Az EU válasza a menekültválságra: a hotspot-rendszer

Összefoglalás

I

Az Európába érkező menekültek száma először 2014-ben ugrott meg hirtelen, majd ezt 2015-ben egy még nagyobb hullám követte, amikor több mint egymillió irreguláris migráns tette meg a veszélyes utat a Földközi-tengeren át Európába.

II

Jelentésünkben a migrációmenedzsment egyik kulcselemét, a 2015 májusában közzétett európai migrációs stratégia keretében bevezetett fogadóállomások (hotspotok) rendszerét vesszük górcső alá.

III

Elsődlegesen az uniós tagállamok felelősek a határőrizettel és a menedékkérelmek feldolgozásával összefüggő feladatokért. A Bizottság ezért bevezette az uniós hotspotokon alapuló új koncepciót, hogy így segítsen a két leginkább érintett tagállamnak, Görögországnak és Olaszországnak megbirkózni a külső határaikra érkező irreguláris migránsok számában 2015–2016-ban bekövetkezett hirtelen, drasztikus emelkedéssel. A rendszer célja az volt, hogy operatív segítséget nyújtson a tagállamoknak annak biztosításához, hogy az érkező migránsokat azonosítsák, nyilvántartásba vegyék, levegyék ujjlenyomatukat, majd továbbirányítsák őket a megfelelő menekültügyi eljárásba. Összességében azt állapítottuk meg, hogy a hotspot-rendszer segített a két leginkább érintett tagállamnak a migrációmenedzsment javításában azáltal, hogy az igen problémás és folyamatosan változó körülmények ellenére növelte ezen országok fogadókapacitását, fejlesztette a regisztrációs eljárásaikat, és megerősítette a támogatási erőfeszítések koordinációját.

IV

A hotspotok helyszínének kiválasztása mindkét országban megfelelően figyelembe vette a főbb belépési pontokat és a meglévő struktúrák rendelkezésre állását. A hotspotok kiépítése azonban tovább tartott a tervezettnél. Görögországban az öt tervezett hotspot közül négy működött 2016 márciusában, az utolsó csak 2016. júniusra készült el. Olaszországban 2016 márciusáig a tervezett hat hotspot közül négy kezdte meg működését: 2017. február végén a két további állomás építése már folyamatban volt, ezek azonban még nem voltak működőképesek. A jelentős uniós támogatás ellenére a hotspotok 2016 végén még egyik országban sem voltak alkalmasak a nagyszámú érkező migráns megfelelő fogadására (Olaszország), illetve elhelyezésére (Görögország). Továbbra sem állt rendelkezésre elegendő létesítmény – sem a hotspotokon, sem a következő fogadási szinten – a kísérő nélküli kiskorúak nemzetközi előírásoknak megfelelő elhelyezésére és aktáik feldolgozására.

V

A Bizottság és az illetékes uniós ügynökségek szakértőkkel, pénzügyi és technikai erőforrásokkal, tanácsadással és koordinációval támogatták a tagállamok munkáját. Az ügynökségek támogatásnyújtási kapacitása azonban nagymértékben függött a tagállamok felajánlásaitól, és ez a jövőben sem lesz másképpen. Ráadásul a szakértők mandátuma gyakran nagyon rövid volt, ami csökkentette kiküldetésük hatékonyságát. E hiányosságok orvoslása érdekében jelenleg folyamatban (illetve kidolgozás alatt) van az adott ügynökségek mandátumainak módosítása.

VI

A hotspotokon alapuló koncepció végrehajtását mindkét országban e célból kihelyezett bizottsági és ügynökségi munkatársak, illetve – operatív szinten – regionális munkacsoportok segítették, noha ez utóbbiaknak a hotspot-rendszerben betöltött feladatát még nem sikerült pontosan meghatározni. Az eljárási standardok nélkülözhetetlenek a felelősségi körök tisztázásához és az eljárások harmonizálásához, különösen ha – mint a jelenlegi esetben, a hotspot-rendszer kapcsán – nagyszámú szereplő vesz részt a folyamatban. Olaszország meghatározta a hotspotokra vonatkozó eljárási standardjait, és azokat mind a hotspotokon, mind a hotspotként működő érkezési kikötőkben alkalmazza is. Görögországban a standardok elfogadása még várat magára. Az egyedi hotspotok szintjén továbbra sem egységes a koordináció, és bár elvileg a tagállamok központi hatóságai felelnek a hotspotok átfogó igazgatásáért, Görögországban még nem vállalták fel teljes körűen ezt a feladatot. A Bizottság rendszeresen és kimerítően nyomon követte és közzétette a hotspotok kapcsán elért eredményeket és felmerült problémákat, de egyes információk nem kerültek megosztásra a különböző szereplők között, és a jelentések nem számolnak be bizonyos kulcsfontosságú teljesítménymutatókról.

VII

A hotspot-rendszer 2016-ban Görögországban és Olaszországban is lehetővé tette az érkező migránsok nagy részének megfelelő azonosítását, nyilvántartásba vételét és ujjlenyomatvételét, és ezeket az adatokat összevetették a vonatkozó biztonsági adatbázisokkal. Ebben a tekintetben a hotspotokon alapuló koncepció elősegítette a migrációs áramlások kezelésének javítását. A hotspot-rendszer részét képezi a migránsok megfelelő menekültügyi eljárásba (tagállami menedékkérelem, adott esetben egy másik tagállamba történő áthelyezés, illetve visszaküldés a származási országba vagy egy tranzitországba) történő továbbirányítása is. Ezen eljárások végrehajtása gyakran lassú és számos akadállyal küzd, ami hatással van a hotspotok működésére is.

VIII

Egy sor ajánlást teszünk a Bizottságnak arra nézve, hogyan segíthetné a tagállamokat a hotspotokon alapuló koncepció jobb alkalmazásában a hotspotok kapacitása, a kísérő nélküli kiskorúakkal való bánásmód, a szakértők kirendelése, valamint a hotspot-rendszerrel összefüggő szerepkörök és felelősségek tekintetében. Javasoljuk továbbá, hogy a migrációmenedzsmenthez nyújtott uniós támogatás optimalizálása érdekében a Bizottság a jövőben is értékelje és fejlessze tovább a hotspot-rendszert.

Bevezetés

Háttér-információk

01

Az Európába érkezők száma először 2014-ben ugrott meg hirtelen, majd ezt 2015-ben egy még nagyobb hullám követte, amikor több mint egymillió Európába tartó irreguláris migráns kelt át a Földközi-tengeren¹. Az Unió külső határaira érkező migránstömeg általában részben menedékkérőkből, részben gazdasági migránsokból állt. Sok volt köztük a különleges figyelmet és ellátást igénylő gyermek, illetve kísérő nélküli kiskorú is.

02

Míg 2014-ben a legtöbb migráns a Földközi-tenger közepén húzódó útvonalon (azaz Észak-Afrikából Olaszországba) érkezett, 2015-ben már mintegy 850 ezren a keleti (Törökországból Görögországba vezető) földközi-tengeri útvonalat vették igénybe (lásd: 1. ábra).A szűnni nem akaró szíriai válság – a 2. ábra nemzetiség szerinti lebontása tükrében – jelentősen hozzájárult a Törökországból érkező menekültek számának növekedéséhez. A Görögországba érkező erős migránshullámok 2016 áprilisában jelentős csökkenésnek indultak, az Olaszországba érkezők száma azonban körülbelül az előző évek szintjén maradt. 2016-ban közel 350 ezren érkeztek tengeri útvonalon Olaszországba és Görögországba.

03

Az Unió által a migrációs válság terén tett válaszlépéseket az I. melléklet részletezi időrendi sorrendben.

Szakpolitikai keret

Közös európai menekültügyi rendszer

04

Menedékjogot azok kaphatnak, akik üldöztetés vagy súlyos sérelem veszélye elől menekülnek hazájukból, és ezért nemzetközi védelemre van szükségük. A menedékjog alapvető jog, odaítélése pedig az 1951-es genfi menekültügyi egyezményben előírt nemzetközi kötelezettség.

05

A menekültügy terén az Unió alapvető jogi és szakpolitikai keretét a közös európai menekültügyi rendszer (KEMR) biztosítja. Ez az 1999-ben létrehozott rendszer folyamatosan fejlődik és jelenleg is felülvizsgálat alatt áll². A keretet egy sor olyan irányelv és rendelet alkotja, amelyek fő célja közös minimumstandardok meghatározása a tagállamok számára a nemzetközi védelmet igénylőkkel szembeni bánásmód tekintetében.

06

A rendszer egyik kulcseleme a Dublini Rendelet³, amely meghatározza az annak eldöntésére vonatkozó kritériumokat és mechanizmusokat, hogy melyik tagállam (rendszerint az első belépési ország) felelős az egyes nemzetközi védelem iránti kérelmek vizsgálatáért.

Ennek nyomán korlátozott számú tagállamnak kellett megbirkóznia a menedékkérők túlnyomó részével, ami rendkívüli nyomás alá helyezte azok menekültügyi rendszerét. 2016 áprilisában a Bizottság javaslatokat terjesztett elő a közös európai menekültügyi rendszer reformjára⁴, amelyek többek között egy mechanizmusról is rendelkeznek a tagállamok menekültügyi rendszerére nehezedő aránytalan megterheléssel járó helyzetek kezelésére.

07

A jelenlegi dublini szabályok előírják azt is, hogy a migránsokat vissza kell fordítani az Unióba való első belépésük szerinti országba, hogy ott kérhessenek menedékjogot (azaz nem utazhatnak tovább tetszésük szerinti tagállamba). 2011-ben azonban felfüggesztették a dublini eljárás keretében Görögországba történő visszaküldéseket, miután az Emberi Jogok Európai Bírósága és az Európai Bíróság két ítélete rendszerszintű hiányosságokat tárt fel a görög menekültügyi rendszerben.

