Nové možnosti financovania projektov rozvoja vidieka: jednoduchšie, ale bez zamerania na výsledky

Zhrnutie

Možnosti zjednodušených nákladov sú novou metódou úhrad pre niektoré opatrenia na rozvoj vidieka. Projekty v rámci týchto opatrení boli pred rokom 2014 preplácané na základe vzniknutých nákladov.

Poskytovanie podpory na základe úhrady vzniknutých nákladov je zložité a náchylné na chyby. V dôsledku toho sa intenzívne hľadali jednoduchšie metódy výpočtu finančného príspevku EÚ na projekty a činnosti. Na stanovenie splatnej podpory si členské štáty teraz (v období 2014 – 2020) môžu vyberať z troch nových metód (známych ako možnosti zjednodušených nákladov):

• štandardné stupnice jednotkových nákladov,
• jednorazové platby a
• paušálne financovanie.

V tejto správe sa uvádzajú zistenia nášho auditu zameraného na možnosti zjednodušených nákladov v oblasti rozvoja vidieka. Naším hlavným cieľom bolo posúdiť, či možnosti zjednodušených nákladov vedú k zjednodušeniu a zároveň zabezpečujú hospodárnosť a dosahovanie lepších výsledkov. Preskúmali sme, či možnosti zjednodušených nákladov:

• zjednodušujú administratívu,
• zabezpečujú hospodárnosť a
• sa bežne používajú a zvyšujú zameranie na politické ciele.

Celkovo sme dospeli k záveru, že používaním možností zjednodušených nákladov môže dôjsť k zjednodušeniu a zníženiu administratívnej záťaže pre príjemcov aj orgány členských štátov. Tým, že sa platby zakladajú na výstupoch, možnosti zjednodušených nákladov presúvajú ťažisko z faktúr, ale nevedú k väčšiemu zameraniu na výsledky.

Zistili sme, že možnosti zjednodušených nákladov môžu udržať náklady na projekty v oblasti rozvoja vidieka pod kontrolou, ale len ak sú nastavené na správnej úrovni a na základe spravodlivej, nestrannej a overiteľnej metodiky. Avšak vzhľadom na to, že úloha certifikačných orgánov pri kontrole možností zjednodušených nákladov nie je stanovená, vytvára to riziko, ktoré je potrebné riešiť.

Taktiež sme zaznamenali, že nové možnosti zjednodušených nákladov naďalej predstavujú malú časť výdavkov na rozvoj vidieka. Hlavnými dôvodmi sú rôznorodosť projektov rozvoja vidieka a investície potrebné na vypracovanie metodík.

Na základe týchto zistení predkladáme nasledujúce odporúčania:

• Komisia by mala aktualizovať svoje usmernenia týkajúce sa možností zjednodušených nákladov, aby zahŕňali hlavné zásady na vypracovanie metodiky.
• Komisia by mala objasniť, kto je povinný kontrolovať metodiku a výpočty týkajúce sa možností zjednodušených nákladov.
• Komisia by na uľahčenie náležitého používania možností zjednodušených nákladov mala preskúmať možnosti vypracovania väčšieho počtu štandardných možností zjednodušených nákladov a aktualizovať vymedzenie kľúčových a pomocných kontrol tak, aby odrážali používanie možností zjednodušených nákladov.
• Komisia by mala preskúmať súhrn možností na prechod od úhrady vzniknutých nákladov k úhradám založeným na výsledkoch, pričom by sa zohľadnili doteraz získané skúsenosti.

Úvod

Politika rozvoja vidieka EÚ

Cieľom politiky EÚ v oblasti rozvoja vidieka je pomáhať vidieckym oblastiam v EÚ riešiť širokú škálu ekonomických, environmentálnych a sociálnych problémov. EÚ vynakladá ročne na túto politiku približne 14 mld. EUR prostredníctvom rozpočtu Európskej únie (EÚ). Výdavky na rozvoj vidieka tvoria približne 25 % výdavkov na spoločnú poľnohospodársku politiku (SPP). Spolufinancovanie zo strany členských štátov predstavuje ďalších 7 mld. EUR ročne.

V približne polovici výdavkov na rozvoj vidieka z rozpočtu EÚ je platba založená na obhospodarovaných plochách alebo počte zvierat. Pokiaľ ide o zvyšok, podpora môže mať formu pevne stanovených súm alebo percentuálnych podielov v súvislosti s činnosťami, ktoré sa vykonali, alebo nákladmi, ktoré vznikli príjemcovi. V rámčeku 1 sú uvedené príslušné mechanizmy.

Poskytovanie podpory na základe preplácania vzniknutých a uhradených nákladov je zložité a náchylné na chyby. Zistili sme, že chyby vo výdavkoch EÚ sú sústredené najmä v takomto druhu podpory⁴. V dôsledku toho sa intenzívne hľadali jednoduchšie metódy výpočtu finančného príspevku EÚ na projekty a činnosti. Členské štáty majú teraz (od roku 2014) na výber tri metódy⁵ (známe ako možnosti zjednodušených nákladov) na určenie výšky podpory, ktorá im bude vyplatená:

• štandardné stupnice jednotkových nákladov,
• jednorazové platby,
• paušálne financovanie.

V praxi to znamená, že celá preplatená suma alebo jej časť sa zakladá na (napríklad): štandardných nákladoch vypočítaných podľa vopred stanovenej metódy, jednotkách výstupu projektu alebo percentuálnych podieloch uplatňovaných na iné náklady⁶ (pozri ilustráciu 1). Sú povolené kombinácie rôznych typov možností zjednodušených nákladov.

Zdroj: EDA na základe usmernení Komisie k možnostiam zjednodušených nákladov.

Možnosti zjednodušených nákladov boli zavedené v období 2014 – 2020 a sú relevantné len pre opatrenia, ktoré sa neuhrádzajú na základe plochy alebo zvierat, alebo sa na ne nevzťahujú pevné spôsoby platby stanovené v nariadeniach (pozri bod 2). V ilustrácii 2 je predstavené plánované financovanie rozvoja vidieka na obdobie 2014 – 2020, pričom sa uvádza podiel opatrení, pri ktorých je pravdepodobné, že niektoré náklady môžu byť vyplatené na základe možností zjednodušených nákladov. Využívanie možností zjednodušených nákladov v prípade týchto opatrení predstavuje nový vývoj v politike rozvoja vidieka, ale využívali sa v iných fondoch⁷ už počas obdobia 2007 – 2013.

Pozn.: Ilustrácia znázorňuje hrubé rozdelenie, keďže pre časti niektorých opatrení sú stanovené pevné spôsoby platby, ale nie je k dispozícii žiadny rozpis rozpočtových súm na úrovni čiastkových opatrení.

Zdroj: EDA na základe finančných informácií poskytnutých Komisiou (získaných 20. novembra 2017).

V súlade s platnými pravidlami⁸ by sa možnosti zjednodušených nákladov mali stanoviť jedným z týchto spôsobov⁹:

• na základe spravodlivej, nestrannej a overiteľnej metódy výpočtu;
• v súlade s pravidlami možností zjednodušených nákladov, ktoré sa uplatňujú v iných politikách EÚ pri podobnom druhu operácie a príjemcu;
• podľa vnútroštátnych systémov poskytovania grantov pri podobnom druhu operácie a príjemcu;
• na základe sadzieb stanovených v nariadeniach.

Možnosti zjednodušených nákladov nie sú povinné, členské štáty sa môžu slobodne rozhodnúť, či ich budú alebo nebudú využívať.

Rozsah auditu a audítorský prístup

Náš audit sa týkal návrhu a prvých troch rokov (2015 – 2017) vyplácania podpory rozvoja vidieka prostredníctvom možností zjednodušených nákladov. Príslušné opatrenia sú uvedené v prílohe I.

