Nowe formy finansowania projektów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich – rozwiązania prostsze, lecz nieukierunkowane na rezultaty

Streszczenie

Uproszczone formy kosztów to mowa metoda zwrotu kosztów w ramach niektórych działań w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Do 2014 r. w przypadku projektów realizowanych w ramach tych działań dokonywano zwrotu na podstawie poniesionych kosztów.

Udzielanie wsparcia w postaci zwrotu poniesionych kosztów jest trudne i obarczone ryzykiem błędu. W związku z tym opracowanie prostszych metod obliczania wysokości wkładu finansowego UE w projekty i działania spotkało się z dużym zainteresowaniem. Obecnie, w okresie programowania 2014–2020, państwa członkowskie mogą wybierać spośród trzech nowych metod (określanych jako uproszczone formy kosztów) określania wysokości wypłacanego wsparcia. Są to:

• standardowe stawki jednostkowe,
• kwoty ryczałtowe,
• finansowanie według stawek zryczałtowanych.

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono ustalenia z kontroli dotyczącej uproszczonych form kosztów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Główny cel kontrolerów stanowiło dokonanie oceny, czy stosowanie uproszczonych form kosztów prowadzi do uproszczeń administracyjnych, a równocześnie zapewnia oszczędności i lepsze wyniki. Trybunał przeanalizował, czy uproszczone formy kosztów:

• prowadzą do uproszczenia procedur administracyjnych,
• zapewniają oszczędności;
• są szeroko stosowane i zapewniają lepsze ukierunkowanie na cele polityki.

Trybunał stwierdził, że w ogólnym ujęciu stosowanie uproszczonych form kosztów może doprowadzić do uproszczenia procedur i zmniejszyć obciążenia administracyjne zarówno w przypadku beneficjentów, jak i organów państw członkowskich. W ramach uproszczonych form kosztów, w których płatności powiązane są z produktami, konieczność szczegółowej analizy faktur nie ma już wprawdzie nadrzędnego znaczenia, lecz nacisk na rezultaty nie zwiększył się.

Trybunał wykrył, że dzięki stosowaniu uproszczonych form kosztów można utrzymać pod kontrolą koszty projektów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, lecz tylko wtedy, gdy ich wysokość jest ustalana na odpowiednim poziomie i za pomocą rzetelnej, sprawiedliwej i weryfikowalnej metodyki obliczeń. Ponieważ jednak rola jednostek certyfikujących w kontrolowaniu uproszczonych form kosztów nie została określona, powstaje ryzyko, które wymaga podjęcia stosownych działań.

Trybunał odnotował też, że nowe uproszczone formy kosztów odpowiadają wciąż tylko części wydatków na rozwój obszarów wiejskich. Główną tego przyczyną jest zróżnicowany charakter projektów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich oraz konieczność inwestycji w opracowywanie metodyk obliczeniowych.

Na podstawie tych ustaleń Trybunał sformułował następujące zalecenia:

• Komisja powinna zaktualizować wytyczne dotyczące uproszczonych form kosztów, tak aby objęły one także podstawowe zasady opracowywania metodyk obliczeniowych.
• Komisja powinna rozstrzygnąć, jaki podmiot jest odpowiedzialny za weryfikację metodyk obliczeniowych i dokonywanie obliczeń w celu ustalenia wysokości uproszczonych form kosztów.
• Aby ułatwić właściwe stosowanie uproszczonych form kosztów Komisja powinna zbadać możliwości opracowania ich fakultatywnych gotowych form oraz uaktualnić definicje kluczowych i pomocniczych mechanizmów kontroli, tak aby uwzględniały one stosowanie uproszczonych form kosztów.
• Komisja powinna zbadać możliwości odejścia od dokonywania zwrotu poniesionych kosztów na rzecz zwrotu opartego na rezultatach, wspierając się w tym badaniu uzyskanym dotychczas doświadczeniem.

Wprowadzenie

Unijna polityka rozwoju obszarów wiejskich

Celem unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich jest wspieranie obszarów wiejskich położonych na terytorium UE, tak aby mogły sprostać wyzwaniom gospodarczym, środowiskowym i społecznym. Unia Europejska corocznie wydaje na tę politykę ok. 14 mld euro z budżetu UE. Wydatki na rozwój obszarów wiejskich stanowią ok. 25% wydatków w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR). Ponadto współfinansowanie ze strony państw członkowskich rocznie sięga kwoty 7 mld euro.

W przypadku około połowy wydatków na rozwój obszarów wiejskich z budżetu UE płatności dokonuje się w oparciu o powierzchnię użytków rolnych lub liczby zwierząt. Jeżeli chodzi o pozostałą część wydatków, wypłacane wsparcie może mieć postać ustalonych kwot lub wartości procentowych związanych z podjętymi działaniami bądź z kosztami poniesionymi przez beneficjenta. Mechanizmy te przedstawiono w ramce 1.

Udzielanie wsparcia w postaci zwrotu poniesionych i wypłaconych kosztów jest trudne i obarczone ryzykiem błędu. Trybunał wykrył, że błędy zaistniały przede wszystkim w wydatkach unijnych dokonywanych w tej właśnie formie zwrotu⁴. W związku z tym opracowanie prostszych metod obliczania wysokości wkładu finansowego UE w projekty i działania spotkało się z dużym zainteresowaniem. Obecnie (od 2014 r.) państwa członkowskie mogą wybierać spośród trzech takich metod⁵ (określanych jako uproszczone formy kosztów) obliczania wysokości wypłacanego wsparcia. Są to:

• standardowe stawki jednostkowe,
• kwoty ryczałtowe,
• finansowanie według stawek zryczałtowanych.

W praktyce oznacza to, że całość lub część kwoty jest zwracana w formie (przykładowo) standardowych kosztów obliczanych według uprzednio określonej metody, jednostkowych produktów projektu lub wartości procentowej innych kosztów⁶ (zob. wykres 1). Dozwolone są też połączenia różnych uproszczonych form kosztów.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie Wytycznych Komisji dotyczących uproszczonych form kosztów.

Uproszczone formy kosztów wprowadzone w okresie programowania 2014–2020 ważne są tylko w przypadku działań, które nie są wspierane w oparciu o powierzchnię gruntu rolnego lub liczbę zwierząt ani nie są objęte metodami stałych płatności określonymi w rozporządzeniach (zob. pkt 2). Na wykresie 2 przedstawiono planowane na okres 2014–2020 finansowanie rozwoju obszarów wiejskich, ze wskazaniem tych działań, w przypadku których część kosztów może zostać zwrócona w postaci uproszczonych form kosztów. Zastosowanie uproszczonych form kosztów w przypadku tych działań stanowi nowy element w polityce rozwoju obszarów wiejskich, lecz w kontekście innych funduszy wykorzystywano je już w latach 2007-2013⁷.

Uwaga: Na wykresie przedstawiono przybliżony podział, jako że metody stałych płatności są ustanawiane w odniesieniu do części niektórych działań, nie jest jednak dostępne zestawienie kwot z budżetu w rozbiciu na poddziałania.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji finansowych Komisji (uzyskanych 20 listopada 2017 r.).

Zgodnie z obowiązującymi przepisami⁸ uproszczone formy kosztów ustala się na jeden z następujących sposobów⁹:

• za pomocą rzetelnej, sprawiedliwej i weryfikowalnej metody obliczeń;
• zgodnie z przepisami o stosowaniu odpowiednich uproszczonych form kosztów mających zastosowanie w innych obszarach polityki unijnej w przypadku podobnego rodzaju operacji i beneficjenta;
• zgodnie z krajowymi systemami dotacji państwa członkowskiego w przypadku podobnego rodzaju operacji i beneficjenta;
• stosując stawki ustalone rozporządzeniami.

Uproszczone formy kosztów nie są obowiązkowe – państwa członkowskie same podejmują decyzję o ich stosowaniu.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Kontrola objęła opracowanie oraz pierwsze trzy lata (2015–2017) wypłacania wsparcia w zakresie rozwoju obszarów wiejskich za pomocą uproszczonych form kosztów. Działania, których to dotyczy, wymieniono w załączniku I.

