Det fælles europæiske luftrum: En ændret kultur, men ikke et fælles luftrum

Resumé

Om det fælles europæiske luftrum

I

Lufttransporten er en vigtig del af EU's indre marked, idet den fremmer mobiliteten for personer og varer og samtidig fremmer økonomisk vækst. Omkring 920 millioner passagerer og 15 millioner ton gods ankom til eller afgik fra EU-lufthavne i 2015. I det år blev det europæiske luftrum benyttet af næsten 10 millioner IFR-flyvninger (flyvninger gennemført under instrumentflyvereglerne). Lufttrafikstyring (ATM) er nødvendig for en sikker og effektiv trafikstrøm og omfatter tre væsentlige funktioner: at sikre adskillelse mellem luftfartøjer, skabe balance mellem udbud (af flyvekontrol) og efterspørgsel (flyvninger) samt yde luftfartsinformation til luftrumsbrugerne.

II

Lufttrafik er i sagens natur af international karakter men er traditionelt blevet forvaltet på nationalt plan i et fragmenteret og monopolistisk miljø, hvilket har bidraget til forsinkelser og højere ATM-omkostninger, som bæres af luftrumsbrugerne. Det fælles europæiske luftrum (SES) sigter derfor mod at forbedre ATM's overordnede præstation ved at flytte en række kompetencer fra en tidligere mellemstatslig praksis til Den Europæiske Union.

III

SES-initiativet blev formelt lanceret i 2004 og etablerede gradvist et regelsæt, der omfatter en række EU-dækkende fælles bindende regler om ATM-sikkerhed, om udøvelsen af ATM-tjenester, om luftrumsstyring og om interoperabilitet inden for nettet. Regelsættet er kombineret med et teknologisk moderniseringsprogram, "SESAR-projektet" (ATM-forskning i det fælles europæiske luftrum), som støttes med finansielle incitamenter.

Vores revision

IV

Vi vurderede i vores revision, hvorvidt EU's SES-initiativ hidtil har resulteret i en mere effektiv europæisk ATM. Vi undersøgte især, om SES var berettiget, og i hvilket omfang et udvalg af dets elementer (præstationsordningen, afgiftsordningen, de funktionelle luftrumsblokke og SESAR-projektets definitionsfase og udviklingsfase) hidtil har bidraget til en mere effektiv europæisk ATM.

V

Vi besøgte Kommissionen (GD MOVE), Eurocontrol, EASA, SESAR-fællesforetagendet og en stikprøve af dets medlemmer. Vi besøgte også fem medlemsstater - Spanien, Frankrig, Ungarn, Sverige og Det Forenede Kongerige - og dækkede i hvert enkelt land det ministerium, der har ansvaret for luftfartspolitik, den nationale tilsynsmyndighed og en lufttrafiktjenesteudøver. Vi gennemgik desuden en stikprøve af aktiviteter (11 F&U-projekter, 4 demonstrationsaktiviteter og en undersøgelse) gennemført inden for rammerne af SESAR-projektet og medfinansieret af EU.

Hvad vi konstaterede

VI

SES-initiativet var berettiget, idet den europæiske lufttrafikstyring blev hindret af nationale monopoler og fragmentering. Politikkens forskellige elementer udgør et sammenhængende sæt, der netop sigter mod disse mangler. Ændringer i trafikmønstrene betød imidlertid, at de oprindelig overordnede mål for initiativet, som blev fastsat i 2005, blev delvist uopnåelige og delvist irrelevante.

VII

Præstationsordningen og afgiftsordningen sigter mod at afbøde de negative virkninger af en monopolistisk udøvelse af tjenester ved at opstille bindende mål og fastsætte fælles regler for opkrævning af afgifter, der gælder for luftrumsbrugere. De har fremmet en kultur med effektivitet og gennemsigtighed for så vidt angår luftfartstjenesteudøvere. De kvantitative resultater levede dog ikke op til forventningerne: Forsinkelserne har generelt ligget over de i præstationsplanerne fastsatte mål, og på trods af et rekordlavt niveau i 2013 har de været stigende siden. De enhedsrater, som luftrumsbrugerne betaler, er stærkt afhængige af trafikmængden, og faldt kun med 4 % mellem 2011 og 2016, hvilket er mindre end den EU-dækkende reduktion, som Kommissionen har fastsat.

VIII

Manglen på konkret defragmentering kombineret med langsommere trafikvækst er de vigtigste årsager til de ringe kvantitative resultater, som præstationsordningen har vist. De nuværende funktionelle luftrumsblokke (FAB'er) giver især et forum for samarbejde mellem interessenter i nabostater, men har vist sig at være ineffektive med henblik på at målrette indsatsen mod bekæmpelse af fragmentering, det være sig vedrørende luftrumsstyring, udøvelse af tjenester eller indkøb af teknisk udstyr.

IX

Den tilsynsrolle, som de nationale tilsynsmyndigheder (NSA'er) er blevet tildelt, hæmmes af, at de ikke altid er fuldstændig uafhængige af luftfartstjenesteudøverne og i nogle tilfælde ikke har de nødvendige ressourcer til at varetage denne rolle. Vi konstaterede også begrænsninger, navnlig på området omkostningseffektivitet, hvor der ikke bliver foretaget regelmæssige kontroller af de omkostninger, der pålægges luftrumsbrugerne.

X

Processen med at vedtage mål for præstationsordningen er langvarig og kompleks. Indgåelse af aftaler mellem Kommissionen og medlemsstaterne har vist sig at være vanskelig, især for så vidt angår kapacitet og omkostningseffektivitet. Hertil kommer, at visse indikatorer, som anvendes til at måle ATM-præstationer, er mangelfulde, fordi nogle af de relevante præstationsaspekter ikke registreres.

XI

SESAR's definitionsfase og udviklingsfase fremmede centrale interessenters engagement i en fælles teknologisk plan, og dets udviklingsfase forandrede det tidligere fragmenterede F&U-miljø til et koordineret miljø. SESAR-fællesforetagendet har gradvist frigivet teknologiske og operationelle forbedringer, samlet under en række "SESAR-løsninger". EU's rolle i projektet har imidlertid udviklet sig siden dets oprindelige iværksættelse med hensyn til omfang, tidsramme og finansielt omfang, som alle er blevet udvidet betydeligt. Projektet følger nu en åben F&U-vision i konstant udvikling, som ikke er i overensstemmelse med den lovgivningsmæssige ramme, der regulerer SESAR-fællesforetagendet. Denne manglende overensstemmelse har en negativ indflydelse på fællesforetagendets ansvarlighed. I 2016 var kun en lille del af masterplanen reelt blevet gennemført, og SESAR's resultatmål blev ændret til 2035 og ikke 2020, som det oprindeligt var planlagt. Der blev desuden iværksat individuelle F&U-projekter uden støtte fra en specifik cost-benefit-analyse, som påviste deres merværdi.

Vores anbefalinger

XII

Kommissionen bør:

• gennemgå de overordnede mål for det fælles europæiske luftrum
• analysere andre politikmuligheder med sigte på defragmentering
• sikre de nationale tilsynsmyndigheders fulde uafhængighed og kapacitet og dække inspektionshullet i afgiftsordningen
• strømline præstationsordningen
• gennemgå visse centrale præstationsindikatorer
• gennemgå EU's støttestruktur for F&U i lyset af støttens mål
• styrke SESAR-fællesforetagendets ansvarlighed
• prioritere EU-støtten til F&U-løsninger, der fremmer defragmentering og et konkurrencepræget miljø.

Indledning

Baggrund

01

Lufttransporten er et væsentligt element i EU's indre marked og har stor betydning for de europæiske industriers og tjenesteydelsers konkurrencedygtighed. Lufttransporten muliggør personers og varers mobilitet i og uden for EU, samtidig med at den fremmer økonomisk vækst, beskæftigelse og handel. Omkring 920 millioner passagerer og 15 millioner ton gods ankom til eller afgik fra EU-lufthavne i 2015. Samme år blev det europæiske luftrum benyttet af næsten 10 millioner flyvninger, som blev gennemført under instrumentflyvereglerne¹.

02

Lufttrafikstyring er nødvendig for at sikre sikker og effektiv lufttransport i en kontekst, hvor lufttrafikken stiger, og det tilgængelige luftrum er begrænset. Lufttrafikstyringens tre primære aktiviteter er:

• at sikre adskillelse mellem luftfartøjer
• at skabe balance mellem udbud (af lufttrafikkontrol) og efterspørgsel (flyvninger) med det formål at opnå en sikker, effektiv og hurtig afvikling af lufttrafikken
• at yde luftfartsinformation til luftrumsbrugerne (f.eks. navigationshjælp, vejroplysninger).

03

Lufttrafikstyringen er traditionelt blevet udviklet og udøvet på nationalt plan af luftfartstjenesteudøvere. Dette har haft tre vigtige konsekvenser: i) det europæiske luftrum blev inddelt i en lang række sektorer og kontrolcentraler, afstukket på grundlag af nationale grænser og styret af nationale luftfartstjenesteudøvere (jf. kort 1), ii) hver enkelt luftfartstjenesteudøver opererede efter sine egne procedurer og anvendte skræddersyede støtteværktøjer, hvilket reelt begrænsede integration, interoperabilitet og stordriftsfordele, og iii) luftfartstjenesteudøverne nød godt af en i høj grad monopolistisk situation over for et langt mere konkurrencepræget luftfartsmarked.

04

Brugerne i det europæiske luftrum betaler for de lufttrafikstyringstjenester, de modtager, på basis af luftfartøjstypen og den afstand, der tilbagelægges inden for hver enkelt luftfartstjenesteudøvers ansvarsområde i henhold til den planlagte bane. De betaler hvert år op til 9 milliarder euro for disse tjenester³, svarende til ca. 900 euro pr. flyvning i gennemsnit.

