Programmazione dello sviluppo rurale: occorrono minore complessità e maggiore focalizzazione sui risultati

Sintesi

La politica di sviluppo rurale dell’UE mira a rafforzare la competitività dell’agricoltura, garantire la gestione sostenibile delle risorse naturali e realizzare uno sviluppo territoriale equilibrato delle economie e comunità rurali. L’UE ha in programma di spendere circa 100 miliardi di euro per la politica di sviluppo rurale per il periodo 2014-2020 tramite il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).

Il FEASR sostiene finanziariamente le misure attuate dagli Stati membri tramite programmi di sviluppo rurale (PSR) nazionali o regionali, predisposti dagli Stati membri e approvati dalla Commissione.

Uno degli obiettivi del quadro strategico dell’UE per il periodo 2014-2020 consisteva in una maggiore focalizzazione sui risultati. Tuttavia, gli sforzi per conseguire questo obiettivo hanno dovuto confrontarsi a un problema ricorrente: la pianificazione di un nuovo periodo di programmazione prima che fossero disponibili dati adeguati e pertinenti riguardo alla spesa e ai risultati dei periodi precedenti.

In questo contesto, gli auditor della Corte hanno valutato se il nuovo quadro normativo 2014-2020 presentasse un maggiore orientamento alla performance e se il nuovo processo di programmazione permettesse e avesse determinato l’elaborazione di PSR di buona qualità, i quali dovrebbero potenzialmente contribuire a raggiungere risultati migliori. Benché il quadro strategico mirasse a potenziare l’approccio orientato ai risultati, i PSR approvati sono documenti lunghi e complessi, le cui carenze ostacoleranno il conseguimento dell’ambizioso obiettivo di fornire un maggiore orientamento alla performance e ai risultati. La Corte ha altresì riscontrato che alle autorità nazionali era richiesto un notevole sforzo amministrativo per soddisfare tutti requisiti relativi al contenuto.

La Corte ha esaminato la procedura di programmazione della politica di sviluppo rurale 2014-2020 per verificare se fosse condotta in modo tale da avviare l’attuazione dei PSR più precocemente rispetto ai periodi precedenti e consentisse quindi di evitare le conseguenze negative di un avvio tardivo. Gli auditor della Corte hanno rilevato che, nonostante gli sforzi della Commissione, l’attuazione dei PSR, al pari del ciclo di programmazione precedente, non è iniziata più precocemente e l’esecuzione della spesa prevista è iniziata più lentamente rispetto al periodo precedente.

Nella relazione si formulano raccomandazioni volte a facilitare e migliorare il prossimo processo di programmazione. La Corte raccomanda alla Commissione di:

1. far sì che gli obblighi relativi alla coerenza tra i singoli programmi siano ulteriormente sviluppati nelle proposte relative alla politica;
2. rivedere la concezione dei documenti di programmazione al fine di semplificarne il contenuto e ridurre il numero di obblighi;
3. collaborare con gli Stati membri per far sì che le approfondite relazioni annuali sull’attuazione del 2019 forniscano informazioni chiare e complete su quanto conseguito dai programmi;
4. definire con maggiore precisione i vari tipi di indicatori, beneficiando delle buone pratiche stabilite dalle autorità nazionali e da organizzazioni internazionali;
5. esaminare e trarre insegnamento dall’attuazione del sistema attuale per quanto riguarda l’impatto della riserva sull’efficacia dell’attuazione, l’adeguatezza degli indicatori di risultato utilizzati per accedere a tale riserva nonché l’uso delle sanzioni finanziarie per affrontare i casi di performance insufficiente;
6. preparare in tempo utile le proposte legislative per la politica di sviluppo rurale successiva al 2020.

La Corte raccomanda inoltre al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione di valutare come allineare la strategia a lungo termine e l’elaborazione delle politiche al ciclo di bilancio e procedere ad una analisi approfondita della spesa dell’UE prima di fissare una nuova dotazione finanziaria a lungo termine.

Introduzione

La politica di sviluppo rurale dell’UE

Il sostegno allo sviluppo rurale (SR) dell’UE mira a stimolare la competitività del settore agricolo, garantire la gestione sostenibile delle risorse naturali e l’azione per il clima, realizzare uno sviluppo territoriale equilibrato delle economie e comunità rurali, compresi la creazione e il mantenimento di posti di lavoro³. L’UE ha in programma di spendere circa 100 miliardi di euro per il periodo 2014-2020: tra 14 e 19 miliardi all’anno, ad eccezione del 2014 (cfr. tabella 1). La spesa per lo sviluppo rurale ammonta a un quarto della spesa totale della politica agricola comune (PAC) e la sua importanza può essere vista nel contesto del finanziamento PAC (cfr. tabella 1). Secondo la DG AGRI⁴, il sostegno pubblico totale al settore agricolo ammonta al 36 % del reddito totale dei fattori in agricoltura⁵.

Ciascun paese UE riceve una dotazione finanziaria per il periodo di programmazione settennale (cfr. figura 1).

Nota: a causa dell’arrotondamento, il totale potrebbe non corrispondere alla somma delle singole cifre.

Fonte: allegato I del regolamento FEASR (come modificato dal regolamento (UE) n. 2015/791).

Il FEASR sostiene finanziariamente le misure attuate dagli Stati membri tramite programmi di sviluppo rurale (PSR) nazionali o regionali. I PSR offrono un quadro di riferimento per investire in progetti nelle aziende agricole o nelle aree rurali sulla base delle necessità economiche, ambientali o sociali individuate a livello nazionale o regionale. Sono inclusi progetti quali investimenti e modernizzazione in azienda, sovvenzioni per l’insediamento di giovani agricoltori, misure agro-climatico-ambientali, conversione al biologico, agriturismo, rinnovamento dei villaggi, fornitura di copertura Internet a banda larga in zone rurali o sviluppo locale di tipo partecipativo. Tali misure sono cofinanziate da fondi nazionali, regionali o privati.

Per il periodo di programmazione 2014-2020, sono previsti 118 PSR diversi nei 28 Stati membri, con 20 singoli programmi nazionali e otto Stati membri che hanno optato per programmi regionali⁶.

I PSR sono elaborati in collaborazione con le parti economiche, sociali e ambientali e sono presentati dalle autorità nazionali o regionali alla Commissione, la quale è responsabile della loro approvazione.

Lo sviluppo rurale nell’ambito di una strategia più ampia dell’UE

Il FEASR è uno dei cinque Fondi strutturali e di investimento europei (SIE), assieme al Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo di coesione (FC) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP). In passato, il FEASR, il FEAMP, il FESR, l’FC e l’FSE operavano in modo indipendente sulla base di regolamentazioni diverse e dei rispettivi PSR o programmi operativi (PO). Per il periodo di programmazione 2014-2020, i cinque fondi SIE sono stati riuniti nell’ambito di un unico regolamento “ombrello”: il regolamento sulle disposizioni comuni (RDC). L’RDC definisce un quadro strategico comune⁷ (QSC – cfr. figura 2) applicabile a tutti i fondi SIE al fine di agevolarne la programmazione e il coordinamento.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base della documentazione di orientamento della DG AGRI.

Questo nuovo metodo ha lo scopo di facilitare il coordinamento territoriale degli interventi dell’Unione e consentire a tutti i fondi SIE di contribuire alla strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva⁸.

Dal 2014, ogni Stato membro deve elaborare un accordo di partenariato (AP)⁹ che richieda il coordinamento di tutti i fondi strutturali e d’investimento UE (SIE) all’interno di ciascun paese. L’AP stabilisce come le autorità nazionali hanno in programma di utilizzare i finanziamenti erogati dai fondi SIE. È predisposto secondo i princìpi guida del quadro strategico comune¹⁰ e ne viene stilato per ogni Stato membro. Un AP copre l’intero periodo di programmazione, comprende tutti i fondi SIE e delineano le finalità e gli obiettivi tematici perseguiti dallo Stato membro, fornendo una panoramica delle informazioni che verranno ulteriormente ampliate nei singoli programmi. Gli AP sono approvati dalla Commissione.

