Nove mogućnosti financiranja projekata ruralnog razvoja: jednostavnija rješenja, ali naglasak nije stavljen na rezultate

Sažetak

Pojednostavnjene mogućnosti financiranja novi su način nadoknađivanja rashoda za određene mjere ruralnog razvoja. Rashodi za projekte obuhvaćene ovim mjerama prije 2014. godine nadoknađivali su se na temelju nastalih troškova.

Dodjela potpore na temelju nadoknade nastalih troškova složen je postupak u kojem postoji velika mogućnost pogreške. Zbog toga je postojalo veliko zanimanje za razmatranje jednostavnijih načina za izračun financijskog doprinosa EU-a projektima i aktivnostima. Države članice sada (u razdoblju 2014. – 2020.) mogu birati među trima novim načinima utvrđivanja iznosa potpore koju je potrebno isplatiti. Ti se novi načini nazivaju pojednostavnjenim mogućnostima financiranja i obuhvaćaju:

• standardne veličine jediničnih troškova
• fiksne iznose i
• financiranje primjenom fiksnih stopa.

U ovom se izvješću iznose nalazi revizije koju je Sud proveo nad pojednostavnjenim mogućnostima financiranja u području ruralnog razvoja. Glavni je cilj revizije bio procijeniti je li primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja dovela do pojednostavnjenja, je li se pritom poštovalo načelo ekonomičnosti te jesu li se primjenom tih novih mogućnosti ostvarili bolji rezultati. Sud je ispitao:

• je li primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja dovela do pojednostavnjenja administrativnih postupaka
• je li se primjenom pojednostavnjenih mogućnosti financiranja jamčila ekonomičnost i
• je li ta primjena bila raširena i je li se njome stavio veći naglasak na ciljeve predmetne politike.

Sud je općenito zaključio da primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja može dovesti do pojednostavnjenja te smanjenja administrativnog opterećenja kako korisnika, tako i tijela država članica. S obzirom na to da plaćanja koja se izvršavaju s pomoću pojednostavnjenih mogućnosti financiranja ovise o ostvarenjima, naglasak više nije na računima, ali se istodobno ne stavlja veći naglasak na rezultate.

Sud je utvrdio da se primjenom pojednostavnjenih mogućnosti financiranja mogu držati pod kontrolom troškovi projekata ruralnog razvoja, ali samo ako su one određene u odgovarajućoj visini, i to na temelju poštene, pravedne i provjerljive metodologije. Međutim, uloga tijela za ovjeravanje u reviziji pojednostavnjenih mogućnosti financiranja nije precizirana te se time stvara rizik koji je potrebno ukloniti.

Sud je također utvrdio da se nove pojednostavnjene mogućnosti financiranja primjenjuju samo na mali dio rashoda za ruralni razvoj. Glavni je razlog za to različita priroda projekata ruralnog razvoja i ulaganja potrebnih za izradu metodologije.

Sud na temelju tih nalaza iznosi sljedeće preporuke:

• Komisija bi trebala ažurirati svoje smjernice o pojednostavnjenim mogućnostima financiranja kako bi se obuhvatila glavna načela za izradu metodologija.
• Komisija bi trebala pojasniti tko je obvezan provjeriti metodologiju i izračune za pojednostavnjene mogućnosti financiranja.
• Komisija bi u svrhu odgovarajuće primjene pojednostavnjenih mogućnosti financiranja trebala istražiti mogućnosti za razvoj većeg broja neobveznih standardnih pojednostavnjenih mogućnosti financiranja i ažurirati svoje definicije ključnih i pomoćnih kontrola kako bi se u njima odrazila primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja.
• Komisija bi trebala istražiti mogućnost prijelaza s nadoknađivanja na temelju nastalih troškova na nadoknađivanje na temelju rezultata, uzimajući pritom u obzir dosad stečeno iskustvo.

Uvod

Politika ruralnog razvoja EU-a

Cilj je politike ruralnog razvoja EU-a pomoći ruralnim područjima u EU-u u suočavanju sa širokim rasponom gospodarskih i društvenih izazova te izazova povezanih s okolišem. EU na tu politiku svake godine troši otprilike 14 milijardi eura iz proračuna Europske unije (EU). Rashodi za ruralni razvoj čine otprilike 25 % rashoda u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). Sufinanciranje država članica iznosi dodatnih 7 milijardi eura godišnje.

Za gotovo polovicu rashoda za ruralni razvoj koji se pokrivaju iz proračuna EU-a plaćanja se temelje na površini zemljišta koje se upotrebljava u poljoprivredne svrhe ili broju životinja. Za ostatak rashoda potpora se može isplaćivati u obliku fiksnih iznosa ili postotaka povezanih s provedenim aktivnostima, ili pak u obliku naknade troškova koje je napravio korisnik. Relevantni mehanizmi pojašnjeni su u okviru 1.

Dodjela potpore na temelju nadoknade nastalih i plaćenih troškova složen je postupak u kojem postoji velika mogućnost pogreške. Sud je utvrdio da su pogreške u rashodima EU-a najčešće upravo kad je riječ o takvoj potpori⁴. Zbog toga je postojalo veliko zanimanje za razmatranje jednostavnijih načina za izračun financijskog doprinosa EU-a projektima i aktivnostima. Države članice sada (od 2014. godine) mogu birati među trima takvim načinima⁵ utvrđivanja iznosa potpore koju je potrebno isplatiti. Ti se novi načini nazivaju pojednostavnjenim mogućnostima financiranja i obuhvaćaju:

• standardne veličine jediničnih troškova
• fiksne iznose i
• financiranje primjenom fiksnih stopa.

To u praksi znači da se dio potpore ili cjelokupna potpora kojom se nadoknađuju troškovi temelji na (primjerice): standardnim troškovima izračunanima na temelju unaprijed definirane metode, jedinicama projektnih ostvarenja ili postotcima koji se primjenjuju na druge troškove⁶ (vidi sliku 1.). Dopušteno je kombiniranje različitih vrsta pojednostavnjenih mogućnosti financiranja.

Izvor: Sud na temelju smjernica Komisije o pojednostavnjenim mogućnostima financiranja.

Pojednostavnjene mogućnosti financiranja uvedene u razdoblju 2014. – 2020. relevantne su samo za mjere za koje se potpora ne isplaćuje na temelju površine ili broja životinja ili na koje se primjenjuju metode fiksnih plaćanja utvrđene uredbama (vidi odlomak 2.). Na slici 2. opisano je planirano financiranje ruralnog razvoja u razdoblju 2014. – 2020., uz prikaz vjerojatnog udjela mjera u kojima će troškovi biti plaćeni na temelju pojednostavnjenih mogućnosti financiranja. Primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja za te mjere novost je u politici ruralnog razvoja, no one su se već primjenjivale u razdoblju 2007. – 2013. u okviru drugih fondova⁷.

Napomena: Na slici je prikazana okvirna podjela jer su metode fiksnih plaćanja utvrđene za dijelove nekih mjera, ali nije dostupan detaljan prikaz iznosa predviđenih proračunom na razini podmjera.

Izvor: Sud, na temelju financijskih informacija Komisije (preuzeto 20. studenoga 2017.).

U skladu s primjenjivim pravilima⁸, pojednostavnjene mogućnosti financiranja trebale bi se utvrđivati na jedan od sljedećih načina⁹:

• na temelju poštene, pravedne i provjerljive metode izračuna
• u skladu s pravilima o pojednostavnjenim mogućnostima financiranja koja se primjenjuju na druge politike EU-a za slične vrste operacija i korisnika
• u skladu s nacionalnim programima država članica za dodjelu bespovratnih sredstava koji se provode za slične vrste operacija i korisnika
• na temelju stopa utvrđenih u uredbama.

Primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja nije obvezna, te države članice mogu odlučiti hoće li ih upotrebljavati ili ne.

Opseg revizije i revizijski pristup

Revizijom je obuhvaćeno osmišljavanje i prve tri godine (2015. – 2017.) plaćanja potpore ruralnom razvoju u obliku pojednostavnjenih mogućnosti financiranja. Mjere na koje se revizija odnosila popisane su u prilogu I.