Hvad er det fælles europæiske luftrum?

05

Formålet med initiativet vedrørende oprettelse af et fælles europæisk luftrum (SES) var at forbedre lufttrafikstyringens (ATM's) overordnede præstation for derigennem at tilgodese alle luftrumsbrugeres behov⁴.

06

SES er i dag et regelsæt (jf. punkt 10) kombineret med et teknologisk moderniseringsprogram (SESAR-projektet). Det består af et sæt EU-regler om ATM-sikkerhed, om varetagelsen af ATM-tjenester, om luftrumsstyring og om interoperabilitet inden for nettet samt finansiel støtte til SESAR.

07

SES-området omfatter alle EU's 28 medlemsstater og omfatter også Schweiz og Norge. Det inddrager en lang række interessenter, både på nationalt og europæisk plan.

INTERESSENT	Vigtigste rolle
EUROPA-KOMMISSIONEN	Ansvarlig for den overordnede gennemførelse af SES-initiativet
EUROCONTROL	En mellemstatslig organisation sammensat af 41 stater5, der fungerer som: netadministrator med ansvar for den centrale ATFM-funktion samt for at koordinere anvendelsen af sparsomme ressourcer og bidrage til udformningen af et europæisk rutenet; yder af teknisk støtte til Kommissionen, EASA og de nationale tilsynsmyndigheder; luftfartstjenesteudøver i Maastricht Upper Area Control Centre; det centrale kontor for opkrævning af overflyvningsafgifter; stiftende medlem af og bidragsyder til SESAR-fællesforetagendet.
UDVALGET FOR DET FÆLLES LUFTRUM:	Udvalget er sammensat af repræsentanter fra medlemsstaterne og afgiver udtalelse om Kommissionens gennemførelsesforordninger og -afgørelser
DET EUROPÆISKE LUFTFARTSSIKKERHEDSAGENTUR (EASA)	Fører tilsyn og yder støtte til medlemsstaterne i ATM-spørgsmål samt støtte til Kommissionen i dennes lovgivningsaktivitet.
NATIONALE TILSYNSMYNDIGHEDER	Ansvarlige for certificering af og tilsyn med deres nationale luftfartstjenesteudøvere samt for udarbejdelsen og overvågningen af præstationsplaner og -mål
PRÆSTATIONSVURDERINGSORGAN	Bistår Kommissionen og, efter anmodning, de nationale tilsynsmyndigheder med præstationsordningens gennemførelse
LUFTFARTSTJENESTEUDØVERE	Udøver flyvekontroltjenester, kommunikations-, navigations- og overvågningstjenester samt vejrtjenester og luftfartsinformationstjenester
LUFTRUMSBRUGERE	Modtagere af overflyvningsluftfartstjenester og jordbaserede luftfartstjenester. Omfatter kommercielle luftfartsselskaber, militær flyvning og almenflyvning
LUFTHAVNSOPERATØRER	Administrerer lufthavnsfaciliteterne og koordinerer og kontrollerer aktiviteterne for de forskellige aktører, som er til stede i lufthavnene
SESAR-fællesforetagendet	Ansvarligt for koordinering og udøvelse af F&U-aktiviteter under SESAR-projektet, som fastsat i den europæiske ATM-masterplan
SESAR-IMPLEMENTERINGSFORVALTEREN	Har ansvaret for, at et udvalg af nye ATM-funktionaliteter, der skabes som følge af SESAR-projektet, implementeres på en synkroniseret måde.

Historien bag SES-initiativet

08

Helt tilbage i 1989 blev det anslået, at 4,2 milliarder USD gik tabt om året⁶ på grund af forsinkelser i forbindelse med lufttrafikkontrol, overdrevne omkostninger i forbindelse med lufttrafikkontrol og uøkonomiske flyvebaner. De nationale regeringer efterlyste initiativer som f.eks. en central lufttrafikreguleringsenhed (til styring af strømmen via nettet) og et program for harmonisering og integration af europæisk lufttrafikstyring til teknologisk harmonisering⁷.

09

Europa-Kommissionen begyndte at erkende lufttrafikstyringssystemets teknologiske og institutionelle begrænsninger, såsom fragmentering af luftrum, mange forskellige nationale flyvekontrolcentre, en mangel på effektive beslutningstagningsmekanismer og håndhævelsesbeføjelser samt bekostelige forsinkelser. Kommissionen præsenterede under henvisning til et katastrofalt forsinkelsesniveau sine planer om oprettelse af et initiativ for et fælles europæisk luftrum i 2001⁸.

10

Den første lovgivningspakke for et fælles europæisk luftrum blev vedtaget i 2004⁹. Forordningerne blev revideret og udvidet i 2009 i "SES II"-pakken. Med denne indførtes en præstationsordning, en revideret afgiftsordning og kravene om funktionelle luftrumsblokke. Der blev også oprettet en netadministrator samt et præstationsvurderingsorgan til støtte for udviklingen og forvaltningen af SES-præstationsordningen. Rammerne omfattede også adskillige andre gennemførelsesbestemmelser og fællesskabsspecifikationer ("tekniske standarder") til at sikre systemernes interoperabilitet. Bilag I indeholder en mere detaljeret tidslinje for SES-initiativet.

EU's finansielle støtte til SESAR-projektet

11

EU's finansielle støtte til SES-initiativet stammer fra en række finansielle instrumenter, men er især beregnet til SESAR-projektet. Støtte under SESAR's definitionsfase og implementeringsfase blev og bliver især tildelt i form af tilskud med medfinansieringssatser på 50 % (definitionsfasen) og mellem 20 % og 85 % (implementeringsfasen). For så vidt angår udviklingsfasen blev der oprettet et offentlig-privat partnerskab (SESAR-fællesforetagendet), finansieringen af hvilket deles mellem Europa-Kommissionen (kontantbidrag), Eurocontrol (bidrag i kontanter og i naturalier) og en gruppe industrielle partnere (bidrag i kontanter og i naturalier).

Tabel 1

EU's finansielle støtte til SESAR-projektet

SESAR-fase	Periode	EU-bidrag (millioner euro)	Finansieringskilde
Definition	2004-2006	30	TEN-T
Udvikling	2007-2013	700	TEN-T og det syvende rammeprogram
Udvikling	2014-2020	585	Horisont 2020
Implementering	2014-2020	2 500	Connecting Europe-faciliteten
I alt		3 815

Note: De ovennævnte beløb for perioden 2014-2020 er vejledende.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

12

Vi vurderede i vores revision, hvorvidt EU's SES-initiativ hidtil har resulteret i et mere effektivt europæisk ATM-system. Med dette for øje undersøgte vi:

• om SES-initiativet var berettiget
• om SES' regulative dele, især præstationsordningen og afgiftsordningen samt de funktionelle luftrumsblokke, reelt har bidraget til et mere effektivt europæisk ATM-system
• om SES' teknologiske del (SESAR-projektet) har bidraget effektivt til præstationerne inden for europæisk ATM.

13

Hensigten med revisionen var først og fremmest at fastslå, om der var gennemført en korrekt analyse af problemerne inden for europæisk ATM forud for lanceringen af SES-lovgivningspakkerne (2004-2009), og om disse dele af SES-initiativet løser de identificerede problemer. Dernæst søgte revisorerne at måle de faktiske fordele, som disse dele medførte indtil 2016, og sammenligne dem med de oprindelige forventninger. Revisionen dækkede ikke SESAR's implementeringsfase, som først startede i 2014.

14

Vi besøgte Kommissionen (GD MOVE), Eurocontrol, EASA, SESAR-fællesforetagendet og nogle af dets medlemmer. Vi besøgte også fem medlemsstater - Spanien, Frankrig, Ungarn, Sverige og Det Forenede Kongerige - og dækkede i hvert enkelt land det ministerium, der har ansvaret for luftfartspolitik, den nationale tilsynsmyndighed og en lufttrafiktjenesteudøver. Vi interviewede også repræsentanter for luftrumsbrugere og flyveledere. Desuden besøgte vi relevante institutioner i De Forenede Stater, som beskæftiger sig med ATM¹⁰, for at udveksle synspunkter om deres operationelle erfaringer og revisionserfaringer på dette område.

15

Revisionen omfattede endvidere en stikprøve af aktiviteter (F&U-projekter, demonstrationsaktiviteter og en undersøgelse) gennemført inden for rammerne af SESAR-fællesforetagendet og medfinansieret af EU. Vi evaluerede behovet for at iværksætte disse aktiviteter og undersøgte, om deres output og endelige resultater var i overensstemmelse med forventningerne. Resultaterne af de dækkede aktiviteter vises i bilag II.

Bemærkninger

SES-initiativet var berettiget

16

Vi gennemgik de centrale problemer, der berørte europæisk ATM forud for initiativet for det fælles europæiske luftrum, og behovet for indgreb fra EU's side på dette område sammen med forventningerne til SES.

Nationale monopoler og fragmentering krævede indgreb fra EU's side

17

Det internationale luftrum har, når det fragmenteres i mindre enheder organiseret langs med de nationale grænselinjer, en begrænsende effekt på integration, interoperabilitet og stordriftsfordele og skaber samtidig flyforsinkelser. Hertil kommer, at der normalt kun er én luftfartstjenesteudøver pr. land. Når der er ringe eller slet ingen konkurrence, gør monopollignende forhold det muligt for tjenesteudøvere at diktere vilkårene for ATM-udbuddet. Dette grundlag berettigede i høj grad et indgreb på europæisk plan på dette område. Indgrebet blev endelig udløst af de store forsinkelser i slutningen af 1990'erne - de overflyvningsforsinkelser, som udelukkende skyldtes begrænsninger i forbindelse med lufttrafikkontrollen, steg hastigt, nåede op på næsten fem minutter pr. flyafgang i 1999 og bidrog betydeligt til de generelle forsinkelser inden for lufttransport.