Gli 11 obiettivi tematici (OT)¹¹ definiti dall’RDC hanno lo scopo di creare un collegamento tra i cinque fondi SIE e la strategia Europa 2020¹². Per quanto riguarda la politica di sviluppo rurale, gli obiettivi strategici a lungo termine per il periodo 2014-2020 sono strutturati in sei priorità, a loro volta articolate in 18 aspetti specifici (cfr. allegato I), i quali esplicitano i pertinenti obiettivi tematici dell’RDC e “contribuiscono alla realizzazione di obiettivi trasversali quali l’innovazione, l’ambiente, nonché la mitigazione dei cambiamenti climatici e l’adattamento ad essi”¹³.

Maggiore focalizzazione sulla performance

Uno degli obiettivi principali del quadro strategico UE 2014-2020 era la gestione del bilancio UE con un maggiore orientamento alla performance e ai risultati. Questo obiettivo ha ispirato, insieme ad altri, l’iniziativa della Commissione “Un bilancio dell’UE incentrato sui risultati”, avviata nel 2015, che ha attribuito maggiore importanza a risultati misurabili e all’efficacia e sull’efficienza della spesa dell’UE. La finalità era quella di abbandonare la consolidata pratica di bilancio che poneva l’accento principalmente sull’assorbimento e sulla conformità piuttosto che sulla performance, poiché vi era la reale urgenza di un cambiamento sistemico delle modalità di elaborazione ed esecuzione del bilancio nonché di impiego delle risorse.

Tuttavia, tale approccio si è scontrato con il ricorrente problema di dover pianificare un nuovo periodo di programmazione prima che fossero disponibili dati adeguati e pertinenti sulla spesa e sui risultati del periodo precedente (cfr. riquadro 1). Ciò rende praticamente impossibile pianificare traendo insegnamento dalle pratiche rivelatesi più efficaci nel conseguire gli obiettivi delle politiche. In tali circostanze è più probabile che le risorse siano assegnate laddove esiste un’aspettativa più elevata che i fondi siano utilizzati.

Estensione e approccio dell’audit

La Corte ha valutato se il nuovo quadro legislativo (RDC, regolamento FEASR e regolamenti collegati della Commissione) riflettesse in modo più accentuato l’orientamento alla performance e se il nuovo processo di programmazione permettesse e comportasse la produzione di PSR di qualità, contribuendo così potenzialmente al raggiungimento di risultati migliori. A tal fine, la valutazione della Corte si è concentrata su:

• la coerenza, la complementarità e la sinergia dei PSR con documenti strategici di alto livello¹⁵ e
• la definizione e l’integrazione della logica di intervento rafforzata nei PSR.

Inoltre, la Corte ha valutato se il nuovo quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione fosse idoneo ad accrescere l’orientamento ai risultati.

Infine, la Corte ha esaminato la tempestività dell’approvazione dei PSR.

L’audit è stato espletato da marzo 2016 a febbraio 2017 e si è basato su un esame delle informazioni e dei documenti forniti dalla Commissione e dagli Stati membri sulla procedura di approvazione di un campione di PSR. L’analisi della procedura di approvazione condotta dalla Corte si è fondata sul lavoro di audit svolto dal servizio di audit interno (IAS) della Commissione, nella misura in cui l’estensione delle sue attività coincideva con quella della Corte.

Gli auditor della Corte hanno incentrato il proprio lavoro su un campione di 10 programmi di sviluppo rurale (sia nazionali che regionali) approvati, unitamente a due PSR esaminati dal servizio di audit interno della Commissione¹⁶. L’esame dei PSR si è concentrato su una serie prestabilita di misure e sottomisure¹⁷ al fine di elaborare confronti e avvalersi delle conoscenze già acquisite e delle risultanze di audit passati, fornendo al contempo una copertura significativa in termini di finanziamenti e del numero di priorità e aspetti specifici per lo sviluppo rurale dell’UE.

Osservazioni

La concezione del quadro di riferimento per il periodo 2014-2020 era più ambiziosa, ma l’attuazione è stata inficiata da carenze significative

Un quadro strategico più ambizioso e impegnativo riflette il nuovo approccio orientato ai risultati…

L’inclusione del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) in un unico regolamento “ombrello” e l’elaborazione di accordi di partenariato che richiedessero il coordinamento e la coerenza di tutti i fondi strutturali di investimento dell’UE (SIE) in ciascun paese (cfr. paragrafi 6-9) costituivano un elemento innovativo per far sì che la politica di SR contribuisse nel modo migliore al conseguimento degli obiettivi per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva.

Il quadro normativo per il periodo di programmazione 2014-2020 includeva una serie di concetti e requisiti volti ad accrescere l’orientamento ai risultati. Si basava sulle esperienze dei precedenti periodi di programmazione e rispondeva a varie raccomandazioni della Corte¹⁸ concernenti il rapporto benefici-costi ottimale degli interventi dell’UE.

Di seguito sono indicati i nuovi requisiti inerenti alla struttura dei PSR¹⁹ connessi all’orientamento ai risultati:

• La logica di intervento rafforzata si deve esprimere nella scelta, combinazione e definizione delle priorità delle misure di sviluppo rurale, che rifletta i risultati di un’analisi SWOT e dei bisogni identificati, allo scopo di conseguire le priorità dell’UE in materia di sviluppo rurale.
• Un maggiore orientamento ai risultati attraverso la creazione di un “quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione” basato su un nuovo sistema comune di monitoraggio e valutazione, che include una “riserva di efficacia dell’attuazione”²⁰.
• La condizionalità ex ante rappresenta un prerequisito per l’efficace ed efficiente raggiungimento di una priorità dell’Unione²¹. Qualora le condizionalità ex ante applicabili non fossero soddisfatte al momento dell’elaborazione del PSR, gli Stati membri interessati erano tenuti ad adempiere a tali condizionalità ex ante entro il 31 dicembre 2016 e riferire al riguardo alla Commissione nel 2017²².

… ma l’attuazione ha ridotto l’impatto di tali sforzi

I PSR sono coerenti con la strategia Europa 2020 …

Al fine di garantire che i programmi dei Fondi SIE siano coerenti con la strategia Europa 2020, gli accordi di partenariato e i programmi di coesione utilizzano obiettivi tematici per strutturare le proprie informazioni. I PSR sono invece predisposti secondo sei priorità per lo sviluppo rurale dell’UE, le quali sono a loro volta articolate in aspetti specifici. Il collegamento con gli obiettivi tematici e la strategia Europa 2020 non è pertanto così evidente come per altri Fondi SIE.

Ciononostante, la coerenza dei PSR con la strategia Europa 2020 può essere rilevata attraverso:

1. misure predefinite, concepite in modo da contribuire alle priorità per lo sviluppo rurale dell’UE²³;
2. aspetti specifici, che possono essere collegati agli 11 obiettivi tematici²⁴.

Poiché gli accordi di partenariato e i programmi di sviluppo rurale utilizzavano definizioni ampie, la coerenza tra i PSR e gli accordi di partenariato veniva rapidamente assicurata:

• le priorità per lo sviluppo rurale e i relativi aspetti specifici erano coerenti con gli obiettivi tematici considerati pertinenti ai fini del FEASR negli accordi di partenariato;
• la ripartizione indicativa del sostegno FEASR per ciascuna priorità per lo sviluppo rurale era coerente con la dotazione finanziaria prevista dagli accordi di partenariato.

… ma è difficile valutare il contributo previsto per ciascun obiettivo tematico

Come precedentemente illustrato (cfr. paragrafo 20), i PSR non sono strutturati in base agli obiettivi tematici (OT) e di conseguenza il contributo che dovrebbero fornire a ciascun OT deve essere valutato a livello delle priorità di SR e degli aspetti specifici. Le informazioni sui risultati sono raccolte unicamente per gli aspetti specifici. In alcuni casi, un unico obiettivo tematico è collegato a vari aspetti specifici nel quadro di diverse priorità per lo sviluppo rurale. Inoltre, un’unica misura può contribuire a varie priorità per lo sviluppo rurale e varie misure possono essere pertinenti ai fini di una sola priorità per lo sviluppo rurale.

