Le nuove opzioni per il finanziamento dei progetti di sviluppo rurale sono più semplici, ma non orientate ai risultati

Sintesi

Le opzioni semplificate in materia di costi (OSC) sono un nuovo metodo di rimborso per talune misure di sviluppo rurale. Prima del 2014, i rimborsi relativi ai progetti nel quadro di queste misure venivano effettuati sulla base dei costi sostenuti.

Erogare un sostegno tramite il rimborso dei costi sostenuti è difficile e comporta il rischio di errori. Per questo, la ricerca di metodi più semplici per calcolare il contributo finanziario dell’UE a progetti e attività ha suscitato grande interesse. Ora (nel periodo 2014-2020), gli Stati membri possono scegliere fra tre nuovi metodi (le cosiddette opzioni semplificate in materia di costi) per determinare il sostegno da versare:

• le tabelle standard di costi unitari;
• le somme forfettarie e
• i finanziamenti a tasso forfettario.

Nella presente relazione sono esposte le constatazioni scaturite dall’audit della Corte sulle opzioni semplificate in materia di costi nell’ambito dello sviluppo rurale. Lo scopo principale era di valutare se tali opzioni conducano a una semplificazione, garantendo al contempo l’economicità e migliori risultati. La Corte ha appurato se le opzioni semplificate in materia di costi:

• semplifichino l’amministrazione;
• garantiscano l’economicità e
• se siano ampiamente usate e pongano maggiormente l’attenzione sugli obiettivi strategici.

Nel complesso, la Corte conclude che l’utilizzo delle opzioni semplificate in materia di costi possa condurre a una semplificazione e alleviare l’onere amministrativo tanto per i beneficiari quanto per le autorità degli Stati membri. Basando i pagamenti sulle realizzazioni conseguite, le opzioni semplificate spostano l’attenzione dalle fatture ma non la pongono maggiormente sui risultati.

La Corte ha riscontrato che le opzioni semplificate in materia di costi possono tenere sotto controllo i costi dei progetti di sviluppo rurale, ma solo se stabilite al giusto livello e basate su una metodologia giusta, equa e verificabile. Tuttavia, il fatto che il ruolo degli organismi di certificazione nell’audit delle opzioni semplificate in materia di costi non sia specificato genera un rischio che deve essere affrontato.

La Corte ha anche osservato che le nuove opzioni semplificate in materia di costi rimangono una parte marginale della spesa per lo sviluppo rurale. Ciò è dovuto principalmente alla diversa natura dei progetti di sviluppo rurale e agli investimenti necessari per definire le metodologie.

Alla luce delle constatazioni suddette, la Corte formula le seguenti raccomandazioni:

• La Commissione dovrebbe aggiornare la guida alle opzioni semplificate in materia di costi, in modo da includere i princìpi fondamentali per la definizione delle metodologie.
• La Commissione dovrebbe chiarire a chi spetti verificare la metodologia e i calcoli per le opzioni semplificate in materia di costi.
• Per facilitare un uso appropriato di tali opzioni, dovrebbe esplorare le possibilità di elaborare ulteriori opzioni semplificate standardizzate in materia di costi che siano facoltative e aggiornare le proprie definizioni di controlli essenziali e complementari affinché rispecchino l’uso delle opzioni suddette.
• La Commissione dovrebbe esaminare la possibilità di abbandonare la modalità di rimborso basata sui costi sostenuti a favore di un sistema di rimborso basato sui risultati, avvalendosi dell’esperienza acquisita fino ad oggi.

Introduzione

La politica di sviluppo rurale dell’UE

La politica di sviluppo rurale dell’UE si prefigge di aiutare le zone rurali dell’UE a rispondere a un’ampia gamma di problematiche economiche, ambientali e sociali. Circa 14 miliardi di euro, a carico del bilancio dell’UE, sono spesi ogni anno nell’ambito di questa politica. La spesa per lo sviluppo rurale rappresenta circa il 25 % della spesa per la politica agricola comune. Il cofinanziamento fornito dagli Stati membri ammonta ad altri 7 miliardi di euro all’anno.

Circa metà della spesa a favore dello sviluppo rurale, finanziata dal bilancio dell’UE, è costituita da pagamenti basati sulle superfici coltivate o sul numero di animali allevati. Per la parte restante, l’aiuto può essere erogato sotto forma di importi fissi o di percentuali legate alle attività svolte, oppure ai costi sostenuti dal beneficiario. Il riquadro 1 illustra i meccanismi di pagamento.

Erogare un sostegno tramite il rimborso dei costi sostenuti è difficile e comporta il rischio di errori. La Corte ha riscontrato che gli errori che inficiano la spesa dell’UE riguardano prevalentemente questo tipo di sostegno⁴. Per questo, la ricerca di metodi più semplici per calcolare il contributo finanziario dell’UE a progetti e attività ha suscitato grande interesse. Ora (a partire dal 2014) gli Stati membri possono scegliere fra tre metodi diversi⁵ (noti come opzioni semplificate in materia di costi) per stabilire l’importo dell’aiuto da versare:

• le tabelle standard di costi unitari;
• le somme forfettarie e
• i finanziamenti a tasso forfettario.

Ciò significa, in pratica, che una parte o la totalità dell’importo rimborsato è basata (ad esempio) su: costi standard calcolati secondo un metodo predefinito, unità di realizzazioni del progetto, o percentuali applicate ad altri costi⁶ (cfr. grafico 1). È consentita la combinazione di diversi tipi di opzioni semplificate in materia di costi.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base della guida della Commissione alle opzioni semplificate in materia di costi.

Le opzioni semplificate introdotte nel periodo 2014-2020 riguardano solo le misure i cui pagamenti non sono basati sulla superficie o sugli animali o cui si applicano i metodi di pagamento fissi stabiliti dai regolamenti (cfr. paragrafo 2). La figura 2 presenta il finanziamento previsto a titolo dello sviluppo rurale 2014-2020, indicando la percentuale probabile di misure per le quali alcuni costi possono essere pagati in base alle opzioni semplificate in materia di costi. L’uso, per queste misure, delle opzioni semplificate in materia di costi rappresenta una novità nella politica di sviluppo rurale, ma nell’ambito di altri fondi⁷ sono già state utilizzate nel periodo 2007-2013.

NB: il grafico presenta una suddivisione sommaria, in quanto sono stabiliti metodi di pagamento fissi per parti di alcune misure, senza indicare una ripartizione degli importi previsti in bilancio a livello di sottomisura.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di informazioni finanziarie fornite dalla Commissione (estratte il 20 novembre 2017).

Conformemente alle norme applicabili⁸, le opzioni semplificate in materia di costi dovrebbero essere stabilite in uno dei seguenti modi⁹:

• in base a un metodo di calcolo giusto, equo e verificabile;
• conformemente alle norme sulle opzioni semplificate in materia di costi applicabili nel contesto di altre politiche dell’UE per tipologie analoghe di operazioni e di beneficiari;
• in linea con i regimi di sovvenzione nazionali per tipologie analoghe di operazioni e di beneficiari;
• in base a tassi fissati dai regolamenti.

Le opzioni semplificate in materia di costi non sono obbligatorie: gli Stati membri sono liberi di decidere se utilizzarle o meno.

Estensione e approccio dell’audit

L’audit della Corte ha riguardato l’impostazione e i prime tre anni (2015-2017) di pagamento del sostegno a titolo dello sviluppo rurale mediante opzioni semplificate in materia di costi. Le misure interessate figurano all’allegato I.