18

De vigtigste politiske instrumenter under initiativet for det fælles europæiske luftrum, som vi ser nærmere på i de følgende afsnit, udgør et sammenhængende sæt, der i princippet vil gøre det muligt at behandle de centrale problemer, som er blevet identificeret i det europæiske ATM-system. Instrumenterne indførte retshåndhævelsesbeføjelser kombineret med finansielle incitamenter, som bør fremme betydelige forbedringer på ATM-området.

Politikkens overordnede mål blev imidlertid udformet i en periode med en kraftig vækst i trafikken

19

Politikkens overordnede målsætning om at forbedre ATM's sikkerhed og præstation blev omsat til en række overordnede mål. Med 2005 som referenceår var målene at tredoble kapaciteten, at reducere miljøindvirkningen med 10 % og ATM-omkostningerne for luftrumsbrugerne med 50 % og samtidig at tidoble sikkerheden¹¹.

20

Disse overordnede mål understøttede afgørelsen om at lancere SESAR-projektet og afsætte EU-midler til dette. Kommissionens GD MOVE godkendte dem som mellemsigtede mål for sin politik for et fælles europæisk luftrum¹².

21

Målene blev imidlertid fastsat i relation til den kraftige vækst i lufttrafikken på det tidspunkt og manglede selv dengang en indgående analyse. Da efterspørgslen senere faldt¹³, blev disse mål irrelevante med hensyn til kapacitet og uopnåelige med hensyn til omkostningseffektivitet. Kommissionen erkendte under revisionen, at målene snarere skal ses som visioner end som mål. Den langsommere vækst ændrede også luftrumsbrugernes centrale forventninger til SES-initiativet: Efter 2008 ændrede deres centrale interesse sig fra at øge ATM-systemets kapacitet til at sænke dets omkostninger.

De lovgivningsmæssige resultater for SES: en ændret kultur, men ikke et fælles luftrum

22

Vi undersøgte, om udvalgte centrale regulative dele af initiativet for et fælles europæisk luftrum er tilstrækkelige til at løse de problemer, der hæmmer europæisk ATM: præstationsordningen, afgiftsordningen og de funktionelle luftrumsblokke (som beskrevet i punkt 23 og 38). Vi analyserede endvidere de opnåede resultater og sammenlignede dem med forventningerne.

Præstationsordningen og afgiftsordningen fremmede en resultatorienteret kultur og skabte gennemsigtighed for så vidt angår udøvelsen af luftfartstjenester …

23

Præstationsordningen søger at afbøde luftfartstjenesteudøvernes monopollignende stilling ved at fastsætte bindende mål med hensyn til sikkerhed, flyveeffektivitet og forsinkelser samt omkostninger. Afgiftsordningen styrker gennemsigtigheden ved at fastsætte, hvilke omkostninger der kan afkræves luftrumsbrugerne, og ved at fastsætte fælles regler for beregningen af enhedsrater. Begge ordninger indeholder også bestemmelser om Kommissionens og de nationale tilsynsmyndigheders overvågning af deres gennemførelse. En mere detaljeret beskrivelse af den måde, ordningerne fungerer på, samt forbindelserne mellem dem findes i bilag III.

24

Gennemførelsen af præstationsordningen og afgiftsordningen har medført to væsentlige fordele, som alle involverede interessenter generelt anerkendte:

1. Den har hjulpet luftfartstjenesteudøverne med at udvikle en resultatorienteret kultur, som ikke altid var til stede tidligere. Definitionen af præstationsmål, målingen af resultater og de incitamenter, der er knyttet til deres opnåelse, har bidraget til denne kultur og medført, at luftfartstjenesteudøverne tilstræber effektivitet inden for deres aktiviteter
2. Tilgængeligheden af de rettidige og relevante oplysninger, som kræves af præstationsordningen og afgiftsordningen, har bidraget til en høj grad af gennemsigtighed for så vidt angår udøvelsen af luftfartstjenester. Dette er også blevet fremmet via regelmæssig høring af interessenterne.

… men de kvantitative resultater lever ikke op til forventningerne …

25

Vi analyserede de kvantitative resultater af præstationsordningen og afgiftsordningen og sammenholdt dem med målene for miljø, kapacitet og omkostningseffektivitet for referenceperiode 1 (RP1, 2012-2014) og referenceperiode 2 (RP2, 2015-2019)¹⁴. Desuden viser figur 1 udviklingen på lang sigt af de reelle overflyvningsforsinkelser og gennemsnitlige enhedsrater¹⁵ sammen med den reelle trafik, som de er tæt forbundet med.

26

Vi fremhæver følgende:

1. Overflyvningslufttrafikreguleringsforsinkelserne med hensyn til kapacitet (jf. den grønne linje i figur 1) var mindre i 2016 end i 2008 for så vidt angår en sammenlignelig trafikmængde. Det EU-dækkende mål om 0,5 minutter pr. flyvning er imidlertid aldrig blevet nået, og forsinkelserne er blevet større siden 2013 og oversteg målværdien i 2016 med en faktor på 2. Faglige aktioner bidrog til 13,6 % af den samlede overflyvningsforsinkelse i 2016, og ca. 13 000 flyvninger blev aflyst på strejkedage¹⁶.
2. De reelle enhedsrater oplevede et akkumuleret fald på 22 % i faste priser mellem 2004 og 2016 for så vidt angår omkostningseffektivitet (jf. den røde linje i figur 1). Hovedparten af denne reduktion blev imidlertid opnået mellem 2004 og 2008, dvs. i de år, hvor trafikken steg stærkt, og før præstationsordningen trådte i kraft. Mellem 2011 (året før gennemførelsen af ordningen for fastlagte omkostninger og præstationsordningen) og 2016 var den samlede reduktion blot på 4 %. Dette er mindre end det, som Kommissionen havde fastsat som EU-dækkende reduktionsmål for fastlagte enhedsomkostninger (3,5 % pr. år under RP1 og 3,3 % pr. år under RP2), og dette utilstrækkelige resultat skyldes især, at den reelle årlige trafik lå et stykke under prognosen¹⁷. De fordele, som reelt blev overført til brugerne, er langt under de forventninger, som Kommissionens afgørelser gav anledning til. Generelt konstaterede vi, at de fastlagte enhedsomkostninger og enhedsraterne er stærkt afhængige af henholdsvis trafikprognoser og reel trafik.
3. Endvidere blev 2014-målet for de miljømæssige centrale præstationsindikatorer (4,67 % overskud i forhold til den korteste rute mellem start og destination) ikke nået (4,9 %) på trods af en gradvis forbedring i løbet af RP1 og det første år af RP2, og de senest tilgængelige tal (2016) viser en afbrydelse af den tidligere positive tendens (4,91 %).

27

Præstationsresultaterne på lokalt plan (funktionelle luftrumsblokke, afgiftszoner) varierer og afhænger af lokale omstændigheder: geografisk beliggenhed, juridisk og institutionel struktur, organisering af tjenesteydelser, arbejdsvilkår, specifik omkostningsstruktur samt trafikmønstre. Jf. eksemplerne i tekstboks 1.

… og ordningerne påvirkes af mangler

Manglende forbindelse mellem præstationsordningens mål og SES' overordnede mål

28

Præstationsordningerne bør forbedre luftfartstjenesternes præstationer generelt inden for de fire centrale præstationsområder - flyvesikkerhed, miljø, kapacitet og omkostningseffektivitet - i overensstemmelse med præstationsrammen i den europæiske ATM-masterplan¹⁹. Fastsættelsen af de EU-dækkende præstationsmål bør anses for at udgøre et led i en proces, som tilsigter at opfylde de mål, der er indeholdt i masterplanen²⁰.

29

På trods af disse bestemmelser er der ikke foretaget målinger af, om præstationsordningen i RP1 har bidraget til at nå de overordnede mål. I Kommissionens afgørelse om fastsættelse af EU-dækkende præstationsmål for RP2 henvises der slet ikke til disse mål.

De centrale præstationsindikatorer passer ikke altid til formålet

30

De udvalgte præstationsindikatorer var i vidt omfang baseret på Eurocontrols eksisterende arbejde og blev fastlagt af de allerede eksisterende tilgængelige oplysninger. Vi identificerede imidlertid forhold, der rejser tvivl om, hvorvidt visse centrale indikatorer er tilstrækkelige til at måle præstationer på deres respektive områder, som beskrevet nedenfor.

31

Miljø. Den centrale indikator på dette område registrerer forskellen mellem den planlagte eller faktiske bane og den korteste rute²¹. Det er rigtigt, at banen kan forlænges i forbindelse med overbelastning eller ikke-optimal udformning af ruter, men der er også en række andre faktorer, der resulterer i afvigelser fra den korteste rute: vejrforhold, luftrumsrestriktioner på grund af militære operationer eller luftfartsselskabernes beslutninger vedrørende omkostningseffektivitet (der er stor forskel på enhedsraterne landene imellem, som vist på kort 2, hvilket ofte bevirker, at luftrumsbrugerne flyver billigere ruter for så vidt angår luftfartstjenester i stedet for kortere ruter). De enkelte luftfartstjenesteudøvere kan derfor ikke gøres fuldstændigt ansvarlige for denne centrale præstationsindikator, da disse faktorer ligger uden for deres indflydelse. Hertil kommer, at den vertikale flyveeffektivitet på nuværende tidspunkt ikke indgår i indikatorerne, selv om den højde, et luftfartøj flyves med, også afgør flyvningens miljømæssige indvirkning.