08

A görög hatóságok azóta – a Bizottság, az EASO, más tagállamok és különféle szervezetek segítségével – folyamatosan dolgoznak a menekültügyi rendszerük működésének javításán. A Bizottság 2016-ban több ajánlást⁵ tett arra nézve, hogy Görögországnak milyen intézkedéseket kellene tennie a jól működő menekültügyi rendszer kialakítása és ezáltal a Dublini Rendelet szerinti átadások fokozatos újraindításához szükséges feltételek megteremtése érdekében.

Az európai migrációs stratégia

09

2015-ben a nagyszámú érkező (lásd: 3. ábra) aránytalan nyomást gyakorolt az Unió görögországi és olaszországi határaira, ezért az Uniónak támogatást kellett biztosítania e tagállamok határigazgatási és menekültügyi rendszerének működtetéséhez. Ezenkívül sok migráns továbbutazott más európai országokba (például a nyugat-balkáni útvonalon), ami szintén nagy terhelést jelentett az érintett országok határigazgatási, befogadási és menekültügyi rendszere számára (lásd: 4. ábra).

10

Az Európai Bizottság ilyen körülmények között terjesztette elő 2015 májusában az európai migrációs stratégiát,⁶ amely átfogó megközelítést írt elő a migráció kezelése terén. A stratégia részben azonnali fellépésekről rendelkezik (ilyen például a tengeri életmentés, az embercsempész bűnszövetkezetek felszámolása vagy a leginkább érintett tagállamok segítése a nagyszámú menekült ellátásában), részben pedig hosszabb távú intézkedéseket tartalmaz (például Európa külső határainak megerősítése, az irreguláris migráció kiváltó okainak csökkentése, valamint egy új legális migrációs politika kidolgozása).

Az uniós hotspotok rendszere

11

A stratégia egyik fő operatív intézkedésként egy fogadóállomásokból (hotspotokból) álló rendszer kiépítését javasolja az intenzív menekültbeáramlás kezelésére. A hotspotokon alapuló új koncepciót a jelentős migrációs válságra adott azonnali válaszlépésként dolgozták ki, amelyet igen változó és nagy kihívást jelentő körülmények között kellett végrehajtani. A külső határ olyan területeit, amelyekre aránytalanul nagy migrációs nyomás nehezedik, migrációs csomópontnak nevezzük. A migránsok többsége e csomópontok egyikén lép be az Unió területére, és a Bizottság szerint az Uniónak ezeken a pontokon kell elsősorban operatív támogatást nyújtania annak biztosítására, hogy az érkező migránsokat nyilvántartásba vegyék, és annak rendje és módja szerint megindítsák az adott tagállam kapcsolódó eljárását (lásd: 5. ábra).

12

A Bizottság a következőképpen ismerteti a hotspotokon alapuló koncepciót: „[…] az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal (EASO), a Frontex és az Europol a helyszínen együttműködik a leginkább érintett tagállamokkal, hogy gyorsan azonosítsa és nyilvántartásba vegye a beérkező migránsokat, és rögzítse azok ujjnyomatát. Az ügynökségek munkája kiegészíti egymást. Azokat, akik menedéket kérnek, azonnal bevonják a menekültügyi eljárásba, amelynek során az EASO támogató csoportjai segítik a menedékkérelmi ügyek lehető leggyorsabb feldolgozását. Azok esetében, akik nem szorulnak védelemre, a Frontex az irreguláris migránsok visszaküldésének koordinálása révén segíti a tagállamokat. Az Europol és az Eurojust támogatást nyújt a fogadó tagállam nyomozásaihoz az embercsempész és emberkereskedő hálózatok felszámolása céljából”⁷ (lásd: 1. háttérmagyarázat).

13

A hotspot-rendszert szabályozó operatív keretet eredetileg egy magyarázó feljegyzés⁸ vázolta fel, amelyet Avramopulosz biztos küldött 2015. július 15-én az igazságügyi és belügyminisztereknek. Az elveket később egy 2015. szeptemberi bizottsági közlemény⁹ rögzítette hivatalosan. Ezen elvek szerint az uniós hotspotok rendszere működési keretet biztosít a Bizottság és az ügynökségek számára, hogy (az úgynevezett migrációkezelési támogató csoportokon keresztül) azokra a helyekre összpontosítsák támogatásukat, ahol a legnagyobb szükség van rá, valamint hogy összehangolják beavatkozásaikat és szorosan együttműködjenek a fogadó tagállam hatóságaival. A támogató csoportok csak a fogadó tagállam partnereként és annak teljes felügyelete alatt dolgozhatnak, mivel kizárólag a tagállami hatóságok illetékesek a jól működő fogadó és regisztrációs infrastruktúrák kiépítésében (ha szükséges, uniós finanszírozás bevonásával), valamint a szükséges nyilvántartásbavételi és nyomonkövetési eljárások végrehajtásában.

Nyomonkövetési eljárások

14

Az Unión kívülről illegálisan Európába érkezőket a nyilvántartásba vétel és az ujjlenyomatvétel után a következő három rendszer egyikébe kell bevezetni¹³ (lásd a II. melléklet „Az uniós hotspotok rendszere” című folyamatábráját):

• az érkezési ország nemzeti menekültügyi rendszere (ha a migráns menedékjogot kér és nemzetközi védelemre szorulónak minősül),
• a szükséghelyzeti áthelyezési mechanizmus (lásd: 16. bekezdés), vagy
• a kiutasítások kezelésére szolgáló rendszer (ha a migráns nem kér nemzetközi védelmet, vagy nem minősül arra szorulónak).

15

A menekültügyi rendszer és a visszatérés-kezelési (kiutasítási) rendszer egymást kiegészítve segítik a migrációs áramlások eredményes kezelését. Mindkét rendszer a meglévő uniós rendeletek és irányelvek – többek között az (ujjlenyomatok összehasonlításáról szóló) Eurodac-rendelet és a Dublini Rendelet (lásd: 6. bekezdés), valamint a menekültügyi eljárásokról szóló irányelv, a befogadási feltételekről szóló irányelv és a visszatérési irányelv – hatálya alá tartozik.

16

Az áthelyezési rendszer ezzel szemben ideiglenes mechanizmus, amely célja az egyértelműen nemzetközi védelemre szorulók újraelosztása a tagállamok közötti méltányos tehermegosztás és a leginkább érintett tagállamokra nehezedő nyomás csökkentése érdekében. Az Európai Bizottság által a migrációs stratégia keretében, 2015 májusában javasolt áthelyezési rendszer voltaképpen ideiglenes eltérés jelent a (fenti 6. bekezdésben ismertetett) dublini mechanizmus alól. Az érkezők nagy számára és az elsődlegesen kitett tagállamok menekültügyi rendszerére és fogadólétesítményeire nehezedő rendkívüli nyomásra tekintettel a Bizottság az EUMSZ-ben előírt szükséghelyzeti reagáló rendszer¹⁴ aktiválására tett javaslatot. A javaslat nyomán 2015 szeptemberében két tanácsi határozat¹⁵ elfogadására került sor, amelyek létrehozták az ideiglenes áthelyezési mechanizmust. A cél összesen mintegy 106 000 egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló menedékkérő áthelyezése volt Görögországból és Olaszországból a többi tagállamba a 2015. szeptember és 2017. szeptember közötti időszakban, oly módon, hogy ezt követően az érintett tagállamokat terhelné a felelősség az adott menedékkérelmek elbírálásáért.

17

A hotspotokon alapuló – a migránsok érkezéskori azonosítására, nyilvántartásba vételére és ujjlenyomatvételére összpontosító – koncepció célja tehát e nyomonkövetési intézkedések végrehajtásának megkönnyítése volt, sőt úgy is tekinthető, hogy anélkül nem is lehetett volna eredményesen végrehajtani a nyomonkövetési eljárásokat.

Kapcsolódó szakpolitikai intézkedések

18

Az európai migrációs stratégia a rövid távú intézkedéseken (például a hotspot-rendszeren és az ideiglenes áthelyezési mechanizmuson) felül hosszabb távú fellépésekre, többek között a határigazgatás javítására és az irreguláris migráció hátterében álló problémák megoldására irányuló intézkedésekre is javaslatot tett a migráció kezelésének javítása érdekében. Az alábbiakban röviden ismertetünk néhány olyan fontosabb intézkedést, amelyekről az ellenőrzés alá vont időszakban született döntés.

Uniós Szükséghelyzeti Alap Afrikáért

19

A Szükséghelyzeti Alap Afrikáért elnevezésű uniós eszközről szóló megállapodást a 2015. november 12-i vallettai csúcstalálkozón hozták létre Máltán. Mivel tartósan példátlanul magas szinten maradt az irreguláris migráció, szükségessé vált egy olyan alap létrehozása, amely támogatni tudja a legkitettebb és leginkább érintett afrikai országokat a Száhel-övezetben és a Csádi-tó térségében, valamint az Afrika szarva régióban és Észak-Afrikában. Az alap a destabilizáció, a lakóhelyelhagyás és az irreguláris migráció kiváltó okait igyekszik kezelni mind a származási, mind a tranzit- és a célországokban a gazdasági lehetőségek, az esélyegyenlőség és a biztonság javítása, valamint fejlesztés révén. Az alap különböző, az Európai Bizottság által az uniós költségvetés és az Európai Fejlesztési Alap keretében kezelt pénzügyi eszközökből von össze forrásokat – 2016. december 31-i állapot szerint összesen közel 2,4 milliárd euró értékben, amelyet az uniós tagállamok és más donorok által biztosított egyéb források további 152 millió euróval egészítenek ki.

