Programação do Desenvolvimento Rural: é necessário menos complexidade e mais ênfase nos resultados

Síntese

A política de desenvolvimento rural da UE visa tornar a agricultura mais competitiva, assegurar a gestão sustentável dos recursos naturais e alcançar um desenvolvimento territorial equilibrado das economias e comunidades rurais. A UE tenciona gastar na política de desenvolvimento rural quase 100 mil milhões de euros para o período de 2014-2020 através do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER).

O FEADER presta apoio financeiro a medidas levadas a cabo pelos Estados-Membros através de programas de desenvolvimento rural (PDR) nacionais ou regionais, que são elaborados pelos Estados-Membros e aprovados pela Comissão.

Um dos objetivos do quadro estratégico da UE para 2014-2020 consistia numa maior ênfase nos resultados. No entanto, os esforços para atingir este objetivo esbarraram no eterno problema de o planeamento do novo período de programação ter início antes de ser disponibilizada a informação adequada e pertinente no que diz respeito às despesas e resultados dos períodos anteriores.

Neste contexto, o Tribunal analisou se o novo quadro legislativo para o período de 2014-2020 refletiu uma maior ênfase no desempenho e se o novo processo de programação permitiu e originou programas de desenvolvimento rural de boa qualidade, que contribuirão potencialmente para melhores resultados. Embora o quadro estratégico se destinasse a reforçar a abordagem baseada nos resultados, os PDR aprovados são documentos longos e complexos com insuficiências que irão prejudicar a concretização do objetivo ambicioso de uma maior ênfase no desempenho e nos resultados. Verificou-se também que era necessário um esforço administrativo significativo por parte das autoridades nacionais para cumprir os consideráveis requisitos em matéria de conteúdo.

O Tribunal analisou o processo de programação da política de desenvolvimento rural de 2014-2020 para verificar se este foi conduzido de forma a iniciar a execução destes PDR mais cedo do que nos períodos anteriores e, assim, evitar as consequências negativas associadas a um início tardio. Concluiu que, apesar dos esforços da Comissão, a execução dos PDR não se iniciou mais cedo, tal como acontecera no ciclo de programação anterior, e que a execução das despesas previstas começou mais lentamente do que no período anterior.

O relatório apresenta recomendações que visam facilitar e melhorar o próximo processo de programação. O Tribunal recomenda que a Comissão:

1. assegure que as suas propostas políticas desenvolvem ainda mais os requisitos relativos à coerência entre cada programa;
2. analise a conceção dos documentos de programação, tendo em vista simplificar o seu conteúdo e reduzir o número de requisitos;
3. colabore com os Estados-Membros para assegurar que os relatórios anuais de execução de 2019, mais completos, fornecem informações claras e abrangentes sobre as realizações dos programas;
4. defina com maior precisão os vários tipos de indicadores, beneficiando de boas práticas definidas pelas autoridades nacionais e organizações internacionais;
5. reveja e efetue o balanço da experiência adquirida com a execução do atual regime, incluindo o impacto da reserva de desempenho, a adequação dos indicadores de resultados utilizados para aceder à reserva de desempenho e o recurso a sanções financeiras em caso de desempenho insuficiente;
6. apresente as suas propostas legislativas para a política de desenvolvimento rural pós-2020 em tempo oportuno.

O Tribunal recomenda ainda que o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão ponderem harmonizar a estratégia a longo prazo e a elaboração de políticas com o ciclo orçamental e realizar uma análise exaustiva das despesas antes da definição de um novo orçamento a longo prazo.

Introdução

A política de desenvolvimento rural da UE

O apoio concedido pela UE ao desenvolvimento rural visa tornar a agricultura mais competitiva, assegurar a gestão sustentável dos recursos naturais e ações climáticas e alcançar um desenvolvimento territorial equilibrado das economias e comunidades rurais, incluindo a criação e manutenção de empregos³. A UE tenciona gastar quase 100 mil milhões de euros para o período de 2014-2020: entre 14 e 19 mil milhões de euros por ano, à exceção de 2014 (ver quadro 1). As despesas de desenvolvimento rural totalizam um quarto do total das despesas da política agrícola comum (PAC) e sua importância é visível no contexto do financiamento da PAC (ver quadro 1). De acordo com a DG AGRI⁴, o apoio público total à agricultura representa 36% do rendimento total dos fatores agrícolas⁵.

Cada país da UE recebe uma dotação financeira para o período de programação de sete anos (ver figura 1).

Nota: Devido aos arredondamentos, o total pode não corresponder à soma dos diferentes valores.

Fonte: Anexo I do Regulamento FEADER (com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) 2015/791).

O FEADER presta apoio financeiro a medidas levadas a cabo pelos Estados-Membros através de programas de desenvolvimento rural (PDR) nacionais ou regionais. Os PDR providenciam um quadro para o investimento em projetos em explorações agrícolas ou zonas rurais assente em necessidades económicas, ambientais ou sociais definidas a nível nacional ou regional. Este quadro abrange projetos como investimento e modernização das explorações, subvenções para instalação de jovens agricultores, medida “agroambiente e clima”, conversão em agricultura biológica, agroturismo, renovação de aldeias, fornecimento de cobertura de Internet de banda larga nas zonas rurais ou desenvolvimento promovido pelas comunidades locais. Estas medidas são cofinanciadas por fundos nacionais, regionais ou privados.

Relativamente ao período de programação de 2014- 2020, existem 118 PDR diferentes nos 28 Estados-Membros, incluindo 20 programas nacionais únicos, tendo oito Estados-Membros optado por programas regionais⁶.

Os PDR são elaborados em colaboração com os parceiros económicos, sociais e ambientais e apresentados pelas autoridades nacionais ou regionais à Comissão, que é responsável pela sua aprovação.

O desenvolvimento rural como parte de uma estratégia mais vasta da UE

O FEADER é um dos cinco Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), juntamente com o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo de Coesão (FC) e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP). No passado, o FEADER, o FEAMP e o FEDER/FC/FSE operavam de forma independente com base em conjuntos de regulamentos distintos e nos respetivos PDR ou programas operacionais (PO). O período de programação de 2014-2020 agrupa os cinco FEEI sob um único regulamento genérico, o Regulamento Disposições Comuns (RDC). O RDC define um Quadro Estratégico Comum⁷ (QEC – ver figura 2) aplicável a todos os FEEI para facilitar a programação e a coordenação.

Fonte: TCE, com base em documentos de orientação da DG AGRI.

O objetivo desta nova abordagem consistiu em facilitar a coordenação territorial das intervenções da União Europeia e permitir a contribuição de todos os FEEI para a Estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo⁸.

A partir de 2014, os Estados-Membros tiveram de estabelecer um acordo de parceria (AP)⁹ que exige que todos os FEEI da UE sejam coordenados ao nível de cada país. Os AP estabelecem os planos das autoridades nacionais relativos à utilização do financiamento concedido ao abrigo dos FEEI São elaborados de acordo com os princípios orientadores do Quadro Estratégico Comum¹⁰, existindo um AP por Estado-Membro. Os AP cobrem todo o período de programação, englobam todos os FEEI e traçam as metas e objetivos temáticos visados pelos Estados-Membros, proporcionando assim uma visão geral da informação que é aprofundada em cada um dos programas. Os AP são aprovados pela Comissão.

Os 11 objetivos temáticos (OT)¹¹ definidos pelo RDC visam providenciar a ligação entre os cinco FEEI e a Estratégia Europa 2020¹². Para a política de desenvolvimento rural, os objetivos estratégicos a longo prazo para o período de 2014-2020 estão estruturados em seis prioridades, discriminadas por 18 domínios (ver anexo I), que refletem os objetivos temáticos pertinentes do QEC e “contribuem para a realização dos objetivos transversais ligados à inovação, ao ambiente e à[s] (…) alterações climáticas”¹³.