32

Kapacitet: Forsinkelserne udgør en meget relevant præstationsmåling for lufttransporten. De forsinkelser, som skyldes lufttrafikstyring, udgør imidlertid mindre end en tredjedel af de samlede forsinkelser, som passagererne oplever²². Der er ikke fastsat nogen bindende mål for supplerende elementer i den overordnede "gate-to-gate"-forsinkelse, såsom yderligere taxi ud-tid før luftfartøjet letter, eller ventemønstre i nærheden af lufthavne før luftfartøjet lander. Eftersom luftfartstjenesteudøverne blot vil være ansvarlige for en del af den overordnede gate-to-gate-forsinkelse, bør en meningsfuld indikator på dette område indeholde de nøgleelementer, som udgør den samlede forsinkelse. Det konstateres, at disse komponenter allerede overvåges på miljøområdet, dog uden bindende mål.

33

Målingen af forsinkelser er desuden en indikator for luftfartstjenesteudøvernes evne til at reagere på øget efterspørgsel, men den giver ikke noget indblik i den effektive anvendelse af denne kapacitet i mindre travle perioder, hvilket er en udfordring i betragtning af, at trafikstrømmene varierer på time-, dags- og sæsonbasis.

Beslutningsprocessen for præstationsmål er langvarig og kompleks

34

Vedtagelsen af præstationsmål kræver en tretrinsproces, som omfatter i) forslaget, høringen og afgørelsen om mål på EU-plan, ii) forberedelsen af præstationsplaner for funktionelle luftrumsblokke²³ med lokale mål og mål for de funktionelle luftrumsblokke, efterfulgt af præstationsvurderingsorganets vurdering af disse, og iii) Kommissionens afgørelse om overensstemmelsen mellem de lokale mål/FAB-målene og de mål, der er fastsat på EU-plan. Når Kommissionen træffer afgørelse om mål, skal den indhente en udtalelse fra Udvalget for Det Fælles Luftrum²⁴, som kan blokere eller udsætte denne afgørelse.

35

En sådan proces er i sagens natur langvarig, idet de lovbestemte frister fastsætter en varighed på op til to år. Aftaler om mål for omkostningseffektivitet har vist sig at være særligt vanskelige i praksis på grund af de forskellige ambitionsniveauer, som Kommissionen og medlemsstaterne lægger for dagen for så vidt angår omfanget af omkostningsreduktioner. De egentlige forhandlinger mellem medlemsstaterne og Udvalget for Det Fælles Luftrum er gået langt ind i den referenceperiode, de faktisk skulle dække. Hele processen for referenceperiode 2 har allerede taget næsten fire år og er endnu ikke fuldstændig afsluttet for alle funktionelle luftrumsblokke²⁵. Specifikke tilfælde er illustreret i bilag IV.

Svag overvågning af præstationsmål og enhedsrater

36

Både de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen er ansvarlige for overvågning af gennemførelsen af præstationsplanerne og kan ifølge lovgivningen udføre inspektioner af luftfartstjenesteudøverne og netadministratoren, hvis de finder det nødvendigt²⁶. De nationale tilsynsmyndigheder kan også udføre inspektioner om fastsættelsen af luftfartsafgifter²⁷. De nationale tilsynsmyndigheder bør, i det mindste på det funktionelle plan, være uafhængige af luftfartstjenesteudøverne i forbindelse med disse aktiviteter og har brug for de nødvendige ressourcer og kapaciteter for at udføre de opgaver, som påhviler dem²⁸. Kommissionen har desuden ansvaret for at vurdere enhedsraterne i forhold til bestemmelserne i præstationsordningen og afgiftsordningen²⁹.

37

Vi fandt en række mangler, som begrænser effektiviteten af overvågningsrollen:

1. Vi fandt tilfælde, hvor manglen på tilstrækkelige ressourcer (personalemæssige og/eller finansielle) eller den rent funktionelle men ikke hierarkiske eller finansielle adskillelse fra luftfartstjenesteudøverne begrænsede de nationale tilsynsmyndigheders evne til at opfylde deres opgaver. I Spanien var der ikke en fuldstændig hierarkisk adskillelse mellem luftfartstjenesteudøverne og de nationale tilsynsmyndigheder. I Frankrig rapporterer de nationale tilsynsmyndigheder og luftfartstjenesteudøverne til den samme generaldirektør og deler finansielle ressourcer fra et fælles budget, som hovedsagelig finansieres af de selvsamme luftfartsafgifter, som de nationale tilsynsmyndigheder fører myndighedstilsyn med. I Ungarn eksisterer den funktionelle adskillelse ikke, eftersom den nationale lovgivning giver luftfartstjenesteudøverne bemyndigelse til at fastsætte ATM-omkostningsgrundlaget, og de nationale tilsynsmyndigheder mangler de nødvendige ressourcer for at varetage deres overvågningsrolle. Kommissionen foreslog allerede i 2013 at styrke de nationale tilsynsmyndigheders effektivitet og uafhængighed som en prioritet, men i 2017 er situationen uændret i denne henseende
2. I de fire besøgte medlemsstater blev der ikke foretaget nogen regelmæssige inspektioner med henblik på at give sikkerhed for, at kun de berettigede omkostninger medtages i afgiftsordningen, eller om, hvorvidt de var påløbet på en omkostningseffektiv måde og passende fordelt mellem overflyvningszoner og tårn- og indflyvningskontrolafgiftszoner. Eftersom det kontrolarbejde, som præstationsvurderingsorganet udfører, når det bedømmer enhedsrater for Kommissionen, heller ikke omfatter de underliggende omkostningers berettigelse, afkræves brugerne enhedsraterne, uden at der gennemføres tilstrækkelige kontroller af deres underliggende omkostninger
3. Det blev konstateret, at vejledningen med hensyn til omkostningsfordelingen i forbindelse med overflyvning/indflyvning var utilstrækkelig, hvilket resulterer i en mangel på harmoniserede regnskabsprocedurer i medlemsstaterne og en risiko for krydssubsidiering mellem overflyvnings- og tårn- og indflyvningskontroltjenester, idet luftrumsbrugere, der blot overflyver et luftrum og ikke bruger dets tårn- og indflyvningstjenester, afkræves afgifter for disse
4. De kapitaludgifter³⁰, som er indeholdt i præstationsplanerne, er en del af de fastlagte enhedsomkostninger og vil blive afkrævet luftrumsbrugerne, selv hvis luftfartstjenesteudøverne vælger at annullere eller udsætte investeringerne. Selv om præstationsvurderingsorganet har identificeret en underudnyttelse af kapital på ca. 1 milliard euro i perioden 2012-2015³¹, er der ingen bestemmelse om, at disse beløb skal returneres til brugerne, hvis de relaterede investeringer aldrig bliver realiseret.

På lang sigt fremmede de funktionelle luftrumsblokke samarbejdsstrukturer, ikke defragmentering

38

Begrebet funktionelle luftrumsblokke blev skabt som en reaktion på fragmenteringen og sigtede især mod luftrumsstyring på basis af operationelle krav og ikke af nationale grænser. De gældende reguleringsmæssige rammer fastsætter dog ikke funktionelle luftrumsblokke, som effektivt kan afhjælpe fragmentering for så vidt angår luftrumsstyring, levering af tjenester eller indkøb af teknisk udstyr.

En gradvis begrebsmæssig ændring

39

Fra Kommissionens oprindelige vision, som fokuserede på en konfiguration af luftrummet, der ville gøre det muligt at drive kontrolcentraler af en optimal størrelse, blev de funktionelle luftrumsblokke gradvist omdannet til samarbejdsmekanismer mellem nationale tilsynsmyndigheder og luftfartstjenesteudøvere i nabostater:

1. Den oprindelige ambition for de funktionelle luftrumsblokke blev udtrykt i en meddelelse fra Kommissionen af 2001³², som henviste til skabelsen af kontrolområder uafhængigt af nationale grænser. Den foreslog etableringen af en fælles øvre flyveinformationsregion (EUIR), som ville blive omkonfigureret til funktionelle luftrumsblokke af minimusstørrelse på basis af sikkerhed og effektivitet. Grænserne for sådanne funktionelle luftrumsblokke ville ikke falde sammen med nationale grænser, og de ville blive oprettet for at støtte udøvelsen af lufttrafiktjenester i luftkontrolcentre med ansvar for en optimal luftrumsstørrelse i EUIR
2. Den første SES-pakke definerede de funktionelle luftrumsblokke som luftrumsblokke baseret på driftsmæssige krav og sigtede mod en mere integreret styring af luftrummet uden hensyn til eksisterende grænser³³. Den foreslog etableringen af EUIR, konfigureret i funktionelle luftrumsblokke, som skulle overholde en række betingelser vedrørende sikkerhed, effektivitet og drift³⁴. Hvor de funktionelle luftrumsblokke strækker sig over luftrum, der hører ind under mere end én medlemsstats område, skulle medlemsstaterne udpege tjenesteudøverne sammen³⁵. Henvisningen til kontrolcentraler for en optimal luftrumsstørrelse i EUIR nævnes imidlertid ikke længere
3. Den anden SES-pakke, vedtaget i 2009 og stadig i kraft i dag, indførte begrebet "øget samarbejde" som et alternativ til "integreret styring" i definitionen af funktionelle luftrumsblokke³⁶. Som noget helt afgørende fjernede den også kravet om at omkonfigurere det planlagte EUIR til funktionelle luftrumsblokke. De fastsatte krav for så vidt angår de funktionelle luftrumsblokke kræver ikke udtrykkeligt integrerede eller grænseoverskridende tjenester.

Den faktiske gennemførelse var omstridt …

40

Efter vedtagelsen af den anden SES-pakke blev der formelt oprettet ni funktionelle luftrumsblokke i Europa, som vist på kort 3.

41

Kommissionen og medlemsstaterne havde divergerende synspunkter om den faktiske gennemførelse af de funktionelle luftrumsblokke. I 2013 stillede Kommissionen generelt spørgsmålstegn ved, hvordan de funktionelle luftrumsblokke kunne medføre optimering af luftrummet uafhængigt af nationale grænser, hvis flyveinformationsregionerne forblev de samme, luftfartstjenesteudøverne var struktureret på samme måde og præstationsvurderingsorganet i visse tilfælde ikke vurderede, at præstationsplanernes målsætninger for omkostningseffektivitet og kapacitet var optimale.