EU–Törökország nyilatkozat

20

2016. március 18-án az uniós tagállamok megállapodtak Törökországgal egy sor intézkedésről annak érdekében, hogy csökkentsék a Törökországból a görög szigetekre átkelő irreguláris migránsok számát, illetve lehetőség szerint teljesen megállítsák ezt az áramlást¹⁶. A vonatkozó nyilatkozat értelmében a görög szigetekre érkező migránsokat továbbra is szabályszerűen nyilvántartásba veszik, és a görög hatóságok a menekültügyi eljárásokról szóló irányelvnek megfelelően egyénileg dolgozzák fel az összes kérelmet a hotspotokon. Azokat a migránsokat, akik nem kérnek menedékjogot, illetve akik kérelmét az irányelv értelmében nem ítélik megalapozottnak vagy befogadhatónak, visszaküldik Törökországba. Ahány szíriait visszafordítanak a görög szigetekről Törökországba, ugyanannyi szíriait telepítenek át Törökországból az Unióba. Ez a megállapodás gyökeresen megváltoztatta a hotspotok működését és rendszerét Görögországban.

Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség

21

A jelenlegi migrációs válság világossá tette, hogy a belső határok nélküli schengeni térség csak akkor lesz fenntartható, ha a külső határokat – mindannyiunk közös érdekében – hathatósan védjük és biztosítjuk. Az európai migrációs stratégia szerint ezért a tagállamok és az Unió közös felelősségi körébe kellene utalni a külső határok igazgatását. A stratégia nyomán a Bizottság 2015 decemberében bevezetett egy intézkedéscsomagot az Unió határainak megerősítésére, a migráció eredményesebb kezelésére és az Unió belső biztonságának javítására.

22

A csomag egyik kulcseleme egy új hatóság (az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség) létrehozására irányuló rendeletjavaslat volt, amelynek független forrásait a határigazgatásért felelős tagállam forrásaival kombinálva kellene felhasználni. Az Európai Parlament és a Tanács nagyon rövid időn belül jóváhagyta az új ügynökség életre hívását, így az 2016. október 6-án meg is kezdhette működését. Az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség jóval bővebb mandátummal rendelkezik¹⁷, mint a Frontex: kétszer annyi állandó alkalmazottat foglalkoztat, amellett egy 1500 gyorsan mozgósítható szakértőből álló tartalékállományra is támaszkodhat, ami csökkenti a tagállami hozzájárulásoktól való függőségét.

Finanszírozási keret

23

A hotspotok létrehozását és működését több forrásból, többek közt az Unió, az uniós ügynökségek, a tagállami hatóságok, valamint nemzetközi és civil szervezetek hozzájárulásaiból finanszírozzák és támogatják.

24

Görögország és Olaszország a 2014–2020-as időszakban a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alapból (AMIF) és a Belső Biztonsági Alapból (ISF) kapott előirányzataik útján jutnak hozzá többek között a hotspot-rendszerhez nyújtott uniós támogatásokhoz is (lásd: 6. ábra). Az AMIF és az ISF útján szükséghelyzeti támogatás is biztosítható. Görögország esetében a Szükséghelyzeti Támogatási Eszköz¹⁸ (ESI) is hozzájárulhat a humanitárius helyzet javításához. Az AMIF és az ISF tagállami előirányzataiból finanszírozott fellépésekhez a tagállamoknak is társfinanszírozást kell biztosítaniuk, a szükséghelyzeti támogatás azonban akár 100%-ban az uniós költségvetésből finanszírozható. Az ellenőrzés idején folyósított összegek a görög és olasz hatóságoknak, valamint a nemzetközi szervezeteknek és az uniós ügynökségeknek teljesített előlegek voltak.

6. ábra

Uniós pénzügyi támogatás (millió euró)

	GÖRÖGORSZÁG		OLASZORSZÁG
	Odaítélt összeg	Folyósított összeg	Odaítélt összeg	Folyósított összeg
AMIF	585	247	365	55
AMIF nemzeti programok 2014–2020	295	45	348	44
AMIF szükséghelyzeti támogatás a tagállamoknak	126	101	16	10
AMIF szükséghelyzeti támogatás a nemzetközi szervezeteknek / uniós ügynökségeknek	165	101	1	1
ISF	277	75	291	36
ISF nemzeti programok 2014–2020	215	26	245	29
ISF szükséghelyzeti támogatás a tagállamoknak	52	42	46	7
ISF szükséghelyzeti támogatás a nemzetközi szervezeteknek / uniós ügynökségeknek	10	7	0	0
Szükséghelyzeti Támogatási Eszköz (szerződött összeg)	192	127	0	0
ÖSSZESEN	1 055	448	656	91

Forrás: Az Európai Bizottság tájékoztatója: A Görögországnak nyújtott uniós támogatás (2016.12.8.); a 2015. október 14-i, 2016. december 4-én frissített COM(2015) 510 final közlemény (Az európai migrációs stratégia szerinti kiemelt intézkedések végrehajtásának helyzete) 8. melléklete; ECHO Hope intranet, 2016. december 15-i állapot. Az összegek és részösszegek közötti eltérések a kerekítésnek tulajdoníthatók.

Görögország

25

Mivel Görögországban késedelmet szenvedett az alapok elindítása és a szükséges irányítási és kontrollrendszerek létrehozása, valamint a tagállami költségvetés csak korlátozott mértékben tudott társfinanszírozást biztosítani az uniós kiadásokhoz, 2016-ban nem igazoltak az AMIF/ISF görögországi tagállami előirányzatából 2015-ben teljesített kiadást¹⁹. A Bizottság jelentése szerint 2015 kezdetétől több mint 352 millió euró értékben nyújtott szükséghelyzeti támogatást (az AMIF/ISF-ből)²⁰, emellett az ESI-ből is mintegy 192 millió eurónyi humanitárius támogatást folyósítottak²¹. E források nagy része Görögország szárazföldi területeire irányult (ahol 2016 novemberében még mintegy 45 000 migráns tartózkodott²²), míg bizottsági becslések szerint a tagállam közel 100 millió eurót kapott számos különféle tevékenység támogatására a szigeteken és a hotspotokon.

26

A Bizottság által az AMIF-ból és az ISF-ből nyújtott szükséghelyzeti támogatás keretében finanszírozott projektek között van szálláshelyépítés, étkeztetés, egészségügyi ellátás, víz- és csatornarendszer-építés, szállítás a kikötési pontokról a hotspotokba, a görög hatóságok ujjlenyomat-vételi kapacitásának növelése, valamint a görög rendőrség meglévő informatikai rendszereinek fejlesztése, hogy azok alkalmasak legyenek a regisztrációs folyamat kezelésére. Mivel az AMIF és az ISF keretében a szükséghelyzeti támogatások odaítéléséről szóló határozatok többségét 2015 októberétől kezdve hozták meg (általában 12 hónapos végrehajtási időszakkal), még nem állt rendelkezésre jelentés a források felhasználásáról. Ugyanez volt a helyzet az ESI-ből finanszírozott fellépések esetében is, amely kapcsán 2016 márciusában hozták meg az első határozatot. A Bizottság 2017. február végéig még nem kapott részletes tájékoztatást e források felhasználásáról.

Olaszország

27

Olaszországban kicsit más a helyzet, mint Görögországban. Az ellenőrzés időpontjában rendelkezésre álló információk (a Bizottságnak bejelentett összegek²³) alapján az olasz tagállami programok keretében az AMIF 1,6 millió euró összegű kiadást finanszírozott a 2015. október közepéig tartó időszakban (de ebből a hotspotok nem részesültek), az ISF pedig egyáltalán nem nyújtott finanszírozást. A 2016. október közepéig kifizetett forrásokra, valamint kiválasztott és szerződésbe állított projektekre vonatkozó információkat 2017. márciusig kellett volna benyújtani.

28

Az AMIF/ISF szükséghelyzeti támogatási ágából Olaszország 2016 végéig 62,8 millió eurót kapott. Az ellenőrzés időpontjában még nem állt rendelkezésre jelentés arról, hogyan használták fel ezeket a szükséghelyzeti forrásokat a hotspotok támogatására.

Az uniós ügynökségeken keresztül nyújtott közvetett finanszírozás

29

Ami a két fő érintett uniós ügynökségen (Frontex és EASO) keresztül nyújtott pénzügyi hozzájárulást illeti, a Frontex eredetileg 20 millió eurót irányzott elő 2016-os költségvetéséből a hotspotokhoz kapcsolódó kiadásokra²⁴, de időközben (2016. november végéig) közel 35 millió eurót kötött le erre a célra. Az EASO-nak nyújtott uniós finanszírozás 2016-ban 19,4 millióról 63,5 millió euróra nőtt (beleértve az AMIF/ISF-ből származó 26 millió eurót), hogy az ügynökség folyósítani tudja a hotspot-rendszer és az áthelyezési program kapcsán biztosítandó támogatást²⁵.

30

Az Europol 2016-ban 1,5 millió euró összegű szükséghelyzeti támogatást kapott az ISF-től, hogy másodlagos biztonsági ellenőrzéseket végző szakértőket (úgynevezett vendégtiszteket) tudjon küldeni a hotspotokba.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

31

Értékelésünk tárgya a hotspotokon alapuló koncepció olaszországi és görögországi végrehajtása volt a koncepció 2015. májusi (a migrációs stratégia keretében történt) első bejelentésétől 2016. nyár végéig tartó időszakban. Különösen az alábbi két fő kérdésre kerestük a választ:

• A szükséges hotspotokat megfelelő helyen és időben, valamint elégséges kapacitással hozták-e létre ahhoz, hogy azok ki tudják elégíteni a szükségleteket, továbbá biztosították-e a megfelelő támogató szolgáltatásokat, a szükséges koordinációs mechanizmusokat és a megfelelő monitoringeljárásokat?
• A hotspot-rendszer eredményesen kezelte-e a beérkező migrációs hullámot, azaz lehetővé tette-e a migránsok teljes körű azonosítását, nyilvántartásba vételét és ujjlenyomatvételét, és észszerű időn belül biztosítani tudta-e továbbirányításukat az alkalmazandó menekültügyi eljárásba (menedékjog, áthelyezés, kiutasítás)?

