώπη (όπως περιγράφεται στα σημεία 23 και 38). Επίσης, αναλύσαμε τα επιτευχθέντα αποτελέσματα και τα συγκρίναμε με τις προσδοκίες.

Ο μηχανισμός επιδόσεων και το σύστημα χρέωσης ευνόησαν τη διαμόρφωση μιας νοοτροπίας προσανατολισμένης στις επιδόσεις και κατέστησαν διαφανέστερη την παροχή υπηρεσιών αεροναυτιλίας…

23

Ο μηχανισμός επιδόσεων αποσκοπεί στην άμβλυνση του μονοπωλιακού χαρακτήρα των παρόχων υπηρεσιών αεροναυτιλίας, με τον καθορισμό δεσμευτικών τιμών-στόχου όσον αφορά την ασφάλεια, την απόδοση των πτήσεων και τις καθυστερήσεις, καθώς και το κόστος. Το σύστημα χρέωσης ενισχύει τη διαφάνεια ορίζοντας ποιες δαπάνες μπορούν να χρεώνονται στους χρήστες του εναέριου χώρου, και προβλέποντας κοινούς κανόνες για τον υπολογισμό των μοναδιαίων τιμών. Αμφότεροι οι μηχανισμοί περιέχουν επίσης διατάξεις για την παρακολούθηση της εφαρμογής τους από την Επιτροπή και τις εθνικές εποπτικές αρχές. Το παράρτημα ΙΙΙ περιέχει λεπτομερέστερη περιγραφή της λειτουργίας αυτών των μηχανισμών, καθώς και των μεταξύ τους σχέσεων.

24

Η εφαρμογή του μηχανισμού επιδόσεων και του συστήματος χρέωσης είχε δύο βασικές θετικές συνέπειες, τις οποίες αναγνωρίζουν όλοι οι συμφεροντούχοι:

1. Βοήθησε τους παρόχους υπηρεσιών αεροναυτιλίας να διαμορφώσουν νοοτροπία προσανατολισμένη στις επιδόσεις, κάτι που δεν ίσχυε πάντοτε στο παρελθόν. Ο καθορισμός στόχων επιδόσεων, η μέτρηση των αποτελεσμάτων και τα κίνητρα που συνδέονται με την επίτευξή τους συνέβαλαν στη διαμόρφωση της νοοτροπίας αυτής και είχαν ως αποτέλεσμα οι πάροχοι υπηρεσιών αεροναυτιλίας να αναζητούν τρόπους ενίσχυσης της αποδοτικότητας στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων τους.
2. Η διαθεσιμότητα αξιόπιστων πληροφοριών την κατάλληλη χρονική στιγμή, που αποτελεί προϋπόθεση για τη λειτουργία του μηχανισμού επιδόσεων και του συστήματος χρέωσης, συνέβαλε στην επίτευξη υψηλού επιπέδου διαφάνειας στην παροχή υπηρεσιών αεροναυτιλίας. Σε αυτό συνετέλεσαν και οι τακτικές διαβουλεύσεις μεταξύ των ενδιαφερομένων.

… ωστόσο, τα ποσοτικά αποτελέσματα είναι κατώτερα των προσδοκιών …

25

Αναλύσαμε τα ποσοτικά αποτελέσματα του μηχανισμού επιδόσεων και του συστήματος χρέωσης έναντι των τιμών-στόχου για το περιβάλλον, τη δυναμικότητα και την οικονομική αποδοτικότητα για την πρώτη και τη δεύτερη περίοδο αναφοράς (ΠΑ1, 2012-2014 και ΠΑ2, 2015-2019)¹⁴. Επιπλέον, στο γράφημα 1 παρουσιάζεται η εξέλιξη, σε περισσότερο μακροπρόθεσμο επίπεδο, των πραγματικών καθυστερήσεων κατά τη διαδρομή και των μέσων μοναδιαίων τιμών¹⁵, καθώς και της πραγματικής κυκλοφορίας, με την οποία συνδέονται στενά.

26

Επισημαίνουμε τα εξής:

1. Όσον αφορά τη δυναμικότητα, οι καθυστερήσεις στη διαχείριση της ροής της εναέριας κυκλοφορίας κατά τη διαδρομή (βλέπε πράσινη γραμμή στο γράφημα 1) παρουσιάζουν βελτιωμένη εικόνα το 2016 σε σύγκριση με το 2008, για συγκρίσιμο όγκο κυκλοφορίας. Ωστόσο, η τιμή-στόχος σε επίπεδο ΕΕ των 0,5 λεπτών ανά πτήση δεν επιτεύχθηκε ποτέ και οι καθυστερήσεις αυξάνονται διαρκώς από το 2013. Το 2016 μάλιστα, υπερέβησαν το διπλάσιο της τιμής-στόχου. Ποσοστό 13,6 % των συνολικών καθυστερήσεων κατά τη διαδρομή το 2016 οφειλόταν σε εργατικές κινητοποιήσεις και εκτιμάται ότι 13 000 πτήσεις ακυρώθηκαν κατά τις ημέρες απεργίας¹⁶.
2. Όσον αφορά την οικονομική αποδοτικότητα, μεταξύ 2004 και 2016 οι πραγματικές μοναδιαίες τιμές (βλέπε κόκκινη γραμμή στο γράφημα 1) σημείωσαν σωρευτική μείωση 22 % σε σταθερές τιμές. Ωστόσο, το μεγαλύτερο μέρος της μείωσης αυτής επιτεύχθηκε κατά το διάστημα 2004-2008, ήτοι κατά τα έτη έντονης αύξησης της κυκλοφορίας και πριν από τη θέση σε εφαρμογή του μηχανισμού επιδόσεων. Μεταξύ των ετών 2011 (έτος πριν από την εφαρμογή του συστήματος καθορισμένου κόστους και του μηχανισμού επιδόσεων) και 2015, η συνολική μείωση ήταν μόλις 4 %. Το ποσοστό αυτό υπολείπεται αυτού που είχε ορίσει η Επιτροπή ως στόχο σε επίπεδο ΕΕ για τη μείωση του καθορισμένου μοναδιαίου κόστους (3,5 % ετησίως κατά την ΠΑ1 και 3,3 % ετησίως κατά την ΠΑ2) και αυτό οφείλεται κατά κύριο λόγο στο γεγονός ότι η πραγματική κυκλοφορία ήταν χαμηλότερη των προβλέψεων¹⁷. Επομένως, τα πραγματικά οφέλη για τους χρήστες ήταν σημαντικά κατώτερα των προσδοκιών που δημιούργησαν οι αποφάσεις της Επιτροπής. Γενικώς, παρατηρήσαμε ότι το καθορισμένο μοναδιαίο κόστος και οι μοναδιαίες τιμές εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από τις προβλέψεις για την κυκλοφορία και την πραγματική κυκλοφορία αντίστοιχα.
3. Επιπλέον, όσον αφορά τους βασικούς δείκτες επιδόσεων (ΒΔΕ) που αφορούν το περιβάλλον, παρά τη σταδιακή βελτίωση που σημειώθηκε κατά την ΠΑ1 και κατά το πρώτο έτος της ΠΑ2, η τιμή-στόχος για το 2014 (υπέρβαση κατά 4,67 % σε σχέση με τη συντομότερη διαδρομή μεταξύ αφετηρίας και προορισμού) δεν επιτεύχθηκε (4,9 %) και τα τελευταία διαθέσιμα στοιχεία (2016) δείχνουν ανακοπή της πρότερης θετικής τάσης (4,91 %).

27

Τα αποτελέσματα σχετικά με τις επιδόσεις σε τοπικό επίπεδο (ήτοι στο επίπεδο των λειτουργικών τμημάτων του εναέριου χώρου και των ζωνών χρέωσης) είναι ανάμικτα και εξαρτώνται από τις εκάστοτε τοπικές συνθήκες: γεωγραφική κατάσταση, νομικό και θεσμικό πλαίσιο, οργάνωση της παροχής των υπηρεσιών, συνθήκες εργασίας του προσωπικού, ειδική διάρθρωση του κόστους και χαρακτηριστικά της κυκλοφορίας. Βλέπε παραδείγματα στο πλαίσιο 1.

… και οι μηχανισμοί εμφανίζουν αδυναμίες

Απουσία σύνδεσης μεταξύ των τιμών-στόχου του μηχανισμού επιδόσεων και των επιδιώξεων υψηλού επιπέδου του ΕΕΟ

28

Ο μηχανισμός επιδόσεων αναμενόταν να βελτιώσει τη συνολική αποδοτικότητα των υπηρεσιών αεροναυτιλίας στα τέσσερα κύρια πεδία επιδόσεων (ασφάλεια, περιβάλλον, δυναμικότητα και οικονομική αποδοτικότητα) και να συμμορφώνεται με το πλαίσιο επιδόσεων του γενικού προγράμματος για τη διαχείριση της εναέριας κυκλοφορίας στην Ευρώπη¹⁹. Ο καθορισμός τιμών-στόχου για τις επιδόσεις σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης θα έπρεπε να θεωρείται μέρος μιας διαδικασίας που αποσκοπεί στην επίτευξη των προβλεπόμενων στο γενικό πρόγραμμα επιδιώξεων²⁰.

29

Παρά την ύπαρξη των εν λόγω διατάξεων, κατά την ΠΑ1 δεν μετρήθηκε η συμβολή του μηχανισμού επιδόσεων στην επίτευξη των επιδιώξεων υψηλού επιπέδου. Στη δε απόφαση της Επιτροπής για τον καθορισμό των στόχων επιδόσεων σε επίπεδο ΕΕ για την ΠΑ2, δεν γίνεται η παραμικρή αναφορά στους εν λόγω στόχους.

Οι ΒΔΕ δεν είναι πάντοτε οι ενδεδειγμένοι για τον επιδιωκόμενο σκοπό

30

Οι δείκτες επιδόσεων που επελέγησαν βασίζονταν σε μεγάλο βαθμό σε προϋπάρχουσες εργασίες του Eurocontrol και καθορίστηκαν βάσει των πληροφοριακών στοιχείων που ήταν ήδη διαθέσιμα. Ωστόσο, εντοπίσαμε ορισμένα προβλήματα, τα οποία περιγράφονται κατωτέρω, σχετικά με την καταλληλότητα ορισμένων βασικών δεικτών για τη μέτρηση των επιδόσεων στον αντίστοιχο τομέα.

31

Περιβάλλον. Ο βασικός δείκτης στον τομέα αυτό αποτυπώνει τη διαφορά μεταξύ της προβλεπόμενης ή της πραγματικής πορείας έναντι της συντομότερης διαδρομής²¹. Ωστόσο, μολονότι η πορεία μπορεί φυσικά να επιμηκυνθεί λόγω συμφόρησης ή μη βέλτιστου σχεδιασμού της διαδρομής, μια σειρά άλλων παραγόντων μπορούν επίσης να έχουν ως αποτέλεσμα αποκλίσεις από τη συντομότερη διαδρομή: καιρικές συνθήκες, περιορισμοί εναέριου χώρου λόγω στρατιωτικών επιχειρήσεων ή αποφάσεις των αεροπορικών εταιρειών που συνδέονται με την οικονομική αποδοτικότητα (οι μοναδιαίες τιμές ποικίλλουν σημαντικά από χώρα σε χώρα, όπως φαίνεται στον χάρτη 2, γεγονός που συχνά ωθεί τους χρήστες του εναέριου χώρου να επιλέγουν διαδρομές όπου οι υπηρεσίες αεροναυτιλίας έχουν μικρότερο κόστος αντί για τις συντομότερες διαδρομές). Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο δεν θα πρέπει οι επιμέρους πάροχοι υπηρεσιών αεροναυτιλίας να επωμίζονται την πλήρη ευθύνη για τον συγκεκριμένο ΒΔΕ, δεδομένου ότι οι συγκεκριμένοι παράγοντες εκφεύγουν του ελέγχου τους. Επιπλέον, η απόδοση της πτήσης σε κάθετη διαδρομή δεν αποτελεί επί του παρόντος στόχο, παρά το γεγονός ότι το υψόμετρο πτήσης ενός αεροσκάφους καθορίζει και τον περιβαλλοντικό αντίκτυπο της πτήσης.