Główny cel kontrolerów stanowiło dokonanie oceny, czy stosowanie uproszczonych form kosztów prowadzi do uproszczeń przy równoczesnym zapewnieniu oszczędności dla budżetu UE, oraz czy dzięki zastosowaniu uproszczonych form kosztów osiągnięto lepsze rezultaty. Aby udzielić odpowiedzi na to główne pytanie kontrolne, Trybunał sprawdził, czy uproszczone formy kosztów:

• prowadzą do uproszczenia procedur administracyjnych,
• zapewniają oszczędności;
• są szeroko stosowane i zapewniają lepsze ukierunkowanie na cele polityki.

Aby uzyskać ogólny obraz zastosowania uproszczonych form kosztów, kontrolerzy przeanalizowali 118 programów rozwoju obszarów wiejskich (PROW) i wybrali 20¹⁰ z nich do przeglądu dokumentacji¹¹. Na potrzeby wizyty kontrolnej wybrano następujące sześć PROW: Flandrii (Belgia), Danii, Saksonii (Niemcy), Wysp Kanaryjskich (Hiszpania), Langwedocji-Roussillon (Francja) i Szwecji. Podczas wizyt kontrolnych kontrolerzy porównali procedury państw członkowskich i ich wytyczne dla beneficjentów stosowane przed wprowadzeniem uproszczonych form kosztów i po ich wprowadzeniu. Porównali także dokumentację projektową, a w dwóch państwach członkowskich¹² skontrolowali beneficjentów końcowych.

W celu zrozumienia obowiązujących przepisów i roli Komisji Trybunał dokonał przeglądu ram prawnych, wytycznych Komisji dla państw członkowskich, a także wewnętrznych procedur i list kontrolnych Komisji. W Komisji kontrolerzy przeprowadzili wywiady, przeanalizowali korespondencję z państwami członkowskimi oraz brali udział w spotkaniach, podczas których Komisja przekazywała państwom członkowskim informacje o uproszczonych formach kosztów.

Zastosowanie uproszczonych form kosztów doprowadziło do uproszczenia procedur administracyjnych

Dzięki uproszczonym formom kosztów beneficjentom łatwiej jest składać wnioski…

Uzyskiwanie wsparcia na projekty w zakresie rozwoju obszarów wiejskich to proces dwustopniowy. Wnioskodawcy najpierw składają wnioski o wsparcie w odpowiednich organach, które sprawdzają i zatwierdzają projekty w oparciu o kryteria kwalifikowalności i wyboru. Po ukończeniu projektu beneficjenci składają wnioski o płatność, które agencja płatnicza sprawdza przed dokonaniem płatności. Proces ten został przedstawiony na wykresie 3.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Do wniosku o wsparcie wnioskodawcy muszą dołączyć różne dokumenty. W przypadkach gdy z budżetu UE zwracana jest część kosztów kwalifikowalnych, wnioskodawcy często są zobowiązani do przedstawienia ofert w celu wykazania, że oczekiwane koszty są racjonalne, a następnie do dołączenia faktur i dowodów zapłaty do wniosków o płatność. W przypadku projektu z okresu programowania 2007–2013, dotyczącego budowy obory, który Trybunał skontrolował w Szwecji, do dwóch wniosków o płatność dołączone były 134 faktury i dowody zapłaty. Wymóg ten rozciąga się także na koszty pośrednie (zob. ramka 2).

Trybunał dokonał przeglądu wniosków o dofinansowanie i o płatność dotyczących projektów na lata 2014–2020 finansowanych w postaci uproszczonych form kosztów i porównał je z projektami z okresu programowania 2007–2013 (gdy nie stosowano uproszczonych form kosztów) w celu dokonania oceny, czy procedury dotyczące wniosków są teraz w większym stopniu ułatwione. We wszystkich sześciu państwach członkowskich, w których odbyły się wizyty, kontrolerzy wykryli, że beneficjenci projektów finansowanych za pomocą uproszczonych form kosztów nie są zobowiązani do dołączania ofert do wniosków o dofinansowanie ani faktur czy dowodów zapłaty do wniosków o płatność. W tabeli 1 przedstawiono przykłady dokumentacji poświadczającej dołączanej do wniosków o dofinansowanie oraz do wniosków o płatność w okresie programowania 2007–2013 (zwrot kosztów poniesionych) oraz 2014–2020 (zwrot za pomocą uproszczonych form kosztów).

Uwaga – w tabeli uwzględniono tylko taką dokumentację poświadczającą, na którą wpływ miało zastosowanie uproszczonych form kosztów.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie dokumentacji państw członkowskich.

Zastosowanie uproszczonych form kosztów, jak przedstawiono w tabeli 1, często oznacza, że beneficjenci muszą przedłożyć mniejszą liczbę dokumentów. Przykład takiej sytuacji opisano w ramce 3.

Ramka 3

Stawka zryczałtowana w składkach na ubezpieczenie społeczne w Szwecji

Szwedzka Rada Rolna we współpracy ze Szwedzką Radą ds. Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Szwedzką Agencją ds. Wzrostu Gospodarczego i Regionalnego opracowały wspólną stawkę składek na ubezpieczenie społeczne. W Szwecji większość projektów obejmuje wynagrodzenia, a w związku z tym też składki na ubezpieczenie społeczne. Koszty te różnią się w zależności od rodzaju umowy i wieku ubezpieczonej osoby. Mogą obejmować wiele faktur pochodzących od różnych organizacji i zazwyczaj złożone obliczenia. Uprzednio wiele małych przedsiębiorstw rezygnowało z ubiegania się o zwrot tych kosztów, ponieważ uważały to za zbyt uciążliwe.

Zdjęcie przedstawia dokumentację przekazaną przez beneficjenta w związku z jednym wnioskiem o płatność jednolitą w okresie programowania 2007-2013, kiedy składki na ubezpieczenie społeczne nie były opłacane na podstawie stawki zryczałtowanej.

…i chociaż podczas opracowywania metodyki obliczeń organy muszą uporać się z dodatkową pracą lub dodatkowymi kosztami…

Instytucja zarządzająca musi¹³, w przypadku stosowania uproszczonych form kosztów, opracować metodykę obliczeń i dokonać obliczeń poziomów płatności (przegląd instytucji zaangażowanych na poziomie państwa członkowskiego – zob. pkt 45). Jest to dodatkowa praca, zbędna w przypadku gdy dotacje są wypłacane na podstawie poniesionych kosztów. Aby ocenić, czy czas lub koszty opracowywania metodyki i dokonywania obliczeń są proporcjonalne do oszczędności czasowych w całym okresie programowania, kontrolerzy przeprowadzili wywiady z przedstawicielami organów skontrolowanych państw członkowskich i zbadali dokumentację dotyczącą metodyki i obliczeń. W ramce 4 przedstawiono przykład ilości pracy wymaganej przy opracowywaniu metodyki.

Przeprowadzając przegląd dokumentacji, kontrolerzy pytali przedstawicieli organów odpowiedzialnych za 20 wybranych PROW o główne powody, dla których nie wykorzystują oni uproszczonych form kosztów w większym zakresie. Najczęściej wyjaśniali to tym, że wspierane przez nich projekty i beneficjenci są bardzo zróżnicowani. Sześć¹⁴ z 20 organów podało też inne powody: obciążenie administracyjne i czasochłonne opracowywanie metodyki.

Trzy z sześciu skontrolowanych instytucji zarządzających postanowiły zlecić wykonanie tego zadania stronom trzecim w odniesieniu do przynajmniej niektórych uproszczonych form kosztów, ponieważ w ramach instytucji nie były dostępne odpowiednie do tego zasoby ani wiedza fachowa. Są to instytucje zarządzające Danii, Langwedocji-Roussillon i Szwecji. Pomimo dodatkowej pracy lub nakładów finansowych związanych z opracowaniem uproszczonych form kosztów, instytucje zarządzające w państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, uznały, że warto inwestować w metodykę obliczeń uproszczonych form kosztów, w związku z (oczekiwanym) uproszczeniem i oszczędnością czasu na poziomie administracji i beneficjenta podczas wdrażania.

Ustawodawca może uwzględnić w przepisach stawki i kwoty, które można wykorzystać jako uproszczone formy kosztów. Jeżeli istnieją uproszczone formy kosztów, które władze państw członkowskich mogą wykorzystać od razu, nie opracowując żadnej metodyki obliczeń, koszty takie nazywane są „gotowymi” systemami uproszczonych form kosztów. W ramce 5 przedstawiono przykłady obecnie dostępnych „gotowych” uproszczonych form kosztów w zakresie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich¹⁵.

