Énergies renouvelables et développement rural durable: d'importantes synergies sont possibles, mais rarement exploitées

Synthèse

I

On entend par «énergies renouvelables» l'énergie produite à partir de sources non fossiles renouvelables qui se reconstituent naturellement à l'échelle d'une vie humaine. La production et la consommation d'énergies renouvelables sont toutes deux en hausse dans l'Union européenne, mais des efforts supplémentaires restent nécessaires pour atteindre les objectifs de l'Union, à savoir porter la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique finale à 20 % en 2020 et à 27 % au moins en 2030. Il est crucial que l'UE ait davantage recours aux énergies renouvelables pour réduire ses émissions de gaz à effet de serre et ainsi respecter l'accord de Paris de 2015 sur les changements climatiques. Une utilisation accrue des énergies renouvelables pourrait également permettre de réduire la dépendance de l'Union à l'égard des combustibles fossiles et des importations énergétiques, et de sécuriser par la même occasion son approvisionnement en énergie. Plusieurs programmes de financement nationaux et européens existent pour encourager la production et l'utilisation d'énergies renouvelables, et le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) constitue l'une des sources de financement de l'UE dans ce domaine.

II

Dans le cadre de notre audit, nous avons analysé le lien entre énergies renouvelables et développement rural. Nous avons examiné le cadre d'action de l'UE en matière d'énergies renouvelables dans son ensemble et la manière dont il intègre les aspects propres au développement rural. Nous avons cherché à déterminer si le cadre utilisé pour dépenser les fonds affectés au développement rural avait été conçu et mis en œuvre de manière à faciliter à la fois le déploiement des énergies renouvelables et un développement rural durable.

III

Nos travaux d'audit nous permettent de conclure que des synergies de nature à faciliter un développement rural durable sont possibles entre la politique en matière d'énergies renouvelables et le Feader, mais qu'à ce jour, elles restent pour l'essentiel inexploitées.

IV

Si plusieurs études ont recommandé une approche proactive pour faire jouer ces synergies, nous avons constaté que la politique de l'UE en matière d'énergies renouvelables pourrait mettre en place de manière plus explicite des conditions propices à une synthèse réussie entre énergies renouvelables et développement rural. Nous reconnaissons que certains des instruments figurant dans la proposition de cadre d'action en matière d'énergies renouvelables sont susceptibles d'améliorer la situation. Le cadre pour la durabilité de la bioénergie, que ce soit dans sa version actuelle ou dans celle proposée (concernant la production et l'utilisation de biomasse), ne fournit pas les moyens adéquats pour offrir aux zones rurales une protection suffisante contre les risques environnementaux et socio-économiques recensés et pour exploiter au mieux leur potentiel de moteurs du développement durable.

V

Les ressources financières spécifiques allouées au développement rural peuvent jouer un rôle dans la réalisation des objectifs en matière d'énergies renouvelables au niveau national et de l'UE, mais elles devraient alors servir le développement durable des zones rurales de l'UE. Cependant, la Commission n'a pas fourni suffisamment de précisions ou d'orientations à cet égard, pas plus que sur la façon dont le Feader devrait compléter les dispositifs de financement existants au niveau des États membres et de l'UE. En conséquence, la plupart des États membres visités n'ont pas financé en priorité les projets dans le domaine des énergies renouvelables aptes à contribuer à un développement rural durable.

VI

En outre, la Commission ne dispose pas d'informations exhaustives sur les dépenses du Feader en faveur des énergies renouvelables pour la période de programmation rurale 2007-2013, ni sur la façon dont elles s'intègrent dans l'ensemble des dépenses de l'UE en la matière. Les informations disponibles concernant les réalisations obtenues grâce aux fonds utilisés sont elles aussi limitées. Malgré les progrès accomplis au cours de la période de programmation 2014-2020, des faiblesses subsistent au niveau du système de suivi, principalement en raison de complications lors de l'exercice de programmation et du champ d'application limité des principaux indicateurs.

VII

Notre échantillon de projets audités comprenait à la fois des investissements ayant permis de fournir à des tiers de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, et d'autres grâce auxquels les propriétaires des projets ont pu générer de l'énergie pour leur propre consommation. Nous avons estimé que la plupart des projets visités étaient des réussites, en raison de leur impact environnemental et économique positif sur le développement rural. Toutefois, des faiblesses dans les procédures de sélection des États membres ont également abouti au financement de projets qui présentaient un intérêt économique pour leurs propriétaires, mais qui n'ont eu que peu d'effets sur les zones rurales.

VIII

Sur la base de ces constatations, nous formulons les recommandations ci-après.

• Lors de l'élaboration de leur future politique en matière d'énergies renouvelables, la Commission et les États membres devraient prendre en considération la situation et les besoins des zones rurales, en particulier lors de la conception des plans nationaux intégrés en matière d'énergie et de climat.
• La Commission, en coopération avec les colégislateurs, devrait veiller, lors de la conception du futur cadre d'action en matière de bioénergie, à le doter de meilleures mesures de sauvegarde contre l'approvisionnement non durable en biomasse à des fins énergétiques.
• La Commission devrait préciser la finalité et le rôle de l'aide du Feader aux investissements dans les énergies renouvelables.
• En ce qui concerne l'aide en faveur des énergies renouvelables accordée au titre du Feader, la Commission devrait demander aux États membres de fournir dans leurs rapports annuels de mise en œuvre renforcés de 2019 des informations pertinentes sur les réalisations obtenues, dans le cadre des programmes, par les projets dans le domaine des énergies renouvelables.
• En coopération avec les États membres, la Commission devrait renforcer l'obligation d'appliquer des procédures de sélection adéquates, afin de n'octroyer un soutien qu'à des projets viables dans le domaine des énergies renouvelables et offrant un avantage manifeste en matière de développement rural durable.

Introduction

Les énergies renouvelables dans l'UE

01

On entend par «énergies renouvelables» l'énergie produite à partir de sources non fossiles renouvelables qui se reconstituent naturellement à l'échelle d'une vie humaine. Les énergies renouvelables englobent notamment l'énergie solaire, éolienne, marine, hydraulique, géothermique, ainsi que la bioénergie^{1 2}. La figure 1 présente les principaux types d'énergies renouvelables, les technologies correspondantes et les applications les plus courantes.

02

Il est crucial que l'UE ait davantage recours aux énergies renouvelables pour réduire ses émissions de gaz à effet de serre et ainsi respecter l'accord de Paris de 2015 sur les changements climatiques. Une utilisation accrue des énergies renouvelables pourrait également permettre de réduire la dépendance de l'Union à l'égard des combustibles fossiles et des importations énergétiques, et de sécuriser par la même occasion son approvisionnement en énergie.

03

En 2015, 26,7 % de l'énergie primaire produite au sein de l'UE provenaient de sources renouvelables (voir figure 2). La production d'énergie à partir de sources renouvelables est passée d'environ 120 Mtep en 2005 à 205 Mtep en 2015 (soit une progression de 71 %), tandis que la production d'énergie primaire à partir de la plupart des autres sources a diminué sur la même période, en termes tant absolus que relatifs³.

04

La figure 2 indique également que la biomasse (y compris la fraction biodégradable des déchets) est de loin la source d'énergie renouvelable la plus importante dans l'UE, puisqu'elle représente 63,3 % de l'ensemble de la production d'énergies renouvelables. Les secteurs agricole et forestier jouent donc un rôle particulièrement important dans la production d'énergies renouvelables. En 2010, 48,5 % (soit 80,7 Mtep) de l'énergie produite à partir de sources renouvelables dans l'UE provenaient de la biomasse forestière, tandis que la biomasse agricole représentait 10,6 % (soit 17,6 Mtep)⁴.

Le cadre d'action de l'UE en matière d'énergies renouvelables

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La pierre angulaire du cadre d'action actuel de l'UE en matière d'énergies renouvelables est la directive sur les énergies renouvelables (directive EnR). Elle fait partie intégrante du paquet énergie et changement climatique à l'horizon 2020⁵ de l'UE, qui fixe trois objectifs à l'échelle de l'Union, qui devront être atteints d'ici à 2020. L'un de ces objectifs est de parvenir à ce que 20 % de l'énergie consommée dans l'UE soit produite à partir de ressources renouvelables⁶. La directive fixe également des objectifs nationaux concernant la part d'énergie consommée produite au moyen de sources renouvelables, allant de 10 % pour Malte à 49 % pour la Suède⁷. Elle prévoit aussi que 10 % de l'énergie utilisée dans le secteur des transports dans l'ensemble des États membres devront provenir de sources renouvelables.

06

En vertu de la directive EnR, les États membres sont tenus d'adopter des plans d'action nationaux en matière d'énergies renouvelables (PANER) et de rendre compte tous les deux ans à la Commission des progrès accomplis dans la réalisation de leurs objectifs. La Commission utilise ces rapports par pays pour produire un rapport d'avancement présentant une vue d'ensemble des évolutions de la politique en matière d'énergies renouvelables dans l'UE⁸.

07

En 2014, le Conseil européen a adopté un nouveau cadre d'action en matière de climat et d'énergie, qui fixe de nouveaux objectifs à atteindre d'ici à 2030. Selon ces derniers, au moins 27 % de l'énergie consommée par l'Union devra être issue de sources renouvelables à l'horizon 2030⁹. À cette fin, la Commission a présenté plusieurs propositions législatives, notamment dans son train de mesures du 30 novembre 2016 intitulé «Une énergie propre pour tous les Européens» (également connu sous le nom de «paquet d'hiver»). Ce train de mesures comprenait une proposition de révision de la directive sur les énergies renouvelables (désignée ci-après sous l'appellation de «proposition de directive EnR II»)¹⁰. La procédure législative est en cours.

08

Dans sa proposition de directive EnR II, la Commission suggérait de supprimer les objectifs nationaux contraignants pour les États membres. Elle les invitait cependant à ne pas prendre de retard sur leurs objectifs pour 2020. Dans sa proposition sur la gouvernance de l'union de l'énergie¹¹, elle leur enjoignait d'élaborer des plans nationaux intégrés en matière d'énergie et de climat, afin de veiller à ce que leurs efforts nationaux soient suffisamment ambitieux et cohérents pour que l'UE atteigne ses objectifs.