Scopo principale dell’audit era valutare se le opzioni semplificate in materia di costi conducano a una semplificazione, assicurando al contempo l’economicità per il bilancio dell’UE, e se il loro utilizzo consenta di ottenere risultati migliori. Per rispondere a questo fondamentale quesito, si è valutato se le opzioni semplificate in materia di costi:

• semplifichino l’amministrazione;
• garantiscano l’economicità e
• siano largamente utilizzate e consentano una maggiore focalizzazione sugli obiettivi strategici.

Per tracciare un quadro dell’impiego delle opzioni semplificate in materia di costi, gli auditor della Corte hanno vagliato i 118 programmi di sviluppo rurale (PSR), selezionandone 20¹⁰ per un esame documentale¹¹. Ai fini della visita di audit, sono stati selezionati i seguenti sei PSR: Fiandre (Belgio), Danimarca, Sassonia (Germania), Isole Canarie (Spagna), Linguadoca-Rossiglione (Francia) e Svezia. Durante le visite di audit, è stato effettuato un confronto fra le procedure applicate negli Stati membri e gli orientamenti forniti ai beneficiari prima e dopo l’introduzione delle opzioni semplificate in materia di costi. Sono stati confrontati anche i fascicoli dei progetti e, in due Stati membri¹², sono state effettuate visite presso i beneficiari.

Per comprendere le norme applicabili e il ruolo della Commissione, gli auditor della Corte hanno esaminato il quadro normativo, gli orientamenti forniti dalla Commissione agli Stati membri, le procedure interne e gli elenchi di controllo della Commissione. Presso la Commissione hanno poi interpellato membri del personale, esaminato la corrispondenza con gli Stati membri e partecipato a eventi in cui la Commissione ha fornito a questi ultimi informazioni sulle opzioni semplificate in materia di costi.

L’uso delle opzioni semplificate in materia di costi ha semplificato l’amministrazione

Grazie ad esse, è più facile per i beneficiari presentare le domande…

Il processo di erogazione dell’aiuto per progetti di sviluppo rurale prevede due fasi. In primo luogo, i richiedenti inoltrano la rispettiva domanda di aiuto alle autorità competenti, le quali controllano e approvano i progetti in base ai criteri di ammissibilità e di selezione. Una volta completato il progetto, i beneficiari presentano la dichiarazione di spesa che l’organismo pagatore controlla prima di procedere al pagamento. Tale aspetto è illustrato nella figura 3.

Fonte: Corte dei conti europea.

All’atto della presentazione della domanda di aiuto, i richiedenti devono fornire diversi documenti. Nei casi in cui il bilancio dell’UE rimborsa una parte dei costi ammissibili, i beneficiari sono spesso tenuti a fornire offerte per dimostrare che i costi previsti sono ragionevoli, dopodiché allegano alle domande di aiuto le fatture e le prove del pagamento. Per un progetto del periodo 2007-2013 esaminato dagli auditor in Svezia, concernente la costruzione di una stalla, le due domande di aiuto comprendevano 134 fatture e prove di pagamento. Tale obbligo si estende ai costi indiretti (cfr. riquadro 2).

Gli auditor della Corte hanno esaminato domande di aiuto e dichiarazioni di spesa per alcuni progetti del periodo 2014-2020 liquidate tramite opzioni semplificate in materia di costi, confrontandole con progetti del periodo 2007-2013 (quando tali opzioni non erano utilizzate) per valutare se le procedure di domanda e dichiarazione di spesa siano risultate più agevoli. In tutti i sei Stati membri visitati, hanno rilevato che i beneficiari di progetti che prevedono l’uso di opzioni semplificate in materia di costi non sono tenuti a fornire, unitamente alle domande di aiuto, né offerte né fatture, né prove di pagamento a sostegno delle dichiarazioni di spesa. La tabella 1 fornisce esempi di documenti giustificativi allegati alle domande di aiuto e alle dichiarazioni di spesa durante il periodo 2007-2013 (rimborso basato sui costi sostenuti) e nel periodo 2014-2020 (rimborso basato su opzioni semplificate in materia di costi).

NB: la tabella comprende unicamente i documenti giustificativi interessati dall’uso delle opzioni semplificate in materia di costi.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base della documentazione dello Stato membro.

Come illustrato nella tabella 1, l’uso frequente delle opzioni semplificate in materia di costi implica che i beneficiari hanno meno documenti da presentare. Il riquadro 3 fornisce un esempio al riguardo.

Riquadro 3

Applicazione di un tasso forfettario per gli oneri sociali in Svezia

L’ispettorato agrario svedese, in cooperazione con il Consiglio svedese per il Fondo sociale europeo e l’Agenzia svedese per la crescita economica e regionale, hanno definito un tasso comune per gli oneri sociali. In Svezia, la maggior parte dei progetti comprende i salari e quindi anche gli oneri sociali. Questi costi variano in base al tipo di contratto e all’età; possono comprendere varie fatture emesse da diverse organizzazioni e, di norma, calcoli complessi. In precedenza, molti piccoli beneficiari non richiedevano il rimborso di questo tipo di spese, in quanto la consideravano una procedura farraginosa.

La foto mostra i documenti presentati da un beneficiario per una singola dichiarazione di spesa nel periodo 2007-2013, quando gli oneri sociali non erano pagati sulla base di un tasso forfettario.

… e se nell’elaborare la metodologia le autorità affrontano un carico di lavoro o costi supplementari…

Qualora utilizzino le opzioni semplificate in materia di costi, le autorità di gestione devono¹³ definire una metodologia e calcolare i livelli di pagamento (il paragrafo 45 fornisce un quadro degli organismi coinvolti a livello di Stato membro). Questo lavoro supplementare non è necessario quando le sovvenzioni sono versate sulla base dei costi sostenuti. Per valutare se il tempo o i costi necessari per elaborare la metodologia e i calcoli siano proporzionati al tempo risparmiato nell’arco del periodo, gli auditor hanno interpellato le autorità degli Stati membri visitati ed esaminato la documentazione da queste predisposta sulla metodologia e i calcoli. Il riquadro 4 comprende un esempio della mole di lavoro richiesta dalla messa a punto della metodologia.

Durante l’esame documentale, gli auditor della Corte hanno chiesto alle autorità responsabili dei 20 PSR selezionati quali fossero le ragioni principali per cui le opzioni semplificate in materia di costi non vengano maggiormente utilizzate. Nella maggior parte dei casi, ciò è stato attribuito alla grande varietà di progetti e di beneficiari sovvenzionati. Sei su 20¹⁴ hanno menzionato l’onere amministrativo e il tempo dedicato all’elaborazione delle metodologie.

Tre delle sei autorità di gestione visitate hanno scelto di commissionare tale compito, per almeno una parte delle proprie opzioni semplificate in materia di costi, a fornitori esterni di servizi, in quanto non disponevano, al proprio interno, dell’esperienza o delle competenze necessarie (Danimarca, Linguadoca-Rossiglione e Svezia). Nonostante il carico di lavoro supplementare o il costo necessario per mettere a punto le opzioni semplificate in materia di costi, le autorità di gestione degli Stati membri visitati hanno ritenuto che valesse la pena investire nello sviluppo di una metodologia al riguardo, considerata la (prevista) semplificazione e i risparmi di tempo che ne sarebbero derivati a livello amministrativo e di beneficiari durante l’attuazione.