W przypadku „gotowych” uproszczonych form kosztów określonych w rozporządzeniu, takich jak rekompensata kosztów pośrednich na podstawie stawki zryczałtowanej, instytucja zarządzająca nie jest zobowiązana do uzasadnienia zastosowanej wartości procentowej. Jest to szczególnie korzystne dla organów państw członkowskich, ponieważ nie muszą one opracowywać żadnej metodyki obliczeń, za to mogą korzystać z uproszczonej procedury składania wniosków i płatności.

…oszczędzają czas podczas kontroli administracyjnych

Personel odpowiednich organów musi przeprowadzić kontrole administracyjne wniosków o wsparcie i wniosków o płatność. Trybunał sprawdził, w jaki sposób kontrole te zmieniają się, gdy płatności są dokonywane z wykorzystaniem uproszczonych form kosztów, badając odpowiednie przepisy¹⁶, procedury państw członkowskich i kontrole przeprowadzane w odniesieniu do projektów finansowanych w postaci uproszczonych form kosztów i bez ich użycia. Przykłady przedstawiono w tabeli 2.

Uwaga – w tabeli uwzględniono tylko te kontrole administracyjne, na które wpływ miało zastosowanie uproszczonych form kosztów.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Personel agencji płatniczej w sześciu skontrolowanych państwach członkowskich poinformował Trybunał, że kontrolowanie racjonalności kosztów¹⁷ zazwyczaj wymagało dużo czasu, zwłaszcza w przypadkach, w których potrzebowano dodatkowych wyjaśnień, a oferty nie były wystarczającej jakości. Na etapie wniosków o płatność agencje płatnicze oszczędzają czas dzięki temu, że nie badają faktur ani dowodów zapłaty w przypadku, gdy płatności są oparte na uproszczonych formach kosztów.

Przed dokonaniem płatności personel agencji płatniczej sprawdza, czy spełnione zostały warunki otrzymania wsparcia. Pracownicy porównują ukończoną operację z operacją, na rzecz której przyznano wsparcie, i zwykle przeprowadzają wizytę kontrolną w celu weryfikacji, czy operacja rzeczywiście została ukończona¹⁸. Te kontrole nie zmieniają się w przypadku zastosowania uproszczonych form kosztów.

W przypadku płatności opartych na stawkach jednostkowych personel agencji płatniczej jest zobowiązany do weryfikacji wartości ilościowych. Państwa członkowskie mogą same podjąć decyzję co do tego, w jaki sposób dokonać weryfikacji. Wiele z nich wykorzystuje wizyty kontrolne u beneficjentów do tego, by zweryfikować ilości i zapewnić, by ukończona operacja była zgodna z decyzją o przyznaniu pomocy. Jeżeli chodzi o operacje, w przypadku których nie przeprowadzono wizyt kontrolnych, państwa członkowskie muszą znaleźć inne sposoby weryfikacji ilości objętych operacją oraz sprawdzenia, czy operacja ta rzeczywiście została przeprowadzona. Na przykład agencja płatnicza Wysp Kanaryjskich korzysta z rejestrów pojazdów rolniczych w celu sprawdzenia kwestii ich własności, Dania zaś wykorzystuje obrazy satelitarne do weryfikacji, czy obiekty do przechowywania obornika rzeczywiście istnieją.

W przypadku zastosowania stawek zryczałtowanych koszty kwalifikowalne są obliczane jako wartość procentowa innych kategorii kosztów kwalifikowalnych. We wszystkich wybranych sześciu¹⁹ PROW objętych kontrolą stosowano stawki zryczałtowane do zwrotu kosztów pośrednich, a organy państw członkowskich wskazywały na to zjawisko jako na dobry przykład uproszczenia. Przykład opisano w ramce 6.

Ramka 6

Przykład dokumentacji kosztów pośrednich

We Flandrii Trybunał porównał wnioski o płatność, w tym dokumenty poświadczające, z okresu przed wprowadzeniem stawki zryczałtowanej i po nim. W tym pierwszym przypadku kontrolerzy wykryli pojedynczą pozycję kosztów o wartości 12 euro, poświadczoną dziewięcioma dokumentami.

W przypadku zastosowania stawek zryczałtowanych beneficjenci nie muszą przedkładać takich dokumentów, a organy państw członkowskich nie muszą ich weryfikować.

Przedstawiciele organów Saksonii poinformowali kontrolerów, że dzięki ograniczonym kontrolom związanym z kosztami pośrednimi czas przeznaczany na sprawdzanie wniosków o płatność zmniejszył się o co najmniej 50%. Wcześniej weryfikowanie każdej faktury w ramach sprawdzania kosztów pośrednich zabierało co najmniej 10 minut. Jeżeli beneficjent deklarował koszty rocznego wynajmu, urzędnik musiał sprawdzić 12 faktur i dowodów zapłaty, co zajmowało mu około 120 minut. Obecnie urzędnik ten musi sprawdzić tylko, czy poprawnie dokonano obliczenia 15% kosztów pośrednich oraz czy w zestawieniu faktur zadeklarowanych w związku z kosztami bezpośrednimi nie znalazł się żaden koszt pośredni, co zajmuje łącznie około 10–15 minut.

Organy szwedzkie oceniły, że weryfikacja kosztów pośrednich na podstawie poniesionych kosztów, których zestawienie dołączono do jednego wniosku o płatność, zajmowała od trzech do pięciu godzin, zaś w przypadku zastosowania stawki zryczałtowanej trwa ono około 50 minut.

Kontrola wykazała, że stosowanie uproszczonych form kosztów może doprowadzić do uproszczeń i oszczędności czasu, głównie po stronie beneficjentów, lecz także po stronie odpowiednich organów. Jednakże znaczna inwestycja, niezbędna dla instytucji zarządzającej w celu opracowania metodyki obliczeń uproszczonych form kosztów, musi być proporcjonalna do oszczędności czasowych, jakich oczekują organy i beneficjenci w wyniku zastosowania tych form. Jak dowiedziono w pkt 48–50, 55 i 56 jest to jedna z przyczyn wykorzystywania w niewielkim stopniu uproszczonych form kosztów w polityce rozwoju obszarów wiejskich.

Właściwe wykorzystanie uproszczonych form kosztów może pomóc utrzymać na niższym poziomie koszt projektów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich

W przypadku projektów finansowanych w postaci zwrotu poniesionych kosztów organy krajowe na etapie zatwierdzania są zobowiązane do skontrolowania, czy spodziewane koszty są racjonalne. W sprawozdaniach zarówno DG AGRI, jak i Trybunału podkreślono uchybienia w zakresie tych kontroli (zob. ramka 7).

W przypadku zastosowania form kosztów uproszczonych uważa się, że kontrole te są częścią procesu opracowywania rzetelnej metodyki obliczeń. Skuteczne stosowanie uproszczonych form kosztów może zapewnić utrzymanie pod kontrolą kosztów projektów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Aby to osiągnąć, wymagane jest zastosowanie uproszczonych form kosztów, których wysokość musi być ustalona na odpowiednim poziomie, które muszą być obliczone na podstawie rzetelnej metodyki obliczeń, regularnie poddawane przeglądowi, a w stosownych przypadkach aktualizacji. Błędy w obliczeniach oznaczałyby, że wszystkie projekty, w których zastosowano obliczone stawki, będą obarczone tym samym błędem.

Kontrolerzy wykryli pozytywne przykłady dotyczące metodyki i obliczeń…

Kontrolerzy zbadali metodyki obliczeń opracowane przez państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty. Stwierdzili oni, że większość działań wspieranych ze środków EFRROW w okresie programowania 2014–2020 jest podobna do działań wspieranych w latach 2007–2013²³. Wiele państw członkowskich ma zatem dostęp do danych historycznych dotyczących rzeczywiście poniesionych i wypłaconych kosztów operacji z poprzedniego okresu. W ramce 8 przedstawiono przykład stawek jednostkowych opartych na danych historycznych.