Naším hlavným cieľom bolo posúdiť, či možnosti zjednodušených nákladov vedú k zjednodušeniu a zároveň k zabezpečeniu hospodárnosti pre rozpočet EÚ a či sa dosahujú lepšie výsledky pomocou možností zjednodušených nákladov. Na zodpovedanie tejto hlavnej audítorskej otázky sme preskúmali, či možnosti zjednodušených nákladov:

• zjednodušujú administratívu,
• zabezpečujú hospodárnosť a
• sa bežne používajú a zvyšujú zameranie na politické ciele.

Na získanie prehľadu o využívaní možností zjednodušených nákladov sme preskúmali 118 programov rozvoja vidieka (PRV) a vybrali 20¹⁰ z nich na administratívnu previerku¹¹. Na audítorskú návštevu sme vybrali týchto šesť programov rozvoja vidieka: Flámsko (Belgicko), Dánsko, Sasko (Nemecko), Kanárske ostrovy (Španielsko), Languedoc-Roussillon (Francúzsko) a Švédsko. Počas nášho auditu sme porovnávali postupy členských štátov a pokyny pre príjemcov pred zavedením možností zjednodušených nákladov a po ňom. Takisto sme porovnávali projektové spisy a v dvoch členských štátoch¹² sme navštívili konečných príjemcov.

Na pochopenie platných pravidiel a úlohy Komisie sme preskúmali právny rámec, usmernenie Komisie pre členské štáty a interné postupy a kontrolné zoznamy Komisie. V Komisii sme uskutočnili pohovory, preskúmali korešpondenciu s členskými štáty a zúčastnili sa na podujatiach, na ktorých Komisia poskytovala členským štátom informácie o možnostiach zjednodušených nákladov.

Využívanie možností zjednodušených nákladov zjednodušilo administratívu

Príjemcom uľahčujú predkladanie žiadostí…

Získavanie pomoci pre projekty rozvoja vidieka je dvojstupňový proces. Uchádzači najprv predložia žiadosti o podporu príslušným orgánom, ktorá kontroluje a schvaľuje projekty na základe kritérií oprávnenosti a výberu. Po dokončení projektu príjemcovia predložia žiadosti o platbu, ktoré platobná agentúra pred vykonaním platby overí. Tento proces je znázornený v ilustrácii 3.

Zdroj: EDA.

Žiadatelia musia pri podaní žiadosti o podporu poskytnúť viaceré dokumenty. Ak sa z rozpočtu EÚ uhrádza časť oprávnených nákladov, príjemcovia musia často poskytnúť ponuky, aby preukázali, že očakávané náklady sú primerané, a potom predložiť faktúry a doklady potvrdzujúce úhrady ich žiadostí o platbu. V prípade jedného projektu v období 2007 – 2013, ktorý sme preskúmali vo Švédsku a v rámci ktorého príjemca vybudoval maštaľ, obsahovali dve žiadosti o platbu 134 faktúr a dokladov o zaplatení. Táto požiadavka sa vzťahuje aj na nepriame náklady (pozri rámček 2).

Preskúmali sme žiadosti o podporu a žiadosti o platbu týkajúce sa projektov v období 2014 – 2020 vyplatených prostredníctvom možností zjednodušených nákladov a porovnali sme ich s projektmi z obdobia 2007 – 2013 (v prípade nevyužitých možností zjednodušených nákladov), aby sme posúdili, či sa postupy podávania žiadosti a preplácania nákladov zjednodušili. Vo všetkých šiestich navštívených členských štátoch sme zistili, že príjemcovia projektov, ktorí používali možnosti zjednodušených nákladov, nemuseli k svojim žiadostiam o podporu predkladať ponuky a k žiadostiam o platbu ani faktúry či doklady o zaplatení. V tabuľke 1 sa uvádzajú príklady podporných dokumentov priložených k žiadosti o podporu a žiadosti o platbu v rokoch 2007 – 2013 (úhrada na základe vzniknutých nákladov) a 2014 – 2020 (úhrada na základe možností zjednodušených nákladov).

Pozn.: Tabuľka obsahuje len podporné dokumenty, ktoré sú ovplyvnené používaním možností zjednodušených nákladov.

Zdroj: EDA na základe dokumentácie členských štátov.

Ako sa uvádza v tabuľke 1, využívanie možností zjednodušených nákladov často znamená, že príjemcovia predkladajú menej dokumentov. V rámčeku 3 uvádzame takýto príklad.

Rámček 3

Paušálna sadzba na sociálne odvody vo Švédsku

Švédska rada pre pôdohospodárstvo v spolupráci so Švédskym európskym sociálnym fondom a Švédskou agentúrou pre hospodársky a regionálny rast zaviedla jednotnú sadzbu na náklady na sociálne zabezpečenie. Vo Švédsku väčšina projektov zahŕňa výplaty a teda aj sociálne odvody. Tieto náklady sa odlišujú podľa typu zmluvy a veku; môžu zahŕňať viaceré faktúry od niekoľkých organizácií a zvyčajne zložité výpočty. Mnohí malí príjemcovia v minulosti nepodávali žiadosti o preplatenie týchto nákladov, pretože to považovali za príliš ťažkopádne.

Na fotografii sa nachádzajú dokumenty, ktoré predložil príjemca v rámci jednej žiadosti o platbu v období 2007 – 2013, keď sa sociálne odvody nevyplácali na základe paušálnej sadzby.

… a zatiaľ čo orgány čelia dodatočnej pracovnej záťaži alebo nákladom pri príprave metodiky…

Riadiace orgány musia¹³ v prípade použitia možností zjednodušených nákladov vypracovať metodiku a vypočítať úrovne platby (pozri prehľad zainteresovaných orgánov na úrovni členského štátu v bode 45). Ide o dodatočnú prácu, ktorá nie je potrebná, ak sa granty vyplácajú na základe vynaložených nákladov. Uskutočnili rozhovory s orgánmi v kontrolovaných členských štátoch a preskúmali ich dokumentáciu týkajúcu sa metodiky a výpočtov, aby sme posúdili, či čas alebo náklady na vypracovanie metodiky a výpočtov sú úmerné úspore času počas celého obdobia. V rámčeku 4 sa nachádza príklad pracovnej záťaže v súvislosti s vypracúvaním metodiky.

Počas našej administratívnej previerky sme požiadali orgány zodpovedné za 20 vybraných programov rozvoja vidieka o to, aby uviedli hlavné dôvody, pre ktoré vo väčšej miere nevyužívajú možnosti zjednodušených nákladov. Šesť¹⁴ z 20 orgánov uviedlo administratívnu záťaž a čas strávený pri navrhovaní metodík.

Tri zo šiestich kontrolovaných riadiacich orgánov sa rozhodli zadať túto úlohu externým poskytovateľom aspoň v prípade niektorých možností zjednodušených nákladov, pretože nemali k dispozícii vlastné zdroje alebo odborné znalosti: Dánsko, Languedoc-Roussillon a Švédsko. Napriek dodatočnej pracovnej záťaži či nákladom na vývoj možností zjednodušených nákladov riadiace orgány v kontrolovaných členských štátoch považovali investovanie do vytvorenia metodiky pre možnosti zjednodušených nákladov za vhodné vzhľadom na (očakávané) zjednodušenie a časové úspory v administratíve a na úrovni príjemcu počas vykonávania.

Zákonodarca môže do nariadení zahrnúť sadzby a sumy, ktoré sa využívajú ako možnosti zjednodušených nákladov. Ak sú orgány členských štátov pripravené využiť tieto možnosti zjednodušených nákladov bez toho, aby mali vypracovanú akúkoľvek metodiku alebo výpočty, ide o tzv. štandardné náklady. Príklady štandardných možností zjednodušených nákladov, ktoré sú v súčasnosti k dispozícii na podporu rozvoja vidieka, pozri v rámčeku 5¹⁵.