Mais ênfase no desempenho

Um dos principais objetivos do quadro estratégico da UE para 2014-2020 consistia em gerir o orçamento da UE dando mais ênfase ao desempenho e aos resultados. Este objetivo foi refletido, entre outros, na iniciativa da Comissão intitulada “Orçamento orientado para os resultados”, lançada em 2015, que reforçou ainda mais a importância de resultados mensuráveis e a eficácia e a eficiência das despesas da UE. O objetivo consistia em abandonar a prática orçamental enraizada de concentrar a atenção sobretudo na absorção e na conformidade e menos no desempenho, pois é de facto urgente uma mudança sistémica na forma como a UE elabora o orçamento, como o executa e como utiliza os recursos.

Contudo, esta abordagem esbarrou no eterno problema de o planeamento do novo período de programação ter início antes de ser disponibilizada a informação adequada e pertinente no que diz respeito às despesas e resultados do período anterior (ver caixa 1). Este problema torna praticamente impossível planear em conformidade com os ensinamentos retirados em termos do que funcionou melhor para a consecução dos objetivos políticos. Nestas circunstâncias, é mais provável que os recursos sejam atribuídos aos casos em que os fundos são mais suscetíveis de vir a ser utilizados.

Âmbito e método de auditoria

O Tribunal analisou se o novo quadro legislativo (RDC, FEADER e regulamentos da Comissão conexos) refletiu uma maior ênfase no desempenho e se o novo processo de programação permitiu e originou programas de desenvolvimento rural de boa qualidade, contribuindo, assim, potencialmente para melhores resultados. Para o efeito, o Tribunal centrou-se na verificação:

• da coerência, complementaridade e sinergia dos PDR com documentos estratégicos de nível mais elevado¹⁵;
• da definição e integração da lógica de intervenção reforçada nos PDR.

Além disso, o Tribunal verificou se o novo quadro de desempenho é suscetível de reforçar a ênfase nos resultados.

Por último, examinou se os PDR foram aprovados em tempo oportuno.

A auditoria decorreu entre março de 2016 e fevereiro de 2017 e baseou-se numa análise de informações e documentos da Comissão e dos Estados-Membros sobre o processo de aprovação de PDR selecionados. Na sua análise do processo de aprovação, o Tribunal aproveitou o trabalho de auditoria do Serviço de Auditoria Interna (SAI) da Comissão desde que o âmbito dos respetivos trabalhos coincidisse.

O trabalho do Tribunal centrou-se numa seleção de dez PDR aprovados (a nível nacional e regional), complementado por dois PDR analisados pelo SAI¹⁶. A análise dos PDR incidiu num conjunto fixo de medidas e submedidas¹⁷ com o objetivo de estabelecer comparações e aproveitar os conhecimentos existentes e os resultados de auditorias anteriores, garantindo simultaneamente uma cobertura significativa em termos de financiamento e dos vários domínios e prioridades de desenvolvimento rural da UE.

Observações

A conceção do quadro de programação de 2014-2020 foi mais ambiciosa, mas a sua execução foi afetada por insuficiências significativas

Um quadro estratégico mais ambicioso e exigente reflete a nova abordagem orientada para os resultados…

A inclusão do FEADER num único regulamento genérico e o estabelecimento de acordos de parceria que exigiram coordenação e coerência de todos os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) da UE em cada país (ver pontos 6 a 9) constituíram um novo requisito destinado a permitir um melhor contributo da política de desenvolvimento rural para a prossecução dos objetivos de crescimento inteligente, sustentável e inclusivo.

O quadro regulamentar para o período de programação de 2014-2020 incluiu vários conceitos e exigências destinados a aumentar a ênfase nos resultados. Aproveitou experiências de anteriores períodos de programação e respondeu a várias recomendações do Tribunal¹⁸ relativas à otimização dos recursos oferecidos pelas intervenções da UE.

Indicam-se a seguir novos requisitos aplicáveis à estrutura dos PDR¹⁹ relacionados com o conceito de orientação para os resultados:

• A lógica da intervenção reforçada deve traduzir-se pela escolha, combinação e estabelecimento de prioridades de medidas de desenvolvimento rural que reflitam os resultados de uma análise SWOT e as necessidades que foram identificadas, para que as prioridades em matéria de desenvolvimento rural da UE sejam alcançadas.
• Uma maior orientação para os resultados dos programas através da criação de um “quadro de desempenho" com base num novo sistema comum de acompanhamento e avaliação de desempenho, incluindo uma “reserva de desempenho”²⁰.
• A “condicionalidade ex ante (…) constitui um requisito prévio para a realização eficaz e eficiente de (…) uma prioridade da União”²¹. Se na elaboração do PDR não for cumprida uma condicionalidade ex ante aplicável, o Estado-Membro em questão deve cumpri-la até 31 de dezembro de 2016 e, em 2017, apresentar um relatório à Comissão em conformidade²².

… mas a execução limitou o impacto desses esforços

Os PDR estão em conformidade com a Estratégia Europa 2020…

Para garantir a conformidade dos programas dos FEEI com a Estratégia Europa 2020, os acordos de parceria e os programas de coesão utilizam objetivos temáticos para estruturar a sua informação. Os PDR, pelo contrário, são organizados em torno de seis prioridades de desenvolvimento rural da UE, que, por sua vez, são divididas em domínios. Consequentemente, a ligação com os objetivos temáticos e a Estratégia Europa 2020 não é tão explícita como no caso de outros FEEI.

No entanto, a conformidade dos PDR com a Estratégia Europa 2020 pode ser determinada através de:

1. medidas predefinidas, que foram concebidas para contribuírem para a realização das prioridades de desenvolvimento rural da UE²³;
2. domínios, que podem ser ligados aos 11 objetivos temáticos²⁴.

Uma vez que as definições utilizadas nos acordos de parceria e nos PDR eram abrangentes, a conformidade entre os PDR e os acordos de parceria foi facilmente assegurada:

• as prioridades de desenvolvimento rural e os respetivos domínios estavam em conformidade com os objetivos temáticos identificados nos acordos de parceria como pertinentes para o FEADER;
• a repartição indicativa do apoio do FEADER por cada prioridade de desenvolvimento rural foi coerente com a repartição de fundos nos acordos de parceria.

… mas é difícil avaliar a contribuição prevista para cada objetivo temático

Tal como explicado anteriormente (ver ponto 20), os PDR não são estruturados de acordo com objetivos temáticos, razão pela qual a sua contribuição prevista para cada um desses objetivos deve ser avaliada ao nível das prioridades do desenvolvimento rural e das dotações financeiras. As informações sobre os resultados são recolhidas apenas no que respeita aos domínios. Em alguns casos, um só objetivo temático está ligado a vários domínios, no âmbito de diferentes prioridades de desenvolvimento rural. Além disso, uma única medida pode contribuir para várias prioridades de desenvolvimento rural e várias medidas podem ser importantes para uma prioridade de desenvolvimento rural.

Estes fatores dificultam a quantificação da contribuição prevista dos PDR para um objetivo temático específico ou para a Estratégia Europa 2020 no seu conjunto (ver caixa 2).