Il legislatore può includere nei regolamenti i tassi e gli importi da utilizzare come opzioni semplificate in materia di costi. Qualora siano pronte per essere utilizzate dalle autorità degli Stati membri senza elaborare una metodologia o dei calcoli, le opzioni semplificate in materia di costi sono definite “standard”. Il riquadro 5 riporta esempi di opzioni semplificate standard in materia di costi attualmente disponibili per il sostegno a titolo dello sviluppo rurale¹⁵.

Per le opzioni semplificate standard in materia di costi previste dal regolamento, come la compensazione a tasso forfettario per i costi indiretti, le autorità di gestione non sono tenute a giustificare la percentuale usata. Ciò è particolarmente vantaggioso per le autorità degli Stati membri che non devono quindi elaborare alcuna metodologia, ma che possono tuttavia fruire dei vantaggi di una procedura semplificata per la domanda di aiuto e il pagamento.

… risparmiano tempo durante i controlli amministrativi

Il personale delle autorità competenti deve espletare controlli amministrativi sulle domande di aiuto e sulle dichiarazioni di spesa. Gli auditor hanno appurato come questi controlli cambino in caso di pagamenti eseguiti mediante opzioni semplificate in materia di costi, esaminando la normativa applicabile¹⁶, le procedure e i controlli espletati dagli Stati membri per i progetti liquidati con e senza opzioni semplificate. La tabella 2 fornisce alcuni esempi.

NB: la tabella include solo i controlli amministrativi eseguiti utilizzando opzioni semplificate in materia di costi.

Fonte: Corte dei conti europea.

Il personale degli organismi pagatori dei sei Stati membri visitati ha dichiarato che la verifica della ragionevolezza dei costi¹⁷ richiedeva molto tempo, specie nei casi in cui erano necessari chiarimenti o in cui le offerte non erano di qualità sufficiente. Nella fase di presentazione della dichiarazione di spesa, gli organismi pagatori risparmiano tempo, in quanto non verificano le fatture o le prove di pagamento ogniqualvolta i pagamenti siano basati su opzioni semplificate in materia di costi.

Prima di procedere al pagamento, il personale dell’Ufficio pagatore verifica il rispetto delle condizioni stabilite al riguardo. A tal fine, confronta l’operazione completata con l’operazione per la quale è stato concesso l’aiuto ed effettua, di norma, una visita per accertare che l’operazione sia stata di fatto completata¹⁸. Queste verifiche hanno luogo anche in caso di ricorso alle opzioni semplificate.

Per i pagamenti basati su costi unitari, l’organismo pagatore deve verificare i quantitativi. Gli Stati membri possono decidere autonomamente come procedere alla verifica. Molti di loro si recano presso i beneficiari per verificare i quantitativi e assicurarsi che l’operazione completata sia in linea con la decisione di aiuto. Quanto alle operazioni che non hanno formato oggetto di una visita, gli Stati membri devono cercare altri modi per verificare i quantitativi in causa e l’effettivo svolgimento dell’operazione. L’organismo pagatore delle Isole Canarie, ad esempio, usa i registri dei veicoli agricoli per verificare la proprietà, mentre la Danimarca si serve delle immagini satellitari per verificare l’esistenza delle strutture di stoccaggio degli effluenti.

Quando vengono utilizzati tassi forfettari, i costi ammissibili sono calcolati in percentuale di altre categorie di costi ammissibili. Tutti i sei¹⁹ PSR selezionati ai fini della visita di audit utilizzano tassi forfettari per i costi indiretti, una prassi citata dalle autorità degli Stati membri come un buon esempio di semplificazione. Il riquadro 6 riporta un esempio al riguardo.

Riquadro 6

Esempio di documentazione fornita per i costi indiretti

Nelle Fiandre, gli auditor della Corte hanno confrontato le dichiarazioni di spesa, compresi i documenti giustificativi, stilate prima e dopo l’introduzione del tasso forfettario. Per le dichiarazioni precedenti, è stata rilevata una voce di spesa, del valore di 12 euro, corroborata da nove documenti giustificativi.

Quando vengono utilizzati tassi forfettari, i beneficiari non sono tenuti a fornire questi documenti, né le autorità degli Stati membri a verificarli.

In Sassonia, le autorità hanno detto agli auditor che il tempo impiegato per verificare le dichiarazioni di spesa è stato quantomeno dimezzato grazie alla riduzione dei controlli sui costi indiretti. Nel periodo precedente, la verifica di ogni singola fattura durante i controlli sui costi indiretti richiedeva almeno 10 minuti. Se un beneficiario dichiarava costi di locazione per un anno, l’amministratore doveva controllare 12 fatture e prove di pagamento, il che richiedeva circa 120 minuti. Attualmente, l’amministratore deve solo verificare che il calcolo del 15 % dei costi indiretti sia corretto e che nell’elenco delle fatture dichiarate per i costi diretti non figurino costi indiretti, un’operazione che richiede circa 10-15 minuti.

Le autorità svedesi hanno stimato che la verifica dei costi indiretti basati sui costi sostenuti richiedeva 3-5 ore per ciascuna dichiarazione di spesa, contro i 50 minuti circa necessari in caso di utilizzo di un tasso forfettario.

L’audit della Corte mostra che, grazie all’uso delle opzioni semplificate in materia di costi, è possibile semplificare le procedure e risparmiare tempo, principalmente per i beneficiari, ma anche per le autorità competenti. Tuttavia, l’investimento preliminare necessario affinché l’autorità di gestione sviluppi una metodologia per le opzioni semplificate in materia di costi deve essere proporzionato ai risparmi di tempo che dovrebbero derivarne per le autorità e i beneficiari. Questa è una delle ragioni per cui le opzioni semplificate non sono molto utilizzate nell’ambito della politica di sviluppo rurale, come indicato ai paragrafi 48-50 e 55-56.

Un buon uso delle opzioni semplificate in materia di costi può contribuire a contenere il costo dei progetti di sviluppo rurale

Per i progetti finanziati mediante rimborso dei costi sostenuti, le autorità nazionali sono tenute a verificare, in fase di approvazione, se i costi previsti siano ragionevoli. Sia le relazioni della DG AGRI che quelle la Corte hanno evidenziato debolezze in queste verifiche (cfr. riquadro 7).

Qualora vengano utilizzate opzioni semplificate, si ritiene che con la definizione di una solida metodologia le verifiche in questione siano coperte. Un uso efficace delle opzioni semplificate può tenere sotto controllo i costi dei progetti nell’ambito dello sviluppo rurale. A tal fine, occorre che le opzioni semplificate in materia di costi siano stabilite al giusto livello, basate su una solida metodologia, periodicamente riviste e aggiornate ogniqualvolta sia necessario. In caso di errori di calcolo, tutti i progetti che utilizzano i tassi in questione sarebbero inficiati dal medesimo errore.

La Corte ha riscontrato esempi positivi di metodologie e di calcoli…

Esaminando le metodologie definite dagli Stati membri visitati, la Corte ha constatato che la maggior parte delle misure sovvenzionate dal FEASR nel periodo 2014 2020 sono simili a quelle sovvenzionate nel 2007 2013²³. Molti Stati membri, pertanto, hanno accesso a dati storici sui costi effettivamente sostenuti e rimborsati per operazioni svolte nel periodo precedente. Un esempio di costi unitari basati su dati storici è illustrato nel riquadro 8.

