Einheitlicher europäischer Luftraum: eine veränderte Kultur, aber kein einheitlicher Luftraum

Zusammenfassung

Über den einheitlichen europäischen Luftraum

I

Die Beförderung auf dem Luftweg ist ein wichtiger Bestandteil des EU-Binnenmarktes und trägt zur Förderung der Mobilität von Personen und Gütern bei gleichzeitiger Ankurbelung des Wirtschaftswachstums bei. Rund 920 Millionen Fluggäste und 15 Millionen Tonnen Fracht gingen im Jahr 2015 von europäischen Flughäfen ab oder kamen dort an. Im selben Jahr wurden in den europäischen Lufträumen beinahe 10 Millionen Flüge gemäß den Instrumentenflugregeln (IFR) durchgeführt. Der sichere und effiziente Verkehrsfluss erfordert die Intervention des Flugverkehrsmanagements (ATM), das drei wesentliche Funktionen umfasst: Sicherstellung der Staffelung zwischen Luftfahrzeugen, Herstellung eines Gleichgewichts zwischen Angebot (Flugverkehrskontrolle) und Nachfrage (Flüge) und Bereitstellung von Luftfahrtinformationen für die Luftraumnutzer.

II

Trotz seines naturgemäß internationalen Charakters wurde der Flugverkehr bisher auf nationaler Ebene in einem fragmentierten und monopolistischen Umfeld geregelt - Merkmale, die zu Verspätungen und höheren ATM-Kosten für die Luftraumnutzer beitragen. Daher zielt die Initiative zur Schaffung des einheitlichen europäischen Luftraums (SES) auf die Verbesserung der allgemeinen Leistung des Flugverkehrsmanagements ab, indem eine Reihe von Zuständigkeiten aus einer früher zwischenstaatlichen Praxis in den Rahmen der Europäischen Union verlagert wird.

III

Mit der im Jahr 2004 förmlich auf den Weg gebrachten SES-Initiative wurde schrittweise ein Rechtsrahmen geschaffen, der eine Reihe von EU-weiten gemeinsamen verbindlichen Vorschriften über die Sicherheit des Flugverkehrsmanagements, die Erbringung von ATM-Diensten, das Luftraummanagement und die Interoperabilität innerhalb des Netzes umfasst. Dieser Rahmen ist an ein technologisches Modernisierungsprogramm, das "SESAR-Projekt" (Single European Sky ATM Research - Forschung zum Flugverkehrsmanagement für den einheitlichen europäischen Luftraum), gekoppelt, das mit finanziellen Anreizen gestützt wird.

Zur Prüfung des Hofes

IV

Im Rahmen dieser Prüfung beurteilte der Hof, ob die SES-Initiative der EU bislang zu einem effizienteren europäischen Flugverkehrsmanagement geführt hat. Insbesondere wurde untersucht, ob der SES gerechtfertigt ist und inwieweit ausgewählte Bestandteile (das Leistungssystem und die Gebührenregelung, die funktionalen Luftraumblöcke sowie die Definitions- und die Entwicklungsphase des SESAR-Projekts) bisher zu einem effizienteren europäischen Flugverkehrsmanagement beigetragen haben.

V

Die Prüfer des Hofes statteten der Kommission (GD MOVE), Eurocontrol, der EASA, dem SESAR JU und einer Stichprobe von Mitgliedern des Gemeinsamen Unternehmens einen Besuch ab. Außerdem besuchten sie in fünf Mitgliedstaaten (Spanien, Frankreich, Ungarn, Schweden und Vereinigtes Königreich) jeweils das für die Flugverkehrspolitik zuständige Ministerium, die nationale Aufsichtsbehörde und eine Flugsicherungsorganisation. Drüber hinaus überprüften sie eine Stichprobe von Tätigkeiten (11 FuE-Projekte, vier Demonstrationstätigkeiten und eine Studie), die im Rahmen des SESAR-Projekts durchgeführt und von der EU kofinanziert wurden.

Die Feststellungen des Hofes

VI

Die SES-Initiative war gerechtfertigt, weil das europäische Flugverkehrsmanagement durch nationale Monopole und Fragmentierung erschwert wurde. Die verschiedenen Komponenten der Politik bilden ein kohärentes Ganzes, mit dessen Hilfe diese Defizite ganz gezielt angegangen werden. Veränderungen in den Verkehrsmustern führten jedoch dazu, dass die übergeordneten Ziele, die 2005 im Rahmen der Initiative festgesetzt wurden, zum Teil unerreichbar wurden und zum Teil an Relevanz verloren.

VII

Das Leistungssystem und die Gebührenregelung zielen darauf ab, die negativen Auswirkungen einer monopolistischen Dienstleistungserbringung durch die Festlegung verbindlicher Zielvorgaben und die Aufstellung gemeinsamer Bestimmungen für die Anlastung von Kosten an die Luftraumnutzer zu mindern. Sie haben eine Kultur der Effizienz und Transparenz auf Ebene der Flugsicherungsorganisationen (ANSP) gefördert. Die quantitativen Ergebnisse blieben jedoch hinter den Erwartungen zurück: Die Verspätungen lagen im Allgemeinen über den in den Leistungsplänen festgesetzten Zielvorgaben und steigen trotz eines Rekordtiefs im Jahr 2013 seitdem wieder an. Die von den Luftraumnutzern zu entrichtenden Gebührensätze hängen in hohem Maße vom Verkehrsaufkommen ab und sind zwischen 2011 und 2016 lediglich um 4 % zurückgegangen, was unter dem von der Kommission für die gesamte EU festgelegten Verringerungsziel liegt.

VIII

Die Fragmentierung wurde nicht in wesentlichem Umfang beseitigt, was in Verbindung mit dem rückläufigen Verkehrsaufkommen in ganz entscheidender Weise dazu beiträgt, dass die quantitativen Ergebnisse des Leistungssystems eher verhalten ausfallen. Die derzeitigen funktionalen Luftraumblöcke (FAB) bieten im Wesentlichen zwar ein Forum für die Zusammenarbeit zwischen den Akteuren von Nachbarstaaten, haben sich bei der Beseitigung der Fragmentierung jedoch als unwirksam erwiesen - sowohl in Bezug auf das Luftraummanagement als auch in Bezug auf die Dienstleistungserbringung oder die Beschaffung technischer Ausstattung.

IX

Die nationalen Aufsichtsbehörden (NSA) werden bei der Ausübung der ihnen zugewiesenen Aufsichtsfunktion durch den Umstand behindert, dass sie von den ANSP nicht immer vollständig unabhängig sind und bisweilen nicht über die Ressourcen verfügen, die für die Wahrnehmung dieser Funktion erforderlich sind. Der Hof hat außerdem eine Beschränkung festgestellt, insbesondere im Bereich der Kosteneffizienz, in dem die den Luftraumnutzern angelasteten Kosten nicht regelmäßig überprüft werden.

X

Die Festlegung von Zielvorgaben für das Leistungssystem ist ein langwieriges und komplexes Verfahren. Eine Einigung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten zu erzielen hat sich als schwierig erwiesen, insbesondere in den Bereichen Kapazität und Kosteneffizienz. Zudem weisen einige der Indikatoren zur Messung der ATM-Leistung Mängel auf, da relevante Leistungsaspekte nicht erfasst werden.

XI

Die Definitionsphase und die Entwicklungsphase des SESAR-Projekts standen im Zeichen von Bemühungen um Zusagen der zentralen Akteure zu einem gemeinsamen technologischen Plan, und im Rahmen der Entwicklungsphase wurde ein zuvor fragmentiertes FuE-Umfeld in ein koordiniertes Umfeld umgewandelt. Das SESAR JU hat nach und nach technologische und betriebliche Verbesserungen in Form einer Reihe von "SESAR-Lösungen" auf den Weg gebracht. Die Rolle der EU in dem Projekt hat sich jedoch seit seinem Anlaufen in puncto Umfang, Zeitrahmen und Finanzvolumen, die allesamt erheblich ausgeweitet wurden, verändert. Das Projekt verfolgt nun eine unbefristete, sich ständig weiterentwickelnde FuE-Vision, die nicht auf den für das Gemeinsame Unternehmen SESAR geltenden Rechtsrahmen abgestimmt ist. Diese Diskrepanz wirkt sich negativ auf die Rechenschaftspflicht des Gemeinsamen Unternehmens aus. Bis 2016 war nur ein geringer Teil des geltenden Masterplans tatsächlich umgesetzt worden, und die ursprünglich für 2020 vorgesehenen SESAR-Leistungsziele wurden auf das Jahr 2035 verschoben. Des Weiteren wurden die FuE-Einzelprojekte gestartet, ohne dass ihr Zusatznutzen zuvor durch eine spezifische Kosten-Nutzen-Analyse nachgewiesen wurde.

Die Empfehlungen des Hofes

XII

Die Kommission sollte

• die übergeordneten SES-Ziele prüfen;
• sonstige politische Optionen zur Beseitigung der Fragmentierung analysieren;
• die vollständige Unabhängigkeit und die volle Kapazität der NSA sicherstellen und die Kontrolllücke bei der Gebührenregelung schließen;
• das Leistungssystem straffen;
• bestimmte zentrale Leistungsindikatoren überprüfen;
• die Unterstützungsstruktur der EU für Forschung und Entwicklung vor dem Hintergrund ihrer Ziele überprüfen;
• die Rechenschaftspflicht des SESAR JU stärken;
• der EU-Unterstützung für FuE-Lösungen zur Beseitigung der Fragmentierung und zur Förderung eines wettbewerbsfähigen Umfelds Priorität einräumen.

Einleitung

Hintergrundinformationen

01

Die Beförderung auf dem Luftweg ist ein wichtiges Element des EU-Binnenmarktes und der Wettbewerbsfähigkeit des europäischen Industrie- und Dienstleistungssektors. Sie ermöglicht die Mobilität von Personen und Gütern innerhalb und außerhalb der EU und regt zugleich das Wirtschaftswachstum, die Schaffung von Arbeitsplätzen und den Handel an. Rund 920 Millionen Fluggäste und 15 Millionen Tonnen Fracht gingen im Jahr 2015 von europäischen Flughäfen ab oder kamen dort an. Im selben Jahr wurden in den europäischen Lufträumen beinahe 10 Millionen Flüge gemäß den Instrumentenflugregeln durchgeführt¹.

02

Ein Flugverkehrsmanagement ist erforderlich, um bei zunehmendem Luftverkehrsaufkommen in einem begrenzten Luftraumabschnitt die sichere und effiziente Beförderung auf dem Luftweg zu gewährleisten. Das Flugverkehrsmanagement umfasst drei Hauptmaßnahmen:

• Sicherstellung der Staffelung zwischen Luftfahrzeugen;
• Herstellung eines Gleichgewichts zwischen Angebot (Flugverkehrskontrolle) und Nachfrage (Flüge) für einen sicheren, effizienten und reibungslosen Ablauf des Luftverkehrs;
• Bereitstellung von Luftfahrtinformationen (z. B. Navigationshilfen, Wetterinformationen) für die Luftraumnutzer.

03

Die Entwicklung und Erbringung von Dienstleistungen des Flugverkehrsmanagements erfolgte bisher auf nationaler Ebene durch die Flugsicherungsorganisationen. Dies hatte drei weitreichende Konsequenzen: i) der europäische Luftraum war in zahlreiche Gebiete und Bezirkskontrollstellen unterteilt, die aufgrund nationaler Grenzen bestimmt und von den nationalen Flugsicherungsorganisationen verwaltet wurden (siehe Karte 1); ii) jede Flugsicherungsorganisation arbeitete nach eigenen Verfahren und bediente sich maßgeschneiderter Unterstützungsinstrumente, was de facto die Integration, Interoperabilität und Größenvorteile begrenzte, und iii) die Flugsicherungsorganisationen genossen weitgehend eine Monopolstellung gegenüber einem von scharfem Wettbewerb geprägten Luftverkehrsmarkt.

04

Den Nutzern des europäischen Luftraums werden für die bezogenen Flugverkehrsmanagementdienstleistungen Gebühren für den Flugweg berechnet, die vom Luftfahrzeugtyp und der innerhalb des Zuständigkeitsbereichs der jeweiligen Flugsicherungsorganisation (ANSP) zurückgelegten Flugstrecke abhängen. Die Luftraumnutzer entrichten jedes Jahr Gebühren in Höhe von bis zu neun Milliarden Euro für diese Dienstleistungen³; dies entspricht durchschnittlich rund 900 Euro pro Flug.