Questi fattori rendono complesso quantificare il contributo atteso dai PSR per uno specifico obiettivo tematico o per la strategia Europa 2020 nel suo insieme (cfr. riquadro 2).

Mancanza di coordinamento, complementarità e sinergie con gli altri fondi SIE e UE

Nella relazione annuale 2014 della Corte²⁵, si è osservato che, sebbene gli accordi di partenariato siano la sede più idonea per identificare la complementarità e le sinergie tra i cinque fondi SIE, essi non affrontano adeguatamente la questione. La Corte rilevava inoltre una mancanza di istruzioni operative sulle modalità per conseguire la complementarità tra i settori e incentivare le sinergie all’interno degli accordi di partenariato e nei programmi. Il presente audit della Corte ha confermato tali constatazioni per gli accordi di partenariato esaminati.

Nella risposta alla relazione annuale, la Commissione indicava che i programmi SIE devono stabilire meccanismi più dettagliati per garantire tale coordinamento. Il regolamento sulle disposizioni comuni richiede che ciascun programma specifichi le modalità per garantire l’attuazione efficace, efficiente e coordinata dei fondi SIE²⁶.

Anche i PSR sono però molto generici in materia e di solito non forniscono una base concreta per assicurare la complementarità e le sinergie con altri fondi SIE, con il sostegno nel quadro del primo pilastro o con altri strumenti pubblici.

Sebbene il QSC promuova un coordinamento efficace per accrescere l’impatto dei fondi, i PSR esaminati dagli auditor della Corte si limitavano a demarcare i fondi e evitare i doppi finanziamenti, piuttosto che mirare alla ricerca di complementarità e di sinergie. La Corte ha rilevato che i PSR individuavano alcune aree di intervento con diverse potenziali fonti di finanziamento e stabilivano princìpi di demarcazione molto generici (cfr. riquadro 3). Non fornivano però informazioni sul valore aggiunto che si sarebbe potuto ottenere grazie a un coordinamento efficace tra le varie fonti di finanziamento.

In base agli orientamenti per la programmazione strategica per il periodo 2014-2020 elaborati dalla Commissione, i PSR dovrebbero fornire alcuni dettagli sui meccanismi che verranno utilizzati in futuro per riferire alla Commissione in merito al coordinamento efficace. Tuttavia, vi sono poche informazioni utili al riguardo nei PSR esaminati.

L’applicazione della logica di intervento rafforzata non ha prodotto i risultati attesi

Secondo l’orientamento della Commissione²⁷, la logica di intervento è il nesso logico tra il problema da affrontare affrontato o l’obiettivo da perseguire, le cause del problema e le opzioni di intervento disponibili (o le azioni intraprese dall’UE) per affrontare problema o conseguire l’obiettivo. Nel contesto dello sviluppo rurale ciò significa che i PSR dovrebbero dimostrare un chiaro collegamento tra i bisogni nazionali/regionali individuati, le misure di sostegno selezionate per rispondere a tali bisogni, i target stabiliti in materia di risorse/realizzazioni e i risultati attesi.

Nel corso del nuovo periodo di programmazione, nell’ottica dell’orientamento alla performance e ai risultati, la Commissione ha incoraggiato il rafforzamento del collegamento tra i bisogni individuati e le misure selezionate per far fronte a tali bisogni.

Il concetto di logica di intervento rafforzata prevedeva una serie di requisiti concernenti la struttura dei PSR:

I PSR esaminati dalla Corte comprendevano tutti gli elementi sopracitati. Tuttavia, non dimostravano un chiaro collegamento tra la valutazione dei bisogni e le misure selezionate. Di conseguenza, la logica di intervento rimaneva poco chiara.

Valutazione dei bisogni

Ciascun PSR deve includere una dettagliata valutazione dei bisogni, sulla base di un’analisi SWOT, al fine di individuare quelli più significativi e pertinenti. Questi devono essere collegati a determinati aspetti specifici, come definiti nel regolamento FEASR.

I PSR esaminati dalla Corte identificavano i bisogni in modo formale, tautologico e generico e spesso si limitavano a riformulare gli aspetti specifici predefiniti. Alcuni esempi sono riportati nel riquadro 5.

Nessuno dei PSR esaminati forniva una descrizione quantitativa dei bisogni individuati. Ciò rende difficile – se non addirittura impossibile – valutare, nella fase di programmazione, se il sostegno finanziario previsto sia proporzionato o pertinente al conseguimento dei bisogni individuati. Analogamente, nella fase di valutazione, l’assenza di descrizioni quantitative dei bisogni identificati renderà difficile valutare in che misura siano stati soddisfatti dalle misure selezionate.

Tra i PSR esaminati, solo quelli di Spagna (La Rioja) e Italia (Campania) classificavano i bisogni in ordine di priorità.

Sebbene non previsto dalla normativa, la Corte ritiene che, al momento dell’individuazione dei bisogni, il processo di programmazione dovrebbe tener conto degli insegnamenti tratti dai periodi precedenti. I PSR sono strumenti di intervento ricorrenti e si è registrata una considerevole continuità per quanto riguarda gli obiettivi dello sviluppo rurale. Tuttavia, i PSR presi in esame non presentavano alcun riferimento ai risultati delle misure di sviluppo rurale implementate nei periodi precedenti.

Selezione delle misure

Per giustificare la selezione delle misure, i PSR dovrebbero chiarire anche il collegamento tra i bisogni individuati, gli obiettivi stabiliti e le misure selezionate.

Tuttavia, nella pratica, la struttura dei PSR rende difficile definire tale relazione. Le informazioni sulle misure selezionate fanno riferimento soprattutto alle azioni programmate e raramente forniscono una chiara indicazione dei risultati effettivamente attesi, al di là di qualche generico riferimento agli obiettivi di sviluppo rurale (cfr. riquadro 6). Di conseguenza, sarà difficile dimostrare in che modo e fino a che punto le misure selezionate (o le loro sottomisure) soddisfino i bisogni individuati.

I PSR dovrebbero inoltre giustificare i finanziamenti destinati alle misure. Nessuno dei PSR esaminati dalla Corte forniva tale giustificazione, né verificava se i finanziamenti fossero pertinenti e fissati al livello appropriato in funzione degli obiettivi perseguiti. A giudizio della Corte, limitarsi a elencare gli importi destinati alle singole misure non costituisce di per sé una giustificazione né dimostra che il finanziamento sia fissato ad un livello appropriato.

Il nuovo quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione ha limitate potenzialità di accrescere l’orientamento ai risultati

Il sistema comune di monitoraggio e valutazione (SCMV) può potenzialmente apportare miglioramenti, ma presenta anche limiti per quanto riguarda la misurazione dei risultati

La normativa richiede che gli accordi di partenariato e i PSR includano una valutazione dell’adempimento delle condizionalità ex ante (EAC) e un collegamento diretto con il raggiungimento efficace ed efficiente degli obiettivi strategici.

In questo contesto, la condizionalità ex ante relativa ai “sistemi statistici ed indicatori di risultato” (EAC G7) fissata nell’RDC richiede un sistema efficace di i) indicatori di risultato e ii) raccolta di dati statistici²⁸. Tuttavia, la procedura era una formalità, dato che la Commissione riteneva che l’esistenza dell’SCMV fosse sufficiente a garantire che la condizionalità EAC G7 fosse adeguatamente soddisfatta. Il regolamento della Commissione pertanto concedeva agli Stati membri una deroga generale al riguardo²⁹.

Di conseguenza, nella maggior parte dei PSR, la condizionalità EAC G7 era considerata soddisfatta, in linea di principio, sulla base della deroga generale, benché ciò non fosse stato concretamente valutato. La relazione speciale n. 12/2013 inerente alla spesa dell’UE per la politica di sviluppo rurale della Corte concludeva che i dati raccolti sui risultati non erano sufficientemente affidabili; ciò significa che la Commissione aveva approvato la maggior parte dei PSR senza ulteriori prove o controlli in merito all’esistenza di un sistema efficace per raccogliere dati statistici.