32

Ellenőrzésünkhöz a Bizottságtól, a Frontextől, az EASO-tól és az Europoltól kaptunk támogatást. Az ellenőrzés hatóköréből kizártuk az Eurojust sajátos szerepét, mivel ez a szerv közvetettebb módon vett részt a hotspotok működtetésében, és nem is volt jelen az állomásokon. Szintén nem vizsgáltuk sem a menedékkérelmek feldolgozását, sem az áthelyezési és kiutasítási eljárásokat. Noha a hotspot-rendszer önmagában nem terjed ki ezen eljárások végrehajtására, egyértelműen összefügg azokkal, mivel a hotspotok eredményes működése előfeltétele a további menekültügyi eljárások sikeres végrehajtásának, és az ezekben az eljárásokban mutatkozó szűk keresztmetszetek akadályozhatják a hotspotok megfelelő működését. Ezen összefüggés miatt jelentésünkben említést teszünk a feldolgozási eljárások végrehajtásában mutatkozó kihívások kapcsán tett megfigyeléseinkről is.

33

Ellenőrzésünk a rendelkezésre álló dokumentumok áttekintéséből, valamint a Bizottság és az ügynökségek munkatársaival²⁶, illetve az olasz és görög tagállami hatóságok és különböző nemzetközi²⁷ és civil szervezetek²⁸ képviselőivel folytatott interjúkból állt. Helyszíni szemlét is végeztünk egyes hotspotokon (Olaszország: Pozzallo és Trapani, Görögország: Leszbosz, Híosz és Lérosz), és mindkét országban felkerestük a regionális szintű munkacsoportokat. Figyelembe vettük, hogy a közelmúltbeli válsághelyzet és a migrációigazgatás gyakran változó körülményei miatt a Bizottságnak, az ügynökségeknek és a tagállamoknak nehéz feltételek között kellett dolgozniuk.

Észrevételek

A hotspotok létrehozása

34

Megvizsgáltuk, hogy a hotspotokat időben hozták-e létre, azok száma, elhelyezkedése és kapacitása megfelelt-e a tényleges szükségleteknek, megfelelő támogató szolgáltatásokat nyújtottak-e, biztosították-e a szükséges koordinációt, és megfelelő monitoringeljárásokat alkalmaztak-e.

A hotspotokat a tervezettnél lassabban építették fel, és még mindig túl alacsony a fogadókapacitás

35

Az Olaszországot és Görögországot a szükséghelyzet hatékonyabb kezelésében támogatni kívánó tanácsi határozat (lásd: 16. bekezdés) értelmében Olaszországnak és Görögországnak 2015. szeptember 16-ig a Bizottság elé kellett terjesztenie egy-egy olyan ütemtervet, amely olyan megfelelő intézkedéseket tartalmaz a menekültügy, az első fogadás és a visszaküldés területén, amelyek révén fokozható az e területeken működő rendszereik kapacitása, minősége és hatékonysága.

Görögország

36

Görögország a Bizottsághoz benyújtott ütemterve szerint 2015 végéig öt hotspotot szándékozott létrehozni az adott időszak legforgalmasabb belépési pontjain, azaz Leszbosz, Híosz, Számosz, Lérosz és Kósz szigetén (lásd: 5. ábra). Az ütemtervvel kapcsolatos észrevételeiben a Bizottság nem kérdőjelezte meg a hotspotok tervezett helyszíneit, hanem úgy értékelte, hogy ennek eldöntése a tagállam hatáskörébe tartozik. Az érkezési adatok szerint abban az időben valóban ezek a szigetek voltak a görög területre érkező migránsok legfőbb belépési pontjai.

37

Leszboszon a Moria és Számoszon a Vathi hotspotot kisebb meglévő struktúrákra építették fel. A többi szigeten 2015 vége felé ideiglenes fogadólétesítményeket alakítottak ki, és a görög hatóságok – jelentős erőfeszítések árán – 2016 elején építették fel a jelenleg is működő hotspotokat; ilyen módon a 2016. január és március közötti időszakban az öt tervezett hotspot közül négy megkezdte, majd fokozatosan kiterjesztette működését. Ez azonban a tervezettnél később valósult meg, ezért a 2016. március előtt érkező migránsok teljes körű azonosítása és nyilvántartásba vétele nem volt maradéktalanul biztosított.

38

2016 júniusában a Bizottság mind az öt görögországi hotspotot teljes körűen működőképesnek minősítette. Az öt hotspot összesen 7450 főnyi befogadókapacitással rendelkezett²⁹; ez azonban a megváltozott körülmények között nem volt elég a 2016-ban érkező migránsok elszállásolására. Az érkezések száma ugyanis a nyugat-balkáni útvonal lezárását és az EU–Törökország nyilatkozatot követően (lásd: 7. ábra) május-júniusban mintegy napi 50 főre esett vissza (a január-februári 2000 fős napi átlaggal szemben); 2016 júliusától azonban számuk ismét növekedésnek indult, és augusztus végére a napi átlag meghaladta a 100 főt. Még ha kevesebben is érkeznek, mint korábban, a hotspotokba érkezők száma jelenleg is meghaladja az azokat elhagyókét. 2016. júliusi látogatásunk után a szigeteken tartózkodó migránsok létszáma 8502 főről (július eleje) szeptember elejére 12 515 főre, november elejére pedig 16 250 főre nőtt³⁰.

39

Korábban a hotspotokba érkező migránsokat néhány nap után – a kezdeti azonosítást, nyilvántartásba vételt és ujjlenyomatvételt követően – áttelepítették a szárazföldre. Ez a helyzet azonban az EU–Törökország nyilatkozat után megváltozott. Az újonnan érkezőket ettől kezdve nem engedték továbbutazni a szárazföldre, hanem a hotspot helyszínén kellett benyújtaniuk menedékkérelmüket. A migránsok ezentúl nem pár napot töltöttek átutazóban a hotspotokon, hanem jóval hosszabb ideig, akár hónapokig is ott maradtak.

40

Ezért a hotspotok (különösen Leszbosz, Híosz és Számosz szigetén) rendkívül túlzsúfoltak, ugyanis folyamatosan többen érkeznek a görög szigetekre, mint ahányan elhagyják azokat³¹. Több civil szervezet – köztük az Amnesty International³², a Human Rights Watch³³ és a Save the Children³⁴ – bírálta a táborokban uralkodó tárgyi feltételeket, azaz az étkeztetés minőségét, valamint a takarók, a magánélet, a megfelelő egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés és az ivóvíz hiányát. A menekültek elszállásolására szolgáló egységek (szabványos konténerépületek) olyannyira zsúfoltak, hogy számos migráns saját maga tákolt össze ideiglenes szállást a hotspot körül (lásd: 2. háttérmagyarázat).

41

A szálláshelyeken gyakran nem választották külön az egyedülálló férfiakat a többi kategóriától, például az egyedülálló nőktől, a családoktól vagy a kiskorúaktól. A kísérő nélküli kiskorúak számát a becslések 2500 körülre teszik (2016. szeptemberi adat³⁵), és az ország kifejezetten kiskorúak számára fenntartott intézményei nem rendelkeznek kellő kapacitással a nemzetközi normáknak megfelelő elhelyezésükhöz³⁶. Ezért bár a jogszabályok szerint elsőbbséget kellene élvezniük³⁷, sok kísérő nélküli kiskorút tartottak hosszú időn át és rossz körülmények között³⁸ a hotspotokon (lásd: 3. háttérmagyarázat).

42

Az ügynökségek személyzete is ki volt téve az erőszakos tiltakozásoknak és agressziónak: több uniós és egyéb alkalmazott evakuálására is sor került, és a menekültek lerombolták, illetve megrongálták a hotspotok létesítményeinek egy részét.

43

A tervezési szakaszban nem foglalkoztak kellőképpen a biztonság kérdésével, amely a tagállamok hatáskörébe tartozik. Kezdetben nem készült biztonsági terv, és a táborok nem rendelkeztek vészkijárattal. A biztonsági problémákról több koordinációs ülésen is egyeztettek, amelyek során a Bizottság és az uniós ügynökségek a görög hatóságokkal egyetértésben biztonsági tervet és vészhelyzeti eljárásokat dolgoztak ki.

Olaszország

44

2015 szeptemberében Olaszország is benyújtotta a menekültügyi, érkezéskezelési és visszaküldési rendszerének javítását célzó intézkedéseket tartalmazó ütemtervét. Az ütemtervben hat – együttesen 2500 fő kapacitású – hotspot létrehozása és 2015 végéig történő üzembe helyezése szerepelt. A Bizottság az ütemtervre vonatkozó válaszában úgy nyilatkozott, hogy a meglévő struktúrák rendelkezésre állása alapján a hotspotok helyszínének kijelölése a tagállami hatóságok hatáskörébe tartozik. A terv azonban nem vette figyelembe a meglévő struktúráknak, illetve azok működési eljárásainak átalakításához szükséges időt, ráadásul a tervezett helyszínek némelyike nem is felelt meg az aktuális kikötési sémáknak.

45

2015 végéig a hat tervezett hotspotból (lásd: 5. ábra) csak kettő (Lampedusa és Pozzallo), 2016 első hónapjaiban pedig további kettő (Trapani és Taranto) kezdte meg működését. 2016 júliusában (ellenőrzésünk idején) a négy működő hotspot együttes kapacitása 1600 fő volt, ami nyilvánvalóan túl kevés a rendszeresen napi 2000 főt meghaladó érkezési létszámok ellátására. Az olasz hatóságoktól kapott adatok szerint 2016 első hét hónapjában a migránsoknak még mintegy 70%-a a létező hotspotokon kívül ért partot, így fennállt a kockázat, hogy nem sikerül teljes körűen azonosítani az érkezőket.