Gli Stati membri che usano le opzioni semplificate non dispongono, in generale, dei mezzi per continuare a monitorare i costi effettivi. Questo perché, quando gli organismi pagatori passano a un sistema di pagamenti basati sulle opzioni semplificate, cessano di raccogliere informazioni sui costi reali. Pertanto, potrebbero non disporre di dati pertinenti per aggiornare i propri calcoli. Per questo motivo, in Sassonia (Germania), le autorità avevano incaricato dei consulenti di sviluppare nuove metodologie basate su dati forniti da esperti esterni, in modo da poter aggiornare le proprie opzioni semplificate qualora i dati storici non fossero più disponibili.

… ma in alcuni casi i dati sottostanti non erano disponibili…

Per valutare se una metodologia sia giusta ed equa, è necessario che essa sia verificabile. Gli auditor devono poter accedere ai dati sottostanti i calcoli delle opzioni semplificate in materia di costi fintanto che queste vengono utilizzate²⁴. Per accertare la verificabilità, gli auditor hanno selezionato singoli elementi di calcolo e sono risaliti ai dati-sorgente.

La metodologia descritta nel riquadro 8 (cfr. paragrafo 31) fornisce un esempio in cui si è potuto facilmente risalire dagli elementi selezionati ai dati sottostanti. Sono stati però riscontrati problemi riguardo alla verificabilità di alcune metodologie definite per i costi unitari. Gli auditor della DG AGRI hanno riferito constatazioni analoghe sulla verificabilità in due²⁵ dei sei audit svolti finora sulle opzioni semplificate in materia di costi.

Nel numero limitato di esempi selezionati dagli auditor della Corte, i problemi riscontrati riguardavano casi in cui le autorità avevano affidato i calcoli a esperti esterni. In Svezia, l’autorità di gestione non aveva accesso ai dati sottostanti alcuni calcoli e faceva invece affidamento su analisi indipendenti. In Danimarca, la procedura di affidamento per i compiti di calcolo prevedeva tre livelli di consulenti, il che ha complicato il processo di verifica, come illustrato nel riquadro 9.

Riquadro 9

il ricorso a più consulenti può complicare la verifica

Le autorità danesi hanno commissionato la definizione delle opzioni semplificate in materia di costi al Consulente A. Per i locali di stabulazione non erano disponibili dati storici. Il Consulente A ha assunto un subcontraente (Consulente B) per definire i costi unitari, il quale, a sua volta, ha richiesto dei dati al Consulente C. Inoltre, un organismo indipendente ha esaminato i calcoli in base alle proprie competenze e alle fonti dei dati. Il grafico sottostante traccia un quadro delle parti intervenute nella determinazione dei costi unitari per locali di stabulazione in Danimarca.

Circa un terzo dei dati sottostanti non era disponibile al momento dell’audit. Le autorità danesi hanno informato gli auditor della Corte che, per ottenere i dati necessari a corroborare le stime sottostanti, dovrebbero firmare un nuovo contratto con il terzo livello di consulenti (Consulente C). L’esternalizzazione e l’uso di dati provenienti da diversi livelli gerarchici di consulenti hanno complicato il processo di verifica dei calcoli e l’hanno reso dispendioso in termini di tempo. Le autorità danesi avrebbero potuto evitare tutto ciò richiedendo i dati in questione al Consulente A, con il quale avevano firmato un contratto, o stabilendo nel contratto che i calcoli dovevano essere verificabili.

… o i dati utilizzati per i calcoli non erano sufficientemente giustificati

I calcoli sono giusti se sono basati sulla realtà e se le ipotesi e i dati utilizzati per la metodologia sono ben documentati²⁶. Per appurare se tali condizioni fossero rispettate, gli auditor della Corte hanno esaminato la metodologia relativa alle opzioni semplificate in materia di costi negli Stati membri visitati. Hanno inoltre verificato i calcoli risalendo, per un campione di voci, fino ai dati-sorgente (cfr. anche paragrafi 33-35). Nella maggior parte dei casi, hanno constatato che la metodologia e i calcoli erano affidabili.

In uno Stato membro visitato, le autorità non sono state in grado di giustificare i dati utilizzati. In base alla metodologia in uso nelle Isole Canarie per i costi unitari e gli importi forfettari, tre offerte o fatture sono sufficienti per stabilire un’opzione semplificata in materia di costi. La quantità di dati usati nei calcoli effettivi varia, ma in diverse occasioni le autorità non sono state in grado di dimostrare come e perché siano stati selezionati i dati specifici utilizzati. Il riquadro 10 riporta un esempio al riguardo.

In altri casi, per calcolare le opzioni semplificate in materia di costi, le autorità hanno usate offerte che non erano comparabili. Si consideri al riguardo l’esempio riportato nel riquadro 11, che illustra anche come il ricorso alle opzioni semplificate non sempre apporti un valore aggiunto rispetto al rimborso dei costi sostenuti.

Riquadro 11

L’uso di un importo forfettario basato su offerte non comparabili non ha consentito alcun risparmio

Nelle Isole Canarie, i gruppi di azione locali che partecipano ad almeno due fiere possono ricevere un aiuto mediante pagamento di un importo forfettario a copertura dei costi di partecipazione. Le autorità delle Isole Canarie hanno calcolato l’importo forfettario come il costo medio di cinque eventi moltiplicato per due. I cinque eventi riguardano l’agricoltura e l’allevamento, l’artigianato e il restauro. Ai beneficiari viene corrisposto un importo forfettario per aver visitato due manifestazioni.

Se queste attività fossero state rimborsate sulla base dei costi sostenuti, il beneficiario avrebbe probabilmente dovuto presentare due fatture e prove di pagamento per giustificare i costi. Probabilmente, per poter ricevere il versamento forfettario, avrebbe anche dovuto presentare una fattura o un attestato di presenza per dimostrare di aver partecipato alle due fiere. In questo caso, il pagamento di un importo forfettario ha ridotto in misura minima i documenti richiesti al beneficiario o il numero di verifiche spettanti all’organismo pagatore. Non ha nemmeno contribuito a tenere sotto controllo i costi del progetto, come dimostra il divario fra le offerte.

L’abolizione dell’obbligo di certificazione indipendente comporta nuove problematiche

La verifica indipendente è importante per garantire che le opzioni semplificate in materia di costi siano basate su metodologie giuste, eque e verificabili. Lo svolgimento di verifiche indipendenti sulla definizione di dette opzioni può aver luogo prima dell’attuazione (“ex ante”), durante o dopo (“ex post”). Nel tracciare un quadro delle verifiche svolte sulla metodologia concernente le opzioni semplificate in materia di costi, gli auditor della Corte hanno appreso che, per lo sviluppo rurale, le norme erano state modificate di recente.

L’introduzione delle opzioni semplificate in materia di costi per lo sviluppo rurale è stata accompagnata dalla dichiarazione obbligatoria di un organismo indipendente²⁸. Questa è stata l’unica misura di controllo ex ante indipendente. In seguito a recenti modifiche normative²⁹, le misure di investimento non sono più oggetto di tali dichiarazioni. Di conseguenza, a partire dal 2018 non vi saranno più controlli indipendenti obbligatori sulle metodologie e i calcoli inerenti alle opzioni semplificate in materia di costi. Tuttavia, le autorità di gestione avranno ancora la possibilità di ricorrere a un organismo indipendente per stabilire o esaminare la metodologia e i calcoli.

La Commissione non esamina la metodologia e i calcoli nel corso dell’approvazione dei PSR, ma solo nel contesto di alcuni audit selezionati…

La Commissione esamina e approva i PSR³⁰. La convalida dei calcoli relativi alle opzioni semplificate in materia di costi non rientra nel processo di approvazione dei PSR.