Was ist der einheitliche europäische Luftraum?

05

Das Ziel der Initiative zur Schaffung des einheitlichen europäischen Luftraums (SES) besteht in der Verbesserung der allgemeinen Leistung des Flugverkehrsmanagements (ATM) bei gleichzeitiger Erfüllung der Anforderungen aller Luftraumnutzer⁴.

06

Heute ist der SES ein Rechtsrahmen (siehe Ziffer 10), der an ein technologisches Modernisierungsprogramm (das SESAR-Projekt) gekoppelt ist. Er umfasst eine Reihe von EU-weit geltenden Vorschriften über die Sicherheit des Flugverkehrsmanagements, die Bereitstellungen von ATM-Diensten, das Luftraummanagement und die Interoperabilität innerhalb des Netzes sowie die finanzielle Unterstützung des SESAR-Projekts.

07

Zum SES-Gebiet gehören alle 28 Mitgliedstaaten der Europäischen Union sowie die Schweiz und Norwegen. Beteiligt sind eine Vielzahl von Akteuren, sowohl auf nationaler als auch europäischer Ebene.

AKTEURE	Hauptaufgabe
EUROPÄISCHE KOMMISSION	Zuständig für die allgemeine Umsetzung der SES-Initiative.
EUROCONTROL	Eine zwischenstaatliche Organisation aus 41 Staaten5, die folgende Aufgaben wahrnimmt: Sie handelt als Netzmanager, zuständig für die zentrale ATFM-Funktion sowie dafür, die Nutzung knapper Ressourcen zu koordinieren und einen Beitrag zur Ausarbeitung eines europäischen Streckennetzes zu leisten, stellt der Kommission, der EASA und den NSA technische Unterstützung bereit, ist als Flugsicherungsorganisation im Upper Area Control Centre Maastricht und als Zentrale Gebührenstelle tätig; ferner ist sie u. a. Gründungsmitglied des SESAR JU, zu dem sie Beiträge leistet.
AUSSCHUSS FÜR DEN EINHEITLICHEN LUFTRAUM (SSC)	Setzt sich zusammen aus Vertretern der Mitgliedstaaten und gibt Stellungnahmen zu den Durchführungsverordnungen und -beschlüssen der Kommission ab.
EUROPÄISCHE AGENTUR FÜR FLUGSICHERHEIT (EASA)	Übernimmt Aufsichtsfunktionen, berät die Mitgliedstaaten in Fragen im Zusammenhang mit dem Flugverkehrsmanagement und unterstützt die Kommission in ihrer Regulierungstätigkeit.
NATIONALE AUFSICHTSBEHÖRDEN (NSA)	Zuständig für die Zertifizierung und Aufsicht ihrer nationalen Flugsicherungsorganisationen sowie für die Ausarbeitung und Überwachung der Leistungspläne und -ziele.
LEISTUNGSÜBERPRÜFUNGSGREMIUM	Unterstützt die Kommission - und auf Ersuchen auch die nationalen Aufsichtsbehörden - bei der Umsetzung des Leistungssystems.
FLUGSICHERUNGSORGANISATIONEN (ANSP)	Erbringen Flugverkehrskontroll-, Kommunikations-, Navigations- und Überwachungsdienste und stellen Wetter- und Luftfahrtinformationen bereit.
LUFTRAUMNUTZER	Empfänger von Flugsicherungsdiensten auf der Strecke und am Boden. Dazu zählen gewerbliche Fluggesellschaften, das Militär und die allgemeine Luftfahrt.
FLUGHAFENBETREIBER	Verwalten die Flughafeneinrichtungen und koordinieren und überwachen die Tätigkeiten der verschiedenen Flughafenakteure.
GEMEINSAMES UNTERNEHMEN SESAR (SESAR JU)	Zuständig für die Koordinierung und Ausführung der im europäischen ATM-Masterplan vorgesehenen FuE-Tätigkeiten im Rahmen des SESAR-Projekts.
SESAR DEPLOYMENT MANAGER (SDM)	Zuständig für die synchrone Einführung ausgewählter neuer ATM-Funktionen infolge des SESAR-Projekts.

Entstehung der SES-Initiative

08

Schon 1989 wurde jährlich ein Verlust von schätzungsweise 4,2 Milliarden US-Dollar⁶ verzeichnet, der durch flugverkehrskontrollbedingte Verspätungen, übermäßige Kosten für Flugverkehrskontrollen und unwirtschaftliche Flugwege entstand. Die nationalen Regierungen forderten Initiativen wie etwa die Einrichtung einer zentralen Verkehrsflussregelungsstelle (zur Regelung des Netzverkehrsflusses) und ein Programm zur Harmonisierung und Integration der Flugverkehrskontrolle in Europa zum Zwecke der technologischen Harmonisierung⁷.

09

Die Europäische Kommission begann, die technologischen und institutionellen Einschränkungen des Luftverkehrskontrollsystems wie etwa die Fragmentierung des Luftraums, die Vielzahl von nationalen Flugverkehrskontrollzentren, den Mangel an wirksamen Beschlussfassungsverfahren und Durchsetzungsbefugnissen sowie kostspielige Verspätungen zur Kenntnis zu nehmen. Unter Berufung auf das katastrophale Ausmaß an Verspätungen legte die Kommission im Jahr 2001 Pläne für eine Initiative zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums vor⁸.

10

Im Jahr 2004 wurde das erste SES-Legislativpaket verabschiedet⁹. Die Rechtsvorschriften wurden überarbeitet und im Jahr 2009 mit dem zweiten SES-Legislativpaket ausgeweitet. Mit diesem Paket wurden ein Leistungssystem, eine überarbeitete Gebührenregelung sowie die Anforderungen für funktionale Luftraumblöcke eingeführt. Zur Unterstützung der Entwicklung und Verwaltung des SES-Leistungssystems wurden ein Netzmanager und ein Leistungsüberprüfungsgremium eingerichtet. Der Rahmen umfasste zudem mehrere andere Durchführungsbestimmungen und gemeinschaftliche Spezifikationen ("technische Normen") zur Sicherstellung der Interoperabilität der Systeme. Eine ausführlichere Zeitachse der SES-Initiative ist Anhang I zu entnehmen.

Finanzielle Unterstützung des SESAR-Projekts durch die EU

11

Die finanzielle Unterstützung der SES-Initiative durch die EU ist im Wesentlichen auf das SESAR-Projekt ausgerichtet, auch wenn sie über eine Vielzahl von Finanzinstrumenten bereitgestellt wird. Während der Definitions- und der Errichtungsphase von SESAR wurde und wird die Unterstützung in Form von Finanzhilfen mit Kofinanzierungssätzen von 50 % (Definitionsphase) bzw. 20 %-85 % (Errichtungsphase) bereitgestellt. Für die Entwicklungsphase wurde eine öffentlich-private Partnerschaft gegründet (das SESAR JU), bei der die Finanzierung zwischen der Europäischen Kommission (Barbeiträge), Eurocontrol (Bar- und Sachbeiträge) und einer Gruppe von Industriepartnern (Bar- und Sachbeiträge) aufgeteilt wird.

Tabelle 1

Finanzielle Unterstützung des SESAR-Projekts durch die EU

SESAR-Phase	Zeitraum	EU-Beitrag (in Millionen Euro)	Finanzierungsquelle
Definition	2004-2006	30	TEN-V
Entwicklung	2007-2013	700	TEN-V und 7. Rahmenprogramm
Entwicklung	2014-2020	585	Horizont 2020
Errichtung	2014-2020	2 500	Fazilität "Connecting Europe"
Insgesamt		3 815

Hinweis: Die Beträge für den Zeitraum 2014-2020 sind Richtwerte.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

12

Im Rahmen dieser Prüfung beurteilte der Hof, ob die SES-Initiative der EU bislang zu einem effizienteren europäischen Flugverkehrsmanagement geführt hat. Dazu untersuchte er,

• ob die SES-Initiative gerechtfertigt war;
• ob die regulatorischen Komponenten für den SES, insbesondere das Leistungssystem und die Gebührenregelung sowie die funktionalen Luftraumblöcke wirksam zu einem effizienteren europäischen Flugverkehrsmanagement beigetragen haben;
• ob die technologische Komponente des SES (das SESAR-Projekt) einen wirksamen Beitrag zur Leistung des europäischen Flugverkehrsmanagements geleistet hat.

13

Anhand der Prüfungstätigkeiten sollte erstens festgestellt werden, ob die Probleme beim europäischen Flugverkehrsmanagement im Vorfeld der Einführung der SES-Legislativpakete (in den Jahren 2004 und 2009) korrekt analysiert worden waren und ob diese Komponenten der SES-Initiative zur Lösung der ermittelten Probleme beitragen. Zweitens sollte im Rahmen der Prüfung der bis zum Jahr 2016 tatsächlich erbrachte Nutzen dieser Komponenten ermittelt und den ursprünglichen Erwartungen gegenübergestellt werden. Die Prüfung erstreckte sich nicht auf die SESAR-Errichtungsphase, die erst im Jahr 2014 anlief.

14

Die Prüfer des Hofes statteten der Kommission (GD MOVE), Eurocontrol, der EASA, dem SESAR JU und einigen Mitgliedern des Gemeinsamen Unternehmens einen Besuch ab. Außerdem besuchten sie in fünf Mitgliedstaaten (Spanien, Frankreich, Ungarn, Schweden und Vereinigtes Königreich) jeweils das für die Flugverkehrspolitik zuständige Ministerium, die nationale Aufsichtsbehörde und eine Flugsicherungsorganisation. Ferner befragten sie Vertreter der Luftraumnutzer und Fluglotsen. Des Weiteren besuchten die Prüfer einschlägige Einrichtungen in den Vereinigten Staaten, die mit dem Flugverkehrsmanagement befasst sind¹⁰, um sich über Erfahrungen im Zusammenhang mit dem Betrieb und der Prüfung dieses Gebiets auszutauschen.

15

Darüber hinaus wurde in die Prüfung eine Stichprobe von Tätigkeiten (FuE-Projekte, Demonstrationstätigkeiten und eine Studie) einbezogen, die im Rahmen des SESAR JU durchgeführt und von der EU kofinanziert wurden. Bei dieser Analyse wurde die Notwendigkeit der Aufnahme solcher Tätigkeiten bewertet und beurteilt, ob ihre Outputs und Endergebnisse den Erwartungen entsprachen. Die Analyse der abgedeckten Tätigkeiten ist in Anhang II dargestellt.

Bemerkungen

Die SES-Initiative war gerechtfertigt

16

Der Hof analysierte, welche wesentlichen Probleme sich für das europäische Flugverkehrsmanagement vor der Initiative zur Schaffung des einheitlichen europäischen Luftraums stellten, sowie ob ein Tätigwerden der EU in diesem Bereich erforderlich war und welche Erwartungen an den einheitlichen europäischen Luftraum geknüpft waren.

Nationale Monopole und Fragmentierung erforderten ein Tätigwerden der EU

17

Die Fragmentierung des internationalen Luftraums in kleinere Einheiten, die an nationalen Grenzen ausgerichtet sind, bewirkt Einschränkungen bei Integration, Interoperabilität und Größenvorteilen und verursacht zudem Flugverspätungen. Außerdem verfügt jedes Land üblicherweise nur über eine Flugsicherungsorganisation. Findet wenig oder kein Wettbewerb statt, können die Dienstleister aufgrund der monopolartigen Bedingungen die Konditionen für die Bereitstellung von ATM-Diensten diktieren. Schon vor diesem Hintergrund war ein Tätigwerden auf europäischer Ebene in diesem Bereich voll und ganz gerechtfertigt. Endgültiger Auslöser für dieses Tätigwerden war das hohe Ausmaß der Verspätungen in den späten 1990er-Jahren - Verspätungen auf der Strecke, die vollständig auf Beschränkungen bei den Flugverkehrskontrollen zurückzuführen waren, stiegen rapide (auf beinahe fünf Minuten pro Flug im Jahr 1999) an und trugen erheblich zu den Gesamtverspätungen im Luftverkehr bei.