46

A helyzet kezelése érdekében az olasz hatóságok 2016 júniusában két további hotspot megnyitását jelentették be (a törölt kettő helyett), amelyek 2017. február végéig még nem kezdték meg működésüket. 2016 januárjában ezenkívül az olasz hatóságok egyeztetni kezdtek a Bizottsággal egy új – a hotspot-rendszerre épülő, azonban fizikai szálláshelyeket nem biztosító – stratégiáról, amelynek végrehajtása még folyamatban van. A rendszer lényege az, hogy további érkezési kikötőket is alkalmassá tennének a hotspot-rendszer céljára kidolgozott eljárási standardok alkalmazására. A Bizottság novemberi előrehaladási jelentése³⁹ ugyanakkor – jogosan – arra figyelmeztette Olaszországot, hogy mielőbb nyissa meg a már bejelentett két további hotspotot is.

47

Olaszország számára komoly problémát jelent, hogy 2016-ban egyre nőtt a kísérő nélkül érkező kiskorúak száma, amely 2016 szeptemberére meghaladta a 20 000 főt⁴⁰. Mivel az érintett régiókban kevés a kiskorúak ellátására szakosodott létesítmény, a gyerekek túl hosszú ideig maradnak a hotspotokon, ami nem felel meg sajátos szükségleteiknek.

Az uniós ügynökségek jelentős támogatást nyújtanak a hotspotoknak, de ez a támogatás nagymértékben függ attól, hogy a tagállamok elegendő forrást biztosítanak-e

48

A Bizottság és az ügynökségek az olasz és görög hatóságok kérésének megfelelően nyújtják a támogató szolgáltatásokat. A hotspotok kapcsán mindkét ország először ütemtervének elkészítéséhez kért segítséget. A támogatás elsősorban abban áll, hogy a Frontex és az EASO által kiküldött tagállami szakértők segítenek az azonosításban, a nemzetiség megállapításában, a nyilvántartásba vételben, az ujjlenyomatvételben és a személyes meghallgatások lebonyolításában. A Frontex a visszaküldésben is segítséget nyújt. Az EASO Olaszországban az áthelyezéssel kapcsolatos tájékoztatásban és az áthelyezési kérelmek feldolgozásában, Görögországban pedig a menedékkérelmek nyilvántartásba vételében és értékelésében segédkezik. Mindkét ügynökség kulturális közvetítőket is biztosít. Az Europol másodlagos biztonsági ellenőrzéseket végez a fogadó tagállam hatóságainak tevékenysége nyomán kiszűrt, illetve a helyszínen lévő uniós ügynökségek vagy egyéb szervezetek által e hatóságokhoz továbbított esetekben.

49

Az ügynökségek jelentései azt mutatják, hogy a szükségesnél jóval kevesebb szakértőt küldtek a helyszínekre. Ennek hátterében az áll, hogy az ügynökségek tevékenysége nagymértékben a tagállamok együttműködésére van utalva, amelyek az ügynökségek kérésére kijelölik a szakértőket. Az ügynökségek és a tagállamok ráadásul nem számoltak azzal, hogy 2015-ben és 2016-ban megugranak a szükségletek. Összességében a Frontex szerint a hotspotokon végzendő tevékenységeivel kapcsolatos közvetlen segítségnyújtás-igényléseinek csak mintegy 65%-ára érkezett tagállami felajánlás, az EASO esetében pedig ez az arány még alacsonyabb (mindössze 57% körüli) volt. A tagállamoknál is korlátozott a rendelkezésre álló személyzet létszáma, és – különösen 2015 második félévében – néhány tagállam maga is nagyszámú menedékkérelmet dolgozott fel.

50

Mivel a szakértőket rendszerint csak korlátozott időre (hathetes vagy ennél rövidebb időszakra) küldik ki, az ügynökségeknek folyamatosan új igényléseket kell benyújtaniuk a hazatérő szakértők helyettesítésére. A személyzet gyakori cserélődése nyilvánvalóan rontja a hatékonyságot is, mivel az újonnan érkező szakértőknek időre van szükségük az adott helyzet megismeréséhez és az ahhoz való alkalmazkodáshoz. Az ellenőrzés során felkeresett érintettek az interjúkban hangsúlyozták, hogy a szakértőket hosszabb időszakra kellene kihelyezni.

Görögország

51

Görögországban az EU–Törökország nyilatkozat óta visszaesett az érkezők száma, ezért az ország kevesebb segítséget igényel a Frontex részéről az azonosításhoz és a nyilvántartásba vételhez. Az EASO részéről ugyanakkor egyre több támogatásra van szükség, mivel mind a 2016 márciusában a szárazföldre áthelyezett, mind az azóta újonnan a szigetekre érkezett migránsok többsége menedékkérelmet nyújt(ott) be.

52

A Bizottság 2016. szeptemberi⁴¹ és októberi⁴² előrehaladási jelentése továbbra is arra kéri a tagállamokat, hogy fokozzák az EASO szakértőkkel való támogatását, mivel Görögországban továbbra sincs elég kiküldött szakértő az egyre több menedékkérelem feldolgozásához. 2016 szeptemberében például a becslések szerint 100 menekültügyi ügyintézőre (interjúkészítőre) lett volna szükség a hotspotokon, de az EASO a hó végéig csak 41 ügyintézőt tudott ténylegesen kiküldeni⁴³.

53

Az Europol 2016 márciusa óta küld ki tisztviselőket, akik a nyilvántartásba vételi és átvilágítási eljárások során másodlagos biztonsági ellenőrzéseket végeznek a görög rendőrség által kiszűrt esetekben. Az ellenőrzések elsődleges célja a terroristagyanús személyek mozgásainak meghatározása és a migránscsempészettel foglalkozó szervezett bűnözői hálózatok felszámolása. A Bizottság helyzetjelentései⁴⁴ szerint az Europol – a görög rendőrséggel 2016 júniusában aláírt operatív tervnek megfelelően – 2016 júliusáig kilenc tisztviselőt küldött ki az öt szigetre. Az Europol szerint az első, az Europol által kiküldött tíz vendégtisztből álló munkacsoport 2016 szeptemberében kezdte meg tevékenységét Görögországban. 2016 októberében újabb, a tagállamok által felajánlott 16 vendégtisztből álló kontingenst küldtek ki mind az öt görögországi hotspotra, hogy az Europol adatbázisainak lekérdezésével folytassanak másodlagos biztonsági ellenőrzéseket.

Olaszország

54

Az olasz hatóságok összességében kielégítőnek ítélték az uniós ügynökségektől kapott támogatást, különösen miután májustól kezdve – miután sikerült néhány, eredetileg Görögországba kijelölt Frontex-szakértőt Olaszországba átirányítani – javulni kezdett a helyzet. A Bizottság azonban továbbra is úgy véli, hogy az EASO Olaszországba kiküldendő szakértők iránti kéréseire tett tagállami felajánlások nem elegendőek a nagyszámú áthelyezésre jogosult érkező ügyének feldolgozására. 2016. szeptember végéig 33 menekültügyi szakértőt (és 35 kulturális közvetítőt) küldtek ki a tagállamba, holott az olasz hatóságokkal egyeztetett tervben 74 szakértő kirendelése szerepel⁴⁵.

55

Olaszország 2016 szeptemberében hozzájárult ahhoz, hogy – a Tanács kérésének megfelelően – az Europol részt vegyen a helyszínen végzett másodlagos biztonsági ellenőrzésekben. Az Europol közreműködött a műveleti terv elkészítésében, és ellenőrzésünk idején a vendégtisztek kirendelését készítette elő. Olaszország 2016 októberében emellett az áthelyezéshez kapcsolódó további biztonsági ellenőrzések végzéséhez is támogatást kért az Europoltól⁴⁶.

A Bizottság aktív szerepet játszott a koordinációban

56

A hotspotok igazgatása számos szereplőt mozgat meg különböző szinteken. Ezért az Európai Bizottság, az uniós ügynökségek, a központi és helyi szintű tagállami hatóságok, a nemzetközi szervezetek (az UNHCR és az IOM), valamint a civil szervezetek között megfelelő koordinációra van szükség a hotspotok kielégítő működésének biztosításához.

57

Ilyen koordinációra az Unió, a tagállamok és a hotspotok szintjén, valamint operatív szinten is szükség van. A két vizsgált országban kifejezetten erre szakosodott bizottsági és ügynökségi munkatársak gondoskodtak a koordinációról.

Görögország

58

Görögországban a központi koordinációt ügynökségközi koordinációs ülések keretében bonyolítják a különböző tagállami hatóságok, a Bizottság, az uniós ügynökségek és a főbb nemzetközi szervezetek részvételével. A Bizottság részéről annak egy új szolgálata, a 2015-ben létrehozott Strukturálisreform-támogató Szolgálat (SRSS) biztosítja a támogatást, további bizottsági részlegek munkatársainak bevonásával. A kéthetente Athénban megrendezett ügynökségközi ülések elnöki tisztét az SRSS főigazgatója tölti be.

59

A görögországi helyszíni ellenőrzés során az összes megkérdezett aggályosnak érezte a hotspotokra vonatkozó eljárási standardok (SOP) hiányát. Noha a görög ütemterv⁴⁷ az összes hotspot tekintetében kulcsfontosságú célkitűzésként jelölte meg az eljárási standardok bevezetését, azok elfogadására végül nem került sor. A görög kormány 2016 elején elkezdte kidolgozni ezeket a standardokat, és a Bizottság még véleményezte is a dokumentum tervezetét. Az EU–Törökország nyilatkozat azonban alapjaiban változtatta meg a hotspotok működését. Ezzel párhuzamosan Görögország is új jogszabályt fogadott el, amely az érkezési befogadási szolgálatot befogadási és azonosítási szolgálattá (Reception and Identification Service, RIS) alakította át és új feladatokkal ruházta fel. A változások miatt felül kellett vizsgálni az eljárási standardokat is, ezért félbeszakadt azok kidolgozása. Látogatásunk idejére Görögország még nem készült el az eljárási standardok tervezetének felülvizsgálatával, holott a Bizottság erre több alkalommal is felszólította.