La Commissione espleta audit intesi ad accertare che i pagamenti siano conformi alla normativa applicabile³¹. Gli auditor della Commissione, qualora selezionino spese effettuate utilizzando le opzioni semplificate, ne esaminano le metodologie e i calcoli. Nel 2017, la maggior parte delle spese oggetto degli audit riguardava ancora misure afferenti al periodo 2007-2013 ed è stata erogata sulla base dei costi sostenuti.

Gli errori insiti in una metodologia relativa alle opzioni semplificate possono inficiare tutti i progetti in cui tali opzioni sono utilizzate. Diversi Stati membri³² hanno espresso il timore di potenziali rettifiche finanziarie, menzionandolo quale deterrente all’uso delle opzioni semplificate in materia di costi. Analogamente ad altre rettifiche finanziarie imposte dagli auditor della Commissione, il loro impatto è limitato a 24 mesi di spesa³³.

Per il Fondo sociale europeo, la Commissione può, su richiesta dello Stato membro, convalidare ex ante la metodologia e i calcoli relativi alle opzioni semplificate. A tal fine, adotta un atto delegato³⁴, creando certezza giuridica per lo Stato membro. Poiché nessuno degli altri Fondi strutturali e di investimento europei ha optato per questo meccanismo nella proposta omnibus³⁵, rimarrà limitato al Fondo sociale europeo.

… e non è specificato il ruolo degli organismi di certificazione per quanto attiene all’audit delle opzioni semplificate in materia di costi

Tre organismi nazionali intervengono nella gestione e nel controllo dei fondi; le loro responsabilità per quanto concerne le opzioni semplificate sono descritte nella figura 4.

Fonte: Corte dei conti europea, in base al regolamento (UE) n. 1305/2013.

Gli organismi di certificazione indipendenti rilasciano un parere annuale sui conti annuali e sul funzionamento del sistema di controllo interno degli organismi pagatori, nonché sulla legittimità e regolarità della spesa³⁶. Le linee direttrici della Commissione³⁷ per gli organismi di certificazione non menzionano le opzioni semplificate in materia di costi³⁸.

Affinché i costi siano tenuti sotto controllo, è importante che le opzioni semplificate siano fissate al giusto livello. Le problematiche evidenziate dai calcoli degli auditor mostrano la necessità di un controllo indipendente.

Le nuove opzioni semplificate in materia di costi hanno coperto una piccola parte della spesa totale per lo sviluppo rurale

All’epoca dell’audit della Corte, la Commissione non aveva una visione d’insieme della parte di spesa coperta dalle opzioni semplificate. Fra i PSR selezionati, gli auditor della Corte hanno incluso quelli che sembrano ricorrere maggiormente alle opzioni semplificate³⁹, ma non hanno rilevato esempi in cui un’intera misura sia attuata con tali opzioni.

Ogni misura di sviluppo rurale è suddivisa in varie sottomisure, che a loro volta coprono un’ampia gamma di progetti. Dall’esame documentale di 20 PSR è emerso che l’uso delle opzioni semplificate in materia di costi era limitato a determinati tipi di progetti o spese (cfr., ad esempio, la figura 5).

Fonte: Corte dei conti europea, in base al PSR del dipartimento del Linguadoca-Rossiglione.

Quando il rimborso in base a opzioni semplificate riguarda solo una parte della sottomisura o una tipologia specifica di costi, non è possibile risalire agli importi in causa. La formazione del bilancio nell’ambito dei PSR si estende solo alle misure e gli Stati membri in generale monitorano solo i pagamenti per progetto (e non per ciascun tipo di spesa). Tuttavia, per dimostrare l’impatto delle opzioni semplificate in materia di costi su un particolare PSR (Vallonia), in cui vi sono due misure che ne fanno uso, la figura 6 mostra l’incidenza sul bilancio di queste due misure che utilizzano le opzioni in questione. Per queste due misure, il programma usa un tasso forfettario del 14 % per i costi indiretti.

Fonte: Corte dei conti europea, in base alla documentazione della Commissione.

Le misure in cui vengono utilizzate opzioni semplificate in materia di costi nei 20 PSR selezionati ai fini dell’esame documentale della Corte sono indicate nell’allegato I. Le opzioni semplificate in materia di costi usate con maggior frequenza sono quelle standard (cfr. paragrafo 19); la maggior parte dei 20 PSR utilizza tassi forfettari per i costi indiretti. La figura 7 mostra come vengono comunemente usati i diversi tipi di opzioni semplificate.

Fonte: Corte dei conti europea, in base all’esame documentale di 20 PSR.

I costi unitari sono usati perlopiù per le spese relative al personale⁴⁰, le spese di viaggio o le indennità di alloggio⁴¹. Per i progetti completi, i costi unitari sono usati perlopiù per gli investimenti in immobilizzazioni materiali⁴². La figura 8 mostra i tipi di opzioni semplificate in materia di costi usati nei sei PSR selezionati ai fini della visita di audit.

NB: le opzioni semplificate in materia di costi sono usate solo per determinati tipi di progetti o categorie di costi, mai per una misura completa. La figura riporta il numero di sottomisure che applicano ciascun tipo di opzione semplificata nei PSR selezionati. Per la stessa sottomisura possono essere usati diversi tipi di opzioni semplificate in materia di costi. Nella figura non viene indicata la spesa totale effettuata utilizzando le opzioni semplificate, ma solo i tipi di opzione preferiti.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base della documentazione degli Stati membri.

Nell’elaborazione dei PSR 2014-2020, le opzioni semplificate in materia di costi non sono state ritenute prioritarie, ma la Commissione ne incoraggia l’uso

Il Parlamento e il Consiglio hanno approvato le norme per il periodo 2014-2020 nel dicembre 2013⁴³. Le quattro DG⁴⁴ responsabili dei Fondi strutturali e di investimento europei hanno stilato un documento orientativo comune⁴⁵ (la Guida della Commissione alle opzioni semplificate in materia di costi), e pubblicato il documento finale nel settembre 2014. La figura 9 mostra il calendario previsto per la stesura dei PSR 2014-2020.

Fonte: Corte dei conti europea.

Le quattro DG che gestiscono i Fondi strutturali e di investimento europei hanno commissionato uno studio sulle opzioni semplificate in materia di costi, attualmente in fase di realizzazione. Lo studio raccoglie informazioni, tramite indagine, sulle misure e i tipi di opzioni semplificate usati in ciascun fondo, sugli importi in causa e i progetti attuati utilizzando tali opzioni, nonché sui vantaggi derivati dall’uso di queste ultime. La Commissione intende usare queste informazioni nel definire il quadro di sviluppo rurale per il prossimo periodo (successivo al 2020).

La grande varietà di misure e di beneficiari rende difficoltoso l’uso delle opzioni semplificate, le quali possono però essere utilizzate per una vasta gamma di investimenti

Per il periodo 2014-2020, sono previsti 118 PSR diversi nei 28 Stati membri, con 20 singoli programmi nazionali e otto Stati membri che hanno optato per programmi regionali⁴⁶. A seconda delle specifiche condizioni economiche, naturali o strutturali, i PSR possono comprendere fino a 20 misure, contribuendo alla realizzazione delle priorità dell’UE in materia di sviluppo rurale⁴⁷.

L’uso delle opzioni semplificate in materia di costi è particolarmente indicato in presenza di un certo numero di operazioni o tipologie di spesa simili. Le autorità responsabili dei 20 PSR selezionati per gli esami documentali della Corte hanno ravvisato nelle diverse tipologie di operazioni e di beneficiari la ragione principale della scelta di non ricorrere maggiormente alle opzioni semplificate. Le misure sovvenzionate dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) sono suddivise in sottomisure. Vi sono 49 sottomisure diverse per le quale possono essere usate le opzioni semplificate (cfr. elenco nell’allegato I). Possono essere sovvenzionati a titolo di ciascuna sottomisura svariati tipi di progetti e/o di spese.