Il fatto che autorità nazionali non incluse nel campione preso in esame dalla Corte abbiano scelto di non servirsi della deroga e abbiano ritenuto la condizionalità EAC G7 non soddisfatta³⁰ induce a ritenere che la questione non avrebbe dovuto essere trascurata.

Oltre a un sistema efficace per raccogliere dati attendibili, la misurazione della performance richiede anche la definizione di indicatori idonei in base ai quali comunicare i dati. A questo proposito, l’audit della Corte conferma la conclusione della relazione annuale 2014, in cui si osservava che “l’introduzione di indicatori comuni per ciascun fondo rappresenta un progresso importante, ma la loro concezione presenta dei limiti”³¹.

Il fatto che il regolamento FEASR definisca indicatori comuni applicabili a tutti i PSR è estremamente positivo. Ciò aiuterà ad armonizzare gli indicatori di input e di prodotto a livello della politica di SR e rappresenta un miglioramento del monitoraggio dell’attuazione di tale politica.

Analogamente, il nuovo obbligo di presentare approfondite relazioni annuali sull’attuazione³² nel 2017 e nel 2019 dovrebbe contribuire all’utilizzo di indicatori di risultato per quantificare i traguardi raggiunti dai programmi e fornire risposte ai quesiti di valutazione comuni.

Oltre a permettere il monitoraggio dei programmi in corso, ciò potrebbe rendere disponibili le informazioni pertinenti in tempo utile per il periodo di programmazione successivo, contribuendo così ad interrompere il circolo vizioso legato al fatto di dover definire il contenuto dei nuovi programmi senza disporre di sufficienti informazioni sui risultati dei periodi precedenti (cfr. paragrafi 11 e 38).

Malgrado i miglioramenti descritti nei paragrafi precedenti, gli indicatori comuni di prodotto e di risultato previsti dal regolamento FEASR hanno limitate potenzialità (cfr. esempi nel riquadro 7) di misurare l’efficacia e l’efficienza dei PSR nel raggiungere i risultati poiché:

• alcuni indicatori di prodotto sono in realtà indicatori di input;
• la maggior parte degli indicatori di risultato non corrispondono alla definizione di indicatori “di risultato”, ma sono perlopiù indicatori di prodotto espressi in percentuale e saranno di utilità limitata nel rispondere ai quesiti di valutazione comuni.

Sebbene gli Stati membri abbiano inserito indicatori aggiuntivi nei PSR esaminati dalla Corte, la maggior parte di essi non corrispondevano alla definizione di indicatore di risultato e non costituiranno una base più idonea per valutare i risultati immediati del programma sui beneficiari diretti, come indicato nel riquadro 8.

Alcuni Stati membri definiscono però indicatori di risultato utili e pertinenti al livello della misura di sostegno, quali “incremento percentuale medio delle dimensioni economiche (produzione standard) delle aziende beneficiarie” o “dimensioni medie delle aziende beneficiarie dopo l’attuazione del piano aziendale”³³. Nella relazione annuale sull’esercizio finanziario 2016³⁴, la Corte analizza e confronta pratiche di rendicontazione della performance sviluppate da altre istituzioni, quali l’OMS, la Banca mondiale e l’OCSE. Questi esempi di buone pratiche potrebbero essere divulgati e utilizzati dalla Commissione e dalle autorità nazionali.

La “riserva di efficacia dell’attuazione” ha scarso effetto incentivante o non ne ha affatto

Per il periodo di programmazione 2014-2020, al fine di promuovere l’orientamento alla performance e il conseguimento degli obiettivi, gli accordi di partenariato e i programmi devono includere una riserva di efficacia dell’attuazione pari a (circa) il 6 % degli stanziamenti destinati ai fondi SIE. Queste risorse sono attualmente bloccate, ma possono essere messe a disposizione a seguito della verifica prevista per il 2019 sul quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione stabilito in ciascun PSR, a condizione che vengano soddisfatti o superati determinati requisiti³⁵.

Occorre sottolineare che, se l’obbligo di creare una riserva di efficacia dell’attuazione è una nuova disposizione del periodo di programmazione 2014-2020, il concetto di per sé non è nuovo, ma è già stato utilizzato in parte nei periodi precedenti, sebbene con un impatto limitato sulla performance. A titolo esemplificativo, una riserva di efficacia dell’attuazione – sebbene disciplinata da processi diversi – era stata istituita anche per i Fondi strutturali nel periodo di programmazione 2000-2006. Tuttavia, come conclude la Corte nella relazione speciale n. 1/2007³⁶, la riserva di efficacia dell’attuazione non si è incentrata sulla performance, ma “è stata utilizzata principalmente per massimizzare la spesa anziché per concentrarla sugli interventi indicati come particolarmente efficaci”. Analogamente, nelle relazioni annuali della Corte sugli esercizi 2013 e 2014³⁷ si affermava che “l’impatto della riserva dell’efficacia dell’attuazione, quale incentivo per una maggiore focalizzazione sui risultati, sarà probabilmente solo marginale”.

Gli indicatori di performance utilizzati per stabilire l’accesso alla riserva non misurano i risultati, ma si limitano a quantificare gli input o i prodotti

Nel fissare i target intermedi e finali utilizzati per stabilire l’accesso alla riserva di efficacia dell’attuazione, gli Stati membri sono tenuti a utilizzare indicatori di performance predefiniti o sostituirli e/o completarli con altri indicatori di prodotto pertinenti, da definire nel PSR³⁸.

Per tutti i PSR selezionati sono stati utilizzati i 15 indicatori predefiniti proposti dal regolamento della Commissione, integrati da un numero ridotto di indicatori aggiuntivi. Tali indicatori sono poco però utili per la misurazione della performance.

Innanzitutto, il regolamento della Commissione³⁹ ha elaborato gli indicatori predefiniti definendoli esplicitamente come indicatori di prodotto, non come indicatori di risultato, come ad esempio il numero di beneficiari o di operazioni sovvenzionate, i terreni agricoli o la popolazione coperta. A titolo esemplificativo, uno degli indicatori proposti – spesa pubblica totale per ciascuna priorità - è in realtà un indicatore di input (cfr. paragrafo 50) incentrato sui volumi di spesa e pertanto sull’assorbimento dei fondi.

In secondo luogo, in conformità con il regolamento della Commissione⁴⁰, anche tutti gli indicatori aggiuntivi utilizzati dagli Stati membri nei PSR selezionati sono indicatori di prodotto, come ad esempio il numero di progetti o di beneficiari, i terreni agricoli o la popolazione coperta (cfr. riquadro 9).

L’accesso alla “riserva di efficacia dell’attuazione” si basa quindi sulla misurazione della spesa e delle realizzazioni dirette, invece che sui risultati. Il quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione non tratta del conseguimento degli obiettivi o dei risultati attesi dai PSR. Analoghe considerazioni sono state formulate nella relazione speciale sulle CEA e sulla riserva di efficacia dell’attuazione in materia di coesione⁴¹.

Alcune autorità di gestione stabiliscono obiettivi poco ambiziosi per l’accesso alla riserva

In passato, la Corte e la Commissione hanno evidenziato⁴² che “vi sono rischi intrinseci che gli Stati membri stabiliscano target intermedi e finali poco ambiziosi per evitare di non raggiungerli, e che non compiano sufficienti sforzi per comunicare dati precisi ed attendibili per evitare le sanzioni in caso di performance inadeguata”.