Glavni je cilj revizije bio procijeniti je li primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja dovela do pojednostavnjenja, je li se pritom poštovalo načelo ekonomičnosti proračuna EU-a te jesu li se primjenom pojednostavnjenih mogućnosti financiranja ostvarili bolji rezultati. Kako bi dobio odgovor na to glavno revizijsko pitanje, Sud je ispitao:

• je li primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja dovela do pojednostavnjenja administrativnih postupaka
• je li se primjenom pojednostavnjenih mogućnosti financiranja jamčila ekonomičnost i
• je li ta primjena bila raširena te je li se njome stavio veći naglasak na ciljeve predmetne politike.

Kako bi dobio uvid u primjenu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja, Sud je pregledao 118 programa ruralnog razvoja (PRR) i odabrao njih 20¹⁰ za koje je obavio pregled dokumentacije¹¹. Odabrano je šest PRR-ova u vezi s kojima se obavio posjet predmetnim državama članicama ili regijama, a to su bile: Flandrija (Belgija), Danska, Saska (Njemačka), Kanarski otoci (Španjolska), Languedoc-Roussillon (Francuska) i Švedska. Tijekom revizijskog posjeta Sud je usporedio postupke koje su države članice primjenjivale i smjernice koje su pružale korisnicima prije i nakon uvođenja pojednostavnjenih mogućnosti financiranja. Sud je također usporedio projektnu dokumentaciju te je u dvjema državama članicama¹² obavio posjet krajnjim korisnicima.

Kako bi se bolje upoznao s primjenjivim pravilima i ulogom Komisije, Sud je pregledao pravni okvir, smjernice koje je Komisija sastavila za države članice i interne postupke i kontrolne popise Komisije. Sud je na razini Komisije obavio razgovore s nadležnim osobama, pregledao korespondenciju s državama članicama i sudjelovao na događanjima na kojima je Komisija državama članicama pružala informacije o pojednostavnjenim mogućnostima financiranja.

Primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja dovela je do pojednostavnjenja administrativnih postupaka

Korisnicima je zbog primjene pojednostavnjenih mogućnosti financiranja lakše podnositi zahtjeve

Primanje potpore za projekte ruralnog razvoja proces je koji se sastoji od dvije faze. Podnositelji zahtjeva prvo podnose zahtjev za potporu relevantnim tijelima, koja provjeravaju i odobravaju projekte na temelju kriterija prihvatljivosti i kriterija za odabir. Nakon dovršetka projekta, korisnici podnose zahtjeve za isplatu, koje agencija za plaćanja provjerava prije izvršenja isplate. Taj je proces prikazan na slici 3.

Izvor: Sud.

Podnositelji zahtjeva pri podnošenju zahtjeva za potporu moraju dostaviti nekoliko dokumenata. U slučajevima u kojima se dio prihvatljivih troškova nadoknađuje iz proračuna EU-a podnositelji zahtjeva često moraju dostaviti ponude kako bi dokazali da su troškovi opravdani, a zatim i dostaviti račune i dokaze o plaćanju pri podnošenju zahtjeva za isplatu. U okviru jednog projekta iz razdoblja 2007. – 2013. koji je Sud ispitao u Švedskoj, korisnik je sagradio staju za krave te je pri podnošenju dvaju zahtjeva za isplatu dostavio 134 računa i dokaza o plaćanju. Taj se zahtjev odnosi i na neizravne troškove (vidi okvir 2.).

Sud je ispitao zahtjeve za potporu i zahtjeve za isplatu za projekte iz razdoblja 2014. – 2020. koji su isplaćeni s pomoću pojednostavnjenih mogućnosti financiranja i usporedili ih s projektima iz razdoblja 2007. – 2013. (prije primjene pojednostavnjenih mogućnosti financiranja) kako bi procijenio jesu li postupci podnošenja zahtjeva za potporu i isplatu postali jednostavniji. U svih šest posjećenih država članica Sud je utvrdio da korisnici projekata koji se temelje na pojednostavnjenim mogućnostima financiranja pri podnošenju zahtjeva za potporu ne moraju dostaviti ponude, a pri podnošenju zahtjeva za isplatu ni račune ni dokaze o plaćanjima. U tablici 1. iznose se primjeri popratnih dokumenata koji su se prilagali zahtjevima za potporu i isplatu u programskom razdoblju 2007. – 2013. (nadoknada na temelju nastalih troškova) i u razdoblju 2014. – 2020. (nadoknada na temelju pojednostavnjenih mogućnosti financiranja).

Napomena: Tablica obuhvaća samo popratne dokumente na koje je utjecala primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja.

Izvor: Sud, na temelju dokumentacije država članica.

Kako je prikazano u tablici 1., česta primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja znači da korisnici moraju dostaviti manji broj dokumenata. Primjer se iznosi u okviru 3.

Okvir 3.

Fiksna stopa za socijalna davanja u Švedskoj

Švedski odbor za poljoprivredu, u suradnji sa švedskim Vijećem za Europski socijalni fond i švedskom Agencijom za gospodarski i regionalni rast, utvrdio je zajedničku stopu za socijalna davanja. U Švedskoj su plaće, a time i socijalna davanja, sastavni dio troškova većine projekata. Ti troškovi ovise o vrsti ugovora i dobi te njihovo utvrđivanje može uključivati nekoliko računa koje je izdalo nekoliko organizacija te obično podrazumijeva složene izračune. Velik broj malih korisnika u prošlosti nije podnosio zahtjev za ta davanja jer su taj postupak smatrali pretjerano složenim.

Na slici u nastavku prikazuju se dokumenti koje je korisnik predao za jedan zahtjev za isplatu u razdoblju 2007. – 2013. u kojem se socijalna davanja nisu plaćala na temelju fiksne stope.

Tijela se pri izradi metodologije moraju nositi s većim radnim opterećenjem ili većim troškovima

Ako primjenjuju pojednostavnjene mogućnosti financiranja, upravljačka tijela moraju¹³ izraditi metodologiju i izračunati visinu plaćanja (za pregled relevantnih tijela na razini država članica vidi odlomak 45.). To je dodatan posao koji nije potrebno odraditi u slučajevima kada se bespovratna sredstva isplaćuju na temelju nastalih troškova. Kako bi procijenio jesu li vrijeme i troškovi izrade metodologije i izračuna razmjerni vremenu ušteđenom tijekom predmetnog razdoblja, Sud je obavio razgovore s tijelima država članica koje je posjetio i ispitao njihovo dokumentiranje metodologije i izračuna. U okviru 4. iznosi se primjer količine posla koja je potrebna za izradu metodologije.

Tijekom pregleda dokumentacije Sud je zatražio od tijela odgovornih za 20 odabranih PRR-ova da navedu glavne razloge zašto se nisu više služili pojednostavnjenim mogućnostima financiranja. Najčešći navedeni razlog bila je velika raznolikost projekata i korisnika kojima se pružala potpora. Šest tijela¹⁴ od njih 20 kao razlog navelo je administrativno opterećenje i veliku količinu vremena potrebnog za izradu metodologija.

Tri upravljačka tijela od njih šest posjećenih odlučilo je tu zadaću povjeriti vanjskim suradnicima barem za dio pojednostavnjenih mogućnosti financiranja jer nisu raspolagala dovoljnim internim resursima ni stručnim znanjem: u Danskoj, francuskoj pokrajini Languedoc-Roussillon i Švedskoj. Unatoč dodatnom radnom opterećenju ili troškovima za primjenu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja, upravljačka tijela u posjećenim državama članicama smatrala su da se isplati ulagati u izradu metodologije za primjenu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja, s obzirom na (očekivano) pojednostavnjenje i uštedu vremena na administrativnoj razini i razini korisnika tijekom primjene.