09

Si, selon le rapport 2017 de la Commission sur les progrès accomplis dans le secteur des énergies renouvelables, 26,7 % de l'énergie produite dans l'UE est issue de sources renouvelables (voir figure 2), la part des énergies renouvelables dans l'énergie consommée dans l'Union n'avait atteint que 16 % en 2014. Cette situation est due au fait que plus de la moitié de l'énergie consommée dans l'UE est couverte par des importations nettes (principalement le gaz et le pétrole brut)¹². Le même rapport précise que l'UE dans son ensemble et une majorité d'États membres atteindront, voire dépasseront, leurs objectifs pour 2020. Cependant, les projections prévoient également que l'Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Royaume-Uni n'atteindront pas leurs objectifs nationaux¹³.

Régimes d'aide aux énergies renouvelables

10

Afin de stimuler la production d'énergie à partir de sources renouvelables et d'atteindre leurs objectifs nationaux en la matière, les États membres ont mis en œuvre un large éventail de mesures de politique publique. Elles comprennent des incitations financières, comme les tarifs ou les primes de rachat, ainsi que des mesures telles que des quotas accompagnés de certificats verts négociables. Ces instruments sont souvent combinés, notamment dans le secteur de l'électricité. Dans le secteur du chauffage et du refroidissement, le soutien repose principalement sur des aides à l'investissement et des incitations fiscales¹⁴.

11

Les énergies renouvelables constituent une priorité transversale qui touche à de nombreux domaines d'intervention de l'UE. Cette dernière apporte un soutien au développement des énergies renouvelables dans le cadre de plusieurs programmes de financement. Il s'agit notamment du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), ainsi que des programmes Horizon 2020 et LIFE¹⁵.

12

La Commission n'a pas été en mesure de fournir des informations récentes et exhaustives sur le soutien financier global octroyé pour les énergies renouvelables, qu'il provienne des programmes de l'Union ou de régimes nationaux mis en place par les États membres. Seule l'étude Ecofys intitulée Subsidies and costs of EU energy¹⁶ donne une estimation du montant annuel des subventions en faveur des énergies renouvelables pour la période allant de 2008 à 2012. Selon ces données, 99,4 milliards d'euros d'argent public ont été dépensés, principalement sur les budgets nationaux, en soutien au secteur de l'énergie dans l'UE en 2012, dont 40,32 milliards d'euros pour les énergies renouvelables. Les tarifs de rachat (23,8 milliards d'euros), les primes de rachat (6,4 milliards d'euros) et les aides à l'investissement (4 milliards d'euros) ont été les principaux types de soutien alloués aux énergies renouvelables.

Les énergies renouvelables dans le cadre d'action de l'UE dans le domaine du développement rural

13

Les documents législatifs et stratégiques de l'UE font état des effets potentiellement positifs des énergies renouvelables sur le développement rural. La directive EnR et la proposition de directive EnR II font référence aux perspectives d'emploi et de développement régional offertes par les énergies renouvelables, «en particulier dans les zones rurales et les zones isolées»¹⁷.

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Les orientations stratégiques de la Communauté pour le développement rural pour la période 2007-2013¹⁸ et le règlement (CE) n° 1698/2005¹⁹ traitent de ces questions dans le cadre d'action y afférent. Des réflexions sur le potentiel offert par la production et l'utilisation des énergies renouvelables dans les zones rurales ont été menées dans le cadre du «bilan de santé», un train de mesures visant à réformer la politique agricole commune (PAC) dont ont convenu les ministres de l'agriculture de l'UE en novembre 2008. Dans ce contexte, ils ont vu dans les énergies renouvelables l'un des six «nouveaux défis» à relever²⁰.

15

Pour la période de programmation 2014-2020, l'aide de l'UE au développement rural, y compris le soutien aux projets dans le domaine des énergies renouvelables, passe par un nouveau cadre. Le Feader est devenu l'un des cinq Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI). Ce cadre est destiné à permettre une meilleure coordination des différents fonds, dans le but d'améliorer la mise en œuvre de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive²¹. Les objectifs stratégiques d'Europe 2020 ont été traduits en 11 objectifs thématiques au niveau des Fonds ESI. Dans le cas du Feader, ils ont été subdivisés en six priorités pour le développement rural et 18 domaines prioritaires²² (voir figure 3). Notre avis concernant la nouvelle procédure de programmation est exposé dans notre rapport spécial n° 16/2017 intitulé «La programmation du développement rural doit être moins complexe et davantage axée sur les résultats».

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Les énergies renouvelables relèvent du domaine prioritaire 5C qui vise à «faciliter la fourniture et l'utilisation de sources d'énergie renouvelables, de sous-produits, des déchets et des résidus et d'autres matières premières non alimentaires à des fins de bioéconomie». Cela signifie que les mesures du Feader qui soutiennent le déploiement des énergies renouvelables devraient, en principe, relever du domaine prioritaire 5C.

17

Dans le cadre d'action relatif au développement rural, le soutien à l'investissement dans le déploiement des énergies renouvelables fait l'objet d'une gestion partagée entre la Commission et les États membres. Les programmes de développement rural (PDR) sont élaborés par les États membres et approuvés par la Commission. Les États membres sélectionnent ensuite les projets qui bénéficieront d'un financement, sur la base des programmes présentés.

Étendue et approche de l'audit

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Nous avons examiné le cadre d'action en matière d'énergies renouvelables en nous concentrant sur la manière dont il intègre les aspects propres au développement rural. Notre question d'audit principale était la suivante: «Le soutien du Feader aux énergies renouvelables facilite-t-il leur déploiement et un développement rural durable?»

19

Nous avons cherché à déterminer si et, le cas échéant, comment les instruments de la politique en faveur des énergies renouvelables au niveau de l'UE et au niveau des États membres avaient contribué activement au développement rural. La bioénergie revêt une importance capitale pour les zones rurales, où la biomasse, notamment les cultures, les déchets animaux et organiques ou le bois, est aisément accessible. Cela va cependant de pair avec certains risques environnementaux et socio-économiques (points 23 à 41).

20

Nous avons également analysé le cadre d'action relatif au développement rural et sa mise en œuvre au niveau des États membres afin de déterminer si le soutien du Feader aux énergies renouvelables a réellement contribué à un développement rural durable (points 42 à 81).

21

À la lumière des travaux de l'OCDE dans ce domaine²³, nous avons estimé que les investissements dans les énergies renouvelables contribuent à un développement rural durable s'ils procurent un ou plusieurs des avantages suivants:

• des avantages pour l'environnement,
• une diversification des revenus des agriculteurs et sylviculteurs,
• la création d'emplois et de débouchés commerciaux au sein et au bénéfice des entreprises rurales,
• la création et l'amélioration des infrastructures et services énergétiques dans les zones rurales,
• la création de nouvelles sources de recettes destinées à soutenir les infrastructures et les services publics essentiels dans les zones rurales.

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Nous avons réalisé notre audit entre septembre 2016 et mai 2017 et recueilli des éléments probants grâce aux moyens suivants:

• des examens documentaires et des entretiens avec des agents de quatre directions générales de la Commission européenne: la direction générale de l'agriculture et du développement rural (DG AGRI), la direction générale de l'énergie (DG ENER), la direction générale de l'environnement (DG ENV) et la direction générale de l'action pour le climat (DG CLIMA);
• des visites d'audit dans cinq États membres: la Bulgarie, la France (Basse-Normandie), l'Italie (Toscane), la Lituanie et l'Autriche. Ces États membres ont été sélectionnés car ils représentent 53 % des dépenses prévues au titre du domaine prioritaire 5C, et nous permettent d'obtenir une répartition géographique équilibrée. Nous avons examiné les cinq PDR correspondants ainsi que d'autres documents pertinents, et nous avons rencontré des représentants des autorités de gestion du développement rural, des organismes payeurs et des ministères en charge de l'énergie des États membres en question. Nous nous sommes rendus sur les sites et nous nous sommes entretenus avec les gestionnaires de 29 projets dans le domaine des énergies renouvelables pour les périodes de programmation 2007-2013 et 2014-2020 (voir annexe II). Les projets visités consistaient principalement en des investissements dans des installations d'énergie renouvelable, mais plusieurs avaient une vocation de soutien, par exemple, des projets de gestion des forêts ou des investissements dans des installations de production de copeaux de bois ou de granulés;
• une enquête rapide auprès de six États membres (l'Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Pologne, la Roumanie et la Slovénie) qui n'avaient affecté aucune ressource du Feader, ou seulement de faibles montants, au domaine prioritaire 5C. Notre but a été ici de déterminer les raisons qui ont motivé ce choix;
• des réunions de consultation avec différentes parties prenantes concernées, comme l'Association européenne pour la biomasse (AEBIOM) et BirdLife, afin d'examiner les avantages potentiels de la bioénergie et les risques liés pour la durabilité.

Observations

Le cadre d'action de l'UE en matière d'énergies renouvelables pourrait mieux exploiter les possibilités de déploiement de ces énergies dans les zones rurales tout en atténuant les risques connexes

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Dans cette section, nous examinons si le cadre d'action en matière d'énergies renouvelables met les avantages potentiels de ces énergies à la portée des zones rurales, tout en atténuant les risques environnementaux et socio-économiques qui y sont associés. Nous nous sommes penchés sur le cas particulier de la bioénergie, puisqu'il s'agit de la source d'énergie renouvelable dont les liens avec les zones rurales sont les plus évidents.

Les possibilités offertes par les énergies renouvelables comme vecteurs de développement rural n'ont pas été suffisamment exploitées

Des études mettent en évidence les effets potentiellement bénéfiques des énergies renouvelables sur le développement rural…

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Plusieurs études montrent que les intérêts locaux et le développement rural durable peuvent tirer parti du déploiement de projets dans le domaine des énergies renouvelables²⁴. Si les énergies renouvelables peuvent créer des emplois directs (exploitation et maintenance du matériel, par exemple), la plupart des emplois à long terme sont indirects et se retrouvent tout au long de la chaîne d'approvisionnement (construction, fabrication, ou secteurs de la foresterie et de l'agriculture dans le cas de la biomasse). Dans certains cas, les études que nous avons examinées ont montré que la fabrication des composants pour panneaux solaires ou éoliennes avait permis de redonner vie à des installations industrielles existantes qui n'avaient jamais été utilisées pour la production d'énergie. Certaines études font état d'innovations (par exemple, le développement de nouveaux produits, pratiques et politiques) dans les zones rurales dotées d'installations exploitant les énergies renouvelables. Ces dernières peuvent constituer une nouvelle source de revenus pour les agriculteurs ou les propriétaires de forêts, mais aussi pour les propriétaires de terres ou les autorités locales. Par ailleurs, en produisant leur propre énergie, les populations rurales pourraient s'affranchir en partie des fluctuations des prix des combustibles conventionnels.