A coordenação, a complementaridade e as sinergias com outros FEEI e outros fundos da UE não estão desenvolvidas

No Relatório anual relativo ao exercício de 2014²⁵, o Tribunal observou que, embora os acordos de parceria fossem o local lógico para identificar a complementaridade e as sinergias entre os cinco FEEI, não abordam adequadamente estas questões. Verificou também uma falta de orientações operacionais sobre o modo de assegurar a complementaridade transsetorial e as sinergias nos acordos de parceria e programas. A auditoria do Tribunal confirmou estas conclusões nos acordos de parceria que analisou.

Na sua resposta ao relatório anual a Comissão declarou que os programas dos FEEI têm de criar mecanismos mais detalhados para assegurar essa coordenação. O RDC exige que cada programa inclua disposições destinadas a assegurar uma execução eficaz, eficiente e coordenada dos FEEI²⁶.

Contudo, os PDR são também muito genéricos neste domínio e, regra geral, não fornecem uma base concreta para garantir a complementaridade e as sinergias com outros FEEI, com o apoio no âmbito do pilar I ou com outros instrumentos públicos.

Embora o QEC promova uma coordenação eficaz a fim de aumentar o impacto dos fundos, os PDR analisados limitaram-se a delimitar e a evitar o duplo financiamento em vez de procurar a complementaridade e as sinergias. O Tribunal observou que os PDR identificaram uma série de domínios de intervenção com várias fontes de financiamento possíveis e definiram princípios de delimitação muito genéricos (ver caixa 3). No entanto, não deram informações sobre a mais-valia que poderia ser obtida se as diversas fontes de financiamento tivessem sido coordenadas eficazmente.

Em conformidade com as orientações da Comissão para a programação estratégica para o período 2014-2020, os PDR devem providenciar alguns detalhes sobre os mecanismos que serão utilizados no futuro para informar a Comissão sobre a eficácia da coordenação. No entanto, há pouca informação útil sobre este aspeto nos PDR examinados.

A aplicação da lógica de intervenção reforçada não produziu os resultados previstos

De acordo com as orientações da Comissão²⁷, a lógica de intervenção é a ligação lógica entre o problema que tem de ser resolvido ou o objetivo que tem de ser alcançado, as causas subjacentes ao problema e as opções políticas disponíveis (ou as medidas tomadas pela UE) para resolver o problema ou atingir o objetivo. No contexto do desenvolvimento rural isso significa que os PDR devem demonstrar uma ligação clara entre as necessidades nacionais/regionais identificadas, as medidas de apoio selecionadas para responder a essas necessidades, as metas definidas para recursos/realizações e os resultados esperados.

Para o novo período de programação, na lógica da ênfase no desempenho e nos resultados, a Comissão coloca a tónica no reforço da ligação entre as necessidades identificadas e as medidas selecionadas para lhes dar resposta.

O conceito de lógica de intervenção reforçada implicou diversos requisitos no que se refere à estrutura dos PDR:

Os PDR que o Tribunal analisou incluíam todos estes elementos. Contudo, não demonstraram claramente uma ligação entre a avaliação das necessidades e as medidas selecionadas. Por conseguinte, a lógica da intervenção era pouco clara.

Avaliação das necessidades

Cada PDR deve apresentar uma avaliação pormenorizada das necessidades, com base na análise SWOT, a fim de selecionar as mais significativas e pertinentes. Essas necessidades têm de estar ligadas a domínios específicos, conforme definido pelo Regulamento FEADER.

Os PDR analisados identificaram as necessidades de modo formal, tautológico e generalizado e muitas vezes apenas reformularam domínios predefinidos. A caixa 5 apresenta alguns exemplos desta situação.

Nenhum dos PDR analisados providenciou uma descrição quantificada das necessidades identificadas. Por conseguinte, torna-se difícil – ou mesmo impossível – avaliar, na fase de programação, se o apoio financeiro previsto é proporcional ou pertinente para satisfazer as necessidades identificadas. Da mesma forma, a ausência de descrições quantificadas dessas necessidades tornará difícil avaliar, na fase de apreciação, até que ponto as necessidades identificadas foram satisfeitas pelas medidas selecionadas.

Entre os PDR analisados, apenas os de Espanha (Rioja) e de Itália (Campânia) definiram prioridades para as necessidades.

Embora não esteja previsto nos regulamentos, o Tribunal considera que, quando são identificadas necessidades, o processo de programação deve também ter em conta os ensinamentos retirados de períodos anteriores. Os PDR são instrumentos de política recorrentes e tem havido uma continuidade considerável nos objetivos de desenvolvimento rural. No entanto, os PDR examinados não incluíam referências aos resultados de medidas de desenvolvimento rural aplicadas nos períodos anteriores.

Seleção de medidas

Para justificar a seleção de medidas, os PDR devem explicar também a ligação entre as necessidades identificadas, as metas definidas e as medidas selecionadas.

Contudo, na prática, a estrutura dos PDR torna difícil estabelecer essa relação. A informação sobre as medidas escolhidas centra-se principalmente nas ações que foram planeadas e raramente revela com clareza os resultados efetivamente esperados, além de algumas referências genéricas aos objetivos em matéria de desenvolvimento rural (ver caixa 6). Por conseguinte, será difícil demonstrar de que forma e até que ponto as medidas selecionadas (ou as respetivas submedidas) satisfazem as necessidades identificadas.

Os PDR devem justificar também o financiamento atribuído às medidas. Nenhum dos PDR analisados providenciou essa justificação ou qualquer análise indicando se o financiamento foi pertinente e fixado a um nível adequado para os objetivos em causa. O Tribunal entende que a simples listagem dos montantes atribuídos a cada medida não constitui, por si só, uma justificação nem demonstra que o financiamento foi fixado a níveis adequados.

O novo quadro de desempenho tem pouco potencial para reforçar a ênfase nos resultados

O SCAA tem potencial para conseguir melhorias, mas também tem limites em termos de medição de resultados

Os regulamentos exigem que os acordos de parceria e os PDR incluam uma avaliação do cumprimento das condicionalidades ex ante com uma relação direta com a realização eficaz e eficiente dos objetivos políticos.

Neste contexto, a condicionalidade ex ante geral 7 “sistemas estatísticos e indicadores de resultados" definida pelo RDC exige um sistema eficaz de i) indicadores de resultados e ii) recolha de dados estatísticos²⁸. No entanto, o procedimento constituía uma mera formalidade, uma vez que a Comissão considerou que a mera existência do SCAA era suficiente para garantir o cumprimento satisfatório dessa condicionalidade. Por conseguinte, o Regulamento da Comissão concedeu aos Estados-Membros uma dispensa geral nesta matéria²⁹.

Assim, na maior parte dos PDR, a condicionalidade ex ante geral 7 foi considerada cumprida em princípio com base na dispensa geral, embora o seu cumprimento não tenha sido avaliado na prática. Tendo em conta que o Relatório Especial nº 12/2013 do Tribunal sobre as despesas da UE em matéria de política de desenvolvimento rural concluiu que os dados recolhidos sobre os resultados não eram suficientemente fiáveis, tal significa que a Comissão aprovou a maioria dos PDR sem outras provas ou verificações relativas à existência de um sistema eficaz de recolha de dados estatísticos.

O facto de autoridades nacionais não abrangidas pela seleção de PDR feita pelo Tribunal terem optado por não fazer uso da dispensa e terem considerado que a condicionalidade ex ante geral 7 não foi cumprida³⁰, sugere que esta questão não deveria ter sido negligenciada.

Além de um sistema eficaz de recolha de dados fiáveis, a medição de desempenho requer também o estabelecimento de indicadores adequados e a apresentação dos seus resultados. Neste contexto, a auditoria do Tribunal confirma a conclusão do Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2014, segundo a qual “a introdução de indicadores comuns para cada fundo constitui uma medida importante mas verificam-se limitações em termos de conceção”³¹.