42

Termerne "at udnytte luftrummet optimalt " og "at de indebærer en […] merværdi"³⁷ giver medlemsstaterne stor fortolkningsfrihed ved gennemførelsen af de funktionelle luftrumsblokke. Generelt accepterede de ikke de argumenter, Kommissionen fremsatte, idet de understregede, at oprettelsen af strukturer og koordineringsmekanismer for de funktionelle luftrumsblokke havde overholdt de lovgivningsmæssige krav. Dette viser en generel forskel i opfattelsen af de lovgivningsmæssige krav mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Der er ikke anlagt sag ved Den Europæiske Unions Domstol. Et konsulentfirmas undersøgelse af gennemførelsen af de funktionelle luftrumsblokke fandt, at de funktionelle luftrumsblokke ikke har opfyldt de overordnede politiske mål, som er fastsat med SES-lovgivningen, på trods af den betydelige indsats, der er gjort for at gennemføre dem³⁸.

… og førte til samarbejde, ikke defragmentering

43

I de medlemsstater vi besøgte, havde skabelsen af funktionelle luftrumsblokke medført etablering af samarbejdsstrukturer og -procedurer hos de nationale tilsynsmyndigheder og luftfartstjenesteudøverne. De er først og fremmest aktive i spørgsmål vedrørende reguleringsmæssigt og teknisk samarbejde, såsom etablering af "Free Route Airspace" inden for deres områder. Nogle funktionelle luftrumsblokke (f.eks. FABCE og UK-Ireland FAB) koordinerer formelt gennemførelsen af Pilot Common Project³⁹.

44

Samarbejdet eksisterede dog før skabelsen af de funktionelle luftrumsblokke, og luftfartstjenesteudøverne er engageret i lignende aktiviteter med partnere uden for deres respektive luftrumsblokke. Tekniske initiativer såsom COOPANS og ITEC leverer koordinerede investeringer, og BOREALIS implementerer ordninger for direkte ruteføring, som går ud over grænserne for de funktionelle luftrumsblokke. Dette viser, at der også kan opnås visse fordele gennem frivilligt samarbejde uden for de lovgivningsmæssige rammer.

45

Ingen af de medlemsstater, vi besøgte, var i stand til at give et præcist overslag over omkostningerne ved at skabe eller oprette en luftrumsblok, og ingen af de besøgte organer kunne påvise, at de funktionelle luftrumsblokke havde leveret mærkbare fordele til luftrumsbrugerne. Der var ingen målinger i forhold til præstationsordningens centrale præstationsområder. Der var fastsat adskillige centrale præstationsindikatorer vedrørende de funktionelle luftrumsblokke, men de var for det meste blot aggregeringer af nationale mål.

46

Der blev ikke opnået defragmentering via grænseoverskridende levering af tjenesteydelser, sammenlægning af flyvekontrolcentre eller fælles afgiftszoner i nogen af de funktionelle luftrumsblokke, og der mangler generelt engagement i disse initiativer fra medlemsstaternes side. Bekymringer vedrørende bevarelsen af suverænitet, de traditionelle luftfartstjenesteudøvere, deres indtægter og deres arbejdsstyrke har meget stor betydning for medlemsstaternes forkærlighed for at bevare status quo.

Men størrelsen er vigtig, og der er stadig behov for defragmentering

47

En undersøgelse af ATM-omkostningseffektivitet i Europa og Nordamerika, der blev foretaget under ledelse af Eurocontrol på vegne af Kommissionen⁴⁰, dokumenterer stordriftsfordele og de mulige fordele ved defragmentering. Selv om trafikmønstrene, i lighed med den politiske kontekst, er forskellige mellem de to regioner, fremhæver undersøgelsen, at ATM-systemet i USA, hvor ATM er integreret i en enkelt organisation, er i stand til at kontrollere et større antal flyvninger og bruger færre ansatte og flyvekontrolcentre. (jf. tabel 2).

Tabel 2

Udvalgte resultatdata for Europa og USA

Kalenderåret 2014	Eurocontrolstaterne	USA
Geografisk område (mio. km2)	12	15
Kontrollerede IFR-flyvninger (mio.)	10	15
Kontrollerede flyvetimer (mio.)	15	23
Civile luftfartstjenesteudøvere med ansvar for overflyvninger	37	1
Ansatte i alt	56 300	31 500
Flyveledere på operationel vagt	17 500	12 960
Støttepersonale	38 800	18 540
Overflyvningsflyvekontrolcentre	63	23
Relativ tæthed (flyvning/km2)	0,85	1,03
Produktivitet41 (flyvetimer/flyveleder)	834	1 767

Kilde: Eurocontrol, "U.S. - Europe continental comparison of ANS cost-efficiency trends (2006-2014)", november 2016.

48

Vores analyse af flyvekontrolcentrenes produktivitet⁴² baseret på data indhentet af Eurocontrol bekræfter også eksistensen af mulige stordriftsfordele. Selv om adskillige andre faktorer kan påvirke produktiviteten, viser analysen, at der er en positiv sammenhæng mellem flyvekontrolcentrets produktivitet og dets størrelse, som målt ved antallet af bevægelser under instrumentflyvereglerne (IFR) på et år. Det antyder, at konsolideringen af centre og/eller styrkede former for midlertidig grænseoverskridende udøvelse af tjenester (f.eks. et flyvekontrolcenter, der udøver luftfartstjenester ud over de nationale grænser i mindre travle perioder) ville tillade en mere effektiv brug af overskydende kapacitet og kunne resultere i større produktivitet og effektivitetsgevinster.

49

I betragtning af eksistensen af stordriftsfordele ville et fremskridt hen imod det nuværende overordnede mål om en halvering af ATM-omkostningerne kræve en kombination af stigninger i trafikken og en reel defragmentering af udøvelsen af tjenester.

SESAR-projektet har fremmet en fælles vision, men er blevet løsrevet fra sin oprindelige tidsplan og er nu uden tidsbegrænsning

50

SESAR-projektet er den teknologiske del af SES-initiativet og udgøres af et privat-offentligt partnerskab mellem Europa-Kommissionen, Eurokontrol og adskillige berørte parter i industrien samt en specifik lovgivningsmæssig ramme og en række finansielle instrumenter. Det søger at harmonisere og modernisere ATM-systemer og -procedurer i Europa. SESAR var fra begyndelsen opdelt i: en definitionsfase (med det formål at udarbejde en moderniseringsplan), en udviklingsfase (etablering af de nødvendige teknologiske baser) og en implementeringsfase (installering af de nye systemer og procedurer).

51

Vi undersøgte SESAR-projektets berettigelse samt udvalgte aspekter i dets definitionsfase og udviklingsfase, navnlig etableringen af SESAR-fællesforetagendet samt dets funktionsmåde og forlængelse. For så vidt angår en stikprøve af F&U-projekter og relaterede aktiviteter gennemgik vi den behovsvurdering, der berettigede deres iværksættelse, de leverede output og den hidtidige anvendelse af disse output i operationel henseende.

SESAR-projektet sigtede mod bekæmpelse af teknologisk fragmentering, men fordelene var overvurderede, og EU's indgreb skulle have været midlertidigt

52

SESAR-projektet sigtede mod at få en række interessenter til at engagere sig i en ATM-masterplan for at bekæmpe den eksisterende teknologiske, begrebsmæssige og proceduremæssige fragmentering i forbindelse med udøvelsen af tjenester. I 2004 blev omkostningerne i forbindelse med fragmentering anslået til at udgøre fra 880 til 1 400 millioner euro pr. år, hvoraf næsten halvdelen vedrørte fragmentering i indkøb, udvikling og drift af ATM-systemer⁴³.

53

SESAR-projektets forventede fordele, såsom reducerede forsinkelser og lavere omkostninger, var imidlertid vurderet for højt, idet de var baseret på overoptimistiske langsigtede trafikprognoser, som ikke blev til virkelighed. Den omkostningsanalyse fra 2005, som understøttede projektet, var baseret på en prognose med en vækst på 2,9 % om året i trafikken over 30 år (2005-2035). På trods af dette viser data, at den gennemsnitlige reelle vækst var på 1,1 % i perioden 2005-2016, snarere end 2,9 %. En lignende optimisme kan findes i de centrale milepæle, som senere markerede SESAR's udviklingsfase: ATM-masterplanens 2009-udgave og en undersøgelse fra 2012 til støtte for forlængelsen af SESAR-fællesforetagendet⁴⁴.

54

SESAR-projektet blev lanceret med en specifik tidsramme. Ifølge en meddelelse fra Kommissionen til Rådet⁴⁵ ville definitionsfasen løbe fra 2005 til 2007 og blive fulgt af udviklingsfasen (2008-2013) og implementeringsfasen (2014-2020). Omfanget af EU's deltagelse ville være begrænset til definition og udvikling: Både forvaltningen og finansieringen af implementeringsfasen skulle overføres fuldt ud til interessenter i industrien. I sin senere forordning om oprettelse af SESAR-fællesforetagendet⁴⁶ medtog Rådet denne tidsplan i sine betragtninger og fastsatte en udløbsdato for fællesforetagendet den 31. december 2016, men gav dog mulighed for en ændring.

SESAR's definitionsfase sikrede inddragelse af nøgleinteressenter

55

I 2004 ansøgte Eurokontrol Kommissionen om finansiel bistand til SESAR's definitionsfase. Der blev tildelt finansiel støtte med Kommissionens afgørelser i 2004, 2005 og 2006. I alt blev der tildelt 30 millioner euro fra TEN-T til Eurocontrol til medfinansiering af en undersøgelse med samlede omkostninger på 60 millioner euro.