18

Die wichtigsten politischen Instrumente der Initiative zur Schaffung des einheitlichen europäischen Luftraums, die in den folgenden Absätzen ausführlicher analysiert werden, bilden einen kohärenten Satz, der es grundsätzlich ermöglicht, die ermittelten Kernprobleme im europäischen Flugverkehrsmanagement anzugehen. Mit ihnen wurden rechtliche Durchsetzungsbefugnisse zusammen mit finanziellen Anreizen eingeführt, was zu erheblichen Verbesserungen des Flugverkehrsmanagements führen sollte.

Allerdings wurden die übergeordneten politischen Ziele in einer Zeit starken Verkehrszuwachses formuliert

19

Das allgemeine politische Ziel, d. h. die Verbesserung der Sicherheit und Leistung des Flugverkehrsmanagements, wurde in eine Reihe übergeordneter Ziele umgesetzt. Die Ziele bestanden in der Verdreifachung der Kapazität, der Verringerung der Umweltauswirkungen um 10 % und der Senkung der den Luftraumnutzern angelasteten ATM-Kosten um 50 %, wobei das Jahr 2005 als Basisjahr verwendet wurde; zudem sollte die Sicherheit um das Zehnfache erhöht werden¹¹.

20

Der Beschluss, das SESAR-Projekt auf den Weg zu bringen und EU-Finanzmittel dafür bereitzustellen, beruhte auf diesen übergeordneten Zielen. Die Generaldirektion Mobilität und Verkehr der Kommission übernahm sie als mittelfristige Ziele für ihre SES-Politik¹².

21

Die Ziele wurden jedoch im Verhältnis zu dem starken Verkehrszuwachs, der zu dieser Zeit herrschte, festgesetzt und beruhten selbst zu diesem Zeitpunkt nicht auf einer fundierten Analyse. Als die Nachfrage später abflachte¹³, verloren diese Ziele nicht nur in Bezug auf die Kapazität an Relevanz, sondern wurden auch im Hinblick auf die Kosteneffizienz unerreichbar. Im Laufe der Prüfung räumte die Kommission ein, dass die Ziele eher als Bestrebungen und weniger als konkrete Vorgaben anzusehen sind. Mit dem langsameren Wachstum änderten sich auch die zentralen Erwartungen der Luftraumnutzer gegenüber der SES-Initiative: Nach dem Jahr 2008 war ihr Hauptanliegen nicht mehr die Erhöhung der Kapazität des ATM-Systems, sondern die Senkung der damit verbundenen Kosten.

Die ordnungspolitische Leistung des SES: eine veränderte Kultur, aber kein einheitlicher Luftraum

22

Der Hof überprüfte eine Auswahl wesentlicher verordnungsrechtlicher Komponenten der Initiative zur Schaffung des einheitlichen europäischen Luftraums auf ihre Eignung zur Lösung der Probleme, die das europäische Flugverkehrsmanagement behindern, nämlich das Leistungssystem und die Gebührenregelung sowie die funktionalen Luftraumblöcke (siehe die Ziffern 23 und 38). Außerdem analysierte er die erzielten Ergebnisse und verglich sie mit den Erwartungen.

Durch das Leistungssystem und die Gebührenregelung wurde zwar eine leistungsorientierte Kultur gefördert und der Erbringung von Flugsicherungsdiensten Transparenz verliehen, …

23

Mit dem Leistungssystem soll die Monopolstellung der Flugsicherungsorganisationen abgeschwächt werden, indem verbindliche Ziele für Sicherheit, Flugeffizienz, Verspätungen und Kosten festgesetzt werden. Die Gebührenregelung erhöht die Transparenz durch die Festlegung, welche Kosten den Luftraumnutzern angelastet werden dürfen, und die Aufstellung gemeinsamer Bestimmungen für die Berechnung der Gebührensätze. Zudem enthalten sowohl das Leistungssystem als auch die Gebührenregelung Bestimmungen zur Überwachung ihrer Umsetzung durch die Kommission und die nationalen Aufsichtsbehörden. Die Funktionsweise des Leistungssystems und der Gebührenregelung sowie die Verbindung zwischen beiden sind in Anhang III ausführlicher dargelegt.

24

Die Umsetzung des Leistungssystems und der Gebührenregelung ist mit zwei wesentlichen Vorteilen verbunden, die im Allgemeinen von allen beteiligten Akteuren anerkannt werden:

1. Flugsicherungsorganisationen wurden bei der Entwicklung einer leistungsorientierten Kultur unterstützt, die es so in der Vergangenheit nicht immer gegeben hat. Die Festlegung von Leistungszielen, die Ergebnismessung und die mit dem Erreichen der Ergebnisse verknüpften Anreize haben einen Beitrag zu dieser Kultur geleistet und die Flugsicherungsorganisationen veranlasst, nach Möglichkeiten zur Verbesserung der betrieblichen Effizienz zu suchen.
2. Die Verfügbarkeit rechtzeitiger und relevanter Informationen, die im Rahmen des Leistungssystems und der Gebührenregelung gefordert werden, hat zu hoher Transparenz bei der Erbringung von Flugsicherungsdiensten beigetragen. Transparenzfördernd wirkte auch die regelmäßige Konsultation zwischen den Akteuren.

… doch blieben die quantitativen Ergebnisse hinter den Erwartungen zurück …

25

Der Hof hat die quantitativen Ergebnisse des Leistungssystems und der Gebührenregelung mit den Zielvorgaben in den Bereichen Umwelt, Kapazität und Kosteneffizienz für den ersten Bezugszeitraum (RP1 - reference period 1; 2012-2014) und den zweiten Bezugszeitraum (RP2 - reference period 2; 2015-2019) abgeglichen¹⁴. Außerdem zeigt Abbildung 1 die längerfristige Entwicklung der tatsächlichen Verspätungen auf der Strecke sowie der durchschnittlichen Gebührensätze¹⁵ zusammen mit dem tatsächlichen Verkehrsaufkommen, mit dem die Verspätungen und Gebührensätze eng zusammenhängen.

26

Der Hof weist auf Folgendes hin:

1. Hinsichtlich der Kapazität hat sich die Situation in Bezug auf ATFM-bedingte Verspätungen (siehe die grüne Linie in Abbildung 1) im Jahr 2016 gegenüber dem Jahr 2008 bei vergleichbarem Verkehrsaufkommen verbessert. Allerdings wurde das EU-weite Ziel von 0,5 Minuten pro Flug nie erreicht und die Verspätungen nehmen seit 2013 zu, wobei im Jahr 2016 der Zielwert um einen Faktor von 2 überstiegen wurde. 13,6 % der gesamten Verspätungen auf der Strecke waren im Jahr 2016 auf Arbeitskampfmaßnahmen zurückzuführen und schätzungsweise 13 000 Flüge wurden während der Streiktage annulliert¹⁶.
2. In Bezug auf die Kosteneffizienz verzeichneten die tatsächlichen Gebührensätze (siehe die rote Linie in Abbildung 1) im Zeitraum 2004-2016 einen kumulierten Rückgang um 22 % zu konstanten Preisen. Der Großteil dieser Verringerung wurde jedoch zwischen 2004 und 2008 erreicht, d. h. in den von starkem Verkehrszuwachs geprägten Jahren und vor Inkrafttreten des Leistungssystems. Zwischen 2011 (dem Jahr vor der Umsetzung des Systems der festgelegten Kosten und des Leistungssystems) und 2016 betrug die Gesamtreduktion lediglich 4 %. Dieser Wert liegt unter dem Wert, den die Kommission als EU-weites Reduktionsziel für die festgestellten Kosten je Dienstleistungseinheit festgesetzt hat (3,5 % pro Jahr im RP1 und 3,3 % pro Jahr im RP2). Diese unzureichende Leistung ist vorwiegend darauf zurückzuführen, dass das tatsächliche Verkehrsaufkommen das prognostizierte Volumen nicht erreichte¹⁷. Insofern bleiben die tatsächlichen Vorteile für die Nutzer weit hinter den mit den Beschlüssen der Kommission geweckten Erwartungen zurück. Generell gelangte der Hof zu der Einschätzung, dass die festgestellten Kosten je Dienstleistungseinheit und die Gebührensätze in hohem Maße von den Verkehrsprognosen bzw. dem tatsächlichen Verkehrsaufkommen abhängen.
3. Ferner wurde im Hinblick auf die zentralen umweltbezogenen Leistungsindikatoren (KPI) trotz einer schrittweisen Verbesserung während des gesamten ersten Bezugszeitraums und des ersten Jahres des zweiten Bezugszeitraums die Zielvorgabe für das Jahr 2014 (d. h. ein Überschuss in Höhe von 4,67 % im Verhältnis zur kürzesten Strecke zwischen Abflug- und Ankunftsort) mit 4,9 % verfehlt. Die aktuellsten verfügbaren Zahlen aus dem Jahr 2016 zeigen eine Unterbrechung der zuvor positiven Entwicklung (4,91 %).

27

Die Leistungsergebnisse auf lokaler Ebene (funktionale Luftraumblöcke (FAB), Gebührenzonen) variieren und hängen von den örtlichen Gegebenheiten ab, nämlich von der geografischen Lage, den rechtlichen und institutionellen Strukturen, der Organisation der Dienstleistungserbringung, den Beschäftigungsbedingungen, der spezifischen Kostenstruktur und den Verkehrsmustern (siehe Beispiele in Kasten 1).

… und das Leistungssystem bzw. die Gebührenregelung weisen Mängel auf

Fehlende Verbindung zwischen den Zielen des Leistungssystems und den übergeordneten SES-Zielen

28

Mit dem Leistungssystem sollte gemäß dem Leistungsrahmen des europäischen ATM-Masterplans die Gesamteffizienz von Flugsicherungsdiensten in den vier für die Leistung wesentlichen Bereichen Sicherheit, Umwelt, Kapazität und Kosteneffizienz verbessert werden¹⁹. Die Festlegung der für die gesamte Europäische Union geltenden Leistungsziele sollte als Teil eines Verfahrens angesehen werden, das auf die Erreichung der im Masterplan dargelegten Ziele ausgerichtet ist²⁰.

29

Trotz dieser Bestimmungen erfolgte keine Messung des Beitrags, den das Leistungssystem im ersten Bezugszeitraum zur Erreichung dieser übergeordneten Ziele geleistet hat. Im Beschluss der Kommission zur Festlegung der EU-weiten Leistungsziele für den zweiten Bezugszeitraum wird keinerlei Bezug auf diese Ziele genommen.

Die KPI sind nicht immer zweckdienlich

30

Die ausgewählten Leistungsindikatoren beruhten größtenteils auf den bisherigen Tätigkeiten von Eurocontrol und wurden anhand der bereits verfügbaren Informationen bestimmt. Der Prüfung des Hofes hat jedoch gezeigt, dass hinsichtlich der Angemessenheit bestimmter zentraler Indikatoren zur Messung der Leistung in den jeweiligen Bereichen (siehe unten) Anlass zur Sorge besteht.

31

Umwelt: Der zentrale Indikator in diesem Bereich erfasst den Unterschied zwischen dem geplanten oder tatsächlichen Flugweg und der kürzesten Strecke²¹. Zwar kann es sicherlich durch Verkehrsüberlastung oder eine nicht optimale Streckenauslegung zu einer Ausweitung des Flugwegs kommen, es gibt jedoch auch eine Reihe anderer Faktoren, die zu Abweichungen von der kürzesten Strecke führen, nämlich Wetterbedingungen, Luftraumbeschränkungen aufgrund militärischer Operationen oder Entscheidungen der Fluggesellschaften im Hinblick auf die Kosteneffizienz (wie aus Karte 2 hervorgeht, bestehen zwischen den einzelnen Ländern erhebliche Unterschiede in den Gebührensätzen, was oftmals dazu führt, dass sich die Luftraumnutzer anstatt für kürzere Strecken für in puncto Flugsicherungsdienste kostengünstigere Strecken entscheiden). Die Rechenschaftspflicht für diesen KPI kann daher nicht vollständig den einzelnen Flugsicherungsorganisationen zugeordnet werden, da sich diese Faktoren ihrer Kontrolle entziehen. Zudem wird die vertikale Flugeffizienz derzeit nicht berücksichtigt, obwohl die Flughöhe eines Luftfahrzeugs für die Umweltauswirkungen des Fluges mitentscheidend ist.