O facto de o Regulamento FEADER definir indicadores comuns aplicáveis a todos os PDR é muito importante. Ajudará a harmonizar os indicadores de recursos/realização ao nível da política de desenvolvimento rural e representa uma melhoria no que respeita ao acompanhamento da aplicação dessa política.

Da mesma forma, o novo requisito de apresentação de relatórios de execução anuais melhorados³² em 2017 e 2019 deve, em princípio, contribuir para a utilização de indicadores de resultados para quantificar as realizações do programa e fornecer respostas às questões de avaliação comuns.

Este requisito, além de permitir acompanhar os programas em vigor, pode fazer com que as informações pertinentes fiquem disponíveis em tempo útil para a tomada de decisões sobre o próximo período de programação, contribuindo para encerrar o círculo vicioso que consiste em definir conteúdos de novos programas sem informações suficientes sobre os resultados dos períodos anteriores (ver pontos 11 e 38).

Apesar das melhorias descritas acima, os indicadores comuns de realização e resultados exigidos pelo Regulamento FEADER restringiram o potencial (ver exemplos na caixa 7) de medição da eficácia e da eficiência dos PDR na obtenção de resultados, porque:

• alguns dos indicadores de realização são, na realidade, indicadores de recursos;
• a maioria dos indicadores de resultados não corresponde à definição de indicador de “resultados”; trata-se sobretudo de indicadores de realização expressa em percentagem, tendo apenas um interesse relativo para a resposta a questões de avaliação comuns.

Embora os Estados-Membros tenham acrescentado indicadores adicionais aos PDR analisados, a maior parte não corresponde à definição de indicador de resultados e não irá proporcionar uma melhor base de avaliação dos resultados imediatos do programa nos beneficiários diretos, conforme ilustrado na caixa 8.

Contudo, alguns Estados-Membros definem indicadores de resultados úteis e pertinentes ao nível da medida de apoio, como o “aumento médio em percentagem da dimensão económica (produção-padrão) das explorações apoiadas" ou a “dimensão média das explorações apoiadas após a execução do plano de atividades”³³. No seu Relatório Anual relativo ao exercício de 2016³⁴, o Tribunal analisa e compara práticas de elaboração de relatórios de desempenho desenvolvidas por outras instituições, como a OMS, o Banco Mundial e a OCDE. Estes exemplos de boas práticas poderiam ser divulgados e utilizados pela Comissão e outras autoridades nacionais.

A “reserva de desempenho” tem pouco, ou nenhum, efeito de incentivo

No período de programação de 2014-2020, para promover a ênfase no desempenho e na realização dos objetivos, os acordos de parceria e os programas devem incluir uma reserva de desempenho de (aproximadamente) 6% dos recursos atribuídos aos FEEI. Estes recursos estão atualmente bloqueados, mas podem ser disponibilizados na sequência da revisão prevista para 2019 do quadro de desempenho estabelecido em cada PDR, caso certos requisitos sejam alcançados ou excedidos³⁵.

Importa sublinhar que, embora a obrigação de estabelecer uma reserva de desempenho constitua uma nova característica do período de programação de 2014-2020, o conceito, em si, não é novo, pois até certo ponto já tinha sido utilizado em períodos anteriores, embora com um impacto reduzido sobre o desempenho. A título de exemplo, para os Fundos Estruturais do período de programação de 2000-2006 esteve também em vigor uma reserva de desempenho – ainda que regida por processos diferentes. Contudo, tal como o Tribunal concluiu no Relatório Especial nº 1/2007³⁶, a reserva de desempenho não se centrou no desempenho, antes “foi principalmente utilizada para maximizar as despesas mais do que para as concentrar em áreas que se apresentavam particularmente eficazes”. Da mesma forma, os relatórios anuais relativos aos exercícios de 2013 e 2014³⁷ afirmavam que “o impacto da reserva de desempenho poderá ser apenas marginal no que se refere a encorajar uma maior ênfase nos resultados”.

Os indicadores de desempenho utilizados para determinar o acesso à reserva não medem os resultados, apenas quantificam os recursos ou as realizações

Ao estabelecer objetivos intermédios e metas utilizados para determinar o acesso à reserva de desempenho, os Estados-Membros estão obrigados a utilizar indicadores de desempenho predefinidos ou a substituir e/ou completar esses indicadores por outros indicadores de realização pertinentes a definir no PDR³⁸.

Todos os PDR selecionados utilizaram os 15 indicadores predefinidos propostos pelo regulamento da Comissão e complementaram-nos com um pequeno número de indicadores adicionais. No entanto, esses indicadores têm pouca utilidade para medir o desempenho.

Em primeiro lugar, o regulamento³⁹ da Comissão concebeu os indicadores predefinidos não como indicadores de resultados mas explicitamente como indicadores de realização, como o número de beneficiários ou de operações de investimento, terrenos agrícolas ou população abrangida. A título de exemplo, um dos indicadores propostos – despesas públicas totais para cada prioridade – é, na realidade, um indicador de recursos (ver ponto 50) centrado no montante de dinheiro gasto, logo, na absorção de fundos.

Em segundo lugar, em conformidade com o regulamento⁴⁰ da Comissão, todos os indicadores adicionais utilizados pelos Estados-Membros nos PDR selecionados eram também indicadores de realizações, tais como o número de projetos ou beneficiários, terrenos agrícolas ou população abrangida (ver caixa 9).

O acesso à “reserva de desempenho" é, pois, baseado na medição das despesas e das realizações diretas, e não nos resultados. O quadro de desempenho não se refere à consecução dos objetivos ou resultados esperados pelos PDR. O Relatório Especial sobre condicionalidades ex ante e reserva de desempenho no domínio da coesão⁴¹ apresenta uma conclusão semelhante.

Algumas autoridades de gestão estabeleceram metas pouco ambiciosas para o acesso à reserva

No passado, o Tribunal e a Comissão salientaram⁴² os “riscos inerentes de que os Estados-Membros definam objetivos intermédios e metas pouco ambiciosos para evitar a sua não concretização, e não envidem esforços suficientes no sentido de prestarem informações rigorosas e fiáveis, para evitar as sanções em caso de desempenho insuficiente”.

O Tribunal verificou que, tendencialmente, as autoridades nacionais definiram metas pouco ambiciosas, reduzindo assim o risco de não atingirem os objetivos intermédios (ver figura 4) dos PDR analisados; os objetivos estabelecidos para 2018 (ou seja, no final do quinto ano do período de programação de sete anos) representavam, em média, apenas 28% da despesa pública total associada ao período de programação de 2014-2020 (variando entre 22% para a Grécia e 51% para a Irlanda). Uma parte muito significativa desta meta não corresponde a novos compromissos ao abrigo das regras definidas para o período de 2014-2020, mas sim a operações que foram autorizadas ao abrigo das regras definidas para o período de 2007-2013⁴³.

Nota: Dado que 2023 é o último ano de despesas elegíveis ao abrigo do período de programação 2014-2020, a distribuição equitativa das despesas ao longo do período (a partir da data de aprovação de cada PDR até 2023) conduziria a uma média de 41% das despesas em 2018.

Fonte: Análise do TCE baseada nos dados dos PDR.

Além disso, a dispensa da condicionalidade ex ante geral 7 (ver pontos 42 a 45) significa que não há nenhuma obrigação de verificar a eficácia e a fiabilidade do sistema de medição de desempenho em vigor. As autoridades nacionais têm pouco incentivo para melhorar os seus sistemas atuais, pois fazê-lo poderia obrigar a comunicar com maior frequência desempenhos insuficientes.