Zakonodavac može u propise uvrstiti stope i iznose koji se mogu primjenjivati kao pojednostavnjene mogućnosti financiranja. Ako države članice takve pojednostavnjene mogućnosti financiranja mogu primjenjivati bez izrade metodologije ili izračuna, takva se rješenja nazivaju standardnim pojednostavnjenim mogućnostima financiranja. Za primjere standardnih pojednostavnjenih mogućnosti financiranja koje se trenutačno mogu primjenjivati za potporu ruralnom razvoju¹⁵ vidi okvir 5.

Za standardne pojednostavnjene mogućnosti financiranja propisane uredbom, kao što je nadoknada neizravnih troškova po fiksnoj stopi, upravljačka tijela ne moraju opravdati korišteni postotak. To je posebice korisno za tijela država članica jer ne moraju izrađivati metodologiju, ali istodobno mogu uživati u koristima kao što je pojednostavnjeni postupak podnošenja zahtjeva i izvršenja isplate.

Relevantna tijela ipak štede vrijeme pri obavljanju administrativnih provjera

Osoblje relevantnih tijela mora obavljati administrativne provjere zahtjeva za potporu i isplatu. Sud je istraživao kako su se te provjere promijenile zbog primjene pojednostavnjenih mogućnosti financiranja, tako što je ispitao relevantno zakonodavstvo¹⁶, postupke i provjere koje su države članice provele za projekte za koje su plaćanja izvršena uz primjenu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja i bez nje. Relevantni primjeri navode se u tablici 2.

Napomena: Tablica obuhvaća samo administrativne provjere na koje je utjecala primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja.

Izvor: Sud.

Osoblje agencija za plaćanja u šest posjećenih država članica izjavilo je da su provjere opravdanosti troškova¹⁷ u prošlosti iziskivale puno vremena, posebice u slučajevima kada su bila potrebna pojašnjenja ili kada ponude nisu bile dovoljno dobre kvalitete. U fazi zahtjeva za isplatu agencije za plaćanja štede vrijeme tako što ne provjeravaju račune ili dokaze o plaćanju kada se plaćanja temelje na pojednostavnjenim mogućnostima financiranja.

Prije nego što se izvrši isplata, osoblje agencije za plaćanja provjerava usklađenost s uvjetima za primanje potpore. Dovršena operacija uspoređuje se s operacijom za koju je potpora dodijeljena te se obično obavlja posjet kako bi se provjerilo da je operacija uistinu dovršena¹⁸. Te provjere provode se i u slučajevima kada se primjenjuju pojednostavnjene mogućnosti financiranja.

Kad je riječ o plaćanjima koja se temelje na jediničnim troškovima, osoblje agencije za plaćanja mora provjeriti navedene količine. Države članice mogu same odlučiti na koji će način obaviti tu provjeru. Mnoge od njih obavljaju posjete korisnicima kako bi provjerile navedene količine i zajamčile da je dovršena operacija u skladu s odlukom o dodjeli potpore. Kad je riječ o operacijama za koje se ne obavljaju posjeti, države članice moraju pronaći druge načine kako bi provjerile predmetne količine i je li se operacija uistinu provela. Na primjer, agencija za plaćanja Kanarskih otoka služi se registrima poljoprivrednih vozila kako bi se provjerilo vlasništvo, a u Danskoj se upotrebljavaju satelitske snimke kako bi se provjerilo postojanje objekata za skladištenje gnojiva.

U slučajevima kada se primjenjuju fiksne stope, prihvatljivi troškovi računaju se kao postotak drugih kategorija prihvatljivih troškova. U svih šest¹⁹ PRR-ova u vezi s kojima se obavio posjet za neizravne troškove upotrebljavale su se fiksne stope te su tijela predmetnih država članica to navela kao dobar primjer pojednostavnjenja. Primjer je prikazan u okviru 6.

Okvir 6.

Primjer potrebne dokumentacije za neizravne troškove

Sud je u Flandriji usporedio zahtjeve za isplatu i popratnu dokumentaciju prije i nakon uvođenja fiksne stope. Kad je riječ o zahtjevima prije uvođenja fiksne stope, Sud je utvrdio da je za jednu stavku u vrijednosti od 12 eura podneseno devet dokumenata.

U slučajevima kada se upotrebljavaju fiksne stope korisnici ne moraju dostavljati takvu dokumentaciju, a države članice ne moraju je provjeravati.

Predstavnici tijela u Saskoj rekli su nam da se vrijeme potrebno za provjeru zahtjeva za isplatu skratilo za najmanje 50 % zbog smanjenog opsega provjera neizravnih troškova. U prethodnom razdoblju provjeravanje svakog računa tijekom provjera neizravnih troškova trajalo je najmanje 10 minuta. U slučaju da je korisnik podnio zahtjev za nadoknadu troškova najamnine za jednu godinu, referent je trebao provjeriti 12 računa i dokaza o plaćanju, što je trajalo otprilike 120 minuta. Sada referent mora provjeriti točnost izračuna 15 % neizravnih troškova, kao i da u popis računa dostavljenih za izravne troškove nisu uvršteni neizravni troškovi, što traje otprilike 10 – 15 minuta.

Švedska tijela procijenila su da je provjera neizravnih troškova na temelju nastalih troškova trajala 3 – 5 sati po zahtjevu za isplatu, dok je za provjeru troškova na temelju fiksne stope potrebno otprilike 50 minuta.

Revizija je pokazala da upotreba pojednostavnjenih mogućnosti financiranja može dovesti do pojednostavnjenja i vremenskih ušteda, uglavnom za korisnike, ali i za relevantna tijela. Međutim, početno ulaganje koje je potrebno da upravljačko tijelo izradi metodologiju za primjenu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja mora biti razmjerno očekivanim vremenskim uštedama koje će relevantna tijela i korisnici ostvariti zbog primjene pojednostavnjenih mogućnosti financiranja. To je također jedan od razloga nedovoljno raširene primjene pojednostavnjenih mogućnosti financiranja u području ruralnog razvoja, kako je pojašnjeno u odlomcima 48. – 50. i 55. – 56.

Dobra primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja može doprinijeti držanju troškova projekata ruralnog razvoja pod kontrolom

Za projekte koji se financiraju na temelju nadoknade nastalih troškova nacionalna tijela obvezna su u fazi odobrenja provjeriti jesu li očekivani troškovi opravdani. Nedostatci u takvim provjerama istaknuti i u izvješćima GU-a AGRI i u izvješćima Suda (vidi okvir 7.).

Kada se primjenjuju pojednostavnjene mogućnosti financiranja, smatra se da su te provjere obavljene izradom pouzdane metodologije. Djelotvorna primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja može doprinijeti držanju troškova projekata ruralnog razvoja pod kontrolom. Kako bi se to postiglo, pojednostavnjene mogućnosti financiranja moraju se odrediti u odgovarajućoj visini, na temelju pouzdane metodologije, te se moraju redovito preispitivati i po potrebi ažurirati. Pogreške u izračunu značile bi da bi u svim projektima u kojima se upotrebljavaju stope postojala ista pogreška.

Sud je utvrdio dobre primjere metodologije i izračuna

Cilj Suda bio je ispitati metodologije koje su izradile posjećene države članice. Sud je utvrdio da je većina mjera za koje se potpora pružala iz EPFRR-a u razdoblju 2014. – 2020. slična onima za koje se potpora pružala u razdoblju 2007. – 2013.²³ Mnoge države članice stoga su imale pristup povijesnim podatcima o stvarnim nastalim i plaćenim troškovima za operacije u prethodnom razdoblju. Primjer jediničnih troškova koji se temelje na povijesnim podatcima prikazan je u okviru 8.

Države članice koje upotrebljavaju pojednostavnjene mogućnosti financiranja obično nisu u mogućnosti i dalje pratiti stvarne troškove. Razlog leži u tome što agencija za plaćanja prestane prikupljati informacije o stvarnim troškovima kada počne izvršavati plaćanja na temelju pojednostavnjenih mogućnosti financiranja. Stoga možda više ne raspolaže relevantnim podatcima za ažuriranje izračuna. Zbog toga su tijela u Njemačkoj (Saska) angažirala konzultante da izrade nove metodologije na temelju podataka vanjskih stručnjaka kako bi se ažurirale pojednostavnjene mogućnosti financiranja u situaciji kada više nisu bili dostupni povijesni podatci.