32

Kapazität: Verspätungen sind eine äußerst wichtige Leistungskennzahl für den Luftverkehr. Allerdings entfallen weniger als ein Drittel der gesamten Verspätungen, die den Fluggästen entstehen, auf flugverkehrsmanagementbedingte Verspätungen²². Unverbindliche Zielvorgaben werden für zusätzliche Komponenten der allgemeinen "Gate-zu-Gate"-Verspätung wie etwa die zusätzliche Taxi-Out-Zeit vor dem Abflug oder Warteschleifen im Umkreis des Flughafens vor der Landung festgelegt. Da den Flugsicherungsorganisationen nur einen Teil der Gate-zu-Gate-Gesamtverspätung anzulasten ist, müsste ein aussagekräftiger Indikator in diesem Bereich die zentralen Komponenten, die die Gesamtverspätung ausmachen, umfassen. Es wird darauf hingewiesen, dass diese Komponenten - wenngleich ohne verbindliche Zielvorgaben - im Bereich Umwelt bereits überwacht werden.

33

Zudem ist die Messung von Verspätungen ein Indikator für die Fähigkeit der Flugsicherungsorganisationen, auf Nachfragespitzen zu reagieren, liefert jedoch keine Erkenntnisse bezüglich der effizienten Nutzung dieser Kapazität in verkehrsarmen Zeiten, was angesichts der stündlichen, täglichen und saisonalen Schwankungen der Verkehrsflüsse eine Herausforderung darstellt.

Die Festlegung von Leistungszielen ist ein langwieriges und komplexes Verfahren

34

Die Festlegung von Leistungszielen erfordert ein dreistufiges Verfahren, das Folgendes umfasst: i) Vorschlag, Konsultation und Beschluss zu den Zielen auf EU-Ebene, ii) Ausarbeitung von Leistungsplänen für FAB²³ mit lokalen und FAB-Zielen, gefolgt von deren Bewertung durch das Leistungsüberprüfungsgremium, iii) Beschluss der Kommission über die Übereinstimmung der lokalen/FAB-Ziele mit den auf EU-Ebene festgelegten Zielen. Für den Beschluss über die Ziele muss die Kommission die Stellungnahme des Ausschusses für den einheitlichen Luftraum einholen²⁴, durch die der Beschluss der Kommission blockiert oder aufgeschoben werden kann.

35

Solch ein Verfahren ist von Natur aus langwierig, da die rechtlichen Fristen eine Dauer von bis zu zwei Jahren vorsehen. In der Praxis haben sich Vereinbarungen über die Ziele im Bereich der Kosteneffizienz als besonders schwierig erwiesen, da die Kommission und die Mitgliedstaaten im Hinblick auf das Ausmaß der Kostenreduzierung unterschiedlich viel Ehrgeiz an den Tag legten. Die eigentlichen Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten und dem Ausschuss für den einheitlichen Luftraum dauerten bis weit in den abzudeckenden Bezugszeitraum hinein. Der gesamte Prozess für den zweiten Bezugszeitraum dauert bereits fast vier Jahre und ist immer noch nicht für alle FAB vollständig abgeschlossen²⁵. Konkrete Fälle sind in Anhang IV dargelegt.

Unzureichende Überwachung der Leistungsziele und Gebührensätze

36

Sowohl die nationalen Aufsichtsbehörden als auch die Kommission sind für die Überwachung der Umsetzung der Leistungspläne zuständig und gemäß Verordnung befugt, Inspektionen der ANSP und des Netzmanagers durchzuführen, wenn sie dies für notwendig erachten²⁶. Die nationalen Aufsichtsbehörden (NSA) können außerdem die Festlegung der Flugsicherungsgebühren kontrollieren²⁷. Dabei sollten die NSA - zumindest auf funktionaler Ebene - von den ANSP unabhängig sein und über die erforderlichen Ressourcen und Kapazitäten verfügen, um die ihnen übertragenen Aufgaben auszuführen²⁸. Außerdem ist die Kommission zuständig für die Prüfung der Gebührensätze auf der Grundlage der Bestimmungen des Leistungssystems und der Gebührenregelung²⁹.

37

Der Hof ermittelte eine Reihe von Mängeln, die die Wirksamkeit der Überwachungsfunktion einschränken:

1. Es wurden Fälle festgestellt, in denen das Fehlen ausreichender Ressourcen (Personalressourcen und/oder Finanzmittel) oder die rein funktionale, aber nicht hierarchische und finanzielle Trennung von den ANSP die Fähigkeit der NSA zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben einschränkte. In Spanien bestand keine vollständige hierarchische Trennung von ANSP und NSA. In Frankreich erstatten die NSA und die ANSP demselben Generaldirektor Bericht und teilen sich Finanzmittel aus einem gemeinsamen Haushalt, der vorwiegend durch eben die Flugsicherungsgebühren finanziert wird, über die die NSA laut Verordnung die Aufsicht führt. In Ungarn besteht keine funktionale Trennung, da den ANSP gemäß nationalem Recht die Festlegung der ATM-Kostenbasis übertragen ist und es der NSA für die Ausübung ihrer Aufsichtsfunktion an den erforderlichen Ressourcen mangelt. Bereits im Jahr 2013 schlug die Kommission vor, "vorrangig den Rechtsrahmen in Bezug auf die Effizienz und Unabhängigkeit" der NSA zu stärken; im Jahr 2017 ist die Situation diesbezüglich jedoch unverändert.
2. In den fünf besuchten Mitgliedstaaten wurden keine regelmäßigen Inspektionen durchgeführt, um sicherzustellen, dass nur anlastbare Kosten in die Gebührenregelung einbezogen werden bzw. dass diese Kosten in kosteneffizienter Weise entstanden sind und angemessen auf die Strecken- und die An- und Abfluggebührenzonen aufgeteilt werden. Da das Leistungsüberprüfungsgremium bei der im Auftrag der Kommission durchgeführten Bewertung der Gebührensätze die Zulässigkeit der zugrunde liegenden Kosten ebenfalls nicht betrachtet, werden die Gebührensätze den Nutzern ohne hinreichende Überprüfung der zugrunde liegenden Kosten angelastet.
3. Die Leitlinien bezüglich der Aufteilung von Strecken- bzw. An- und Abflugkosten sind unzureichend, wodurch harmonisierte Rechnungslegungsverfahren in den Mitgliedstaaten fehlen und das Risiko der Quersubventionierung zwischen Strecken- und An- und Abflugdiensten entsteht, nämlich die Weiterberechnung von Flugsicherungsdiensten im An- und Abflug an Luftraumnutzer, die den betreffenden Luftraum nur überfliegen und diese An- und Abflugdienste nicht in Anspruch nehmen.
4. Die in den Leistungsplänen vorgesehenen Investitionsausgaben³⁰ sind Bestandteil der festgestellten Kosten je Dienstleistungseinheit und werden den Luftraumnutzern selbst dann weiterberechnet, wenn die ANSP beschließen, solche Investitionen zu streichen bzw. aufzuschieben. Obwohl das Leistungsüberprüfungsgremium eine unzulängliche Mittelausschöpfung von rund einer Milliarde Euro im Zeitraum 2012-2015 ermittelt hat³¹, gibt es keine Bestimmung für die Rückerstattung dieser Beträge an die Nutzer, sollten die entsprechenden Investitionen zu keinem Zeitpunkt getätigt werden.

Funktionale Luftraumblöcke leisteten letztendlich einen Beitrag zur Stärkung der Kooperationsstrukturen, aber nicht zur Defragmentierung

38

Das Konzept der funktionalen Luftraumblöcke wurde als Reaktion auf die Fragmentierung aufgestellt und zielte insbesondere auf ein Luftraummanagement ab, das auf betrieblichen Anforderungen und nicht auf nationalen Grenzen beruht. Allerdings verlangt der geltende Rechtsrahmen im Hinblick auf das Luftraummanagement, die Dienstleistungserbringung oder die Beschaffung von technischer Ausstattung keine FAB, mit deren Hilfe wirksam gegen die Fragmentierung vorgegangen werden kann.

Eine schrittweise Konzeptionsänderung

39

Ausgehend von der ursprünglichen Vision der Kommission, deren Schwerpunkt auf der Gestaltung eines Luftraums lag, der den Betrieb von Bezirkskontrollstellen optimaler Größe ermöglicht, wurden die FAB schrittweise zu Mechanismen der Zusammenarbeit zwischen den NSA und den ANSP benachbarter Mitgliedstaaten:

1. Der ursprüngliche Zweck der FAB wurde in einer Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 2001³² dargelegt, in der auf die "Schaffung von Kontrollbereichen (…), die Staatsgrenzen übergreifend festgelegt werden" Bezug genommen wird. Es wurde die Einrichtung eines europäischen Fluginformationsgebiets für den oberen Luftraum (EUIR) vorgeschlagen, das "in funktionale Luftraumblöcke mit einer Mindestgröße im Hinblick auf Sicherheit und Effizienz" umstrukturiert wird. Die Grenzen dieser funktionalen Luftraumblöcke brauchen nicht mit Staatsgrenzen zusammenzufallen. Funktionale Luftraumblöcke werden zur Förderung der "Erbringung von Flugverkehrsdiensten durch Bezirkskontrollstellen (…), die für Lufträume optimaler Größe im EUIR-Fluginformationsgebiet verantwortlich sind", eingerichtet.
2. Im ersten SES-Legislativpaket wurden FAB als Luftraumblöcke definiert, die nach betrieblichen Anforderungen festgelegt werden und auf ein stärker integriertes Luftraummanagement über bestehende Grenzen hinweg abzielen³³. Es wurde die Einrichtung des EUIR vorgesehen, der in FAB unterteilt ist, die eine Reihe von Bedingungen in Bezug auf Sicherheit, Effizienz und Betrieb entsprechen sollten³⁴. Erstrecken sich FAB über das Hoheitsgebiet mehrerer Mitgliedstaaten, benennen die betreffenden Mitgliedstaaten gemeinsam die Dienstleister³⁵. Allerdings wird nicht mehr Bezug genommen auf Bezirkskontrollstellen, die für Lufträume optimaler Größe im EUIR verantwortlich sind.
3. Mit dem zweiten SES-Legislativpaket, das 2009 verabschiedet wurde und nach wie vor in Kraft ist, wird das Konzept der verstärkten Zusammenarbeit als Alternative zum integrierten Management bei der Festlegung von FAB eingeführt³⁶. Von entscheidender Bedeutung ist, dass mit dem zweiten Gesetzespaket auch die Anforderung der Aufteilung des vorgesehenen EUIR in FAB abgeschafft wird. Die Anforderungen an die FAB schreiben die integrierte oder grenzüberschreitende Leistungserbringung nicht ausdrücklich vor.

Die eigentliche Umsetzung war umstritten …

40

Nach der Verabschiedung des zweiten SES-Legislativpakets wurden in Europa neun FAB förmlich eingerichtet (siehe Karte 3).

41

Die eigentliche Umsetzung der FAB war zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten umstritten. Im Jahr 2013 stellte die Kommission generell infrage, wie die FAB zur Optimierung des Luftraums unabhängig von nationalen Grenzen beitragen können, wenn die Fluginformationsgebiete gleich geblieben sind, die Struktur der ANSP sich nicht geändert hat und die in den Leistungsplänen dargelegten Ziele im Zusammenhang mit der Kosteneffizienz und Kapazität in bestimmten Fällen vom Leistungsüberprüfungsgremium als nicht optimal bewertet wurden.

42

Die Begriffe "Ermöglichung einer optimalen Nutzung des Luftraums" und "Rechtfertigung durch ihren Zusatznutzen"³⁷ lassen den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von FAB erheblichen Auslegungsspielraum. Im Allgemeinen akzeptierten sie die von der Kommission vorgebrachten Argumente nicht und betonten, dass die Einrichtung von FAB-Strukturen und Koordinierungsmechanismen unter Einhaltung der Rechtsvorschriften erfolgt war. Dies zeigt einen generellen Unterschied in der Wahrnehmung der rechtlichen Anforderungen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten. Vor dem Gerichtshof der Europäischen Union wurde kein Verfahren angestrengt. Eine Beraterstudie über die Umsetzung von FAB kam zu dem Ergebnis, dass die FAB trotz der erheblichen Bemühungen, die im Hinblick auf ihre Umsetzung unternommen wurden, nicht den in den SES-Rechtsvorschriften festgelegten übergeordneten politischen Zielen entsprechen³⁸.