56

SESAR's definitionsfase blev udført af et konsortium⁴⁷ med deltagelse af alle centrale interessenter lige fra luftrumsbrugere til lufthavnsoperatører, luftfartstjenesteudøvere og producenter. Denne fase varede fra 2005 til 2008 og producerede, foruden en række resultater⁴⁸, den første europæiske ATM-masterplan som en køreplan for SESAR's udviklingsfase og implementeringsfase. Masterplanen blev vedtaget af Rådet i marts 2009 og dannede grundlaget for den udviklingsfase, som fulgte.

Det lykkedes SESAR-fællesforetagendet at etablere en koordineret F&U-indsats inden for europæisk ATM …

57

Forsknings- og udviklingsaktiviteter (F&U) inden for ATM kan være komplekse og kræver forvaltning. Dette skyldes den store indbyrdes afhængighed mellem lufthavne, lufthavnsbrugere, netadministrator og luftfartstjenesteudøvere samt det forhold, at F&U og reelle operationer skal gennemføres parallelt.

58

SESAR-fællesforetagendet blev etableret⁴⁹ for at forvalte F&U i udviklingsfasen. Det etablerede en ramme for forvaltning af meget komplekse F&U-programmer og koordinerede et tidligere fragmenteret F&U-miljø. Interessenterne udtalte, at SESAR-projektet fremmede: i) en EU-dækkende vision om den fremtidige konfiguration og implementering af europæisk ATM med deltagelse fra interessenter, herunder producenter, ii) koordinerede partnerskaber mellem interessenter i F&U-arbejde og opnåelse af stordriftsfordele og iii) en stærkere europæisk indflydelse på fastsættelsen af internationale standarder og på forberedelsen af ICAO's Global Air Navigation Plan. Desuden medførte den disponible EU-finansiering, at interessenterne afsatte yderligere ressourcer til F&U.

… men der er mangler vedrørende dets mandat

59

Den lovgivningsmæssige ramme giver SESAR-fællesforetagendet ansvaret for gennemførelsen af ATM-masterplanen (og især for at organisere udviklingsfasen i overensstemmelse med denne plan)⁵⁰. SESAR-fællesforetagendets mandat mangler imidlertid klarhed for så vidt angår to elementer:

1. På trods af at Rådets forordning fra 2007 fastsatte afviklingen af SESAR-fællesforetagendet til udgangen af 2016, pålagde samme forordning SESAR-fællesforetagendet ansvaret for gennemførelsen af en masterplan, hvori F&U-aktiviteterne strækker sig ud over 2020
2. Forordningen giver ikke udtrykkeligt SESAR-fællesforetagendet mandat til at ajourføre masterplanen og beskriver blot proceduren for EU's vedtagelse af væsentlige ændringer af denne. SESAR-fællesforetagendets inddragelse i denne proces omtales i dokumenter, som ikke er juridisk bindende⁵¹, og som opfordrer SESAR-fællesforetagendet til at foreslå ajourføringer og dets bestyrelse til at vedtage dem.

60

Den ramme, der er beskrevet ovenfor, bringer projektets effektivitet i fare. For det første skaber uoverensstemmelserne mellem SESAR-fællesforetagendets reguleringsmæssige levetid og det F&U-arbejde, det fik til opgave at udføre, uklarhed omkring, hvor stor en del af gennemførelsen der skulle være afsluttet inden afviklingsdatoen. For det andet måles fremskridt i forhold til et bevægeligt mål, fordi ajourføringer i sidste ende påvirker tidsplanerne samt de omkostninger og fordele, som forventes af de forskellige interessenter, hvilket yderligere reducerer ansvarligheden i forhold til SESAR-fællesforetagendets mandat.

Masterplanens ajourføringer afspejler nye realiteter, men også betydelige forsinkelser …

61

SESAR-fællesforetagendet afsatte faktisk betydelige ressourcer til processen for ajourføring af masterplanen⁵². Frem til 2017 blev der gennemført to vigtige ajourføringer af masterplanen, og en tredje er planlagt for 2018.

62

Den vigtigste drivkraft for den første ajourføring (2012) var erkendelsen af, at ikke alle planlagte F&U-aktiviteter kunne afsluttes inden udgangen af 2016, og F&U-indsatsen fokuserede derfor på en overkommelig række væsentlige operationelle ændringer⁵³. Ajourføringen fulgte en intern vurdering i SESAR-fællesforetagendet, som blev foretaget af medlemmer af dets programudvalg, med henblik på at identificere dets medlemmers strategiske behov og omfordele midler mellem projekter i overensstemmelse hermed. Vi bemærker, at den arbejdsgruppe, der omdefinerede programmets prioriteter, ikke omfattede luftrumsbrugerne, som i sidste ende vil skulle betale for de investeringer, som masterplanen kræver. Vi finder, at dette skader den nødvendige dækning af SESAR-løsninger og projektets overordnede effektivitet. I det tilsvarende amerikanske program NextGen er luftfartselskabernes manglende deltagelse, og især deres modvilje mod at udstyre deres luftfartøjer med kompatibel luftfartøjselektronik, blevet identificeret som en central udfordring for implementeringen⁵⁴.

63

Indvirkningen påvirkede næsten alle de F&U-projekter, der oprindeligt var lanceret, og mange fik deres omfang ændret og ville ikke længere kunne levere deres oprindeligt planlagte output inden for SESAR-fællesforetagendets reguleringsmæssige levetid. Det blev klart, at den oprindeligt planlagte tidsramme for udviklingsfasen (2008-2013) ikke længere var i fokus.

64

Den vigtigste drivkraft for den anden ajourføring (2015) var behovet for at fokusere F&U-programmet på kravene i forbindelse med implementeringsfasen, især Pilot Common Project, og at indarbejde nye elementer såsom fjernstyrede luftfartøjer og cybersikkerhed.

65

Ajourføringerne medførte væsentlige ændringer af ATM-masterplanen, både for så vidt angår form og indhold. Vi konstaterede følgende centrale udviklinger mellem dokumenterne:

Tabel 3

Udviklingen i udvalgte karakteristika i den europæiske ATM-masterplan

	MP 2009	MP 2012	MP 2015
Præstationsmål	Basislinje: 2004/2005 Måldato: 2020 Mål:    Kapacitetsforøgelse på 73 %    Reduktion på 10 % af miljøpåvirkningen pr. flyvning    Reduktion på 50 % af omkostningerne pr. flyvning	Basislinje: 2005 Måldato: 2030 Mål:    Kapacitetsforøgelse på 27 %    Reduktion på 2,8 % af miljøpåvirkningen pr. flyvning    Reduktion på 6 % af omkostningerne pr. flyvning	Basislinje: 2012 Måldato: 2035 Mål:    Reduktion på 10-30 % af overflyvningsforsinkelserne    Reduktion på 5-10 % af miljøpåvirkningen pr. flyvning    Reduktion på 30-40 % af omkostningerne pr. flyvning
Investeringsomkostninger	32 milliarder euro i løbet af perioden 2008-2020 (heraf 22 milliarder euro for luftrumsbrugere og 7 milliarder euro for luftfartstjenesteudøvere)	20-29 milliarder euro (heraf 13-17 milliarder euro for luftrumsbrugere og 3-6 milliarder euro for luftfartstjenesteudøvere)	19-28 milliarder euro i løbet af perioden 2015-2035 (heraf 17-26 milliarder euro til investeringer i flyvepladser.

Kilde: De europæiske ATM-masterplaner fra 2009, 2012 og 2015.

66

Tabellen ovenfor viser en gradvis udsættelse af datoen for opnåelsen af ATM-målkonceptet fra 2020 til 2035, en reduktion i de forventede præstationsforbedringer og marginalt reducerede overordnede investeringsbehov. For så vidt angår luftfartstjenesteudøverne forventes den nødvendige investering nu at være højere end i 2009⁵⁵.

… og resulterede i sidste ende i beslutningen om at forlænge SESAR-fællesforetagendet og afsætte yderligere ressourcer

67

Ajourføringen af masterplanen i 2012 definerede tre centrale trin⁵⁶ for implementering af SESAR-konceptet inden 2030. I 2013 erkendte Kommissionen dog⁵⁷, at SESAR-fællesforetagendets arbejdsprogram inden for de finansielle overslag for 2007-2013 kun ville gøre det muligt at dække trin 1 i masterplanen og dele af trin 2, og at en fuldendelse af trin 2 og 3 ville kræve en forlængelse af SESAR-fællesforetagendets aktiviteter. Kommissionen erklærede som støtte for en forlængelse, at fordelene ved at forlænge SESAR-fællesforetagendet langt ville overstige dets omkostninger. Rådet ændrede i 2014 forordning (EF) nr. 219/2007 og forlængede SESAR-fællesforetagendet indtil december 2024 og bevilgede yderligere EU-finansiering på 585 millioner euro til SESAR-fællesforetagendets budget over den periode.

68

Den cost-benefit-analyse, som understøttede afgørelsen om at forlænge SESAR-fællesforetagendets aktiviteter, indeholdt en optimistisk prognose for lufttrafikken på lang sigt, men indeholdt ingen vurdering af F&U-omkostningerne efter 2020, selv om den sammenlignede disse omkostninger med de forventede fordele indtil 2035. Denne uoverensstemmelse afspejler misforholdet mellem den midlertidige karakter af SESAR-fællesforetagendet (og dets finansielle ramme) og den nødvendige varighed af det F&U-arbejde, det har mandat til at udføre.

69

Masterplanens ajourføringer og forlængelsen af SESAR-fællesforetagendets aktiviteter løsrev yderligere den igangværende udviklingsfase fra den oprindelige plan og udgjorde snarere en ændret vision end blot en forsinkelse. F&U-indsatsen var oprindeligt begrænset til perioden 2008-2013, men bliver nu reelt uden tidsbegrænsning, på trods af at den støttes af en midlertidig struktur.