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Toutefois, afin de maximiser les avantages économiques que retirent les zones rurales du déploiement des énergies renouvelables, les études soulignent la nécessité de bien adapter l'approche de la politique de développement rural à la situation et aux possibilités locales, et de mettre l'accent sur la compétitivité des zones rurales. À cette fin, un certain nombre de facteurs clés doivent être pris en considération (voir encadré 1).

26

Les expériences tirées du déploiement des énergies renouvelables dans des zones rurales en Norvège, en Suède et en Finlande témoignent de l'importance de la coopération locale pour favoriser l'ancrage de ces énergies et le développement rural. Ces exemples concernent principalement la biomasse forestière²⁶. Ces communautés de «bioénergie» s'appuient sur un modèle classique rassemblant des producteurs de biomasse, des industries de transformation des produits forestiers, les autorités locales et des organisations locales de la société civile. Ces acteurs coopèrent souvent avec des consultants ou des instituts de recherche.

… mais la politique de l'UE en matière d'énergies renouvelables pourrait rechercher plus activement ces effets

27

Nous avons constaté que le cadre d'action actuel de l'UE en matière d'énergies renouvelables pourrait encourager plus efficacement les projets dans ce domaine qui profitent aux zones rurales.

1. Les documents législatifs et stratégiques de l'UE font état des effets potentiellement positifs des énergies renouvelables sur le développement rural. Toutefois, même si la directive EnR fait référence à l'apport du déploiement des énergies renouvelables au développement rural dans ses considérants, il n'existe pas, dans la partie législative de la directive, de dispositions spécifiques liées à la promotion du développement rural.
2. Peu de liens sont établis entre les énergies renouvelables et le développement rural dans les PANER et dans les rapports d'avancement correspondants. Le Feader est rarement mentionné parmi les sources de financement de projets dans le domaine des énergies renouvelables. Il faut aussi souligner un manque apparent de coordination entre les différents ministères chargés des énergies renouvelables et de la politique de développement rural dans les États membres visités.

28

Nos constatations sont corroborées par l'étude Impacts of Renewable Energy on European Farmers (décembre 2011) et par le Comité économique et social européen (CESE), ce qui donne à penser que les États membres auraient dû mettre au point des stratégies pour associer développement rural et déploiement des énergies renouvelables, mais ne l'ont pas fait²⁷.

29

Néanmoins, dans certains États membres, nous avons relevé quelques exemples de stratégies en matière d'énergies renouvelables qui tiennent compte de la ruralité (voir encadré 2).

30

La déclaration issue de la conférence européenne sur le développement rural à Cork en septembre 2016²⁸ préconise l'instauration d'un «mécanisme de prévention en faveur des zones rurales» permettant de garantir que le «potentiel existant en milieu rural pour apporter des solutions innovantes, inclusives et durables» soit pris en considération dans les politiques et les stratégies de l'Union. Le mécanisme de prévention en faveur des zones rurales consiste à trouver les meilleures manières de mettre en œuvre des politiques dans ces zones et à veiller à ce que ces dernières bénéficient équitablement des retombées des politiques menées²⁹. En mai 2017, la Commission a déclaré qu'elle avait commencé à se pencher sur des études sur le sujet et sur les expériences des États membres. Les résultats de ces travaux pourraient être utilisés pour élaborer un mécanisme de prévention en faveur des zones rurales.

31

La Commission a proposé, dans le cadre de son train de mesures «Une énergie propre pour tous les Européens» (voir point 7), un certain nombre de dispositions et d'outils qui pourraient renforcer les effets potentiellement positifs du déploiement des énergies renouvelables pour le développement rural.

1. Les PANER pourraient être remplacés par des plans intégrés en matière d'énergie et de climat qui, de l'avis de la Commission, permettront de mieux intégrer les problématiques des zones rurales et les différentes autorités responsables tout en rationalisant la remontée d'informations en évitant les chevauchements.
2. Le règlement sur la gouvernance³⁰ impose aux États membres de prendre en considération toutes les parties prenantes et d'améliorer le déploiement de synergies dans différents secteurs.
3. La proposition de directive EnR II de la Commission a introduit des dispositions concernant les autoconsommateurs d'énergie renouvelable et les communautés d'énergie renouvelable³¹. Elles visaient à offrir aux autoconsommateurs la possibilité de produire, stocker, consommer et vendre de l'électricité issue de sources renouvelables sans être soumis à des charges disproportionnées, ainsi qu'à amener les communautés locales à participer et à contribuer à mettre en place des stratégies spécifiques visant à renforcer l'adhésion aux énergies renouvelables et leur déploiement, ce qui permettrait aux zones rurales d'exprimer pleinement leur potentiel.

Nous jugeons ces propositions de la Commission utiles pour progresser sur la voie d'une meilleure intégration de la ruralité dans la politique de l'UE en matière d'énergies renouvelables.

Le cadre d'action de l'UE en matière d'énergies renouvelables ne remédie pas complètement aux risques environnementaux et socio-économiques propres à la bioénergie dans les zones rurales

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La bioénergie n'est pas synonyme d'énergie durable. Le caractère durable de la bioénergie dépend dans une large mesure de la manière dont la biomasse est produite et utilisée. La production de biomasse et son utilisation ne sont pas nécessairement durables, par exemple si elles ont sur les populations, l'environnement ou les ressources naturelles une incidence négative telle qu'elle pourrait compromettre la capacité des générations futures de répondre à leurs besoins.

33

La bioénergie est l'énergie renouvelable qui entretient les liens les plus directs avec les zones rurales. Les matières premières³² utilisées pour la production de bioénergie sont, presque systématiquement, extraites des zones rurales. La culture et l'extraction de la biomasse agricole et forestière rendent possibles la diversification des revenus agricoles, la création d'emplois et de débouchés commerciaux, ainsi que l'apparition de nouveaux services en milieu rural.

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Lorsque la biomasse solide, le biogaz ou le biométhane se substituent aux combustibles fossiles traditionnels, ils peuvent contribuer à réduire les émissions de gaz à effet de serre, comme le montrent les figures A1 et A2 de l'annexe I. Ce potentiel varie selon le système de production de biomasse agricole ou forestière, et selon le système de production de biogaz et de biométhane.

35

Toutefois, la bioénergie s'accompagne également de risques environnementaux et socio-économiques pour les zones rurales. À titre d'exemple, le changement d'affectation des sols, l'intensification de la gestion des forêts ou la culture intensive de plantes énergétiques peuvent entraîner un déclin de la biodiversité, une dégradation des sols, un stress hydrique ou une pollution de l'eau (voir encadré 3). La combustion de biomasse ligneuse peut également entraîner une hausse des émissions de certains polluants atmosphériques nocifs³³, et des discussions sont en cours quant à la question de savoir si ce type de biomasse est réellement neutre en carbone (voir encadré A1)³⁴. Nous avons recensé 16 risques environnementaux et socio-économiques liés à la production et à l'utilisation de bioénergie (voir le tableau 1, ainsi que les tableaux A2 et A3 de l'annexe I)³⁵. La Commission a analysé les risques liés à la production et à l'utilisation de bioénergie dans l'analyse d'impact relative à la durabilité de la bioénergie et élaborée à l'occasion de la refonte de la directive EnR³⁶.

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La législation de l'Union en vigueur⁴¹ définit des critères de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides⁴². Depuis l'adoption de ces critères en 2009 et leur modification en 2015, la durabilité de la bioénergie fait débat. Par conséquent, dans son train de mesures «Une énergie propre pour tous les Européens», la Commission a proposé des critères de durabilité qui pourraient également s'appliquer à d'autres types de bioénergie, comme celle obtenue à partir de combustibles solides et gazeux issus de la biomasse utilisée pour la production de chaleur et d'électricité.

37

La proposition de la Commission comporte deux types de critères de durabilité:

1. des critères fixant certaines limites pour la production de combustibles issus de la biomasse agricole et forestière;
2. des critères imposant un pourcentage minimal de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour différentes installations utilisant des biocarburants, des bioliquides et des combustibles issus de la biomasse.

38

Nous nous sommes attachés à déterminer si, et dans quelle mesure, les critères couvraient les risques recensés, et si le cadre proposé⁴³ constituait une base adéquate pour un déploiement durable des énergies renouvelables dans les zones rurales.

39

Les critères figurant dans la proposition de la Commission ne constituent pas une condition sine qua non à la mise sur le marché de la bioénergie. Ils ne revêtent un caractère contraignant que dans les situations suivantes:

1. lorsque la production de bioénergie est comptabilisée pour la réalisation de l'objectif en matière d'énergies renouvelables, et pour mesurer la conformité aux obligations en matière d'énergie renouvelable;
2. lorsqu'il s'agit de déterminer les types de biomasse utilisés pour la production d'énergie pouvant prétendre à une aide financière.

40

La proposition ne concerne pas toutes les cultures ni tous les usages, ni plusieurs types d'installation (voir point A3). Seuls trois des seize risques que nous avions recensés ont été pleinement traités par la proposition de directive EnR II, et deux autres, dans d'autres actes législatifs. Les onze autres risques ont été partiellement traités. Les risques laissés en suspens sont principalement liés à l'intensification des pratiques agricoles et de la gestion des forêts, à la combustion de biomasse et à l'émission de polluants pendant le reste du cycle de vie de la bioénergie (voir le tableau 1, ainsi que les tableaux A2 et A3 de l'annexe I). Notre analyse détaillée et nos conclusions à l'appui du tableau 1 figurent à l'annexe I.