60

Az operatív szintű koordinációt az athéni pireuszi kikötőben működő uniós regionális munkacsoporton⁴⁸ keresztül biztosítják. Ezt a platformot úgy alakították ki, hogy az uniós ügynökségek – megbízatásuknak megfelelően – rendszeresen találkozhassanak az átfogó koordináció és a különböző érintettek közötti információcsere elősegítése érdekében. Az Európai Bizottság szintén jelen van az üléseken, és betölti azok elnöki tisztét. Az azonban nincsen egészen pontosan meghatározva, hogy a munkacsoport milyen szerepet játszik a hotspot-rendszerben, és a tagállami hatóságok nem vesznek részt a munkacsoport ülésein.

61

Ami a hotspotokat illeti, azok igazgatásáért a központi hatóságok felelősek, azonban még nem látják el teljes körűen ezt a feladatukat. Nem jelöltek ki például állandó jelleggel felelős személyt vagy hatóságot a struktúra és a műveletek átfogó irányítására. Hivatalosan a befogadási és azonosítási szolgálat felelős a hotspotok igazgatásáért, de az – az ellenőrzés időpontjában – igen kevés munkatársat foglalkoztatott a helyszínen, ami nem tette lehetővé az éjjel-nappali jelenlétet. A gyakorlatban az érintettek számára nem volt egyértelmű, hogy mely hatóság illetékes a hotspotokkal kapcsolatos döntéshozatal terén.

Olaszország

62

Olaszországban a tagállami hatóságok nagymértékű elkötelezettségről tettek tanúbizonyságot a hotspotok és a kapcsolódó migrációmenedzsment kapcsán. A hotspotokon alapuló koncepció végrehajtásáért egy, a Belügyminisztériumon belül e célra kijelölt olasz munkacsoport (a polgári szabadsággal és migrációval foglalkozó osztály) felelős. A Bizottság központi szinten egy Rómában működő, kis létszámú csoporton keresztül nyújt támogatást. Ezen a szinten az olasz Belügyminisztérium által irányított munkacsoport dolgozta ki az eljárási standardokat, mégpedig az összes főbb érdekelt (az olasz hatóságok, a Bizottság, a Frontex, az Europol, az EASO, an UNHCR és az IOM) bevonásával. A standardokat 2016. május 17-én fogadták el hivatalosan és továbbították az érintetteknek. Az eljárások operatív iránymutatást nyújtanak a hotspotokon végzett tevékenységekhez a munkamenet egységesítése és hatékonyságának maximalizálása érdekében. Az összes érintett jelentős előrelépésként értékeli a standardok több hónapos konzultációt követő elfogadását, és úgy véli, hogy az nagymértékben hozzájárul az olaszországi hotspot-rendszer strukturálásához.

63

Az operatív szintű koordinációt a szicíliai Cataniában működő uniós regionális munkacsoporton keresztül biztosítják. Olaszországban az uniós ügynökségeken és a Bizottságon kívül különféle tagállami hatóságok is részt vesznek az uniós regionális munkacsoportban.

64

A hotspotok szintjén a helyi hatóságok (Prefetture) felelnek az egyes hotspot-struktúrák koordinációjáért és átfogó irányításáért, de nem tartanak fenn állandó jelenlétet a hotspotokon: a helyszínen az állami rendőrség (Questura) és a struktúra igazgató szerve (gyakran egy civil szervezet) látja el a saját hatáskörébe tartozó feladatokat. Több érdekelt szerint emiatt a gyakorlatban úgy tűnhet, hogy az egyes hotspotok nem rendelkeznek egyértelműen meghatározott „fókuszponttal”.

Rendszeres a monitoring, azonban lenne javítanivaló a hotspotok szintjén végzett teljesítménymérésen

65

A migrációs stratégia nyomán az Európai Bizottság részletesen beszámolt a menekültválság terén tett intézkedésekről. A hotspotokon alapuló koncepció végrehajtását az áthelyezésről és az áttelepítésről szóló jelentéseiben⁴⁹ vitatja meg. A Bizottság 2016. március óta havonta tesz közzé ilyen jelentéseket, amelyek egy, kifejezetten a görög és olasz ütemterv végrehajtásáról szóló szakaszt is tartalmaznak, ugyanis ez a kérdés szorosan összefügg a hotspotok problematikájával. A jelentések célja egy olyan naprakész, kvantitatív és kvalitatív helyzetjelentés közzététele, amely összefoglalja az elért eredményeket és a felmerült kihívásokat, és amelyen keresztül az Európai Bizottság egyben ajánlásokat is intéz az érintettekhez. Az EU–Törökország nyilatkozat végrehajtásáról szóló külön előrehaladási jelentésekben is szerepelnek a hotspotokkal kapcsolatos helyzetre vonatkozó észrevételek⁵⁰. A konszolidált beszámolási keretet végezetül eseti jelentések, speciális közlemények⁵¹ és tájékoztatók teszik teljessé.

66

Az Európai Bizottság által a hotspotokon alapuló koncepcióról rendszeresen közzétett közlemények biztosítják a koncepció végrehajtásáról való beszámolás átláthatóságát és nyitottságát. A beszámolás kvalitatív szempontjai (azonosított problémák, ajánlások stb.) arról tanúskodnak, hogy a Bizottság törekszik az elért előrehaladás figyelemmel kísérésére és a jelentésekben való megjelenítésére⁵². Mindazonáltal megjegyezzük, hogy

• bár a Bizottság rendszeresen figyelmezteti az olasz hatóságokat arra, hogy növeljék hotspotjaik számát⁵³, nem áll rendelkezésre olyan költség-haszon elemzés, amely segítségével össze lehetne hasonlítani a további hotspotok megnyitásának forgatókönyvét azzal a közelmúltbeli tervvel, amely szerint módszeresen az összes érkezési kikötőben, szálláshelyek nélkül alkalmaznák a hotspotokon alapuló koncepciót;
• noha a hotspotok immár több mint egy éve működnek, az egyedi hotspotok szintjén még nem határozták meg azok teljesítménymérési keretét, hogy figyelemmel lehessen kísérni a műveletek és az erőforrás-felhasználás (személyzet és felszerelések) hatékonyságát, azonosítani és orvosolni lehessen az esetleges üresjáratokat és/vagy szűk keresztmetszeteket, és elő lehessen segíteni a bevált gyakorlatok összegyűjtését, a tanulságok megosztását és adott esetben a szükséges módosítások végrehajtását;
• jóllehet a Bizottság megpróbálta konszolidálni a tagállami hatóságoktól és az uniós ügynökségektől származó adatokat, bizonyos adatokat – így a migránsok által a nyilvántartásba vételre és menedékkérelmeik összeállítására várva a hotspotokon eltöltött időt (Görögország) – nem osztanak meg módszeresen, és nem kerül sor egyes fő adatok – például a hotspotokon azonosított és nyilvántartásba vett migránsok teljes száma, valamint a kiutasított és a ténylegesen visszaküldött migránsok száma (Olaszország) – összesítésére, illetve közzétételére.

A hotspot-rendszer eredményessége

67

Megvizsgáltuk, hogy a hotspot-rendszer lehetővé tette-e a migránsok teljes körű azonosítását, nyilvántartásba vételét és ujjlenyomatvételét, és észszerű időn belül biztosítani tudta-e a migránsok átirányítását az alkalmazandó feldolgozási eljárásba (menedékjog, áthelyezés, kiutasítás).

A hotspot-rendszer javította az érkező migránsok nyilvántartásba vételének és ujjlenyomatvételének arányát

68

A hotspot-rendszer elsődleges célkitűzése az volt, hogy az összes érkező migráns megfelelő azonosítása, nyilvántartásba vétele és ujjlenyomatvétele révén elősegítse a határigazgatás javítását. Mindez feltétele annak is, hogy a migránsokat tovább lehessen irányítani – esettől függően – a tagállami menekültügyi eljárásba, a szükséghelyzeti áthelyezési mechanizmusba, illetve a kiutasítási eljárásba.

69

Az azonosítás során megállapítják a migránsok személyi adatait és nemzetiségét (átvilágítás), és kiválogatják a veszélyeztetett, elsőbbségi bánásmódra szoruló eseteket. A regisztráció során ezután az Eurodac-rendelet követelményei szerint rögzítik a migránsok ujjlenyomatát, amelyet az Eurodacban, az uniós ujjlenyomat-adatbázisban tárolnak. A migránsokat lefényképezik, adataikat rögzítik és összevetik a megfelelő uniós és nemzetközi adatbázisokkal, ellenőrzik irataik valódiságát (ha rendelkeznek ilyenekkel), és a rendőrség elvégzi a szükséges biztonsági ellenőrzéseket.

70

A rendőrség a Frontex támogatásával, a hotspot munkaterületén⁵⁴ végzi el a kezdeti eljárásokhoz szükséges feladatokat. A migránsok akár ekkor, akár később is jelezhetik menedékkérelem-benyújtási szándékukat (lásd még: a hotspot-rendszer folyamatábrája, II. melléklet).

71

Görögországban 2016. júliusi látogatásunk idején a migránsok azonosítását, nyilvántartásba vételét és ujjlenyomatvételét a szigetekre való érkezésük után három napon belül elvégezték⁵⁵. A Bizottság adatai szerint a görög hotspotok 2016 márciusa óta gyakorlatilag az összes migráns esetében megfelelően el tudták végezni ezeket a feladatokat. Ez jelentős előrehaladást jelent a 2015. szeptemberi 8%-os regisztrációs arányhoz⁵⁶ képest (2016. januárban az arány már elérte a 78%-ot). Ez a feladat az EU–Törökország nyilatkozat után könnyebbé is vált, mivel a 2015-ös adatokhoz képest jelentősen visszaesett az érkező migránsok száma.