Međutim, u nekim slučajevima nisu bili dostupni temeljni podatci

Kako bi se procijenilo je li metodologija poštena i pravedna, ona mora biti provjerljiva. Revizori moraju imati mogućnost pristupa podatcima na kojima se temelji izračun pojednostavnjenih mogućnosti financiranja dokle god se te mogućnosti upotrebljavaju²⁴. Sud je odabrao pojedinačne elemente izračuna i pratio ih sve do izvornih podataka kako bi procijenio njihovu provjerljivost.

U metodologiji opisanoj u okviru 8. (vidi odlomak 31.) iznosi se primjer slučaja u kojem je Sud mogao jednostavno pratiti stavke sve do temeljnih podataka. Međutim, utvrđeni su određeni problemi u pogledu provjerljivosti određenih metodologija izrađenih za jedinične troškove. Revizori GU-a AGRI zabilježili su slične nalaze u pogledu provjerljivosti u dvije²⁵ od šest revizija kojima su dosad obuhvatili pojednostavnjene mogućnosti financiranja.

U ograničenom broju izdvojenih primjera problemi koje je Sud utvrdio bili su povezani sa slučajevima u kojima su tijela izračune povjerila vanjskim suradnicima. U Švedskoj upravljačko tijelo nije imalo pristup podatcima na kojima su se temeljili neki od izračuna te se, umjesto na njih, oslanjalo na neovisne provjere. U Danskoj su se usluge povjerile trima razinama vanjskih konzultanata, što je učinilo proces provjera složenijim. Taj je primjer pojašnjen u okviru 9.

Okvir 9.

Angažiranje nekoliko različitih konzultanata može učiniti proces provjere složenijim

Danske vlasti povjerile su određivanje pojednostavnjenih mogućnosti financiranja konzultantu A. Nisu bili dostupni povijesni podatci o objektima za smještaj stoke. Konzultant A angažirao je podugovaratelja (konzultanta B) da odredi jedinične troškove, koji je pak zatražio podatke od konzultanta C. Nadalje, neovisno tijelo obavilo je provjeru izračuna na temelju vlastitog stručnog znanja i izvora podataka. Na slici u nastavku iznosi se pregled dionika uključenih u određivanje jediničnih troškova za objekte za smještaj stoke u Danskoj.

Otprilike jedna trećina podataka nije bila dostupna u vrijeme obavljanja revizije. Danska tijela obavijestila su nas da bi za dobivanje podataka na temelju kojih bi se mogle potkrijepiti procjene morala potpisati novi ugovor s trećom razinom konzultanata (konzultant C). Povjeravanje usluga vanjskim konzultantima i upotreba podataka koje su dostavili konzultanti na različitim razinama učinila je proces provjere izračuna složenijim i dugotrajnijim. Danska tijela mogla su to izbjeći traženjem tih podataka od konzultanta A, s kojim je potpisan ugovor, ili uvrštavanjem klauzule o provjerljivosti podataka u ugovor.

Isto tako, u nekim slučajevima nije dovoljno obrazloženo zašto su odabrani podatci na kojima je utemeljen izračun

Izračuni su pošteni ako se temelje na stvarnom stanju i ako su pretpostavke i podatci iskorišteni u okviru metodologije dobro obrazloženi²⁶. Sud je ispitao je li to uistinu bio slučaj tako što je provjerio metodologiju za odabrane pojednostavnjene mogućnosti financiranja u posjećenim državama članicama. Ispitao je i izračune tako što je pratio stavke sve do izvornih podataka (vidi i odlomke 33. – 35.). U većini slučajeva Sud je utvrdio da su primijenjene metodologije i izračuni bili pouzdani.

U jednoj posjećenoj državi članici tijela nisu mogla obrazložiti upotrebu iskorištenih podataka. U skladu s metodologijom za određivanje jediničnih troškova i fiksnih iznosa koja se primjenjivala na Kanarskim otocima za određivanje pojednostavnjenih mogućnosti financiranja dovoljne su tri ponude ili računa. Količina podataka na kojima su se temeljili stvarni izračuni razlikovala se, ali tijela u nekoliko slučajeva nisu mogla obrazložiti zašto i kako su odabrala baš te podatke. Jedan takav primjer prikazan je u okviru 10.

U ostalim slučajevima tijela su za izračun pojednostavnjenih mogućnosti financiranja upotrebljavala ponude koje nisu međusobno usporedive. U okviru 11. prikazan je jedan takav primjer koji pokazuje da primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja ne donosi uvijek dodanu vrijednost u usporedbi s nadoknadom nastalih troškova.

Okvir 11.

Fiksni iznos utemeljen je na međusobno neusporedivim ponudama i njegova primjena nije dovela do nikakvih ušteda

Lokalne akcijske skupine koje sudjeluju na najmanje dva sajma na Kanarskim otocima mogu primati potporu u obliku plaćanja u fiksnom iznosu kojim se pokrivaju pristojbe za sudjelovanje. Tijela na Kanarskim otocima izračunala su fiksni iznos kao prosječan trošak pet događanja pomnožen s brojem dva. Tih pet događanja povezano je s poljoprivredom i stokom, obrtništvom i obnovom. Korisnicima se isplaćuje fiksni iznos u slučaju da posjete bilo koja takva dva događanja.

Da su za te aktivnosti naknade isplaćene na temelju nastalih troškova, korisnik bi vjerojatno trebao dostaviti dva računa i dokaze o plaćanju kako bi dokazao troškove. Za primanje plaćanja u fiksnom iznosu vjerojatno bi trebao i dostaviti račun ili potvrdu o sudjelovanju kako bi dokazao da je posjetio dva sajma. U tom se slučaju primjenom fiksnog iznosa nije smanjila količina dokumenata koje korisnik mora dostaviti ili broj provjera koje mora obaviti agencija za plaćanja. Isto tako, primjena fiksnih iznosa nije doprinijela držanju troškova projekta pod kontrolom, što je vidljivo iz razlika među ponudama.

Ukidanje obveze neovisnog ovjeravanja sa sobom nosi nove izazove

Neovisna provjera važna je kako bi se zajamčilo da se pojednostavnjene mogućnosti financiranja temelje na poštenim, pravednim i provjerljivim metodologijama. Neovisne provjere određivanja pojednostavnjenih mogućnosti financiranja mogu se provesti prije provedbe (ex ante), tijekom provedbe ili nakon provedbe (ex post). Sud je nastojao dobiti pregled provjera koje su obavljene u pogledu metodologije za pojednostavnjene mogućnosti financiranja te je utvrdio da su u području ruralnog razvoja nedavno izmijenjena relevantna pravila.

Uvođenje pojednostavnjenih mogućnosti financiranja u području ruralnog razvoja popraćeno je obvezom postojanja izjave neovisnog tijela²⁸. To je bila jedina mjera provođenja neovisne ex ante kontrole. Nedavno uvedenim izmjenama relevantnog zakonodavstva²⁹ te se izjave više ne odnose na mjere ulaganja. Slijedom toga, od 2018. godine nadalje ne postoji obveza neovisnih provjera metodologija i izračuna za pojednostavnjene mogućnosti financiranja. Međutim, upravljačka tijela i dalje imaju mogućnost angažiranja neovisnog tijela da utvrdi ili provjeri takve metodologije ili izračune.

Komisija ne ispituje metodologiju ni izračune tijekom odobrenja PRR-ova, osim u okviru određenih odabranih revizija

Komisija pregledava i odobrava PRR-ove³⁰. Potvrda izračuna pojednostavnjenih mogućnosti financiranja nije dio procesa odobrenja PRR-ova.

Komisija provodi revizije kako bi provjerila jesu li plaćanja u skladu s mjerodavnim zakonodavstvom³¹. Revizori iz Komisije ispituju metodologije i izračune u slučajevima u kojima su se na odabrane rashode primjenjivale pojednostavnjene mogućnosti financiranja. 2017. godine većina rashoda obuhvaćenih revizijama još uvijek je bila povezana s mjerama iz razdoblja 2007. – 2013. i isplaćena je na temelju nastalih troškova.