Malgrado la diversità dei progetti e delle tipologie di spesa nell’ambito della politica di sviluppo rurale, gli auditor della Corte hanno riscontrato casi in cui erano state definite opzioni semplificate in materia di costi per una vasta gamma di investimenti. Il PSR delle Isole Canarie, ad esempio, include costi unitari per otto categorie di investimenti in aziende agricole (cfr. riquadro 12).

Quando il numero dei progetti per un certo tipo di investimento è limitato, le opzioni semplificate in materia di costi non apportano però alcun valore aggiunto. Ad esempio, le autorità delle Isole Canarie hanno stabilito un costo unitario per l’acquisto di un collettore per nebbia. Il costo unitario è basato su un’offerta dell’unico fornitore disponibile. All’epoca dell’audit della Corte, solo per un progetto era stato acquistato un collettore per nebbia. I progetti nell’ambito dello sviluppo rurale sono quelli che si avvalgono in misura minore di importi forfettari. Tre dei sei Stati membri visitati⁴⁸ hanno scelto di non usare importi forfettari perché li ritengono più rischiosi. Per ricevere un pagamento basato su un importo forfettario, un beneficiario deve soddisfare tutte le condizioni previste; i pagamenti parziali sono esclusi.

Gli Stati membri hanno inoltre la possibilità di combinare diversi tipi di opzioni semplificate per un tipo di progetto, per cui possono limitare gli importi forfettari alle attività in cui è necessario soddisfare tutte le condizioni per ottenere i risultati auspicati. Ad esempio, il PSR delle Isole Canarie comprende tutti e tre i tipi di opzioni semplificate – costi unitari, importi forfettari e tassi forfettari – per i progetti sovvenzionati a titolo delle misure di cooperazione e sostegno allo sviluppo locale Leader (cfr. riquadro 13). La possibilità di combinare diversi tipi di opzioni semplificate in materia di costi introduce flessibilità nelle loro modalità di utilizzo.

Nell’introdurre le opzioni semplificate in materia di costi, le autorità degli Stati membri possono usufruire delle metodologie o dei tassi già definiti per i regimi nazionali o dell’UE. Gli auditor della Corte hanno rilevato che diversi PSR⁴⁹ utilizzano indennità di trasferta o costi unitari per le spese relative al personale usate nei regimi nazionali. Tuttavia, dall’esame documentale da essi svolto su 20 PSR, è emerso che, nel definire le opzioni semplificate, le autorità degli Stati membri sfruttano raramente l’esperienza acquisita in altri settori di intervento. Sono stati riscontrati al riguardo solo due esempi (cfr. riquadro 14).

Gli audit della Commissione suscitano preoccupazione fra le autorità degli Stati membri

Nel corso delle visite di audit, diverse autorità degli Stati membri hanno comunicato agli auditor della Corte di non sapere con certezza come la Commissione esamini le opzioni semplificate in materia di costi; per alcune di esse, tale incertezza ne scoraggia l’utilizzo⁵¹. Durante le visite negli Stati membri, gli agenti della Commissione verificano i sistemi nazionali di gestione e di controllo servendosi di un elenco di controlli essenziali e complementari⁵². Dopo aver esaminato l’approccio di audit della DG AGRI, gli auditor della Corte hanno constatato che le definizioni di questi controlli non erano state aggiornate per tener conto dell’introduzione delle opzioni semplificate in materia di costi. Uno dei modi per fugare i timori degli Stati membri consiste nell’aggiornare le definizioni della Commissione relative ai controlli essenziali e complementari, affinché tengano conto delle opzioni semplificate. I controlli relativi alle opzioni semplificate sono illustrati nella figura 10.

Fonte: Corte dei conti europea, in base a colloqui e alla documentazione della Commissione.

In questo contesto, la Corte ha stilato un elenco di requisiti di garanzia e di princìpi inerenti alla performance comuni che figura agli allegati II.1 e II.2.

Malgrado le difficoltà sopra descritte, le autorità di cinque dei sei Stati membri visitati contemplano di avvalersi maggiormente, in futuro, delle opzioni semplificate in materia di costi. La Svezia, ad esempio, voleva utilizzare maggiormente gli importi forfettari nella versione iniziale del proprio PSR 2014-2020, ma è stata limitata da una disposizione (ora abolita) in virtù della quale le opzioni semplificate dovevano essere approvate ex ante⁵³.

Recenti modifiche alla normativa possono incoraggiare un maggior ricorso alle opzioni semplificate nell’ambito dello sviluppo rurale

Nel settembre 2016, la Commissione ha proposto una serie di modifiche⁵⁴ concernenti diverse disposizioni che incidono sull’attuazione della politica di sviluppo rurale. Nell’ottobre 2017, il Consiglio e il Parlamento hanno convenuto di abolire, con effetto a partire dal 2018, una disposizione specifica per lo sviluppo rurale⁵⁵ che limitava l’uso delle opzioni semplificate in materia di costi.

Le modifiche approvate armonizzano ulteriormente le norme fra i Fondi strutturali e di investimento europei e aumentano le possibilità di usare le opzioni semplificate in materia di costi. L’abolizione di una certificazione ex ante della metodologia e dei calcoli per il FEASR può facilitare un uso più ampio delle suddette opzioni semplificate. Affinché la certificazione ex ante fosse rilasciata, le opzioni semplificate dovevano essere stabilite, per il FEASR, in una fase precedente rispetto a quanto richiesto, ad esempio, per il fondo sociale europeo. Per quest’ultimo, è sufficiente stabilire le opzioni al più tardi al momento della concessione dell’aiuto, come accade ora anche per il FEASR. Ulteriori proposte che interessano l’uso delle opzioni semplificate in materia di costi per il FEASR sono ancora in fase di discussione presso il Consiglio e il Parlamento; il riquadro 15 le illustra brevemente. Qualora vengano adottate, queste ulteriori modifiche amplieranno l’uso delle opzioni semplificate.

Il fatto che sia possibile basare le opzioni semplificate in materia di costi su un progetto di bilancio implica che tali opzioni possono essere stabilite per una singola operazione durante la valutazione della domanda di aiuto. Le autorità svedesi e finlandesi hanno comunicato agli auditor della Corte di aver già considerato, per diverse misure, l’uso di importi forfettari basati su progetti di bilancio, finché la Commissione non le ha informate dell’impossibilità di procedere in questo modo per il FEASR⁵⁶.

Le opzioni semplificate in materia di costi non sono state collegate a un maggior orientamento ai risultati

Le opzioni semplificate in materia di costi spostano l’attenzione dalle fatture alle realizzazioni, ma non conducono a un maggior orientamento ai risultati

Una delle ragioni addotte per incentivare l’uso delle opzioni semplificate è la potenziale focalizzazione su realizzazioni e risultati La Guida della Commissione alle opzioni semplificate in materia di costi contiene vari riferimenti a questo effetto⁵⁷. Per i PSR selezionati ai fini della visita di audit, sono stati esaminati singoli progetti per appurare se le autorità degli Stati membri concentrassero le proprie verifiche sulle realizzazioni o i risultati anziché sulle fatture, e se l’ammissibilità dei pagamenti con opzioni semplificate fosse stata determinata in base al conseguimento delle realizzazioni o dei risultati previsti. Sono stati inoltre confrontati i pagamenti eseguiti con e senza opzioni semplificate in materia di costi.