Riadiace orgány nemusia odôvodniť výšku použitej percentuálnej sadzby v prípade štandardných možností zjednodušených nákladov stanovených v nariadení, ako je napríklad kompenzácia nepriamych nákladov vo forme paušálnej sadzby. Tento systém je obzvlášť výhodný pre orgány členských štátov, pretože nemusia vypracovať žiadnu metodiku, a môžu pritom využívať výhody plynúce zo zjednodušeného postupu žiadosti o pomoc a platbu.

…môžu ušetriť čas počas administratívnych kontrol

Zamestnanci príslušných orgánov musia vykonávať administratívne kontroly žiadostí o podporu a žiadostí o platbu. Overovali sme, ako sa tieto kontroly menia, keď sa platby realizujú s využitím možností zjednodušených nákladov, a to preskúmaním príslušných právnych predpisov¹⁶, postupov členských štátov a kontrol vykonaných pri projektoch vyplatených s možnosťami zjednodušených nákladov a bez týchto možností. V tabuľke 2 sú uvedené príklady.

Pozn.: Tabuľka obsahuje len administratívne kontroly, ktoré sú ovplyvnené používaním možností zjednodušených nákladov.

Zdroj: EDA.

Zamestnanci platobnej agentúry v šiestich kontrolovaných členských štátoch nám povedali, že kontrola primeranosti nákladov¹⁷ zvykla byť časovo náročná, najmä v prípadoch, keď bolo potrebné objasnenie alebo ponuky nemali dostatočnú kvalitu. Vo fáze žiadosti o platbu platobné agentúry ušetria čas tým, že nekontrolujú faktúry ani doklady o platbe, keď sa platby zakladajú na možnostiach zjednodušených nákladov.

Zamestnanci platobnej agentúry pred uskutočnením platby skontrolujú súlad s podmienkami na získanie podpory. Porovnávajú ukončenú operáciu s operáciou, na ktorú bola poskytnutá podpora, a štandardne uskutočnia návštevu, aby si overili, že táto operácia bola skutočne ukončená¹⁸. Tieto kontroly sa nemenia, keď sa využívajú možností zjednodušených nákladov.

Zamestnanci platobnej agentúry potrebujú pri platbách na základe jednotkových nákladov overiť množstvá. Členské štáty môžu samy rozhodnúť, akým spôsobom to kontrolovať. Mnohé z nich využívajú návštevy u príjemcov na overenie množstiev a aby sa uistili, že dokončená operácia je v súlade s rozhodnutím o pomoci. V prípade operácií, ktoré neboli skontrolované, je potrebné, aby členské štáty našli iné prostriedky na overenie príslušných množstiev a toho, že operácia bola skutočne vykonaná. Platobná agentúra na Kanárskych ostrovoch napríklad využíva registre poľnohospodárskych vozidiel na overenie vlastníctva a Dánsko využíva satelitné snímky na overenie existencie skladových priestorov pre hnoj.

Pri využívaní paušálnych sadzieb sa oprávnené náklady vypočítavajú ako percento iných kategórií oprávnených nákladov. Všetkých šesť¹⁹ programov rozvoja vidieka vybraných na audit využíva paušálne sadzby pre nepriame náklady a orgány členských štátov to uviedli ako dobrý príklad zjednodušenia. Príklad je uvedený v rámčeku 6.

Rámček 6

Príklad dokumentovania nepriamych nákladov

Vo Flámsku sme porovnávali žiadosti o platbu, vrátane podpornej dokumentácie z obdobia pred zavedením paušálnej sadzby a po ňom. V prvom prípade sme zistili, že jedna položka vo výške 12 EUR bola doložená deviatimi dokladmi.

Pri využívaní paušálnych sadzieb nemusia príjemcovia tieto doklady predložiť a orgány členských štátov ich nemusia overiť.

Orgány v Sasku nám povedali, že čas potrebný na overenie žiadosti o platbu znížili aspoň o 50 % z dôvodu zníženého počtu kontrol nepriamych nákladov. V predchádzajúcom období trvalo overenie každej faktúry počas kontroly nepriamych nákladov minimálne 10 minút. Ak by príjemca žiadal o preplatenie nákladov na nájom za jeden rok, zamestnanec by musel skontrolovať 12 faktúr a dokladov o zaplatení, čo by trvalo približne 120 minút. Úradník teraz potrebuje overiť len to, či je výpočet 15 % nepriamych nákladov správny a že v zozname faktúr deklarovaných v rámci priamych nákladov nie sú zahrnuté žiadne nepriame náklady, čo trvá približne 10 až 15 minút.

Podľa odhadov švédskych orgánov kontrola nepriamych nákladov na základe vzniknutých nákladov trvá v prípade jednej žiadosti o platbu 3 až 5 hodín v porovnaní s asi 50 minútami pri využívaní paušálnej sadzby.

Z nášho auditu vyplýva, že využívanie možností zjednodušených nákladov môže viesť k zjednodušeniu a časovým úsporám, najmä pre príjemcov, ale aj pre príslušné orgány. Predbežná investícia, ktorú potrebuje riadiaci orgán, aby vypracoval metodiku pre možnosti zjednodušených nákladov, však musí byť v primeranom pomere k úsporám času, ktoré orgány a príjemcovia plánujú získať z využívania možností zjednodušených nákladov. Toto je jedným z dôvodov slabého využívania možností zjednodušených nákladov v rámci politiky rozvoja vidieka, ako je uvedené ďalej v bodoch 48 až 50, 55 až 56.

Dobré využívanie možností zjednodušených nákladov môže pomôcť obmedziť náklady na projekty rozvoja vidieka

Vnútroštátne orgány sú v prípade projektov financovaných na základe preplatenia vzniknutých nákladov povinné vo fáze schvaľovania kontrolovať, či sú očakávané náklady primerané. GR AGRI aj Európsky dvor audítorov v správach poukázali na nedostatky v týchto kontrolách (pozri rámček 7).

Ak sa využívajú možnosti zjednodušených nákladov, tieto kontroly sú považované za kryté vypracovaním spoľahlivej metodiky. Účinné využívanie možností zjednodušeného vykazovania nákladov môže udržať náklady na projekty rozvoja vidieka pod kontrolou. Dosiahnutie tohto cieľa si vyžaduje, aby boli možnosti zjednodušených nákladov stanovené na správnej úrovni, založené na dobrej metodike, pravidelne revidované a podľa potreby aktualizované. Chyby vo výpočtoch by znamenali, že všetky projekty využívajúce sadzby by boli ovplyvnené tou istou chybou.

Zistili sme dobré príklady metodiky a výpočtov…

Podujali sme sa preskúmať metodiky vypracované kontrolovanými členskými štátmi. Zaznamenali sme, že väčšina opatrení podporovaných z EPFRV v období 2014 – 2020 je podobná tým, ktoré boli podporené v období 2007 – 2013²³. Mnohé členské štáty preto majú prístup k historickým údajom o skutočne vzniknutých a uhradených nákladoch na operácie v predchádzajúcom období. Príklad jednotkových nákladov na základe historických údajov je uvedený v rámčeku 8.

Členské štáty využívajúce možnosti zjednodušených nákladov spravidla nemajú prostriedky na to, aby pokračovali v monitorovaní skutočných nákladov. Je to tak preto, že keď sa platobné orgány rozhodnú vykonávať platby na základe možností zjednodušených nákladov, prestanú zbierať informácie o skutočných nákladoch. Nemusia teda mať k dispozícii príslušné údaje na aktualizáciu svojich výpočtov. Z tohto dôvodu orgány v Sasku (Nemecko) požiadali poradcov, aby vypracovali nové metodiky založené na údajoch od externých odborníkov s cieľom aktualizovať ich možnosti zjednodušených nákladov, keď už nemajú k dispozícii historické údaje.