Pogreške u metodologiji za pojednostavnjene mogućnosti financiranja mogu utjecati na sve projekte u kojima se primijenila određena pojednostavnjena mogućnost financiranja. Nekoliko država članica³² izrazilo je zabrinutost zbog mogućih financijskih ispravaka i navelo to kao prepreku za primjenu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja. Učinak tih ispravaka ograničen je na 24 mjeseca rashoda³³, kao i kad je riječ o ostalim financijskim ispravcima koje nalažu revizori Komisije.

Za Europski socijalni fond Komisija na zahtjev država članica može ex ante potvrditi metodologiju i izračune za pojednostavnjene mogućnosti financiranja. To može učiniti donošenjem delegiranog akta³⁴ kojim se stvara pravna sigurnost za predmetnu državu članicu. S obzirom na to da nijedan drugi europski strukturni i investicijski fond nije odabrao taj mehanizam u Skupnoj uredbi³⁵, on će se primjenjivati isključivo na Europski socijalni fond.

Nije precizirana uloga tijela za ovjeravanje u reviziji pojednostavnjenih mogućnosti financiranja

U kontrolu sredstava i upravljanje sredstvima uključena su tri nacionalna tijela te su njihove odgovornosti povezane s pojednostavnjenim mogućnostima financiranja prikazane na slici 4.

Izvor: Sud, na temelju Uredbe (EU) br. 1305/2013.

Neovisna tijela za ovjeravanje izdaju godišnje mišljenje o godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji agencija za plaćanja, djelovanju sustava unutarnje kontrole te o zakonitosti i pravilnosti rashoda³⁶. U smjernicama koje je Komisija³⁷ sastavila za tijela za ovjeravanje ne spominju se pojednostavnjene mogućnosti financiranja³⁸.

Kako bi se zajamčilo držanje troškova pod kontrolom, važno je odrediti odgovarajuću visinu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja. Sud je utvrdio određene probleme u izračunima koji upućuju na potrebu za obavljanjem neovisnih provjera.

Nove pojednostavnjene mogućnosti financiranja primjenjuju se na mali dio ukupnih rashoda za ruralni razvoj

U vrijeme obavljanja revizije Komisija nije raspolagala podatcima o tome na koji se udio rashoda primjenjuju pojednostavnjene mogućnosti financiranja. Sud je u uzorak odabranih PRR-ova uključio one u kojima su se pojednostavnjene mogućnosti financiranja naizgled najviše primjenjivale³⁹, no ipak nije pronašao primjer nijedne mjere na koju su se pojednostavnjene mogućnosti financiranja primjenjivale u cijelosti.

Svaka se mjera ruralnog razvoja dijeli na nekoliko podmjera koje mogu obuhvaćati veći broj različitih vrsta projekata. Pregledom dokumentacije povezane s 20 PRR-ova Sud je utvrdio da je primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja bila ograničena na određene vrste projekata ili rashoda. Primjer je prikazan na slici 5.

Izvor: Sud, na temelju PRR-a pokrajine Languedoc-Roussillon.

Kada se pojednostavnjenim mogućnostima financiranja financira tek dio podmjere ili nadoknađuje posebna vrsta troškova, nije moguće pratiti te iznose. Proračun se u PRR-ovima planira samo na razini mjera, a države članice obično prate samo plaćanja po projektu (dakle, ne za svaku vrstu rashoda). Međutim, kako bi se pokazao učinak pojednostavnjenih mogućnosti financiranja na jedan PRR (iz Valonije) u kojem se pojednostavnjene mogućnosti financiranja primjenjuju u dvije mjere, na slici 6. prikazan je udio proračuna za te dvije mjere na koji su primijenjene pojednostavnjene mogućnosti financiranja. Za te dvije mjere u programu se upotrebljavala fiksna stopa od 14 % za neizravne troškove.

Izvor: Sud, na temelju dokumentacije Komisije.

Mjere u kojima su se primjenjivale pojednostavnjene mogućnosti financiranja u 20 PRR-ova odabranih za pregled dokumentacije popisane su u prilogu I. Najčešće korištene pojednostavnjene mogućnosti financiranja upravo su one koje se nazivaju standardnima (vidi odlomak 19.), dok se u većini od 20 odabranih PRR-ova za neizravne troškove primjenjuju fiksne stope. Na slici 7. prikazane su različite vrste najčešće korištenih pojednostavnjenih mogućnosti financiranja.

Izvor: Sud, na temelju pregleda dokumentacije povezane s 20 PRR-ova.

Jedinični troškovi uglavnom se upotrebljavaju za troškove za osoblje⁴⁰, putne troškove ili naknade za smještaj⁴¹. Kad je riječ o cjelokupnim projektima, jedinični troškovi uglavnom se upotrebljavaju za ulaganja u fizičku imovinu⁴². Na slici 8. prikazane su vrste pojednostavnjenih mogućnosti financiranja iz šest PRR-ova odabranih za revizijski posjet.

Napomena: Pojednostavnjene mogućnosti financiranja primjenjuju se samo za određene vrste projekata ili kategorija troškova, nikada za mjeru u cijelosti. Na slici je prikazan niz podmjera koje se primjenjuju za svaku vrstu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja u odabranim PRR-ovima. Različite vrste pojednostavnjenih mogućnosti financiranja mogu se primjenjivati u okviru iste podmjere. Stoga se na slici ne prikazuje količina ukupnih rashoda na koje su se primijenile pojednostavnjene mogućnosti financiranja, nego najčešće korištene pojednostavnjene mogućnosti financiranja.

Izvor: Sud, na temelju dokumentacije država članica.

U pripremi PRR-ova za razdoblje 2014. – 2020. nije dana prednost pojednostavnjenim mogućnostima financiranja, ali Komisija potiče njihovu primjenu

Parlament i Vijeće odobrili su pravila za razdoblje 2014. – 2020. u prosincu 2013.⁴³ Četiri glavne uprave⁴⁴ nadležne za europske strukturne i socijalne fondove pripremile su zajednički dokument sa smjernicama⁴⁵ („Smjernice Komisije o pojednostavljenim mogućnostima financiranja”) te su objavile završni dokument u rujnu 2014. Vremenski tijek pripreme PRR-ova za razdoblje 2014. – 2020. prikazan je na slici 9.

Izvor: Sud.

Četiri glavne uprave koje upravljaju europskim strukturnim i investicijskim fondovima naručile su studiju o pojednostavnjenim mogućnostima financiranja koja je trenutačno u izradi. U okviru studije provodi se anketa kojom se prikupljaju informacije o mjerama i vrstama primijenjenih pojednostavnjenih mogućnosti financiranja u svakom od fondova, o povezanim iznosima i projektima koji su provedeni uz primjenu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja, kao i o koristima od primjene pojednostavnjenih mogućnosti financiranja. Komisija će te informacije upotrijebiti pri izradi okvira ruralnog razvoja za sljedeće razdoblje (nakon 2020.).

Velik broj različitih mjera i korisnika otežava primjenu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja, ali se one mogu iskoristiti za širok raspon ulaganja

Za razdoblje 2014. – 2020. u 28 država članica postoji ukupno 118 različitih programa ruralnog razvoja, od čega su njih 20 jedinstveni nacionalni programi, dok je osam država članica odabralo mogućnost upotrebe regionalnih programa⁴⁶. Ovisno o određenom gospodarstvu i prirodnim ili strukturnim uvjetima, PRR-ovi mogu sadržavati do 20 mjera koje doprinose postizanju prioriteta EU-a za ruralni razvoj⁴⁷.

Primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja ima najviše smisla kada postoji određeni broj sličnih operacija ili vrsta rashoda. Tijela odgovorna za 20 PRR-ova odabranih za pregled dokumentacije navela su različite vrste operacija i korisnika kao glavni razlog za nedovoljnu primjenu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja. Mjere kojima se pruža potpora iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) dijele se na podmjere. Postoji 49 različitih podmjera za koje se mogu primijeniti pojednostavnjene mogućnosti financiranja (popis se nalazi u prilogu I.). Potporu može primati velik broj različitih projekata i/ili rashoda u okviru svake od podmjera.

Unatoč različitosti projekata i vrsta rashoda u okviru politike ruralnog razvoja Sud je utvrdio primjere u kojima su se pojednostavnjene mogućnosti financiranja predvidjele za širok raspon ulaganja. Na primjer, PRR Kanarskih otoka predviđa jedinične troškove za osam kategorija ulaganja u poljoprivredna gospodarstva (vidi okvir 12.).

Međutim, kada je broj projekata ograničen za određenu vrstu ulaganja, pojednostavnjene mogućnosti financirana nemaju nikakvu dodanu vrijednost. Na primjer, tijela na Kanarskim otocima odredila su jedinični trošak za kupnju kolektora za vodenu maglicu. Jedinični trošak temelji se na jednoj ponudi od jedinog raspoloživog ponuditelja. U vrijeme obavljanja revizije takav je kolektor kupljen samo u okviru jednog projekta. Projekti ruralnog razvoja projekti su u kojima se najmanje primjenjuju fiksni iznosi. Tri zemlje članice od njih šest posjećenih⁴⁸ navele su da su odlučile ne služiti se fiksnim iznosima jer ih smatraju rizičnijima. Kako bi primio plaćanje u fiksnom iznosu, korisnik mora ispunjavati sve uvjete – djelomična plaćanja nisu moguća.

Država članica također ima mogućnost kombiniranja različitih vrsta pojednostavnjenih mogućnosti financiranja za jednu vrstu projekta, pa može ograničiti fiksne iznose na aktivnosti u kojima za postizanje željenih rezultata moraju biti ispunjeni svi uvjeti. Na primjer, PRR Kanarskih otoka uključuje tri vrste pojednostavnjenih mogućnosti financiranja – jedinične troškove, fiksne iznose i fiksne stope – za projekte kojima se potpora pruža u okviru mjera za suradnju i potporu ruralnom razvoju u skladu s inicijativom „Leader” (vidi okvir 13.). Mogućnost kombiniranja različitih vrsta pojednostavnjenih mogućnosti financiranja pruža fleksibilnost u načinu na koji se pojednostavnjene mogućnosti financiranja mogu primjenjivati.

Tijela država članica pri uvođenju pojednostavnjenih mogućnosti financiranja mogu iskoristiti metodologije ili stope koje su već izrađene u okviru nacionalnih programa ili programa EU-a. Sud je utvrdio da se u nekoliko PRR-ova⁴⁹ primjenjuju putne naknade ili jedinični troškovi za troškove osoblja preuzeti iz nacionalnih sustava. Međutim, pregledom dokumentacije povezane s 20 PRR-ova Sud je utvrdio da tijela država članica rijetko pri određivanju pojednostavnjenih mogućnosti financiranja posežu za iskustvom stečenim u drugim područjima politika. Sud je utvrdio tek dva takva primjera (vidi okvir 14.).

Tijela država članica izrazila su zabrinutost u pogledu revizija koje obavlja Komisija

Tijekom revizijskog posjeta koji je obavio Sud nekoliko je tijela država članica navelo da nije sigurno na koji način Komisija ispituje pojednostavnjene mogućnosti financiranja te su to neka od njih navela kao prepreku za primjenu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja⁵¹. Tijekom posjeta državama članicama osoblje Komisije provjerava sustave upravljanja i kontrole u državama članicama na temelju popisa ključnih i pomoćnih kontrola⁵². Sud je ispitao revizijski pristup GU-a AGRI i utvrdio da njihove definicije tih kontrola nisu bile ažurirane prije uvođenja pojednostavnjenih mogućnosti financiranja. Jedno je od rješenja za uklanjanje zabrinutosti koju su izrazile države članice da Komisija ažurira svoje definicije ključnih i pomoćnih kontrola u skladu s uvođenjem pojednostavnjenih mogućnosti financiranja. Provjere koje su relevantne za pojednostavnjene mogućnosti financiranja prikazane su na slici 10.

Izvor: Sud, na temelju obavljenih razgovora i dokumentacije Komisije.

U tom je kontekstu Sud sastavio popise zajedničkih zahtjeva u pogledu jamstva i načela u pogledu uspješnosti koji se nalaze u prilogu II.1. i II.2.

Unatoč gore navedenim izazovima tijela pet od šest posjećenih država članica predviđaju rašireniju primjenu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja u budućnosti. Na primjer, Švedska se htjela više služiti fiksnim iznosima u svojoj početnoj inačici PRR-a za razdoblje 2014. – 2020., ali je bila ograničena (sada ukinutom) odredbom da se pojednostavnjene mogućnosti financiranja moraju odobriti ex ante⁵³.

Nedavno uvedene izmjene zakonodavstva mogu potaknuti veću primjenu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja u području ruralnog razvoja

U rujnu 2016. Komisija je predložila izmjene⁵⁴ nekoliko odredbi koje utječu na provedbu politike ruralnog razvoja. U listopadu 2017. Vijeće i Parlament dogovorili su da će, s učinkom od 2018. godine, ukloniti odredbu koja se odnosila na ruralni razvoj⁵⁵ i kojom se ograničavala primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja.

Dogovorenim izmjenama dodatno su se uskladila pravila za europske strukturne i investicijske fondove te se povećala mogućnost primjene pojednostavnjenih mogućnosti financiranja. Ukidanje obveze ex ante ovjeravanja metodologije i izračuna za EPFRR moglo bi potaknuti rašireniju primjenu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja. Obveza ex ante ovjeravanja značila je da su pojednostavnjene mogućnosti financiranja za EPFRR trebale biti određene u ranijoj fazi nego za, primjerice, Europski socijalni fond. Za Europski socijalni fond dovoljno je odrediti pojednostavnjene mogućnosti financiranja najkasnije u vrijeme odobravanja pomoći, što je sad slučaj i za EPFRR: Vijeće i Europski parlament još raspravljaju o dodatnim prijedlozima koji bi imali učinka na primjenu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja za EPFRR. Ti su prijedlozi prikazani u okviru 15. Usvajanjem tih dodatnih izmjena povećala bi se primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja.

Mogućnost zasnivanja pojednostavnjenih mogućnosti financiranja na nacrtu proračuna projekta znači da se pojednostavnjene mogućnosti financiranja mogu određivati za pojedinačne operacije pri procjeni zahtjeva za potporu. Tijela u Finskoj i Švedskoj obavijestila su Sud da su već razmatrala uporabu fiksnih iznosa na temelju nacrta proračuna za nekoliko mjera dok ih Komisija nije obavijestila da to nije moguće za EPFRR⁵⁶.

Pojednostavnjene mogućnosti financiranja ne dovode se u vezu s većim stavljanjem naglaska na rezultate

Primjenom pojednostavnjenih mogućnosti financiranja naglasak se prebacuje s računa na ostvarenja, no ta primjena ne dovodi do stavljanja većeg naglaska na rezultate

Jedan od argumenata za promicanje raširenije primjene pojednostavnjenih mogućnosti financiranja mogućnost je stavljanja većeg naglaska na ostvarenja i rezultate. U smjernicama Komisije o pojednostavnjenim mogućnostima financiranja nekoliko se puta spominje takav učinak primjene pojednostavnjenih mogućnosti financiranja⁵⁷. Kad je riječ o PRR-ovima odabranima za revizijski posjet, Sud je ispitao pojedinačne projekte kako bi provjerio jesu li tijela država članica u svojim provjerama naglasak stavila na ostvarenja ili rezultate, a ne na račune, te je li prihvatljivost plaćanja na temelju pojednostavnjenih mogućnosti financiranja utvrđena na temelju postizanja planiranih ostvarenja ili rezultata. Isto tako, Sud je usporedio plaćanja izvršena uz primjenu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja i bez nje.