32

Δυναμικότητα: Οι καθυστερήσεις αποτελούν κατάλληλο δείκτη μέτρησης των επιδόσεων στον τομέα των εναέριων μεταφορών. Ωστόσο, οι οφειλόμενες στη διαχείριση της εναέριας κυκλοφορίας καθυστερήσεις αντιπροσωπεύουν λιγότερο από το ένα τρίτο του συνόλου των καθυστερήσεων που υφίστανται οι επιβάτες²². Δεν έχουν οριστεί δεσμευτικές τιμές-στόχος για πρόσθετες συνιστώσες της καθυστέρησης «από πύλη σε πύλη», όπως παραδείγματος χάριν ο πρόσθετος χρόνος κατά τη φάση τροχοδρόμησης εξόδου πριν από την απογείωση ή η τροχιά παραμονής γύρω από τους αερολιμένες πριν από την προσγείωση. Μολονότι στους παρόχους υπηρεσιών αεροναυτιλίας μπορεί να αποδοθεί μέρος μόνο της συνολικής καθυστέρησης «από πύλη σε πύλη», ένας χρήσιμος δείκτης στον τομέα αυτό θα έπρεπε να περιλαμβάνει τις βασικές συνιστώσες της συνολικής καθυστέρησης. Επισημαίνεται ότι οι εν λόγω συνιστώσες αποτελούν ήδη αντικείμενο παρακολούθησης στον τομέα του περιβάλλοντος, αν και χωρίς δεσμευτικές τιμές-στόχο.

33

Επιπλέον, η μέτρηση των καθυστερήσεων αποτελεί δείκτη της ικανότητας των παρόχων υπηρεσιών αεροναυτιλίας να αντεπεξέλθουν σε περιόδους κορύφωσης της ζήτησης, αλλά δεν παρέχει σφαιρικότερη εικόνα της αποδοτικής χρήσης της εν λόγω δυναμικότητας εκτός περιόδων αιχμής, κάτι που συνιστά πρόκληση δεδομένων των διακυμάνσεων των ροών κυκλοφορίας αναλόγως της ώρας, της ημέρας ή της εποχής.

Χρονοβόρα και πολύπλοκη η διαδικασία λήψης αποφάσεων σχετικά με τους στόχους επιδόσεων

34

Η έγκριση των στόχων επιδόσεων πραγματοποιείται στο πλαίσιο διαδικασίας τριών σταδίων που περιλαμβάνει i) υποβολή της πρότασης, διαβούλευση και λήψη απόφασης σχετικά με τις τιμές-στόχο σε επίπεδο ΕΕ, ii) εκπόνηση σχεδίων επιδόσεων για τα λειτουργικά τμήματα εναέριου χώρου²³ με τιμές-στόχο σε τοπικό επίπεδο και σε επίπεδο λειτουργικού τμήματος του εναέριου χώρου, και εν συνεχεία αξιολόγησή τους από τον φορέα επανεξέτασης των επιδόσεων, iii) έγκριση απόφασης από την Επιτροπή σχετικά με τη συνέπεια μεταξύ των τιμών-στόχου σε τοπικό επίπεδο / επίπεδο λειτουργικού τμήματος του εναέριου χώρου και των ορισθέντων σε επίπεδο ΕΕ τιμών-στόχου. Στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, η Επιτροπή πρέπει να ζητεί τη γνώμη της επιτροπής ενιαίου ουρανού²⁴, η οποία δύναται να εμποδίσει ή να αναβάλει τη λήψη απόφασης.

35

Μια τέτοια διαδικασία είναι εκ φύσεως χρονοβόρα, δεδομένου ότι οι εκ του νόμου προβλεπόμενες προθεσμίες φτάνουν έως και τα δύο έτη. Στην πράξη, η σύναψη συμφωνιών σχετικά με τις τιμές-στόχο για την οικονομική αποδοτικότητα έχει αποδειχθεί ιδιαιτέρως δύσκολη, λόγω των διαφορετικών επιπέδων φιλοδοξίας της Επιτροπής και των κρατών μελών όσον αφορά την έκταση της μείωσης του κόστους. Οι διαπραγματεύσεις με τα κράτη μέλη και την Επιτροπή Ενιαίου Ουρανού παρατάθηκαν και σε τμήμα της περιόδου αναφοράς που επρόκειτο να καλύψουν. Η όλη διαδικασία για τη δεύτερη περίοδο αναφοράς έχει ήδη διαρκέσει σχεδόν τέσσερα έτη και δεν έχει ακόμη ολοκληρωθεί για το σύνολο των λειτουργικών τμημάτων του εναέριου χώρου²⁵. Στο παράρτημα IV παρουσιάζονται συγκεκριμένες περιπτώσεις.

Ανεπαρκής παρακολούθηση των στόχων επιδόσεων και των μοναδιαίων τιμών

36

Οι εθνικές εποπτικές αρχές και η Επιτροπή είναι αρμόδιες για την παρακολούθηση της εφαρμογής των σχεδίων επιδόσεων και, βάσει της ισχύουσας νομοθεσίας, μπορούν να διενεργούν επιθεωρήσεις σε παρόχους υπηρεσιών αεροναυτιλίας και στον διαχειριστή δικτύου εφόσον το κρίνουν σκόπιμο²⁶. Οι εθνικές εποπτικές αρχές μπορούν επίσης να διενεργούν επιθεωρήσεις σχετικά με τον καθορισμό των αεροναυτιλιακών τελών²⁷. Κατά την άσκηση των δραστηριοτήτων αυτών, οι εθνικές εποπτικές αρχές πρέπει να είναι ανεξάρτητες από τους παρόχους υπηρεσιών αεροναυτιλίας, τουλάχιστον σε λειτουργικό επίπεδο, και να διαθέτουν τους πόρους και την ικανότητα που απαιτούνται για τη διεκπεραίωση των καθηκόντων που τους έχουν ανατεθεί²⁸. Επιπλέον, η Επιτροπή είναι επιφορτισμένη με την αξιολόγηση των μοναδιαίων τιμών υπό το πρίσμα των διατάξεων για τον μηχανισμό επιδόσεων και το σύστημα χρέωσης²⁹.

37

Εντοπίσαμε σειρά αδυναμιών που περιορίζουν την αποτελεσματική άσκηση της παρακολούθησης:

1. Εντοπίσαμε περιπτώσεις στις οποίες η έλλειψη επαρκών πόρων (ανθρώπινων ή/και οικονομικών) ή ο αμιγώς λειτουργικός, όχι όμως και ιεραρχικός ή οικονομικός, διαχωρισμός από τους παρόχους υπηρεσιών αεροναυτιλίας περιόριζαν την ικανότητα των εθνικών εποπτικών αρχών να εκπληρώσουν τα καθήκοντά τους. Στην Ισπανία, ο ιεραρχικός διαχωρισμός του παρόχου υπηρεσιών αεροναυτιλίας και της εθνικής εποπτικής αρχής δεν ήταν απόλυτος. Στη Γαλλία, η εθνική εποπτική αρχή και ο πάροχος υπηρεσιών αεροναυτιλίας αναφέρονται στον ίδιο Γενικό Διευθυντή και μοιράζονται οικονομικούς πόρους προερχόμενους από κοινό προϋπολογισμό, ο οποίος χρηματοδοτείται κατά κύριο λόγο από τα αεροναυτιλιακά τέλη επί των οποίων η εθνική εποπτική αρχή έχει τη ρυθμιστική εποπτεία. Στην Ουγγαρία, λειτουργικός διαχωρισμός δεν υφίσταται, καθώς η εθνική νομοθεσία αναθέτει στον πάροχο υπηρεσιών αεροναυτιλίας τον καθορισμό της βάσης του κόστους της ΑΤΜ, και η εθνική εποπτική αρχή δεν διαθέτει τους απαιτούμενους πόρους προκειμένου να ασκεί τον εποπτικό ρόλο της. Παρά το γεγονός ότι ήδη το 2013, η Επιτροπή πρότεινε την ενίσχυση της αποδοτικότητας και της ανεξαρτησίας των εθνικών εποπτικών αρχών «κατά προτεραιότητα», το 2017 η κατάσταση παραμένει αμετάβλητη.
2. Στα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις δεν πραγματοποιούνταν τακτικές επιθεωρήσεις προκειμένου να αποκομίζεται βεβαιότητα ότι στο σύστημα χρέωσης περιλαμβάνονται μόνο επιλέξιμες δαπάνες ή να εξακριβώνεται αν οι εν λόγω δαπάνες πραγματοποιήθηκαν κατά οικονομικά αποδοτικό τρόπο και κατανεμήθηκαν σωστά μεταξύ των ζωνών χρέωσης τελών διαδρομής και τερματικών τελών. Δεδομένου ότι οι εργασίες επαλήθευσης του φορέα επανεξέτασης των επιδόσεων, κατά την αξιολόγηση των μοναδιαίων τιμών για λογαριασμό της Επιτροπής, δεν καλύπτουν την επιλεξιμότητα των υποκειμένων δαπανών, οι μοναδιαίες τιμές χρεώνονται στους χρήστες χωρίς να έχουν προηγηθεί επαρκείς έλεγχοι επί των δαπανών στις οποίες αυτές βασίζονται.
3. Διαπιστώθηκε ότι οι κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με την κατανομή του κόστους μεταξύ τελών διαδρομής και τερματικών τελών ήταν ανεπαρκείς, γεγονός που είχε ως αποτέλεσμα τη μη εναρμόνιση των λογιστικών διαδικασιών των κρατών μελών και τον κίνδυνο διεπιδότησης των υπηρεσιών κατά τη διαδρομή και των τερματικών υπηρεσιών, ήτοι τη χρέωση τερματικών αεροναυτιλιακών υπηρεσιών σε χρήστες που απλώς υπερίπτανται του συγκεκριμένου εναέριου χώρου χωρίς να χρησιμοποιήσουν τις εν λόγω τερματικές υπηρεσίες.
4. Οι κεφαλαιουχικές δαπάνες³⁰ που περιλαμβάνονται στα σχέδια επιδόσεων αποτελούν μέρος του καθορισμένου μοναδιαίου κόστους και χρεώνονται στους χρήστες του εναερίου χώρου ακόμη και αν οι πάροχοι υπηρεσιών αεροναυτιλίας επιλέξουν να ακυρώσουν ή να αναβάλουν τις εν λόγω επενδύσεις. Ο φορέας επανεξέτασης των επιδόσεων διαπίστωσε μειωμένη εκτέλεση των σχετικών δαπανών κατά περίπου 1 δισεκατομμύριο ευρώ κατά την περίοδο 2012-2015³¹, αλλά καμία διάταξη δεν προβλέπει την επιστροφή των ποσών αυτών στους χρήστες όταν οι αντίστοιχες επενδύσεις δεν υλοποιούνται.

Εν τέλει τα λειτουργικά τμήματα του εναέριου χώρου ευνόησαν τις δομές συνεργασίας και όχι τον αποκερματισμό

38

Η δημιουργία των λειτουργικών τμημάτων εναέριου χώρου αποσκοπούσε στην αντιμετώπιση του κατακερματισμού, ιδίως μέσω της διαχείρισης του εναέριου χώρου με βάση τις επιχειρησιακές απαιτήσεις και όχι τα εθνικά σύνορα. Ωστόσο, το ισχύον κανονιστικό πλαίσιο δεν προβλέπει λειτουργικά τμήματα εναέριου χώρου ικανά να αντιμετωπίσουν αποτελεσματικά τον κατακερματισμό όσον αφορά τη διαχείριση του εναέριου χώρου, την παροχή υπηρεσιών ή τις δημόσιες συμβάσεις για την προμήθεια τεχνικού εξοπλισμού.