Państwa członkowskie wykorzystujące uproszczone formy kosztów zasadniczo nie mają środków, by prowadzić dalsze monitorowanie rzeczywistych kosztów. Jest to spowodowane tym, że gdy agencje płatnicze zmieniają sposób zwrotu kosztów na formy kosztów bezpośrednich, przestają gromadzić informacje na temat realnych kosztów. W związku z tym mogą nie mieć stosownych danych, by zaktualizować swoje obliczenia. Z tego powodu w Saksonii (Niemcy) organy zaangażowały konsultantów do opracowania nowych metodyk obliczeniowych opartych na danych pochodzących od ekspertów zewnętrznych w celu zaktualizowania form kosztów uproszczonych, jeżeli dane historyczne są już niedostępne.

…lecz w niektórych przypadkach dane leżące u ich podstaw nie były dostępne…

Aby można było ocenić, czy dana metodyka jest rzetelna i sprawiedliwa, musi ona być weryfikowalna. Kontrolerzy muszą mieć dostęp do danych leżących u podstaw obliczeń uproszczonych form kosztów przez cały okres stosowania tych form²⁴. Trybunał wybrał pojedyncze elementy tych obliczeń i prześledził ich historię aż do etapu danych źródłowych w celu sprawdzenia ich weryfikowalności.

Metodyka opisana w ramce 8 (zob. pkt 31) obejmuje przykład, na podstawie którego można bez trudu prześledzić historię wybranych pozycji kosztów aż do ich danych źródłowych. Trybunał napotkał jednak pewne problemy związane z weryfikowalnością niektórych metodyk opracowanych w związku ze stawkami jednostkowymi. Kontrolerzy DG AGRI poinformowali o podobnych ustaleniach dotyczących weryfikowalności w dwóch²⁵ z sześciu sprawozdań, jakie do tej pory przygotowali, obejmujących swoim zakresem uproszczone formy kosztów.

W wybranych przez Trybunał przykładach wykryte problemy dotyczyły przypadków, w których organy zleciły wykonanie obliczeń stronom trzecim. Instytucja zarządzająca w Szwecji nie miała dostępu do danych leżących u podstaw niektórych obliczeń, w związku z czym polegała na niezależnych weryfikatorach. W Danii weryfikacja obejmowała zaangażowanie konsultantów na trzech poziomach, co skomplikowano cały proces, jak wyjaśniono w ramce 9.

Ramka 9

Angażowanie wielu konsultantów może komplikować weryfikację

Organy duńskie zleciły opracowanie uproszczonych form kosztów konsultantowi A. Nie były dostępne żadne historyczne dane dotyczące warunków w pomieszczeniach dla zwierząt. W celu określenia stawek jednostkowych konsultant A wynajął podwykonawcę (konsultant B), który z kolei zawnioskował o uzyskanie danych od konsultanta C. Dodatkowo niezależny organ dokonał przeglądu obliczeń w oparciu o własną wiedzę fachową i źródła danych. Na poniższym wykresie przedstawiono zestawienie stron zaangażowanych w opracowywanie stawek jednostkowych w odniesieniu do warunków w pomieszczeniach dla zwierząt w Danii.

Około jednej trzeciej danych leżących u podstaw obliczeń nie było dostępnych w czasie przeprowadzania kontroli. Organy duńskie poinformowały Trybunał, że będą musiały podpisać nową umowę z konsultantem trzeciego poziomu (konsultant C), aby uzyskać dane leżące u podstaw obliczeń w celu uzasadnienia danych szacunkowych. Zlecanie obliczeń stronom trzecim i korzystanie z danych pochodzących od konsultantów na kilku szczeblach skomplikowało proces weryfikacji obliczeń i sprawiło, że stał się czasochłonny. Organy duńskiego mogły tego uniknąć, wnioskując o przekazanie danych leżących u podstaw obliczeń przez konsultanta A, z którym podpisały umowę, lub precyzując w umowie, że obliczenia muszą być weryfikowalne.

…lub dane wykorzystane do obliczeń nie były wystarczająco uzasadnione

Obliczenia są rzetelne, jeżeli opierają się na stanie rzeczywistym, a założenia i dane wykorzystane w metodyce obliczeń są dobrze uzasadnione²⁶. Aby przekonać się, czy zastosowano się do tych zasad, kontrolerzy przeanalizowali metodykę obliczenia wybranych uproszczonych form kosztów wykorzystanych w państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne. Sprawdzili też obliczenia, śledząc próbę płatności aż do danych źródłowych (zob. też pkt 33–35). W większości przypadków stwierdzali, że metodyka i obliczenia były rzetelne.

W jednym państwie członkowskim, w którym przeprowadzono kontrolę, władze nie były w stanie uzasadnić zastosowanych danych. Według metodyki obliczeń zastosowanej na Wyspach Kanaryjskich dotyczącej stawek jednostkowych i kwot ryczałtowych, do ustanowienia formy kosztów uproszczonych wystarczą trzy oferty lub faktury. Ilość danych wykorzystanych w rzeczywistych obliczeniach zmienia się, lecz w kilku przypadkach organy nie były w stanie uzasadnić powodów i sposobu wyboru konkretnych zastosowanych danych. Przykład opisano w ramce 10.

W innych przypadkach do obliczeń form kosztów uproszczonych organy wykorzystały oferty, które nie są porównywalne. W ramce 11 przedstawiono przykład, który pokazuje też, że stosowanie uproszczonych form kosztów w porównaniu ze zwrotem poniesionych kosztów nie zawsze wnosi wartość dodaną.

Ramka 11

Kwota ryczałtowa oparta na nieporównywalnych ofertach, która nie przynosi oszczędności

Na Wyspach Kanaryjskich lokalne grupy działania, które uczestniczyły co najmniej dwukrotnie w targach, mogą uzyskać wsparcie w postaci płatności pokrywającej opłatę za uczestnictwo opartej na kwocie ryczałtowej. Organy kanaryjskie obliczyły kwotę ryczałtową jako średni koszt pięciu imprez pomnożony przez dwa. Te pięć imprez było związanych z rolnictwem, zwierzętami gospodarskimi, rzemiosłem i renowacją. Beneficjenci otrzymali płatność opartą na kwocie ryczałtowej za udział w dowolnych dwóch imprezach z tej grupy.

Gdyby zwrot za tę działalność opierał się na poniesionych kosztach, beneficjent prawdopodobnie musiałby przedłożyć dwie faktury i dowody zapłaty na potwierdzenie poniesionych kosztów. Prawdopodobnie musiałby także przedstawić faktury lub zaświadczenie o uczestnictwie na dowód, że dwukrotnie brał udział w targach, aby otrzymać płatność opartą na kwocie ryczałtowej. W takim wypadku zastosowanie płatności opartej na kwocie ryczałtowej prawie nie ograniczyło ilości dokumentów, które beneficjent musiał przedłożyć organom, ani liczby kontroli, które musiała przeprowadzić agencja płatnicza. Nie pomogło też w utrzymaniu kosztu projektu pod kontrolą, jak wskazuje różnica pomiędzy ofertami.

Zniesienie wymogu dotyczącego niezależnej certyfikacji prowadzi do nowych wyzwań

Niezależna kontrola ma duże znaczenie, jeżeli chodzi o zapewnienie, by uproszczone formy kosztów ustalano na podstawie rzetelnej, sprawiedliwej i weryfikowalnej metodyki obliczeń. Niezależne kontrole opracowania uproszczonych form kosztów mogą być przeprowadzone przed ich wdrożeniem (ex ante), w trakcie wdrożenia lub po nim (ex post). Kontrolerzy, chcąc uzyskać ogólny obraz przeprowadzonych kontroli metodyk obliczania uproszczonych form kosztów, wykryli, że w zakresie rozwoju obszarów wiejskich niedawno nastąpiła zmiana przepisów.

Wraz z uproszczonymi formami kosztów w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich wprowadzono obowiązek uzyskania oświadczenia potwierdzającego adekwatność i dokładność obliczeń od niezależnego podmiotu²⁸. Była to jedyna przeprowadzana niezależna kontrola ex ante. Niedawne zmiany w przepisach²⁹ oznaczają, że oświadczenia te przestały obejmować działania dotyczące inwestycji. W efekcie od 2018 r. nie będzie niezależnych obowiązkowych kontroli metodyk i obliczeń uproszczonych form kosztów. Instytucje zarządzające będą jednak nadal miały możliwość zaangażowania niezależnego podmiotu w celu opracowania lub zweryfikowania metodyki i obliczeń.