Sud je utvrdio primjere projektnih ostvarenja i rezultata koji su doprinijeli ciljevima određene mjere (za primjer vidi okvir 16.), no ne postoje naznake da su ostvareni rezultati bili bolji nego što bi bili da se primijenila nadoknada na temelju nastalih troškova.

Okvir 16.

Plaćanja utemeljena na ostvarenjima u Saskoj

U okviru PRR-a za Sasku financira se gradnja zidova od prirodnog kamena na temelju jediničnih troškova. Svrha je zidova od prirodnog kamena doprinijeti obnovi, očuvanju i poboljšanju bioraznolikosti u strmim i brdovitim vinogradima. Plaćanja se temelje na metrima kvadratnim izgrađenog zida.

© MINISTARSTVO OKOLIŠA I POLJOPRIVREDE SAVEZNE ZEMLJE SASKE

Korisnici se prijavljuju za potporu tek nakon što zaprime procjenu vrijednosti u vezi s okolišem koju je obavio stručnjak za zaštitu prirode. Nakon dovršetka projekta korisnik podnosi zahtjev za plaćanje po broju realiziranih jedinica (tj. metara kvadratnih). Tijela u Saskoj posjećuju korisnika kako bi provjerila prijavljenu količinu jedinica. Pojasnila su da je to način na koji, uz procjenu koju obavlja stručnjak za zaštitu prirode, jamče da ostvarenja projekta doprinose postizanju željenih rezultata.

Pojednostavnjene mogućnosti financiranja mogu se razlikovati ovisno o željenim rezultatima, dokle god odražavaju troškove i dokle god se jamči jednako postupanje prema korisnicima. To je jedan od mogućih načina stavljanja većeg naglaska na rezultate (ostali načini uključuju primjenu kriterija za odabir i različitih „intenziteta potpore”, tj. postotaka projekta za koji se potpora plaća iz EPFRR-a). Sud nije pronašao nikakve primjere toga da se to uistinu primjenjivalo u praksi.

Komisija prati provedbu politike ruralnog razvoja u okviru zajedničkog sustava praćenja i evaluacije (ZSPE). U okviru ZSPE-a postavljaju se pokazatelji⁵⁸ na razini EU-a: države članice moraju izvješćivati na usporediv način kako bi evaluacija politike bila korisna. U pokazateljima bi se trebali odražavati ciljevi politike te je stoga Sud ispitao njihovu povezanost s plaćanjima, kako je prikazano na izmišljenom primjeru na slici 11.

Izvor: Sud.

Sud u većini slučajeva nije mogao uspostaviti izravnu poveznicu između plaćanja za odabrane projekte i pokazatelja. U stvarnosti se pokazateljima u okviru ZSPE-a, koji su postavljeni na razini EU-a, ne prati provedba politike ruralnog razvoja na razini projekata, pa ne bi bilo izvedivo plaćanja na temelju pojednostavnjenih mogućnosti financiranja zasnivati na takvim pokazateljima. Ipak, kako bi se pratili rezultati politike, operacije financirane sredstvima EPFRR-a moraju biti jasno povezane s jednim od njezinih ciljeva. Veća povezanost plaćanja i ciljeva za pojedinačne projekte mogla bi doprinijeti stavljanju većeg naglaska na postizanje ciljeva.

Komisija je predložila da se prijeđe na isplate na temelju rezultata

Nedavno predloženim izmjenama pravnog okvira⁵⁹, uz veće mogućnosti upotrebe pojednostavnjenih mogućnosti financiranja, uvodi se i mogućnost izvršenja isplata na temelju rezultata. Konkretno, Komisija je predložila da se u članak 67. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća uključe mogućnosti financiranja koje nisu povezane s troškovima relevantne operacije, nego se temelje na ispunjavanju uvjeta u vezi s napretkom u provedbi ili postizanju ciljeva programa.

Zaključci i preporuke

Primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja sa sobom nosi nekoliko mogućih prednosti. Moguće je smanjenje administrativnog opterećenja jer ne postoji potreba za praćenjem svakog eura u pojedinačnoj popratnoj dokumentaciji. Korisnici dostavljaju, a države članice provjeravaju, manji broj dokumenata.

S obzirom na to da plaćanja koja se izvršavaju s pomoću pojednostavnjenih mogućnosti financiranja ovise o ostvarenjima, naglasak više nije na računima, ali se istodobno ne stavlja veći naglasak na rezultate. Primjenom pojednostavnjenih mogućnosti financiranja mogu se držati pod kontrolom troškovi projekata ruralnog razvoja, ali samo ako se te mogućnosti temelje na pouzdanoj metodologiji te poštenim, pravednim i provjerljivim izračunima. Planirane isplate na temelju rezultata mogu dovesti do većeg stavljanja naglaska na uspješnost i veće usredotočenosti na postizanje ciljeva.

Revizija je pokazala da je došlo do pomaka i ukupnog smanjenja administrativnog opterećenja. Iako tijela država članica unaprijed ulažu (vrijeme i novac) u metodologiju i izračune, štedi se vrijeme osoblja koje provjerava zahtjeve za potporu i isplatu, a korisnici moraju dostavljati manji broj dokumenata (vidi odlomke 13. – 18, 21. i 22. te 26.)

Djelotvorna primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja može doprinijeti držanju troškova projekata ruralnog razvoja pod kontrolom. Međutim, kako bi se zajamčilo da su troškovi opravdani, potrebna je pouzdana metodologija kojom se omogućuje određivanje odgovarajuće visine financiranja (vidi odlomke 33. – 38.).

Iako ne postoji zakonska obveza ažuriranja metodologije ili izračuna, izračuni bi se, u skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja, trebali ažurirati kako bi pojednostavnjene mogućnosti financiranja bile utemeljene na stvarnom stanju.

1. preporuka

Komisija bi trebala ažurirati svoje smjernice o pojednostavnjenim mogućnostima financiranja kako bi se obuhvatila glavna načela za izradu metodologija. Takvim bi izmjenama trebalo obuhvatiti:

• zahtjeve u pogledu minimalne količine podataka
• prihvatljive razlike u korištenim cijenama i
• preispitivanje upotrebe skupova podataka koji sadrže krajnje vrijednosti i visoko promjenjive podatke.

Ciljni rok provedbe: 2018.

Komisija tijekom postupka odobrenja PRR-ova ne procjenjuje metodologiju i izračune za pojednostavnjene mogućnosti financiranja. Revizori GU-a AGRI obavljaju reviziju pojednostavnjenih mogućnosti financiranja ako odaberu plaćanja koja su izvršena s pomoću njih, ali sustavno ne odabiru one države članice ili PRR-ove u kojima se primjenjuju pojednostavnjene mogućnosti financiranja. Tijela za ovjeravanje funkcijski su neovisna tijela, ali njihova uloga u reviziji pojednostavnjenih mogućnosti financiranja nije precizirana. Time se stvara rizik od toga da pojednostavnjene mogućnosti financiranja ne ispituje niti jedno neovisno tijelo (vidi odlomke 40. – 47.). U tom bi kontekstu zahtjevi i načela iz priloga II.1. i priloga II.2. mogli biti relevantni za tijela koja primjenjuju i provjeravaju pojednostavnjene mogućnosti financiranja, uključujući tijela za ovjeravanje (vidi odlomak 62.).

2. preporuka

Komisija bi trebala pojasniti tko je obvezan provjeriti metodologiju i izračun pojednostavnjenih mogućnosti financiranja.

Konkretno, Komisija bi, uzimajući u obzir zahtjeve u vezi s jamstvom iz priloga II.1., trebala pojasniti ulogu tijela za ovjeravanje i izričito obraditi pitanje revizije pojednostavnjenih mogućnosti financiranja i povezanih sustava kontrole u svojim smjernicama za tijela ovjeravanje.

Ciljni rok provedbe: 2018.