Tableau 1

Couverture, par la proposition de directive EnR II de la Commission, des risques en matière de durabilité posés par la bioénergie

	Risques en matière de durabilité	Risque traité?
1) Déclin de la biodiversité	1 a)dû au changement direct d'affectation des sols (par exemple déforestation, disparition de zones protégées, etc.)
	1 b)dû à l'intensification des pratiques agricoles (par exemple diminution de la diversité des cultures)
	1 c)dû à l'intensification de la gestion des forêts
2) Dégradation des sols	2 a)due au changement direct d'affectation des sols (aboutissant par exemple à une diminution de la quantité de carbone stockée dans les sols, à une érosion, etc.)
	2 b)due à l'intensification des pratiques agricoles (aboutissant par exemple à un tassement des sols, à une diminution de leur fertilité, à une érosion, etc.)
	2 c)due à l'intensification de la gestion forestière (aboutissant par exemple à une diminution de la fertilité des sols dans les forêts en raison de la déperdition des éléments nutritifs – rémanents forestiers)
3) Stress hydrique et pollution de l'eau	3 a)dus au changement direct d'affectation des sols (par exemple modifications de l'équilibre hydrique)
	3 b)dus à l'intensification des pratiques agricoles (par exemple irrigation, apport d'engrais, etc.)
	3 c)dus à l'intensification de la gestion forestière (par exemple modifications de l'équilibre hydrique)
4) Émissions de gaz à effet de serre (GES)	4 a)dues aux émissions de gaz à effet de serre sur l'ensemble du cycle de vie, à l'exclusion des émissions de carbone d'origine biologique (par exemple utilisation d'engrais, transport de biomasse, fuites de méthane depuis des installations de production de biogaz, etc.)
	4 b)dues à des effets indirects (par exemple changement indirect dans l'affectation des sols (CIAS) en raison du déplacement de la production de cultures alimentaires, jeunes forêts, etc.)
	4 c)dues aux émissions de CO2 provoquées par la combustion de biomasse (émissions d'origine biologique)
5) Pollution de l'air	5 a)due à la combustion de biomasse (par exemple particules, dioxyde de soufre, etc.)
	5 b)due aux émissions de polluants pendant le reste du cycle de vie de la bioénergie (par exemple transport de biomasse)
6) Implications socio-économiques	6 a)Utilisation inefficiente de la biomasse (notamment non-application du principe d'utilisation en cascade, méthodes non optimales de conversion de la biomasse en énergie, etc.)
	6 b)Concurrence avec des applications existantes (par exemple production de denrées alimentaires, industrie papetière, etc.)

Légende:

Risque traité	Risque partiellement traité	Risque non traité

Source: Cour des comptes européenne.

41

Associer des objectifs en matière d'énergies renouvelables à des régimes d'aide publique en faveur de la bioénergie stimule l'utilisation de cette dernière. C'est l'approche qui a été utilisée dès le début des années 2000, en particulier dans les secteurs des transports et de la production d'électricité. Une partie de cette bioénergie provient d'importations: en 2015, 34 % des granulés et 9,5 % des biocarburants liquides consommés dans l'UE ont été importés⁴⁴. En l'absence de mesures de sauvegarde suffisantes (critères de durabilité peu rigoureux), nous estimons qu'en encourageant la production et l'utilisation de bioénergie au moyen d'objectifs ambitieux en matière d'énergies renouvelables, associés à des incitations financières, la proposition de directive EnR II risque de favoriser à long terme un recours accru à une biomasse non durable. Par conséquent, le cadre proposé ne constitue pas une base de nature à maximiser le potentiel de développement durable des zones rurales.

Les dépenses du Feader en faveur des énergies renouvelables ne concourent pas suffisamment à la réalisation d'objectifs de développement rural

42

Les États membres peuvent décider de financer des investissements dans les énergies renouvelables par l'intermédiaire du Feader. La politique de développement rural de l'UE vise à aider ses zones rurales à relever des défis économiques, environnementaux et sociaux. Les investissements dans les énergies renouvelables financés par le Feader devraient donc clairement profiter aux zones rurales. Dans les sections ci-après, nous examinons si la Commission et les États membres ont conçu et mis en œuvre des stratégies et des mesures adéquates, et s'ils sont capables de démontrer les réalisations obtenues grâce à l'aide du Feader à la fois pour le déploiement des énergies renouvelables et pour le développement rural durable.

Les énergies renouvelables ne sont pas bien prises en considération lors de la programmation du développement rural

43

Le Feader offre la possibilité de soutenir des projets qui contribuent à la fois au déploiement des énergies renouvelables et à un développement rural durable. Afin de favoriser une meilleure utilisation des deniers publics, le financement des énergies renouvelables par le Feader devrait reposer sur une stratégie solide et être octroyé en fonction de besoins dûment recensés et quantifiés. Il devrait également être coordonné avec d'autres sources de financement disponibles et d'autres moyens d'action, tels que les PANER.

44

Les bénéficiaires de projets exploitant les énergies renouvelables peuvent récupérer une partie de leur investissement grâce à la vente de l'énergie produite aux prix du marché ou à des tarifs préférentiels, ou améliorer la performance économique de leurs activités. Cependant, lorsque l'aide à l'investissement provenant du Feader est cumulée à des tarifs de rachat attractifs, il existe un risque de surcompensation et d'aides d'État illégales procurant un avantage financier aux bénéficiaires. Cette crainte a été confirmée par un audit de la Commission en Bulgarie. Les différentes approches adoptées par les États membres sont détaillées dans l'encadré 4.

Le montant total des dépenses prévues en faveur des énergies renouvelables au titre des différents fonds de l'UE n'est pas connu

45

Aucune donnée exhaustive n'est disponible concernant les dépenses prévues pour les investissements dans les énergies renouvelables pendant la période de programmation 2014-2020 au titre des Fonds ESI en général et du Feader en particulier. L'objectif thématique 4 des Fonds ESI, «transition vers une économie à faible émission de carbone», pour lequel les dépenses prévues s'élèvent à 44 814 millions d'euros⁴⁵, englobe les énergies renouvelables, mais aussi l'efficacité énergétique et la mobilité urbaine durable. Par conséquent, la Commission n'a pas de vision claire de la contribution prévue des investissements des Fonds ESI dans le déploiement des énergies renouvelables.

46

Le Feader représentait environ 11 % de l'enveloppe des Fonds ESI destinée à l'objectif thématique 4 (environ 5 027 millions d'euros⁴⁶). Parallèlement, les dépenses du Feader prévues pour le domaine prioritaire 5C s'élevaient à 798,9 millions d'euros pour la période de programmation 2014-2020 (voir figure 4). Toutefois, les investissements relevant de ce domaine prioritaire ne concernent pas seulement les énergies renouvelables, mais couvrent également d'autres aspects de la bioéconomie, comme la fourniture et l'utilisation de sous-produits, des déchets, des résidus et d'autres matières premières non alimentaires.

47

Par ailleurs, les États membres peuvent mettre en œuvre des projets avec des composantes liées aux énergies renouvelables sous d'autres domaines prioritaires (voir points 55 à 58), ce qui complique encore l'analyse de la contribution du Feader au financement des énergies renouvelables. Notre enquête (voir point 22) nous a appris que la Roumanie (voir encadré 6) et la Slovénie, par exemple, avaient décidé de n'attribuer que des ressources modestes, voire aucune, au domaine prioritaire 5C, parce qu'elles estimaient que d'autres domaines prioritaires, tels que les domaines 2A, 3A, 6A ou 6B, étaient plus pertinents. Les Pays-Bas et la Pologne ont répondu qu'ils n'avaient prévu aucune dépense en faveur des énergies renouvelables au titre du Feader, considérant que d'autres Fonds ESI et leurs propres programmes nationaux suffisaient à soutenir le déploiement des énergies renouvelables dans les zones rurales.

48

À mi-parcours de la période de programmation, seuls 40,9 millions d'euros de dépenses avaient été engagés (soit 5,1 % du budget total de 800 millions d'euros)⁴⁷. Les retards importants pris dans la mise en œuvre des programmes en faveur des énergies renouvelables peuvent être la manifestation des difficultés rencontrées lors de la programmation des domaines prioritaires (voir points 55 à 58), ainsi que des retards dans l'adoption des PDR et du temps nécessaire aux États membres pour concevoir le nouveau cadre et s'y adapter.

Pistes pour une meilleure correspondance entre les besoins recensés et l'approche de financement des énergies renouvelables définie dans les PDR

49

Dans ses orientations en matière de programmation stratégique pour la période 2014-2020, la Commission indique que la description de la stratégie (logique d'intervention) devrait justifier le choix, la combinaison et la hiérarchisation des mesures de développement rural à la lumière des résultats de l'analyse AFOM et des besoins recensés, après avoir hiérarchisé ces derniers et expliqué les priorités données. À cette fin, la Commission examine les réflexions stratégiques des États membres concernant le déploiement des énergies renouvelables lors de l'approbation du PDR.

50

Afin de faciliter l'établissement et la mise en œuvre des PDR, la Commission fournit des orientations aux États membres dans le cadre de task forces et de comités de suivi, ainsi qu'au moyen de listes de vérification et de fiches de mesure, entre autres. Néanmoins, les documents d'orientation n'abordent pas explicitement les réflexions stratégiques concernant les énergies renouvelables, ni les réalisations que les investissements soutenus par le Feader dans le domaine des énergies renouvelables devraient permettre d'obtenir, ni la manière dont ils devraient apporter une valeur ajoutée aux zones rurales, ou encore la façon dont le Feader devrait compléter les régimes de financement existants au niveau des États membres et de l'UE.

51

Nous avons constaté que les cinq PDR examinés contenaient les éléments obligatoires en ce qui concerne la fixation des objectifs, les besoins et les réflexions stratégiques concernant les énergies renouvelables, mais qu'aucun d'entre eux ne comportait d'analyse détaillée ou de quantification des besoins financiers correspondants. À l'exception de l'Autriche, les États membres visités n'ont pas utilisé efficacement les besoins recensés et les analyses AFOM pour guider leur approche stratégique des énergies renouvelables dans leurs PDR, laquelle est restée très générale. D'autres faiblesses concernaient la mise en œuvre et les changements à court terme des stratégies initiales (voir encadré 5).

52

Les orientations et les contrôles de la Commission n'ont pas permis de prévenir ces faiblesses, ni d'assurer que les États membres élaborent des stratégies solides pour les énergies renouvelables dans les zones rurales. En outre, le choix des mesures du Feader et leur dotation budgétaire ne découlaient pas toujours de manière logique du potentiel et des besoins décrits dans les PDR.