Komisja bada metodykę i obliczenia w trakcie zatwierdzania PROW tylko w niektórych wybranych kontrolach…

Komisja dokonuje przeglądu i zatwierdza PROW³⁰. Walidacja obliczeń uproszczonych form kosztów nie jest częścią procesu zatwierdzania PROW.

Komisja przeprowadza kontrole, aby zweryfikować, czy płatności są dokonywane zgodnie z obowiązującymi przepisami³¹. Kontrolerzy Komisji sprawdzają metodykę obliczeń i obliczenia, jeżeli do kontroli wybiorą wydatki poniesione na rzecz uproszczonych form kosztów. W 2017 r. większość wydatków objętych kontrolami była wciąż powiązana z działaniami z okresu 2007–2013, a ich zwrotu dokonano w oparciu o poniesione koszty.

Błędy w metodyce obliczeń uproszczonych form kosztów mogą mieć wpływ na wszystkie projekty, w których wykorzystywane są obliczone na jej podstawie uproszczone formy kosztów. Kilka państw członkowskich³² wyraziło obawy dotyczące potencjalnych korekt finansowych i te obawy przedstawiło jako barierę w stosowaniu uproszczonych form kosztów. Tak jak inne korekty finansowe, nałożone przez kontrolerów Komisji, nie mogą one mieć zastosowania do wydatków poniesionych wcześniej niż w ciągu ostatnich 24 miesięcy³³.

W przypadku Europejskiego Funduszu Społecznego Komisja może, na prośbę państwa członkowskiego, zatwierdzić ex ante metodykę i obliczenia uproszczonych form kosztów. Dokonuje tego, przyjmując akt delegowany³⁴, dający pewność prawną państwom członkowskim. Zainteresowania tym mechanizmem nie wyrażono w przypadku żadnego innego europejskiego funduszu strukturalnego i inwestycyjnego we wniosku zbiorczym³⁵, w związku z czym będzie on stosowany tylko w odniesieniu do Europejskiego Funduszu Społecznego.

…a rola jednostek certyfikujących w kontrolowaniu uproszczonych form kosztów nie została określona

W zarządzanie funduszami i ich kontrolę zaangażowane są trzy organy krajowe; ich obowiązki dotyczące uproszczonych form kosztów przedstawiono na wykresie 4.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Niezależne jednostki certyfikujące wydają doroczną opinię dotyczącą rocznych sprawozdań finansowych agencji płatniczych, funkcjonowania ich systemów kontroli wewnętrznej, a także legalności i prawidłowości wydatków³⁶. W wytycznych Komisji³⁷ dla jednostek certyfikujących nie ma mowy o uproszczonych formach kosztów³⁸.

W celu utrzymania kosztów pod kontrolą ważne jest, aby wysokość kosztów w formie uproszczonej utrzymać na odpowiednim poziomie. Stwierdzone przez Trybunał problemy dotyczące obliczeń wskazują na to, że niezbędne są niezależne kontrole.

Nowe uproszczone formy kosztów objęły niewielką część łącznych wydatków na rozwój obszarów wiejskich

W czasie przeprowadzania kontroli przez Trybunał Komisja nie dysponowała przeglądowymi informacjami na temat proporcji wydatków objętych uproszczonymi formami kosztów. W wybranych przez Trybunał PROW znalazły się takie, w których – jak się wydawało – wykorzystano uproszczone formy kosztów w największym stopniu³⁹, kontrolerzy nie znaleźli jednak żadnych przykładów działań, które zostałyby w pełni wdrożone za ich pomocą.

Każde działanie dotyczące rozwoju obszarów wiejskich jest podzielone na kilka poddziałań, które z kolei obejmują wiele różnych rodzajów projektów. W trakcie przeglądu dokumentacji 20 PROW kontrolerzy wykryli, że zastosowanie uproszczonych form kosztów zostało ograniczone do niektórych rodzajów projektów lub wydatków. Przykład przedstawiono na wykresie 5.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie PROW Langwedocji-Roussillon.

W przypadku gdy tylko konkretny rodzaj kosztów lub tylko koszty w ramach części poddziałania refundowane są w postaci uproszczonych form kosztów, nie jest możliwe prześledzenie historii kwot. Budżet w ramach PROW obejmuje tylko działania, a państwa członkowskie zasadniczo monitorują płatności tylko w podziale na projekty (tj. nie w odniesieniu do każdego rodzaju wydatku). Aby jednak wykazać oddziaływanie uproszczonych form kosztów na jeden konkretny PROW (Walonia), w którym formy te zastosowano w przypadku dwóch działań, na wykresie 6 przedstawiono część budżetu odpowiadającą tym dwóch działaniom określonym za pomocą uproszczonych form kosztów. W przypadku tych dwóch działań w PROW zastosowano stawkę zryczałtowaną w wysokości 14% w odniesieniu do kosztów pośrednich.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie dokumentacji Komisji.

Działania, w których zastosowano uproszczone formy kosztów w 20 PROW wybranych przez kontrolerów do przeglądu dokumentacji wymieniono w załączniku I. Najczęściej stosowane uproszczone formy kosztów to formy „gotowe” (zob. pkt 19); we wspomnianych 20 PROW w większości stosowano stawki ryczałtowe w odniesieniu do kosztów pośrednich. Na wykresie 7 pokazano, w jaki sposób najczęściej stosowane są różne uproszczone formy kosztów.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie przeglądu dokumentacji 20 PROW.

Stawki jednostkowe stosowane są najczęściej w przypadku kosztów osobowych⁴⁰, kosztów podróży i dodatków mieszkaniowych⁴¹. W przypadku pełnych projektów stawki jednostkowe są najczęściej stosowane w odniesieniu do inwestycji w środki trwałe⁴². Na wykresie 8 przedstawiono rodzaje uproszczonych form kosztów zastosowanych w sześciu PROW wybranych do przeglądu dokumentacji.

Uwaga – uproszczone formy kosztów stosowane są tylko w odniesieniu do konkretnych rodzajów projektów lub kategorii kosztów, nigdy zaś w odniesieniu do całości działania. Na wykresie przedstawiono wykres ukazujący liczbę poddziałań, w których zastosowano poszczególne uproszczone formy kosztów w wybranych PROW. Różne rodzaje form kosztów uproszczonych mogą być stosowane w odniesieniu do tego samego poddziałania. W związku z tym na wykresie nie przedstawiono informacji na temat łącznych wydatków zwróconych w postaci uproszczonych form kosztów, lecz tylko preferowane formy.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie dokumentacji państw członkowskich.

Uproszczonych form kosztów nie potraktowano w sposób priorytetowy podczas opracowywania PROW na lata 2014–2020, lecz Komisja zachęca do ich stosowania

Parlament i Rada zatwierdziły przepisy dotyczące okresu programowania 2014–2020 w grudniu 2013 r.⁴³ Cztery dyrekcje generalne⁴⁴ odpowiedzialne za europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne opracowały wspólne wytyczne⁴⁵ (wytyczne Komisji dotyczące uproszczonych form kosztów) i opublikowały ich ostateczną wersję we wrześniu 2014 r. Na wykresie 9 przedstawiono harmonogram prac nad PROW na lata 2014–2020.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Cztery dyrekcje generalne zarządzające europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi zleciły badanie dotyczące uproszczonych form kosztów, które jest obecnie w toku. W ramach badania za pomocą ankiety zgromadzono informacje na temat działań i rodzajów uproszczonych form kosztów stosowanych w każdym z funduszy, na temat związanych z nimi kwot oraz projektów zrealizowanych z zastosowaniem uproszczonych form kosztów, a także korzyści wynikających z ich stosowania. Komisja dąży do wykorzystania tych informacji przy opracowywaniu ram rozwoju obszarów wiejskich na następny okres programowania (po 2020 r.).

Duża różnorodność działań i beneficjentów utrudnia stosowanie uproszczonych form kosztów, mogą one jednak być wykorzystywane w przypadku wielu rodzajów inwestycji

Na okres programowania 2014–2020 28 państw członkowskich przyjęło 118 różnych PROW, przy czym 20 państw przyjęło programy krajowe, a osiem zdecydowało się na programy regionalne⁴⁶. W zależności od konkretnych warunków gospodarczych, naturalnych lub strukturalnych PROW mogą obejmować do 20 działań wspierających osiągnięcie priorytetów unijnych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich⁴⁷.