… und führte statt zu Defragmentierung zu Kooperation

43

In den Mitgliedstaaten, die der Hof besuchte, wurden durch die Einrichtung der FAB Kooperationsstrukturen und -verfahren in den NSA und ANSP geschaffen, vorwiegend im Bereich der regulatorischen und technischen Zusammenarbeit, z. B. der Einrichtung des Free Route Airspace in ihren Gebieten. Einige FAB (darunter FABCE (FAB Zentraleuropa) und FAB UK-Ireland (FAB Vereinigtes Königreich-Irland)) sind für die formelle Koordinierung der Umsetzung des gemeinsamen Pilotvorhabens zuständig³⁹.

44

Die Zusammenarbeit begann jedoch bereits vor der Einrichtung der FAB, und die ANSP üben ähnliche Tätigkeiten mit anderen Partnern außerhalb ihrer jeweiligen FAB aus. Über technische Initiativen wie etwa COOPANS und ITEC werden koordinierte Investitionen getätigt und BOREALIS führt Regelungsmaßnahmen für Freistrecken durch, die über die FAB-Grenzen hinausgehen. Dies zeigt, dass sich einige Vorteile auch außerhalb eines Rechtsrahmens durch freiwillige Zusammenarbeit erzielen lassen.

45

Keiner der besuchten Mitgliedstaaten war in der Lage, eine genaue Schätzung der Kosten im Zusammenhang mit der Einrichtung oder dem Betrieb eines FAB abzugeben, und keine der besuchten Stellen konnte nachweisen, dass die FAB einen spürbaren Nutzen für die Luftraumnutzer gebracht hatten. Es wurden keine Messungen anhand der wesentlichen Leistungsbereiche des Leistungssystems vorgenommen, und selbst wenn verschiedene KPI auf FAB-Ebene festgelegt wurden, handelt es sich dabei in den meisten Fällen lediglich um eine Zusammenfassung nationaler Ziele.

46

In keinem FAB wurde eine Defragmentierung durch die grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung, die Zusammenlegung von Flugverkehrskontrollzentren oder gemeinsame Gebührenzonen erreicht, und aufseiten der Mitgliedstaaten fehlt es generell an Engagement im Hinblick auf diese Initiativen. Bedenken im Zusammenhang mit der Bewahrung der Souveränität, den bereits bestehenden ANSP, ihrer Einnahmen und ihrer Belegschaft wirken sich stark auf die Präferenz der Mitgliedstaaten aus, den gegenwärtigen Zustand beizubehalten.

Doch spielt die Größe eine Rolle und die Notwendigkeit der Defragmentierung besteht weiter

47

Eine unter der Leitung von Eurocontrol im Auftrag der Kommission durchgeführte Studie zur Kosteneffizienz des Flugverkehrsmanagements in Europa und Nordamerika⁴⁰ liefert Nachweise für Größenvorteile und die potenziellen Vorteile der Defragmentierung. Auch wenn zwischen den beiden Regionen Unterschiede in Bezug auf die Verkehrsmuster und den politischen Kontext bestehen, wird in der Studie betont, dass das ATM-System in den Vereinigten Staaten, wo eine einzige Organisation für das Flugverkehrsmanagement verantwortlich ist, die Kontrolle einer größeren Zahl von Flügen mit weniger Personal und Flugverkehrskontrollzentren ermöglicht (siehe Tabelle 2).

Tabelle 2

Ausgewählte Leistungsdaten für Europa und die Vereinigten Staaten

Kalenderjahr 2014	Eurocontrol-Staaten	Vereinigte Staaten
Geografisches Gebiet (Millionen km2)	12	15
Kontrollierte IFR-Flüge (in Millionen)	10	15
Kontrollierte Flugstunden (in Millionen)	15	23
Zivile Anbieter von Flugsicherungsdiensten auf der Strecke	37	1
Gesamtpersonalbestand	56 300	31 500
Fluglotsen im operativen Dienst	17 500	12 960
Unterstützende Mitarbeiter	38 800	18 540
Flugverkehrskontrollzentren auf der Strecke	63	23
Relative Dichte (Flug/km2)	0,85	1,03
Produktivität41 (Flugstunden/Fluglotse)	834	1 767

Quelle: "U.S. - Europe continental comparison of ANS cost-efficiency trends 2006-2014", Eurocontrol, November 2016.

48

Auch die vom Hof durchgeführte Analyse der Produktivität von Flugverkehrskontrollzentren⁴² auf der Grundlage der von Eurocontrol erhobenen Daten bestätigt das Vorhandensein möglicher Größenvorteile. Obwohl mehrere andere Faktoren Einfluss auf die Produktivität haben können, zeigt die Analyse, dass eine positive Korrelation zwischen der Produktivität eines Flugverkehrskontrollzentrums und seiner Größe, gemessen an der Zahl der IFR-Bewegungen in einem Jahr, besteht. Dies legt nahe, dass die Zusammenlegung von Zentralen und/oder verstärkte Formen der vorübergehenden grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung (z. B. ein Flugverkehrskontrollzentrum erbringt in verkehrsarmen Zeiten Flugsicherungsdienste über nationale Grenzen hinweg) eine effizientere Nutzung der freien Kapazitäten ermöglichen würde(n) und sich in Produktivitäts- und Kosteneffizienzsteigerungen niederschlagen könnte(n).

49

Angesichts des Vorhandenseins von Größenvorteilen erfordern Fortschritte in Richtung auf das derzeitige übergeordnete Ziel, die ATM-Kosten zu halbieren, eine Kombination aus höherem Verkehrsaufkommen und tatsächlicher Defragmentierung der Dienstleistungserbringung.

Das SESAR-Projekt hat zwar eine gemeinsame Vision gefördert, sich jedoch von seinem ursprünglichen Zeitplan entfernt und ist nun unbegrenzt

50

Das SESAR-Projekt bildet den technologischen Teil der SES-Initiative und umfasst eine öffentliche-private Partnerschaft zwischen der Europäischen Kommission, Eurocontrol und mehreren Akteuren aus der Industrie sowie einen spezifischen Rechtsrahmen und eine Reihe von Finanzinstrumenten. Ziel des Projekts ist die europaweite Harmonisierung und Modernisierung der ATM-Systeme und -Verfahren. SESAR war von Anfang an in die folgenden Phasen unterteilt: eine Definitionsphase (Erstellung des Modernisierungsplans), eine Entwicklungsphase (Schaffung der erforderlichen technologischen Grundlagen) und eine Errichtungsphase (Installation der neuen Systeme und Einführung der Verfahren).

51

Der Hof überprüfte die Motivation für das SESAR-Projekt sowie ausgewählte Aspekte der Definitions- und der Entwicklungsphase, insbesondere die Einrichtung, die Funktionsweise und die Verlängerung der Bestandsdauer des SESAR JU. Für eine Stichprobe von FuE-Projekten und verbundenen Tätigkeiten wurde die Bedarfsermittlung analysiert, die als Rechtfertigung für den Start der Projekte bzw. die Einleitung der Tätigkeiten diente; zudem wurde überprüft, welche Outputs die Projekte bzw. Tätigkeiten erbrachten und wie diese bisher betrieblich genutzt wurden.

Mit dem SESAR-Projekt sollte die technologische Fragmentierung angegangen werden, aber der Nutzen wurde überbewertet und die EU-Intervention war nur als vorübergehende Lösung gedacht

52

Durch das Ziel, eine Reihe von Akteuren zusammenzuführen, die sich einem ATM-Masterplan verpflichten, ging das SESAR-Projekt die bestehende technologische, konzeptuelle und verfahrenstechnische Fragmentierung bei der Dienstleistungserbringung an. Im Jahr 2004 wurden die mit der Fragmentierung verbundenen Kosten auf 880-1 400 Millionen Euro pro Jahr geschätzt, von denen beinahe die Hälfte auf die Beschaffung, die Entwicklung und den Betrieb der ATM-Systeme entfiel⁴³.

53

Allerdings wurde der Nutzen, den man sich vom SESAR-Projekt versprach, wie etwa weniger Verspätungen und Kostensenkungen, überbewertet, da er auf zu optimistischen langfristigen Verkehrsprognosen beruhte, die nicht eingetreten sind. Die im Jahr 2005 durchgeführte Kosten-Nutzen-Analyse, die dem Projekt zugrunde lag, basierte auf der Prognose, dass das Verkehrsaufkommen in einem Zeitraum von 30 Jahren (2005-2035), um 2,9 % jährlich ansteigen würde. Ungeachtet dessen zeigen die Daten, dass das tatsächliche Wachstum im Zeitraum 2005-2016 durchschnittlich nicht 2,9 %, sondern 1,1 % betrug. Ein ähnlicher Optimismus findet sich in zentralen Etappenzielen, die später die SESAR-Entwicklungsphase prägten, d. h. die Fassung des ATM-Masterplans 2009 und eine Studie aus dem Jahr 2012 zur Unterstützung der Verlängerung der Bestandsdauer des SESAR JU⁴⁴.

54

Das SESAR-Projekt wurde mit einem festgelegten Zeitrahmen auf den Weg gebracht. Gemäß einer Mitteilung der Kommission an den Rat aus dem Jahr 2005⁴⁵ sollte die Definitionsphase zwei Jahre dauern (2005-2007), gefolgt von der Entwicklungsphase (2008-2013) und der Errichtungsphase (2014-2020). Die Beteiligung der EU sollte auf die Definition und Entwicklung beschränkt bleiben: Sowohl die Steuerung als auch die Finanzierung der Errichtungsphase sollten vollständig den Akteuren aus der Industrie übertragen werden. Diese Zeitplanung wurde in die Erwägungsgründe der Verordnung des Rates, mit der das SESAR JU später gegründet wurde⁴⁶, übernommen und es wurde ein Datum für die Auflösung des Gemeinsamen Unternehmens (31. Dezember 2016) festgelegt, wenngleich die Möglichkeit einer Überarbeitung vorgesehen wurde.

Die Einbeziehung der Hauptakteure in die Definitionsphase des SESAR-Projekts wurde sichergestellt

55

Im Jahr 2004 beantragte Eurocontrol bei der Kommission finanzielle Unterstützung für die SESAR-Definitionsphase, die mit den Beschlüssen der Kommission aus den Jahren 2004, 2005 und 2006 gewährt wurde. Insgesamt wurden Eurocontrol 30 Millionen Euro aus Mitteln des Programms für die transeuropäischen Verkehrsnetze zur Kofinanzierung einer Studie gewährt, deren Gesamtkosten 60 Millionen Euro betrugen.

56

Die Definitionsphase des SESAR-Projekts wurde von einem Konsortium⁴⁷ durchgeführt, an dem alle Hauptakteure beteiligt waren, also Luftraumnutzer, Flughafenbetreiber, ANSP und Hersteller. Diese Phase dauerte von 2005 bis 2008 und führte neben zahlreichen anderen Ergebnissen⁴⁸ zum ersten europäischen ATM-Masterplan als Fahrplan für die Entwicklungs- und die Errichtungsphase des SESAR-Projekts. Der Masterplan wurde vom Rat im März 2009 gebilligt und bildete die Grundlage für die anschließende Entwicklungsphase.

Im Rahmen des Gemeinsamen Unternehmens SESAR wurden mit Erfolg koordinierte FuE-Anstrengungen im europäischen Flugverkehrsmanagement unternommen, …

57

Forschung und Entwicklung (FuE) im Bereich des Flugverkehrsmanagements können komplex sein und müssen gesteuert werden. Dies ist auf das hohe Maß an Interdependenz zwischen den Flughäfen, den Luftraumnutzern, dem Netzmanager und den ANSP sowie auf den Umstand zurückzuführen, dass die FuE-Aktivitäten und die eigentlichen Tätigkeiten parallel ausgeführt werden müssen.