Mauvaise coordination entre les différentes sources de financement des énergies renouvelables

53

Le cadre législatif actuel⁴⁸ favorise la mise en œuvre efficace, efficiente et coordonnée des diverses sources de financement de l'UE, en particulier les Fonds ESI. Il est principalement du ressort des États membres de justifier la nécessité d'une intervention dans le cadre du PDR et d'assurer une bonne coordination des fonds. La Commission soutient et aiguille les États membres en publiant des orientations stratégiques, en diffusant des bonnes pratiques et en assurant un suivi de la mise en œuvre des programmes.

54

Lors de l'examen d'un échantillon d'accords de partenariat et de PDR pour la période de programmation 2014-2020, nous avons constaté que des États membres avaient recensé plusieurs sources de financement potentielles et fixé des principes généraux de délimitation ainsi que des mesures afin de prévenir le risque de double financement. Cependant, les documents stratégiques que nous avons examinés ne contenaient aucune information supplémentaire sur les avantages pouvant être tirés d'une coordination efficace entre les diverses sources de financement des énergies renouvelables. Aucune analyse n'a été faite des éventuels effets de substitution ou des déficits de financement dans ce domaine⁴⁹.

Affectation des mesures en faveur des énergies renouvelables à différents domaines prioritaires

55

Comme nous l'exposions aux points 14 et 15, le cadre d'action relatif au développement rural pour la période 2014-2020 s'articule autour de six priorités, elles-mêmes subdivisées en 18 domaines thématiques prioritaires (voir figure 3). Le soutien aux énergies renouvelables relève du domaine prioritaire 5C, qui porte sur la fourniture et l'utilisation de sources d'énergie renouvelables.

56

Les domaines prioritaires sont assortis de mesures de développement rural. La figure 5 présente des exemples de mesures affectées à la priorité 5, ainsi que les indicateurs définis pour cette même priorité. Toutefois, une même mesure peut contribuer à plusieurs objectifs, priorités et domaines prioritaires.

57

En outre, les États membres peuvent établir les effets secondaires que certaines mesures spécifiques affectées au domaine prioritaire 5C sont susceptibles d'avoir sur d'autres domaines prioritaires. Par exemple, l'ajout de panneaux photovoltaïques sur le toit d'une étable neuve pour améliorer la performance économique d'un bénéficiaire peut être considéré comme un projet dans le secteur des énergies renouvelables (et relever du domaine prioritaire 5C) ou comme l'un des volets d'un projet de modernisation d'une exploitation agricole, ce qui le ferait relever du domaine prioritaire 2A (voir figure 3), la composante relative aux énergies renouvelables ayant un effet secondaire sur le domaine prioritaire 5C.

58

Les États membres n'ont pas affecté de manière cohérente les mesures en faveur des énergies renouvelables et les types de projets aux domaines prioritaires (voir encadré 6). Cela aura un impact sur l'efficacité du suivi et de l'évaluation des projets dans le domaine des énergies renouvelables financés au titre du Feader (voir points 69 à 71), notamment parce que la Commission n'a pas émis d'orientations supplémentaires sur l'affectation cohérente des projets aux domaines prioritaires dans tous les États membres.

Le suivi et l'évaluation fournissent peu d'informations sur le financement et les résultats des investissements dans les énergies renouvelables

59

Des informations concernant la performance (efficacité et efficience) des dépenses de développement rural en faveur des énergies renouvelables sont nécessaires pour mettre en évidence les réalisations accomplies avec le budget de l'UE et prouver que ce dernier a été dépensé à bon escient. Des informations de suivi et d'évaluation apportent en outre un éclairage précieux pour améliorer l'efficience et l'efficacité des dépenses de développement rural, en ceci qu'elles permettent d'orienter la gestion des programmes en cours, de pointer les améliorations possibles et de contribuer à façonner la politique à venir.

Les énergies renouvelables dans le cadre commun de suivi et d'évaluation (CCSE) pour la période de programmation 2007-2013

Aucune information de suivi exhaustive dans le CCSE en ce qui concerne les énergies renouvelables

60

De nombreux États membres (dont les cinq visités) ont décidé de recourir au Feader pour financer des projets dans le domaine des énergies renouvelables dès le début de la période de programmation 2007-2013. Aucun indicateur spécifique n'existait alors pour évaluer les réalisations ou les résultats des projets liés aux énergies renouvelables.

61

Cette situation a évolué dans le cadre du «bilan de santé de la PAC», lorsque les énergies renouvelables ont été reconnues comme un «nouveau défi» et que les États membres ont bénéficié de fonds supplémentaires pour financer des projets en lien avec les énergies renouvelables pendant le reste de la période de programmation (2009-2013) (voir point 14). Dans ce cadre, les États membres étaient tenus de contrôler les dépenses et le nombre de bénéficiaires pour les projets financés au titre de ce «nouveau défi». Ils n'étaient toutefois pas dans l'obligation de collecter des données sur les résultats des projets, comme la quantité d'énergie produite à partir de sources renouvelables ou la puissance installée. Par conséquent, nous ne disposons pas, au niveau de l'UE, d'informations exhaustives concernant les projets dans le domaine des énergies renouvelables financés par le Feader sur la période 2007-2013. Les indicateurs existants portent exclusivement sur les fonds supplémentaires dépensés en faveur des énergies renouvelables dans le cadre du «bilan de santé» de la PAC.

62

Nous avons examiné les données relatives aux projets dans le domaine des énergies renouvelables (nombre de projets, aides versées) fournies par les États membres que nous avons visités, et constaté un certain nombre de divergences, dans quatre d'entre eux⁵¹, entre les données communiquées à la Commission et nos calculs fondés sur les chiffres issus des bases de données de projets nationales. Les autorités n'ont pas été en mesure de nous fournir des éclaircissements, ce qui sème le doute quant à l'exactitude et à l'exhaustivité des données du «bilan de santé» de la PAC.

63

En outre, il n'existe pas non plus, au niveau de l'UE, d'informations exhaustives sur le nombre de projets, la quantité d'énergie produite à partir de sources renouvelables ou la capacité installée. Il est donc impossible de quantifier la contribution du Feader au déploiement des énergies renouvelables dans les zones rurales. En l'absence d'informations pertinentes et fiables sur les énergies renouvelables, il n'est pas possible d'apprécier l'efficacité de ces mesures sur cette période, et il demeure difficile de comprendre sur quelle base les États membres ont conçu les sections de leurs PDR consacrées à ces énergies. Ces constatations concordent avec nos observations précédentes concernant les données de suivi de l'aide du FEDER et du Fonds de cohésion en faveur des énergies renouvelables pour la période de programmation 2007-2013⁵².

Les évaluations de programmes du CCSE fournissent peu d'informations sur l'impact de l'aide aux énergies renouvelables sur le développement rural

64

Les retards dans la mise en œuvre des programmes relevant des CFP sont des problèmes récurrents relevés par le passé dans bon nombre de domaines d'action⁵³. Les retards dans la mise en œuvre des PDR 2007-2013 ont de nouveau abouti à un décalage entre le cycle de dépenses et le calendrier de remise des rapports. Par conséquent, peu de données pertinentes sur les énergies renouvelables étaient disponibles lors des évaluations à mi-parcours, même si des informations utiles ont été fournies (voir encadré 7). De nombreux États membres ont accusé des retards dans la finalisation de leurs évaluations ex post⁵⁴.

65

Notre examen des évaluations ex post a révélé qu'elles ont traité des investissements dans les énergies renouvelables (par exemple les mesures utilisées), mais que l'impact de ces derniers sur le développement rural durable n'a pas toujours été abordé. Aucune analyse pertinente portant, par exemple, sur les retombées positives des énergies renouvelables sur le plan environnemental, la diversification des revenus, la création d'emplois, les améliorations de l'infrastructure énergétique et des services dans les zones rurales, n'a été effectuée.

66

Nous avons néanmoins relevé plusieurs bonnes pratiques concernant l'évaluation de projets dans le domaine des énergies renouvelables (voir encadré 7).

Les énergies renouvelables dans le système commun de suivi et d'évaluation (SCSE) pour la période 2014-2020

67

Le nouveau cadre de performance pour la période de programmation 2014-2020 vise à faire en sorte que la mise en œuvre des programmes de développement rural soit davantage axée sur les résultats que par le passé. Dans cette optique, le système de suivi et d'évaluation du développement rural, le SCSE⁵⁵, fournit un ensemble d'indicateurs commun et détaillé à utiliser pour les domaines prioritaires, de même que des questions d'évaluation communes auxquelles il faudra répondre dans l'avenir, afin d'évaluer les progrès et les réalisations de la politique de développement rural, ainsi que l'impact, l'efficacité, l'efficience et la pertinence des interventions relevant de cette politique.

68

Le SCSE prévoit la communication d'informations de suivi sur le «total des investissements dans la production d'énergie renouvelable» (indicateur cible T16) et sur l'«énergie renouvelable produite à partir de projets bénéficiant d'un soutien» (indicateur de résultat complémentaire R15). Les États membres ont la possibilité de définir des indicateurs de réalisation supplémentaires pour certaines mesures spécifiques, et la Commission a confirmé que dix États membres ou régions⁵⁶ ont opté pour cette solution. Or, pour le domaine prioritaire 5C, la plupart de ces indicateurs supplémentaires liés à une mesure particulière étaient des indicateurs d'intrants, tels que des dépenses publiques, ou des indicateurs de réalisation, comme le nombre de bénéficiaires, de projets ou d'actions bénéficiant d'un soutien. Dès lors, comme ces indicateurs ne peuvent constituer de base solide pour évaluer les résultats de la composante des PDR relative aux énergies renouvelables, il n'a pas été possible de renforcer l'accent mis sur les résultats⁵⁷.

69

La situation est d'autant plus complexe que les informations sur la performance sont collectées uniquement au niveau des domaines prioritaires⁵⁸. Ainsi, les projets soutenus par le Feader affectés au domaine prioritaire 5C ne fournissent pas de données complètes sur les énergies renouvelables dans les zones rurales, car certains projets peuvent être affectés au domaine prioritaire 5C alors qu'ils sont indirectement liés aux énergies renouvelables (comme la gestion des forêts). À l'inverse, d'autres projets peuvent avoir bénéficié du soutien d'autres domaines prioritaires, comme les domaines 2A, 3A, 6A ou 6B, leurs contributions au domaine prioritaire 5C ayant été jugées secondaires. En conséquence, les informations relatives au «total des investissements dans la production d'énergie renouvelable» (indicateur cible T16) rendront compte uniquement de ce qui relève du domaine prioritaire 5C et ne donneront pas de vue complète des investissements dans les énergies renouvelables dans les zones rurales.