La Corte ha riscontrato casi in cui le realizzazioni e i risultati di progetti hanno contribuito agli obiettivi della misura (vedasi il caso riportato nel riquadro 16), ma nessun elemento che indicasse che i risultati conseguiti erano migliori di quelli che si sarebbero potuti ottenere rimborsando i costi sostenuti.

Riquadro 16

Pagamenti basati sulle realizzazioni in Sassonia

Il PSR della Sassonia finanzia, sulla base dei costi unitari, la costruzione di muri in pietra di cava. I muri di pietra di cava sono intesi contribuire a ripristinare, preservare e potenziare la biodiversità nei vigneti situati in collina su ripidi pendii. I pagamenti sono erogati per ogni m² di muro eretto.

© Ministero dell'ambiente e dell'agricoltura della Sassonia

I beneficiari presentano domanda di aiuto solo previa valutazione, da parte di un esperto in materia di protezione della natura, del valore ambientale. Dopo aver completato il progetto, i beneficiari dichiarano il numero di unità (m²) realizzate. Le autorità sassoni effettuano una visita presso i beneficiari per verificare i quantitativi dichiarati. Secondo quanto da esse dichiarato, la visita in loco e la valutazione dell’esperto costituiscono la modalità di accertamento del contributo del progetto al conseguimento dei risultati auspicati.

Le opzioni semplificate in materia di costi potrebbero essere differenziate in base ai risultati perseguiti, a condizione che riflettano i costi e che sia garantita la parità di trattamento dei beneficiari. Questa non è che una delle varie modalità per concentrare maggiormente l’attenzione sui risultati (fra le altre soluzioni figurano l’uso di criteri di selezione o il variare dell’entità dell’aiuto, ossia della percentuale del progetto sovvenzionata dal FEASR). Gli auditor della Corte non hanno riscontrato casi in cui ciò si sia realmente concretizzato.

La Commissione monitora l’attuazione della politica di sviluppo rurale tramite il Sistema comune di monitoraggio e valutazione (SCMV). Il sistema stabilisce degli indicatori⁵⁸ a livello dell’UE: i rapporti stilati dagli Stati membri devono essere comparabili affinché la valutazione della politica in questione sia utile. Poiché gli indicatori devono rispecchiare gli obiettivi strategici, gli auditor della Corte hanno cercato di stabilire un nesso tra questi e i pagamenti eseguiti, come illustra l’esempio fittizio di cui alla figura 11.

Fonte: Corte dei conti europea.

Nella maggior parte dei casi, gli auditor non sono riusciti a stabilire un collegamento diretto fra i pagamenti relativi ai progetti selezionati e gli indicatori. In realtà, gli indicatori SCMV, stabiliti a livello UE, non monitorano l’attuazione della politica di sviluppo rurale a livello di progetto, per cui non sarebbe fattibile basare su di essi i pagamenti con opzioni semplificate. Nondimeno, perché si possano monitorare i risultati della politica, le operazioni finanziate a titolo del FEASR devono essere chiaramente collegate a uno dei suoi obiettivi. Migliorando il collegamento, per i singoli progetti, fra pagamenti e obiettivi, si potrebbe contribuire a un intervento più mirato al raggiungimento degli obiettivi.

La Commissione ha proposto di passare a un sistema di pagamenti basati sui risultati

Le modifiche del quadro giuridico⁵⁹ recentemente proposte introducono, oltre a maggiori possibilità di impiego delle opzioni semplificate, la possibilità di basare i pagamenti sui risultati conseguiti. La Commissione ha proposto, nello specifico, che l’articolo 67 del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio preveda un’opzione di finanziamento che esuli dai costi dell’operazione ma che sia invece basata sul rispetto di condizioni riguardanti i progressi compiuti nell’attuazione o nel conseguimento degli obiettivi del programma.

Conclusioni e raccomandazioni

L’uso delle opzioni semplificate in materia di costi comporta numerosi vantaggi potenziali. L’onere amministrativo può diminuire, in quanto viene meno la necessità di risalire, per ogni euro, alla documentazione giustificativa pertinente. Diminuisce il numero di documenti fornito dai beneficiari e verificato dalle autorità degli Stati membri.

Basando i pagamenti sulle realizzazioni conseguite, le opzioni semplificate in materia di costi spostano l’attenzione dalle fatture ma non la pongono maggiormente sui risultati. Le opzioni semplificate in materia di costi possono tenere sotto controllo i costi dei progetti di sviluppo rurale, ma solo se sono basate su una metodologia rigorosa e su calcoli corretti, equi e verificabili. I pagamenti previsti basati sui risultati hanno il potenziale di accrescere l’enfasi sulla performance e di orientare maggiormente l’attenzione sul conseguimento degli obiettivi.

L’audit della Corte pone in luce uno spostamento e una riduzione globale dell’onere amministrativo. Se le autorità di gestione investono tempo o denaro nella metodologia e nel calcolo ex ante, il personale risparmia tempo al momento della verifica delle domande di aiuto e delle dichiarazioni di spesa e i beneficiari hanno meno documenti da fornire (cfr. paragrafi 13-18, 21-22, 26).

Se le opzioni semplificate in materia di costi sono usate in maniera efficace, possono tenere sotto controllo i costi dei progetti di sviluppo rurale. Tuttavia, affinché i costi siano ragionevoli è necessario applicare una metodologia rigorosa, in modo che l’entità del finanziamento sia stabilita al giusto livello (cfr. paragrafi 33-38).

Sebbene non vi sia alcun obbligo giuridico di aggiornare la metodologia o i calcoli, in base ai princìpi della sana gestione finanziaria i calcoli dovrebbero essere aggiornati affinché le opzioni semplificate in materia di costi rispecchino la realtà.

Raccomandazione 1

La Commissione dovrebbe aggiornare la guida alle opzioni semplificate in materia di costi, in modo da includere i princìpi fondamentali per la definizione delle metodologie. La guida dovrebbe comprendere:

• requisiti minimi in materia di dati;
• la variazione accettabile dei prezzi usati;
• la presa in considerazione delle serie di dati contenenti valori estremi e dati volatili.

Data-obiettivo di attuazione: 2018.

Nel quadro dell’approvazione dei PSR, la Commissione non valuta la metodologia o i calcoli per le opzioni semplificate. Gli auditor della DG AGRI includono nei propri controlli le opzioni semplificate in materia di costi ogniqualvolta selezionino pagamenti in cui sono state applicate, ma non selezionano sistematicamente Stati membri o PSR che ne fanno uso. Gli organismi di certificazione sono organismi funzionalmente indipendenti, ma il loro ruolo nell’audit delle opzioni semplificate in materia di costi non è specificato. Ciò comporta il rischio che tali opzioni non vengano esaminate da un organismo indipendente (cfr. paragrafi 40-47). In questo contesto, i requisiti e i princìpi di cui agli allegati II.1 e II.2 potrebbero essere pertinenti per gli organismi che usano e verificano le opzioni semplificate in materia di costi, compresi gli organismi di certificazione (cfr. paragrafo 62).

Raccomandazione 2

La Commissione dovrebbe chiarire a chi spetti verificare la metodologia e il calcolo delle opzioni semplificate in materia di costi.