…, ale v niektorých prípadoch neboli k dispozícii príslušné údaje…

Na posúdenie toho, či je metodika spravodlivá a primeraná, musí byť overiteľná. Audítori musia mať prístup k údajom, z ktorých vychádza výpočet možností zjednodušených nákladov, pokiaľ sa možnosti zjednodušených nákladov používajú²⁴. Vybrali sme jednotlivé prvky výpočtov a vysledovali ich späť až k zdrojovým údajom, aby sme skontrolovali overiteľnosť.

Metodika opísaná v rámčeku 8 (pozri bod 31) predstavuje príklad, keď sme boli schopní jednoducho vysledovať vybrané položky späť až k základným údajom. Zistili sme však problémy týkajúce sa overiteľnosti niektorých metodík vypracovaných pre jednotkové náklady. Audítori GR AGRI informovali o podobných zisteniach týkajúcich sa overiteľnosti v dvoch²⁵ zo šiestich auditov, ktoré vykonali k dnešnému dátumu v súvislosti s možnosťami zjednodušených nákladov.

V našom obmedzenom výbere príkladov sa problémy, ktoré sme zistili, týkali prípadov, keď orgány zadali výpočty externému poskytovateľovi. Riadiaci orgán vo Švédsku nemal prístup k údajom, ktoré sú základom výpočtov, a namiesto toho sa opieral o nezávislé preskúmania. Systém externého zadávania v Dánsku zahŕňal tri úrovne konzultantov a komplikoval proces overovania, ako je vysvetlené v rámčeku 9.

Rámček 9

Zapojenie viacerých konzultantov môže komplikovať overovanie

Dánske orgány zadali vypracovanie možností zjednodušených nákladov konzultantovi A. O ustajnení hospodárskych zvierat neboli k dispozícii žiadne historické údaje. Konzultant A najal subdodávateľa (konzultant B) na určenie jednotkových nákladov, ktorý si zas vyžiadal údaje od konzultanta C. Okrem toho nezávislý orgán overil výpočty na základe vlastných odborných znalostí a zdrojov údajov. Nasledujúca ilustrácia poskytuje prehľad o jednotlivých stranách, ktoré sa podieľali na vývoji jednotkových nákladov pre ustajnenie hospodárskych zvierat v Dánsku.

V čase nášho auditu nebola k dispozícii približne jedna tretina podkladových údajov. Dánske orgány nás informovali, že budú musieť podpísať novú zmluvu s tretím konzultantom (konzultant C), aby získali príslušné údaje na podporu odhadov. Outsourcing a využívanie údajov poskytovaných hierarchiou konzultantov komplikovali proces overovania výpočtov a boli časovo náročné. Dánske orgány sa tomu mohli vyhnúť, ak by si vyžiadali podkladové údaje od konzultanta A, s ktorým podpísali zmluvu, alebo ak by stanovili v zmluve, že výpočty musia byť overiteľné.

… alebo údaje použité pri výpočtoch neboli dostatočne odôvodnené

Výpočty sú správne, ak sú založené na skutočnosti, a predpoklady a údaje použité v rámci metodiky sú riadne odôvodnené²⁶. Podujali sme sa preskúmať, či to tak bolo preverením metodiky pre vybrané možnosti zjednodušených nákladov v členských štátoch, ktoré sme navštívili. Zároveň sme testovali výpočty prostredníctvom vysledovania vzorky položiek až k zdrojovým údajom (pozri tiež body 33 až 35). Vo väčšine prípadov sme zistili, že metodika a výpočty boli spoľahlivé.

Orgány v jednom kontrolovanom členskom štáte nevedeli odôvodniť použité údaje. V metodike Kanárskych ostrovov pre jednotkové náklady a jednorazové platby sa uvádza, že na stanovenie možností zjednodušených nákladov sú dostatočné tri ponuky alebo faktúry. Množstvo údajov používaných pri skutočných výpočtoch sa líši, ale orgány pri viacerých príležitostiach nevedeli odôvodniť, prečo a ako boli konkrétne použité údaje vybrané. Príklad je uvedený v rámčeku 10.

V ostatných prípadoch orgány pri výpočte možností zjednodušených nákladov použili ponuky, ktoré nie sú porovnateľné. Príklad sa uvádza v rámčeku 11, z ktorého taktiež vyplýva, že používanie možností zjednodušených nákladov neprináša vždy pridanú hodnotu v porovnaní s úhradou vzniknutých nákladov.

Rámček 11

Jednorazová platba na základe neporovnateľných ponúk, ktorá neviedla k žiadnym úsporám

Miestne akčné skupiny na Kanárskych ostrovoch, ktoré sa zúčastnia aspoň na dvoch podujatiach, môžu získať podporu prostredníctvom jednorazovej platby týkajúcej sa účastníckych poplatkov. Orgány na Kanárskych ostrovoch vypočítali jednorazovú platbu tak, že priemerné náklady na päť podujatí vynásobili dvoma. Päť podujatí súvisí s poľnohospodárstvom a hospodárskymi zvieratami, remeslami a obnovou. Príjemcovia dostanú jednorazovú platbu za návštevu dvoch z týchto podujatí.

Ak by boli tieto činnosti uhradené na základe vzniknutých nákladov, príjemca by pravdepodobne musel predložiť dve faktúry a doklady potvrdzujúce vykonanie platby na odôvodnenie nákladov. Na to, aby získali jednorazovú platby, by pravdepodobne museli predložiť aj faktúru alebo potvrdenie o návšteve, aby preukázali, že sa zúčastnili na dvoch podujatiach. V tomto prípade sa pomocou jednorazovej platby len nepatrne znížil počet dokumentov, ktoré museli príjemcovia predložiť, alebo počet kontrol, ktoré musela platobná agentúra vykonať. Nepomohlo ani, keď sa projektové náklady držali pod kontrolou, ako ukazuje rozdiel medzi ponukami.

Zrušenie požiadavky na nezávislú certifikáciu prináša nové výzvy

Nezávislá kontrola je dôležitá, aby sa zabezpečilo, že možnosti zjednodušených nákladov sú založené na spravodlivých, nestranných a overiteľných metodikách. Nezávislé kontroly týkajúce sa koncepcie možností zjednodušených nákladov sa môžu uskutočniť pred vykonávaním („ex ante“), počas vykonávania alebo po vykonaní („ex post“). Vytýčili sme si cieľ získať prehľad o vykonaných kontrolách zameraných na metodiku týkajúcu sa možností zjednodušených nákladov a zistili sme, že nedávno boli zmenené pravidlá v oblasti rozvoja vidieka.

Zavedenie možností zjednodušených nákladov pre rozvoj vidieka bolo sprevádzané povinným vyhlásením nezávislého orgánu²⁸. Bolo to jediné nezávislé kontrolné opatrenie ex ante. V dôsledku nedávnych legislatívnych zmien²⁹ sa tieto výkazy už nevzťahujú na investičné opatrenia. Výsledkom je, že od roku 2018 nebudú existovať povinné nezávislé kontroly metodík a výpočtov v súvislosti s možnosťami zjednodušených nákladov. Riadiace orgány však stále budú mať možnosť zapojiť nezávislý orgán do vypracovania alebo revidovania metodiky a výpočtov.

Komisia neskúma metodiku a výpočty pri schvaľovaní PRV, ale len v rámci niektorých vybraných auditov…

Komisia preskúma a schvaľuje PRV³⁰. Potvrdzovanie výpočtov možností zjednodušených nákladov nie je súčasťou procesu schvaľovania programov rozvoja vidieka.

Komisia vykonáva audity, aby overila, či sú v súlade s platnými právnymi predpismi³¹. Audítori Komisie skúmajú metodiky a výpočty, ak si vyberú výdavky realizované prostredníctvom možností zjednodušených nákladov. V roku 2017 sa väčšina výdavkov zahrnutých v auditoch ešte vzťahovala na opatrenia z obdobia 2007 – 2013 a bola vyplatená na základe vzniknutých nákladov.