Stosowanie uproszczonych form kosztów wydaje się najbardziej uzasadnione wtedy, gdy pewna część operacji lub rodzajów wydatków jest podobna. Organy odpowiedzialne za 20 PROW wybranych w celu przeprowadzenia przeglądu dokumentacji podawały zróżnicowanie operacji i beneficjentów jako główny powód niestosowania uproszczonych form kosztów w większym zakresie. Działania finansowanie z EFRROW dzielą się na poddziałania. Uproszczone formy kosztów mogą być stosowane w odniesieniu do 49 rodzajów poddziałań (wymieniono je w załączniku I). Wiele różnych rodzajów projektów lub wydatków może być finansowanych w ramach każdego poddziałania.

Pomimo zróżnicowania projektów i rodzajów wydatków w polityce rozwoju obszarów wiejskich Trybunał znalazł wiele sytuacji, w których uproszczone formy kosztów zostały zastosowane w odniesieniu do dużego zakresu inwestycji. Przykładowo PROW Wysp Kanaryjskich obejmował stawki jednostkowe dla ośmiu kategorii inwestycji w gospodarstwa rolne – zob. ramka 12.

Jednakże gdy liczba projektów dla pewnego rodzaju inwestycji zostaje ograniczona, uproszczone formy kosztów nie wnoszą żadnej wartości dodanej. Przykładowo organy kanaryjskie opracowały stawkę jednostkową w celu nabycia filtra mgły olejowej. Stawkę jednostkową ustalono na podstawie jednej oferty od jedynego dostępnego dostawcy. W czasie przeprowadzania kontroli filtr mgły olejowej zakupiono tylko w związku z jednym projektem. W projektach w zakresie rozwoju obszarów wiejskich kwoty ryczałtowe wykorzystywane są w najmniejszym stopniu. Trzy z sześciu państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne⁴⁸ wyjaśniły, że nie stosują kwot ryczałtowych, ponieważ uważają je za bardziej ryzykowne. W celu uzyskania płatności opartej na kwocie ryczałtowej beneficjent musi spełnić wszystkie warunki – płatności częściowe nie są możliwe.

Państwa członkowskie też mają możliwość zastosowania różnych kategorii uproszczonych form kosztów w jednym rodzaju projektów, w związku z czym mogą ograniczyć zastosowanie kwot ryczałtowych do działań, w przypadku których wszystkie warunki muszą być spełnione, aby można było osiągnąć pożądane rezultaty. Przykładowo PROW Wysp Kanaryjskich uwzględnia wszystkie trzy rodzaje uproszczonych form kosztów – stawki jednostkowe, kwoty ryczałtowe i stawki zryczałtowane – w odniesieniu do projektów wspieranych w ramach działań dotyczących współpracy i wsparcia na rzecz lokalnego programu rozwoju Leader (zob. ramka 13). Wykorzystanie różnych uproszczonych form kosztów łącznie zapewnia elastyczność w sposobie wykorzystania tych form.

Organy państw członkowskich mogą skorzystać z metodyk obliczeniowych lub stawek już określonych na rzecz programów krajowych lub unijnych przy wprowadzaniu uproszczonych form kosztów. Trybunał wykrył, że w przypadku kilku PROW⁴⁹ zastosowano dodatki na przejazdy lub stawki jednostkowe z tytułu kosztów osobowych z systemów krajowych. Na podstawie przeglądu dokumentacji 20 PROW stwierdził jednak, że organy państw członkowskich rzadko wykorzystują doświadczenie z innych obszarów polityki przy określaniu uproszczonych form kosztów. Kontrolerzy wykryli tylko dwa przykłady takiego wykorzystania (zob. ramka 14).

Organy państw członkowskich są zaniepokojone kontrolami przeprowadzanymi przez Komisję

Podczas wizyt kontrolnych przeprowadzanych przez Trybunał niektóre państwa członkowskie poinformowały, że nie są pewne tego, w jaki sposób Komisja bada uproszczone formy kosztów. Dla niektórych stanowiło to przeszkodę w stosowaniu tych form⁵¹. Podczas wizyt kontrolnych w państwach członkowskich pracownicy Komisji zbadali systemy zarządzania i kontroli, stosując do tego wykaz kluczowych i pomocniczych mechanizmów kontroli⁵². Trybunał przeanalizował podejście kontrolne DG AGRI i stwierdził, że przy okazji wprowadzenia uproszczonych form kosztów definicja tych systemów kontroli nie została zaktualizowana przez dyrekcję. Aktualizowanie stosowanych przez Komisję definicji kluczowych i pomocniczych mechanizmów kontroli, tak aby objęły one uproszczone form kosztów, to jeden ze sposobów zaradzenia obawom państw członkowskich. Na wykresie 10 przedstawiono kontrole mające zastosowanie do uproszczonych form kosztów.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie wywiadów i dokumentacji Komisji.

W tym kontekście Trybunał przedstawił wykaz wspólnych wymogów dotyczących uzyskania pewności i zasad obowiązujących przy kontroli wykonania zadań w pkt 1 i 2 załącznika II.

Pomimo opisanych powyżej trudności organy pięciu z sześciu państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, zastanawiają się nad wykorzystaniem uproszczonych form kosztów w większym zakresie w przyszłości. Przykładowo Szwecja zamierzała wykorzystać w większym stopniu kwoty ryczałtowe w swoim pierwotnym PROW na okres programowania 2014–2020, lecz przeszkodził jej przepis (później uchylony), zgodnie z którym uproszczone formy kosztów muszą być zatwierdzone ex ante⁵³.

Niedawne zmiany przepisów mogą zachęcić do stosowania uproszczonych form kosztów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich

We wrześniu 2016 r. Komisja zaproponowała zmiany⁵⁴ kilku przepisów, które wpływają na wdrażanie polityki rozwoju obszarów wiejskich. W październiku 2017 r. Rada i Parlament uzgodniły, by uchylić, ze skutkiem od 2018 r., przepisy dotyczące rozwoju obszarów wiejskich⁵⁵, które ograniczały wykorzystanie uproszczonych form kosztów.

Uzgodnione zmiany stanowiły dalszą harmonizację przepisów dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, a także zwiększyły możliwości stosowania uproszczonych form kosztów. Uchylenie przepisu wymagającego certyfikacji ex ante metody i obliczeń w odniesieniu do EFRROW może doprowadzić do wykorzystania uproszczonych form kosztów na większą skalę. Certyfikacja ex ante oznaczała, że uproszczone formy kosztów w odniesieniu do EFRROW musiały zostać ustalone na wcześniejszym etapie niż, na przykład, w przypadku Europejskiego Funduszu Społecznego. Jeżeli chodzi o ten ostatni, wystarczy ustalić uproszczone formy kosztów nie później niż w czasie przyznawania pomocy. Podobna zasada obowiązuje obecnie także w odniesieniu do EFRROW. Parlament i Rada omawiają nadal dalsze propozycje mające wpływ na stosowanie uproszczonych form kosztów w przypadku EFRROW; przedstawiono je w ramce 15. Jeżeli zostaną przyjęte dalsze zmiany, poszerzą one jeszcze zastosowanie uproszczonych form kosztów.

Możliwość obliczenia uproszczonych form kosztów w oparciu o wstępny budżet projektu oznacza, że formy te mogą zostać ustalone dla operacji indywidualnej, podczas oceny wniosku o wsparcie. Organy szwedzkie i fińskie poinformowały Trybunał, że rozważały już stosowanie kwot ryczałtowych obliczonych na podstawie wstępnego budżetu w kilku działaniach, jednak Komisja poinformowała je, że w przypadku EFRROW zastosowanie tych kwot nie jest możliwe⁵⁶.

Uproszczone formy kosztów nie były związane z większym naciskiem na rezultaty

Dzięki stosowaniu uproszczonych form kosztów punkt ciężkości przesunięto z analizy faktur na produkty, lecz nie prowadzi ono do większego nacisku na rezultaty

Promowanie stosowania na większą skalę uproszczonych form kosztów jest uzasadniane między innymi potencjalnie większym naciskiem na produkty i rezultaty. Jest o tym mowa w wytycznych Komisji dotyczących uproszczonych form kosztów⁵⁷. Kontrolerzy zbadali indywidualne projekty w ramach PROW wybranych do przeprowadzenia wizyty kontrolnej, tak aby sprawdzić, czy organy państw członkowskich skoncentrowały się w swoich weryfikacjach na produktach lub rezultatach, a nie na analizie faktur, oraz czy o kwalifikowalności płatności w postaci form kosztów uproszczonych zdecydowano na podstawie osiągnięcia planowanych produktów i rezultatów. Kontrolerzy porównali także płatności dokonane pod postacią form kosztów uproszczonych z pozostałymi.