Visse tekniske løsninger var blevet offentliggjort ved udgangen af 2016, men gennemførelsen af masterplanen var stadig langtfra gennemført

70

SESAR-fællesforetagendet har frigivet dokumentation vedrørende teknologiske og operationelle forbedringer, samlet under en række "SESAR-løsninger"⁵⁸. Det foretog også demonstrationer i et reelt operationelt miljø af de mulige fordele ved sådanne forbedringer.

71

SESAR-fællesforetagendet har gennem omallokering af ressourcer og ajourføringer af masterplanen ændret omfanget af F&U-programmet i løbet af dets gennemførelse og ændret projekternes indhold, deres tidsplan og det overordnede ATM-målkoncept. Denne fleksibilitet er blevet rost af SESAR-fællesforetagendet og dets medlemmer, men den maskerer også forsinkelser i F&U-arbejdet i forhold til den oprindelige planlægning.

72

Vi vil gerne fremhæve fire forhold i denne forbindelse:

1. SESAR-fællesforetagendets eksterne rapportering giver ikke et fuldstændigt billede af de fremskridt, der er gjort hen imod gennemførelsen af masterplanen. Den årlige aktivitetsrapport angiver en gennemførelsesprocent beregnet i forhold til det enkelte projekts seneste omfang og angiver ikke forsinkelser i forhold til de oprindelige frister
2. Modenheden af de operationelle forbedringer, som skal indgå i SESAR-løsningerne, overvåges imidlertid løbende af SESAR-fællesforetagendet⁵⁹. Vores analyse viser, at kun 19 % af de operationelle forbedringer var blevet valideret af SESAR-fællesforetagendet på niveauet "præindustriel udvikling og integration", og at 61 % stadig var på konceptdefinitionsstadiet
3. Pr. 2016 var kun en lille del af den nuværende masterplan blevet gennemført, selv om det meste af den EU-støtte, som oprindeligt var planlagt til udviklingsfasen, var blevet brugt (700 millioner euro). SESAR-fællesforetagendet måtte som en konsekvens af dette forlænges indtil 2024 og bevilges yderligere 585 millioner euro i EU-finansiering
4. Selv om de i hver enkelt udgave af ATM-masterplanen blev fremlagt på et overordnet plan, blev de reviderede individuelle F&U-projekter iværksat uden en cost-benefit-analyse, der viste omfanget af det behandlede problem, og uden at de afsatte investeringer sandsynligvis ville skabe en nettofordel. Visse projekter blev påvirket af ændringen af omfanget i forbindelse med ajourføringerne af masterplanen og leverede kun en del af de oprindeligt planlagte output (jf. bilag II).

Konklusioner og anbefalinger

73

Lufttrafikstyring (ATM) er nødvendig for en sikker og effektiv trafikstrøm og omfatter tre væsentlige funktioner: at sikre adskillelse mellem luftfartøjer, skabe balance mellem udbud (af lufttrafikkontrol) og efterspørgsel (flyvninger) samt yde luftfartsinformation til luftrumsbrugerne.

74

Det fælles europæiske luftrum (SES) sigter mod at forbedre ATM's overordnede præstation ved at flytte en række kompetencer fra en tidligere mellemstatslig praksis til Den Europæiske Union.

75

SES-initiativet blev formelt lanceret i 2004 og etablerede gradvist et regelsæt, der omfatter en række EU-dækkende fælles bindende regler om ATM-sikkerhed, om udøvelsen af ATM-tjenester, om luftrumsstyring og om interoperabilitet inden for nettet. Regelsættet er kombineret med et teknologisk moderniseringsprogram (ATM-forskning i det fælles europæiske luftrum - SESAR-projektet), som støttes med finansielle incitamenter.

76

Vi reviderede udvalgte reguleringsmæssige nøglekomponenter i initiativet for det fælles europæiske luftrum. Disse omfatter i) præstationsordningen og afgiftsordningen, som fastsætter bindende mål på fire præstationsområder: sikkerhed, miljø, kapacitet og omkostningseffektivitet, samt regulerer de omkostninger, som skal afkræves luftrumsbrugerne, ii) de funktionelle luftrumsblokke, som har til formål at optimere den udøvelse af tjenester, som traditionelt tilrettelægges efter landegrænser, og iii) definitionsfasen og udviklingsfasen af SESAR-projektet, den teknologiske søjle i initiativet for det fælles europæiske luftrum, som har til formål at harmonisere og modernisere ATM-procedurer og -infrastruktur.

77

Overordnet konkluderer vi, at initiativet tog fat på et klart behov og har resulteret i en større effektivitetskultur i ATM. Den europæiske luftrumsstyring er dog stadig fragmenteret, og det fælles europæiske luftrum som koncept er endnu ikke opnået. Luftfartsafgifterne er ikke blevet væsentligt reducerede, og ATM-forsinkelserne stiger på ny. SESAR-projektet er, samtidig med at det fremmer koordinering og gradvist frigiver teknologiske forbedringer, sakket bagud i forhold til den oprindelige tidsplan og blevet langt mere omkostningskrævende end forventet. Kort fortalt har EU's indgreb i SESAR udviklet sig fra at være et indgreb med en tidsfrist for opnåelse af målene til et mere tidsubestemt engagement.

78

Nationale monopoler og fragmentering krævede et indgreb fra EU's side, som resulterede i SES-initiativet. De for initiativet fastsatte overordnede mål blev oprindeligt formuleret med henvisning til udviklingen inden for luftfartstrafik i 2005. Da trafikvæksten efterfølgende mindskedes, blev de overordnede mål både uopnåelige med hensyn til omkostningseffektivitet og irrelevante med hensyn til kapacitet. De er desuden ikke knyttet til de mål, som er fastsat med præstationsordningen (jf. punkt 16-21 og 28-29).

Anbefaling 1 - Revidere de overordnede mål

Kommissionen bør foreslå en definition af det fælles europæiske luftrum, som omfatter de centrale dimensioner luftrumsstruktur, tjenesteudøvelse og infrastruktur. Den bør derefter på dette grundlag revidere de overordnede mål for SES og sikre, at de er tilstrækkelig ambitiøse til at fremme præstationerne og har realistiske tidslinjer for opnåelse. De reviderede overordnede mål bør også være knyttet til EU-dækkende mål i præstationsordningen for at gøre det muligt at måle de fremskridt, der gøres hen imod disse mål. I betragtning af, at den nuværende referenceperiode (RP2) ophører i 2019, bør målene for referenceperiode 3 fastsættes med dette for øje. De reviderede overordnede mål bør også være referencen for at udvikle den nuværende masterplan.

Frist: 2019.

79

Præstationsordningen og afgiftsordningen udgør i princippet tilstrækkelige redskaber til at afbøde de negative virkninger af en overvejende monopolistisk levering af tjenesteydelser. De har fremmet en effektivitets- og gennemsigtighedskultur blandt luftfartstjenesteudøverne. Ordningernes kvantitative resultater lever dog ikke op til forventningerne: Flyafgangenes forsinkelser har generelt ligget over de i præstationsplanerne fastsatte mål, og på trods af et rekordlavt niveau i 2013 har de været stigende siden. De enhedsrater, som afkræves af luftrumsbrugerne, er stærkt afhængige af trafikmængden og faldt kun med 4 % mellem 2011 og 2016, hvilket er mindre end den EU-dækkende reduktion, som Kommissionen har fastsat.

80

Manglen på konkret defragmentering kombineret med langsommere trafikvækst er de vigtigste årsager til de ringe kvantitative resultater, som præstationsordningen har vist. De nuværende funktionelle luftrumsblokke (FAB'er) leverer især et forum for samarbejde mellem interessenter i nabostater, men har vist sig at være ineffektive med henblik på at målrette indsatsen mod bekæmpelse af fragmentering, det være sig vedrørende luftrumsstyring, udøvelse af tjenester eller teknisk udstyr. De funktionelle luftrumsblokke var ikke i stand til at fremme integreret eller midlertidig grænseoverskridende udøvelse af tjenester, som kunne have betydeligt potentiale for præstationsforbedringer (jf. punkt 22-49).

Anbefaling 2 - Analysere andre politiske løsningsmodeller med sigte på bekæmpelse af fragmentering

Kommissionen bør:

1. vurdere merværdien af at bevare de lovgivningsmæssige krav vedrørende FAB'er i betragtning af deres ineffektivitet for så vidt angår målretning mod defragmentering
2. gennemgå politiske løsningsmodeller, som - alene eller som supplement til de funktionelle luftrumsblokke - reelt kan skabe defragmentering og potentielt kan generere stordriftsfordele, og overvåge gennemførelsen af dem via relevante præstationsindikatorer og mål. En løsning kunne omfatte aktiv fremme af integreret eller grænseoverskridende udøvelse af tjenester, idet en mulig omstrukturering af luftfartstjenesteudøvernes tjenester også tages i betragtning.

Frist: 2020.

81

De tilsynsroller, som de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen udøver, påvirkes af en række begrænsninger. De nationale tilsynsmyndigheder er ikke altid fuldstændig uafhængige eller effektive. De foretager ikke regelmæssigt inspektioner af vigtige elementer vedrørende de omkostninger, som afkræves brugerne: berettigelse, sparsommelighed og passende omkostningsfordeling. Disse aspekter kontrolleres heller ikke af Kommissionen, når den vurderer enhedsrater. Endvidere var Kommissionens vejledning om omkostningsfordeling mellem overflyvningszoner og tårn-og indflyvningskontrolafgiftszoner utilstrækkelig og resulterede i risikoen for krydssubsidiering mellem overflyvnings- og tårn- og indflyvningskontroltjenester (jf. punkt 36-37).