Gli auditor della Corte hanno constatato la tendenza da parte delle autorità nazionali di stabilire target finali poco ambiziosi, così da ridurre il rischio di non raggiungere i target intermedi (cfr. figura 4). Nei PSR esaminati dalla Corte, gli obiettivi da raggiungere entro il 2018 (ossia entro la fine del quinto anno del periodo di programmazione settennale), rappresentavano in media solo il 28 % della spesa pubblica totale per il periodo di programmazione 2014-2020 (oscillando tra il 22 % per la Grecia e il 51 % per l’Irlanda). Una quota molto significativa di questo target finale non corrisponde ai nuovi impegni nel quadro della normativa 2014-2020, ma a operazioni impegnate a titolo della normativa per il periodo 2007-2013⁴³.

Nota: dato che il 2023 è l’ultimo anno di spesa ammissibile per il periodo di programmazione 2014-2020, una distribuzione equa della spesa nel periodo in questione (a partire dall’approvazione di ciascun PSR fino al 2023) porterebbe a una spesa media del 41 % nel 2018.

Fonte: analisi della Corte dei conti europea sulla base dei dati PSR.

Inoltre, la deroga alla condizionalità EAC G7 (cfr. paragrafi 42-45) significa che non vi è alcun obbligo di verificare l’efficacia e l’affidabilità dell’attuale sistema di misurazione della performance. Le autorità nazionali hanno scarso incentivo a migliorare i loro sistemi attuali, dato che ciò potrebbe portare a dover segnalare performance inadeguate con maggiore frequenza.

Alcuni aspetti della concezione dell’RDC hanno ulteriormente limitato gli incentivi a conseguire una performance soddisfacente

Alcuni difetti di concezione nell’RDC, come già evidenziato in precedenza⁴⁴, limitano ulteriormente il ruolo potenzialmente incentivante della riserva di efficacia dell’attuazione:

1. se i target intermedi fissati per una data priorità non vengono raggiunti, la riserva di efficacia dell’attuazione può essere riassegnata ad altre priorità⁴⁵ nel medesimo Stato membro;
2. le sanzioni finanziarie non possono essere basate su indicatori di risultato e la portata dell’applicazione delle sanzioni è ulteriormente limitata da diverse disposizioni normative⁴⁶.

Il processo di programmazione richiedeva notevoli sforzi da parte della Commissione e degli Stati membri, ma l’attuazione dei PSR è iniziata più lentamente rispetto al periodo precedente

Ruolo di pianificazione marginale dei PSR

Il sostegno alla programmazione dello sviluppo rurale è un processo in più fasi (cfr. figura 5). Il Parlamento europeo e il Consiglio stabiliscono la dotazione finanziaria per Stato membro e il quadro normativo strategico prima dell’elaborazione dei PSR. Inoltre, per quanto riguarda gli Stati membri che hanno optato per i programmi regionali, la dotazione finanziaria per ogni regione è stabilita dagli Stati membri prima che i PSR siano trasmessi alla Commissione. Gli Stati membri non sono tenuti a giustificare la propria scelta.

I regolamento FEASR⁴⁷ prevede che i PSR giustifichino i bisogni a cui si intende rispondere, nonché la scelta delle priorità SR, degli aspetti specifici, delle misure e dei relativi obiettivi. Devono inoltre specificare in che modo le misure selezionate contribuiranno agli aspetti specifici pertinenti e alle priorità SR. Tuttavia, il principale ruolo del PSR è in realtà stabilire l’utilizzo del sostegno finanziario preassegnato nell’ambito del quadro di riferimento predefinito.

Un onere amministrativo per la Commissione europea e gli Stati membri

Al fine di gestire il processo di preparazione e di approvazione dei PSR nell’ambito del nuovo quadro di riferimento, nel 2012 la DG AGRI ha istituito una “task force sullo sviluppo rurale post-2013” per aiutare gli Stati membri a redigere i loro PSR per il periodo 2014-2020 e per garantire il coordinamento all’interno della Commissione. Nel 2014, la DG AGRI ha inoltre istituito una “commissione responsabile della coerenza” per garantire una coerenza complessiva nel processo di valutazione per i progetti di PSR.

Lo IAS ha espletato un audit nella fase iniziale della procedura di approvazione, nel quale giungeva alla conclusione che, sebbene i processi globali per la valutazione e l’adozione dei PSR fossero stati preparati con attenzione, dovevano essere ulteriormente rafforzati. Le principali debolezze riscontrate erano il mancato rispetto dei termini regolamentari (cfr. paragrafo 81), le debolezze relative alla valutazione di alcuni elementi collegati alla performance (riguardanti, ad esempio, determinate condizionalità ex ante, indicatori e la necessità di un migliore coordinamento tra i fondi SIE) e un rischio intrinseco di errore dovuto alla complessità del quadro normativo. Lo IAS ha inoltre identificato, in misura minore, alcuni settori nei quali gli orientamenti interni dovrebbero essere migliorati⁴⁸.

Per facilitare la preparazione dei PSR, la Commissione ha redatto numerosi documenti di orientamento per gli Stati membri (ai fini dell’audit della Corte, è stata redatta una lista di 37 documenti di orientamento al riguardo, per un totale di oltre 1500 pagine). Il processo di preparazione comprendeva anche la stesura di progetti di regolamento e di documenti di orientamento a disposizione dei rappresentanti della Commissione e degli Stati membri a fini di discussione, per garantire un’intesa comune su alcuni concetti chiave e per uno scambio di informazioni sulle buone pratiche e su quelle da evitare.

L’elaborazione del nuovo processo di programmazione comprendeva anche il coordinamento e la diffusione di competenze e conoscenze all’interno della DG AGRI. A tal fine, la task force sullo sviluppo rurale è stata coadiuvata da gruppi di lavoro tematici e le varie unità sono state messe al corrente dei temi pertinenti affrontati dalla commissione responsabile della coerenza attraverso bollettini interni, nonché agli Stati membri attraverso il comitato SR.

La DG AGRI ha stilato un “vademecum” concernente i PSR 2014-2020 e 23 liste di controllo standard (comprendenti circa 1400 controlli da svolgere nel corso del processo di verifica e di approvazione)⁴⁹, che precisano le funzioni operative per la valutazione e l’approvazione dei PSR. La DG offre inoltre sostegno concreto al personale, al fine di standardizzare le procedure al suo interno. È stato introdotto un nuovo sistema informativo gestionale interno (RDIS2) per gestire l’approvazione e il monitoraggio dei programmi.

Le numerose azioni sopra descritte dimostrano gli sforzi significativi compiuti dalla Commissione per prestare sostegno e armonizzare le procedure. Questo processo è anche indicativo della complessità del quadro strategico.

Il volume dei principali documenti di programmazione, preparati dagli Stati membri e approvati dalla Commissione, è un altro chiaro segnale di quanto il processo sia impegnativo. Le disposizioni statutarie, in particolare la mole di informazioni che gli Stati membri sono tenuti a fornire nel quadro della struttura estremamente dettagliata e complessa dei PSR, hanno dato luogo alla produzione di documenti molto voluminosi, con spesso più di mille pagine.

I 12 PSR esaminati dalla Corte contavano più di 9 000 pagine e i corrispondenti accordi di partenariato 4 000 pagine. Se estrapolato ai 28 Stati membri e ai 118 PSR, ciò corrisponderebbe a un volume approssimativo di 100 000 pagine di documenti di programmazione (in 23 lingue diverse), probabilmente più del doppio del periodo precedente (cfr. tabella 2).

La complessità e il volume dei documenti citati, unitamente all’accresciuto onere amministrativo, hanno comportato il rischio che gli organismi attuatori si concentrassero in maniera eccessiva sugli adempimenti burocratici⁵⁰. Questi fattori hanno inoltre contribuito ai ritardi nell’approvazione dei PSR, di conseguenza posticipando l’avvio effettivo dei nuovi programmi.

Il nuovo quadro giuridico è stato adottato più tardi rispetto al periodo precedente

La figura 6 presenta un confronto sintetico dei tempi relativi alla preparazione del quadro normativo nei due periodi.

(1) Dalla proposta della Commissione all’adozione.

(2) Dall’adozione del regolamento CE/UE all’adozione del regolamento di esecuzione.

Fonte: Corte dei conti europea.