58

Das SESAR JU wurde gegründet⁴⁹, um die in der Entwicklungsphase ausgeführten Forschungs- und Entwicklungsmaßnahmen zu verwalten. Das Gemeinsame Unternehmen hat einen Rahmen für die Verwaltung eines hoch komplexen FuE-Programms geschaffen und eine zuvor fragmentierte FuE-Umgebung koordiniert. Den Akteuren zufolge wurde mit dem SESAR-Projekt Folgendes gefördert: i) eine EU-weite Vision bezüglich der künftigen Ausgestaltung und Errichtung des europäischen ATM mit Unterstützung der Akteure, einschließlich der Hersteller, ii) koordinierte Partnerschaften zwischen den an den FuE-Tätigkeiten beteiligten Akteuren sowie Größenvorteile und iii) ein stärkerer Einfluss der Europäischen Union auf die Festlegung internationaler Normen und die Ausarbeitung des globalen ICAO-Luftfahrtplans (ICAO Global Air Navigation Plan). Zudem führte die Verfügbarkeit von EU-Finanzmitteln dazu, dass die Beteiligten zusätzliche Ressourcen für die Forschung und Entwicklung bereitstellten.

… allerdings bestehen Defizite hinsichtlich seines Auftrags

59

Mit dem Rechtsrahmen wird dem SESAR JU die Zuständigkeit für die Ausführung des ATM-Masterplans (und insbesondere für die Organisation der Entwicklungsphase in Einklang mit diesem Plan) übertragen⁵⁰. Der Auftrag des SESAR JU ist in Bezug auf zwei Elemente jedoch unklar:

1. Obwohl in der Verordnung des Rates aus dem Jahr 2007 die Abwicklung des SESAR JU bis Ende des Jahres 2016 vorgesehen war, wurde das Gemeinsame Unternehmen in derselben Verordnung mit der Ausführung eines Masterplans beauftragt, in dem die FuE-Tätigkeiten über das Jahr 2020 hinausgehen.
2. In der Verordnung wird das SESAR JU nicht ausdrücklich mit der Aktualisierung des Masterplans beauftragt und sie enthält lediglich eine Beschreibung des Verfahrens Genehmigung erheblicher Änderungen des Masterplans durch die EU. Auf die Einbeziehung des SESAR JU in dieses Verfahren wird in nicht rechtsverbindlichen Dokumenten⁵¹ Bezug genommen, in denen das Gemeinsame Unternehmen aufgefordert wird, Aktualisierungen vorzuschlagen, die vom Verwaltungsrat anzunehmen sind.

60

Durch den oben beschriebenen Rahmen wird die Effizienz des Projekts gefährdet. Erstens ist aufgrund der Diskrepanz zwischen der verordnungsrechtlich vorgesehenen Bestandsdauer des SESAR JU und der Dauer der FuE-Tätigkeiten, mit deren Ausführung es beauftragt wurde, unklar, in welchem Ausmaß diese Tätigkeiten bis zum Zeitpunkt der Auflösung ausgeführt sein mussten. Zweitens werden die Fortschritte anhand eines "beweglichen" Ziels gemessen, da Aktualisierungen sich letztendlich auf die Zeitplanung sowie auf die von den verschiedenen Akteuren zu erwartenden Kosten und Nutzeffekte auswirken. Dadurch wird die Rechenschaftspflicht bezüglich des Auftrags des SESAR JU weiter aufgeweicht.

Die Aktualisierungen des Masterplans spiegeln neue Gegebenheiten, aber auch erhebliche Verspätungen wider …

61

Das SESAR JU stellte tatsächlich beträchtliche Ressourcen für die Aktualisierung des Masterplans bereit⁵². Bis 2017 wurden zwei erhebliche Aktualisierungen des Masterplans vorgenommen, und eine dritte Aktualisierung ist für das Jahr 2018 geplant.

62

Der Hauptbeweggrund für die erste Aktualisierung (2012) war die Erkenntnis, dass nicht alle geplanten FuE-Tätigkeiten bis Ende 2016 abgeschlossen werden konnten und sich die Anstrengungen im Bereich Forschung und Entwicklung daher auf einen überschaubaren Satz an betrieblichen Änderungen konzentrierten⁵³. Die Aktualisierung wurde infolge interner Arbeiten der Mitglieder des Programmausschusses des SESAR JU zur Ermittlung der strategischen Bedürfnisse der Mitglieder des Gemeinsamen Unternehmens und zur entsprechenden Neuverteilung der Mittel zwischen den Projekten durchgeführt. Der Hof weist darauf hin, dass die Luftraumnutzer, die letztendlich für die im Masterplan geforderten Investitionen zahlen müssen, nicht in der Arbeitsgruppe vertreten waren, die die Programmprioritäten neu definierte. Er ist der Auffassung, dass dies der erforderlichen Billigung der SESAR-Lösungen und der allgemeinen Wirksamkeit des Projekts schadet. Im vergleichbaren US-amerikanischen Programm NextGen wurde die fehlende Unterstützung seitens der Fluggesellschaften, insbesondere ihre mangelnde Bereitschaft, ihre Luftfahrzeuge mit kompatibler Bordelektronik auszustatten, als zentrale Herausforderung bei der Umsetzung genannt⁵⁴.

63

Betroffen waren beinahe alle zu Beginn eingeleiteten FuE-Projekte. Bei vielen wurde der Umfang geändert, sodass sie nicht länger die ursprünglich geplanten Outputs innerhalb der verordnungsrechtlich vorgesehenen Bestandsdauer des SESAR JU lieferten. Es wurde deutlich, dass der anfänglich vorgesehene Zeitrahmen für die Entwicklungsphase (2008-2013) nicht länger angestrebt wurde.

64

Der Hauptbeweggrund für die zweite Aktualisierung (2015) bestand in der Notwendigkeit, das FuE-Programm auf die Anforderungen der Errichtungsphase, insbesondere die Anforderungen des gemeinsamen Pilotvorhabens, auszurichten und neue Elemente wie ferngesteuerte Luftfahrzeuge und Cybersicherheit einzubinden.

65

Die Aktualisierungen waren mit erheblichen (formalen und inhaltlichen) Änderungen des ATM-Masterplans verbunden. Der Hof weist auf die folgenden zentralen Unterschiede zwischen den Dokumenten hin:

Tabelle 3

Entwicklung ausgewählter Punkte des europäischen ATM-Masterplans

	MP 2009	MP 2012	MP 2015
Leistungsziele	Bezugsszenario: 2004/2005 Zieldatum: 2020 Ziele:    Kapazitätserhöhung von 73 %;    Minderung der Umweltauswirkungen pro Flug um 10 %;    Kostensenkung pro Flug von 50 %.	Bezugsszenario: 2005 Zieldatum: 2030 Ziele:    Kapazitätserhöhung von 27 %;    Minderung der Umweltauswirkungen pro Flug um 2,8 %    Kostensenkung pro Flug von 6 %.	Bezugsszenario: 2012 Zieldatum: 2035 Ziele:    Verringerung der Verspätungen auf der Strecke um 10 %-30 %    Minderung der Umweltauswirkungen pro Flug um 5 %-10 %;    Kostensenkung pro Flug von 30 %-40 %.
Investitionskosten	32 Milliarden Euro im Zeitraum 2008-2020 (davon 22 Milliarden Euro für Luftraumnutzer und 7 Milliarden Euro für ANSP)	20-29 Milliarden Euro (davon 13-17 Milliarden Euro für Luftraumnutzer und 3-6 Milliarden Euro für ANSP)	19-28 Milliarden Euro im Zeitraum 2015-2035 (davon 17-26 Milliarden Euro für Bodeninvestitionen)

Quelle: Europäischer ATM-Masterplan, Ausgaben 2009, 2012 und 2015.

66

Aus der vorstehenden Tabelle wird eine schrittweise Verschiebung des Zeitpunkts für die Erreichung des ATM-Zielkonzepts von 2020 auf 2035, eine Verringerung der erwarteten Leistungssteigerungen sowie ein geringfügig sinkender Gesamtinvestitionsbedarf ersichtlich. Im besonderen Fall der Flugsicherungsorganisationen wird davon ausgegangen, dass aktuell mit höheren erforderlichen Investitionen gerechnet wird als im Jahr 2009⁵⁵.

… und führten letztendlich zu der Entscheidung, die Bestandsdauer des SESAR JU zu verlängern und zusätzliche Mittel bereitzustellen

67

Mit der im Jahr 2012 erfolgten Aktualisierung des Masterplans wurden drei wichtige Schritte⁵⁶ zur Umsetzung des SESAR-Konzepts bis 2030 festgelegt. Im Jahr 2013 räumte die Kommission allerdings ein⁵⁷, dass im Rahmen der Finanziellen Vorausschau 2007-2013 das Arbeitsprogramm des SESAR JU nur die Abdeckung des ersten Schritts des Masterplans und eines Teils des zweiten Schritts ermöglicht und dass es für den Abschluss des zweiten und dritten Schritts einer Verlängerung der Bestandsdauer des SESAR JU erforderlich ist. Zugunsten einer Verlängerung des SESAR JU führte die Kommission an, dass der damit verbundene Nutzen die Kosten erheblich übersteigt. Im Jahr 2014 änderte der Rat die Verordnung (EG) Nr. 219/2007, indem er die Bestandsdauer des SESAR JU bis Dezember 2024 verlängerte und für den Haushalt des Gemeinsamen Unternehmens für diesen Zeitraum zusätzliche EU-Mittel in Höhe von 585 Millionen EUR vorsah.

68

Neben einer optimistischen langfristigen Flugverkehrsprognose enthielt die Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) zur Unterstützung der Entscheidung zur Verlängerung der Bestandsdauer des SESAR JU keine Schätzung der FuE-Kosten über das Jahr 2020 hinaus, obwohl diese Kosten dem bis zum Jahr 2035 erwarteten Nutzen gegenübergestellt wurden. Diese Unstimmigkeit gibt die Diskrepanz zwischen der Befristung des SESAR JU (und des ihm zugrunde liegenden Finanzrahmens) und der erforderlichen Dauer der FuE-Arbeiten wider, mit deren Ausführung das Gemeinsame Unternehmen beauftragt ist.

69

Durch die Aktualisierungen des Masterplans und die Verlängerung der Bestandsdauer des SESAR JU - die nicht nur eine Verzögerung, sondern ein Umdenken darstellten - entfernte sich die laufende Entwicklungsphase noch weiter vom ursprünglichen Zeitplan. Die im Bereich Forschung und Entwicklung ursprünglich auf den Zeitraum 2008-2013 begrenzten Maßnahmen sind nunmehr tatsächlich unbefristet, obwohl sie von einer vorübergehenden Struktur unterstützt werden.

Ende 2016 wurden zwar einige technologische Lösungen veröffentlicht, die Ausführung des Masterplans war aber noch lange nicht abgeschlossen

70

Das SESAR JU veröffentlichte Dokumente zu technologischen und betrieblichen Verbesserungen in Form einer Reihe von "SESAR-Lösungen"⁵⁸. Zudem wurden in einer tatsächlichen Betriebsumgebung die potenziellen Vorteile dieser Verbesserungen demonstriert.

71

Durch die Neuzuweisung der Mittel und die Aktualisierungen des Masterplans änderte das SESAR JU den Umfang des FuE-Programms im Zuge seiner Ausführung und damit Inhalt und Zeitrahmen der Projekte sowie das allgemeine ATM-Zielkonzept. Diese Flexibilität wurde vom SESAR JU und seinen Mitgliedern zwar positiv dargestellt, kaschiert jedoch auch Verzögerungen in der FuE-Arbeit im Vergleich zur ursprünglichen Planung.

72

In diesem Zusammenhang möchte der Hof vier Punkte hervorheben:

1. Die externe Berichterstattung des SESAR JU bietet kein vollständiges Bild von den im Hinblick auf die Umsetzung des Masterplans erzielten Fortschritten. Im Jährlichen Tätigkeitsbericht wird ein Fertigstellungsgrad im Verhältnis zum aktuellen Umfang der einzelnen Projekte angegeben, auf Verzögerungen im Vergleich zu den ursprünglichen Fristen wird hingegen nicht hingewiesen.
2. Die Ausgereiftheit der in die SESAR-Lösungen aufzunehmenden betrieblichen Verbesserungen wird vom SESAR JU jedoch regelmäßig überwacht⁵⁹. Die Analyse des Hofes zeigt, dass Ende des Jahres 2016 lediglich 19 % der betrieblichen Verbesserungen vom SESAR JU auf Ebene der vorindustriellen Entwicklung und Integration validiert worden waren und dass sich 61 % noch in der Phase der Konzeptdefinition befanden.
3. Bis 2016 war nur ein geringer Teil des aktuellen Masterplans ausgeführt, wenngleich der Großteil (700 Millionen Euro) der ursprünglich für die Entwicklungsphase vorgesehenen EU-Unterstützung bereits ausgegeben wurde. Infolgedessen musste die Bestandsdauer des SESAR JU bis 2024 verlängert werden, und es mussten zusätzliche EU-Mittel in Höhe von 585 Millionen Euro bereitgestellt werden.
4. Jede Fassung des ATM-Masterplans enthielt zwar eine globale Kosten-Nutzen-Analyse, die geprüften FuE-Einzelprojekte wurden jedoch ohne spezifische Kosten-Nutzen-Analyse gestartet, die Aufschluss über das Ausmaß des behandelten Problems gibt und belegt, dass die getätigten Investitionen wahrscheinlich einen Nettonutzen erbringen. Einige Projekte waren von den im Zuge der Aktualisierungen des Masterplans vorgenommenen Änderungen des Umfangs betroffen und lieferten nur einen Teil der ursprünglich geplanten Outputs (siehe Anhang II).