Μια σταδιακή εννοιολογική στροφή

39

Από το αρχικό όραμα της Επιτροπής, το οποίο εστίαζε σε μια συγκρότηση δομών εναέριου χώρου που θα καθιστούσε δυνατή τη λειτουργία κέντρων ελέγχου περιοχής βέλτιστου μεγέθους, τα λειτουργικά τμήματα του εναέριου χώρου σταδιακά μετασχηματίστηκαν σε μηχανισμούς συνεργασίας μεταξύ των εθνικών εποπτικών αρχών και των παρόχων υπηρεσιών αεροναυτιλίας γειτονικών κρατών μελών:

1. Η Επιτροπή διατύπωσε την αρχική φιλοδοξία της όσον αφορά τα λειτουργικά τμήματα εναέριου χώρου σε ανακοίνωσή της του 2001³², στην οποία έκανε λόγο για «δημιουργία περιοχών ελέγχου επί των εθνικών συνόρων». Πρότεινε τη δημιουργία μιας Ευρωπαϊκής Περιοχής Πληροφοριών Πτήσης Ανώτερου Εναέριου Χώρου (EUIR), η οποία «αναδιαρθρώνεται σε λειτουργικά τμήματα εναέριου χώρου ελάχιστου μεγέθους με βάση την ασφάλεια και την αποτελεσματικότητα». Τα όρια των εν λόγω λειτουργικών τμημάτων εναέριου χώρου δεν θα έπρεπε κατ’ ανάγκη να συμπίπτουν με τα εθνικά σύνορα και θα έπρεπε να σχεδιαστούν κατά τρόπο ώστε «να υποστηριχθεί η παροχή υπηρεσιών εναέριας κυκλοφορίας στα κέντρα ελέγχου περιοχής που θα είναι υπεύθυνα για το καλύτερο δυνατό μέγεθος του εναέριου χώρου στο πλαίσιο της EUIR».
2. Στην πρώτη δέσμη για τον ΕΕΟ, τα λειτουργικά τμήματα του εναέριου χώρου ορίζονταν ως τμήματα εναέριου χώρου βασισμένα στις επιχειρησιακές ανάγκες και αποσκοπούσαν στην εξασφάλιση περισσότερο ολοκληρωμένης διαχείρισης του εναέριου χώρου, ανεξαρτήτως των υφιστάμενων συνόρων³³. Η δέσμη αυτή προέβλεπε τη δημιουργία της ΕUIR, διαμορφωμένης σε λειτουργικά τμήματα εναέριου χώρου τα οποία έπρεπε να πληρούν ορισμένες προϋποθέσεις σχετικές με την ασφάλεια, την αποδοτικότητα και τη λειτουργικότητα³⁴. Στις περιπτώσεις που τα λειτουργικά τμήματα εναέριου χώρου εκτείνονται στον εναέριο χώρο που τελεί υπό την ευθύνη περισσότερων του ενός κρατών μελών, τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη θα όριζαν από κοινού τους παρόχους υπηρεσιών³⁵. Ωστόσο, δεν γίνεται πλέον αναφορά σε κέντρα ελέγχου περιοχής βέλτιστου μεγέθους εναέριου χώρου στο πλαίσιο της EUIR.
3. Η δεύτερη δέσμη για τον ΕΕΟ, η οποία εγκρίθηκε το 2009 και παραμένει σε ισχύ, εισάγει, στον ορισμό των λειτουργικών τμημάτων εναέριου χώρου³⁶, την έννοια της «αυξημένης συνεργασίας», αντί της «ολοκληρωμένης διαχείρισης». Ένα άλλο σημαντικό στοιχείο είναι η εξάλειψη της απαίτησης διαμόρφωσης της ΕUIR σε λειτουργικά τμήματα εναέριου χώρου. Οι απαιτήσεις για τα λειτουργικά τμήματα εναέριου χώρου δεν απαιτούν ρητά την παροχή ολοκληρωμένων ή διασυνοριακών υπηρεσιών.

Η εφαρμογή στην πράξη αποτέλεσε αντικείμενο διαφωνιών…

40

Μετά την έγκριση της δεύτερης δέσμης για τον ΕΕΟ, στην Ευρώπη δημιουργήθηκαν επισήμως εννέα λειτουργικά τμήματα εναέριου χώρου (βλέπε χάρτη 3).

41

Σχετικά με την υλοποίηση των λειτουργικών τμημάτων εναέριου χώρου στην πράξη προέκυψαν διαφωνίες μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών. Το 2013 η Επιτροπή διατύπωσε εν γένει αμφιβολίες ως προς το πώς τα λειτουργικά τμήματα εναέριου χώρου θα μπορούσαν να επιτύχουν βελτιστοποίηση του εναέριου χώρου ανεξαρτήτως εθνικών συνόρων, αν οι περιοχές πληροφοριών πτήσης παραμείνουν ίδιες, η διάρθρωση των παρόχων υπηρεσιών αεροναυτιλίας δεν μεταβληθεί και ενώ ο φορέας επανεξέτασης των επιδόσεων κρίνει ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, οι στόχοι όσον αφορά την οικονομική αποδοτικότητα και τη δυναμικότητα που ορίζονται στα σχέδια επιδόσεων δεν είναι οι βέλτιστοι.

42

Οι φράσεις «καθιστούν δυνατή τη βέλτιστη χρήση του εναέριου χώρου» και «δικαιολογούνται από τη συνολική προστιθέμενή τους αξία»³⁷ αφήνουν στα κράτη μέλη μεγάλα περιθώρια ερμηνείας κατά την υλοποίηση των λειτουργικών τμημάτων εναέριου χώρου. Κατά γενικό κανόνα, τα κράτη μέλη δεν συμφώνησαν με τα επιχειρήματα που προέβαλε η Επιτροπή και τόνισαν ότι η δημιουργία των δομών και των μηχανισμών συντονισμού των λειτουργικών τμημάτων εναέριου χώρου πληρούσε τις απαιτήσεις της νομοθεσίας. Αυτό δείχνει μια γενική διαφορά στον τρόπο ερμηνείας των κανονιστικών απαιτήσεων από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη. Δεν κινήθηκε καμία διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Σε μια μελέτη εταιρείας συμβούλων σχετικά με την υλοποίηση των λειτουργικών τμημάτων εναέριου χώρου διαπιστώθηκε ότι, παρά τις σημαντικές προσπάθειες που καταβλήθηκαν για την υλοποίησή τους, τα λειτουργικά τμήματα εναέριου χώρου δεν πέτυχαν τις πολιτικές επιδιώξεις υψηλού επιπέδου που τέθηκαν στη νομοθεσία για τον ΕΕΟ³⁸.

…και οδήγησε σε συνεργασία και όχι σε αποκερματισμό

43

Στα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη, η δημιουργία των λειτουργικών τμημάτων εναέριου χώρου είχε οδηγήσει στην ανάπτυξη δομών και διαδικασιών συνεργασίας στους κόλπους των εθνικών εποπτικών αρχών και των παρόχων υπηρεσιών αεροναυτιλίας. Χρησιμοποιούνται ως επί το πλείστον στο πλαίσιο της συνεργασίας επί κανονιστικών και τεχνικών θεμάτων, όπως η δημιουργία εναέριου χώρου ελεύθερων διαδρομών στις αντίστοιχες ζώνες. Ορισμένα λειτουργικά τμήματα εναέριου χώρου (π.χ. FABCE και FAB UK-Ireland) συντονίζουν επισήμως την υλοποίηση του πιλοτικού κοινού έργου³⁹.

44

Ωστόσο, η συνεργασία προϋπήρχε της δημιουργίας των λειτουργικών τμημάτων εναέριου χώρου και οι πάροχοι υπηρεσιών αεροναυτιλίας συμμετέχουν σε παρόμοιες δραστηριότητες με άλλους εταίρους, εκτός των αντίστοιχων λειτουργικών τμημάτων τους. Τεχνικές πρωτοβουλίες όπως οι COOPANS και ITEC καθιστούν δυνατή την πραγματοποίηση συντονισμένων επενδύσεων και η BOREALIS χρησιμεύει για την υλοποίηση μηχανισμών ελεύθερων διαδρομών που υπερβαίνουν τα όρια των λειτουργικών τμημάτων εναέριου χώρου. Το γεγονός αυτό δείχνει ότι και η οικειοθελής συνεργασία, εκτός κανονιστικού πλαισίου, μπορεί να αποφέρει οφέλη.

45

Κανένα από τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη δεν ήταν σε θέση να εκτιμήσει με ακρίβεια το κόστος της δημιουργίας ή λειτουργίας ενός λειτουργικού τμήματος εναέριου χώρου, και κανένας από τους φορείς που επισκεφθήκαμε δεν μπορούσε να αποδείξει ότι η δημιουργία των λειτουργικών τμημάτων είχε απτά οφέλη για τους χρήστες του εναέριου χώρου. Δεν είχαν πραγματοποιηθεί μετρήσεις βάσει των καίριων πεδίων επιδόσεων του μηχανισμού επιδόσεων και, μολονότι αρκετοί ΒΔΕ είχαν οριστεί σε επίπεδο λειτουργικού τμήματος, στην πλειονότητά τους αποτελούν απλώς άθροισμα εθνικών στόχων.

46

Ο αποκερματισμός, συγκεκριμένα μέσω της διασυνοριακής παροχής υπηρεσιών, της συγχώνευσης των κέντρων ελέγχου της εναέριας κυκλοφορίας ή κοινών ζωνών χρέωσης, δεν επιτεύχθηκε σε κανένα από τα λειτουργικά τμήματα εναέριου χώρου, ενώ παρατηρείται μια γενικότερη έλλειψη δέσμευσης των κρατών μελών στις εν λόγω πρωτοβουλίες. Ανησυχίες που σχετίζονται με τη διαφύλαξη της κυριαρχίας, τους υφιστάμενους παρόχους υπηρεσιών αεροναυτιλίας, τα έσοδα και το ανθρώπινο δυναμικό τους, διαδραμάτισαν σημαντικό ρόλο στη διαμόρφωση της προτίμησης των κρατών μελών για τη διατήρηση της υφιστάμενης κατάστασης.

Όμως το μέγεθος μετράει και η ανάγκη αποκερματισμού παραμένει

47

Σε μελέτη που εκπόνησε ο Eurocontrol για λογαριασμό της Επιτροπής σχετικά με την αποδοτικότητα των δαπανών για την ΑΤΜ στην Ευρώπη και τη Βόρεια Αμερική⁴⁰ παρουσιάζονται στοιχεία που αποδεικνύουν τις οικονομίες κλίμακας που επιτυγχάνονται και τα δυνητικά οφέλη του αποκερματισμού. Μολονότι τα χαρακτηριστικά της κυκλοφορίας, καθώς και το πολιτικό πλαίσιο, διαφέρουν μεταξύ των δύο περιφερειών, στη μελέτη υπογραμμίζεται ότι το σύστημα ΑΤΜ στις Ηνωμένες Πολιτείες, όπου αρμόδιος για την ΑΤΜ είναι ένας και μόνον οργανισμός, καθιστά δυνατό τον έλεγχο μεγαλύτερου αριθμού πτήσεων με λιγότερο προσωπικό και λιγότερα κέντρα ελέγχου της εναέριας κυκλοφορίας (βλέπε πίνακα 2).