I dibattiti in seno al Parlamento europeo e al Consiglio sul pacchetto legislativo per lo sviluppo rurale erano strettamente legati a quelli sul quadro finanziario pluriennale (QFP), che stabilisce l’importo totale del finanziamento UE disponibile durante il periodo di programmazione. Il Consiglio e il Parlamento europeo hanno adottato il QFP e il regolamento sulle disposizioni comuni (RDC) solo nel dicembre 2013, un mese prima dell’inizio del nuovo periodo di programmazione. Il regolamento della Commissione sulle modalità di applicazione è stato pubblicato nel luglio 2014, il che significa che la maggior parte dei PSR esaminati dalla Corte è stata preparata e presentata inizialmente prima dell’entrata in vigore di tale regolamento.

La maggior parte degli AP e dei PSR è stata presentata entro i termini

In seguito all’adozione tardiva dei regolamenti principali nel dicembre 2013, il termine ultimo per la presentazione degli accordi di partenariato era stato fissato per l’aprile 2014. Le autorità nazionali hanno rispettato tale termine⁵¹.

Gli Stati membri dovevano poi presentare i rispettivi PSR entro tre mesi dalla presentazione dei propri accordi di partenariato⁵². Le autorità nazionali e regionali hanno presentato i PSR esaminati dalla Corte tra aprile e ottobre 2014. Per un terzo dei PSR esaminati, il termine dei tre mesi non è stato rispettato.

Questo calendario faceva sì che gli accordi di partenariato fossero preparati e negoziati in parte prima dell’adozione della pertinente normativa UE. I PSR inoltre dovevano essere preparati e negoziati parallelamente agli accordi di partenariato e la maggior parte di essi è stata presentata prima dell’adozione del relativo regolamento di esecuzione della Commissione.

La procedura di approvazione della Commissione non ha rispettato le scadenze

Dopo che le autorità nazionali avevano presentato un progetto di PSR, la Commissione disponeva di tre mesi per trasmettere le proprie osservazioni agli Stati membri e sei mesi per approvare i PSR, “a condizione che le eventuali osservazioni da essa formulate siano state prese in debita considerazione”⁵³.

Nella maggior parte dei casi, la Commissione non è stata in grado di rispettare la prima scadenza di tre mesi (per l’invio delle osservazioni agli Stati membri). La relazione di audit dello IAS (cfr. paragrafo 67) rilevava che per 98 PSR le osservazioni della Commissione erano state adottate dopo il termine ultimo di tre mesi previsto dalla normativa. Lo IAS ha attribuito i ritardi alla complessità della normativa e al volume e alla complessità dei PSR stessi.

La seconda scadenza di sei mesi (per l’approvazione definitiva) è più difficile da misurare poiché l’intervallo tra la lettera di osservazioni e la risposta adeguata da parte degli Stati membri (informazioni supplementari e/o PSR rivisto) non è preso in considerazione (in virtù della sospensione dei termini) e gli Stati membri non sono tenuti a rispettare termini vincolanti per dare seguito alle osservazioni formulate dalla Commissione. Di conseguenza, sebbene la scadenza di sei mesi sia stata rispettata nella maggior parte dei casi in virtù della sospensione dei termini, il tempo effettivamente trascorso tra la presentazione e l’approvazione dei PSR selezionati è stato molto maggiore.

Come mostrato nella tabella 3, il tempo medio necessario per l’approvazione dei PSR nel campione esaminato dalla Commissione è di 11,3 mesi dalla data di presentazione iniziale, due mesi in più rispetto al tempo medio necessario nel periodo precedente per lo stesso campione.

Complessivamente la Commissione ha approvato i 118 PSR nell’arco di 20 mesi dalla presentazione del primo PSR (da aprile 2014 a dicembre 2015). Si tratta di uno sviluppo positivo se confrontato con i 94 PSR approvati in 24 mesi (da dicembre 2006 a dicembre 2008) per il periodo di programmazione 2007-2013⁵⁴.

Nonostante gli sforzi compiuti, l’attuazione dei PSR non è stata avviata più precocemente rispetto al periodo precedente

Tali sforzi non hanno portato a un’approvazione anticipata dei PSR rispetto al periodo precedente (cfr. figura 7).

(1) Dalla proposta della Commissione all’adozione.

(2) Dall’adozione del regolamento CE/UE all’adozione del regolamento di esecuzione.

(3) Periodo compreso fra la presentazione del primo AP/PSR e l’adozione dell’ultimo AP/PSR.

Fonte: Corte dei conti europea.

A causa della loro adozione tardiva, le autorità nazionali non hanno potuto avviare l’attuazione della maggior parte dei PSR prima della metà del 2015 (solo il 37 % dei PSR è stato approvato prima della fine di giugno 2015). La Commissione ha approvato il 20 % dei PSR a novembre e dicembre 2015 e di conseguenza l’attuazione di diversi PSR è stata avviata solo nel 2016, il terzo anno del periodo di programmazione.

Nessuno Stato membro ha dichiarato spese nel 2014⁵⁵ e la spesa totale cumulativa dichiarata del FEASR nel 2015⁵⁶ e nel 2016⁵⁷ è ammontata rispettivamente al 3,8 % e al 10,2 % del piano finanziario 2014-2020. Ciò significa che circa il 90 % del piano finanziario FEASR rimane inutilizzato a inizio 2017. Questa percentuale è maggiore rispetto al periodo di programmazione 2007-2013, in cui l’83 % del piano finanziario risultava inutilizzato a inizio 2010. Come per il periodo di programmazione precedente, questo avvio tardivo si tradurrà in una concentrazione della spesa nella seconda metà del periodo di programmazione.

Concentrare la maggior parte dell’attuazione di un PSR nella seconda metà del periodo di programmazione aumenta il rischio di un’eccessiva focalizzazione sull’assorbimento dei fondi assegnati alla fine del periodo di programmazione⁵⁸.

I ritardi nell’avvio dei programmi costituiscono un problema ricorrente

I ritardi nell’attuazione dei programmi nell’ambito dei QFP costituiscono un problema ricorrente, che in passato è stato riscontrato dalla Corte in numerosi settori d’intervento.

Nel documento di riflessione della Corte⁵⁹ sulla revisione intermedia del quadro finanziario pluriennale 2014-2020, la Corte ha individuato due rischi fondamentali derivanti da questa situazione:

Al fine di affrontare questi rischi, la Corte suggerisce di allineare la strategia a lungo termine e l’elaborazione delle politiche al ciclo di bilancio e di procedere ad una analisi approfondita della spesa dell’UE prima di fissare una nuova dotazione finanziaria a lungo termine.

Tali proposte potrebbero essere utili al momento dell’elaborazione della futura politica di sviluppo rurale.

Conclusioni e raccomandazioni

La politica di sviluppo rurale dell’UE mira a rafforzare la competitività dell’agricoltura, garantire la gestione sostenibile delle risorse naturali e realizzare uno sviluppo territoriale equilibrato delle economie e comunità rurali, compresi la creazione e la difesa dei posti di lavoro. L’UE ha in programma di spendere circa 100 miliardi di euro per il PSR per il periodo 2014-2020, ma attualmente è in ritardo rispetto al previsto (paragrafi 86 e 87).

Il FEASR sostiene finanziariamente le misure attuate dagli Stati membri tramite programmi di sviluppo rurale (PSR) nazionali o regionali, predisposti dagli Stati membri e approvati dalla Commissione.

Uno degli obiettivi del quadro strategico dell’UE per il periodo 2014-2020 consisteva in una maggiore focalizzazione sui risultati. Tuttavia, gli sforzi per conseguire questo obiettivo si sono confrontati a un problema ricorrente: la pianificazione di un nuovo periodo di programmazione prima che fossero disponibili dati adeguati e pertinenti riguardo alla spesa e ai risultati dei periodi precedenti.