Anbefaling 3 - Sikre de nationale tilsynsmyndigheders fulde uafhængighed og kapacitet

De nationale tilsynsmyndigheder bør være fuldstændigt uafhængige og have kapacitet til at varetage deres funktioner. Med henblik på dette bør medlemsstaterne sikre, at de nationale tilsynsmyndigheder er hierarkisk, finansielt og funktionelt uafhængige af luftfartstjenesteudøverne og har de nødvendige ressourcer til at føre tilsyn med og overvåge præstationsordningen og afgiftsordningen Vi bemærker, at en hurtig vedtagelse af de relevante bestemmelser i SES2+-lovgivningspakken ville være nyttig i denne henseende.

Frist: 2019.

Anbefaling 4 - Sikre inspektionsdækning af afgiftsordningen

Kommissionen og de nationale tilsynsmyndigheder bør regelmæssigt foretage de inspektioner, der er fastlagt i den nuværende lovgivning, og især dække omkostningernes berettigelse og deres fordeling mellem overflyvningszoner og tårn- og indflyvningskontrolafgiftszoner. Kommissionen bør yde supplerende vejledning om omkostningsfordeling med henblik på at sikre en harmoniseret regnskabsmæssig behandling.

Frist: 2019.

82

Processen med at vedtage præstationsplaner er langvarig og kompleks. Indgåelse af aftaler mellem Kommissionen og medlemsstaterne, især om mål for kapacitet og omkostningseffektivitet, har vist sig at være vanskelig. Eftersom Kommissionen ikke har mulighed for at pålægge mål, afspejler målene i præstationsplanerne ofte et lavere ambitionsniveau (jf. punkt 34 til 35).

Anbefaling 5 - Strømline præstationsordningen

Kommissionen bør strømline processen for vedtagelse af præstationsplaner. Den bør med henblik herpå aktivt fremme undtagelser fra ordningen i forbindelse med tjenester, der udøves på markedsvilkår eller i henhold til serviceleveranceaftaler mellem tjenesteudøvere og luftrumsbrugere. Hvis sådanne vilkår ikke eksisterer, bør Kommissionen have håndhævelsesbeføjelser til direkte at etablere bindende mål på grundlag af præstationsvurderingsorganets vurdering.

Frist: 2019.

83

Præstationsrammerne overvåger ATM-præstationen på grundlag af centrale præstationsindikatorer, hvoraf flere imidlertid indeholder en række mangler. Manglerne begrænser deres evne til på passende vis at måle ATM-præstationer på forskellige nøgleområder. Især gælder det, at de indikatorer, der måler kapacitet med hensyn til forsinkelser, kun registrerer en lille del af den overordnede gate-to-gate-oplevelse for passagererne og ikke måler effektiviteten i mindre travle perioder. På miljøområdet afspejler overflyvningseffektiviteten på den ene side elementer uden for luftfartstjenesteudøvernes kontrol, mens den på den anden side ikke fokuserer på det vertikale aspekt af flyvningseffektiviteten (jf. punkt 30-33).

Anbefaling 6 - Revidere visse centrale præstationsindikatorer

Med henblik på næste referenceperiode bør Kommissionen:

1. med hensyn til kapacitet sikre, at de centrale præstationsindikatorer registrerer den overordnede gate-to-gate-forsinkelse, samtidig med at luftfartstjenesteudøverne fortsat bærer et passende ansvar. De centrale præstationsindikatorer bør ikke blot kunne måle kapaciteten til at håndtere stigninger i efterspørgslen, men også kunne måle, hvorvidt ressourcerne anvendes effektivt i travle perioder og mindre travle perioder
2. med hensyn til miljøet ændre de centrale præstationsindikatorer, således at de måler ATM-systemets imødekommenhed over for luftrumsbrugernes ønskede flyvebaner, både i den horisontale og den vertikale dimension.

Frist: 2019.

84

SESAR's definitionsfase og udviklingsfase fremmede centrale interessenters engagement i en fælles teknologisk plan, og dets udviklingsfase forandrede det tidligere fragmenterede F&U-miljø til et koordineret miljø. SESAR-fællesforetagendet har frigivet teknologiske og operationelle forbedringer, samlet under en række "SESAR-løsninger".

85

EU's rolle i SESAR-projektet har i forhold til den oprindelige plan udviklet sig for så vidt angår omfang, tidsramme og finansielt omfang, som alle er blevet udvidet betydeligt: Den oprindelige forventning om en udviklingsfase, som skulle afsluttes i 2013, hvorefter projektet skulle overdrages til industriens interessenter med henblik på implementering, er blevet erstattet af en tidsubegrænset F&U-vision i konstant udvikling, som forudsætter langsigtet EU-støtte. Ajourføringerne af masterplanen i 2012 og 2015 medførte betydelige ændringer, både i indhold og i form, samt flere på hinanden følgende udsættelser af datoen for opnåelse af målkonceptet: SESAR's præstationsambitioner er nu fastsat for 2035 og ikke 2020, som det oprindeligt var planlagt.

86

Der er en uoverensstemmelse mellem SESAR-fællesforetagendets fastsatte reguleringsmæssige levetid og den planlagte varighed af det F&U-arbejde, der forventes af det. Dette hæmmer SESAR-fællesforetagendets ansvarlighed i forhold til gennemførelsen af masterplanen. Situationen forværres af, at SESAR-fællesforetagendet ikke rapporterer tilstrækkeligt om gennemførelsesgraden.

87

Pr. 2016 var kun en lille del af den nuværende masterplan blevet gennemført, selv om det meste af den EU-støtte, som oprindeligt var planlagt til udviklingsfasen, var blevet brugt (700 millioner euro). SESAR-fællesforetagendet måtte som en konsekvens af dette forlænges indtil 2024 og bevilges yderligere 585 millioner euro i EU-finansiering (jf. punkt 50-72).

Anbefaling 7 - Gennemgå EU's støttestruktur for F&U inden for ATM i lyset af støttens mål

I overensstemmelse med principperne om bedre lovgivning bør politiske beslutninger udarbejdes på en åben og gennemsigtig måde, oplyst gennem den bedst mulige dokumentation og med opbakning fra interessenternes omfattende engagement.

Kommissionen bør derfor, hvis den foreslår at fortsætte finansieringen af F&U-indsatsen inden for ATM efter 2024:

1. behørigt begrunde EU-støtten, især med hensyn til, hvorfor støtten bør fortsætte, hvad den skal opnå hvornår, og hvor stor offentlig støtte det vil kræve at sikre maksimal værdi for pengene
2. analysere, om SESAR-fællesforetagendet, en midlertidig struktur, er velegnet til at behandle F&U-indsatsen på lang sigt, og, hvis det ikke er tilfældet, foretage de nødvendige tilpasninger.

Frist: 2020.

Anbefaling 8 - Styrke SESAR-fællesforetagendets ansvarlighed

Kommissionen bør styrke SESAR-fællesforetagendets ansvarlighed ved at definere klare og tidsbestemte delmål med et tilhørende budget for gennemførelsen af masterplanen. Kommissionen bør ligeledes kræve, at SESAR-fællesforetagendet regelmæssigt rapporterer om sine fremskridt hen imod den fulde gennemførelse af planen.

Frist: 2018.

88

Selv om de i hver enkelt udgave af ATM-masterplanen blev fremlagt på et overordnet plan, blev de reviderede individuelle F&U-projekter iværksat uden en cost-benefit-analyse, der viste omfanget af det behandlede problem, og uden at de afsatte investeringer sandsynligvis ville skabe en nettofordel. Visse projekter blev påvirket af ændringen af omfanget i forbindelse med ajourføringerne af masterplanen og leverede kun en del af de oprindeligt planlagte output (jf. punkt 72).

Anbefaling 9 - Prioritere EU-støtte til F&U-løsninger, der fremmer defragmentering og et konkurrencepræget miljø

Kommissionen bør sikre:

1. at kun projekter med en påvist merværdi for netværket støttes via EU-finansiering. Dette kan f.eks. opnås gennem implementering af et system, der evaluerer projekters merværdi for netværket ved etablering af en form for behovsanalyse eller cost-benefit-analyse for projekter
2. at EU-finansiering inden for rammerne af SESAR-fællesforetagendet prioriteres hen imod F&U-løsninger på ATM-området, der fremmer defragmentering, interoperabilitet og fælles infrastruktur og fremmer betingelserne for et konkurrencepræget miljø.

Frist: Gældende for nye finansierede projekter fra og med 2018.

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 11. oktober 2017.

Forkortelser

ATFM: Lufttrafikregulering

ATM: Lufttrafikstyring

CBA: Cost-benefit-analyse

CNS: Kommunikations-, navigations- og overvågningstjenester

EASA: Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur

EUIR: Europæisk øvre flyveinformationsregion

F&U: Forskning og udvikling

FAB: Funktionel luftrumsblok

GD MOVE: Generaldirektoratet for Mobilitet og Transport

ICAO: Organisationen for International Civil Luftfart

IFR: Instrumentflyveregler

SES: Det fælles europæiske luftrum

SESAR: ATM-forskning i forbindelse med det fælles europæiske luftrum

TEN-T: De transeuropæiske transportnet

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II - der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten - hvis speciale er udgiftsområderne investering i samhørighed, vækst og integration. Revisionsarbejdet blev ledet af George Pufan, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Patrick Weldon og attaché Mircea Radulescu, ledende administrator Pietro Puricella, opgaveansvarlig Afonso Malheiro samt revisorerne Luis de la Fuente Layos, Erki Must, Maria Dominguez, Annekatrin Langer og Judit Oroszki.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8537-9	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/822283	QJ-AB-17-019-DA-N
HTML	ISBN 978-92-872-8569-0	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/295906	QJ-AB-17-019-DA-Q

© Den Europæiske Union, 2017

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

 

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: http://europa.eu/contact

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: http://europa.eu/contact

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: http://europa.eu

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: http://op.europa.eu/eubookshop.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se http://europa.eu/contact).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.