Chyby v metodike týkajúcej sa možností zjednodušených nákladov môžu mať vplyv na všetky projekty využívajúce príslušné možnosti zjednodušených nákladov. Niektoré členské štáty³² vyjadrili obavy z možných finančných opráv a označili to za prekážku používania možností zjednodušených nákladov. Podobne ako v prípade iných finančných opráv uložených audítormi Komisie je ich vplyv obmedzený na 24 mesiacov od vzniku výdavkov³³.

V prípade Európskeho sociálneho fondu Komisia môže na žiadosť členského štátu potvrdiť metodiku a výpočty ex ante súvisiace s možnosťami zjednodušených nákladov. Robí tak prostredníctvom prijatia delegovaného aktu³⁴, čím sa vytvára právna istota pre členský štát. Keďže žiaden iný európsky štrukturálny a investičný fond sa nerozhodol pre tento mechanizmus v súhrnnom návrhu³⁵, zostáva obmedzený na Európsky sociálny fond.

… a úloha certifikačných orgánov pri kontrole možností zjednodušených nákladov nie je stanovená

Tri vnútroštátne orgány sú zapojené do riadenia a kontroly fondov; ich povinnosti týkajúce sa možností zjednodušených nákladov sú opísané v ilustrácii 4.

Zdroj: EDA na základe nariadenia (EÚ) č. 1305/2013.

Nezávislé certifikačné orgány vydávajú výročné stanovisko týkajúce sa ročných účtovných závierok platobných agentúr, fungovania systému vnútornej kontroly a zákonnosti a riadnosti výdavkov³⁶. Usmernenia Komisie³⁷ pre certifikačné orgány sa vôbec nezmieňujú o možnostiach zjednodušených nákladov³⁸.

Na to, aby sa náklady udržali pod kontrolou, je dôležité stanoviť možnosti zjednodušených nákladov na správnej úrovni. Zistili sme problémy vo výpočtoch, ktoré naznačujú, že je potrebná nezávislá kontrola.

Nové možnosti zjednodušených nákladov sa týkali malej časti celkových výdavkov na rozvoj vidieka

V čase nášho auditu Komisia nemá prehľad o podiele výdavkov, na ktoré sa vzťahujú možnosti zjednodušených nákladov. Náš výber programov rozvoja vidieka zahŕňal programy, pri ktorých sme sa nazdávali, že najviac využívajú možnosti zjednodušených nákladov³⁹, zatiaľ sme však nenašli ani jeden príklad opatrenia, ktoré by sa v plnej miere realizovalo prostredníctvom možností zjednodušených nákladov.

Každé opatrenie rozvoja vidieka sa delí na viacero čiastkových opatrení, ktoré sa vzťahujú na množstvo rôznych typov projektov. Pomocou našej administratívnej previerky 20 programov rozvoja vidieka sme zistili, že požívanie možností zjednodušených nákladov bolo obmedzené na určité druhy projektov alebo výdavkov. Pozri príklad v ilustrácii 5.

Zdroj: EDA na základe PRV Languedoc-Roussillon.

Ak sa prostredníctvom možností zjednodušených nákladov uhrádza len časť čiastkového opatrenia alebo konkrétny typ nákladov, nie je možné vysledovať všetky súvisiace sumy. Zostavovanie rozpočtu v rámci programov rozvoja vidieka sa vzťahuje iba na opatrenia a členské štáty vo všeobecnosti len monitorujú platby na projekt (t. j. nie pre každý druh výdavkov). Na preukázanie vplyvu možností zjednodušených nákladov na jednom konkrétnom PRV (Valónsko), v rámci ktorého sa možnosti zjednodušených nákladov využívajú vo dvoch opatreniach, však ilustrácia 6 znázorňuje podiel rozpočtu zodpovedajúci možnostiam zjednodušených nákladov na tieto dve opatrenia. Pre tieto dve opatrenia program využíva 14 % paušálnu sadzbu pre nepriame náklady.

Zdroj: EDA na základe dokumentácie Komisie.

Opatrenia, v ktorých sa možnosti zjednodušených nákladov využívajú v 20 PRV vybraných na administratívnu previerku, sa uvádzajú v prílohe I. Najčastejšie používanými možnosťami zjednodušených nákladov sú štandardné (pozri bod 19); vo väčšine z 20 programov rozvoja vidieka sa využívajú paušálne sadzby pre nepriame náklady. Ilustrácia 7 znázorňuje spôsob, akým sa rôzne typy možností zjednodušených nákladov bežne používajú.

Zdroj: EDA na základe administratívnej previerky 20 PRV.

Jednotkové náklady sú väčšinou použité na náklady na zamestnancov⁴⁰, cestovné náklady alebo príspevok na ubytovanie⁴¹. V prípade úplných projektov sa jednotkové náklady používajú predovšetkým na investície do hmotného majetku⁴². V ilustrácii 8 sú znázornené rôzne typy možností zjednodušených nákladov použité v šiestich PRV vybraných na audit.

Pozn.: Možnosti zjednodušených nákladov sa používajú len pre špecifické typy projektov alebo kategórie nákladov, nikdy nie pre celé opatrenie. V ilustrácii je znázornený počet čiastkových opatrení, ktoré uplatňujú každý typ možností zjednodušených nákladov vo vybraných programoch rozvoja vidieka. Na rovnaké čiastkové opatrenie možno použiť rôzne typy možností zjednodušených nákladov. Táto ilustrácia teda neposkytuje údaj o celkových výdavkoch uskutočnených prostredníctvom možností zjednodušených nákladov, ale uvádzajú sa v nej len uprednostňované typy možností zjednodušených nákladov.

Zdroj: EDA na základe dokumentácie členského štátu.

Možnosti zjednodušených nákladov neboli uprednostnené pri príprave PRV na obdobie 2014 – 2020, ale Komisia nabáda na ich používanie

Parlament a Rada schválili pravidlá na obdobie 2014 – 2020 v decembri 2013⁴³. Štyri generálne riaditeľstvá⁴⁴ zodpovedné za európske štrukturálne a investičné fondy pripravili spoločné usmernenia⁴⁵ (usmernenia Komisie týkajúce sa možností zjednodušených nákladov), a v septembri 2014 uverejnili záverečný dokument. V ilustrácii 9 je uvedený harmonogram prípravy programov rozvoja vidieka na obdobie 2014 – 2020.

Zdroj: EDA.

Štyri generálne riaditeľstvá spravujúce európske štrukturálne a investičné fondy EÚ dali vypracovať štúdiu o možnostiach zjednodušených nákladov, ktorá v súčasnosti prebieha. V štúdii sa prostredníctvom prieskumu zbierajú informácie o opatreniach a typoch možností zjednodušených nákladov použitých v každom fonde, o príslušných sumách a projektoch realizovaných s využitím možností zjednodušených nákladov, ako aj o prínosoch vyplývajúcich z využívania možností zjednodušených nákladov. Komisia má v úmysle využiť tieto informácie pri vypracúvaní rámca rozvoja vidieka na ďalšie obdobie (od roku 2020).

Široká škála opatrení a príjemcov komplikujú používanie možností zjednodušených nákladov, ale môžu sa použiť na širokú škálu investícií

Na obdobie 2014 – 2020 bolo v 28 členských štátoch vypracovaných 118 rôznych PRV. Dvadsať členských štátov vypracovalo národné programy a osem sa rozhodlo pre regionálne programy⁴⁶. Programy rozvoja vidieka môžu v závislosti od špecifických hospodárskych, prírodných alebo štrukturálnych podmienok zahŕňať až 20 opatrení, ktoré prispievajú k dosiahnutiu priorít EÚ pre rozvoj vidieka⁴⁷.