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

73

Der sichere und effiziente Verkehrsfluss erfordert die Intervention des Flugverkehrsmanagements (ATM), das drei wesentliche Funktionen umfasst: Sicherstellung der Staffelung zwischen Luftfahrzeugen, Herstellung eines Gleichgewichts zwischen Angebot (Flugverkehrskontrolle) und Nachfrage (Flüge) und Bereitstellung von Luftfahrtinformationen für die Luftraumnutzer.

74

Die Initiative zur Schaffung des einheitlichen europäischen Luftraums (SES) zielt auf die Verbesserung der allgemeinen Leistung des Flugverkehrsmanagements ab, indem eine Reihe von Zuständigkeiten aus einer früher zwischenstaatlichen Praxis in den Rahmen der Europäischen Union verlagert wird.

75

Mit der im Jahr 2004 förmlich auf den Weg gebrachten SES-Initiative wurde schrittweise ein Rechtsrahmen geschaffen, der eine Reihe von EU-weiten gemeinsamen verbindlichen Vorschriften über die Sicherheit des Flugverkehrsmanagements, die Erbringung von ATM-Diensten, das Luftraummanagement und die Interoperabilität innerhalb des Netzes umfasst. Dieser Rahmen ist an ein technologisches Modernisierungsprogramm, das "SESAR-Projekt" (Single European Sky ATM Research - Forschung zum Flugverkehrsmanagement für den einheitlichen europäischen Luftraum), gekoppelt, das mit finanziellen Anreizen gestützt wird.

76

Der Hof überprüfte eine Auswahl wesentlicher verordnungsrechtlicher Komponenten der Initiative zur Schaffung des einheitlichen europäischen Luftraums, darunter i) das Leistungssystem und die Gebührenregelung, mit dem/der verbindliche Ziele in den vier Leistungsbereichen Sicherheit, Umwelt, Kapazität und Kosteneffizienz sowie Vorschriften betreffend die den Luftraumnutzern anzulastenden Kosten festgelegt werden, ii) die funktionalen Luftraumblöcke, die auf die Optimierung der Dienstleistungserbringung abzielen, die normalerweise unter Berücksichtigung der Staatsgrenzen organisiert wird und iii) die Definitions- und die Entwicklungsphase des SESAR-Projekts, der technologischen Säule der Initiative zur Schaffung des einheitlichen europäischen Luftraums, dessen Ziel in der Harmonisierung und Modernisierung der ATM-Verfahren und -Infrastruktur besteht.

77

Der Hof gelangt insgesamt zu dem Schluss, dass die Initiative einen offenkundigen Bedarf ansprach und zu einer höheren Effizienz-Kultur im Flugverkehrsmanagement geführt hat. Das europäische Luftraummanagement ist jedoch weiterhin fragmentiert, und der einheitliche europäische Luftraum als Konzept wurde noch nicht verwirklicht. Die Flugsicherungsgebühren wurden nicht erheblich gesenkt und die flugverkehrsmanagementbedingten Verspätungen steigen wieder an. Das SESAR-Projekt liegt trotz verstärkter Koordinierung und der schrittweisen Einführung technologischer Verbesserungen hinter seinem ursprünglichen Zeitplan zurück und hat sich als wesentlich kostenintensiver als erwartet erwiesen. Im Wesentlichen hat sich die Beteiligung der EU am SESAR-Projekt von einer Intervention mit einer festgesetzten Umsetzungsfrist zu einer eher unbefristeten Verpflichtung entwickelt.

78

Nationale Monopole und Fragmentierung erforderten ein Tätigwerden der EU, das zur SES-Initiative führte. Die für die Initiative festgelegten übergeordneten Ziele wurden ursprünglich mit Bezug auf die im Jahr 2005 beobachtete Entwicklung des Flugverkehrs formuliert. Als der Verkehrszuwachs danach abflachte, wurden die hochrangigen Ziele im Hinblick auf die Kosteneffizienz nicht nur unerreichbar, sondern verloren in Bezug auf die Kapazität auch an Relevanz. Außerdem sind sie nicht mit den im Rahmen des Leistungssystems festgesetzten Zielen verknüpft (siehe Ziffern 16-21 und 28-29).

Empfehlung 1 - Überprüfung der übergeordneten Ziele

Die Kommission sollte für den einheitlichen europäischen Luftraum eine Definition vorschlagen, die die grundlegenden Aspekte Luftraumarchitektur, Dienstleistungserbringung und Infrastruktur umfasst. Auf dieser Grundlage sollte die Kommission dann die übergeordneten SES-Ziele überprüfen, um sicherzustellen, dass sie ambitioniert genug sind, um die Leistung zu fördern, und dass die für ihre Erreichung festgesetzten Fristen realistisch sind. Die überprüften übergeordneten Ziele sollten zudem mit den EU-weiten Vorgaben des Leistungssystems in Zusammenhang gebracht werden, damit die Fortschritte bei der Verwirklichung dieser Ziele gemessen werden können. Da der laufende zweite Bezugszeitraum 2019 endet, sollten die Ziele für den dritten Bezugszeitraum vor diesem Hintergrund festgelegt werden. Die überprüften übergeordneten Ziele sollten auch Grundlage für die Weiterentwicklung des aktuellen Masterplans sein.

Frist: bis 2019.

79

Das Leistungssystem und die Gebührenregelung stellen grundsätzlich angemessene Werkzeuge zur Minderung der negativen Auswirkungen einer weitgehend monopolistischen Dienstleistungserbringung dar. Sie haben eine Kultur der Effizienz und Transparenz auf Ebene der Flugsicherungsorganisationen (ANSP) gefördert. Allerdings werden die quantitativen Ergebnisse des Systems und der Regelung den Erwartungen nicht gerecht: Die Flugverspätungen lagen im Allgemeinen über den in den Leistungsplänen festgesetzten Zielvorgaben und steigen trotz eines Rekordtiefs im Jahr 2013 seitdem wieder an. Die von den Luftraumnutzern zu entrichtenden Gebührensätze hängen in hohem Maße vom Verkehrsaufkommen ab und sind im Zeitraum 2011-2016 lediglich um 4 % zurückgegangen, was unter dem von der Kommission für die gesamte EU festgelegten Verringerungsziel liegt.

80

Die Fragmentierung wurde nicht in wesentlichem Umfang beseitigt, was in Verbindung mit dem rückläufigen Verkehrsaufkommen in ganz entscheidender Weise dazu beiträgt, dass die quantitativen Ergebnisse des Leistungssystems eher verhalten ausfallen. Die derzeitigen funktionalen Lufträumblöcke (FAB) bieten im Wesentlichen zwar ein Forum für die Zusammenarbeit zwischen den Akteuren von Nachbarstaaten, haben sich bei der Beseitigung der Fragmentierung jedoch als unwirksam erwiesen - sowohl in Bezug auf das Luftraummanagement als auch in Bezug auf die Dienstleistungserbringung oder die technische Ausstattung. Die FAB haben keinen Beitrag zur Förderung einer integrierten oder vorübergehenden grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung geleistet, die ein erhebliches Leistungsverbesserungspotenzial bergen könnte (siehe Ziffern 22-49).

Empfehlung 2 - Analyse sonstiger politischer Optionen zur Beseitigung der Fragmentierung

Die Kommission sollte

1. angesichts ihrer Wirkungslosigkeit bei der Beseitigung der Defragmentierung prüfen, ob die Beibehaltung der verordnungsrechtlichen Anforderungen für die funktionalen Luftraumblöcke einen Zusatznutzen bietet;
2. strategiepolitische Optionen prüfen, die - alleine oder zusätzlich zu den funktionalen Luftraumblöcken - tatsächlich zu Defragmentierung führen und möglicherweise Größenvorteile generieren, und die Umsetzung anhand relevanter Leistungsindikatoren und Zielvorgaben überwachen. Zu diesen Optionen könnte beispielsweise die aktive Förderung der integrierten oder grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung zählen, wobei auch der möglichen Neustrukturierung der Flugsicherungsdienste Rechnung getragen wird.

Frist: bis 2020.

81

Die Überwachungsfunktionen der nationalen Aufsichtsbehörden (NSA) und der Kommission sind von einer Reihe von Einschränkungen betroffen. Die NSA sind nicht in allen Fällen vollständig unabhängig oder uneingeschränkt effektiv. Sie führen keine regelmäßigen Prüfungen wichtiger Elemente der den Nutzern angelasteten Kosten durch, d. h. der Zulässigkeit, der Sparsamkeit und der angemessenen Kostenaufteilung. Diese Aspekte werden bei der Bewertung der Gebührensätze von der Kommission ebenfalls nicht geprüft. Zudem waren die Leitlinien der Kommission bezüglich der Kostenaufteilung zwischen Strecken- und An-/Abfluggebührenzonen unzureichend, was das Risiko der Quersubventionierung zwischen Strecken- und An-/Abflug-Flugsicherungsdiensten erhöht (siehe Ziffern 36-37).

Empfehlung 3 - Sicherstellung der vollständigen Unabhängigkeit und der Kapazität der nationalen Aufsichtsbehörden

Die nationalen Aufsichtsbehörden sollten vollständig unabhängig sein und über die Kapazität zur Wahrnehmung ihrer Funktionen verfügen. Zu diesem Zweck sollten die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die nationalen Aufsichtsbehörden hierarchisch, finanziell und funktional von den Flugsicherungsorganisationen unabhängig sind und über die für die Kontrolle und Überwachung des Leistungssystems und der Gebührenregelung erforderlichen Ressourcen verfügen. Der Hof stellt fest, dass die unverzügliche Annahme der Bestimmungen des SES2+-Legislativpakets diesbezüglich hilfreich wäre.

Frist: bis 2019.

Empfehlung 4 - Sicherstellung der Kontrolle der Gebührenregelung

Die Kommission und die nationalen Aufsichtsbehörden sollten die in den geltenden Rechtsvorschriften vorgesehenen Inspektionen regelmäßig durchführen und dabei insbesondere die Zulässigkeit der berechneten Kosten und ihre Aufteilung zwischen Strecken- und An-/Abfluggebührenzonen überprüfen. Die Kommission sollte zusätzliche Leitlinien zur Kostenaufteilung bereitstellen, um eine harmonisierte Rechnungslegung sicherzustellen.

Frist: bis 2019.

82

Die Genehmigung von Leistungsplänen ist ein langwieriges und komplexes Verfahren. Eine Einigung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten zu erzielen hat sich als schwierig erwiesen, insbesondere in Bezug auf Kapazitäts- und Kosteneffizienzziele. Da die Kommission keine Zielvorgaben machen kann, spiegeln die in den Leistungsplänen enthaltenen Ziele tendenziell niedrigere Ambitionen wider (siehe Ziffern 34-35).

Empfehlung 5 - Straffung des Leistungssystems

Die Kommission sollte das Verfahren zur Genehmigung der Leistungspläne straffen. Dazu sollte sie im Falle von unter Marktbedingungen oder im Rahmen von Dienstleistungsvereinbarungen zwischen Dienstleistern und Luftraumnutzern erbrachten Dienstleistungen aktiv Ausnahmen von dem System fördern. Sind diese Bedingungen nicht gegeben, sollte die Kommission Durchsetzungsbefugnisse haben, um direkt verbindliche Ziele auf der Grundlage der Bewertung des Leistungsüberprüfungsgremiums festzulegen.

Frist: bis 2019.