Πίνακας 2

Επιλεγμένα στοιχεία σχετικά με τις επιδόσεις στην Ευρώπη και τις Ηνωμένες Πολιτείες

Ημερολογιακό έτος 2014	Κράτη του Eurocontrol	ΗΠΑ
Γεωγραφική έκταση (εκατ. km2)	12	15
Ελεγχθείσες πτήσεις IFR (εκατ.)	10	15
Ελεγχθείσες ώρες πτήσης (εκατ.)	15	23
Πάροχοι υπηρεσιών αεροναυτιλίας κατά τη διαδρομή - πολιτική αεροπορία	37	1
Συνολικός αριθμός υπαλλήλων	56 300	31 500
Ελεγκτές εναέριας κυκλοφορίας σε υπηρεσία	17 500	12 960
Υποστηρικτικό προσωπικό	38 800	18 540
Κέντρα ελέγχου εναέριας κυκλοφορίας κατά τη διαδρομή	63	23
Σχετική πυκνότητα (πτήση/km2)	0,85	1,03
Παραγωγικότητα41 (ώρες πτήσης / ελεγκτή εναέριας κυκλοφορίας)	834	1 767

Πηγή: Eurocontrol, «U.S. - Europe continental comparison of ANS cost-efficiency trends 2006-2014», Νοέμβριος 2016.

48

Η ανάλυσή μας όσον αφορά την παραγωγικότητα των κέντρων ελέγχου εναέριας κυκλοφορίας⁴² βάσει δεδομένων που συγκέντρωσε ο Eurocontrol επιβεβαιώνει επίσης την ύπαρξη δυνητικών οικονομιών κλίμακας. Παρά το γεγονός ότι η παραγωγικότητα είναι δυνατό να επηρεαστεί από πληθώρα άλλων παραγόντων, αυτό που προκύπτει από την ανάλυση είναι η θετική συσχέτιση μεταξύ της παραγωγικότητας του κέντρου ελέγχου εναέριας κυκλοφορίας και του μεγέθους του, όπως αυτό μετράται βάσει του αριθμού των κινήσεων σύμφωνα με τους κανόνες πτήσης με όργανα σε ένα έτος. Αυτό δείχνει ότι η ενοποίηση κέντρων ή/και ενισχυμένες μορφές παροχής διασυνοριακών υπηρεσιών σε προσωρινή βάση (π.χ. ένα κέντρο ελέγχου εναέριας κυκλοφορίας θα μπορούσε να παρέχει υπηρεσίες αεροναυτιλίας πέραν των εθνικών συνόρων σε περιόδους μειωμένης κυκλοφορίας) θα καθιστούσε δυνατή την αποδοτικότερη χρήση της πλεονάζουσας δυναμικότητας και θα είχε ως αποτέλεσμα αύξηση της παραγωγικότητας και της αποδοτικότητας των δαπανών.

49

Δεδομένης της ύπαρξης οικονομιών κλίμακας, προκειμένου να επιτευχθεί πρόοδος προς την επίτευξη της τρέχουσας επιδίωξης υψηλού επιπέδου για μείωση στο ήμισυ του κόστους της ΑΤΜ θα χρειαζόταν ένας συνδυασμός αύξησης της κυκλοφορίας και πραγματικού αποκερματισμού της παροχής υπηρεσιών.

Το έργο SESAR ενθάρρυνε την ανάπτυξη κοινού οράματος, αλλά το αρχικό χρονοδιάγραμμα δεν τηρήθηκε και η διάρκειά του δεν είναι πλέον συγκεκριμένη

50

Το έργο SESAR αποτελεί το τεχνολογικό τμήμα της πρωτοβουλίας του ΕΕΟ και συνίσταται σε μια σύμπραξη δημόσιου και ιδιωτικού τομέα μεταξύ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, του Eurocontrol και διαφόρων συμφεροντούχων του κλάδου, καθώς και σε ειδικό κανονιστικό πλαίσιο και σε μια σειρά χρηματοοικονομικών μέσων. Επιδίωξή του είναι η εναρμόνιση και ο εκσυγχρονισμός των συστημάτων και των διαδικασιών ΑΤΜ σε όλη την Ευρώπη. Το έργο SESAR είχε εξ αρχής διαιρεθεί σε τρεις φάσεις: τη φάση καθορισμού (κατάρτιση του σχεδίου εκσυγχρονισμού), τη φάση ανάπτυξης (ανάπτυξη των αναγκαίων τεχνολογικών βάσεων) και τη φάση εφαρμογής (εγκατάσταση των νέων συστημάτων και διαδικασιών).

51

Εξετάσαμε την περίπτωση του έργου SESAR, καθώς και επιλεγμένες πτυχές των σταδίων καθορισμού και ανάπτυξής του και, ειδικότερα, την οργάνωση, τη λειτουργία και την επέκταση της Κοινής Επιχείρησης SESAR. Για δείγμα έργων Ε&Α και σχετικών δραστηριοτήτων, εξετάσαμε την εκτίμηση αναγκών που αποτέλεσε τη βάση για τη δρομολόγησή τους, τα επακόλουθά τους και τη χρησιμοποίηση των εν λόγω παραδοτέων για επιχειρησιακούς σκοπούς.

Το έργο SESAR επεδίωκε μεν την αντιμετώπιση του τεχνολογικού κατακερματισμού, αλλά τα οφέλη του υπερεκτιμήθηκαν και η παρέμβαση της ΕΕ προοριζόταν να έχει προσωρινό χαρακτήρα

52

Έχοντας ως στόχο να επιτύχει τη δέσμευση ενός φάσματος συμφεροντούχων σε ένα γενικό πρόγραμμα για την ΑΤΜ, το έργο SESAR αποσκοπούσε στην αντιμετώπιση του κατακερματισμού στον τομέα της παροχής υπηρεσιών σε επίπεδο τεχνολογικό, εννοιολογικό και διαδικαστικό. Το 2004 το κόστος του κατακερματισμού εκτιμήθηκε σε 880 έως 1 400 εκατομμύρια ευρώ ετησίως. Το ήμισυ σχεδόν του ποσού αυτού σχετίζεται με τον κατακερματισμό των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων, της ανάπτυξης και της λειτουργίας των συστημάτων ΑΤΜ⁴³.

53

Εντούτοις, τα οφέλη που αναμενόταν να αποφέρει το έργο SESAR, όπως μείωση των καθυστερήσεων και του κόστους, υπερεκτιμήθηκαν, καθώς βασίστηκαν σε υπέρμετρα αισιόδοξες προβλέψεις για τη μακροπρόθεσμη εξέλιξη της κυκλοφορίας, οι οποίες δεν υλοποιήθηκαν. Η ανάλυση κόστους-οφέλους στην οποία στηρίχθηκε το έργο βασίστηκε σε πρόβλεψη για ετήσια αύξηση της κυκλοφορίας κατά 2,9 % επί 30 έτη (2005-2035). Ωστόσο, από τα δεδομένα προκύπτει ότι, κατά την περίοδο 2005-2016, η μέση πραγματική αύξηση ήταν 1,1 %, αντί 2,9 %. Αντίστοιχος βαθμός αισιοδοξίας διαπιστώνεται σε βασικά ορόσημα που αργότερα σημάδεψαν τη φάση ανάπτυξης του SESAR: στην έκδοση του γενικού προγράμματος για την ΑΤΜ του 2009 και σε μια μελέτη του 2012 για την τεκμηρίωση της παράτασης της Κοινής Επιχείρησης SESAR⁴⁴.

54

Το έργο SESAR δρομολογήθηκε με συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα. Σύμφωνα με ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο του 2005⁴⁵, η φάση καθορισμού θα διαρκούσε από το 2005 έως το 2007 και θα τη διαδεχόταν η φάση ανάπτυξης (2008-2013) και, εν συνεχεία, η φάση εγκατάστασης (2014-2020). Η έκταση της συμμετοχής της ΕΕ θα περιοριζόταν στις φάσεις καθορισμού και ανάπτυξης: τόσο η διακυβέρνηση όσο και η χρηματοδότηση του σταδίου εγκατάστασης επρόκειτο να μεταβιβαστούν εξ ολοκλήρου στους συμφεροντούχους του κλάδου. Ο κανονισμός του Συμβουλίου με τον οποίο συστάθηκε στη συνέχεια η Κοινή Επιχείρηση SESAR⁴⁶ περιελάμβανε στο προοίμιό του το χρονοδιάγραμμα αυτό και προέβλεπε ότι η Κοινή Επιχείρηση θα έπαυε τις δραστηριότητές της στις 31 Δεκεμβρίου 2016, προβλέποντας ωστόσο τη δυνατότητα αναθεώρησης των σχετικών διατάξεων.

Η φάση καθορισμού του SESAR εξασφάλισε τη συμμετοχή των κύριων συμφεροντούχων

55

Το 2004 ο Eurocontrol ζήτησε από την Επιτροπή χρηματοδοτική συνδρομή για τη φάση καθορισμού του έργου SESAR. Η Επιτροπή χορήγησε χρηματοοικονομική στήριξη με τις αποφάσεις της του 2004, του 2005 και του 2006. Συνολικά, ο Eurocontrol έλαβε από το ΔΕΔ-Μ 30 εκατομμύρια ευρώ για να συγχρηματοδοτήσει μελέτη συνολικού κόστους 60 εκατομμυρίων ευρώ.

56

Η φάση καθορισμού του έργου SESAR υλοποιήθηκε από κοινοπραξία⁴⁷ στην οποία συμμετείχαν όλοι οι βασικοί συμφεροντούχοι, από τους χρήστες του εναέριου χώρου έως τους παρόχους υπηρεσιών αεροναυτιλίας και τους κατασκευαστές. Η φάση αυτή διήρκεσε από το 2005 έως το 2008 και, πέραν από μια σειρά παραδοτέων⁴⁸, είχε ως αποτέλεσμα την κατάρτιση του πρώτου ευρωπαϊκού γενικού προγράμματος για την ΑΤΜ, ως οδικού χάρτη για τις φάσεις ανάπτυξης και εγκατάστασης του προγράμματος SESAR. Το Συμβούλιο ενέκρινε τον Μάρτιο του 2009 το γενικό πρόγραμμα, το οποίο αποτέλεσε τη βάση για τη φάση ανάπτυξης που ακολούθησε.

Η Κοινή Επιχείρηση SESAR κατάφερε να συντονίσει τις προσπάθειες στον τομέα της Ε&Α για την ευρωπαϊκή ΑΤΜ …

57

Οι δραστηριότητες έρευνας και ανάπτυξης (Ε&Α) στον τομέα της ΑΤΜ μπορούν να αποδειχθούν πολύπλοκες και χρήζουν διαχείρισης. Αυτό οφείλεται στον υψηλό βαθμό αλληλεξάρτησης μεταξύ αερολιμένων, χρηστών του εναέριου χώρου, του διαχειριστή δικτύου και των παρόχων υπηρεσιών αεροναυτιλίας, καθώς και στο γεγονός ότι οι δραστηριότητες Ε&Α και οι επιχειρησιακές δραστηριότητες πρέπει να διεξάγονται παράλληλα.

58

Η Κοινή Επιχείρηση SESAR συστάθηκε⁴⁹ με σκοπό να διαχειριστεί την Ε&Α κατά τη φάση ανάπτυξης. Δημιούργησε ένα πλαίσιο για τη διαχείριση ενός εξαιρετικά πολύπλοκου προγράμματος Ε&Α και τον συντονισμό ενός προηγουμένως κατακερματισμένου περιβάλλοντος Ε&Α. Οι συμφεροντούχοι δήλωσαν ότι το έργο SESAR ενθάρρυνε: i) την ανάπτυξη ενός οράματος σε επίπεδο ΕΕ για τη μελλοντική διαμόρφωση και εγκατάσταση της ΑΤΜ στην Ευρώπη, με τη συμμετοχή των συμφεροντούχων, συμπεριλαμβανομένων των κατασκευαστών, ii) συντονισμένες εταιρικές σχέσεις μεταξύ συμφεροντούχων στο πλαίσιο εργασιών Ε&Α, καθώς και οικονομίες κλίμακας, iii) αυξημένη ευρωπαϊκή επιρροή στον καθορισμό διεθνών προτύπων και στην κατάρτιση του Παγκόσμιου Σχεδίου Αεροναυτιλίας της ΔΟΠΑ. Επιπλέον, το γεγονός ότι υπήρχε διαθέσιμη χρηματοδότηση από την ΕΕ οδήγησε τους συμφεροντούχους στη δέσμευση πρόσθετων κεφαλαίων για Ε&Α.