Revizija koju je obavio Sud također je pokazala da se pojednostavnjene mogućnosti financiranja primjenjuju samo na mali dio rashoda za ruralni razvoj. Najvažniji je razlog taj što je teško odrediti način nadoknade troškova za tako velik i raznolik raspon projekata, aktivnosti i korisnika. Zbog toga je potrebno uložiti znatne resurse u izradu metodologije za pojednostavnjene mogućnosti financiranja. Određivanje pojednostavnjenih mogućnosti financiranja korisno je samo u slučaju postojanja velikog broja sličnih projekata ili projekata sa sličnim rashodima. Pojednostavnjene mogućnosti financiranja nisu prikladne za sve vrste operacija i rashoda, ali bi se ipak mogle primjenjivati češće i bolje (vidi odlomke 16. i 17. te 48. – 51.). Propisima se dopušta primjena metodologija i stopa za pojednostavnjene mogućnosti financiranja koje su već izrađene u drugim područjima politika, no Sud je utvrdio da države članice rijetko koriste tu mogućnost.

Zakonodavac može u propise uvrstiti stope i iznose koji se mogu primjenjivati kao pojednostavnjene mogućnosti financiranja. Posebna je prednost takvih standardnih pojednostavnjenih mogućnosti financiranja ta da tijela država članica ne moraju izraditi metodologiju ili izračune (vidi odlomke 19. i 20.). Međutim, važno je da se te stope zasnivaju na pouzdanim temeljima i da ih se pravilno koordinira s troškovima koji se nadoknađuju na temelju računa i druge dokumentacije.

3. preporuka

Kako bi olakšala odgovarajuću primjenu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja, Komisija bi trebala:

• razmotriti mogućnosti daljnjeg određivanja standardnih pojednostavnjenih mogućnosti financiranja koje se zasnivaju na pouzdanim temeljima
• ažurirati svoje definicije ključnih i pomoćnih kontrola kako bi se u njima odrazila primjena pojednostavnjenih mogućnosti financiranja.

Ciljni rok provedbe: 2018.

Iako Komisija kao jedan od argumenata za primjenu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja ističe stavljanje većeg naglaska na ostvarenja i rezultate, Sud nije utvrdio da se uistinu stavio veći naglasak na rezultate. Primjenom pojednostavnjenih mogućnosti financiranja naglasak se prebacuje s računa na ostvarenja, ali Sud nije pronašao nikakve naznake da su primjenom pojednostavnjenih mogućnosti financiranja ostvareni bolji rezultati u usporedbi s nadoknadom na temelju nastalih troškova.

Novim se isplatama na temelju rezultata, koje je Komisija uvela u prijedlogu Skupne uredbe, otvara mogućnost izvršenja plaćanja koja nisu povezana s troškovima. Njihov će uspjeh ovisiti o smjernicama Komisije i o spremnosti država članica da počnu primjenjivati taj novi oblik financiranja.

4. preporuka

Komisija bi trebala istražiti mogućnost prijelaza s nadoknađivanja na temelju nastalih troškova na nadoknađivanje na temelju rezultata. U tom bi procesu Komisija trebala uzeti u obzir iskustvo stečeno uvođenjem pojednostavnjenih mogućnosti financiranja.

Ciljni rok provedbe: 2018.

Ovo je tematsko izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Phil Wynn Owen, na sastanku održanom u Luxembourgu 7. ožujka 2018.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner LEHNE
predsjednik

Pojmovnik

Europski strukturni i investicijski fondovi: Pet instrumenata EU-a za potrošnju sredstava koji su uspostavljeni za sedmogodišnje proračunsko razdoblje: europski strukturni i investicijski fondovi obuhvaćaju Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond (KF), Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

Fiksne stope (engl. flat rate): Jedan od oblika pojednostavnjenih mogućnosti financiranja koji se primjenjuje za posebne kategorije prihvatljivih troškova koje su jasno unaprijed utvrđene. Fiksne stope izračunavaju se primjenom određenog, unaprijed utvrđenog postotka na jednu ili nekoliko kategorija prihvatljivih troškova.

Fiksni iznosi (engl. lump sums): Jedan od oblika pojednostavnjenih mogućnosti financiranja. Fiksni iznos oblik je plaćanja u kojem se (unaprijed izračunani) iznos bespovratnih sredstava isplaćuje projektu u cijelosti nakon dovršetka dogovorenih aktivnosti i/ili ostvarenja.

Financijski ispravci: Smanjenje iznosa koje Komisija nadoknađuje državama članicama za aktivnosti koje su provedene pod podijeljenim upravljanjem u slučaju da su utvrđeni sustavni nedostatci, zakašnjela ili nepravilna plaćanja ili druge nepravilnosti.

Izračun (u kontekstu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja): Matematičko utvrđivanje iznosa/stope pojednostavnjenih mogućnosti financiranja.

Metodologija (u kontekstu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja): Metoda koja se primjenjuje za izračun pojednostavnjene mogućnosti financiranja.

Mjera: Mehanizam potpore za provedbu određene politike. Mjerom se određuju pravila, kao što su kriteriji prihvatljivosti i odabira, za projekte koji se mogu financirati.

Operacija: Projekt, skupina projekata ili druga aktivnost koji su odabrani na temelju utvrđenih kriterija za program ruralnog razvoja i koje provodi jedan korisnik ili više njih u svrhu postizanja ciljeva programa.

Podijeljeno upravljanje: Način izvršenja proračuna EU-a u okviru kojeg Komisija delegira zadaće provedbe državama članicama, ali i dalje zadržava krajnju odgovornost.

Pojednostavnjena mogućnost financiranja: Tri oblika financiranja utvrđena člankom 67. točkama (b), (c) i (d) Uredbe (EU) br. 1303/2013¹ u koje se ubrajaju: standardne veličine jediničnih troškova, fiksni iznosi i financiranje primjenom fiksnih stopa.

Politika ruralnog razvoja: Jedan od stupova zajedničke poljoprivredne politike koji se sufinancira iz EPFRR-a. Cilj je te politike unaprijediti ruralna područja i poboljšati uvjete za tamošnje stanovnike povećanjem konkurentnosti poljoprivrednog i šumarskog sektora, uvođenjem pozitivnih promjena u pogledu okoliša i povećanjem kvalitete života u ruralnim područjima te poticanjem diversifikacije u ruralnom gospodarstvu.

Program ruralnog razvoja (PRR): Programski dokument koji je pripremila država članica i odobrila Komisija u svrhu planiranja i praćenja provedbe politike ruralnog razvoja EU-a na regionalnoj ili nacionalnoj razini.

Standardne pojednostavnjene mogućnosti financiranja: Pojednostavnjene mogućnosti financiranja utvrđene relevantnom uredbom. Tijela država članica mogu odmah primjenjivati takozvane standardne pojednostavnjene mogućnosti financiranja te ne moraju potkrijepiti korištene iznose ili stope određenom metodologijom ili izračunom.

Standardne veličine jediničnih troškova: Jedan od oblika pojednostavnjenih mogućnosti financiranja koji se sastoji od standardnih, unaprijed utvrđenih cijena za određene količine. Prihvatljivi rashodi izračunavaju se množenjem standardnog troška s kvantificiranim aktivnostima, uloženim resursima, ostvarenjima ili rezultatima.

Zajednički sustav praćenja i evaluacije (ZSPE): Sustav koji su zajednički izradile Komisija i države članice s ciljem mjerenja napretka i postignuća politike ruralnog razvoja te procjenjivanja učinka, djelotvornosti, učinkovitosti i relevantnosti potpore ruralnom razvoju.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Phil Wynn Owen i koje je specijalizirano za rashodovna područja održive uporabe prirodnih resursa. Reviziju je predvodio član Suda João Figueiredo, a potporu su mu pružali ataše u njegovu uredu Paula Betencourt, glavni rukovoditelj Robert Markus, voditeljica radnog zadatka Charlotta Törneling te revizori Ioan-Alexandru Ilie, Liia Laanes, Päivi Piki i Raluca-Elena Sandu. Jezičnu podršku pružao je Michael Pyper, a tajničke poslove obavljala je Annette Zimmerman.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2018.

© Europska unija, 2018.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.