Používanie možností zjednodušených nákladov má najväčší zmysel vtedy, keď existuje určitý počet podobných operácií alebo typov výdavkov. Orgány zodpovedné za 20 programov rozvoja vidieka vybraných na administratívnu previerku uvádzali rôzne typy operácií a prijímateľov ako hlavný dôvod, prečo vo väčšej miere nevyužívali možnosti zjednodušených nákladov. Opatrenia podporované z Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) sú rozdelené do čiastkových opatrení. Existuje 49 rozličných čiastkových opatrení, pri ktorých sa môžu použiť možnosti zjednodušených nákladov (uvedené v prílohe I). Existuje veľa rôznych typov projektov a/alebo výdavkov, ktoré sa môžu podporovať v rámci každého čiastkového opatrenia.

Napriek rozmanitosti projektov a typov výdavkov v politike rozvoja vidieka sme zistili, že v niektorých prípadoch boli možnosti zjednodušených nákladov vypracované pre širokú škálu investícií. Napríklad PRV na Kanárskych ostrovoch obsahuje jednotkové náklady pre osem kategórií investícií v poľnohospodárskych podnikoch (pozri rámček 12).

Ak sa však počet projektov obmedzuje na určitý typ investície, možnosti zjednodušených nákladov neprinášajú žiadnu hodnotu. Napríklad orgány na Kanárskych ostrovoch vypracovali jednotkové náklady na nákup aerosólového zberača. Jednotková cena je založená iba na jednej ponuke od dodávateľa, ktorý bol k dispozícii. V čase nášho auditu mal len jeden projekt zakúpený aerosólový zberač. V projektoch rozvoja vidieka sa jednorazové platby najmenej využívajú. Tri zo šiestich kontrolovaných členských štátov⁴⁸ uviedli, že sa rozhodli nevyužívať jednorazové platby, pretože ich považujú za riskantnejšie. Na to, aby príjemca dostal jednorazovú platbu, musí splniť všetky podmienky – čiastkové platby nie sú možné.

Členské štáty majú tiež možnosť kombinovať rôzne typy možností zjednodušených nákladov pre jeden typ projektu a tak obmedziť paušálne platby na činnosti, pri ktorých je na dosiahnutie želaných výsledkov potrebné splniť všetky podmienky. Napríklad PRV na Kanárskych ostrovoch zahŕňa všetky tri typy možností zjednodušených nákladov – jednotkové náklady, jednorazové platby a paušálne sadzby – na projekty podporované v rámci opatrení týkajúcich sa spolupráce a podpory pre miestny rozvoj v rámci iniciatívy LEADER (pozri rámček 13). Možnosť kombinovať rôzne typy možností zjednodušených nákladov poskytuje flexibilitu v spôsobe, akým sa možnosti zjednodušených nákladov môžu používať.

Členské štáty môžu využiť metódy alebo sadzby, ktoré už boli vyvinuté pre vnútroštátne systémy alebo systémy EÚ pri zavádzaní možností zjednodušených nákladov. Našli sme niekoľko PRV⁴⁹, pri ktorých sa využívali cestovné náklady alebo jednotkové náklady na zamestnancov z vnútroštátnych systémov. Na základe našej administratívnej previerky 20 PRV sme však zistili, že orgány členských štátov zriedkavo využívajú skúsenosti z iných oblastí politiky pri vytváraní možností zjednodušených nákladov. Našli sme len dva takéto príklady (pozri rámček 14).

Orgány členských štátov sú znepokojené auditmi Komisie

V priebehu nášho auditu niektoré orgány členských štátov uviedli, že nevedia, ako Komisia skúma možnosti zjednodušených nákladov, a niektoré to uvádzali ako prekážku využívania možností zjednodušených nákladov⁵¹. Počas návštev členských štátov zamestnanci Komisie kontrolujú systémy riadenia a kontroly členských štátov, pričom používajú zoznam kľúčových a pomocných kontrol⁵². Preskúmali sme audítorský prístup GR AGRI a zistili sme, že ich definície týkajúce sa týchto kontrol neboli aktualizované v nadväznosti na zavedenie možností zjednodušených nákladov. Aktualizovať vymedzenia pojmov kľúčových a pomocných kontrol, ktoré využíva Komisia, tak, aby odrážali možnosti zjednodušených nákladov, je jeden zo spôsobov, ako vyriešiť obavy členských štátov. Kontroly týkajúce sa možností zjednodušených nákladov sú znázornené v ilustrácii 10.

Zdroj: EDA na základe rozhovorov a dokumentácie Európskej komisie.

V tejto súvislosti sme vypracovali zoznam spoločných požiadaviek na uistenie a zásady výkonnosti v prílohe II.1 a II.2.

Napriek vyššie uvedeným problémom orgány v piatich zo šiestich kontrolovaných členských štátov plánujú rozsiahlejšie využívanie možností zjednodušených nákladov v budúcnosti. Napríklad Švédsko chcelo viac využívať jednorazové platby vo svojom pôvodnom PRV na obdobie 2014 – 2020, bolo však obmedzené (teraz zrušeným) ustanovením, podľa ktorého musia byť možnosti zjednodušených nákladov schválené ex ante⁵³.

Nedávne legislatívne zmeny môžu podporiť väčšie využívanie možností zjednodušených nákladov v oblasti rozvoja vidieka

V septembri 2016 Komisia navrhla zmeny⁵⁴ viacerých ustanovení, ktoré ovplyvňujú vykonávanie politiky rozvoja vidieka. V októbri 2017 sa Rada a Parlament dohodli s účinnosťou od roku 2018 zrušiť osobitné ustanovenie v oblasti rozvoja vidieka⁵⁵, ktoré obmedzovalo využívanie možností zjednodušených nákladov.

Dohodnutými zmenami sa ďalej harmonizujú pravidlá medzi európskymi štrukturálnymi a investičnými fondmi a rozširujú možnosti využitia možností zjednodušených nákladov. Zrušenie ex ante certifikácie metodiky a výpočtov EPFRV môže uľahčiť širšie využívanie možností zjednodušených nákladov. Ex ante certifikácia znamenala, že možnosti zjednodušených nákladov bolo potrebné stanoviť v skoršej fáze pre EPFRV, ako to bolo napríklad v prípade Európskeho sociálneho fondu. V prípade ESF stačí stanoviť možnosti zjednodušených nákladov najneskôr v čase poskytnutia pomoci, čo platí teraz aj pre EPFRV. Ďalšie návrhy, ktoré sa týkajú využívania možností zjednodušených nákladov v prípade EPFRV, sa ešte stále prerokúvajú v Rade a Parlamente a sú uvedené v rámčeku 15. Ak budú tieto dodatočné zmeny prijaté, dôjde k rozšíreniu využívania možností zjednodušených nákladov.

Možnosť vychádzať z možností zjednodušených nákladov v súvislosti s návrhom rozpočtu na projekt znamená, že možnosti zjednodušených nákladov sa môžu stanoviť pre jednotlivé operácie pri posudzovaní žiadostí o podporu. Švédske a fínske orgány nás informovali o tom, že už uvažovali o používaní jednorazových platieb na základe návrhu rozpočtu pri niekoľkých opatreniach, no Komisia ich informovala, že to v prípade EPFRV nie je možné⁵⁶.

Možnosti zjednodušených nákladov neboli prepojené s väčším zameraním na výsledky

Možnosti zjednodušených nákladov presúvajú pozornosť z faktúr na výstupy, no nevedú k väčšiemu zameraniu na výsledky

Jedným z dôvodov uvádzaných na podporu rozsiahlejšieho využívania možností zjednodušených nákladov je potenciál pre väčšie zameranie na výstupy a výsledky. V usmerneniach Komisie týkajúcich sa možností zjednodušených nákladov sa nachádza niekoľko odkazov na tento účel⁵⁷. V prípade programov rozvoja vidieka vybraných na tento audit sme preskúmali jednotlivé projekty, aby sme skontrolovali, či orgány členských štátov zameriavajú svoje kontroly skôr na výstupy alebo výsledky ako na faktúry, a tiež, či bola platba v súvislosti s možnosťami zjednodušených nákladov určená ako oprávnená na základe dosiahnutia plánovaných výstupov alebo výsledkov. Porovnali sme aj platby zrealizované s možnosťami zjednodušených nákladov a bez nich.