… ωστόσο η εντολή της παρουσιάζει αδυναμίες

59

Το νομικό πλαίσιο αναθέτει στην Κοινή Επιχείρηση SESAR την ευθύνη εκτέλεσης του γενικού προγράμματος για την ΑΤΜ (και ειδικότερα της οργάνωσης του σταδίου ανάπτυξης σύμφωνα με το εν λόγω σχέδιο)⁵⁰. Ωστόσο, η εντολή της Κοινής Επιχείρησης SESAR δεν είναι σαφής ως προς δύο σημεία:

1. Καίτοι ο κανονισμός του Συμβουλίου του 2007 προέβλεπε την εκκαθάριση της Κοινής Επιχείρησης SESAR στο τέλος του 2016, ο ίδιος κανονισμός ανέθεσε στην Κοινή Επιχείρηση την εκτέλεση ενός γενικού προγράμματος του οποίου οι δραστηριότητες Ε&Α εκτείνονται και πέραν του 2020.
2. Ο κανονισμός δεν αναθέτει ρητά στην Κοινή Επιχείρηση SESAR την αποστολή να επικαιροποιήσει το γενικό πρόγραμμα, και περιγράφει απλώς τη διαδικασία έγκρισης από την ΕΕ σημαντικών τροποποιήσεών του. Η συμμετοχή της Κοινής Επιχείρησης SESAR στη διαδικασία αυτή αναφέρεται μόνον σε νομικώς μη δεσμευτικά έγγραφα⁵¹, τα οποία καλούν την Κοινή Επιχείρηση να υποβάλει προτάσεις επικαιροποίησης και το διοικητικό συμβούλιό της να τις εγκρίνει.

60

Το ανωτέρω περιγραφόμενο πλαίσιο ενέχει κινδύνους για την αποδοτικότητα του έργου. Πρώτον, λόγω της χρονικής αναντιστοιχίας μεταξύ της προβλεπόμενης από τη νομοθεσία διάρκειας ζωής της Κοινής Επιχείρησης SESAR και των εργασιών Ε&Α που της ανατέθηκε να εκτελέσει, δεν είναι σαφής η πρόοδος που αναμενόταν να έχει επιτευχθεί έως την ημερομηνία διακοπής της λειτουργίας της. Δεύτερον, δεδομένου ότι οι επικαιροποιήσεις έχουν αντίκτυπο τόσο στα χρονοδιαγράμματα όσο και στο κόστος και τα οφέλη που μπορούν να προσδοκούν οι διάφοροι συμφεροντούχοι, η μέτρηση της προόδου γίνεται σε σύγκριση με μεταβλητές τιμές-στόχο, γεγονός που αποδυναμώνει περαιτέρω τη λογοδοσία σε σχέση με την εντολή της Κοινής Επιχείρησης SESAR.

Οι επικαιροποιήσεις του γενικού προγράμματος αντικατοπτρίζουν τόσο τις νέες πραγματικότητες όσο και τις σημαντικές καθυστερήσεις…

61

Η Κοινή Επιχείρηση SESAR αφιέρωσε πράγματι σημαντικούς πόρους για την επικαιροποίηση του γενικού προγράμματος⁵². Μέχρι το 2017 είχαν πραγματοποιηθεί δύο σημαντικές επικαιροποιήσεις του γενικού προγράμματος και προγραμματίζεται μια τρίτη για το 2018.

62

Κύριο κίνητρο για την πρώτη επικαιροποίηση (του 2012) ήταν η διαπίστωση ότι δεν ήταν εφικτό να ολοκληρωθεί το σύνολο των προγραμματισμένων δραστηριοτήτων Ε&Α μέχρι το τέλος του 2016 και, ως εκ τούτου, οι προσπάθειες της Ε&Α επικεντρώθηκαν σε ένα «εύκολα διαχειρίσιμο σύνολο ουσιαστικών επιχειρησιακών αλλαγών»⁵³. Η επικαιροποίηση αποτέλεσε τη συνέχεια εσωτερικής άσκησης που διενεργήθηκε εντός της Κοινής Επιχείρησης SESAR από μέλη της αρμόδιας για το πρόγραμμα επιτροπής, προκειμένου να προσδιοριστούν οι στρατηγικές ανάγκες των μελών της και να ανακατανεμηθούν αναλόγως οι πόροι μεταξύ των έργων. Επισημαίνουμε ότι στην ομάδα εργασίας που προσδιόρισε εκ νέου τις προτεραιότητες του προγράμματος δεν συμμετείχαν χρήστες του εναέριου χώρου, οι οποίοι είναι αυτοί που θα κληθούν σε τελική ανάλυση να πληρώσουν για τις επενδύσεις που πρέπει να γίνουν βάσει του γενικού προγράμματος. Θεωρούμε ότι αυτό είναι επιζήμιο τόσο για την απήχηση που πρέπει να έχουν οι λύσεις του SESAR, όσο και για τη συνολική αποτελεσματικότητα του έργου. Στο συγκρίσιμο αμερικανικό πρόγραμμα NextGen, η απουσία της δέουσας ανταπόκρισης από τις αεροπορικές εταιρείες, ιδίως η απροθυμία τους να εξοπλίσουν τα αεροσκάφη τους με συμβατά εργαλεία αεροηλεκτρονικής, προσδιορίστηκε ως βασικό κώλυμα της εφαρμογής⁵⁴.

63

Ο αντίκτυπος επηρέασε σχεδόν όλα τα έργα Ε&Α που είχαν δρομολογηθεί αρχικά, πολλά ήταν αυτά που άλλαξαν το αντικείμενό τους και δεν θα παρέδιδαν πλέον τις εκροές που είχε αρχικώς προγραμματιστεί να παραδώσουν εντός του προβλεπόμενου στον κανονισμό κύκλου ζωής της Κοινής Επιχείρησης SESAR. Κατέστη σαφές ότι το αρχικώς προβλεφθέν χρονοδιάγραμμα για τη φάση της ανάπτυξης (2008-2013) δεν αποτελούσε πλέον τον στόχο.

64

Κύριος κινητήριος μοχλός της δεύτερης επικαιροποίησης (2015) ήταν η ανάγκη εστίασης του προγράμματος Ε&Α στις απαιτήσεις της φάσης εφαρμογής και ιδίως στις απαιτήσεις του πιλοτικού κοινού έργου, καθώς και η ανάγκη ενσωμάτωσης νέων στοιχείων, όπως τα τηλεχειριζόμενα αεροσκάφη και η κυβερνοασφάλεια.

65

Με τις επικαιροποιήσεις το γενικό πρόγραμμα ATM υπέστη ουσιαστικές μεταβολές, τόσο στον τύπο όσο και στο περιεχόμενο. Επισημαίνουμε τις εξής βασικές εξελίξεις από το ένα έγγραφο στο άλλο:

Πίνακας 3

Εξέλιξη επιλεγμένων πτυχών του γενικού προγράμματος ATM

	ΓΠ 2009	ΓΠ 2012	ΓΠ 2015
Στόχοι επιδόσεων	Γραμμή βάσης: 2004/2005 Ημερομηνία-στόχος: 2020 Επιδιώξεις:    73 % αύξηση της δυναμικότητας    10 % μείωση του περιβαλλοντικού αντικτύπου ανά πτήση    50 % μείωση του κόστους ανά πτήση	Γραμμή βάσης: 2005 Ημερομηνία-στόχος: 2030 Επιδιώξεις:    27 % αύξηση της δυναμικότητας    2,8 % μείωση του περιβαλλοντικού αντικτύπου ανά πτήση    6 % μείωση του κόστους ανά πτήση	Γραμμή βάσης: 2012 Ημερομηνία-στόχος: 2035 Επιδιώξεις:    10-30 % μείωση της καθυστέρησης κατά τη διαδρομή    5-10 % μείωση του περιβαλλοντικού αντικτύπου ανά πτήση    30-40 % μείωση του κόστους ανά πτήση
Επενδυτικό κόστος	32 δισεκατομμύρια ευρώ την περίοδο 2008-2020, (εκ των οποίων 22 δισεκατομμύρια ευρώ για χρήστες του εναέριου χώρου και 7 δισεκατομμύρια για παρόχους υπηρεσιών αεροναυτιλίας)	20-29 δισεκατομμύρια ευρώ (εκ των οποίων 13-17 δισεκατομμύρια ευρώ για χρήστες του εναέριου χώρου και 3-6 δισεκατομμύρια για παρόχους υπηρεσιών αεροναυτιλίας)	19-28 δισεκατομμύρια ευρώ την περίοδο 2015-2035, (εκ των οποίων 17-26 δισεκατομμύρια ευρώ για χρήστες του εναέριου χώρου και 7 δισεκατομμύρια ευρώ για παρόχους υπηρεσιών αεροναυτιλίας)

Πηγή: Ευρωπαϊκά γενικά προγράμματα για την ATM, εκδόσεις του 2009, του 2012 και του 2015.

66

Στον πίνακα ανωτέρω παρουσιάζονται η προοδευτική αναβολή της ημερομηνίας επίτευξης της έννοιας-στόχου της ATM από το 2020 για το 2035, ο περιορισμός των αναμενόμενων θετικών αποτελεσμάτων επιδόσεων και οι ελάχιστα μειωμένες συνολικές επενδυτικές ανάγκες. Στην περίπτωση των παρόχων υπηρεσιών αεροναυτιλίας συγκεκριμένα, οι απαιτούμενες επενδύσεις αναμένεται να είναι υψηλότερες από ό,τι το 2009⁵⁵.

… και τελικά οδήγησαν στην απόφαση να παραταθεί η λειτουργία της Κοινής Επιχείρησης SESAR και να δεσμευθούν πρόσθετοι πόροι

67

Στο επικαιροποιημένο γενικό πρόγραμμα του 2012 ορίστηκαν 3 βασικά στάδια⁵⁶ για την εφαρμογή του SESAR μέχρι το 2030. Ωστόσο, το 2013, η Επιτροπή αναγνώρισε⁵⁷ ότι, στο πλαίσιο των δημοσιονομικών προοπτικών για την περίοδο 2007-2013, το πρόγραμμα εργασίας της Κοινής Επιχείρησης SESAR θα κάλυπτε μόνο το 1ο στάδιο του γενικού προγράμματος και μέρος του 2ου σταδίου και ότι, ως εκ τούτου, για την ολοκλήρωση των σταδίων 2 και 3 θα χρειαζόταν να παραταθεί η λειτουργία της Κοινής Επιχείρησης SESAR. Για να υποστηρίξει την αναγκαιότητα της παράτασης, η Επιτροπή δήλωσε ότι τα οφέλη από την παράταση της λειτουργίας της Κοινής Επιχείρησης SESAR θα ήταν σημαντικά μεγαλύτερα από το αντίστοιχο κόστος. Το 2014 το Συμβούλιο τροποποίησε τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 219/2007, παρατείνοντας τη λειτουργία της Κοινής Επιχείρησης SESAR μέχρι τον Δεκέμβριο του 2024 και χορήγησε πρόσθετη ενωσιακή χρηματοδότηση ύψους 585 εκατομμυρίων ευρώ στον προϋπολογισμό της Κοινής Επιχείρησης για την ίδια περίοδο.

68

Πέραν μιας αισιόδοξης μακροπρόθεσμης πρόβλεψης της εναέριας κυκλοφορίας, η Ανάλυση Κόστους-Οφέλους (ΑΚΟ) που συνόδευε την απόφαση παράτασης λειτουργίας της Κοινής Επιχείρησης SESAR δεν περιλάμβανε υπολογισμό του κόστους της Ε&Α για το διάστημα μετά το 2020, ενώ περιλάμβανε σύγκριση μεταξύ του κόστους αυτού και αναμενόμενων οφελών για το διάστημα μέχρι το 2035. Η συγκεκριμένη αναντιστοιχία καταδεικνύει την απόσταση που υπάρχει μεταξύ της προσωρινής φύσης της Κοινής Επιχείρησης SESAR (και του χρηματοδοτικού πλαισίου που την πλαισιώνει) και της απαιτούμενης διάρκειας των εργασιών Ε&Α που οφείλει, βάσει της εντολής της, να διεξαγάγει.