Gli auditor della Corte hanno valutato se il nuovo quadro normativo 2014-2020 presentasse un maggiore orientamento alla performance e se il nuovo processo di programmazione permettesse e avesse determinato l’elaborazione di PSR di buona qualità, i quali dovrebbero potenzialmente contribuire a risultati migliori. Benché il quadro strategico mirasse a potenziare l’approccio orientato ai risultati, i PSR approvati sono documenti lunghi e complessi, le cui carenze ostacoleranno il conseguimento dell’ambizioso obiettivo di fornire un maggiore orientamento alla performance e ai risultati.

La Corte ha inoltre esaminato la procedura di programmazione per la politica di sviluppo rurale 2014-2020 per verificare che fosse condotta in modo tale da avviare l’attuazione di tali PSR con anticipo rispetto ai periodi precedenti e quindi evitare le conseguenze negative di un avvio tardivo.

La Corte ha rilevato che, nonostante gli sforzi della Commissione, l’avvio dell’attuazione dei PSR, al pari del ciclo di programmazione precedente, ha subito ritardi e che l’esecuzione della spesa prevista nei primi tre anni è diminuita rispetto al periodo precedente.

La PAC per il periodo successivo al 2020 è attualmente oggetto di dibattito politico e in questa fase si ignora quale sarà il suo aspetto futuro. Le raccomandazioni della Corte sono elaborate partendo dal presupposto che la futura politica di sviluppo rurale preveda una continuità significativa con l’attuale quadro di riferimento.

La concezione del quadro di riferimento per il periodo 2014-2020 era più ambiziosa, ma l’attuazione è stata inficiata da carenze significative

L’integrazione del FEASR con gli altri fondi SIE mirava a potenziare la concentrazione tematica della spesa UE garantendo che i PSR apportassero un chiaro contributo alle priorità di Europa 2020, nonché a promuovere il coordinamento, la complementarità e le sinergie tra i programmi. Nella pratica, sebbene ciò abbia determinato una coerenza tra i PSR e i documenti strategici, quali gli accordi di partenariato, il contributo dei PSR agli obiettivi tematici è difficile da valutare a causa delle complesse relazioni tra i vari documenti di programmazione. La complementarità, le sinergie e il coordinamento tra i PSR e i programmi di altri fondi SIE non sono sviluppati in maniera soddisfacente (paragrafi 17-29).

Raccomandazione 1

Durante la preparazione del periodo di programmazione successivo al 2020, al fine di accrescere l’orientamento alla performance e ai risultati, rafforzare l’integrazione tra i PSR e gli altri programmi e migliorare la valutazione del contributo dei PSR agli obiettivi strategici:

1. la Commissione dovrebbe far sì che gli obblighi relativi alla coerenza tra i singoli programmi siano ulteriormente sviluppati nelle proposte relative alla politica;
2. gli Stati membri dovrebbero specificare in che modo verranno attuati e monitorati i meccanismi di coordinamento, complementarità e sinergia e come verranno stilate le relative comunicazioni al riguardo nel contesto della normativa UE.

Data-obiettivo di attuazione: fine 2020 per a) e 2022 per b)

Sebbene la Commissione abbia cercato di equilibrare la quantità di informazioni contenute nei PSR, i programmi esaminati erano voluminosi e alle autorità nazionali era richiesto un notevole sforzo amministrativo per adempiere ai nuovi e più ampi obblighi di ampio relativi al contenuto.

Tuttavia l’obiettivo principale, cioè far fronte a bisogni territoriali specifici in modo più mirato e dimostrare più chiaramente i collegamenti tra i bisogni individuati e le misure di sostegno selezionate, non è stato conseguito (paragrafi 30-41).

Raccomandazione 2

Al fine di semplificare e accrescere l’utilità delle strategie SR rendendo al contempo il processo di programmazione gestibile ed efficiente, la Commissione dovrebbe rivedere la concezione dei documenti di programmazione al fine di semplificarne il contenuto e ridurre il numero di obblighi relativi al periodo di programmazione successivo al 2020. In particolare, la Commissione dovrebbe circoscrivere la struttura dei documenti di programmazione agli elementi e alle opzioni essenziali per pianificare, attuare e monitorare correttamente la spesa per lo sviluppo rurale.

Data-obiettivo di attuazione: fine 2020

Per il nuovo quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione, le potenzialità di accrescere la focalizzazione sulla performance e sui risultati sono limitate

L’SCMV può potenzialmente migliorare il monitoraggio della politica di sviluppo rurale in quanto potrebbe rappresentare un passo avanti, spezzando il circolo vizioso legato alla definizione del contenuto dei nuovi programmi in mancanza di informazioni sui risultati dei periodi precedenti. Tuttavia, la mancanza di valutazioni adeguate della qualità della raccolta dati, congiuntamente a carenze nella scelta degli indicatori e al fatto che la maggior parte degli indicatori di risultato non rientri nella definizione di indicatore “di risultato” sono fattori che limitano fortemente la misurazione dei risultati della politica e il loro contributo alla strategia Europa 2020 (paragrafi 42-52).

La “riserva di efficacia dell’attuazione” è una denominazione impropria poiché gli indicatori utilizzati per l’esame della performance non misurano i risultati della politica, ma sono esplicitamente tesi a misurare la spesa e le realizzazioni dirette. In considerazione di ciò, il quadro di riferimento non fornisce informazioni sugli obiettivi e i risultati attesi dei PSR. Inoltre, l’audit della Corte ha confermato il rischio intrinseco che i PSR stabiliscano target intermedi e finali poco ambiziosi per evitare possibili sanzioni in caso di performance inadeguata. In ogni caso, quando i target intermedi fissati non vengono raggiunti, la riserva di efficacia dell’attuazione non va persa, in quanto può essere riassegnata ad altre priorità, e le potenziali sanzioni finanziarie non sono basate su indicatori di risultato (paragrafi 53-63).

Raccomandazione 3

La Commissione dovrebbe collaborare con gli Stati membri per far sì che le approfondite relazioni annuali sull’attuazione del 2019 forniscano informazioni chiare e complete su quanto conseguito dai programmi e che le risposte richieste ai quesiti di valutazione comuni forniscano una base migliore per il prossimo periodo di programmazione.

Data-obiettivo di attuazione: fine 2018

Raccomandazione 4

Durante la preparazione del periodo di programmazione successivo al 2020, la Commissione dovrebbe definire con maggiore precisione i vari tipi di indicatori, allo scopo di disporre di un insieme comune di indicatori orientati ai risultati più adatti a valutare i risultati e l’impatto degli interventi di sviluppo rurale. In tale processo, la Commissione potrebbe beneficiare dell’esperienza e delle soluzioni già messe a punto da altre organizzazioni internazionali (quali l’OMS, la Banca mondiale e l’OCSE) nel contesto dell’orientamento alla performance e ai risultati.

La Commissione dovrebbe inoltre promuovere e facilitare la cooperazione a livello nazionale e la creazione di reti, al fine di diffondere le buone pratiche inerenti alla misurazione della performance elaborate a livello nazionale.

Data-obiettivo di attuazione: fine 2019

Raccomandazione 5

Per il periodo di programmazione successivo al 2020, la Commissione dovrebbe esaminare e trarre insegnamento dall’attuazione del sistema attuale, tra cui:

1. l’impatto della riserva di efficacia dell’attuazione;
2. l’adeguatezza degli indicatori di risultato utilizzati per accedere alla riserva di efficacia dell’attuazione e
3. l’uso delle sanzioni finanziarie in caso di performance insufficiente.

Data-obiettivo di attuazione: fine 2020

Il processo di programmazione richiedeva notevoli sforzi da parte della Commissione e degli Stati membri, ma l’attuazione dei PSR è iniziata più lentamente rispetto al periodo precedente

Il sostegno alla programmazione dello sviluppo rurale è un processo in più fasi, l’ultima delle quali è rappresentata dai PSR. Il Parlamento europeo e il Consiglio stabiliscono la dotazione finanziaria per Stato membro e il quadro normativo strategico prima dell’elaborazione dei programmi. I PSR di conseguenza dovrebbero essere considerati strumenti per allineare le prospettive nazionali ed europee piuttosto che documenti che avviano da zero il processo di elaborazione delle strategie nazionali di sviluppo rurale (paragrafi 64-65).