Našli sme príklady výstupov a výsledkov projektov, ktoré prispievajú k cieľom opatrenia (jeden príklad pozri v rámčeku 16), ale nič nenasvedčuje tomu, že dosiahnuté výsledky sú lepšie, než by boli s preplatením vzniknutých nákladov.

Rámček 16

Platby založené na výstupoch v Sasku

Z PRV Saska sa financuje budovanie prírodných kamenných múrov na základe jednotkových nákladov. Prírodné kamenné múry sú určené na pomoc na obnovu, zachovanie a zlepšenie biodiverzity v prudkých a strmých vinohradoch. Platby sú založené na m² vybudovaných múrov.

© MINISTERSTVO ŽIVOTNÉHO PROSTREDIA A POĽNOHOSPODÁRSTVA SASKA

Príjemcovia žiadajú o pomoc až po získaní posúdenia environmentálnej hodnoty od odborníkov na ochranu prírody. Po ukončení projektu príjemcovia žiadajú o preplatenie počtu zrealizovaných jednotiek (m²). Saské orgány navštívili príjemcov, aby overili nárokované množstvá. Vysvetlili, že toto je spolu s posúdením odborníka na ochranu prírody spôsob, ako zabezpečiť, aby výstup projektu prispel k dosiahnutiu požadovaných výsledkov.

Možnosti zjednodušených nákladov by sa mohli diferencovať na základe želaných výsledkov, pokiaľ odrážajú náklady a je zabezpečené rovnaké zaobchádzanie s príjemcami. Toto je jedna z viacerých možností na dosiahnutie väčšieho zamerania na výsledky (ďalšie možnosti zahŕňajú používanie výberových kritérií a rôznej „intenzity pomoci“, t. j. percento počtu projektov podporovaných z EPFRV). Nenašli sme žiaden konkrétny príklad, v ktorom sa to v praxi uskutočnilo.

Komisia monitoruje vykonávanie politiky rozvoja vidieka prostredníctvom Spoločného rámca pre monitorovanie a hodnotenie (SRMH). SSMH stanovuje ukazovatele⁵⁸ na úrovni EÚ: podávanie správ zo strany členských štátov musí byť porovnateľné, aby bolo možné uskutočniť primerané hodnotenie politiky. Ukazovatele majú za cieľ odzrkadľovať ciele politiky, preto sme sa zamerali na prepojenia medzi nimi a platbami, ako je znázornené na fiktívnom príklade v ilustrácii 11.

Zdroj: EDA.

Vo väčšine prípadov sme nemohli stanoviť priamu súvislosť medzi platbami na vybrané projekty a ukazovateľmi. V skutočnosti sa pomocou ukazovateľov SSMH stanovených na úrovni EÚ nemonitoruje vykonávanie politiky rozvoja vidieka na úrovni projektu, takže by nebolo možné zakladať na nich platby s využitím možností zjednodušených nákladov. Avšak na účely monitorovania výsledkov politiky je nutné, aby operácie financované v rámci EPFRV boli jasne prepojené s jedným z jeho cieľov. Zlepšiť prepojenie medzi platbami a cieľmi v rámci jednotlivých projektov by mohlo prispieť k väčšiemu dôrazu na dosahovanie cieľov.

Komisia navrhla prechod na platby založené na výsledkoch

Nedávno navrhnuté zmeny právneho rámca⁵⁹ tiež zavádzajú okrem viacerých možnosti využívania možností zjednodušených nákladov aj možnosť platieb založených na výsledkoch. Komisia konkrétne navrhla, aby článok 67 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zahŕňal aj možnosť financovania, ktoré nie je prepojené s nákladmi na príslušné operácie, ale je založené na splnení podmienok týkajúcich sa pokroku pri vykonávaní alebo dosahovaní cieľov programov.

Závery a odporúčania

Používanie možností zjednodušených nákladov má niekoľko potenciálnych výhod. Môže dôjsť k zníženiu administratívneho zaťaženia, keďže nie je potrebné vysledovať každé euro až k jednotlivým podporným dokumentom. Príjemcovia poskytujú a orgány členských štátov kontrolujú menšie množstvo dokumentov.

Vzhľadom na to, že platby sú založené na výstupoch, možnosti zjednodušených nákladov presúvajú ťažisko z faktúr, ale nevedú k zvýšeniu zamerania na výsledky. Možnosti zjednodušených nákladov dokážu udržať náklady na projekty v oblasti rozvoja vidieka pod kontrolou, ale len vtedy, ak sa zakladajú na riadnej metodike a spravodlivých, nestranných a overiteľných výpočtoch. Plánované platby na základe výsledkov majú potenciál zvýšiť dôraz na výkonnosť a udeliť vyššiu prioritu dosahovaniu cieľov.

Náš audit vykazuje posun a celkové zníženie administratívnej záťaže. Zatiaľ čo riadiace orgány vopred investujú (čas a peniaze) do metodiky a výpočtov, zamestnanci šetria čas pri overovaní žiadostí o podporu a platbu a príjemcom stačí predložiť menej dokumentov (pozri body 13 až 18, 21 až 22, 26).

Ak sa možnosti zjednodušených nákladov využívajú účinne, dokážu udržať náklady na projekty rozvoja vidieka pod kontrolou. Zabezpečenie primeranosti nákladov však vyžaduje uplatnenie správnej metodiky tak, aby bolo financovanie nastavené na správnej úrovni (pozri body 33 až 38).

Aj keď neexistuje žiadna právna požiadavka na aktualizovanie metodiky alebo výpočtov, ktoré by vychádzali zo zásad riadneho finančného hospodárenia, výpočty by mali byť aktuálne, aby možnosti zjednodušených nákladov odrážali realitu.

Odporúčanie 1

Komisia by mala aktualizovať svoje usmernenia týkajúce sa možností zjednodušených nákladov, aby zahŕňali hlavné zásady na vypracovanie metodiky. Mali by sem patriť:

• minimálne požiadavky na údaje,
• prijateľné rozdiely v cenách,
• preskúmanie súborov údajov obsahujúcich extrémne hodnoty a premenlivé údaje.

Cieľový dátum vykonania: 2018.

Komisia neposudzuje metodiku ani výpočty možností zjednodušených nákladov v priebehu schvaľovania PRV. Audítori GR AGRI zaraďujú možnosti zjednodušených nákladov do svojich auditov, ak vyberajú platby uskutočnené s využitím možností zjednodušených nákladov, ale systematicky nevyberajú členské štáty alebo PRV, ktoré využívajú možnosti zjednodušených nákladov. Certifikačné orgány sú funkčne nezávislé orgány, ale ich úloha pri kontrole možností zjednodušených možností nie je stanovená. Vedie to k riziku, že možnosti zjednodušených nákladov nebudú preskúmané nezávislým orgánom (pozri body 40 až 47). V tejto súvislosti by požiadavky a zásady uvedené v prílohe II.1 a II.2 mohli byť relevantné pre orgány, ktoré využívajú a kontrolujú možnosti zjednodušených nákladov, vrátane certifikačných orgánov (pozri bod 62).

Odporúčanie 2

Komisia by mala objasniť, kto je povinný kontrolovať metodiku a výpočet možností zjednodušených nákladov.

Komisia by konkrétne mala po zohľadnení požiadaviek na uistenie uvedených v prílohe II. 1 objasniť úlohu certifikačných orgánov a do svojich usmernení pre certifikačné orgány zahrnúť osobitný odkaz na audit možností zjednodušených nákladov a súvisiacich systémov vnútornej kontroly.

Cieľový dátum vykonania: 2018.