69

Οι επικαιροποιήσεις του γενικού προγράμματος και η παράταση λειτουργίας της Κοινής Επιχείρησης SESAR απομάκρυναν ακόμη περισσότερο την εν εξελίξει φάση ανάπτυξης από το αρχικό χρονοδιάγραμμα, ενώ αποτύπωναν περισσότερο την αλλαγή του οράματος και όχι μια απλή αναβολή λόγω καθυστέρησης προόδου. Αν και, αρχικά, οι προσπάθειες στον τομέα της Ε&Α αφορούσαν αποκλειστικά την περίοδο 2008-2013, δεν έχουν πλέον συγκεκριμένη διάρκεια, παρότι υποστηρίζονται από μια προσωρινή δομή.

Μέχρι τα τέλη του 2016 είχαν κυκλοφορήσει ορισμένες τεχνολογικές λύσεις, αλλά η εκτέλεση του γενικού προγράμματος απέχει ακόμη πολύ από την υλοποίηση

70

Η Κοινή Επιχείρηση SESAR κυκλοφορεί έγγραφα σχετικά με τεχνολογικές και επιχειρησιακές βελτιώσεις, τα οποία κυκλοφορούν σε σύνολα που αποκαλούνται «SESAR Solutions»⁵⁸. Επίσης, διεξάγει επιδείξεις των δυνητικών οφελών που απορρέουν από τέτοιες βελτιώσεις σε πραγματικά επιχειρησιακά περιβάλλοντα.

71

Ωστόσο, μέσω της ανακατανομής των πόρων και των επικαιροποιήσεων του γενικού προγράμματος, η Κοινή Επιχείρηση SESAR αναμόρφωσε το πεδίο εφαρμογής του προγράμματος Ε&Α μεσούσης της εκτέλεσής του, τροποποιώντας το περιεχόμενο των έργων, το χρονοδιάγραμμά τους και τη συνολική έννοια-στόχο ΑΤΜ. Η εν λόγω ευέλικτη προσέγγιση έτυχε μεν επιδοκιμασιών από την Κοινή Επιχείρηση SESAR και τα μέλη της, λειτούργησε όμως και ως μανδύας των καθυστερήσεων που είχαν σημειωθεί στις εργασίες Ε&Α και αφορούσαν τον αρχικό προγραμματισμό.

72

Εν προκειμένω, θα θέλαμε να επισημάνουμε τέσσερα ζητήματα:

1. Στις εκθέσεις που δημοσιεύει η Κοινή Επιχείρηση SESAR δεν παρέχεται πλήρης εικόνα της προόδου που σημειώνεται ως προς την υλοποίηση του γενικού προγράμματος. Η ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων παρουσιάζει ένα ποσοστό ολοκλήρωσης που αφορά το πλέον πρόσφατο αντικείμενο κάθε έργου και δεν αναφέρεται στις καθυστερήσεις που έχουν σημειωθεί σε σχέση με τις αρχικές προθεσμίες.
2. Η ωριμότητα των επιχειρησιακών βελτιώσεων που πρόκειται να περιληφθούν στις «SESAR Solutions» βρίσκονται εντούτοις υπό τακτική παρακολούθηση από την Κοινή Επιχείρηση SESAR⁵⁹. Από την ανάλυσή μας προκύπτει ότι στα τέλη του 2016, μόνο το 19 % των επιχειρησιακών βελτιώσεων είχαν επικυρωθεί από την Κοινή Επιχείρηση SESAR στο στάδιο της «προβιομηχανικής ανάπτυξης και ενσωμάτωσης» και το 61 % ήταν ακόμη στο στάδιο του προσδιορισμού της γενικότερης ιδέας.
3. Μέχρι το 2016, μικρό μόνο μέρος του εφαρμοστέου γενικού προγράμματος είχε εκτελεστεί, αν και είχε δαπανηθεί το μεγαλύτερο μέρος της αρχικώς προγραμματισθείσας στήριξης της ΕΕ για τη φάση της ανάπτυξης (700 εκατομμύρια ευρώ). Κατά συνέπεια, η Κοινή Επιχείρηση SESAR έπρεπε να παρατείνει τη λειτουργία της έως το 2024 και να λάβει πρόσθετη χρηματοδότηση από την ΕΕ ύψους 585 εκατομμυρίων ευρώ.
4. Παρά τη γενική τους παρουσίαση σε κάθε έκδοση του γενικού προγράμματος ATM, τα επιμέρους έργα Ε&Α που υποβάλαμε σε έλεγχο δρομολογήθηκαν χωρίς να έχει πραγματοποιηθεί ανάλυση κόστους-οφέλους, από την οποία να προκύπτει το μέγεθος του προβλήματος που πρέπει να αντιμετωπιστεί και το κατά πόσον η δεσμευθείσα επένδυση θα ήταν πιθανό να παραγάγει καθαρά οφέλη. Η αναμόρφωση που έλαβε χώρα στο πλαίσιο των επικαιροποιήσεων του γενικού προγράμματος είχε αντίκτυπο σε ορισμένα έργα, τα οποία παρήγαγαν μέρος μόνο των εκροών που είχαν αρχικώς προγραμματιστεί.

Συμπεράσματα και συστάσεις

73

Για την ασφαλή και αποδοτική ροή της εναέριας κυκλοφορίας απαιτείται η συνδρομή της διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας (ΑΤΜ), η οποία εξυπηρετεί τρεις βασικές λειτουργίες: τη διασφάλιση επαρκούς διαχωρισμού των αεροσκαφών, την εξισορρόπηση μεταξύ παροχής (έλεγχος εναέριας κυκλοφορίας) και ζήτησης (πτήσεις) και την παροχή αεροναυτικών πληροφοριών σε χρήστες του εναέριου χώρου.

74

Η πρωτοβουλία του ενιαίου ευρωπαϊκού ουρανού (ΕΕΟ) στοχεύει στη βελτίωση των συνολικών επιδόσεων της ΑΤΜ μέσω της μεταβίβασης μιας σειράς αρμοδιοτήτων από τη μέχρι πρότινος διακυβερνητική πρακτική στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

75

Η πρωτοβουλία του ενιαίου ευρωπαϊκού ουρανού δρομολογήθηκε επισήμως το 2004 και περιβλήθηκε με τον καιρό από ένα κανονιστικό πλαίσιο, αποτελούμενο από σύνολο κοινών και δεσμευτικών σε όλη την ΕΕ κανόνων για την ασφάλεια της ΑΤΜ, την παροχή υπηρεσιών ΑΤΜ για τη διαχείριση του εναέριου χώρου, και τη διαλειτουργικότητα εντός του δικτύου. Το συγκεκριμένο πλαίσιο συνδέεται με ένα πρόγραμμα τεχνολογικού εκσυγχρονισμού, το έργο SESAR (Ερευνητικό πρόγραμμα διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας στο πλαίσιο του Ενιαίου Ευρωπαϊκού Ουρανού), και υποστηρίζεται από οικονομικά κίνητρα.

76

Εξετάσαμε επιλεγμένες συνιστώσες του κανονιστικού πλαισίου του ενιαίου ευρωπαϊκού ουρανού. Συγκεκριμένα i) τον μηχανισμό επιδόσεων και το σύστημα χρέωσης, τα οποία ορίζουν τιμές-στόχο σε τέσσερις τομείς επιδόσεων: την ασφάλεια, το περιβάλλον, τη δυναμικότητα και την οικονομική αποδοτικότητα, καθώς και κανόνες για τις χρεώσεις που επιβάλλονται στους χρήστες του εναέριου χώρου, ii) τα λειτουργικά τμήματα εναέριου χώρου που στόχο έχουν τη βελτιστοποίηση της παροχής υπηρεσιών που παραδοσιακά οργανώνονται με γνώμονα τα κρατικά σύνορα και iii) τις φάσεις καθορισμού και ανάπτυξης του έργου SESAR, του τεχνολογικού πυλώνα της πρωτοβουλίας του ενιαίου ευρωπαϊκού ουρανού, που στόχο έχει την εναρμόνιση και τον εκσυγχρονισμό των σχετικών με την ΑΤΜ διαδικασιών και υποδομών.

77

Συνολικά, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι η πρωτοβουλία ανταποκρίθηκε σε μια σαφώς παρούσα ανάγκη και συνέβαλε στη μεγαλύτερη εμπέδωση της αποδοτικότητας στην ΑΤΜ. Ωστόσο η διαχείριση του ευρωπαϊκού εναέριου χώρου εξακολουθεί να είναι κατακερματισμένη και η ιδέα του ενιαίου ευρωπαϊκού ουρανού δεν έχει ακόμη πραγματωθεί. Τα αεροναυτιλιακά τέλη δεν έχουν μειωθεί σημαντικά και οι καθυστερήσεις που σχετίζονται με την ΑΤΜ παρουσιάζουν και πάλι αύξηση. Το έργο SESAR, αν και προωθεί τον συντονισμό και κυκλοφορεί σταδιακά τεχνολογικές βελτιώσεις, έχει μείνει πίσω όσον αφορά το αρχικό χρονοδιάγραμμά του, ενώ το κόστος του έχει διογκωθεί αρκετά έναντι των προβλέψεων. Επί της ουσίας, η παρέμβαση της ΕΕ στο SESAR έχει μετεξελιχθεί από μια παρέμβαση με ορισμένη προθεσμία για επίτευξη των στόχων σε μια δέσμευση χωρίς ορισμένο χρόνο εκπλήρωσης.

78

Τα εθνικά μονοπώλια και ο κατακερματισμός κατέστησαν επιτακτική την ανάγκη παρέμβασης της ΕΕ, γεγονός που οδήγησε στην πρωτοβουλία ΕΕΟ. Οι επιδιώξεις υψηλού επιπέδου που έθεσε η πρωτοβουλία διαμορφώθηκαν αρχικά βάσει της εικόνας που παρουσίαζε η εναέρια κυκλοφορία το 2005. Όταν όμως στη συνέχεια ελαττώθηκαν οι ανοδικές τάσεις της κυκλοφορίας, οι επιδιώξεις υψηλού επιπέδου αποδείχθηκαν, αφενός, ανέφικτες ως προς την οικονομική αποδοτικότητα και, αφετέρου, άνευ αντικειμένου ως προς τη δυναμικότητα. Επιπλέον, δεν συνδέονται με τις τιμές-στόχο που προβλέπονταν στον μηχανισμό επιδόσεων (βλέπε σημεία 16 έως 21, και 28 και 29).

Σύσταση 1 – Αναθεώρηση των επιδιώξεων υψηλού επιπέδου

Η Επιτροπή πρέπει να προτείνει έναν ορισμό του ενιαίου ευρωπαϊκού ουρανού ο οποίος θα καλύπτει τις βασικές διαστάσεις της αρχιτεκτονικής του εναέριου χώρου, της παροχής υπηρεσιών και των υποδομών. Βάσει αυτού, θα πρέπει στη συνέχεια να αναθεωρήσει τις επιδιώξεις υψηλού επιπέδου του ΕΕΟ, μεριμνώντας ώστε να είναι αρκετά φιλόδοξες προκειμένου να τονώσουν τις επιδόσεις και να έχουν ρεαλιστικά χρονοδιαγράμματα για την επίτευξη. Οι αναθεωρημένες επιδιώξεις υψηλού επιπέδου πρέπει επίσης να συνδέονται με τιμές-στόχο σε επίπεδο ΕΕ, περιλαμβανόμενες στον μηχανισμό επιδόσεων, ώστε να καθίσταται δυνατή η μέτρηση της προόδου προς την επίτευξη των στόχων αυτών. Δεδομένου ότι η τρέχουσα περίοδος αναφοράς (ΠΑ 2) λήγει το 2019, οι τιμές-στόχος για την περίοδο αναφοράς 3 πρέπει να καθοριστούν με γνώμονα τα ανωτέρω. Οι αναθεωρημένες επιδιώξεις υψηλού επιπέδου πρέπει επίσης να αποτελέσουν το σημείο αναφοράς για την εξέλιξη του τρέχοντος γενικού προγράμματος.