72

Olaszországban 2016-ban a 2014-es és 2015-ös szinthez hasonló maradt az érkezők száma. Ami az érkező migránsok teljes körű regisztrációját illeti, Olaszországban csak mintegy egyharmaduk száll partra a hotspotoknál⁵⁷ (és veszik ott nyilvántartásba), míg a többség más kikötőkbe érkezik. Az olasz hatóságoktól kapott legfrissebb információk⁵⁸ szerint a nyilvántartásba vétel és az ujjlenyomatvétel aránya jelentősen javult: a 2015 első felében jellemző 60%-ról 2016 egészét tekintve átlag 97%-ra nőtt. Ez a kedvező fejlemény annak köszönhető, hogy a hotspot-megközelítést már nem csak a négy hotspoton alkalmazzák, hanem 2016-tól kezdve 15 további érkezési kikötőben is (lásd még: 45–46. bekezdés), ami csökkenti annak kockázatát, hogy egyes migránsok megfelelő regisztráció és ujjlenyomatvétel nélkül lépnek be az országba. Az összes megkérdezett érintett egyetértett abban, hogy a hotspot-rendszer fontos szerepet játszott az olaszországi helyzet javításában, nemcsak a megfelelő infrastruktúra biztosítása révén, hanem azáltal is, hogy meghatározta a követendő eljárási standardokat, és általában kedvező irányban befolyásolta a gyakorlatokat.

73

Ezenfelül a regisztráció során a hotspot-rendszer keretében – a KEMR szabályai értelmében – az összes irreguláris migráns személyes adatait és ujjlenyomatát különféle tagállami, uniós és nemzetközi biztonsági adatbázisokban kell rögzíteni és ellenőrizni. A biztonsági ellenőrzések elvégzését azonban hátráltatta a hatályos jogszabályi keret és a rendszerek kialakítása. A Frontex korábbi feladatmeghatározása szerint az ügynökség kiküldött vendégtisztjei 2016 szeptemberéig csak akkor tudtak hozzáférni az európai biztonsági és okmány-ellenőrzési adatbázisokhoz⁵⁹, ha a fogadó ország ezt engedélyezte számukra. Görögországban csak a helyi rendőrséggel kialakított informális munkafolyamatok révén tudták megoldani a hozzáférés problémáját.

74

Az Európai Határ- és Parti Őrségről szóló új rendelet hozzáférést biztosít az ügynökség munkatársainak a releváns adatbázisokhoz⁶⁰. A biztonsági adatbázisok összeegyeztethetetlensége (egy olyan egyablakos rendszer hiánya, amely egyetlen kereséssel számos adatbázis lekérését tenné lehetővé) azonban olyan akadályt jelent a módszeres biztonsági ellenőrzések számára, amelynek elhárítására a közeljövőben aligha kerülhet sor⁶¹.

A hotspotok működését a nyomonkövetési eljárások terén kialakult szűk keresztmetszetek hátráltatják

75

A hotspotok munkája szorosan összefügg az azt követő munkafázisokkal. Ahhoz, hogy a migránsokat eredményesen tovább lehessen irányítani a menekültügyi eljárás megfelelő szakaszába, illetve szükség szerint át lehessen helyezni őket vagy megszervezni visszaszállításukat, észszerű időn belül el kell végezni a nyilvántartásba vételt követő eljárásokat. A migránsoknak ezenkívül megfelelő tájékoztatást kell kapniuk a különböző eljárásokról.

Görögország

76

Mivel az egyetlen alternatíva az azonnali kiutasítás, gyakorlatilag az összes újonnan érkező nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújt be. Miután Görögországban 2016 márciusa előtt alacsony volt a benyújtott menedékkérelmek száma, a görög menekültügyi szolgálat korlátozott létszámú munkatársat foglalkoztatott. Amikor hirtelen megugrott a menedékkérelmek száma, a szolgálatnak sürgősen új munkatársakat kellett felvennie. A létszámemelést azonban csak az EU–Törökország nyilatkozat hatálybalépése utáni időszakban tervezték meg, és az új munkatársak felvétele és betanítása szintén időt vett igénybe, ezért a görög menekültügyi szolgálat súlyos gondokkal küszködött a menedékkérelmek feldolgozása terén. 2016 augusztusában – az EASO-val aláírt AMIF szükséghelyzeti támogatásnak⁶² köszönhetően – 124 ideiglenes munkatárssal erősítették meg a szolgálatot.

77

A helyzet odáig fajult, hogy 2016 szeptemberéig⁶³ a március 20. után érkezett migránsok többségének még nem sikerült biztosítani a lehetőséget arra, hogy benyújtsák menedékkérelmüket⁶⁴. A táborban feszültséget okozott, hogy egyes nemzetiségek menedékkérelmei elsőbbséget élveztek a többiéihez képest⁶⁵, továbbá hogy a migránsok nem kaptak egyértelmű tájékoztatást az eljárásokról és a várakozási időről.

78

2016 márciusa óta ráadásul az újonnan érkező migránsok előtt már nem áll nyitva az áthelyezés lehetősége. Erről a görög menekültügyi szolgálat döntött a tagállamok által a Bel- és Igazságügyi Tanácsban kifejezett azon álláspont alapján, miszerint az áthelyezés lehetőségét elsősorban a március 20-a előtt a szárazföldre érkezett migránsoknak kell biztosítani. Az áthelyezésről szóló két tanácsi határozat nem tünteti fel egyértelműen ennek az álláspontnak a jogalapját.

79

Ezenfelül – amint a Bizottság is megjegyezte⁶⁶ – az EU–Törökország nyilatkozat keretében csak lassú ütemben folyt a visszaküldés, ami tovább súlyosbította a hotspotok zsúfoltságát. Mivel szinte az összes újonnan érkező menedékjogot kér, csak akkor lehet dönteni kiutasításukról, ha már elutasító határozatot adtak ki a menedékkérelmük ügyében, és kimerítették a fellebbezési lehetőségeiket is. A 2016. március végétől 2016. december elejéig tartó időszakban összesen 748 migránst szállítottak vissza a görög szigetekről Törökországba – miközben az újonnan érkezők száma elérte a 17 ezer főt⁶⁷.

Olaszország

80

Olaszországban a hotspot-rendszer a tervezettnek megfelelően működik: az érkező migránsok 97%-át nyilvántartásba veszik és rögzítik az ujjlenyomatukat (lásd: 72. bekezdés), valamint lehetőséget biztosítanak nekik a menedékkérelem benyújtására. A regisztrációs folyamat során ezenkívül a hotspotokon azonosítják az áthelyezésre alkalmas jelölteket, és átszállítják őket az e célra szolgáló hotspotokba.

81

Az áthelyezési rendszerben kezdetben – a hotspotokon alapuló koncepció korai végrehajtási szakaszában – még kihívást jelentett, hogy kellő számú alkalmas jelentkezőt találjanak a programban való részvételre. Most, hogy a migránsok már jobb tájékoztatást kapnak az áthelyezésről, a strukturáltabb rendszer révén több alkalmas jelöltet sikerül azonosítani; a fő problémát most a tagállami felajánlások alacsony száma jelenti. 2016. szeptember 27-éig – egy évvel az áthelyezésről szóló tanácsi határozatok után és a kétéves végrehajtási időszak feléhez érve – még csak 1196 főt (köztük egyetlen kísérő nélküli kiskorút sem) helyeztek át ténylegesen Olaszországból, és a tagállamok összesen 3809 fő fogadására tettek hivatalosan ajánlatot⁶⁸ (holott a tanácsi határozatok eredetileg 34 953 fő áthelyezését irányozták elő Olaszországból).

82

Szintén szűk keresztmetszetet jelent a kiutasítási határozatok alacsony végrehajtási szintje, amely az olasz hatóságoktól kapott adatok szerint még mindig nem éri el a 20%-ot⁶⁹. Az olasz hatóságok az ütemtervben a kiutasítások végrehajtása terén tapasztalt strukturális nehézségek között megemlítik az azonosítással és kiutasítással foglalkozó központok korlátozott kapacitását, valamint azt, hogy a származási országok nem működnek együtt kellőképpen a visszafogadásban.

83

Mivel a migránsok folyamatosan nagy számban érkeznek (2014 óta évi 150 ezer fő), ugyanakkor pedig a jelenleg tapasztalt nehézségek lelassítják a migránsok „kiáramlását” (áthelyezését és kiutasítását), a közeljövőben gondok merülhetnek fel a menedékkérőket elszállásoló olasz hotspotok átfogó kapacitása terén.

Következtetések és ajánlások

84

Elsődlegesen az uniós tagállamok felelősek a határőrizettel és a menedékkérelmek feldolgozásával összefüggő feladatokért. A Bizottság ezért bevezette az uniós hotspotokon alapuló új koncepciót, hogy így segítsen a két leginkább érintett tagállamnak, Görögországnak és Olaszországnak megbirkózni a külső határaikra érkező irreguláris migránsok számában 2015–2016-ban bekövetkezett hirtelen, drasztikus emelkedéssel. A rendszer célja az volt, hogy operatív segítséget nyújtson a tagállamoknak annak biztosításához, hogy az érkező migránsokat azonosítsák, nyilvántartásba vegyék, ujjlenyomatot vegyenek tőlük, majd továbbirányítsák őket a megfelelő menekültügyi eljárásba. Összességében azt állapítottuk meg, hogy a hotspot-rendszer segített a két leginkább érintett tagállamnak a migrációmenedzsment javításában azáltal, hogy az igen problémás és folyamatosan változó körülmények ellenére növelte azok fogadókapacitását, fejlesztette a regisztrációs eljárásaikat, és megerősítette a támogatási erőfeszítések koordinációját.