70

Un autre indicateur, l'indicateur de résultat R15 «énergie renouvelable produite à partir de projets bénéficiant d'un soutien», vise à couvrir tous les projets liés aux énergies renouvelables. Toutefois, les orientations de la Commission indiquent que les données utilisées pour cet indicateur pourraient être collectées par les évaluateurs de différentes manières, par exemple au moyen d'enquêtes statistiques nationales et européennes. Par conséquent, la comparabilité des données au niveau de l'UE dépend des choix effectués par les évaluateurs.

71

Bien que la Commission ait publié des lignes directrices détaillées pour faciliter l'élaboration des rapports et l'évaluation, les interconnexions entre les indicateurs du SCSE et les domaines prioritaires pourraient constituer une charge supplémentaire pour les évaluateurs, avoir une incidence sur la qualité des évaluations des programmes et sur leur comparabilité, et entraîner des retards, comme par le passé. Si des informations de suivi et d'évaluation fiables ne sont pas disponibles aux moments clés où elles doivent être communiquées, les États membres et la Commission pourraient laisser passer l'occasion d'améliorer la mise en œuvre des mesures liées aux énergies renouvelables.

La capacité des projets dans le domaine des énergies renouvelables à servir de vecteurs de développement rural se confirme, malgré les faiblesses qui caractérisent les procédures de sélection et de mise en œuvre des projets

72

La sélection des projets de développement rural revient aux États membres, afin de mieux axer les mesures de développement rural sur les priorités de l'UE, ainsi que sur les objectifs et stratégies nationaux. Pour ce faire, les États membres sont tenus d'instaurer et d'appliquer des critères d'admissibilité et de sélection objectifs, clairs et pertinents, ainsi que des procédures équitables, transparentes et objectives⁵⁹.

73

Les critères d'admissibilité sont les conditions que les projets doivent remplir pour prétendre à une aide du Feader. Il s'agit d'une condition binaire: le projet est soit admissible, soit non admissible. Les critères de sélection sont établis par les États membres pour faire passer en priorité les projets qui répondent le mieux aux besoins recensés et aux objectifs définis dans les PDR. Afin de garantir une bonne gestion financière, les États membres devraient appliquer les critères de sélection même lorsque les fonds disponibles sont suffisants pour approuver toutes les demandes⁶⁰. En l'espèce, ils devraient plus particulièrement veiller à sélectionner des projets viables qui soutiennent le déploiement des énergies renouvelables et apportent une valeur ajoutée aux zones rurales.

La plupart des projets ont contribué au déploiement des énergies renouvelables et au développement rural

74

Notre audit a porté sur des projets dans le domaine des énergies renouvelables de nature et d'envergure différentes (voir annexe II). L'échantillon de projets comprenait à la fois des investissements ayant permis de fournir à des tiers de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, et d'autres grâce auxquels les propriétaires des projets ont pu générer de l'énergie pour leur propre consommation.

75

Les projets d'approvisionnement de tiers en énergie avaient principalement pour objectif de diversifier les revenus d'exploitations agricoles ou forestières. Certains projets avaient été lancés et mis en œuvre par des PME ou des microentreprises. Lorsqu'ils ont réussi, les projets de ce type ont fourni à des ménages et à des bâtiments publics implantés dans des zones rurales des services énergétiques nouveaux et appréciés. Ces projets ont eu des effets positifs pour l'environnement, tout particulièrement dans le cas des systèmes de chauffage urbain, qui possèdent généralement un meilleur rendement énergétique et produisent moins d'émissions que les systèmes de chauffage individuels. Ces projets ont également offert de nouveaux débouchés commerciaux à leurs propriétaires. Ils ont en effet permis aux fournisseurs des matières premières tout au long de la chaîne d'approvisionnement en biomasse locale, principalement des agriculteurs et des sylviculteurs, de diversifier leurs revenus et de faire vivre leurs exploitations (voir encadré 8).

76

Le déploiement des énergies renouvelables exige aussi une planification minutieuse, ainsi que des travaux d'aménagement et d'entretien. L'expertise et l'expérience acquises dans la région sont des atouts précieux pour la poursuite de son développement sur la voie de la production et de l'utilisation d'énergie issue de sources renouvelables, sans compter que les bénéfices peuvent aller au-delà de l'investissement initial dans les projets.

77

Les projets dont la finalité était l'autoconsommation ont procuré des avantages aux exploitations agricoles ou forestières ainsi qu'à l'industrie agroalimentaire, par exemple en garantissant l'approvisionnement en énergie et l'autosuffisance, ou en permettant la baisse des coûts de l'énergie, une amélioration de la performance financière ou une réduction de l'empreinte carbone. Ils ont également contribué indirectement à un développement rural durable par la création d'emplois et de perspectives de revenus pour les populations locales, ou par leur participation à l'amélioration des conditions environnementales dans la région (voir encadré 9).

Cependant, les procédures appliquées par les États membres n'ont pas permis de garantir la sélection des projets les plus pertinents…

78

Les États membres sont tenus de définir des critères de sélection des projets, afin de veiller à ce que les ressources financières pour le développement rural soient utilisées au mieux. Nous avons constaté que les États membres visités ne respectaient pas toujours ce principe.

79

Nous avons examiné les critères et procédures de sélection pour la période de programmation 2014-2020 et constaté que quatre des cinq États membres visités⁶¹ avaient appliqué des critères de sélection relativement pertinents pour veiller à privilégier les projets facilitant le déploiement des énergies renouvelables et un développement rural durable: par exemple, des projets qui devaient avoir des effets positifs sur la diversification des revenus et l'environnement, l'utilisation de matières premières produites et transformées localement (combustibles issus de la biomasse) ou encore la prise en considération des stratégies locales et la participation de la population locale. Toutefois, ces efforts ont été partiellement compromis par des procédures de sélection peu rigoureuses. Nous avons estimé que l'Autriche, la Bulgarie, l'Italie (Toscane) et la France (Basse-Normandie; en ce qui concerne les mesures forestières) avaient utilisé des systèmes de notation peu exigeants, dont les seuils minimaux pouvaient être atteints en remplissant peu de critères, voire un seul.

… et ont donné lieu au financement de projets liés aux énergies renouvelables sans réel avantage pour les zones rurales

80

Lorsqu'elle présente des faiblesses, une procédure de sélection peut aboutir au financement de projets qui procurent un avantage économique à leurs propriétaires, mais qui n'ont eu que peu d'effets sur les zones rurales. Ce fut le cas pour certains des projets visités au cours de notre audit. Le soutien financier n'a pas toujours été utilisé pour créer des emplois ou ouvrir de nouveaux débouchés commerciaux, pour améliorer la situation d'une exploitation agricole ou forestière existante ou pour fournir des services énergétiques aux populations rurales (voir encadré 10).

81

Nos visites sur place ont confirmé les retombées positives pour le développement rural de certains types de projets dans le domaine des énergies renouvelables, qui justifient l'octroi d'une aide financière au titre du Feader. Toutefois, étant donné qu'il existe plusieurs autres régimes d'aide aux énergies renouvelables, les projets qui ne contribuent pas à la réalisation à la fois de l'objectif en matière d'énergies renouvelables et de l'objectif global de développement rural ne devraient pas recevoir le soutien du Feader.

Conclusions et recommandations

82

Les documents législatifs et stratégiques de l'UE soulignent la volonté de celle-ci d'exploiter les effets potentiellement positifs des investissements dans les énergies renouvelables sur le développement rural. Si des études confirment que ces dernières peuvent avoir des effets positifs sur le développement rural durable, le déploiement de certains types d'énergies renouvelables s'accompagne de risques environnementaux et socio-économiques.

83

Lors de notre audit, nous avons examiné le cadre d'action en matière d'énergies renouvelables en nous concentrant sur la manière dont il intègre les aspects propres au développement rural. Nous avons également analysé le cadre d'action relatif au développement rural et sa mise en œuvre dans les États membres, afin de déterminer si le soutien du Feader aux énergies renouvelables a réellement contribué à un développement rural durable.

84

Nos travaux d'audit nous permettent de conclure que le financement de projets dans le domaine des énergies renouvelables peut constituer un vecteur de développement rural durable intéressant, mais qu'à ce jour, ce potentiel reste pour l'essentiel inexploité.

85

Nous avons constaté que l'apport des énergies renouvelables au développement rural n'a pas été pris en considération de manière adéquate dans le cadre d'action actuel de la Commission et des États membres. En conséquence, les possibilités de déploiement des énergies renouvelables dans les zones rurales n'ont pas été suffisamment exploitées. La Commission a récemment proposé des modifications du cadre d'action en matière d'énergies renouvelables qui seraient susceptibles d'améliorer la situation (points 24 à 31).

Recommandation n° 1 – Doter la future politique en matière d'énergies renouvelables d'un mécanisme de prévention en faveur des zones rurales

Lors de l'élaboration de leur future politique en matière d'énergies renouvelables, la Commission et les États membres devraient prendre en considération la situation et les besoins de l'économie et des communautés rurales, examiner les éventuelles incidences positives et négatives de l'intervention, et veiller à ce que les zones rurales bénéficient équitablement des retombées des politiques menées.

Pour ce faire, la Commission, en coopération avec les États membres, devrait élaborer un dispositif qui pourrait être calqué sur le mécanisme de prévention en faveur des zones rurales prévu au point 1 des orientations politiques de la déclaration de Cork 2.0 de 2016.

La Commission devrait mettre en place cet outil dans le processus de consultation avec les États membres sur les plans nationaux intégrés en matière d'énergie et de climat, qui doivent être communiqués à la Commission au 1^er janvier 2019, et orienter les États membres sur ses modalités d'application.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: fin 2019.

86

Par ailleurs, les cadres d'action de la Commission, dans leur version actuelle et dans celle proposée, ne traitent pas suffisamment des risques environnementaux et socio-économiques liés au déploiement de la bioénergie, l'énergie renouvelable dont les liens avec les zones rurales sont les plus évidents. L'association d'objectifs en matière d'énergies renouvelables, de régimes d'aide publique et de critères de durabilité peu rigoureux pour la bioénergie risque de stimuler l'utilisation de la biomasse à des fins énergétiques, sans offrir de garanties suffisantes pour assurer que la biomasse provient bien de sources gérées durablement (points 32 à 41).

Recommandation n° 2 – Améliorer le cadre pour la durabilité de la bioénergie

La Commission, en coopération avec les colégislateurs, devrait veiller, lors de la conception du futur cadre d'action en matière de bioénergie, à le doter de mesures de sauvegarde suffisantes contre l'approvisionnement non durable en biomasse à usage énergétique. Ce cadre devrait reconnaître et traiter les risques pour la durabilité liés à une utilisation de la biomasse stimulée sous l'effet des objectifs et des régimes d'aide financière, et veiller à atténuer les risques socio-économiques et environnementaux qui y sont associés.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: 2020.

87

La Commission n'a pas fourni d'orientations claires quant à la façon dont le soutien du Feader en faveur des énergies renouvelables pourrait apporter une valeur ajoutée au niveau européen, ni de quelle manière il devrait compléter les dispositifs de financement existants au niveau des États membres et de l'UE. Le Feader risque donc de devenir simplement une source supplémentaire de financement des énergies renouvelables, sans qu'aucune priorité soit donnée au développement rural.

88

La Commission a publié des orientations détaillées à destination des États membres concernant l'élaboration et la mise en œuvre de leurs PDR. Cependant, en partie à cause de l'absence de vision claire concernant le soutien du Feader aux énergies renouvelables, les États membres visités n'ont adopté qu'une approche stratégique très générale à l'égard de l'aide accordée à ces énergies et n'ont pas suffisamment coordonné le soutien du Feader avec les autres sources de financement nationales et européennes des énergies renouvelables pour pouvoir en maximiser l'impact dans les zones rurales. En outre, nous avons constaté que l'affectation des mesures en faveur des énergies renouvelables aux différents domaines prioritaires n'a pas été cohérente au sein de l'UE, ce qui ne semble pas optimal. Nous estimons toutefois qu'il s'agit essentiellement d'un problème de suivi et d'évaluation (points 49 à 58).

Recommandation n° 3 – Donner des orientations claires sur le rôle du Feader dans l'aide aux énergies renouvelables

Lors de l'élaboration de la future politique de développement rural, la Commission devrait établir les objectifs des investissements au titre du Feader dans les énergies renouvelables, la manière dont ces derniers devraient apporter une valeur ajoutée aux zones rurales, ainsi que la façon dont le Fonds devrait compléter les dispositifs de financement existants dans ce domaine au niveau des États membres et de l'UE.

Dans ce contexte, la Commission devrait se servir des bonnes pratiques relevées lors de notre audit (voir encadré 7, encadré 8 et encadré 9), ainsi que des expériences similaires décrites dans l'étude de l'OCDE intitulée Linking Renewable Energy to Rural Development (voir encadré 1).

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: fin 2018.

89

L'existence d'informations de suivi et d'évaluation pertinentes et fiables lors de l'établissement des rapports est cruciale pour permettre à la Commission et aux États membres d'améliorer la mise en œuvre du soutien du Feader en faveur des énergies renouvelables. Pourtant, malgré quelques exemples de bonnes pratiques, des informations exhaustives sur le suivi et l'évaluation de l'aide aux projets dans le domaine des énergies renouvelables dispensée au titre du Feader et d'autres fonds de l'UE font défaut pour la période de programmation 2007-2013 (points 60 à 65).

90

Pour la période de programmation 2014-2020, la Commission a publié des lignes directrices pour aider les États membres dans leurs évaluations et l'établissement de leurs rapports. Toutefois, les approches divergentes utilisées par les États membres pour définir les contributions primaires et secondaires des projets et pour affecter les mesures et les types de projets auront un impact négatif sur l'efficacité des activités de suivi et d'évaluation. Les principaux indicateurs ayant trait aux énergies renouvelables pour la période de programmation 2014-2020⁶³ ont peu de valeur informative, en raison de leur portée restreinte et de problèmes de méthodologie. Les États membres étaient en mesure d'utiliser d'autres indicateurs pertinents, mais seuls quelques-uns d'entre eux l'ont fait. Ces limitations contraignent les évaluateurs des États membres à produire des efforts supplémentaires et peuvent entraîner des retards et des incohérences entre les différents rapports à l'échelle de l'UE (points 67 à 71).

91

Dans notre rapport spécial n° 16/2017⁶⁴, nous soulignions déjà la nécessité, pour la Commission, de s'assurer que les rapports annuels de mise en œuvre renforcés de 2019 comportent des informations claires et exhaustives sur ce que les programmes auront permis d'atteindre, et de définir plus précisément les différents types d'indicateurs pour la période de programmation postérieure à 2020.

Recommandation n° 4 – Adopter un cadre de suivi et d'évaluation plus simple et plus clair

En ce qui concerne l'aide en faveur des énergies renouvelables accordée au titre du Feader, la Commission devrait demander aux États membres de fournir dans leurs rapports annuels de mise en œuvre renforcés de 2019 des informations pertinentes sur les réalisations obtenues, dans le cadre des programmes, par les projets dans le domaine des énergies renouvelables. Ces informations devraient permettre à la Commission de connaître le montant des dépenses au titre du Feader versées à des projets dans le domaine des énergies renouvelables, la puissance installée ou la quantité d'énergie produite grâce à ces projets.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: fin 2018.

92

Il revient aux États membres d'axer la sélection des projets sur les priorités de l'UE et sur leurs propres objectifs, en conformité avec leur stratégie. Pour ce faire, ils devraient instaurer et appliquer des critères d'admissibilité et de sélection objectifs, clairs et pertinents, ainsi que des procédures équitables, transparentes et objectives. La Commission a diffusé des orientations à cet égard, par exemple dans le cadre de séminaires et de lignes directrices⁶⁵.

93

Les projets que nous avons visités produisaient de l'énergie destinée à l'autoconsommation par les opérateurs ou à l'approvisionnement de tiers, ou soutenaient indirectement le déploiement des énergies renouvelables (points 74 à 77). Toutefois, en raison des budgets élevés consacrés au domaine prioritaire 5C, associés à de faibles taux d'exécution (voir point 48) et à des procédures de sélection peu rigoureuses (points 78 et 79), le soutien du Feader risque d'être accordé à des projets dans le domaine des énergies renouvelables qui ne procurent aucun avantage manifeste pour les zones rurales où ils sont situés, et ce afin d'éviter le dégagement des fonds affectés.

Recommandation n° 5 – Améliorer la sélection des projets en tenant compte de la valeur ajoutée apportée aux zones rurales et de la viabilité du projet

Afin d'atténuer les risques liés aux budgets élevés consacrés au domaine prioritaire 5C, associés à de faibles taux d'exécution et à des procédures de sélection peu rigoureuses, la Commission devrait, en coopération avec les États membres, renforcer l'obligation d'appliquer des procédures de sélection adéquates afin de n'octroyer un soutien qu'à des projets viables dans le domaine des énergies renouvelables et offrant un avantage manifeste en matière de développement rural durable.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: fin 2018.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Phil WYNN OWEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 10 janvier 2018.

Glossaire, sigles et acronymes

Accord de partenariat: Document élaboré par un État membre en concertation avec ses partenaires, qui expose la stratégie de ce dernier, ses priorités et ses modalités d'utilisation des Fonds structurels et d'investissement européens dans un souci d'efficacité et d'efficience. Il est approuvé par la Commission à l'issue d'une évaluation et d'un dialogue avec l'État membre.

AEBIOM: Association européenne pour la biomasse

Aides d'État: Aides fournies par les États membres procurant un avantage économique aux bénéficiaires. Il peut s'agir d'une simple aide financière ou d'un soutien indirect, comme des avantages fiscaux, de meilleures conditions pour l'achat ou la location de terres, l'octroi d'un prêt ou d'une garantie pour contracter un prêt auprès d'une banque à des conditions plus favorables que les taux normaux du marché, etc.

Analyse AFOM (aussi désignée par son acronyme anglais SWOT pour Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats): Méthode destinée à déterminer les atouts, les faiblesses, les opportunités et les menaces propres à une organisation ou à une région, utilisée dans le cadre du PDR.

Analyse du cycle de vie (ACV): Procédure en plusieurs étapes permettant de calculer l'impact environnemental d'un produit ou d'un service sur l'ensemble de sa durée de vie.

Autoconsommateur (autoconsommateur d'énergie renouvelable): Client actif qui consomme et peut emmagasiner et vendre de l'électricité produite à partir de sources renouvelables dans sa ou ses propriétés, y compris un immeuble comprenant plusieurs appartements, un site commercial ou de partage de services ou un réseau fermé de distribution, à condition que ces activités ne constituent pas, pour les autoconsommateurs d'énergie renouvelable qui ne sont pas des ménages, leur activité professionnelle ou commerciale principale.

«Bilan de santé» de la PAC: En 2009, les différentes composantes de la PAC ont été examinées et adaptées afin d'orienter celle-ci vers un développement équilibré et respectueux de l'environnement. Cette adaptation est connue sous le nom de «bilan de santé».

Bioéconomie: Filières de l'économie qui utilisent les bioressources renouvelables, terrestres et aquatiques, comme les cultures agricoles, le bois, la biomasse aquatique, la biomasse animale et les micro-organismes, pour produire des denrées alimentaires, des matériaux et de l'énergie.

Bioénergie: Énergie produite à partir de la biomasse.

Biomasse: Fraction biodégradable des produits, des déchets et des résidus d'origine biologique provenant de l'agriculture, y compris les substances végétales et animales, de la sylviculture et des industries connexes, y compris la pêche et l'aquaculture, ainsi que la fraction biodégradable des déchets, notamment les déchets industriels et municipaux d'origine biologique.

Cadre commun de suivi et d'évaluation (CCSE): Cadre commun de suivi et d'évaluation à l'échelle de l'Union européenne dans le domaine du développement rural pour la période de programmation 2007-2013. Pour la période de programmation 2014-2020, il couvre les deux piliers de la politique agricole commune (le Fonds européen agricole pour le développement rural et le Fonds européen agricole de garantie).

Cadre financier pluriannuel (CFP): Plan de dépenses pluriannuel de l'UE qui traduit en termes financiers les priorités politiques de celle-ci. Il couvre une période de sept ans.

Certificat vert: Produit négociable prouvant qu'une certaine quantité d'énergie a été produite à partir de sources renouvelables.

Changements indirects dans l'affectation des sols (CIAS): Conversion des terres causée par le déplacement de la production agricole, en d'autres termes la conversion de terres agricoles existantes à une culture énergétique, comme le maïs, le miscanthus ou le saule, entraînant un déplacement de la production alimentaire et fourragère vers des terres jusque-là non agricoles, comme les forêts, les prairies, les tourbières, les zones humides et d'autres écosystèmes riches en carbone. La mise en culture de ces terres peut se traduire par une augmentation des émissions de CO₂.

CO₂: Dioxyde de carbone

Comité économique et social européen (CESE): Organe consultatif qui offre aux représentants des milieux socioprofessionnels et d'autres organisations en Europe une plateforme officielle où ils peuvent exprimer leurs points de vue sur les questions européennes.

Communauté d'énergie renouvelable: PME ou organisation sans but lucratif, dont les actionnaires ou les membres coopèrent en vue de la production, de la distribution, du stockage ou de la fourniture d'énergie produite à partir de sources renouvelables.

Critères de durabilité: Série de critères pour les biocarburants, les bioliquides et les combustibles issus de la biomasse définis dans la directive EnR et dans la proposition de directive EnR II, concernant l'utilisation des sols et les pratiques de gestion des forêts, la réduction des émissions de gaz à effet de serre et l'efficacité énergétique de conversion, dans le but de garantir la durabilité environnementale des bioénergies.

DG: Départements et services de la Commission européenne connus sous le nom de «directions générales».

DG AGRI: Direction générale de l'agriculture et du développement rural de la Commission européenne

DG CLIMA: Direction générale de l'action pour le climat de la Commission européenne

DG ENER: Direction générale de l'énergie de la Commission européenne

DG ENV: Direction générale de l'environnement de la Commission européenne

Directive sur les énergies renouvelables (directive EnR): Directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE (JO L 140 du 5.6.2009, p. 16)

Domaine prioritaire 5C: Ce domaine prioritaire axé sur les «énergies renouvelables» englobe un large éventail d'objectifs, dont celui de faciliter la fourniture et l'utilisation de sources d'énergie renouvelables, de sous-produits, des déchets, résidus et autres matières premières non alimentaires à des fins de bioéconomie.

Domaines prioritaires: L'Union européenne a défini six priorités en matière de développement rural. Celles-ci se décomposent en 18 «domaines prioritaires» qui permettent de mieux préciser les objectifs associés à chacune d'elles et de faciliter la programmation.

EEG: Sigle allemand désignant la loi allemande sur les énergies renouvelables, Erneuerbare-Energien-Gesetz.

Empreinte carbone: Quantité de gaz à effet de serre libéré dans l'atmosphère pendant le cycle de vie d'un produit ou d'une activité, exprimée en équivalents dioxyde de carbone (éq. CO₂).

Énergies renouvelables (EnR): Énergies provenant de sources renouvelables, qui se reconstituent naturellement à l'échelle d'une vie humaine, telles que les rayons du soleil, le vent, la biomasse et la chaleur géothermique.

Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader): Fonds destiné à aider les zones rurales de l'UE à relever une large gamme de défis économiques, environnementaux et sociaux.

Fonds européen de développement régional (FEDER): Fonds visant à renforcer la cohésion économique et sociale dans l'Union européenne en corrigeant les principaux déséquilibres régionaux par un soutien financier à la création d'infrastructures et par des investissements porteurs en matière de création d'emplois, principalement pour les entreprises.

Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI): Groupe de cinq fonds distincts dont l'objectif est de réduire les déséquilibres régionaux sur le territoire de l'UE et dont les cadres stratégiques sont établis pour une durée de sept ans correspondant à la période budgétaire du cadre financier pluriannuel. Les cinq Fonds ESI sont le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Gaz à effet de serre (GES): Gaz agissant comme une couverture dans l'atmosphère terrestre, piégeant la chaleur et réchauffant ainsi la surface de la Terre, un phénomène connu sous le nom d'«effet de serre». Les principaux gaz à effet de serre sont le dioxyde de carbone (CO₂), le méthane (CH₄), le protoxyde d'azote (N₂O) et les gaz fluorés (HFC, PFC, SF₆ et NF₃).

Horizon 2020: Programme de recherche et d'innovation de l'UE (2014-2020).

Liaison entre actions de développement de l'économie rurale (Leader): Méthode de développement local mené par les acteurs locaux pour mobiliser et développer les communautés rurales grâce à des partenariats locaux public-privé (groupes d'action locale).

L'instrument financier pour l'environnement (LIFE): Instrument financier de l'Union européenne qui soutient des projets en faveur de l'environnement, de la protection de la nature et de l'action pour le climat dans toute l'UE.

Mécanisme de prévention en faveur des zones rurales: Le mécanisme de prévention en faveur des zones rurales vise à comprendre les incidences de l'intervention des politiques publiques et à garantir une répartition juste et équitable des effets de la politique en faveur des zones rurales. Il s'agit de trouver les meilleures modalités d'intervention dans celles-ci.

Méthanisation: Procédé de dégradation de la matière organique, comme les déchets animaux ou les déchets alimentaires, utilisé pour la production de biogaz et d'engrais organique.

PANER: Plans d'action nationaux en matière d'énergies renouvelables, en vertu des dispositions de l'article 4 de la directive EnR.

Période de programmation: Période de mise en œuvre de la politique de développement rural coïncidant avec le cadre financier pluriannuel de l'UE. La période de programmation actuelle va de 2014 à 2020, tandis que la précédente allait de 2007 à 2013.

PME: Petites et moyennes entreprises

Politique agricole commune (PAC): Ensemble d'actes juridiques et de pratiques adoptés par l'Union européenne, constituant une politique commune et unifiée en matière d'agriculture et de développement rural.

Primes de rachat: Régime d'aide dans le cadre duquel l'électricité tirée de sources d'énergie renouvelables est vendue sur le marché de l'électricité par ses producteurs, qui perçoivent une prime venant s'ajouter au prix du marché pour leur production d'électricité. La prime de rachat peut être fixe (son niveau est constant quels que soient les prix du marché) ou glissante (son niveau varie selon l'évolution des prix du marché).

Programme de développement rural (PDR): Document élaboré par un État membre ou une région et approuvé par la Commission pour planifier et suivre la mise en œuvre de la politique de développement rural au niveau régional ou national.

Proposition de directive EnR II: Proposition de la Commission européenne du 30 novembre 2016 pour une directive sur les énergies renouvelables pour la période 2021-2030

PV: Photovoltaïque

Quotas obligatoires: Part minimale d'énergie issue de sources renouvelables dans le bouquet énergétique des producteurs, distributeurs et fournisseurs d'électricité et parfois aussi des grands consommateurs d'électricité, définie par les autorités nationales, régionales ou locales.

Système commun de suivi et d'évaluation (SCSE): Composante du CCSE; règles et procédures propres au développement rural (second pilier de la PAC).

Systèmes de chauffage ou de refroidissement urbains: Distribution d'énergie thermique sous forme de vapeur, d'eau chaude ou de fluides réfrigérants, à partir d'une installation centrale de production et à travers un réseau vers plusieurs bâtiments ou sites, pour le chauffage ou le refroidissement de locaux ou pour le chauffage ou le refroidissement industriel.

Tarifs de rachat: Régime d'aide qui fixe les prix de l'électricité sur la base desquels les producteurs d'énergie renouvelable sont rémunérés pour chaque unité d'énergie produite et injectée dans le réseau électrique. Le paiement des tarifs de rachat est garanti pour une certaine période de temps souvent corrélée à la durée de vie économique du projet concerné dans le domaine des énergies renouvelables (habituellement de 10 à 25 ans).

Trilogue: Réunions tripartites entre des représentants du Parlement, du Conseil et de la Commission afin de débattre des propositions législatives. L'objectif de ces rencontres est de parvenir à un accord sur une série d'amendements acceptables à la fois pour le Conseil et pour le Parlement. La Commission joue le rôle de médiateur en vue de faciliter un accord entre les colégislateurs.

Unités de mesure de l'énergie

• tep – tonne d'équivalent pétrole, soit la quantité d'énergie libérée par la combustion d'une tonne de pétrole brut, soit environ 42 gigajoules
  ktep – kilotonne (millier de tonnes) d'équivalent pétrole
  Mtep – mégatonne (million de tonnes) d'équivalent pétrole
• kW – kilowatt
• MWh/kWh – mégawattheure/kilowattheure

Utilisation des terres, changement d'affectation des terres et foresterie (UTCATF): Dans l'inventaire des gaz à effet de serre, secteur couvrant les émissions et les absorptions de gaz à effet de serre résultant de l'utilisation des terres, du changement d'affectation des terres et des activités forestières directement imputables à l'homme. Comme tout autre secteur de l'économie, l'utilisation des terres, leur changement d'affectation et la foresterie ont une incidence sur le cycle global du carbone. Les activités regroupées dans le secteur UTCATF peuvent ajouter ou éliminer des gaz à effet de serre dans l'atmosphère et ainsi influencer le changement climatique de manière négative (par exemple, la déforestation) ou positive (par exemple, le boisement et le reboisement).

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d'affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre I, présidée par M. Phil Wynn Owen, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à l'utilisation durable des ressources naturelles. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Samo Jereb, Membre de la Cour, assisté de: M^me Jerneja Vrabic, attaché de cabinet; M. Michael Bain, manager principal; M^mes Ramona Bortnowschi et Els Brems, pour l'équipe d'audit principale; M^mes Roussalia Nikolova, Anžela Poliulianaitė, Maria Eulàlia Reverté i Casas et Jolanta Žemailaitė, ainsi que MM. Frédéric Soblet et Pekka Ulander, auditeurs. M^me Miroslava Chakalova-Siddy et M. Richard Moore ont fourni une assistance linguistique et M^me Terje Teppan-Niesen a assuré le secrétariat.

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COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
12, rue Alcide De Gasperi
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LUXEMBOURG

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PDF	ISBN 978-92-872-9255-1	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/011945	QJ-AB-18-002-FR-N
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