Alguns aspetos da conceção do RDC limitaram ainda mais o incentivo para realizar um bom desempenho

Outras falhas de conceção no RDC, já anteriormente salientadas⁴⁴, reduzem ainda mais o potencial papel de incentivo da reserva de desempenho:

1. quando não são alcançadas as metas intermédias pertinentes relativas a uma dada prioridade, a reserva de desempenho pode ser reafetada a outras prioridades⁴⁵ no mesmo Estado-Membro;
2. as sanções financeiras não podem basear-se nos indicadores de resultados e várias disposições legais limitam ainda mais o âmbito de aplicação das sanções⁴⁶.

O processo de programação exigiu esforços significativos por parte da Comissão e dos Estados-Membros, mas a execução dos PDR começou mais lentamente do que no período anterior

O papel reduzido dos PDR no planeamento

O apoio à programação do desenvolvimento rural consiste num processo que se desenrola em várias etapas (ver figura 5). A dotação financeira por Estado-Membro e o quadro legislativo estratégico são decididos pelo PE e o Conselho antes da elaboração dos PDR. Além disso, relativamente aos Estados-Membros que tenham optado por programas regionais, a dotação financeira por região é decidida pelos próprios antes de apresentarem os PDR à Comissão, não sendo obrigados a justificar essa escolha.

De acordo com o Regulamento FEADER⁴⁷, os PDR devem justificar as necessidades a colmatar, bem como a escolha de prioridades em matéria de desenvolvimento rural, domínios, medidas e respetivas metas. Devem também explicar de que forma as medidas selecionadas contribuirão para os domínios pertinentes e para as prioridades em matéria de desenvolvimento rural. No entanto, o principal objetivo do PDR é, efetivamente, organizar a utilização do apoio financeiro previamente afetado no âmbito do quadro predefinido.

Um encargo administrativo para a Comissão e os Estados-Membros

A fim de organizar o processo de preparação e aprovação dos PDR no âmbito deste novo quadro, a DG AGRI criou, em 2012, um Grupo de Trabalho sobre Desenvolvimento Rural pós-2013 para ajudar os Estados-Membros na elaboração dos seus PDR para o período de 2014-2020 e para garantir a coordenação ao nível da Comissão. Em 2014, a DG AGRI criou também um Conselho para a Coerência para garantir a coerência global no processo de avaliação dos projetos de PDR.

O SAI realizou uma auditoria numa fase precoce do processo de aprovação, tendo concluído que, embora os processos globais de avaliação e aprovação dos PDR tivessem sido elaborados de forma sólida, era necessário continuar a reforçá-los. As principais insuficiências identificadas foram o cumprimento dos prazos regulamentares (ver ponto 81), insuficiências relacionadas com a avaliação de alguns elementos de desempenho (por exemplo, em relação a certas condicionalidades ex ante, a indicadores e à necessidade de uma maior coordenação entre os FEEI) e um risco inerente de erro devido à complexidade do quadro regulamentar. De forma menos vincada, o SAI identificou também domínios em que as orientações internas carecem de melhoria⁴⁸.

Para tornar mais fácil a criação do PDR, a Comissão produziu inúmeros documentos de orientação para os Estados-Membros (para efeitos da auditoria, o Tribunal elaborou uma lista de 37 destes documentos de orientação, que totalizam mais de 1 500 páginas). O processo de preparação incluiu também a disponibilização de projetos de regulamentos e projetos de documentos de orientação para a Comissão e representantes dos Estados-Membros para efeitos de discussão, com o objetivo de assegurar o entendimento comum de determinados conceitos-chave e de intercâmbio de informações sobre boas práticas e as que importa evitar.

Os preparativos para o novo processo de programação implicaram também a coordenação e a difusão de conhecimentos especializados e de informações ao nível da DG AGRI. Para o efeito, o Grupo de Trabalho sobre Desenvolvimento Rural foi apoiado por grupos temáticos de trabalho e os tópicos pertinentes abordados pelo Conselho para a Coerência foram disponibilizados às diferentes unidades através de boletins internos, bem como aos Estados-Membros através do Comité do Desenvolvimento Rural.

A DG AGRI elaborou um vade-mécum que abrange os PDR relativos ao período de 20142020 e um conjunto de 23 listas de verificação padronizadas (que incluem cerca de 1 400 verificações diferentes a realizar durante o processo de análise e aprovação)⁴⁹, explicando em detalhe as tarefas operacionais de avaliação e aprovação dos PDR. Desta forma, proporcionou ao pessoal apoio prático, com o objetivo de uniformizar os procedimentos no âmbito da DG. Foi criado um sistema interno de informação de gestão (RDIS2) para gestão da aprovação e acompanhamento do programa.

As inúmeras ações acima descritas ilustram os esforços significativos envidados pela Comissão no sentido de prestar apoio e harmonizar os procedimentos. Este processo reflete também a complexidade do enquadramento político.

O volume dos principais documentos de programação a preparar pelos Estados-Membros e a aprovar pela Comissão mostra também quão exigente foi este processo. Os requisitos legais – em particular a quantidade de informações a entregar pelos Estados-Membros, enquanto parte integrante da estrutura bastante pormenorizada e complexa do PDR – deu origem à produção de documentos muito extensos, muitas vezes com mais de mil páginas.

Os 12 PDR analisados representaram mais de 9 000 páginas e os acordos de parceria correspondentes representaram 4 000. Extrapolando para os 28 Estados-Membros e 118 PDR, teremos um volume aproximado de 100 000 páginas de documentos de programação (em 23 idiomas diferentes), o que, provavelmente, representa mais do dobro dos números relativos ao período de programação anterior (ver quadro 2).

Esta complexidade e este volume, bem como o aumento da carga administrativa, implicaram o risco de os organismos de execução se concentrarem demasiado em requisitos burocráticos⁵⁰. Contribuíram também para atrasos na aprovação dos PDR e, desta forma, adiaram o início efetivo dos novos programas.

Novo quadro jurídico adotado mais tarde do que no período anterior

A figura 6 apresenta uma comparação resumida dos prazos de elaboração do quadro regulamentar para os dois períodos.

(1) Desde a proposta da Comissão até à sua adoção.

(2) Desde a adoção do regulamento CE/UE até à adoção do regulamento de execução.

Fonte: TCE.

Os debates realizados no Parlamento Europeu e no Conselho sobre o pacote legislativo relativo à política de desenvolvimento rural estiveram estreitamente ligados aos relativos ao quadro financeiro plurianual (QFP), que determina o montante total de financiamento da UE disponível durante o período de programação. O Conselho e o Parlamento Europeu aprovaram o QFP e o Regulamento RDC para 2014-2020 apenas em dezembro de 2013, um mês antes do início do novo período de programação. O regulamento de execução da Comissão foi publicado em julho de 2014, o que significa que a elaboração e a apresentação inicial da maior parte dos PDR analisados pelo Tribunal teve lugar antes da entrada em vigor do regulamento de execução.

A maior parte dos Acordos de Parceria e dos PDR foi apresentada em tempo oportuno

Após a adoção tardia da legislação de base em dezembro de 2013, o prazo para a apresentação dos acordos de parceria foi fixado para abril de 2014. As autoridades nacionais respeitaram este prazo⁵¹.

Posteriormente, os Estados-Membros tiveram de apresentar os seus PDR no prazo máximo de três meses após os seus acordos de parceria⁵². As autoridades nacionais e regionais apresentaram os PDR analisados pelo Tribunal entre abril e outubro de 2014. Em relação a um terço dos PDR analisados, as autoridades não respeitaram o prazo de três meses.