83

Der Leistungsrahmen dient der Überwachung der ATM-Leistung anhand zentraler Leistungsindikatoren, von denen einige jedoch eine Reihe von Mängeln aufweisen, sodass diese Indikatoren die ATM-Leistung in verschiedenen zentralen Bereichen nicht in geeigneter Weise messen können. Insbesondere erfassen die Indikatoren zur Messung der Kapazität im Hinblick auf Verspätungen lediglich einen kleinen Teil der gesamten Gate-zu-Gate-Erfahrung der Fluggäste und messen nicht die Effizienz in verkehrsarmen Zeiten. Im Bereich Umwelt gibt die Streckenflugeffizienz einerseits zwar Elemente wieder, die außerhalb des Einflusses der Flugsicherungsorganisationen liegen, zielt andererseits jedoch nicht auf die vertikalen Aspekte der Flugeffizienz ab (siehe Ziffern 30-33).

Empfehlung 6 - Prüfung bestimmter zentraler Leistungsindikatoren

Für den nächsten Bezugszeitraum sollte die Kommission

1. im Hinblick auf die Kapazität sicherstellen, dass mit den zentralen Leistungsindikatoren die gesamte Gate-zu-Gate-Verspätung erfasst wird, zugleich aber die angemessene Rechenschaftspflicht der Flugsicherungsorganisationen gewahrt bleibt. Anhand der zentralen Leistungsindikatoren sollte zudem nicht nur die Kapazität für die Bewältigung von Nachfragespitzen gemessen werden können, sondern auch, ob die Ressourcen in verkehrsstarken und verkehrsschwachen Zeiten effizient eingesetzt werden;
2. mit Blick auf die Umwelt die zentralen Leistungsindikatoren so anpassen, dass die Reaktionsfähigkeit des ATM-Systems auf die gewünschten Flugstrecken der Luftraumnutzer - sowohl in ihren horizontalen als auch vertikalen Dimensionen - gemessen werden kann.

Frist: bis 2019.

84

Die Definitionsphase und die Entwicklungsphase des SESAR-Projekts standen im Zeichen von Bemühungen um Zusagen der zentralen Akteure zu einem gemeinsamen technologischen Plans, und im Rahmen der Entwicklungsphase wurde ein zuvor fragmentiertes FuE-Umfeld in ein koordiniertes Umfeld umgewandelt. Das SESAR JU hat technologische und betriebliche Verbesserungen in Form einer Reihe von "SESAR-Lösungen" auf den Weg gebracht.

85

Die Rolle der EU im SESAR-Projekt hat sich seit seinem Anlaufen in puncto Umfang, Zeitrahmen und Finanzvolumen, die allesamt erheblich ausgeweitet wurden, verändert: An die Stelle einer Entwicklungsphase, die ursprünglich erwartungsgemäß bis 2013 abgeschlossen und dann in die Errichtung durch die Industrieakteure übergehen sollte, ist eine unbefristete, sich stetig wandelnde FuE-Vision unter Voraussetzung langfristiger EU-Unterstützung getreten. Die Aktualisierungen des Masterplans in der Fassung von 2012 und 2015 waren mit erheblichen (formalen und inhaltlichen) Änderungen sowie einer schrittweisen Verschiebung des Zeitpunkts für die Erreichung des Zielkonzepts verbunden: Die SESAR-Leistungsziele sollen nun bis 2035 und nicht, wie ursprünglich vorgesehen, bis 2020 erreicht werden.

86

Es besteht eine Diskrepanz zwischen dem verordnungsrechtlich festgelegten Zeitrahmen des Gemeinsamen Unternehmens SESAR (SESAR JU) und der geplanten Dauer der von ihm erwarteten FuE-Arbeit. Dies steht der Rechenschaftslegung des SESAR JU in Bezug auf die Ausführung des Masterplans im Wege. Erschwerend kommt hinzu, dass das SESAR JU nicht angemessen über den Grad der Ausführung Bericht erstattet.

87

Bis 2016 war nur ein geringer Teil des geltenden Masterplans ausgeführt, wenngleich der Großteil (700 Millionen Euro) der ursprünglich für die Entwicklungsphase vorgesehenen EU-Unterstützung bereits ausgegeben wurde. Infolgedessen musste die Bestandsdauer des SESAR JU bis 2024 verlängert werden, und es mussten zusätzliche EU-Mittel in Höhe von 585 Millionen Euro bereitgestellt werden (siehe Ziffern 50-72).

Empfehlung 7 - Prüfung der Unterstützungsstruktur der EU für Forschung und Entwicklung im Bereich des Flugverkehrsmanagements im Hinblick auf die Ziele

Im Einklang mit den Grundsätzen der besseren Rechtsetzung sollten politische Entscheidungen offen und transparent, auf der Grundlage der besten verfügbaren Erkenntnisse und gestützt auf die umfassende Einbeziehung von Interessengruppen ausgearbeitet werden.

Sollte die Kommission vorschlagen, die FuE-Anstrengungen im Rahmen des ATM über 2024 hinaus weiter zu finanzieren, sollte sie

1. die EU-Unterstützung angemessen begründen, insbesondere dahin gehend, warum diese Unterstützung weiter gewährt werden sollte, welche Ziele bis wann zu erreichen sind und wie hoch die öffentliche Unterstützung sein muss, damit das bestmögliche Kosten-Nutzen-Verhältnis erzielt werden kann;
2. analysieren, ob das SESAR JU, eine befristete Struktur, geeignet ist, um diese langfristigen FuE-Anstrengungen zu unternehmen und, falls dies nicht der Fall sein sollte, die erforderlichen Anpassungen vornehmen.

Frist: bis 2020.

Empfehlung 8 - Stärkung der Rechenschaftspflicht des SESAR JU

Die Kommission sollte die Rechenschaftspflicht des SESAR JU stärken, indem sie für die Ausführung des Masterplans klare und terminierte Etappenziele und die dafür vorgesehenen Haushaltsmittel festlegt. Ferner sollte die Kommission vom SESAR JU regelmäßige Berichte über seine Fortschritte hinsichtlich der vollständigen Umsetzung des Masterplans verlangen.

Frist: bis 2018.

88

Jede Fassung des ATM-Masterplans enthielt zwar eine globale Kosten-Nutzen-Analyse, die geprüften FuE-Einzelprojekte wurden jedoch ohne spezifische Kosten-Nutzen-Analyse gestartet, die Aufschluss über das Ausmaß des behandelten Problems gibt und belegt, dass die getätigten Investitionen wahrscheinlich einen Nettonutzen erbringen. Einige Projekte waren von den im Zuge der Aktualisierungen des Masterplans vorgenommenen Änderungen des Umfangs betroffen und lieferten nur einen Teil der ursprünglich geplanten Outputs (siehe Ziffer 72).

Empfehlung 9 - Priorisierung der EU-Unterstützung für FuE-Lösungen zur Förderung der Defragmentierung und eines wettbewerbsfähigen Umfelds

Die Kommission sollte sicherstellen, dass

1. nur Projekte mit einem nachgewiesenen Zusatznutzen für das Netz mit EU-Mitteln gefördert werden. Dies ließe sich etwa durch Einführung eines Systems erreichen, das den Mehrwert der Projekte für das Netz anhand einer Bedarfsanalyse bzw. einer Kosten-Nutzen-Analyse für die Projekte bewertet;
2. im Rahmen des SESAR JU die EU-Unterstützung vorrangig auf die ATM-FuE-Lösungen zur Förderung der Defragmentierung, Interoperabilität und einer gemeinsamen Infrastruktur sowie zur Stärkung der Bedingungen für ein wettbewerbliches Umfeld ausgerichtet ist.

Frist: anwendbar ab 2018 auf neue geförderte Projekte.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Frau Iliana IVANOVA, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 11. Oktober 2017 in Luxemburg angenommen.

Abkürzungen

ACC: Area Control Centre (Bezirkskontrollstelle)

ANSP: Air Navigation Service Provider (Flugsicherungsorganisation)

ATC: Air Traffic Control (Flugverkehrskontrolle)

ATCO: Air Traffic Controller (Fluglotse)

ATFM: Air Traffic Flow Management (Verkehrsflussregelung)

ATM: Air Traffic Management (Flugverkehrsmanagement)

CNS: Communication, Navigation and Surveillance services (Kommunikations-, Navigations- und Überwachungsdienste)

CRCO: Central Route Charges Office (Zentrale Gebührenstelle)

DUC: Determined Unit Cost (festgestellte Kosten je Dienstleistungseinheit)

EASA: Europäische Agentur für Flugsicherheit

EUIR: European Upper Flight Information Region (Europäisches Fluginformationsgebiet für den oberen Luftraum)

FAB: Functional Airspace Block (Funktionaler Luftraumblock)

FuE: Forschung und Entwicklung

GD MOVE: Generaldirektion für Mobilität und Verkehr

ICAO: International Civil Aviation Organization (Internationale Zivilluftfahrt-Organisation)

IFR: Instrument Flight Rules (Instrumentenflugregeln)

KNA: Kosten-Nutzen-Analyse

KPI: Key Performance Indicator (Zentraler Leistungsindikator)

NSA: National Supervisory Authority (Nationale Aufsichtsbehörde)

SES: Single European Sky (Einheitlicher europäischer Luftraum)

SESAR: Single European Sky ATM Research (Forschung zum Flugverkehrsmanagement für den einheitlichen europäischen Luftraum)

SESAR JU: Gemeinsames Unternehmen SESAR

SSC: Single Sky Committee (Ausschuss für den einheitlichen Luftraum)

TEN-V: Transeuropäische Verkehrsnetze

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in Verbindung mit spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II - Ausgabenbereiche "Investitionen für Kohäsion, Wachstum und Integration" - unter Vorsitz von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von George Pufan, Mitglied des Hofes. Herr Pufan wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Patrick Weldon und Kabinettattaché Mircea Radulescu, dem Leitenden Manager Pietro Puricella und dem Aufgabenleiter Afonso Malheiro. Zum Prüferteam gehörten Luis de la Fuente Layos, Erki Must, Maria Dominguez, Annekatrin Langer und Judit Oroszki.

Kontakt

EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. (+352) 4398-1
Kontaktformular: eca.europa.eu/de/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Zahlreiche weitere Informationen zur Europäischen Union sind verfügbar über Internet, Server Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8528-7	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/470719	QJ-AB-17-019-DE-N
HTML	ISBN 978-92-872-8525-6	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/541686	QJ-AB-17-019-DE-Q

© Europäische Union, 2017.

Die Genehmigung zur Wiedergabe oder Vervielfältigung von Fotos oder sonstigem Material, die/das nicht dem Copyright der Europäischen Union unterliegen/unterliegt, muss direkt beim Copyright-Inhaber eingeholt werden.

 

DIE EU KONTAKTIEREN

Besuch
In der Europäischen Union gibt es Hunderte von „Europe-Direct“-Informationsbüros. Über diesen Link finden Sie ein Informationsbüro in Ihrer Nähe: http://europa.eu/contact

Telefon oder E-Mail
Der Europe-Direct-Dienst beantwortet Ihre Fragen zur Europäischen Union. Kontaktieren Sie Europe Direct

• über die gebührenfreie Rufnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (manche Telefondienstanbieter berechnen allerdings Gebühren),
• über die Standardrufnummer: +32 22999696 oder
• per E-Mail über: http://europa.eu/contact

INFORMATIONEN ÜBER DIE EU

Im Internet
Auf dem Europa-Portal finden Sie Informationen über die Europäische Union in allen Amtssprachen: http://europa.eu

EU-Veröffentlichungen
Beim EU-Bookshop können Sie – zum Teil kostenlos – EU-Veröffentlichungen herunterladen oder bestellen: http://op.europa.eu/eubookshop. Wünschen Sie mehrere Exemplare einer kostenlosen Veröffentlichung, wenden Sie sich an Europe Direct oder das Informationsbüro in Ihrer Nähe (siehe http://europa.eu/contact).

Informationen zum EU-Recht
Informationen zum EU-Recht, darunter alle EU-Rechtsvorschriften seit 1951 in sämtlichen Amtssprachen, finden Sie in EUR-Lex unter http://eur-lex.europa.eu

Offene Daten der EU
Über ihr Offenes Datenportal (http://data.europa.eu/euodp) stellt die EU Datensätze zur Verfügung. Die Daten können zu gewerblichen und nichtgewerblichen Zwecken kostenfrei heruntergeladen werden.