Z nášho auditu vyplýva, že možnosti zjednodušených nákladov sa stále týkajú malej časti výdavkov na rozvoj vidieka, čo sa dá vysvetliť zložitosťou stanovenia opatrení nákladov pre rozsiahlu a rôznorodú škálu projektov, činností a príjemcov. Táto skutočnosť prispieva k tomu, že na rozvoj metodiky týkajúcej sa možností zjednodušených nákladov sú potrebné značné investície. Rozvíjanie možností zjednodušených nákladov je užitočné len v tom prípade, ak sú si mnohé projekty podobné alebo majú podobné výdavky. Možnosti zjednodušených nákladov nie sú vhodné pre všetky typy operácií a výdavkov, ale napriek tomu by sa mohli častejšie a lepšie používať (pozri body 16 až 17, 48 až 51). Hoci sa v rámci nariadení umožňuje využívanie metodík a sadzieb možností zjednodušených nákladov vytvorených v iných oblastiach politiky, zistili sme, že členské štáty len zriedka využívajú túto možnosť.

Zákonodarca môže do nariadení zahrnúť sadzby a sumy, ktoré sa využívajú ako možnosti zjednodušených nákladov. Osobitnou výhodou, pokiaľ ide o tieto štandardné možnosti zjednodušených nákladov, je to, že orgány členského štátu nemusia stanoviť žiadnu metodiku ani výpočty (pozri body 19 až 20). Je však dôležité, aby takéto sadzby boli riadne odôvodnené a náležite koordinované s nákladmi financovanými na základe faktúr a iných dokumentov.

Odporúčanie 3

Na uľahčenie primeraného využívania možností zjednodušených nákladov by Komisia mala:

• preskúmať možnosti ďalšieho rozvoja štandardných možností zjednodušených nákladov, ktoré budú založené na pevných základoch,
• aktualizovať vymedzenie kľúčových a pomocných kontrol tak, aby odrážali používanie možností zjednodušených nákladov.

Cieľový dátum vykonania: 2018.

Hoci Komisia podporuje zvýšený dôraz na výstupy a výsledky ako jeden z dôvodov na používanie možností zjednodušených nákladov, nezistili sme zvýšené zameranie na výsledky. Možnosti zjednodušených nákladov presúvajú pozornosť z faktúr na výstupy, ale nenašli sme dôkazy o tom, že by sa dosiahli lepšie výsledky, keď sa pri platbách používali možnosti zjednodušených nákladov, ako v prípade preplácania vzniknutých nákladov.

Nové platby založené na výsledkoch, ktoré sa zavádzajú v súhrnnom návrhu Komisie, otvárajú možnosť vykonávať platby, ktoré nie sú viazané na náklady. Ich úspech bude závisieť od usmernenia Komisie a ochoty členských štátov prijať túto novú formu financovania.

Odporúčanie 4

Komisia by mala preskúmať možnosť upustiť od preplácania vzniknutých nákladov v prospech systému, v ktorom sa preplácanie bude zakladať na výsledkoch. Komisia by pritom mala zohľadniť skúsenosti získané zo zavedenia možností zjednodušených nákladov.

Cieľový dátum vykonania: 2018.

Túto osobitnú správu prijala komora I, ktorej predsedá Phil WYNN OWEN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 7. marca 2018.

Za Dvor audítorov

Klaus-Heiner LEHNE
predseda

Glosár

Európske štrukturálne a investičné fondy: Päť výdavkových nástrojov EÚ stanovených na sedemročné rozpočtové obdobie: Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR), Európsky sociálny fond (ESF), Kohézny fond (KF), Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka (EPFRV) a Európsky námorný a rybársky fond (ENRF).

Finančné opravy: Zníženia súm, ktoré Komisia uhrádza členských štátom za činnosti vykonávané v rámci zdieľaného hospodárenia, aby sa zohľadnili systémové nedostatky, oneskorené alebo chybné platby, ako aj ďalšie nedostatky.

Jednorazové platby: Jedna z možností zjednodušených nákladov. Jednorazová platba je vyplatenie grantu v plnej výške (vypočítaná vopred) na projekt po dokončení dohodnutých činností a/alebo výstupov.

Metodika (v kontexte možností zjednodušených nákladov): Metóda, ktorá sa používa na vypočítanie možností zjednodušených nákladov.

Možnosť zjednodušených nákladov: Tri typy financovania vymedzené v článku 67 písm. b), c) a d) nariadenia (EÚ) č. 1303/2013¹: štandardné stupnice jednotkových nákladov, paušálne sumy a paušálne financovanie.

Opatrenie: Systém poskytovania pomoci na vykonávanie príslušnej politiky. Opatrením sa vymedzujú pravidlá, napríklad kritériá oprávnenosti a výberové kritériá pre projekty, ktoré možno financovať.

Operácia: Projekt, skupina projektov alebo iné opatrenie vybrané v súlade s kritériami ustanovenými pre program rozvoja vidieka a vykonávané jedným príjemcom alebo viacerými príjemcami s cieľom dosiahnuť ciele programu.

Paušálna sadzba: Jedna z možností zjednodušených nákladov. Osobitné kategórie oprávnených nákladov, ktoré sú vopred jasne určené. Vypočíta sa uplatnením percentuálnej sadzby stanovenej vopred na jednu alebo viacero kategórií oprávnených nákladov.

Politika rozvoja vidieka: Jeden z pilierov spoločnej poľnohospodárskej politiky, ktoré sa spolufinancujú z EPFRV. Cieľom tejto politiky je zlepšenie vidieka a situácie ľudí, ktorí tam žijú, podporovaním konkurencieschopnosti poľnohospodárstva a lesného hospodárstva, zlepšovaním životného prostredia a kvality života vo vidieckych oblastiach a podporovaním diverzifikácie vidieckeho hospodárstva.

Program rozvoja vidieka (PRV): Programový dokument, ktorý vypracoval členský štát a schválila Komisia, využívaný pri plánovaní a monitorovaní vykonávania politiky EÚ v oblasti rozvoja vidieka na regionálnej alebo vnútroštátnej úrovni.

Spoločný systém monitorovania a hodnotenia (SSMH): Systém vytvorený v spolupráci medzi Komisiou a členskými štátmi, ktorého účelom je merať pokrok a dosiahnuté výsledky politiky rozvoja vidieka a posúdiť dosah, účinnosť, efektívnosť a relevantnosť podpory na rozvoj vidieka.

Štandardné možnosti zjednodušených nákladov: Možnosti zjednodušených nákladov stanovené v nariadení. Orgány členských štátov môžu tzv. štandardné možnosti zjednodušených nákladov použiť ihneď bez toho, aby bolo potrebné doložiť sumy alebo sadzby prostredníctvom metodiky alebo výpočtu.

Štandardné stupnice jednotkových nákladov: Jedna z možností zjednodušených nákladov. Štandardné ceny stanovené vopred pre definované množstvá. Oprávnené výdavky sa vypočítajú vynásobením štandardných nákladov kvantifikovanými činnosťami, vstupmi, výstupmi alebo výsledkami.

Výpočet (v kontexte možností zjednodušených nákladov): Matematické určenie výšky/miery možností zjednodušených nákladov.

Zdieľané hospodárenie: Spôsob plnenia rozpočtu EÚ, pri ktorom Komisia deleguje vykonávanie úloh na členské štáty, pričom nesie konečnú zodpovednosť.

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky vybraných auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrétnych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila audítorská komora I – Udržateľné využívanie prírodných zdrojov, ktorej predsedá člen EDA Phil Wynn Owen. Audit sa vykonal pod vedením člena EDA Joãa Figueireda, ktorému poskytla podporu Paula Betencourt, vedúca kabinetu; Robert Markus, hlavný manažér; Charlotta Törneling, vedúca úlohy; Ioan-Alexandru Ilie, Liia Laanes, Päivi Piki a Raluca-Elena Sandu, audítori. Michael Pyper poskytol jazykovú podporu a Annette Zimmerman poskytla sekretársku podporu.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2018.

© Európska únia, 2018

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora. V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696 alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/contact_sk

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: https://op.europa.eu/sk/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri https://europa.eu/european-union/contact_sk).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.