Este calendário significou que os acordos de parceria tiveram de ser elaborados e parcialmente negociados antes da aprovação da respetiva regulamentação da UE. Também os PDR tiveram de ser elaborados e negociados a par dos acordos de parceria e a maior parte foi apresentada antes da adoção do respetivo regulamento de execução da Comissão.

O processo de aprovação da Comissão ultrapassou os prazos

Depois da apresentação pelas autoridades nacionais do projeto de PDR, a Comissão tinha três meses para comunicar observações ao Estado-Membro e seis meses para aprovar o PDR “desde que as eventuais observações formuladas pela Comissão tenham sido adequadamente levadas em consideração”⁵³.

Na maior parte dos casos, a Comissão não conseguiu cumprir o primeiro prazo de três meses (envio de observações aos Estados-Membros). O relatório de auditoria do SAI (ver ponto 67) observava que, relativamente a 98 PDR, as observações da Comissão foram adotadas após o prazo legal de três meses. O SAI atribuiu os atrasos à complexidade da legislação e ao volume e complexidade dos próprios PDR.

O segundo prazo de seis meses (para aprovação final) é mais difícil de medir, porque o tempo decorrido entre a carta com as observações e a resposta a nível nacional considerada aceitável – informações adicionais e/ou PDR revisto – não é tomado em consideração (disposição de suspensão do prazo) e não existe um prazo vinculativo para o Estado-Membro responder às observações da Comissão. Por conseguinte, embora o prazo de seis meses tenha sido respeitado na maioria dos casos devido à disposição acima referida, o tempo efetivamente decorrido entre a apresentação e a aprovação dos PDR selecionados foi muito superior.

Tal como indicado no quadro 3, o tempo médio de aprovação dos PDR da amostra do Tribunal foi de 11,3 meses a partir da data da apresentação inicial. São mais dois meses do que o tempo médio necessário no período anterior para a mesma amostra.

Contudo, ao todo, a Comissão aprovou os 118 PDR no prazo de 20 meses após a apresentação do primeiro PDR (de abril de 2014 a dezembro de 2015). Estes resultados podem ser considerados positivos se comparados com os 94 PDR aprovados no prazo de 24 meses (de dezembro de 2006 a dezembro de 2008) no período de programação de 2007-2013⁵⁴.

Apesar dos esforços envidados, a execução dos PDR não começou mais cedo do que no período anterior

Contudo, estes esforços não significam que os PDR foram aprovados mais cedo do que no anterior período (ver figura 7).

(1) Desde a proposta da Comissão até à sua adoção.

(2) Desde a adoção do regulamento CE/UE até à adoção do regulamento de execução.

(3) Período que decorre entre a apresentação do primeiro AP/PDR até à aprovação do último AP/PDR.

Fonte: TCE.

Devido à sua aprovação tardia, as autoridades nacionais não puderam dar início à execução da maior parte dos PDR antes de meados de 2015 (apenas 37% dos PDR foram aprovados até ao final de junho de 2015). A Comissão aprovou 20% dos PDR em novembro e dezembro de 2015, o que significa que, no caso de vários PDR, a sua execução começou apenas em 2016, o terceiro ano do período de programação.

Nenhum Estado-Membro declarou despesas em 2014⁵⁵ e o total acumulado de despesas declaradas no âmbito do FEADER em 2015⁵⁶ e 2016⁵⁷ representou, respetivamente, 3,8% e 10,2% do plano financeiro relativo ao período de 2014-2020. Isto significa que cerca de 90% do plano financeiro do FEADER continuava por gastar no início de 2017. Este número é superior ao do anterior período de programação de 2007-2013, no qual, no início de 2010, continuavam por gastar 83% das verbas. Tal como no anterior período de programação, este início tardio irá levar à concentração das despesas na segunda metade do período de programação.

A concentração da maior parte da execução de um PDR na segunda metade do período de programação aumenta o risco de se conferir uma ênfase excessiva à absorção dos fundos afetados no final desse mesmo período⁵⁸.

Os atrasos no arranque dos programas são problemas recorrentes

Os atrasos na execução dos programas no âmbito dos QFP são problemas recorrentes identificados pelo Tribunal no passado em muitos domínios de intervenção.

No seu documento informativo⁵⁹ sobre a revisão intercalar do Quadro Financeiro Plurianual 2014-2020, o Tribunal refere dois dos principais riscos decorrentes desta situação:

Para fazer face a estes riscos, o Tribunal propõe o alinhamento da estratégia a longo prazo e da elaboração de políticas com o ciclo orçamental, bem como a realização de uma análise exaustiva das despesas antes da definição de um novo orçamento a longo prazo.

Estas propostas podem ser benéficas aquando da elaboração da futura política de desenvolvimento rural.

Conclusões e recomendações

A política de desenvolvimento rural da UE visa tornar a agricultura mais competitiva, assegurar a gestão sustentável dos recursos naturais e ações climáticas e alcançar um desenvolvimento territorial equilibrado das economias e comunidades rurais, incluindo a criação e manutenção de empregos. A UE prevê gastar cerca de 100 mil milhões de euros no período de 2014-2020, mas, atualmente, regista atrasos na matéria (ver pontos 86 e 87).

O FEADER presta apoio financeiro a medidas levadas a cabo pelos Estados-Membros através de PDR nacionais ou regionais, que são elaborados pelos Estados-Membros e aprovados pela Comissão.

Um dos objetivos do quadro estratégico da UE para 2014-2020 consistia numa maior ênfase nos resultados. No entanto, os esforços para atingir este objetivo esbarraram no eterno problema de o planeamento do novo período de programação ter início antes de ser disponibilizada a informação adequada e pertinente no que diz respeito às despesas e resultados dos períodos anteriores.

O Tribunal analisou se o novo quadro legislativo de 2014-2020 refletiu uma maior ênfase no desempenho e se o novo processo de programação permitiu e originou PDR de boa qualidade, que contribuirão potencialmente para melhores resultados. Embora o quadro estratégico se destinasse a reforçar a abordagem baseada nos resultados, os PDR aprovados são documentos longos e complexos com insuficiências que irão prejudicar a concretização do objetivo ambicioso de uma maior ênfase no desempenho e nos resultados.

O Tribunal analisou também o processo de programação da política de desenvolvimento rural de 2014-2020 para verificar se este foi conduzido de forma a iniciar a execução destes PDR mais cedo do que nos períodos anteriores e, assim, evitar as consequências negativas associadas a um início tardio.

Concluiu que, apesar dos esforços da Comissão, o início da execução dos PDR sofreu atrasos, tal como acontecera no ciclo de programação anterior, e que a realização das despesas previstas nos primeiros três anos foi inferior à do período anterior.

A PAC após 2020 é atualmente objeto de debate político e, nesta fase, desconhece-se qual será o seu formato exato no futuro. As recomendações do Tribunal são elaboradas no pressuposto de que a futura política de desenvolvimento rural dará uma continuidade significativa ao quadro atual.

A conceção do quadro de programação de 2014-2020 foi mais ambiciosa, mas a sua execução foi afetada por insuficiências significativas

O objetivo de integrar o FEADER noutros FEEI visava aumentar a concentração temática das despesas da UE, assegurando que os PDR contribuíam claramente para as prioridades da Estratégia Europa 2020, mas também promover a coordenação, a complementaridade e as sinergias entre programas. Na prática, embora esse objetivo tenha dado origem a que os PDR fossem coerentes com documentos estratégicos, como os acordos de parceria, é difícil avaliar a sua contribuição para os objetivos temáticos, porque as relações entre os vários documentos de programação são complexas. A complementaridade, as sinergias e a coordenação entre os PDR e os programas de outros FEEI não estão suficientemente desenvolvidas (pontos 17 a 29).