Trybunał wykrył przykłady produktów i rezultatów projektów, które przyczyniły się do realizacji celów działania (jeden z nich opisano w ramce 16), lecz nie znalazł dowodów na to, że osiągnięto lepsze rezultaty, niż w przypadku zwrotu poniesionych kosztów.

Ramka 16

Płatności oparte na produktach w Saksonii

W Saksonii za pomocą stawek jednostkowych finansowana jest budowa murów z kamienia naturalnego w ramach PROW. Mury z kamienia naturalnego mają wspomóc odtwarzanie, ochronę i wzbogacanie różnorodności biologicznej w winnicach położonych na terenach górzystych i stromych. Płatności są dokonywane w oparciu o liczbę metrów kwadratowych zbudowanego muru.

© MINISTERSTWO ŚRODOWISKA I ROLNICTWA KRAJU ZWIĄZKOWEGO SAKSONIA

Beneficjenci składają wnioski o pomoc dopiero po uzyskaniu oceny wartości środowiskowej od specjalisty w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Po ukończeniu projektu beneficjenci deklarują zrealizowaną liczbę jednostek (w metrach kwadratowych). Organy Saksonii przeprowadzają u beneficjenta wizytę kontrolną w celu weryfikacji zadeklarowanych wartości. Wyjaśniły one, że za pomocą tej weryfikacji oraz oceny specjalisty w zakresie ochrony środowiska naturalnego mogą zapewnić, by produkty projektu przyczyniały się do osiągnięcia pożądanych celów.

Formy kosztów uproszczonych mogą zostać zróżnicowane w zależności od pożądanych rezultatów, o ile odzwierciedlają one koszty i zapewnione jest równe traktowanie beneficjentów. Jest to jedna z kilku możliwości osiągnięcia większego nakierowania na rezultaty (inne obejmują zastosowanie kryteriów selekcji i zróżnicowanie „intensywności pomocy”, tj. odsetka projektów wspieranych ze środków EFRROW). Trybunał nie znalazł żadnych przykładów praktycznego zastosowania tego rozwiązania.

Komisja monitoruje wdrażanie polityki rozwoju obszarów wiejskich za pośrednictwem wspólnego systemu monitorowania i oceny (CMES). W ramach CMES ustalane są wskaźniki⁵⁸ na poziomie unijnym: sprawozdawczość ze strony państw członkowskich powinna być porównywalna, aby jakakolwiek ocena polityki była miarodajna. Wskaźniki mają odzwierciedlać cele polityki, w związku z czym kontrolerzy szukali powiązania pomiędzy nimi a płatnościami, co zobrazowano za pomocą fikcyjnego przykładu na wykresie 11.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W większości przypadków Trybunał nie był w stanie ustalić bezpośrednich powiązań pomiędzy płatnościami na rzecz wybranych projektów a wskaźnikami. W rzeczywistości wskaźniki CMES, ustanowione na poziomie UE, nie służą do monitorowania wdrażania polityki rozwoju obszarów wiejskich na poziomie projektu, w związku z czym oparcie na nich płatności w postaci uproszczonych form kosztów nie byłoby wykonalne. Jednakże do celów monitorowania rezultatów polityki operacje finansowanie ze środków EFRROW muszą wyraźnie łączyć się z jednym z jej celów. Lepsze powiązanie płatności i celów w przypadku projektów indywidualnych może przyczynić się do większego nakierowania na osiągnięcie celów.

Komisja zaproponowała przejście na płatności oparte na rezultatach

Zaproponowane niedawno zmiany w ramach prawnych⁵⁹ obejmują także, poza zwiększeniem możliwości stosowania uproszczonych form kosztów, formę płatności opartych na rezultatach. Komisja zaproponowała bowiem, aby w artykule 67 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 uwzględnić taką możliwość finansowania, która nie jest powiązana z kosztami danej operacji, lecz opiera się na spełnieniu warunków dotyczących postępu we wdrażaniu lub osiągnięcia celów programu.

Wnioski i zalecenia

Stosowanie uproszczonych form kosztów ma kilka potencjalnych zalet. Może zmniejszyć obciążenie administracyjne, ponieważ nie wymaga śledzenia historii dokumentacji każdego euro osobno. Beneficjenci przekazują organom państw członkowskich, a organy sprawdzają mniejszą liczbę dokumentów.

Dzięki powiązaniu płatności z produktami w ramach uproszczonych form kosztów ograniczono konieczność szczegółowej analizy faktur, co nie prowadzi jednak do większego ukierunkowania na rezultaty. Dzięki stosowaniu uproszczonych form kosztów można utrzymać pod kontrolą koszty projektów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, lecz tylko wtedy, gdy opierają się na rzetelnej metodyce obliczeniowej oraz sprawiedliwych i weryfikowalnych obliczeniach. Planowane płatności oparte na rezultatach potencjalnie prowadzą do zwiększenia nacisku na wyniki i lepszego ukierunkowania na osiągnięcie celów.

Kontrole przeprowadzone przez Trybunał wykazały istnienie takiej tendencji oraz ogólne zmniejszenie obciążenia administracyjnego. Instytucje zarządzające inwestują co prawda (czas lub środki finansowe) w opracowanie z wyprzedzeniem metodyki i dokonywanie obliczeń, lecz pracownicy oszczędzają czas podczas sprawdzania wniosków o wsparcie i wniosków o płatność, a beneficjenci muszą przedłożyć mniej dokumentów (zob. pkt 13–18, 21, 22 i 26).

Skuteczne stosowanie uproszczonych form kosztów może zapewnić utrzymanie pod kontrolą kosztów projektów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Jednakże aby zapewnić racjonalność kosztów konieczne jest stosowanie rzetelnej metodyki obliczeń, która pozwoli ustalić poziomy finansowania na właściwym poziomie (zob. pkt 33–38).

Mimo że nie istnieją wymogi prawne dotyczące aktualizacji metodyki lub obliczeń, w świetle zasad należytego zarządzania finansami powinny one być aktualne, gdyż tylko w takim przypadku uproszczone formy kosztów mogą odzwierciedlać rzeczywistość.

Zalecenie 1

Komisja powinna zaktualizować swoje wytyczne dotyczące uproszczonych form kosztów, tak aby objęły one także podstawowe zasady opracowywania metodyk obliczeniowych. W wytycznych powinny znaleźć się:

• minimalne wymogi dotyczące danych;
• dopuszczalne różnice w zastosowanych cenach;
• omówienie zbiorów danych zawierających wartości skrajne i dane ulotne.

Docelowy termin wdrożenia: 2018 r.

Podczas zatwierdzania PROW Komisja nie ocenia metodyki obliczania ani dokonanych obliczeń uproszczonych form kosztów. Kontrole przeprowadzane przez DG AGRI obejmują też uproszczone formy kosztów, jeśli kontrolerzy wybiorą płatności dokonane za pomocą tych form. Nie wybierają oni jednak systematycznie państw członkowskich korzystających z tych form kosztów ani PROW, w ramach których je zastosowano. Jednostki certyfikujące są niezależnymi organami, lecz ich rola w kontrolowaniu uproszczonych form kosztów nie została sprecyzowana. Rodzi to ryzyko, że uproszczone formy kosztów nie będą badane przez niezależny organ (zob. pkt 40–47). W tym kontekście wymogi i zasady ujęte w załączniku II.1 i II.2 mogą być wykorzystywane przez organy stosujące i kontrolujące uproszczone formy kosztów, w tym przez jednostki certyfikujące (zob. pkt 62).

Zalecenie 2

Komisja powinna rozstrzygnąć, kto jest odpowiedzialny za weryfikację metodyki i dokonywanie obliczeń uproszczonych form kosztów.

Komisja powinna w szczególności wyjaśnić, biorąc pod uwagę wymogi dotyczące uzyskania pewności przedstawione w załączniku II.1, jaką rolę w kontroli odgrywają jednostki certyfikujące. Powinna też włączyć do swoich wytycznych dla jednostek certyfikujących konkretne odniesienia do kontroli uproszczonych form kosztów i powiązanych z nimi systemów kontroli wewnętrznej.