85

A hotspotok helyszínének kiválasztása mindkét országban megfelelően figyelembe vette a főbb belépési pontokat és a meglévő struktúrák rendelkezésre állását. A hotspotok kiépítése azonban tovább tartott a tervezettnél. Görögországban az öt tervezett hotspot közül 2016 márciusában négy működött, az utolsó csak 2016. júniusra készült el. Olaszországban 2016 márciusáig a tervezett hat hotspot közül négy kezdte meg működését: 2017. február végén a két további állomás építése már folyamatban volt, azonban még nem voltak működőképesek. A jelentős uniós támogatás ellenére a hotspotok 2016 végén még egyik országban sem voltak alkalmasak a nagyszámú érkező migráns megfelelő fogadására (Olaszország), illetve elhelyezésére (Görögország). Továbbra sem állt rendelkezésre elegendő létesítmény – sem a hotspotokon, sem a következő fogadási szinten – a kísérő nélküli kiskorúak nemzetközi előírásoknak megfelelő elhelyezésére és aktáik feldolgozására (lásd: 36–47. bekezdés).

86

A Bizottság és az illetékes uniós ügynökségek szakértőkkel, pénzügyi és technikai erőforrásokkal, tanácsadással és koordinációval támogatták a leginkább érintett tagállamok munkáját. Az ügynökségek támogatásnyújtási kapacitása azonban nagymértékben függött a többi tagállam felajánlásaitól, és ez a jövőben sem lesz másképpen. Ráadásul a szakértők mandátuma gyakran nagyon rövid volt, ami csökkentette kiküldetésük hatékonyságát. E hiányosságok orvoslása érdekében jelenleg folyamatban (illetve kidolgozás alatt) van az adott ügynökségek mandátumainak módosítása (48–55. bekezdés).

87

A hotspotokon alapuló koncepció végrehajtását mindkét országban e célból kihelyezett bizottsági és ügynökségi munkatársak, illetve – operatív szinten – regionális munkacsoportok segítették, noha ez utóbbiaknak a hotspot-rendszerben betöltött feladatát még nem sikerült pontosan meghatározni. Az eljárási standardok nélkülözhetetlenek a felelősségi körök tisztázásához és az eljárások harmonizálásához, különösen ha – mint a jelenlegi esetben, a hotspot-rendszer kapcsán – nagyszámú szereplő vesz részt a folyamatban. Olaszország meghatározta a hotspotokra vonatkozó eljárási standardjait, és azokat mind a hotspotokon, mind a hotspotként működő érkezési kikötőkben alkalmazza is. Görögországban a standardok elfogadása még várat magára. Az egyedi hotspotok szintjén továbbra sem egységes a koordináció, és bár elvileg a tagállamok központi hatóságai felelnek a hotspotok átfogó igazgatásáért, Görögországban még nem vállalták fel teljes körűen ezt a feladatot. A Bizottság rendszeresen és kimerítően nyomon követte és közzétette a hotspotok kapcsán elért eredményeket és felmerült problémákat, de egyes információk nem kerültek megosztásra a különböző szereplők között, és a jelentések nem számolnak be bizonyos kulcsfontosságú teljesítménymutatókról (lásd: 56–66. bekezdés).

88

A hotspot-rendszer 2016-ban Görögországban és Olaszországban is lehetővé tette az érkező migránsok nagy részének megfelelő azonosítását, nyilvántartásba vételét és ujjlenyomatvételét, és ezeket az adatokat összevetették a vonatkozó biztonsági adatbázisokkal. Ebben a tekintetben a hotspotokon alapuló koncepció elősegítette a migrációs áramlások kezelésének javítását (lásd: 68–74. bekezdés). A hotspot-rendszer részét képezi a migránsok megfelelő menekültügyi eljárásba (tagállami menedékkérelem, adott esetben egy másik tagállamba történő áthelyezés, illetve visszaküldés a származási országba vagy egy tranzitországba) történő továbbirányítása is. Ezen eljárások végrehajtása gyakran lassú és számos akadállyal küzd, ami a hotspotok működőképességét is befolyásolja (lásd: 76–83. bekezdés).

89

E következtetések alapján a következő ajánlásokat fogalmaztuk meg. Tekintettel arra, hogy a migrációs válság továbbra is nyomás alatt tartja az Unió külső határait, az 1–4. ajánlás keretében tárgyalt problémákat a lehető leghamarabb, sürgősen kezelni kell.

1. ajánlás – A hotspotok kapacitása

• A Bizottság az illetékes ügynökségekkel együtt a következők révén nyújtson további támogatást Görögország számára a hotspotok kapacitáshiányának enyhítéséhez:

  • a hotspotok helyszínéül szolgáló szigeteken található szálláshelyek bővítése;
  • a menedékkérelmek feldolgozásának további felgyorsítása (az EASO támogatásával), valamint a migránsok egyértelmű tájékoztatása arról, hogy mikor és hogyan dolgozzák fel kérelmeiket;
  • adott esetben az alkalmazandó kiutasítási eljárások végrehajtása (a Frontex támogatásával).

• A Bizottság az illetékes ügynökségekkel együtt továbbra is támogassa Olaszországot a hotspotok számának (az eredeti terveknek megfelelő) növelése érdekében tett erőfeszítéseiben, és tegyen további intézkedéseket annak biztosítására, hogy a hotspot-rendszert a hotspotok létesítésére kijelölt helyszíneken kívüli kikötésekre is kiterjesszék.

2. ajánlás – Kísérő nélküli kiskorúak

• A Bizottság az illetékes ügynökségekkel és nemzetközi szervezetekkel együtt segítse a görög és olasz hatóságokat abban, hogy minden lehetséges intézkedést megtegyenek a migránsként érkező kísérő nélküli kiskorúak nemzetközi standardoknak megfelelő kezeléséért, beleértve a megfelelő szállást, a védelmet, a menekültügyi eljárásokhoz való hozzáférés és azok kapcsán elsőbbségi elbánás biztosítását, valamint az áthelyezés esetleges mérlegelését.
• A Bizottság ragaszkodjon hozzá, hogy minden hotspotra, illetve helyszínre gyermekvédelmi tisztviselőt nevezzenek ki.
• A Bizottság és az illetékes ügynökségek a jövőben is segítsék az illetékes hatóságokat képzés és jogi tanácsadás biztosításával, valamint továbbra is kísérjék figyelemmel a helyzetet, és számoljanak be a megtett lépésekről és az elért eredményekről.

3. ajánlás – Kirendelt szakértők

• A Bizottság és az ügynökségek a jövőben is kérjenek több szakértőt az összes tagállamtól az aktuális szükségletek sikeresebb kielégítésére.
• A tagállamok kellőképpen hosszú időre küldjék ki a kért profillal rendelkező szakértőket ahhoz, hogy megfelelő szinten biztosítani lehessen a Frontex, az EASO és az Europol által Görögországnak és Olaszországnak nyújtott támogatás hatékonyságát és eredményességét.

4. ajánlás – A hotspot-rendszerrel összefüggő szerepkörök és felelősségek

• A Bizottság az ügynökségekkel és a tagállami hatóságokkal együtt határozza meg egyértelműbben az uniós regionális munkacsoport szerepét, struktúráját és felelősségét a hotspot-rendszerben.
• A Bizottság és az ügynökségek továbbra is ragaszkodjanak hozzá, hogy Olaszország és Görögország jelöljön ki állandóbb jelleggel egy-egy meghatározott személyt az egyes hotspot-területek átfogó igazgatására és irányítására, és hogy Görögország dolgozza ki a hotspotokra alkalmazandó eljárási standardokat.

5. ajánlás – A hotspot-rendszer értékelése

• A Bizottság és az ügynökségek 2017 végéig értékeljék a hotspot-rendszer eddigi kialakítását és végrehajtását, és tegyenek javaslatot annak továbbfejlesztésére. A javaslatok között szerepeljen a jövőbeni jelentős migrációs hullámok esetén alkalmazandó standard támogatási modell, a különböző szerepkörök és felelősségek meghatározása, az infrastruktúrával és humán erőforrással kapcsolatos minimumkövetelmények, a nyújtandó támogatás típusai, valamint az eljárási standardok.
• Az elemzés értékelje azt is, hogy szükség van-e további egyértelműsítésekre az Unió külső határigazgatásának részét képező hotspot-rendszer jogi kerete tekintetében.

A jelentést 2017. március 21-i luxembourgi ülésén fogadta el a Karel PINXTEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

Betűszók és rövidítések

AMIF: Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap

EASO: Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal

EUMSZ: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés

Europol: Európai Rendőrségi Hivatal

EURTF: Regionális szintű uniós migrációügyi munkacsoport

Frontex: Az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség (2016. október óta: Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség)

IOM: Nemzetközi Migrációs Szervezet

ISF: Belső Biztonsági Alap

KEMR: Közös európai menekültügyi rendszer

NGO: Civil szervezet

RIS: Befogadási és azonosítási szolgálat

SOP: Eljárási standard

SRSS: Strukturálisreform-támogató Szolgálat

UNHCR: Az ENSZ menekültügyi főbiztosa

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabályszerűségi ellenőrzések eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések, biztonságpolitika és jogérvényesülés kiadási területeiért felelős, Karel Pinxten számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara végezte. Az ellenőrzést Hans Gustaf Wessberg és Fazakas Szabolcs számvevőszéki tag vezette Peter Eklund svéd kabinetfőnök és Emmanuel-Douglas Hellinakis a svéd kabinet attaséja, Baranyi Márton a magyar kabinet attaséja, Sabine Hiernaux-Fritsch ügyvezető, Ruurd de Jong feladatfelelős, valamint Wayne Codd, Jiri Lang, Karel Meixner és Cyril Messein számvevők támogatásával.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Az EU válasza a menekültválságra: a hotspot-rendszer
(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján)

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2017

PDF	978-92-872-7334-5	1977-5733	10.2865/599098	QJAB17007HUN
HTML	978-92-872-7337-6	1977-5733	10.2865/180667	QJAB17007HUQ

© Európai Unió, 2017

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?

Ingyenes kiadványok:

• egy példány:

  • az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),

• több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:

  • az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),
  • nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),
  • a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm)
  • vagy a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész területéről) (*).

(*) A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).

Megvásárolható kiadványok:

• az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).