Recomendação 1

Ao preparar o período de programação pós-2020, a fim de reforçar a ênfase no desempenho e nos resultados, aumentar a integração entre os PDR e outros programas e melhorar as avaliações das contribuições dos PDR para os objetivos estratégicos:

1. a Comissão deve assegurar que as suas propostas políticas desenvolvem ainda mais os requisitos relativos à coerência entre cada programa;
2. os Estados-Membros devem especificar de que forma os mecanismos de coordenação, complementaridade e sinergia serão aplicados, acompanhados e comunicados no contexto das regras da UE.

Prazo de execução: final de 2020 para a) e 2022 para b)

Embora a Comissão tenha procurado equilibrar a quantidade de informação apresentada nos PDR, os que foram analisados eram extensos e exigiam um esforço administrativo significativo por parte das autoridades nacionais para cumprir os novos requisitos consideráveis em matéria de conteúdo.

No entanto, o principal objetivo de responder melhor às necessidades territoriais específicas e demonstrar com maior clareza as ligações entre as necessidades identificadas e as medidas de apoio selecionadas não é alcançado (pontos 30 a 41).

Recomendação 2

Para simplificar e aumentar a utilidade das estratégias em matéria de desenvolvimento rural tornando simultaneamente o processo de programação viável e eficiente, a Comissão deve analisar a conceção dos documentos de programação, a fim de simplificar o seu conteúdo e reduzir o número de requisitos para o período de programação pós-2020. Deve, em particular, reduzir a estrutura dos documentos de programação aos elementos e opções essenciais para o planeamento, a execução e o acompanhamento adequados das despesas no domínio do desenvolvimento rural.

Prazo de execução: final de 2020

O novo quadro de desempenho tem pouco potencial para reforçar a ênfase no desempenho e nos resultados

O SCAA tem potencial para melhorar as modalidades de acompanhamento da política de desenvolvimento rural, na medida em que pode contribuir para quebrar o círculo vicioso da definição dos conteúdos dos novos programas sem a informação em tempo útil dos resultados dos períodos anteriores. Contudo, a ausência de avaliações adequadas da qualidade da recolha de dados, conjugada com deficiências na escolha de indicadores e com o facto de a maioria dos indicadores de resultados não se encaixar na definição de indicador de “resultados”, constitui uma limitação significativa em termos de medição dos resultados políticos e da sua contribuição para a Estratégia Europa 2020 (pontos 42 a 52).

A expressão “reserva de desempenho" é inadequada, porque os indicadores utilizados na análise de desempenho não medem os resultados políticos, mas procuram explicitamente medir as despesas e as realizações diretas. Assim sendo, o quadro de desempenho não fornece informações sobre os objetivos e os resultados esperados dos PDR. Além disso, a auditoria confirmou o risco inerente da definição, pelos PDR, de metas intermédias e objetivos pouco ambiciosos, a fim de evitar possíveis sanções em caso de desempenho insuficiente. Em qualquer caso, quando as metas intermédias não são alcançadas, não se perde a reserva de desempenho, uma vez que pode ser reafetada a outras prioridades, e as possíveis sanções financeiras não se baseiam nos indicadores de resultados (pontos 53 a 63).

Recomendação 3

A Comissão deve colaborar com os Estados-Membros para assegurar que os relatórios anuais de execução de 2019, mais completos, fornecem informações claras e abrangentes sobre as realizações dos programas e que as respostas exigidas às questões de avaliação comuns proporcionam uma base mais adequada para o próximo período de programação.

Prazo de execução: final de 2018

Recomendação 4

Ao preparar o período de programação pós-2020, a Comissão deve definir com maior precisão os vários tipos de indicadores, a fim de dispor de um conjunto comum de indicadores orientados para os resultados que sejam mais adequados para a avaliação dos resultados e do impacto das intervenções no domínio do desenvolvimento rural. Pode beneficiar, neste processo, da experiência e das soluções já criadas por outras organizações internacionais (por exemplo, a OMS, o Banco Mundial e a OCDE) centradas no desempenho e nos resultados.

A Comissão deve igualmente promover e facilitar a cooperação e a criação de redes nacionais, a fim de divulgar as boas práticas em matéria de medição de desempenho desenvolvidas a nível nacional.

Prazo de execução: final de 2019

Recomendação 5

Para o período de programação pós-2020, a Comissão deve rever e efetuar o balanço da experiência adquirida com a execução do atual regime, incluindo:

1. o impacto da reserva de desempenho;
2. a adequação dos indicadores de resultados utilizados para aceder à reserva de desempenho;
3. o recurso a sanções financeiras em caso de desempenho insuficiente.

Prazo de execução: final de 2020

O processo de programação exigiu esforços significativos por parte da Comissão e dos Estados-Membros, mas a execução dos PDR começou mais lentamente do que no período anterior

O apoio à programação do desenvolvimento rural consiste num processo que se desenrola em várias etapas, sendo os PDR a última delas. A dotação financeira por Estado-Membro e o quadro legislativo estratégico são decididos pelo PE e pelo Conselho antes da elaboração dos programas. Os PDR devem, por conseguinte, ser considerados mais como instrumentos para harmonizar as perspetivas nacionais e europeias do que como documentos suscetíveis de desencadear o processo de construção, a partir do zero, de estratégias nacionais no domínio do desenvolvimento rural (pontos 64 a 65).

Apesar do papel muito limitado dos PDR em todo o processo composto por várias fases anteriormente descrito, foi exigido um esforço administrativo considerável à Comissão e aos Estados-Membros para a elaboração e aprovação de todos os PDR. Um considerável atraso na adoção do quadro jurídico (dezembro de 2013) influenciou o calendário de apresentação e aprovação dos documentos de programação; este facto, combinado com requisitos complexos em matéria de conteúdo dos PDR, levou à aprovação dos PDR e à execução de novos programas após o início do período de programação (pontos 66 a 74).

A Comissão aprovou um total de 118 PDR num período de 20 meses (de abril de 2014 a dezembro de 2015); estes valores são superiores aos 94 PDR aprovados no prazo de 24 meses no período de programação de 2007-2013. No entanto, apesar dos esforços envidados, os PDR foram aprovados mais tarde do que no anterior período e, para a maior parte destes programas, a sua execução só teve início em meados de 2015, tendo alguns começado apenas em 2016 (pontos 75 a 84).

Por conseguinte, cerca de 90% do plano financeiro do FEADER estava por utilizar no início de 2017 (o quarto ano do período de programação), enquanto o número correspondente no período anterior foi de 83%. Esta situação implica um risco para a aplicação integral do plano financeiro, bem como uma ênfase na absorção dos fundos, o que compromete a abordagem orientada para os resultados aprovada pela Comissão (pontos 85 a 88).

Os atrasos na execução dos programas no âmbito dos QFP constituem problemas gerais e recorrentes, aumentando os riscos de ênfase excessiva na absorção e de planeamento do novo QFP antes de estarem disponíveis os resultados das despesas da UE ao abrigo do anterior QFP (pontos 89 a 93).

Recomendação 6

O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão devem ponderar harmonizar a estratégia a longo prazo e a elaboração de políticas com o ciclo orçamental e realizar uma análise exaustiva das despesas antes da definição de um novo orçamento a longo prazo.