Nello specifico, tenendo conto dei requisiti in materia di garanzia di cui all’allegato II.1, la Commissione dovrebbe chiarire il ruolo degli organismi di certificazione e menzionare espressamente nei propri orientamenti per gli organismi di certificazione l’audit delle opzioni semplificate in materia di costi e dei sistemi di controllo interno correlati.

Data-obiettivo di attuazione: 2018.

Dall’audit della Corte è emerso che le opzioni semplificate rimangono una parte marginale della spesa per lo sviluppo rurale. La ragione più significativa è la difficoltà che comporta lo stabilire misure relative ai costi per una gamma di progetti, attività e beneficiari ampia e varia. Ciò contribuisce all’investimento significativo necessario per mettere a punto una metodologia per le opzioni semplificate in materia di costi. La definizione di opzioni semplificate in materia di costi è utile laddove vi siano molti progetti simili o con spese simili. Tali opzioni non sono adatte a tutti i tipi di operazioni e di spese, ma potrebbero comunque essere usate più spesso e meglio (cfr. paragrafi 16-17 e 48-51). Benché i regolamenti consentano di utilizzare metodologie e tassi per le opzioni semplificate definiti in altri settori di intervento, la Corte ha constatato che gli Stati membri sfruttano di rado questa possibilità.

Il legislatore può includere nei regolamenti i tassi e gli importi da utilizzare come opzioni semplificate in materia di costi. Un particolare vantaggio offerto da queste opzioni semplificate “standard” consiste nel fatto che le autorità degli Stati membri non sono tenute a stabilire alcuna metodologia o alcun calcolo (cfr. paragrafi 19-20). È importante, tuttavia, che questi tassi abbiano una base solida e che siano adeguatamente coordinati con i costi finanziati sulla base di fatture o di altri documenti.

Raccomandazione 3

Per facilitare l’uso appropriato delle opzioni semplificate in materia di costi, la Commissione dovrebbe

• esplorare le possibilità di elaborare ulteriormente opzioni semplificate standard in materia di costi che poggino su solide basi; e
• aggiornare le definizioni dei controlli essenziali e complementari affinché rispecchino l’uso delle opzioni suddette.

Data-obiettivo di attuazione: 2018.

Sebbene la Commissione inviti a puntare maggiormente alle realizzazioni e ai risultati ravvisando in tale approccio una delle ragioni per utilizzare le opzioni semplificate in materia di costi, la Corte non ha riscontrato una maggiore attenzione ai risultati. Tali opzioni spostano l’attenzione dalle fatture alle realizzazioni; non vi sono tuttavia elementi che comprovino che l’uso di pagamenti con opzioni semplificate abbia consentito di ottenere migliori risultati rispetto al rimborso dei costi sostenuti.

I nuovi pagamenti basati sui risultati introdotti dalla proposta omnibus della Commissione offrono la possibilità di erogare pagamenti che non sono legati ai costi. Il loro successo dipenderà dalla guida esercitata dalla Commissione e dalla volontà degli Stati membri di adottare questa nuova forma di finanziamento.

Raccomandazione 4

La Commissione dovrebbe esaminare la possibilità di abbandonare la modalità di rimborso basata sui costi sostenuti a favore di un sistema di rimborso basato sui risultati. Nel farlo, dovrebbe avvalersi dell’esperienza acquisita con l’introduzione delle opzioni semplificate in materia di costi.

Data-obiettivo di attuazione: 2018.

La presente relazione speciale è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Phil WYNN OWEN, Membro della Corte, a Lussemburgo, nella riunione del 7 marzo 2018.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Glossario

Calcolo (nel contesto delle opzioni semplificate in materia di costi): determinazione matematica dell’importo/tasso da usare nel quadro delle opzioni semplificate in materia di costi.

Fondi strutturali e di investimento europei: cinque strumenti di spesa dell’UE istituiti per un periodo di bilancio settennale: il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo di coesione (FC), il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

Gestione concorrente: modalità di esecuzione del bilancio dell’UE con la quale la Commissione delega compiti attuativi agli Stati membri, pur mantenendo la responsabilità finale.

Importi forfettari: una delle opzioni semplificate in materia di costi. Un importo forfettario consiste nel pagamento integrale di una sovvenzione (calcolata a priori) a favore di un progetto una volta completate le attività e/o le realizzazioni concordate.

Metodologia (nel contesto delle opzioni semplificate in materia di costi): metodo usato per calcolare le opzioni semplificate in materia di costi.

Misura: regime di aiuto per l’attuazione di una politica. La misura definisce le norme, quali ad esempio i criteri di ammissibilità e di selezione, che disciplinano i progetti finanziabili.

Operazione: un progetto, un gruppo di progetti o un’azione selezionati in base ai criteri sanciti per il programma di sviluppo rurale e attuati da uno o più beneficiari per raggiungere gli obiettivi del programma.

Opzioni semplificate in materia di costi (OSC): i tre tipi di finanziamenti citati all’articolo 67, lettere b), c) e d) del regolamento (UE) n. 1303/2013¹: tabelle standard di costi unitari, somme forfettarie e finanziamenti a tasso forfettario.

Opzioni semplificate standardizzate in materia di costi: opzioni semplificate in materia di costi sancite da un regolamento. Le cosiddette opzioni semplificate standardizzate in materia di costi possono essere usate immediatamente dalle autorità degli Stati membri senza bisogno di fondare gli importi o i tassi utilizzati su una metodologia o un calcolo.

Politica di sviluppo rurale: uno dei pilastri della politica agricola comune, cofinanziato dal FEASR. Tale politica mira a migliorare lo spazio rurale e la situazione dei suoi abitanti potenziando la competitività dei settori agricolo e forestale, migliorando l’ambiente e la qualità della vita nelle aree rurali e incoraggiando la diversificazione dell’economia rurale.

Programma di sviluppo rurale (PSR): documento di programmazione elaborato da uno Stato membro e approvato dalla Commissione per pianificare e monitorare l’attuazione della politica di sviluppo rurale dell’UE a livello regionale o nazionale.

Rettifiche finanziarie: riduzioni degli importi rimborsati dalla Commissione agli Stati membri per attività svolte nell’ambito della gestione concorrente al fine di tener conto delle debolezze sistemiche, di pagamenti tardivi o errati e di altre carenze.

Sistema comune di monitoraggio e valutazione (SCMV): sistema istituito, di comune accordo, dalla Commissione e dagli Stati membri al fine di misurare i progressi e le realizzazioni della politica di sviluppo rurale e valutare l’impatto, l’efficacia, l’efficienza e la pertinenza del sostegno concesso in tale ambito.

Tabelle standard di costi unitari: una delle opzioni semplificate in materia di costi. Prezzi standard predeterminati per quantità definite. La spesa ammissibile è calcolata moltiplicando i costi standard per determinate attività, risorse, realizzazioni o risultati.

Tasso forfettario: una delle opzioni semplificate in materia di costi. Applicabile a categorie specifiche di costi ammissibili chiaramente definite a priori. Calcolato applicando una percentuale prestabilita ad una o più categorie di costi ammissibili diversi.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit I, presieduta da Phil Wynn Owen, Membro della Corte, la quale è specializzata nell’uso sostenibile delle risorse naturali. L’audit è stato diretto da João Figueiredo, Membro della Corte, coadiuvato da Paula Betencourt, attaché di Gabinetto; Robert Markus, primo manager; Charlotta Törneling, capoincarico; Ioan-Alexandru Ilie, Liia Laanes, Päivi Piki e Raluca-Elena Sandu, auditor. Michael Pyper ha prestato assistenza linguistica mentre Annette Zimmerman ha fornito assistenza di segreteria.

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