Προθεσμία: έως το 2019.

79

Ο μηχανισμός επιδόσεων και το σύστημα χρέωσης συνιστούν, κατ’ αρχήν, κατάλληλα εργαλεία για τον μετριασμό των αρνητικών συνεπειών που πηγάζουν από την παροχή υπηρεσιών με κατ’ εξοχήν χαρακτηριστικά μονοπωλίου. Προάγουν την εμπέδωση της αποδοτικότητας και της διαφάνειας από τους παρόχους υπηρεσιών αεροναυτιλίας. Ωστόσο, τα ποσοτικά αποτελέσματα των μηχανισμών υπολείπονται των προσδοκιών: οι καθυστερήσεις των πτήσεων υπερβαίνουν συνολικά τις τιμές-στόχο που είχαν τεθεί στα σχέδια επιδόσεων και, παρά το πρωτόγνωρα χαμηλό ποσοστό που σημειώθηκε το 2013, έκτοτε αυξάνονται, οι μοναδιαίες τιμές που καταβάλλουν οι χρήστες του εναέριου χώρου εξαρτώνται σημαντικά από τους όγκους κυκλοφορίας και μειώθηκαν μόλις κατά 4 % μεταξύ 2011 και 2016, ποσοστό σημαντικά χαμηλότερο του ποσοστού μείωσης που έχει ορίσει η Επιτροπή σε επίπεδο ΕΕ.

80

Το γεγονός ότι ο αποκερματισμός δεν έχει γίνει ακόμη πραγματικότητα, σε συνδυασμό με την επιβράδυνση της αύξησης της κυκλοφορίας είναι παράμετροι που εξηγούν τα ανεπαίσθητα ποσοτικά αποτελέσματα που εμφανίζονται σύμφωνα με τον μηχανισμό επιδόσεων. Τα τρέχοντα λειτουργικά τμήματα εναέριου χώρου (FAB) παρέχουν ουσιαστικά ένα βήμα συνεργασίας μεταξύ συμφεροντούχων από γειτονικά κράτη, αλλά δεν κατάφεραν να εστιάσουν αποτελεσματικά στον κατακερματισμό, ανεξαρτήτως του αν πρόκειται για κατακερματισμό σε επίπεδο διαχείρισης εναέριου χώρου, σε επίπεδο παροχής υπηρεσιών ή προμήθειας τεχνικού εξοπλισμού. Τα FAB δεν κατάφεραν να προωθήσουν την παροχή ολοκληρωμένων ή διασυνοριακών υπηρεσιών, η οποία θα μπορούσε δυνητικά να συντελέσει στη βελτίωση των επιδόσεων (βλέπε σημεία 22 έως 49).

Σύσταση 2 – Διερεύνηση άλλων επιλογών πολιτικής που θα θέτουν στο στόχαστρο τον κατακερματισμό

Η Επιτροπή πρέπει:

1. Να αξιολογήσει την προστιθέμενη αξία τυχόν διατήρησης των κανονιστικών απαιτήσεων για τα λειτουργικά τμήματα εναέριου χώρου, δεδομένου ότι δεν στόχευσαν αποτελεσματικά τον αποκερματισμό.
2. Να διερευνήσει επιλογές πολιτικής, οι οποίες θα μπορούσαν, είτε αυτοτελώς, είτε συμπληρωματικά προς τα FAB, να επιτύχουν τον αποκερματισμό και εν δυνάμει να δημιουργήσουν οικονομίες κλίμακας, και να παρακολουθεί την υλοποίησή τους με τη χρήση συναφών δεικτών επιδόσεων και τιμών-στόχου. Ενδεικτικά αναφέρεται η ενεργός προώθηση της παροχής ολοκληρωμένων ή διασυνοριακών υπηρεσιών, ενόψει της οποίας θα μπορούσε να εξεταστεί και το ενδεχόμενο αναδιάρθρωσης των υπηρεσιών των παρόχων υπηρεσιών αεροναυτιλίας.

Προθεσμία: έως το 2020.

81

Η άσκηση της παρακολούθησης που έχει ανατεθεί στις εθνικές εποπτικές αρχές και την Επιτροπή υφίσταται σειρά περιορισμών. Οι ΕΕΑ δεν ήταν σε όλες τις περιπτώσεις πλήρως ανεξάρτητες ούτε αποτελεσματικές. Δεν διενεργούν συστηματικά επιθεωρήσεις για σημαντικές πτυχές του κόστους που χρεώνεται στους χρήστες και συγκεκριμένα δεν εξετάζουν την επιλεξιμότητα, την οικονομία και την κατάλληλη κατανομή του κόστους. Οι πτυχές αυτές δεν ελέγχονται ούτε από την Επιτροπή κατά την αξιολόγηση των μοναδιαίων τιμών. Επιπλέον, οι κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με την κατανομή του κόστους μεταξύ τελών διαδρομής και τερματικών τελών ήταν ανεπαρκείς, δημιουργώντας τον κίνδυνο διεπιδότησης των υπηρεσιών κατά τη διαδρομή και των τερματικών υπηρεσιών (βλέπε σημεία 36 και 37).

Σύσταση 3 – Εξασφάλιση της πλήρους ανεξαρτησίας και της ικανότητας των εθνικών εποπτικών αρχών

Οι εθνικές εποπτικές αρχές (ΕΕΑ) πρέπει να απολαύουν πλήρους ανεξαρτησίας και να διαθέτουν την ικανότητα να εκπληρώνουν τα καθήκοντά τους. Προς τούτο, τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίσουν ότι οι ΕΕΑ είναι από ιεραρχικής, οικονομικής και λειτουργικής άποψης ανεξάρτητες από τους παρόχους υπηρεσιών αεροναυτιλίας και ότι διαθέτουν τους απαραίτητους πόρους να επιβλέπουν και να παρακολουθούν τους μηχανισμούς επιδόσεων και τα συστήματα χρεώσεων. Επισημαίνουμε ότι η έγκαιρη έγκριση των εφαρμοστέων διατάξεων της δεύτερης νομοθετικής δέσμης για τον ΕΕΟ θα ευνοούσε την εξέλιξη αυτή.

Προθεσμία: έως το 2019.

Σύσταση 4 – Συμπερίληψη του συστήματος χρέωσης στο πεδίο κάλυψης των επιθεωρήσεων

Η Επιτροπή και οι ΕΕΑ πρέπει να διενεργούν τακτικά τις επιθεωρήσεις που προβλέπονται στην ισχύουσα νομοθεσία, και συγκεκριμένα να εξετάζουν την επιλεξιμότητα του κόστους που χρεώνεται και την κατανομή του μεταξύ ζωνών χρέωσης τελών διαδρομής και τερματικών τελών. Η Επιτροπή πρέπει να καταρτίσει συμπληρωματικές κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με την κατανομή του κόστους, ώστε να διασφαλιστεί η εναρμονισμένη λογιστική μεταχείριση.

Προθεσμία: έως το 2019.

82

Η διαδικασία της έγκρισης σχεδίων επιδόσεων είναι χρονοβόρα και πολύπλοκη. Η επίτευξη συμφωνίας μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών, ιδίως ως προς τις τιμές-στόχο που τίθενται για την ικανότητα και την οικονομική αποδοτικότητα, έχει αποδειχθεί ιδιαιτέρως δύσκολη. Δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν έχει τη δυνατότητα να επιβάλλει τιμές-στόχο, οι τιμές που μνημονεύονται στα σχέδια επιδόσεων τείνουν να αποτυπώνουν χαμηλότερα επίπεδα φιλοδοξίας (βλέπε σημεία 34 και 35).

Σύσταση 5 – Εξορθολογισμός του μηχανισμού επιδόσεων

Η Επιτροπή πρέπει να εξορθολογίσει τη διαδικασία έγκρισης σχεδίων επιδόσεων. Για τον σκοπό αυτό, πρέπει να προωθήσει ενεργά την καθιέρωση της απαλλαγής από τον μηχανισμό σε περίπτωση που οι υπηρεσίες παρέχονται υπό συνθήκες της αγοράς ή βάσει συμφωνιών επιπέδου εξυπηρέτησης μεταξύ παρόχων υπηρεσιών και χρηστών του εναέριου χώρου. Απουσία τέτοιων συνθηκών, η Επιτροπή πρέπει να διαθέτει τις εκτελεστικές εξουσίες ώστε να καθορίζει άμεσα δεσμευτικές τιμές-στόχο, βάσει της αξιολόγησης του φορέα επανεξέτασης των επιδόσεων.

Προθεσμία: έως το 2019.

83

Με το πλαίσιο επιδόσεων παρακολουθούνται οι επιδόσεις της ΑΤΜ βάσει βασικών δεικτών επιδόσεων, ορισμένοι εκ των οποίων παρουσιάζουν ωστόσο ορισμένες αδυναμίες, με αποτέλεσμα να περιορίζεται η ικανότητά τους να μετρήσουν καταλλήλως τις επιδόσεις της ΑΤΜ σε διάφορους καίριους τομείς. Ειδικότερα, οι δείκτες που μετρούν τη δυναμικότητα από άποψη καθυστερήσεων αποτυπώνουν μικρό μόνο τμήμα της συνολικής εμπειρίας των επιβατών «από πύλη σε πύλη» και δεν μετρούν την αποδοτικότητα σε περιόδους μειωμένης κυκλοφορίας. Στον τομέα του περιβάλλοντος, η απόδοση της πτήσης σε διαδρομή αποτυπώνει από τη μια μεριά στοιχεία που εκφεύγουν του ελέγχου των παρόχων υπηρεσιών αεροναυτιλίας, ενώ από την άλλη μεριά δεν στοχεύει στην απόδοση της πτήσης σε κάθετη διαδρομή (βλέπε σημεία 30 έως 33).

Σύσταση 6 – Αναθεώρηση ορισμένων βασικών δεικτών επιδόσεων

Για την επόμενη περίοδο αναφοράς, η Επιτροπή πρέπει:

1. Σε ό,τι αφορά τη δυναμικότητα, να διασφαλίσει ότι οι ΒΔΕ αποτυπώνουν τη συνολική, από πύλη σε πύλη, καθυστέρηση, χωρίς να επηρεάζεται η υποχρέωση δέουσας λογοδοσίας των παρόχων υπηρεσιών αεροναυτιλίας. Οι ΒΔΕ πρέπει να έχουν τέτοια μορφή ώστε να μετρούν όχι μόνο την ικανότητα ανταπόκρισης σε περιόδους κορύφωσης της ζήτησης αλλά και το κατά πόσον οι πόροι χρησιμοποιούνται αποδοτικά σε περιόδους αιχμής αλλά και εκτός αυτών.
2. Σε ό,τι αφορά το περιβάλλον, να τροποποιήσει τους ΒΔΕ ώστε να μετρούν τον βαθμό ανταπόκρισης του συστήματος ΑΤΜ στις προτιμώμενες διαδρομές των χρηστών του εναέριου χώρου, λαμβανομένων υπόψη τόσο των οριζόντων όσο και των κάθετων πτυχών τους.

Προθεσμία: έως το 2019.

84

Οι φάσεις του καθορισμού και της ανάπτυξης του SESAR προήγαγαν τη δέσμευση των κύριων συμφεροντούχων εμπλεκομένων να ακολουθήσουν ένα κοινό τεχνολογικό σχέδιο, ενώ στο πλαίσιο της φάσης ανάπτυξής του, επετεύχθη η μεταμόρφωση ενός μέχρι πρότινος κατακερματισμένου περιβάλλοντος Ε&Α σε ένα συντονισμένο περιβάλλον. Η Κοινή Επιχείρηση SESAR κυκλοφορεί σταδιακά τεχνολογικές και επιχειρησιακές βελτιώσεις, οι οποίες κυκλοφορούν σε σύνολα που αποκαλούνται «SESAR Solutions».