Docelowy termin wdrożenia: 2018 r.

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola wykazała też, że uproszczone formy kosztów odpowiadają wciąż marginalnej części wydatków na rozwój obszarów wiejskich. Najważniejszą tego przyczyną są trudności w ustaleniu mierników kosztów w odniesieniu do szerokiego i zróżnicowanego zbioru projektów, działań i beneficjentów. Taki stan rzeczy zwiększa potrzebę dokonywania znacznych inwestycji w opracowanie metodyki obliczania uproszczonych form kosztów. Opracowanie uproszczonych form kosztów jest użyteczne tylko wtedy, gdy wiele projektów ma podobny charakter lub podobną strukturę wydatków. Uproszczone formy kosztów nie są odpowiednie dla wszystkich rodzajów operacji i wydatków, lecz i tak mogłyby być wykorzystywane częściej i lepiej (zob. pkt 16, 17 i 48–51). Przepisy dopuszczają stosowanie metodyk obliczania i stawek uproszczonych form kosztów opracowanych w ramach innych obszarów polityki, Trybunał ustalił jednak, że państwa członkowskie rzadko korzystają z tej możliwości.

Ustawodawca może uwzględnić w przepisach stawki i kwoty, które będą wykorzystywane w ramach uproszczonych form kosztów. Szczególna korzyść związana z tymi „gotowymi” uproszczonymi formami kosztów polega na tym, że organy państw członkowskich nie muszą opracowywać żadnych metodyk obliczeniowych ani dokonywać obliczeń (zob. pkt 19 i 20). Ważne jest jednak, aby takie stawki były rzetelnie obliczone i odpowiednio skoordynowane z kosztami zwracanymi na podstawie faktur i innych dokumentów.

Zalecenie 3

Aby ułatwić odpowiednie korzystanie z uproszczonych form kosztów, Komisja powinna:

• zbadać możliwości dalszych prac nad rozwojem rzetelnie opracowanych „gotowych” uproszczonych form kosztów;
• zaktualizować definicje kluczowych i pomocniczych mechanizmów kontroli, tak aby objęły one uproszczone formy kosztów.

Docelowy termin wdrożenia: 2018 r.

Mimo że Komisja przedstawia większy nacisk na produkty i rezultaty jako jeden z powodów, dla których warto stosować uproszczone formy kosztów, Trybunał nie stwierdził, by rezultatom poświęcano więcej uwagi. Dzięki uproszczonym formom kosztów punkt ciężkości przesunięto z analizy faktur na produkty, lecz Trybunał nie znalazł dowodów na to, że stosowanie płatności w postaci uproszczonych form kosztów przyniosło lepsze rezultaty niż zwrot poniesionych kosztów.

Nowe płatności oparte na rezultatach wprowadzone we wniosku zbiorczym Komisji otwierają możliwości dokonywania płatności, które nie są ściśle powiązane z kosztami. Powodzenie w ich stosowaniu będzie zależało od wytycznych Komisji oraz od chęci państw członkowskich do przyjęcia tej nowej formy finansowania.

Zalecenie 4

Komisja powinna zbadać możliwości odejścia od dokonywania zwrotu poniesionych kosztów na rzecz zwrotu opartego na rezultatach. Powinna przy tym wziąć pod uwagę dotychczas nabyte doświadczenie w stosowaniu uproszczonych form kosztów.

Docelowy termin wdrożenia: 2018 r.

Niniejsze sprawozdanie specjalne zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył członek Trybunału Obrachunkowego Phil WYNN OWEN, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 7 marca 2018 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes

Glosariusz

Działanie: program pomocy na rzecz realizacji danej polityki. W ramach działania definiuje się zasady (np. kryteria kwalifikowalności i wyboru) w odniesieniu do projektów, które mogą zostać objęte finansowaniem.

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne: pięć unijnych instrumentów finansowania ustanowionych na siedmioletni okres budżetowy: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS), Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR).

Gotowe uproszczone formy kosztów: uproszczone formy kosztów określone w rozporządzeniu. Tzw. gotowe uproszczone formy kosztów mogą być bezpośrednio zastosowane przez organy państw członkowskich, bez potrzeby ustalania, za pomocą odpowiedniej metodyki i obliczeń, mających zastosowanie kwot ani stawek.

Korekty finansowe: obniżki kwot, które Komisja zwraca państwom członkowskim z tytułu wydatków poniesionych przez te państwa na działania przeprowadzone w ramach zarządzania dzielonego, uwzględniające uchybienia systemowe, opóźnione lub nieprawidłowe płatności i inne niedociągnięcia.

Kwota ryczałtowa: jedna z uproszczonych form kosztów. Kwota ryczałtowa to wypłata dotacji dokonywana w całości (obliczonej z wyprzedzeniem) na rzecz projektu po tym, gdy zakończono uzgodnione działania lub osiągnięto produkty.

Metodyka (w kontekście uproszczonych form kosztów): metoda stosowana do obliczania uproszczonych form kosztów.

Obliczenie (w kontekście uproszczonych form kosztów): matematyczne określenie kwoty / stawki uproszczonej formy kosztów.

Operacja: projekt, grupa projektów lub inne działanie, wybrane zgodnie z kryteriami ustalonymi na potrzeby programu rozwoju obszarów wiejskich, i realizowane przez co najmniej jednego beneficjenta, tak aby osiągnąć cele programu.

Polityka rozwoju obszarów wiejskich: jeden z filarów wspólnej polityki rolnej, współfinansowany ze środków EFRROW. Celem polityki jest poprawa stanu terenów wiejskich i sytuacji ludzi na nich mieszkających poprzez wzmocnienie konkurencyjności sektora rolnictwa i leśnictwa, poprawę stanu środowiska i jakości życia na obszarach wiejskich oraz zachęcanie do zróżnicowania gospodarki wiejskiej.

Program rozwoju obszarów wiejskich (PROW): dokument programowy opracowany przez państwo członkowskie i zatwierdzony przez Komisję, przeznaczony do stosowania w planowaniu i monitorowaniu realizacji unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich na szczeblu regionalnym lub krajowym.

Standardowe stawki jednostkowe: jedna z uproszczonych form kosztów, która przewiduje ustalone z wyprzedzeniem standardowe ceny za określone ilości. Wydatki kwalifikowalne są obliczane poprzez pomnożenie kosztu standardowego przez ujęte ilościowo działania, informacje, produkty lub rezultaty.

Stawka zryczałtowana: jedna z uproszczonych form kosztów. Obejmuje szczegółowe kategorie kosztów kwalifikowalnych, które zostały z wyprzedzeniem jasno określone. Stawka zryczałtowana obliczana jest przez zastosowanie z góry określonej wartości procentowej do jednej lub kilku kategorii kosztów kwalifikowalnych.

Uproszczone formy kosztów: trzy formy finansowania określone w art. 67 ust. 1 lit. b), c) i d) rozporządzenia (UE) nr 1303/2013¹: standardowe stawki jednostkowe, kwoty ryczałtowe i finansowanie w oparciu o stawki ryczałtowe.

Wspólny system monitorowania i oceny (CMES): system opracowany w ramach współpracy między Komisją a państwami członkowskimi na w celu mierzenia postępów i osiągnięć polityki rozwoju obszarów wiejskich oraz oceny oddziaływania, skuteczności, wydajności i znaczenia wsparcia w zakresie rozwoju obszarów wiejskich.

Zarządzanie dzielone: metoda wykonywania budżetu UE, w myśl której Komisja przekazuje zadania wykonawcze państwom członkowskim, przy równoczesnym zachowaniu ostatecznej odpowiedzialności.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę I, której przewodniczy członek Trybunału Phil Wynn Owen i która zajmuje się wydatkami związanymi ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Kontrolą kierował członek Trybunału João Figueiredo, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Paula Betencourt, attaché gabinetu; Robert Markus, kierownik; Charlotta Törneling, koordynator zadania; oraz kontrolerzy: Ioan-Alexandru Ilie, Liia Laanes, Päivi Piki and Raluca-Elena Sandu. Wsparcie językowe zapewnił Michael Pyper, a obsługę sekretariatu – Annette Zimmerman.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.