Para permitir que os PDR sejam aprovados e executados no início do período de programação subsequente, a Comissão deve elaborar as suas propostas legislativas para a política de desenvolvimento rural pós-2020 em tempo oportuno.

Prazo de execução para a Comissão: final de 2018

O presente Relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Phil WYNN OWEN, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 27 de setembro de 2017.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Siglas, acrónimos e glossário

Acordos de parceria – Acordos celebrados entre a Comissão Europeia e cada Estado-Membro relativos ao período de programação de 2014-2020. Os acordos de parceria estabelecem os planos das autoridades nacionais relativos à utilização do financiamento concedido ao abrigo dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento e definem os objetivos estratégicos e as prioridades de investimento de cada país em articulação com os objetivos gerais da Estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo.

Análise SWOT – A análise das forças, fraquezas, oportunidades e ameaças na área geográfica abrangida pelo PDR.

Condicionalidades ex ante – Exigem que o Estado-Membro satisfaça determinadas condições antes de receber qualquer verba dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. Na elaboração dos programas relativos ao período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros têm de avaliar se essas condições foram cumpridas. Caso contrário, é necessário elaborar planos de ação para garantir o seu cumprimento até 31 de dezembro de 2016.

DG AGRI – Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural da Comissão.

Domínios – Cada uma das seis prioridades de desenvolvimento rural da UE pode ser dividida em vários domínios temáticos. São 18 os domínios deste tipo.

Europa 2020 – A estratégia de dez anos da União Europeia para o crescimento e o emprego, lançada em 2010 para criar as condições para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. Inclui cinco grandes objetivos que a União Europeia deve alcançar até final de 2020 relacionados com o emprego, a investigação e o desenvolvimento, o clima/energia, a educação, a inclusão social e a redução da pobreza.

FEADER – Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural.

FEEI – Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, que incluem os seguintes fundos da UE: o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo de Coesão (FC) e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP).

Lógica de intervenção – A ligação lógica entre o problema que tem de ser resolvido (ou o objetivo que tem de ser alcançado), as causas subjacentes ao problema e as opções políticas disponíveis (ou as ações da UE efetivamente empreendidas) para resolver o problema ou atingir o objetivo.

Medida – Um regime de auxílio para a execução de uma política. A medida define as regras aplicáveis, tais como critérios de elegibilidade e de seleção, aos projetos que podem ser financiados.

Objetivos temáticos (OT) — Elementos estruturantes definidos no quadro regulamentar. Com o objetivo de contribuir para a Estratégia Europa 2020, os FEEI concentram o seu apoio num pequeno número de objetivos temáticos comuns.

OCDE - Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos.

OMS – Organização Mundial da Saúde.

PAC – Política agrícola comum: a legislação e as práticas adotadas pela União Europeia para apresentar uma política comum e unificada no domínio da agricultura.

PDR – Programa de Desenvolvimento Rural: o documento de programação elaborado pelos Estados-Membros e aprovado pela Comissão para planear e acompanhar a execução da política de desenvolvimento rural da UE a nível regional ou nacional.

Período de programação – Um período para a execução da política de desenvolvimento rural que coincide com o QFP. O atual período de programação é de 2014-2020, tendo sucedido ao período de programação de 2007-2013.

Pilares (da política agrícola comum) – A política agrícola comum é composta por dois “pilares”. O primeiro pilar consiste no apoio ao rendimento dos agricultores, que é concedido sob a forma de pagamentos diretos e medidas de mercado e é inteiramente financiado pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia. O segundo pilar diz respeito ao apoio concedido para o desenvolvimento das zonas rurais. Este apoio assume a forma de programas de desenvolvimento rural e é cofinanciado pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural.

QEC – Quadro Estratégico Comum: um conjunto de princípios orientadores estratégicos destinados a facilitar o processo de programação e a coordenação setorial e territorial da intervenção da União Europeia no âmbito dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) e com outras políticas e instrumentos da União.

QFP – Quadro Financeiro Plurianual: o planeamento do orçamento configurado nos termos previstos pelo capítulo 2 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

QQAA – Quadro Comum de Acompanhamento e de Avaliação: um sistema de acompanhamento e de avaliação elaborado conjuntamente pela Comissão e pelos Estados-Membros para o período de programação de 2007-2013, que utiliza indicadores para medir os progressos, a eficiência e a eficácia dos programas de desenvolvimento rural em relação aos seus objetivos.

RDC – Regulamento Disposições Comuns: Regulamento (UE) nº 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) nº 1083/2006 do Conselho¹.

Regulamento FEADER – Regulamento (UE) nº 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e que revoga o Regulamento (CE) nº 1698/2005 do Conselho².

SCAA – Sistema Comum de Acompanhamento e de Avaliação: um sistema de acompanhamento e de avaliação elaborado em cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros para o período de programação de 2014-2020 para demonstrar, entre outros elementos, os progressos e realizações da política de desenvolvimento rural e avaliar o impacto, a eficácia, a eficiência e a pertinência das intervenções no domínio da política de desenvolvimento rural.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas de gestão relacionados com domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

O presente relatório foi adotado pela Câmara de Auditoria I - presidida pelo Membro do TCE Phil Wynn Owen - especializada na utilização sustentável dos recursos naturais. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Janusz Wojciechowski, com a colaboração de Kinga Wiśniewska-Danek, chefe de gabinete; Katarzyna Radecka-Moroz, assessora de gabinete; Davide Lingua, responsável principal e Paulo Oliveira, responsável de tarefa. A equipa de auditoria foi composta por Felipe Andres Miguelez, Ramona Bortnowschi, Eric Braucourt, Ioannis Papadakis, Anne Poulsen, Matteo Tartaggia, Paul Toulet-Morlanne e Anna Zalega.

Contacto

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Informações: eca.europa.eu/pt/Pages/ContactForm.aspx
Sítio Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)

Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2017

© União Europeia, 2017
A autorização para utilizar ou reproduzir fotografias ou qualquer outro material em relação ao qual a União Europeia não tenha direitos de autor deve ser diretamente solicitada aos titulares dos direitos de autor.

CONTACTAR A UE

Pessoalmente

Em toda a União Europeia há centenas de centros de informação Europe Direct. Pode encontrar o endereço do centro mais próximo em: http://europa.eu/contact.

Telefone ou correio eletrónico

Europe Direct é um serviço que responde a perguntas sobre a União Europeia. Pode contactar este serviço:

• pelo telefone gratuito: 00 800 6 7 8 9 10 11 (alguns operadores podem cobrar estas chamadas),
• pelo telefone fixo: +32 22999696, ou
• por correio eletrónico, na página: http://europa.eu/contact.

ENCONTRAR INFORMAÇÕES SOBRE A UE

Em linha
Estão disponíveis informações sobre a União Europeia em todas as línguas oficiais no sítio Europa: http://europa.eu.

Publicações da UE
As publicações da UE, quer gratuitas quer pagas, podem ser descarregadas ou encomendadas na EU Bookshop: http://op.europa.eu/eubookshop. Pode obter exemplares múltiplos de publicações gratuitas contactando o serviço Europe Direct ou um centro de informação local (ver http://europa.eu/contact).

Legislação da UE e documentos conexos
Para ter acesso à informação jurídica da UE, incluindo toda a legislação da UE desde 1951 em todas as versões linguísticas oficiais, visite o sítio EUR-Lex em: http://eur-lex.europa.eu.

Dados abertos da UE
O Portal de Dados Abertos da União Europeia (http://data.europa.eu/euodp) disponibiliza o acesso a conjuntos de dados da UE. Os dados podem ser utilizados e reutilizados gratuitamente para fins comerciais e não comerciais.