85

Ο ρόλος της ΕΕ στο έργο SESAR έχει εξελιχθεί από την αρχική του σύλληψη όσον αφορά το εύρος, το χρονοδιάγραμμα και το μέγεθος της χρηματοδότησης, με όλα να έχουν διευρυνθεί σημαντικά: από την αρχική προσδοκία ολοκλήρωσης της φάσης ανάπτυξης το 2013 και τη μετέπειτα μετάβαση στην εφαρμογή της από συμφεροντούχους του κλάδου, μετατράπηκε σε ένα όραμα Ε&Α, χωρίς ορισμένο χρόνο εκπλήρωσης και συνεχώς εξελισσόμενο, που προϋποθέτει τη μακροπρόθεσμη στήριξη της ΕΕ. Με τις επικαιροποιήσεις του γενικού προγράμματος του 2012 και του 2015 επήλθαν ουσιαστικές αλλαγές, τόσο στο περιεχόμενο όσο και στον τύπο, καθώς και μια ακόμη αναβολή της ημερομηνίας πραγμάτωσης της έννοιας-στόχου: πλέον, η προθεσμία για εκπλήρωση των φιλοδοξιών του SESAR όσον αφορά τις επιδόσεις τάσσεται για το 2035, και όχι για το 2020 όπως προβλεπόταν αρχικά.

86

Υπάρχει χρονική αναντιστοιχία μεταξύ της προβλεπόμενης από τη νομοθεσία διάρκειας ζωής της Κοινής Επιχείρησης SESAR και της διάρκειας των εργασιών Ε&Α που της ανατέθηκαν να εκτελέσει. Αυτό παρακωλύει τη λογοδοσία της Κοινής Επιχείρησης SESAR όσον αφορά την εκτέλεση του γενικού προγράμματος. Η κατάσταση επιδεινώνεται από το γεγονός ότι η Κοινή Επιχείρηση SESAR δεν υποβάλλει κατάλληλα στοιχεία σχετικά με τον βαθμό της εκτέλεσης.

87

Μέχρι το 2016, είχε εκτελεστεί μικρό μόνο τμήμα του εφαρμοστέου γενικού προγράμματος, παρότι είχε δαπανηθεί το μεγαλύτερο μέρος της αρχικώς προγραμματισθείσας στήριξης της ΕΕ για τη φάση της ανάπτυξης (700 εκατομμύρια ευρώ). Κατά συνέπεια, η Κοινή Επιχείρηση SESAR έπρεπε να παρατείνει τη λειτουργία της έως το 2024 και να λάβει πρόσθετη χρηματοδότηση από την ΕΕ ύψους 585 εκατομμυρίων ευρώ (βλέπε σημεία 50 έως 72).

Σύσταση 7 – Επανεξέταση της δομής στήριξης της ΕΕ προς τη σχετική με την ΑΤΜ έρευνα και ανάπτυξη με γνώμονα τους στόχους της

Σύμφωνα με τις αρχές της «βελτίωσης της νομοθεσίας», οι πολιτικές αποφάσεις πρέπει να λαμβάνονται με ανοικτό και διαφανή τρόπο, με βάση τα καλύτερα διαθέσιμα στοιχεία και με ευρεία συμμετοχή των ενδιαφερομένων.

Ως εκ τούτου, εφόσον η Επιτροπή προτείνει τη συνέχιση χρηματοδότησης των προσπαθειών Ε&Α για την ΑΤΜ και μετά το 2024, πρέπει:

1. να δικαιολογήσει δεόντως τη στήριξη της ΕΕ, παραθέτοντας τους λόγους για τους οποίους πρέπει να συνεχίσει να χορηγείται, τους στόχους επίτευξης, τον χρόνο εκπλήρωσης και το ποσό της δημόσιας στήριξης που θα απαιτηθεί για τη μεγιστοποίηση της αποδοτικότητας των δαπανών,
2. να αναλύσει κατά πόσον η Κοινή Επιχείρηση SESAR, η οποία είναι μια προσωρινή δομή, είναι το κατάλληλο μέσο για την αντιμετώπιση της εν λόγω μακροπρόθεσμης προσπάθειας Ε&Α και, αν όχι, να γίνουν οι κατάλληλες προσαρμογές.

Προθεσμία: έως το 2020.

Σύσταση 8 – Ενίσχυση της λογοδοσίας της Κοινής Επιχείρησης SESAR

Η Επιτροπή πρέπει να ενισχύσει τη λογοδοσία της Κοινής Επιχείρησης SESAR, προσδιορίζοντας σαφή και χρονικά ορισμένα ορόσημα και τον σχετικό προϋπολογισμό, για την εκτέλεση του γενικού προγράμματος. Πρέπει επίσης να ζητήσει από την Κοινή Επιχείρηση SESAR να υποβάλλει τακτικά στοιχεία σχετικά με την πρόοδο που σημειώνει ως προς την εκτέλεση του προγράμματος.

Προθεσμία: έως το 2018.

88

Παρά τη γενική τους παρουσίαση σε κάθε έκδοση του γενικού προγράμματος ATM, τα επιμέρους έργα Ε&Α που υποβάλαμε σε έλεγχο δρομολογήθηκαν χωρίς να έχει πραγματοποιηθεί ανάλυση κόστους-οφέλους, από την οποία να προκύπτει το μέγεθος του προβλήματος που πρέπει να αντιμετωπιστεί και το κατά πόσον η δεσμευθείσα επένδυση θα ήταν πιθανό να παραγάγει καθαρά οφέλη. Η αναμόρφωση που έλαβε χώρα στο πλαίσιο των επικαιροποιήσεων του γενικού προγράμματος είχε αντίκτυπο σε ορισμένα έργα, τα οποία παρήγαγαν μέρος μόνο των εκροών που είχαν αρχικώς προγραμματιστεί (βλέπε σημείο 72).

Σύσταση 9 – Να αναδειχθεί σε προτεραιότητα η στήριξη της ΕΕ σε λύσεις Ε&Α που προωθούν τον αποκερματισμό και τη δημιουργία ανταγωνιστικού περιβάλλοντος

Η Επιτροπή πρέπει να μεριμνήσει ώστε:

1. Να λαμβάνουν χρηματοδότηση από την ΕΕ μόνο έργα με αποδεδειγμένη πρόσθετη αξία για το δίκτυο. Αυτό είναι δυνατό να επιτευχθεί, παραδείγματος χάριν, μέσω της εφαρμογής ενός συστήματος που αξιολογεί την προστιθέμενη αξία των έργων στο δίκτυο, της ανάλυσης των αναγκών ή της ανάλυσης του κόστους-οφέλους σε σχέση με τα έργα.
2. Η χρηματοδότηση της ΕΕ, στο πλαίσιο της Κοινής Επιχείρησης SESAR, να αναδειχθεί σε προτεραιότητα όσον αφορά τις λύσεις Ε&Α της ΑΤΜ που προωθούν τον αποκερματισμό, τη διαλειτουργικότητα, την από κοινού χρήση υποδομών και την καλλιέργεια των συνθηκών για ένα ανταγωνιστικό περιβάλλον.

Προθεσμία: να εφαρμοστεί στα νέα έργα που θα χρηματοδοτηθούν, αρχής γενομένης από το 2018.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα II, του οποίου προεδρεύει η Iliana IVANOVA, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 11ης Οκτωβρίου 2017.

Συντομογραφίες

ΑΚΟ: Ανάλυση κόστους-οφέλους

ΒΔΕ: Βασικός δείκτης επιδόσεων

ΓΔ Κινητικότητας και Mεταφορών: Γενική Διεύθυνση Κινητικότητας και Μεταφορών

ΔΕΔ-Μ: Διευρωπαϊκά δίκτυα μεταφορών

ΔΟΠΑ: Διεθνής Οργάνωση Πολιτικής Αεροπορίας

Ε&Α: Έρευνα και ανάπτυξη

ΕΕΑ: Εθνική εποπτική αρχή

ΕΕΚ: Έλεγχος εναέριας κυκλοφορίας

ΕΕΟ: Ενιαίος Ευρωπαϊκός Ουρανός

ΚΕΠ: Κέντρο ελέγχου περιοχής

Υπηρεσίες CNS: Υπηρεσίες επικοινωνίας, πλοήγησης και επιτήρησης (Communication, Navigation and Surveillance)

ATCO: Ελεγκτής εναέριας κυκλοφορίας

ATFM: Διαχείριση της ροής της εναέριας κυκλοφορίας

ATM: Διαχείριση της εναέριας κυκλοφορίας (Air Traffic Management)

CRCO: Κεντρική υπηρεσία τελών διαδρομής (Central Route Charges Office)

DUC: Καθορισμένο κόστος μονάδας (Determined Unit Cost)

EASA Ευρωπαϊκός Οργανισμός Ασφάλειας της Αεροπορίας

EUIR: Ευρωπαϊκή περιοχή πληροφοριών πτήσης ανώτερου εναέριου χώρου

FAB: Λειτουργικό τμήμα εναέριου χώρου (Functional Airspace Block)

IFR: Κανόνες ενόργανης πτήσης

SESAR: Ερευνητικό πρόγραμμα διαχείρισης της εναέριας κυκλοφορίας στο πλαίσιο του Ενιαίου Ευρωπαϊκού Ουρανού

SSC: Επιτροπή ενιαίου ουρανού

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων που αυτό διενεργεί επί των πολιτικών και προγραμμάτων της ΕΕ ή επί διαχειριστικών θεμάτων που αφορούν συγκεκριμένους τομείς του προϋπολογισμού. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου II, του οποίου προεδρεύει η Iliana Ivanova, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο ειδικεύεται στους τομείς δαπανών που αφορούν τις επενδύσεις υπέρ της συνοχής, της ανάπτυξης και της κοινωνικής ένταξης. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν ο George Pufan, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενος από τον Patrick Weldon, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου του, και τον Mircea Radulescu, σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο του, τον Pietro Puricella, ανώτερο διοικητικό στέλεχος, τον Afonso Malheiro, υπεύθυνο έργου και τους Luis de la Fuente Layos, Erki Must, Maria Dominguez, Annekatrin Langer και Judit Oroszki, ελεγκτές.

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8517-1	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/921336	QJ-AB-17-019-EL-N
HTML	ISBN 978-92-872-8544-7	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/942009	QJ-AB-17-019-EL-Q

©Ευρωπαϊκή Ένωση, 2017

Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή φωτογραφιών ή άλλου υλικού που δεν αποτελεί πνευματική ιδιοκτησία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τους δικαιούχους των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΙΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα πληροφόρησης Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σε σας κέντρου στον δικτυακό τόπο http://europa.eu/contact

Τηλεφωνικά ή μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτήν την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας τον αριθμό +32 22999696 ή
• μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από τον δικτυακό τόπο http://europa.eu/contact

ΕΥΡΕΣΗ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΩΝ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον δικτυακό τόπο Europa: http://europa.eu

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να τηλεφορτώσετε ή να παραγγείλετε δωρεάν και επί πληρωμή εκδόσεις της ΕΕ από το βιβλιοπωλείο της ΕΕ στην ακόλουθη διεύθυνση: http://op.europa.eu/eubookshop. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο πληροφόρησης (βλ. http://europa.eu/contact).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1951 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον δικτυακό τόπο EUR-Lex, στην ακόλουθη διεύθυνση: http://eur-lex.europa.eu

Στα δημόσια δεδομένα από την ΕΕ
Η Πύλη Δημόσιων Δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://data.europa.eu/euodp) παρέχει πρόσβαση σε σύνολα δεδομένων από την ΕΕ. Τα δεδομένα μπορούν να τηλεφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς.