Lo strumento per i rifugiati in Turchia: assistenza utile, ma sono necessari miglioramenti per ottenere un miglior rapporto tra benefici e costi

Sintesi

Lo strumento per i rifugiati in Turchia (di seguito “lo Strumento”) costituisce la risposta dell’UE all’invito del Consiglio europeo a rendere disponibili significativi fondi aggiuntivi per assistere i rifugiati in Turchia. Si tratta di un meccanismo per coordinare e razionalizzare l’impiego di 3 miliardi di euro finanziati dall’UE e dai suoi Stati membri. L’assistenza comprende attività umanitarie e attività non umanitarie, alle quali sono stati assegnati rispettivamente 1,4 miliardi di euro e 1,6 miliardi di euro. Lo Strumento mira a rafforzare l’efficienza e la complementarità del sostegno fornito ai rifugiati e alle comunità che li ospitano in Turchia.

La Corte ha verificato se lo Strumento assista in modo efficace i rifugiati in Turchia. L’audit della Corte è stato incentrato sulla gestione della prima tranche dello Strumento, nonché sui risultati finora ottenuti nell’ambito della sua componente “azioni umanitarie”.

La Corte ha riscontrato che, in un ambiente difficile, lo Strumento in Turchia ha mobilitato con rapidità 3 miliardi di euro provenienti dal bilancio dell’UE e dagli Stati membri dell’UE per fornire una risposta rapida alla crisi dei rifugiati. Lo Strumento non ha consentito invece di raggiungere del tutto l’obiettivo di coordinare efficacemente detta risposta. I progetti sottoposti ad audit hanno fornito utile assistenza ai rifugiati; la maggior parte di essi ha prodotto le rispettive realizzazioni, ma la metà di essi non ha ancora ottenuto gli effetti attesi. La Corte ha constatato inoltre che vi sono margini per migliorare l’efficienza dei progetti che prevedono la fornitura di assistenza in denaro. La Corte conclude quindi che lo Strumento avrebbe potuto essere più efficace e che avrebbe potuto ottenere un miglior rapporto tra benefici e costi.

La Commissione, sulla base di una esaustiva valutazione, ha identificato i bisogni prioritari dei rifugiati. Tuttavia, a causa di disaccordi tra la Turchia e l’UE in merito a come soddisfare bisogni prioritari in termini di infrastrutture municipali e sostegno socioeconomico, questi settori non sono stati sufficientemente coperti.

Nei settori della salute e dell’istruzione, lo Strumento ha sostenuto tipi di attività simili tramite strumenti diversi. Ciò ha reso il coordinamento più complesso ed ha portato ad un uso parallelo di strutture gestionali diverse per finanziare progetti simili.

Sebbene gli auditor della Corte abbiano individuato alcuni buoni esempi nel settore della salute, nel quale la Commissione ha sostenuto il graduale passaggio dall’assistenza umanitaria ad un aiuto allo sviluppo più durevole, questa complementarità non è stata sistematicamente raggiunta.

La Corte ha anche rilevato che è possibile migliorare l’efficienza dei progetti umanitari finanziati dallo Strumento. In primo luogo, nell’esaminare le proposte di progetto, la Commissione non ha valutato in modo coerente e esaustivo la ragionevolezza dei costi a bilancio. In secondo luogo, sebbene fossero in linea con il quadro normativo, i costi indiretti pagati ai partner attuatori di grandi progetti che prevedevano assistenza in denaro sono risultati elevati, ed il livello di anticipi non era commisurato agli effettivi esborsi relativi ai progetti.

La Commissione ha posto in essere misure adeguate per monitorare i progetti umanitari. Il limite principale è stato il rifiuto delle autorità turche di consentire l’accesso ai dati dei beneficiari per i due progetti di assistenza in denaro. In realtà, né la Commissione né la Corte hanno potuto risalire ai flussi di denaro dei beneficiari dei progetti, dalla registrazione al pagamento.

Il “quadro dei risultati dello Strumento”, con cui vengono comunicati i risultati consolidati, era ancora in corso di elaborazione: i parametri di partenza, le tappe intermedie o i valori-obiettivo quantificati per gli indicatori di alto livello non erano ancora stati finalizzati. La rendicontazione al pubblico è stata limitata e non riguardato l’insieme dell’assistenza dell’UE ai rifugiati in Turchia.

Tutti i progetti umanitari sottoposti ad audit hanno aiutato i rifugiati a soddisfare i loro bisogni, principalmente tramite l’assistenza in denaro. La maggior parte di essi ha prodotto tutte o gran parte delle realizzazioni perseguite. Tuttavia, metà di essi non ha ancora ottenuto gli effetti attesi e nove su dieci hanno dovuto essere prorogati. Il difficile ambiente operativo è stato il principale fattore che ha ostacolato la tempestiva attuazione di progetti gestiti da ONG internazionali.

La Corte formula sei raccomandazioni volte a migliorare l’efficienza e l’efficacia della seconda tranche della dotazione finanziaria dello Strumento. La Commissione dovrebbe:

• soddisfare meglio i bisogni dei rifugiati in termini di infrastrutture municipali e sostegno socioeconomico;
• migliorare la razionalizzazione e la complementarità dell’assistenza;
• attuare una strategia per la transizione dall’assistenza umanitaria all’aiuto allo sviluppo;
• accrescere l’efficienza dei progetti che prevedono assistenza in denaro;
• affrontare con le autorità turche la necessità di migliorare l’ambiente operativo delle ONG (internazionali);
• potenziare il monitoraggio e la rendicontazione dello Strumento per i rifugiati in Turchia.

Introduzione

La Turchia e l’UE sono legate, dal 1963, da un accordo di associazione. Nel dicembre 1999, il Consiglio europeo ha riconosciuto alla Turchia lo status di paese candidato a divenire membro dell’UE e nel 2005 sono stati avviati i negoziati per l’adesione. La Turchia è di gran lunga il principale beneficiario dello strumento di assistenza preadesione (IPA) dell’UE, che viene usato dall’UE per preparare i paesi candidati all’adesione all’UE; per la Turchia sono stati stanziati oltre 9 miliardi di euro per il periodo 2007-2020¹.

Data la sua posizione geografica, la Turchia è un paese di accoglienza e di transito per molti rifugiati. A seguito dell’aumento dei flussi migratori, dovuto principalmente al conflitto siriano, la Turchia ospita il maggior numero di rifugiati al mondo: quasi 4 milioni di persone². Questa cifra include circa 3,5 milioni di siriani, il 94 % dei quali vive al di fuori dei campi per rifugiati³. Sin dall’inizio della crisi, la Turchia ha fornito un’assistenza significativa e continuata ai rifugiati.

Fonte: UNHCR.

La crisi dei rifugiati siriani non ha interessato solo la Turchia, ma anche gli Stati membri dell’UE. Solo nel 2015, circa 850 000 rifugiati hanno attraversato il Mediterraneo, passando dalla Turchia alla Grecia⁴, ed hanno chiesto asilo in paesi dell’UE. In seguito all’approvazione, nel maggio 2015, dell’agenda europea sulla migrazione, l’UE ed i suoi Stati membri hanno adottato numerose misure per far fronte alle problematiche individuate.

Il 15 ottobre 2015, la Commissione ha proposto un piano di azione comune UE-Turchia per assistere la Turchia nella gestione della crisi migratoria. Detto piano individua le misure che l’UE e la Turchia devono attuare al fine di: a) fornire assistenza ai siriani beneficiari di protezione temporanea e alle comunità turche che li ospitano; e b) migliorare la cooperazione per prevenire i flussi migratori irregolari verso l’UE.

Nell’ambito del piano, la prima azione che l’UE doveva attuare era mobilitare fondi ingenti “per assistere la Turchia a far fronte alla sfida rappresentata dalla presenza di siriani beneficiari di protezione temporanea” [trad. della Corte]⁵. I fondi avrebbero dovuto essere mobilitati nel modo più flessibile e più rapido possibile. Per adempiere a tale obbligo, la Commissione ha istituito lo strumento per i rifugiati in Turchia.

Lo strumento per i rifugiati in Turchia

Lo Strumento è un meccanismo di coordinamento volto ad aiutare la Turchia ad “affrontare le esigenze immediate in termini umanitari e di sviluppo dei rifugiati e delle loro comunità di accoglienza, nonché le esigenze manifestate dalle autorità nazionali e locali nel gestire e affrontare le conseguenze dell’afflusso di rifugiati”. I suoi obiettivi sono coordinare e razionalizzare le azioni finanziate dal bilancio dell’Unione e dai contributi bilaterali degli Stati membri dell’UE, nonché rafforzare l’efficienza e la complementarità del sostegno fornito ai rifugiati e alle comunità che li ospitano in Turchia⁶. Lo Strumento è un meccanismo innovativo per mettere in comune di fondi, diverso dagli altri meccanismi di questo tipo utilizzati nell’UE, come i fondi fiduciari dell’UE⁷ (cfr. tabella 1).

Fonte: Corte dei conti europea.

Istituito il 1° gennaio 2016, dispone di una dotazione finanziaria di 3 miliardi di euro, da utilizzare nel 2016 e nel 2017⁸. Di questo importo, 1 miliardo di euro è finanziato dal bilancio dell’UE e 2 miliardi di euro sono finanziati dagli Stati membri dell’UE⁹ (l’allegato I illustra i contributi nazionali per lo strumento per i rifugiati in Turchia). L’assistenza fornita comprende attività umanitarie e attività non umanitarie, alle quali sono stati assegnati rispettivamente 1,4 miliardi di euro e 1,6 miliardi di euro. Lo Strumento coordina i finanziamenti provenienti da numerosi strumenti esistenti (cfr. tabella 2).

Fonte: Commissione europea, “Prima relazione annuale sullo strumento per i rifugiati in Turchia”.

L’assistenza si concentra su sei aree prioritarie: 1) assistenza umanitaria, 2) gestione della migrazione, 3) istruzione, 4) sanità, 5) infrastrutture locali e 6) sostegno socioeconomico¹⁰. I progetti finanziati dallo Strumento sono scelti ed attuati tramite gli strumenti sottostanti (cfr. tabella 2) e, quindi, in conformità alla normativa e ai requisiti applicabili a questi ultimi¹¹. Fra essi rientra l’attuazione tramite il Fondo fiduciario regionale dell’UE in risposta alla crisi siriana, detto “EUTF Madad”¹². L’allegato II illustra con maggiori dettagli le modalità di funzionamento.

Nella dichiarazione UE-Turchia del 18 marzo 2016¹³, i membri del Consiglio europeo e la Turchia “hanno riconfermato l’impegno ad attuare il piano d’azione comune” e “hanno deciso di porre fine alla migrazione irregolare dalla Turchia verso l’UE”¹⁴. In quella occasione, hanno anche convenuto che un ulteriore finanziamento di 3 miliardi di euro avrebbe potuto integrare la dotazione finanziaria dello Strumento entro la fine del 2018. Il 28 giugno 2018, il Consiglio europeo ha deciso di avviare la seconda tranche della dotazione finanziaria dello Strumento.

Il comitato direttivo dello Strumento

Lo Strumento è guidato da un comitato direttivo presieduto dalla Commissione e comprendente un rappresentante di ciascuno degli Stati membri dell’UE. I rappresentanti della Turchia partecipano alle riunioni con funzioni consultive, e prendono parte alle discussioni relative all’attuazione dell’assistenza. Il compito del comitato direttivo è fornire orientamenti strategici. Ciò comprende “[…]la definizione delle priorità generali, dei tipi di azioni da sostenere, degli strumenti da utilizzare […] e […] il coordinamento delle azioni” finanziate a titolo dello Strumento¹⁵. Il comitato è inoltre responsabile del monitoraggio e della valutazione dell’attuazione delle azioni.

La Commissione è responsabile in ultima istanza della gestione delle azioni. La direzione generale della Politica di vicinato e dei negoziati di allargamento (DG NEAR), insieme alla delegazione dell’UE in Turchia, è responsabile dell’attuazione dei progetti finanziati tramite l’IPA, mentre la direzione generale per la Protezione civile e le operazioni di aiuto umanitario europee (DG ECHO) è responsabile della componente umanitaria. La Commissione è anche responsabile per i progetti attuati tramite l’“EUTF Madad”.

Estensione e approccio dell’audit

L’obiettivo della Corte era di analizzare la gestione dello Strumento ed i risultati ottenuti fino ad oggi. L’audit ha riguardato il periodo che va dall’istituzione dello Strumento fino al 31 marzo 2018. Il principale quesito di audit era: “Lo strumento per i rifugiati in Turchia è efficace nel fornire assistenza ai rifugiati in Turchia?”. Il quesito è stato articolato in due sottoquesiti:

1. “L’istituzione ed il funzionamento dello Strumento come meccanismo contribuiscono ad un’assistenza pertinente, celere e ben coordinata?”.

   Per rispondere a detto sottoquesito, gli auditor della Corte hanno verificato se la Commissione avesse individuato i bisogni prioritari dei rifugiati e cercasse di soddisfarli in modo celere e coordinato;

2. “I progetti umanitari finanziati dallo Strumento hanno ottenuto i risultati attesi?”.

   Per rispondere a detto sottoquesito, gli auditor della Corte hanno analizzato l’attuazione, il monitoraggio svolto ed i risultati ottenuti per un campione di progetti finanziati dallo Strumento. Poiché al momento dell’audit la maggior parte dei progetti non umanitari non erano ancora in una fase di attuazione sufficientemente avanzata¹⁶, questa parte dell’analisi è stata incentrata su progetti umanitari.

Gli auditor della Corte hanno controllato un campione di 10 progetti umanitari, per un importo complessivo di 458 milioni di euro (cfr. allegato III A). Il campione è stato estratto in modo da avere una copertura equilibrata di progetti in termini di rilevanza finanziaria, di settori (bisogni fondamentali, protezione, salute, istruzione) e di tipi di partner attuatori (Agenzie delle Nazioni Unite, ONG internazionali). Il campione è stato estratto da un totale di 45 contratti umanitari e rappresenta il 33 % dell’importo totale dell’assistenza umanitaria oggetto di contratti.

L’audit ha compreso esami documentali e colloqui con personale di vari servizi della Commissione, della delegazione dell’UE e degli uffici della DG ECHO in Turchia, con rappresentanti di alcuni Stati membri dell’UE in seno al comitato direttivo dello Strumento, con le autorità turche, organismi internazionali, organizzazioni non governative e beneficiari finali¹⁷. Nel corso di una missione in Turchia nel gennaio 2018, gli auditor della Corte hanno effettuato visite per otto dei 10 progetti del campione¹⁸.

Il ministero turco della Famiglia e delle politiche sociali (MoFSP) non ha consentito agli auditor della Corte di avere accesso alla propria banca dati di beneficiari ammissibili dei progetti che prevedevano il trasferimento di contante sottoposti ad audit, ossia la Rete di sicurezza sociale di emergenza (ESSN) ed il Trasferimento condizionale di denaro contante a favore dell’istruzione (CCTE). Di conseguenza, gli auditor della Corte non hanno potuto risalire ai flussi di denaro a favore dei beneficiari finali, dalla registrazione al pagamento. Ulteriori dettagli sono forniti nel paragrafo 53.

Osservazioni

Lo Strumento ha mobilitato rapidamente un rilevante sostegno finanziario, ma non è stato pienamente efficace come meccanismo di coordinamento

La Corte ha verificato:

1. se lo Strumento avesse individuato e rispondesse ai principali bisogni dei rifugiati per mezzo di una esaustiva e rigorosa valutazione dei bisogni;
2. se le disposizioni amministrative dello Strumento permettessero di stipulare contratti per i 3 miliardi di euro di assistenza in modo rapido, ossia nel corso del periodo 2016-2017, come stabilito dalla decisione istitutiva dello Strumento; e
3. se lo Strumento coordinasse in modo efficace l’assistenza. In particolare, gli auditor della Corte hanno verificato se le procedure poste in essere per la selezione e l’approvazione delle azioni razionalizzassero l’assistenza e garantissero la complementarità tra: i) i diversi strumenti di spesa dell’UE impiegati e ii) l’assistenza umanitaria e non umanitaria.

Lo Strumento ha soddisfatto in modo adeguato i principali bisogni dei rifugiati, tranne quelli relativi a infrastrutture municipali e sostegno socioeconomico

L’assegnazione di 3 miliardi di euro di finanziamento è stata il risultato di una decisione politica concordata dagli Stati membri dell’UE e dalla Turchia. Questo importo ha rappresentato un notevole aumento dell’importo complessivo dell’assistenza resa disponibile dall’UE in Turchia. Tuttavia, non mirava a coprire l’intero costo dell’assistenza ai rifugiati¹⁹.

Una valutazione dei bisogni che presenta alcuni limiti

Secondo il piano d’azione comune UE-Turchia (cfr. paragrafo 4), le istituzioni dell’UE e la Turchia dovevano effettuare congiuntamente una esaustiva valutazione dei bisogni prima di procedere con l’erogazione dei 3 miliardi di euro in dotazione²⁰. Nonostante le autorità turche avessero preso parte alla valutazione dei bisogni, non l’hanno ufficialmente approvata.

Detta valutazione, completata nel giugno 2016, era esaustiva, in quanto comprendeva una valutazione sia dei bisogni umanitari sia di quelli di sviluppo e forniva informazioni pertinenti sulla situazione dei rifugiati siriani, individuando lacune da colmare tenendo conto dell’assistenza passata, in corso e programmata ai siriani beneficiari di protezione temporanea in Turchia. Non era però sufficientemente rigorosa, per i motivi seguenti:

1. la maggior parte dei dati numerici (ad esempio, statistiche di settore) della valutazione dei bisogni era stata fornita dalle autorità turche. I consulenti che hanno effettuato la valutazione non hanno potuto accedere ai dati primari. Non hanno potuto dunque convalidare il costo stimato delle misure necessarie a soddisfare i bisogni dei rifugiati e delle comunità di accoglienza;
2. mancavano informazioni demografiche aggiornate ripartite per genere, gruppo di età e ubicazione e mancavano informazioni sulle vulnerabilità (donne capofamiglia, bambini, persone anziane, ecc.). I consulenti hanno descritto questa situazione come un “grave ostacolo alla valutazione dei bisogni e all’ideazione di programmi ed interventi” [trad. della Corte]. Ad esempio, nel settore dell’assistenza sociale e della coesione sociale, la più recente valutazione delle vulnerabilità su scala nazionale risaliva al 2013.
3. la valutazione dei bisogni ha riguardato i siriani beneficiari di protezione temporanea e non ha tenuto conto dei bisogni dei rifugiati non siriani (per lo più afghani ed iracheni). La stragrande maggioranza di rifugiati in Turchia sono siriani beneficiari di protezione temporanea (cfr. paragrafo 2); questi ultimi sono quindi stati il principale gruppo destinatario assistito a titolo dello Strumento. Tuttavia, ciò non era in linea con la finalità dichiarata dello Strumento, ossia soddisfare i bisogni di tutti i rifugiati.

Le aree prioritarie dello Strumento (cfr. paragrafo 8) erano largamente in linea con la valutazione dei bisogni. L’unica eccezione era la “gestione della migrazione”, che il comitato direttivo ha scelto come area prioritaria sebbene non fosse stata inclusa nell’ambito della valutazione dei bisogni. Considerando che il principale obiettivo dello Strumento era di assistere i rifugiati e le comunità di accoglienza, e che alla gestione della migrazione in Turchia erano stati già assegnati circa 350 milioni di euro nell’ambito dell’IPA (al di fuori dello Strumento), è dubbio che vi fossero le basi per includerla tra le aree prioritarie. Di fatto, dopo aver finanziato due progetti di gestione della migrazione, il comitato direttivo ha deciso di non assegnare più fondi a quest’area.

Le aree prioritarie sono state definite in termini generali, per garantire la necessaria flessibilità in un contesto difficile e in rapido cambiamento. I singoli progetti miravano a soddisfare specifici bisogni dei rifugiati. Gli auditor della Corte hanno analizzato la logica della selezione dei 10 progetti sottoposti ad audit e hanno riscontrato che era stata applicata a tutti i 10 progetti (cfr. allegato III B per dettagli). All’atto della presentazione di una proposta, il partner attuatore di progetti umanitari deve descrivere i problemi, i bisogni ed i rischi identificati e illustrare in che modo la soluzione proposta è appropriata e coerente con la strategia umanitaria generale della Commissione in Turchia. Il riquadro 1 illustra in che modo il più grande progetto umanitario finanziato dallo Strumento ha soddisfatto i bisogni dei rifugiati.

Assistenza insufficiente in due aree prioritarie

Lo Strumento ha concentrato la propria spesa sulle aree prioritarie dell’istruzione, della salute e dell’assistenza umanitaria (principalmente la ESSN). Dette aree hanno costituito circa il 90 % dell’importo totale oggetto di contratti (cfr. figura 1).

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione.

È difficile valutare se questa distribuzione dei fondi sia proporzionata all’entità dei bisogni nelle aree prioritarie, poiché il comitato direttivo non ha fissato stanziamenti anticipati indicativi per ciascuna area prioritaria. Sebbene ciò accresca la flessibilità nell’assegnazione dei fondi, non consente di valutare le differenze tra spesa prevista e spesa effettiva per ciascuna area prioritaria.

Gli auditor della Corte hanno rilevato che l’area prioritaria “infrastrutture municipali” e quella “assistenza socio-economica” non sono state sufficientemente prese in considerazione. Come illustrato nel riquadro 2, la principale ragione era che la Commissione e le autorità turche non erano d’accordo su come intervenire in queste due aree.

Lo Strumento ha raggiunto l’obiettivo di concludere contratti per 3 miliardi di euro in due anni

La decisione di istituire uno “Strumento” era dettata dal bisogno di mobilitare fondi aggiuntivi. Un vantaggio cruciale dello Strumento è stato che gli Stati membri hanno raggiunto un accordo²³ sul loro contributo (in totale 2 miliardi di euro) nel febbraio 2016, immediatamente dopo l’istituzione dello Strumento. Ciò ha permesso un rapido impiego dei fondi, sulla base di un importo iscritto a bilancio predefinito.

Anche il quadro giuridico ed amministrativo dello Strumento è stato posto in essere con relativa rapidità. La Commissione e gli Stati membri hanno trovato un’intesa sul regolamento interno dello Strumento nel corso della prima riunione del comitato direttivo, tenutasi il 17 febbraio 2016. Lo Strumento è dunque divenuto operativo meno di tre mesi dopo il vertice UE-Turchia del 29 novembre 2015. L’allegato V presenta le principali date ed i principali avvenimenti associati all’istituzione e alla governance dello Strumento.

I fondi dello Strumento sono stati erogati utilizzando un mix di esistenti strumenti (cfr. paragrafo 8) e partner attuatori. Ciò ha permesso allo Strumento di assorbire rapidamente l’ingente aumento di fondi UE resi disponibili per la Turchia e di concludere contratti per 3 miliardi di euro in due anni. Come illustrato in figura 2, l’incremento dei finanziamenti è stato particolarmente elevato per l’assistenza umanitaria.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione.

Oltre alla celere istituzione dello Strumento e all’efficace messa in comune dei fondi, la scelta dei meccanismi di attuazione operata dalla Commissione ha costituito, come spiegato di seguito, un fattore essenziale che ha permesso allo Strumento di raggiungere rapidamente il proprio obiettivo di prestare assistenza.

1. La Commissione ha reso disponibili alle autorità turche, senza invito a presentare proposte, tre sovvenzioni dirette, del valore complessivo di 660 milioni di euro, per grandi progetti nell’ambito della componente non umanitaria. In Turchia, le sovvenzioni dirette dell’UE sono di solito utilizzate per progetti molto più piccoli, dall’importo medio di 1 milione di euro.
2. Il 70 % della dotazione finanziaria di 3 miliardi di euro è stato erogato tramite organizzazioni delle Nazioni Unite e istituzioni finanziarie internazionali (cfr. allegato II). Ciò ha contribuito ad accrescere la capacità di assorbimento, poiché organizzazioni di questo tipo in genere dispongono dei mezzi per attuare grandi progetti: ad esempio, il progetto multi-funzionale di assistenza in denaro, la ESSN, che è stato attuato come principale mezzo per fornire assistenza umanitaria, con 998 milioni di euro di finanziamenti (cfr. riquadro 1).

L’insieme delle caratteristiche descritte ai paragrafi 25-28 non si ritrova sempre in altri strumenti dell’UE o per i fondi fiduciari dell’UE operanti al di fuori dello Strumento. Questo spiega perché per i fondi IPA erogati attraverso lo Strumento sono stati conclusi contratti fino a cinque volte più rapidamente che per la tradizionale assistenza IPA in Turchia. Come indicato nell’allegato VI, la rapidità nella conclusione dei contratti dello Strumento è stata anche superiore a quella dei fondi fiduciari dell’UE.

Lo Strumento ha contribuito a potenziare il coordinamento, ma la razionalizzazione e la complementarità dell’assistenza non sono state sistematicamente ottenute

Gli auditor della Corte hanno valutato se lo Strumento coordinasse e razionalizzasse l’assistenza fornita tramite diversi strumenti per ridurre il rischio di inefficienze (ad esempio, progetti che si sovrappongono) e se rafforzasse la complementarità dell’assistenza, al fine di facilitare il passaggio dall’assistenza umanitaria a quella non umanitaria.

La Corte ha riscontrato che la Commissione ha coordinato la direzione strategica dello Strumento tramite una valutazione dei bisogni comuni, una struttura di governance (il comitato direttivo) ed un quadro dei risultati comprendente sia l’assistenza umanitaria che quella non umanitaria. Ciò ha permesso il coordinamento e lo scambio di informazioni tra i due principali servizi competenti della Commissione (DG NEAR e DG ECHO) e l’EUTF Madad.

Tuttavia, la Commissione non ha fissato chiare linee di demarcazione tra strumenti e partner attuatori. In alcuni casi, la Corte ha rilevato che gli strumenti di finanziamento utilizzati dallo Strumento hanno sostenuto attività molto simili nei settori della salute e dell’istruzione. Di conseguenza, sono state utilizzate strutture di gestione parallele per il finanziamento di attività simili, e la Commissione ed i partner hanno dovuto fare notevoli sforzi di coordinamento per ridurre il rischio di sovrapposizioni. Ciò non è in linea con l’obiettivo dello Strumento di razionalizzare l’assistenza dell’UE. Il riquadro 3 presenta esempi di come lo Strumento ha finanziato attività simili nell’ambito di strumenti diversi.

Come osservato in precedenza, erogare il sostegno finanziario tramite strumenti diversi ha permesso alla Commissione di accelerare il finanziamento dello Strumento (cfr. paragrafo 27). Dall’altro lato, ha reso più complessa la gestione, attuazione e supervisione dell’insieme dello Strumento. Infatti, questi strumenti hanno compiti e quadri giuridici, meccanismi di erogazione, requisiti di rendicontazione e monitoraggio diversi e sono gestiti da servizi diversi. Inoltre, i fondi UE spesi in Turchia al di fuori dello Strumento hanno sostenuto anche alcune delle aree prioritarie dello Strumento²⁵. Alcuni dei portatori d’interesse intervistati dagli auditor della Corte nel corso della missione in Turchia hanno confermato che questa situazione era confusa, specie per quanto riguarda il ruolo che ciascuno strumento avrebbe dovuto svolgere.

L’obiettivo dichiarato dello Strumento di assicurare la complementarità dell’assistenza prevede anche di collegare assistenza umanitaria e assistenza non umanitaria. Sebbene gli auditor della Corte abbiano individuato alcuni buoni esempi nel settore della salute, nel quale la Commissione ha fatto sì che gli aiuti umanitari lasciassero spazio ad un aiuto allo sviluppo più durevole, hanno osservato che questa complementarità non è stata raggiunta sistematicamente. Ad esempio, la Commissione non ha stilato piani di attuazione congiunta tra le DG ECHO e NEAR e gli Stati membri dell’UE²⁶, anche se tali piani avrebbero potuto rafforzare la coerenza complessiva e la razionalizzazione dell’assistenza dell’UE. La Corte ritiene che stilare piani di attuazione congiunta costituisca una buona pratica e la Commissione lo ha fatto elaborando i quadri comuni in materia di aiuti umanitari e di sviluppo per la Giordania e il Libano, con l’obiettivo di sviluppare una risposta completa e congiunta²⁷.

Per sette dei 10 progetti umanitari controllati dagli auditor della Corte, non è stato trovato alcun elemento comprovante una strategia di transizione o di uscita concordata, in base alla quale i progetti umanitari, intesi coprire i bisogni emergenziali, avrebbero potuto essere continuati dalla componente non umanitaria dello Strumento, o dalla Turchia, nei casi in cui detti bisogni persistessero nel medio/lungo termine. In parecchi casi, i progetti controllati erano soggetti ad azioni di follow-up, sempre sostenuti da finanziamenti umanitari, e con un periodo di attuazione che va oltre il 2018. Il termine ultimo fissato indicativamente dalla DG ECHO per la transizione concernente gli aiuti umanitari era la fine del 2018²⁸. Detto termine è stato poi prorogato. Nel riquadro 4 vengono forniti esempi, tratti dal campione di progetti controllati, di strategie di transizione valide e di strategie di transizione deboli.

In un contesto difficile, i progetti umanitari hanno aiutato i rifugiati a soddisfare i bisogni fondamentali, ma non hanno sempre ottenuto l’atteso miglior rapporto tra benefici e costi

Gli auditor della Corte hanno valutato l’efficienza e l’efficacia³⁰ dell’assistenza umanitaria fornita nell’ambito dello Strumento, appurando in particolare:

1. se la Commissione si assicurasse della ragionevolezza dei costi dei progetti finanziati in relazione ai risultati attesi, e se i progetti venissero attuati in modo tempestivo;
2. se la Commissione monitorasse la spesa dello Strumento in modo esaustivo e se producesse sufficienti informazioni pertinenti sui risultati ottenuti; e
3. se i progetti umanitari producessero le previste realizzazioni (ossia ciò che veniva prodotto o compiuto) e ottenessero i previsti effetti (ossia i cambiamenti risultanti dalle realizzazioni).

Gli auditor della Corte hanno esaminato 10 progetti umanitari attuati in regime di gestione indiretta (Agenzie delle Nazioni Unite) o diretta (ONG internazionali); cfr. allegato III A. Nonostante ritardi nell’attuazione, nove progetti in corso³¹ erano in una fase sufficientemente avanzata perché la Corte potesse riferire sulle realizzazioni prodotte e sugli effetti ottenuti al momento dell’audit.

Vi sono margini per migliorare l’efficienza dei progetti

La valutazione della ragionevolezza dei costi operata dalla Commissione presenta debolezze

Nei piani di attuazione dell’assistenza umanitaria 2016 e 2017 per la Turchia, la Commissione affermava che le azioni sostenute dovrebbero prestare “primaria attenzione all’efficienza e all’efficacia in termini di costi” [trad. della Corte]. La Corte ha rilevato che, nell’esaminare le proposte di progetto, la Commissione non ha valutato in modo coerente e esaustivo la ragionevolezza dei costi a bilancio. In particolare:

1. per cinque progetti su dieci, il rapporto tra costi amministrativi e costi operativi non è stato valutato in modo adeguato;
2. per quattro progetti su dieci, non è stato calcolato il costo per singolo beneficiario. Nei casi in cui tale costo era stato calcolato, non ha sempre condotto ad una valutazione della ragionevolezza del rapporto così ottenuto.

La Corte è consapevole che i diversi ambienti in cui opera la Commissione quando fornisce assistenza umanitaria possono rendere difficile l’utilizzo di costi standard o di parametri di riferimento quantitativi. Ciononostante, la Corte ritiene che questi strumenti potrebbero in realtà essere utilizzati, specie per progetti attuati in successione dagli stessi partner. Per i cinque progetti controllati che erano in questa situazione, la Commissione non ha effettuato un esaustivo confronto tra progetti. Il riquadro 5 fornisce esempi di insufficiente valutazione, da parte della Commissione, della ragionevolezza dei costi.

Per i progetti umanitari attuati da partner delle Nazioni Unite, la Commissione non disponeva di una completa visione d’insieme dei costi associati al subappalto a partner attuatori (locali). In mancanza di ciò, la Commissione non può valutare in modo esaustivo la ragionevolezza dei costi.

La ESSN fa registrare un elevato indice di efficienza, ma potrebbe essere più efficiente

L’assistenza in denaro permette di valutare meglio l’efficienza rispetto ai costi, poiché è più facile determinare il livello di aiuti che ha raggiunto i beneficiari finali. L’efficienza rispetto ai costi di un progetto è misurata raffrontando l’importo direttamente ricevuto dai beneficiari agli altri costi dell’intervento (“indice di efficienza”).

Per la ESSN (cfr. riquadro 1), la Commissione aveva inizialmente fissato nel 2016 un valore-obiettivo di 85:15 per l’indice di efficienza³². Nel 2018, detto valore-obiettivo è stato aumentato a 87,5:12,5. Gli auditor della Corte hanno confrontato tale rapporto con quello di altri progetti per bisogni fondamentali finanziati dalla Commissione e hanno rilevato che, in media, questi progetti mostravano un indice di efficienza di 79:21³³.

D’altra parte, gli audit della Corte hanno rilevato che l’indice di efficienza calcolato per la ESSN non include tutti i costi direttamente associati al progetto, ed in particolare le spese sostenute dal MoFSP turco, che sostiene l’attuazione del progetto tramite le Fondazioni di assistenza sociale e solidarietà. Dette Fondazioni ricevono le domande di iscrizione alla ESSN dei rifugiati, ne valutano l’ammissibilità e conducono visite a domicilio, agendo tramite circa 1 000 uffici in Turchia.

Gli auditor della Corte hanno inoltre individuato i seguenti potenziali guadagni in termini di efficienza per la ESSN.

1. Questo progetto è attuato da un’organizzazione del sistema delle Nazioni Unite che può chiedere fino al 7 % dei costi diretti totali per il progetto a compensazione dei costi indiretti sostenuti, ad esempio costi di gestione e amministrativi sostenuti a livello di sede centrale. La Corte ha riscontrato che tale percentuale, sebbene in linea con l’accordo quadro finanziario e amministrativo³⁴ concluso tra la Commissione e la Nazioni Unite, si applica di norma a progetti che hanno una dotazione finanziaria ben inferiore. A causa della vasta scala di questo progetto³⁵, i costi indiretti iscritti a bilancio per le due fasi ammontavano a 64 milioni di euro³⁶. Nonostante l’entità di detto importo, non è stato fornito alcun elemento probatorio che dimostrasse che tali costi erano ragionevoli e che erano stati limitati all’assoluto minimo necessario³⁷. Al contrario, tali costi sono stati fissati al limite superiore.
2. I fondi che finanziano la ESSN sono trasferiti dal partner attuatore delle Nazioni Unite alla banca tramite un partner attuatore locale. Per il trasferimento dei fondi, il partner attuatore locale riceve un “compenso per trasferimento di contante” ammontante a 8,9 milioni di euro (calcolato come l’1 % dei trasferimenti complessivi da effettuare). Considerando che i fondi potrebbero essere trasferiti direttamente alla banca senza farli passare per il partner attuatore locale, la Commissione non ha dimostrato a sufficienza la necessità di corrispondere questo compenso. Oltretutto, nell’ambito del secondo progetto di assistenza in denaro incluso nel campione di audit della Corte (progetto n. 3 – CCTE) non è stato pagato alcun compenso di questo tipo. Per di più, il partner attuatore locale applica un ulteriore tasso forfettario del 7 % per i costi indiretti.
3. Il livello dei pre-finanziamenti versati non è adeguato. Secondo il quadro normativo disciplinante il partenariato tra l’UE e le Nazioni Unite, la Commissione deve pagare un pre-finanziamento dell’80 % dell’importo complessivo a contratto prima dell’inizio dei progetti. La Corte ha rilevato che questo livello di pre-finanziamento non è adatto agli specifici profili di spesa di entrambi i progetti di assistenza in denaro (la ESSN e il CCTE). Ad esempio, nell’ambito della ESSN, sono stati anticipati al partner attuatore 278 milioni di euro per la fase 1 e 520 milioni di euro per la fase 2. Tuttavia, i fondi avrebbero dovuto poi essere erogati su base lineare nell’arco di 16 e 13 mesi rispettivamente. Nell’ambito della fase 2 del CCTE, la Commissione ha versato un anticipo di 40 milioni nel dicembre 2017, mentre la prima serie di pagamenti è attesa per la fine di settembre 2018. Gli eventuali interessi maturati sugli anticipi sono trattenuti dai partner attuatori e non sono reinvestiti nella ESSN o nel CCEA.

Ritardi di attuazione hanno compromesso l’efficienza della maggior parte dei progetti controllati

La tempestività è un aspetto importante dell’efficienza. Può incidere anche sull’efficienza rispetto ai costi perché, quando un progetto fa registrare ritardi, è possibile che si debbano continuare a sostenere costi amministrativi, quali canoni di locazione e stipendi, il che potrebbe ridurre i fondi disponibili per i beneficiari finali. Nove dei 10 progetti controllati dalla Corte hanno fatto registrare ritardi e hanno dovuto essere prolungati, in media del 60 %³⁸. In un caso, la dotazione finanziaria iniziale è stata rivista al rialzo e in tre casi è stata ridotta, perché le attività pianificate non hanno potuto essere attuate (cfr. allegato III A).

A giudizio della Corte, ciò è stato dovuto a diverse ragioni. In cinque casi, i ritardi sono stati causati principalmente da limitazioni tecniche ed amministrative associate ai progetti, come l’indisponibilità della necessaria attrezzatura tecnica o di personale esperto per attuare i progetti. In un caso, la Commissione ha concesso una proroga per permettere un migliore trasferimento delle attività al sistema nazionale. In tre casi, limitazioni legate al quadro normativo imposto dalle autorità turche alle ONG hanno impedito la tempestiva attuazione dei progetti³⁹. Di conseguenza, i progetti dell’UE attuati da ONG internazionali, che fino ad allora avevano lavorato in Turchia, hanno fatto registrare notevoli ritardi o riduzioni dell’estensione delle loro attività. Ove opportuno, la Commissione ha fornito una risposta flessibile, concedendo proroghe dei contratti ed in alcuni casi rivedendo i valori-obiettivo inizialmente fissati.

Anche la Commissione ha avuto difficoltà ad ottenere l’approvazione delle autorità turche per il coinvolgimento delle ONG internazionali nella fase di finanziamento. Ad esempio, il MoFSP non era d’accordo ad autorizzare le ONG internazionali a svolgere alcune attività di protezione essenziali, quali la gestione dei fascicoli e le visite a domicilio. La Commissione ha dovuto cancellare quattro progetti, per una dotazione finanziaria complessiva di 14 milioni di euro, nonostante il loro finanziamento fosse ritenuto importante per ovviare al pressante bisogno di protezione dei rifugiati. Il riquadro 6 illustra esempi di ritardi e difficoltà cui hanno dovuto far fronte i progetti

Vi sono state carenze nel monitoraggio dei progetti di assistenza in denaro e nella misurazione dei risultati

Il monitoraggio consiste nell’esame regolare della spesa, delle attività e dei risultati, e fornisce informazioni aggiornate sullo stato di avanzamento dei progetti rispetto alle previsioni. Gli auditor della Corte hanno valutato su due livelli il monitoraggio dello Strumento effettuato dalla Commissione. In primo luogo, hanno appurato se il monitoraggio dei progetti umanitari fosse completo e tempestivo. In secondo luogo, hanno verificato se il quadro dei risultati dello Strumento (un apposito strumento concepito dalla Commissione per mostrare dati aggregati sui risultati ottenuti dallo Strumento) fornisse informazioni pertinenti e quantificabili sulla performance.

La Commissione ha posto in essere un quadro adeguato per monitorare i progetti umanitari. Tutti i progetti inclusi nel campione di audit della Corte erano stati visitati, almeno una volta, da personale della Commissione, in conformità alle linee-guida di quest’ultima. Il monitoraggio dei progetti ha permesso al personale della Commissione sul terreno e quello presso la sede centrale di seguire le operazioni dei progetti con continuità.

Mancato accesso ai dati primari per il programma di assistenza in denaro

La Corte ha constatato però che il monitoraggio dei due progetti di assistenza in denaro è stato limitato, poiché la Commissione e i suoi partner attuatori delle Nazioni Unite non hanno avuto accesso ai dati originali dei beneficiari (ossia l’elenco dei beneficiari ammissibili con i rispettivi nomi, numeri dei documenti di identificazione e indirizzi). Il MoFSP dispone di questi dati, ma ha rifiutato di condividerli con le Nazioni Unite e con la Commissione, invocando la normativa turca sulla protezione dei dati. Invece, il partner attuatore delle Nazioni Unite ha ricevuto dati anonimizzati, nei quali il nome e il numero di documento di ciascun beneficiario era sostituito da un numero univoco generato dal partner attuatore locale.

In realtà, uno dei ruoli cruciali dei partner delle Nazioni Unite che attuano progetti umanitari per conto della Commissione è quello di essere responsabili della supervisione del processo di pagamento e del monitoraggio dell’attuazione dei progetti. Questo negato accesso ai dati primari disponibili presso il MoFSP ha limitato la capacità dei partner delle Nazioni Unite, e quindi quella della Commissione, di espletare le proprie funzioni di monitoraggio e controllo in modo efficiente ed efficace.

I partner attuatori delle Nazioni Unite sono stati obbligati ad adattare il proprio quadro di controllo interno al mancato accesso ai dati primari essenziali. Hanno introdotto “controlli di triangolazione” aggiuntivi per corroborare i dati anonimizzati ricevuti e riconciliarli con i dati sui pagamenti anonimizzati ricevuti dalla banca. Nonostante detti controlli aggiuntivi, i partner attuatori delle Nazioni Unite non hanno potuto risalire ai flussi di denaro a favore dei beneficiari, dalla registrazione al pagamento. La Corte ritiene che si tratti di una significativa debolezza nel monitoraggio del programma di assistenza in denaro.

Conformemente alle proprie procedure di audit e sulla base dei suoi diritti ad espletare audit, la Corte ha richiesto al MoFSP l’accesso ai dati primari per la ESSN e il CCTE. L’accesso a tali dati è stato negato, e la Corte ha potuto unicamente accedere ai dati anonimizzati di cui disponevano i partner attuatori delle Nazioni Unite. Di conseguenza, gli auditor della Corte non hanno potuto determinare l’intera pista di audit, dalla registrazione dei rifugiati ammissibili ai pagamenti effettuati nell’ambito di questi due progetti. L’allegato VIII mostra le limitazioni di accesso ai dati per i diversi portatori d’interesse coinvolti.

Debolezze nel “quadro dei risultati” dello Strumento

Per quanto concerne il quadro dei risultati dello Strumento, la Corte ha individuato le seguenti debolezze:

1. non erano stati ancora definiti valori di partenza e valori-obiettivo per gli indicatori di alto livello dello Strumento, che consentissero una misurazione obiettiva dei progressi compiuti. Inoltre, non vi erano tappe intermedie per seguire i progressi in corso di attuazione;
2. sarà difficile isolare l’effettivo contributo fornito dallo Strumento al raggiungimento degli indicatori aggregati di alto livello⁴⁰. La principale ragione di ciò è che i medesimi obiettivi vengono finanziati da fondi UE aggiuntivi al di fuori dello Strumento, dal governo turco, da alcuni Stati membri dell’UE e da altri donatori (cfr. l’esempio del progetto n. 10 nel riquadro 3);
3. il quadro dei risultati dello Strumento non fornisce una visione d’insieme completa della performance dell’assistenza dell’UE ai rifugiati in Turchia, poiché non include l’assistenza dell’UE prestata al di fuori dello Strumento;
4. a causa di disaccordi con il governo turco, non vi è alcun indicatore aggregato che misuri i progressi compiuti riguardo alla violenza sessuale e di genere, all’abbandono scolastico o alla protezione dei minori. Questi aspetti erano però componenti importanti di alcuni progetti umanitari. In aggiunta, alcuni obiettivi ed indicatori specifici si riferivano solo ai siriani beneficiari di protezione temporanea e non riguardavano rifugiati di altre nazionalità;
5. il quadro dei risultati dello Strumento non ha ancora presentato un’immagine aggiornata della performance ottenuta. Nel maggio 2018, la più recente relazione di monitoraggio riguardava gli indicatori di realizzazione (ad esempio, numero di visite mediche di base) per il periodo gennaio-luglio 2017. Non conteneva informazioni sugli effetti (ad esempio, percentuale di rifugiati che ha accesso ai servizi sanitari);
6. il quadro dei risultati dello Strumento non era disponibile al pubblico.

I progetti sottoposti ad audit hanno effetti positivi per i rifugiati, ma la metà di essi non ha ancora ottenuto gli effetti attesi

La Corte ha basato la propria valutazione dell’efficacia dei progetti umanitari controllati su un’analisi degli indicatori di monitoraggio, sulle relazioni sullo stato di avanzamento presentate dai partner attuatori, sulle relazioni sulle visite di monitoraggio stilate dai funzionari della DG ECHO sul terreno, sulle visite in loco⁴¹ e su colloqui con personale della Commissione, autorità turche, partner attuatori dei progetti e beneficiari. Le conclusioni della Corte sono sintetizzate nell’allegato III B.

Le procedure di selezione della Commissione hanno fatto sì che venissero scelti progetti pertinenti ai bisogni dei rifugiati (cfr. paragrafo 21). Di conseguenza, tutti i progetti umanitari sottoposti ad audit hanno aiutato i rifugiati a soddisfare i loro bisogni fondamentali in termini di alloggio, cibo, salute, istruzione e protezione. Sei progetti su dieci hanno prodotto tutte o la maggior parte delle realizzazioni perseguite. Tuttavia, metà dei progetti sottoposti ad audit, alcuni dei quali erano ancora in corso, non ha ancora ottenuto gli effetti attesi, così come definiti al momento della loro ammissione al finanziamento⁴².

I due progetti di assistenza in denaro, che rappresentavano l’83 % del campione della Corte), sono riusciti a fornire assistenza in denaro contante ad un numero di beneficiari superiore a quello inizialmente pianificato. In base ai dati trasmessi dai partner attuatori delle Nazioni Unite, la ESSN ha raggiunto 1,2 milioni di beneficiari al marzo 2018, rispetto ad un valore-obiettivo iniziale di 1 milione di rifugiati; e al marzo 2018 più di 330 000 alunni avevano ricevuto almeno un pagamento CCTE dall’avvio del progetto, rispetto ad un valore-obiettivo iniziale di 230 000 bambini⁴³.

I risultati preliminari della ESSN, comunicati a maggio 2018, indicano che il progetto ha contribuito in modo positivo ad aiutare i rifugiati a soddisfare i loro bisogni fondamentali. Ad esempio, uno degli indicatori-chiave della ESSN è l’indice “strategia di risposta”. Mira a misurare il ricorso, da parte dei rifugiati, a comportamenti di risposta negativi⁴⁴ per soddisfare i loro bisogni fondamentali. I risultati preliminari ottenuti nell’ambito dell’ESSN dimostrano che il valore-obiettivo consistente in una diminuzione del 30 % dell’indice “strategia di risposta” è stato raggiunto⁴⁵.

L’impatto della ESSN sul miglioramento del tenore di vita dei rifugiati dipende dall’indirizzamento dell’assistenza (chi è ammissibile) e dall’importo di denaro contante trasferito. L’indirizzamento è stato basato su criteri demografici di base⁴⁶ per dirigere l’assistenza verso i rifugiati più vulnerabili. Il ricorso a detti criteri è stato giustificato dalla necessità di una rapida attuazione, in quanto essi sono più facili da verificare rispetto a criteri socio-economici, come il reddito familiare.

D’altro canto, il ricorso a criteri demografici è meno preciso e potrebbe portare all’errata inclusione o esclusione di rifugiati dal progetto. Ciò si misura in termini di errori di esclusione (famiglie vulnerabili considerate non ammissibili) ed errori di inclusione (famiglie ammissibili che soddisfano i criteri demografici, ma che non sono povere). Sulla base dei più recenti dati di monitoraggio⁴⁷, la ESSN ha raggiunto i propri obiettivi in termini di errori di esclusione (4 % rispetto ad un valore-obiettivo iniziale di meno del 10 %), ma non in termini di errori di inclusione (18 % rispetto ad in valore-obiettivo iniziale del 5 %).

Per quanto riguarda l’importo di contante trasferito, l’obiettivo primario del progetto era soddisfare integralmente i bisogni fondamentali dei rifugiati più vulnerabili. I fondi necessari a soddisfare detti bisogni sono stati inizialmente stimati in 180 lire turche⁴⁸ per persona al mese. In seguito a discussioni con le autorità turche, l’importo di contante trasferito è stato fissato a 100 lire turche⁴⁹. Nel giugno 2017, è stato aumentato ad un valore medio di 133 lire turche⁵⁰, corrispondente al 74 % del fabbisogno inizialmente stimato. Nonostante un contesto di elevata inflazione in Turchia, il valore non è aggiornato dal giugno 2017. Ciò riduce continuamente l’impatto del progetto sui beneficiari più vulnerabili.

Nel riquadro 7 sono illustrati esempi di progetti che hanno ottenuto la maggior parte dei risultati attesi.

Fonte: Corte dei conti europea.

Su una nota meno positiva, la Corte ha constatato che quattro dei cinque progetti controllati attuati da ONG internazionali non hanno prodotto le realizzazioni o gli effetti originariamente previsti. Il difficile e mutevole ambiente di lavoro delle ONG (internazionali) in Turchia ha portato alla sospensione, modifica o cancellazione delle attività previste (cfr. paragrafo 46) e alla revisione dei valori-obiettivo inizialmente fissati. Sebbene la Commissione abbia fornito sostegno flessibile, specie tramite consulenza e proroghe dei termini ultimi, le difficoltà registrate nel corso dell’attuazione hanno inciso negativamente sul tasso di conseguimento dei risultati e sul loro conseguimento nei tempi prefissati (cfr. allegato III B).

Conclusione e raccomandazioni

La Corte ha riscontrato che, in un ambiente difficile, lo strumento per i rifugiati in Turchia ha mobilizzato con rapidità 3 miliardi di euro provenienti dal bilancio dell’UE e dagli Stati membri dell’UE per fornire una risposta celere alla crisi dei rifugiati. Lo Strumento non ha consentito invece di raggiungere del tutto l’obiettivo di coordinare efficacemente detta risposta. I progetti sottoposti ad audit hanno fornito utile assistenza ai rifugiati; la maggior parte di essi ha prodotto le rispettive realizzazioni, ma la metà di essi non ha ancora ottenuto gli effetti attesi. La Corte ha constatato inoltre che vi sono margini per migliorare l’efficienza dei progetti che prevedono la fornitura di assistenza in denaro. La Corte conclude quindi che lo Strumento avrebbe potuto essere più efficace e che avrebbe potuto ottenere un miglior rapporto tra benefici e costi.

La Commissione, sulla base di una esaustiva valutazione, ha identificato i bisogni prioritari dei rifugiati. Tuttavia, a causa di disaccordi tra la Turchia e l’UE in merito a come soddisfare i bisogni prioritari in termini di infrastrutture municipali e sostegno socioeconomico, questi settori non sono stati sufficientemente coperti. Inoltre, l’inclusione della “gestione della migrazione” tra le aree prioritarie non è stata giustificata in modo chiaro.

È stato difficile valutare se i fondi spesi in ciascuna area prioritaria fossero proporzionati all’entità dei bisogni, poiché il comitato direttivo non ha fissato stanziamenti anticipati indicativi per ciascuna area prioritaria. Sebbene ciò incrementi la flessibilità, va a scapito della rendicontabilità, in quanto non è possibile comparare spese previste ed effettive in ciascuna area prioritaria (cfr. paragrafi 18-24).

Raccomandazione 1 – Soddisfare meglio i bisogni dei rifugiati in termini di infrastrutture municipali e sostegno socio-economico

Per la seconda tranche della dotazione finanziaria dello Strumento, la Commissione dovrebbe:

1. far sì che lo Strumento contribuisca meglio a soddisfare i bisogni nelle aree prioritarie “Infrastrutture municipali” e “Sostegno socio-economico”;
2. riesaminare la necessità di mantenere la “Gestione della migrazione” tra le aree prioritarie dello Strumento;
3. fissare un’assegnazione di fondi indicativa per ciascuna area prioritaria prima di iniziare a spendere i fondi.

Data-obiettivo di attuazione: 31 dicembre 2019.

La Commissione e gli Stati membri hanno creato celermente le strutture amministrative dello Strumento. Inoltre, l’efficace messa in comune dei fondi e i meccanismi di erogazione scelti dalla Commissione, con un mix di strumenti e partner per attuare grandi progetti, hanno fatto sì che lo Strumento potesse raggiungere il proprio obiettivo di concludere contratti per un valore di 3 miliardi di euro entro la fine del 2017 (paragrafi 25-29).

Nonostante la Commissione abbia coordinato la direzione strategica dello Strumento tramite una valutazione dei bisogni comuni, una struttura di governance ed un quadro dei risultati comprendente sia l’assistenza umanitaria che quella non umanitaria, l’assistenza avrebbe potuto essere razionalizzata meglio. Nei settori della salute e dell’istruzione, lo Strumento ha sostenuto il medesimo tipo di attività tramite strumenti diversi. Ciò ha reso il coordinamento più complesso ed ha portato ad un uso parallelo di strutture gestionali diverse per finanziare progetti simili. Inoltre, i fondi UE spesi in Turchia al di fuori dello Strumento hanno sostenuto anche le stesse aree prioritarie dello Strumento (paragrafi 31-33).

Raccomandazione 2 – Migliorare la razionalizzazione e la complementarità dell’assistenza

Per la seconda tranche della dotazione finanziaria dello Strumento, la Commissione dovrebbe definire una strategia comune, con una chiara divisione dei compiti tra i diversi strumenti e gli Stati membri dell’UE, al fine di rafforzare la coerenza e la razionalizzazione dell’assistenza.

Data-obiettivo di attuazione: 31 dicembre 2019.

L’obiettivo dichiarato dello Strumento di assicurare la complementarità dell’assistenza riguarda anche il collegamento tra le sue componenti umanitaria e non umanitaria. Sebbene gli auditor della Corte abbiano individuato alcuni buoni esempi nel settore della salute, nel quale la Commissione ha sostenuto il graduale passaggio dall’assistenza umanitaria ad un aiuto allo sviluppo più durevole, questa complementarità non è stata sistematicamente raggiunta. Al momento dell’audit, per la maggior parte dei progetti controllati non sussistevano ancora le condizioni per un graduale passaggio dall’assistenza umanitaria all’aiuto allo sviluppo (paragrafi 34-35).

Raccomandazione 3 – Attuare una strategia per la transizione dall’assistenza umanitaria all’aiuto allo sviluppo

La Commissione dovrebbe definire ed attuare una strategia di transizione, con l’obiettivo finale di affidare sia le attività umanitarie che quelle non umanitarie alle autorità nazionali.

Data-obiettivo di attuazione: 31 dicembre 2021.

La Corte ha anche rilevato che è possibile migliorare l’efficienza dei progetti umanitari finanziati dallo Strumento. In primo luogo, nell’esaminare le proposte di progetto, la Commissione non ha valutato in modo coerente e esaustivo la ragionevolezza dei costi a bilancio. In secondo luogo, sebbene fossero in linea con il quadro normativo, i costi indiretti pagati ai partner attuatori di grandi progetti che prevedevano assistenza in denaro sono risultati elevati e non giustificati a sufficienza, ed il livello di anticipi non era commisurato agli effettivi esborsi relativi ai progetti (paragrafi 38-44).

Raccomandazione 4 – Accrescere l’efficienza dei progetti che prevedono assistenza in denaro

La Commissione dovrebbe far di tutto per accrescere l’efficienza dei grandi progetti che prevedono assistenza in denaro, per meglio riflettere la loro specifica natura e dimensione, in particolare:

1. negoziando una riduzione dei costi indiretti che il partner attuatore delle Nazioni Unite addebita per l’attuazione della ESSN;
2. facendo sì che il compenso per il trasferimento di contante (per la ESSN) sia pagato solo quando debitamente giustificato e necessario;
3. negoziando con i partner un livello di pre-finanziamento ridotto, che sia meglio commisurato agli esborsi attesi dei progetti.

Data-obiettivo di attuazione: 31 dicembre 2020.

L’efficienza dei progetti dipende anche dal rispetto dei tempi previsti. Quando un progetto subisce ritardi, costi quali canoni di locazione e stipendi potrebbero dover essere sostenuti per un periodo più lungo. Nove dei dieci progetti controllati hanno dovuto essere prorogati; in media, tali progetti hanno necessitato di una estensione temporale del 60 %. Il difficile ambiente operativo è stato il principale fattore che ha ostacolato la tempestiva attuazione di progetti per le ONG internazionali (paragrafi 45-46).

Raccomandazione 5 – Affrontare con le autorità turche la necessità di migliorare l’ambiente in cui operano le ONG (internazionali)

La Commissione dovrebbe utilizzare le politiche ed il dialogo politico di alto livello con le autorità turche per migliorare l’ambiente in cui operano le ONG (internazionali) in Turchia.

Data-obiettivo di attuazione: 31 dicembre 2019.

La Commissione ha posto in essere misure adeguate per monitorare i progetti umanitari e sapeva se i progetti procedevano come previsto. Il limite principale è stato il rifiuto delle autorità turche di dar accesso all’elenco originale dei beneficiari ammissibili per i due progetti che prevedevano assistenza in denaro. Ciò ha impedito agli auditor della Corte ed alla Commissione di risalire ai flussi di denaro a favore dei beneficiari, dalla registrazione fino al pagamento, per questa ingente parte della componente umanitaria dello Strumento (paragrafi 49-53).

Nel quadro dei risultati dello Strumento sono stati comunicati i risultati consolidati, ma ciò presenta alcune debolezze: per gli indicatori aggregati non vi sono parametri di partenza, tappe intermedie o valori-obiettivo quantificati. La rendicontazione al pubblico è stata limitata e non ha riguardato l’insieme dell’assistenza dell’UE ai rifugiati in Turchia (paragrafo 54).

Raccomandazione 6 – Potenziare il monitoraggio e la rendicontazione dello Strumento per i rifugiati in Turchia

La Commissione dovrebbe:

1. insistere presso le autorità turche affinché concedano ai partner attuatori dei progetti di assistenza in denaro pieno accesso ai dati sui beneficiari ammissibili, al fine di migliorare la rendicontabilità e l’efficienza del quadro di monitoraggio di questi progetti-faro;
2. migliorare la concezione del quadro dei risultati dello Strumento, in particolare introducendo parametri di partenza, tappe intermedie, e valori-obiettivo per gli indicatori di risultato aggregati;
3. riferire sulla spesa per gli strumenti dell’UE a sostegno dei rifugiati in Turchia diversi dallo Strumento.

Data-obiettivo di attuazione: 31 dicembre 2019.

Tutti i progetti umanitari sottoposti ad audit hanno aiutato i rifugiati a soddisfare i principali loro bisogni in termini di alloggio, cibo, salute, istruzione e protezione. Sei progetti su dieci hanno prodotto tutte o la maggior parte delle realizzazioni perseguite. Tuttavia, metà dei progetti sottoposti ad audit, alcuni dei quali sono ancora in corso, non hanno ancora ottenuto gli effetti attesi, così come definiti al momento della loro ammissione al finanziamento (paragrafi 56-63).

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Bettina JAKOBSEN, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 2 ottobre 2018.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Acronimi e abbreviazioni

BEI: Banca europea per gli investimenti

BERS: Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo

CCTE: Trasferimento condizionale di denaro contante a favore dell’istruzione

DCI: Strumento di cooperazione allo sviluppo

DG ECHO: Direzione generale “Protezione civile e operazioni di aiuto umanitario europee” della Commissione europea

DG NEAR: Direzione generale “Politica di vicinato e negoziati di allargamento” della Commissione europea

DGMM: Direzione generale per la gestione della migrazione (Turchia)

ESSN: Rete di sicurezza sociale di emergenza

IcSP: Strumento inteso a contribuire alla stabilità e alla pace

IPA: Strumento di assistenza preadesione

JAP: Piano d’azione comune

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

MoFSP: Ministero della Famiglia e delle politiche sociali (Turchia)

MoNE: Ministero dell’Istruzione nazionale (Turchia)

ONG (int.): Organizzazione non governativa (internazionale)

ONU: Organizzazione delle Nazioni Unite

SuTP: Siriani beneficiari di protezione temporanea

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III della Corte, competente per l’audit della spesa per azioni esterne, sicurezza e giustizia, presieduta da Bettina Jakobsen, Membro della Corte, che è stata anche il Membro relatore per questa relazione. La signora Jakobsen è stata coadiuvata da: Katja Mattfolk, capo di Gabinetto; Kim Storup, attaché di Gabinetto; Alejandro Ballester Gallardo, primo manager; Cyril Messein, capo incarico; Florin-Alexandru Farcas, Andrej Minarovic e Nikolaos Zompolas, auditor.

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© Unione europea, 2018

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