Nonostante il ruolo piuttosto limitato dei PSR nel processo a più fasi sopra descritto, la preparazione e l’approvazione di tutti i PSR ha richiesto un notevole sforzo amministrativo da parte della Commissione e degli Stati membri. L’adozione tardiva del quadro giuridico (dicembre 2013) ha inciso sui tempi per la presentazione e l’approvazione dei documenti di programmazione e, unitamente ai complessi obblighi relativi al contenuto, ha portato all’approvazione dei PSR e all’attuazione dei nuovi programmi dopo l’avvio del periodo di programmazione (paragrafi 66-74).

La Commissione ha approvato complessivamente 118 PSR nell’arco di 20 mesi (da aprile 2014 a dicembre 2015), sviluppo positivo rispetto ai 94 PSR approvati in 24 mesi per il periodo di programmazione 2007-2013. Tuttavia, nonostante gli sforzi profusi, i PSR sono stati approvati in ritardo rispetto al periodo precedente e la maggior parte di essi non è stata avviata prima della metà del 2015, in alcuni casi solamente nel 2016 (paragrafi 75-84).

Di conseguenza, circa il 90 % del piano finanziario FEASR è rimasto inutilizzato a inizio 2017 (il quarto anno del periodo di programmazione), mentre nel periodo precedente il dato corrispondente era pari all’83 %. Ciò mette a rischio la piena attuazione del piano finanziario e implica una focalizzazione sull’assorbimento dei fondi, il che significa che l’approccio orientato ai risultati approvato dalla Commissione è compromesso (paragrafi 85-88).

I ritardi nell’attuazione dei programmi nell’ambito del QFP costituiscono un problema comuni e ricorrente, che aumenta il rischio di un’eccessiva focalizzazione sull’assorbimento dei fondi e fa sì che la pianificazione di un nuovo QFP debba essere elaborata prima di disporre dei risultati sulla spesa UE del periodo precedente (paragrafi 89-92).

Raccomandazione 6

Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione dovrebbero valutare come allineare la strategia a lungo termine e l’elaborazione delle politiche al ciclo di bilancio e procedere ad una analisi approfondita della spesa dell’UE prima di fissare una nuova dotazione finanziaria a lungo termine.

Per consentire l’approvazione dei PSR all’inizio del nuovo periodo di programmazione, la Commissione dovrebbe preparare in tempo utile le proposte legislative per la politica di sviluppo rurale per il periodo successivo al 2020.

Data-obiettivo di attuazione per la Commissione: fine 2018.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Phil WYNN OWEN, Membro della Corte, a Lussemburgo, nella riunione del 27 settembre 2017.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Abbreviazioni e glossario

Analisi SWOT – Analisi dei punti di forza e di debolezza, delle opportunità e dei rischi dell’area geografica oggetto del PSR.

AP – Accordi di partenariato stipulati tra la Commissione europea e i singoli Stati membri per il periodo di programmazione 2014-2020. Tali accordi stabiliscono i piani delle autorità nazionali sulle modalità d’impiego dei finanziamenti erogati dai Fondi strutturali e d’investimento europei e individuano gli obiettivi strategici e le priorità d’investimento di ciascun paese, collegandoli agli obiettivi generali della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva.

Aspetti specifici – Ciascuna delle sei priorità per lo sviluppo rurale dell’UE può essere scomposta a sua volta in diversi aspetti tematici specifici. Ne sono stati individuati 18.

Condizionalità ex ante (EAC) - Condizioni che uno Stato membro deve soddisfare per poter beneficiare dei fondi strutturali e d’investimento europei. Durante la preparazione dei programmi per il periodo di programmazione 2014-2020, gli Stati membri devono valutare se tali condizioni siano state soddisfatte. Se non lo sono, è necessario elaborare piani d’azione intesi a garantirne il rispetto entro il 31 dicembre 2016.

DG AGRI – Direzione generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale della Commissione europea.

Europa 2020 - Strategia decennale per la crescita e l’occupazione avviata nel 2010 dall’Unione europea per creare le condizioni per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Prevede cinque obiettivi principali che devono essere raggiunti dall’UE entro la fine del 2020 che riguardano l’occupazione, la ricerca e lo sviluppo, il clima e l’energia, l’istruzione, l’inclusione sociale e la riduzione della povertà.

FEASR – Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale.

Fondi SIE – Fondi strutturali e di investimento europei, che includono i seguenti fondi UE: il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo di coesione (FC) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

Logica di intervento – Nesso logico tra il problema che deve essere affrontato (o l’obiettivo che va perseguito), le cause del problema e le opzioni di intervento disponibili (o le azioni effettivamente intraprese dall’UE) per affrontare problema o per conseguire l’obiettivo.

Misura – Regime di aiuti per l’attuazione di una politica. Una misura definisce le norme che disciplinano i progetti che possono essere finanziati, come i criteri di ammissibilità e di selezione.

Obiettivi tematici (OT) - Elementi strutturanti definiti nel quadro di regolamentazione. Per contribuire al finanziamento della strategia Europa 2020, i fondi SIE concentrano il sostegno su un numero limitato di obiettivi tematici comuni.

OCSE – Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico.

OMS – Organizzazione mondiale della sanità.

PAC – Politica agricola comune: norme e pratiche adottate dall’Unione europea per disporre di una politica unificata comune in materia di agricoltura.

Periodo di programmazione – Periodo dedicato all’attuazione della politica di sviluppo rurale, coincidente con il QFP. L’attuale periodo di programmazione è 2014-2020 e fa seguito al periodo di programmazione 2007-2013.

Pilastri (della politica agricola comune) - La politica agricola comune prevede due “pilastri”. Il primo pilastro sostiene il reddito degli agricoltori. Tale sostegno è fornito sotto forma di pagamenti diretti e misure connesse al mercato ed è finanziato interamente dal Fondo europeo agricolo di garanzia. Il secondo pilastro sostiene lo sviluppo delle zone rurali. Tale sostegno è fornito sotto forma di programmi di sviluppo rurale ed è cofinanziato dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale.

PSR – Programma di sviluppo rurale: documento di programmazione preparato da uno Stato membro e approvato dalla Commissione allo scopo di pianificare e monitorare l’attuazione della politica di sviluppo rurale dell’UE a livello regionale o nazionale.

QCMV – Quadro comune di monitoraggio e valutazione: sistema di monitoraggio e valutazione istituito congiuntamente dalla Commissione e dagli Stati membri per il periodo di programmazione 2007-2013 per misurare, mediante indicatori, l’andamento, l’efficienza e l’efficacia dei programmi di sviluppo rurale rispetto ai loro obiettivi.

QFP – Quadro finanziario pluriennale: pianificazione di bilancio istituita ai sensi del capo 2 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

QSC – Quadro strategico comune: insieme di orientamenti strategici volti ad agevolare il processo di programmazione e il coordinamento settoriale e territoriale degli interventi dell’Unione nel quadro dei Fondi strutturali e d’investimento europei (Fondi SIE) e con altre politiche e altri strumenti dell’Unione.

RDC – Regolamento sulle disposizioni comuni: regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio¹.

Regolamento FEASR – Regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e che abroga il regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio².

SCMV – Sistema comune di monitoraggio e valutazione: sistema di monitoraggio e valutazione istituito in cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri per il periodo di programmazione 2014-2020 al fine di dimostrare, tra l’altro, i progressi e le realizzazioni della politica di sviluppo rurale e valutare l’impatto, l’efficacia, l’efficienza e la pertinenza dei relativi interventi.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi di gestione relativi a specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione di audit I – presieduta da Phil Wynn Owen, Membro della Corte – la quale è specializzata nell’uso sostenibile delle risorse naturali. L’audit è stato diretto da Janusz Wojciechowski, Membro della Corte, coadiuvato da Kinga Wiśniewska-Danek, capo di Gabinetto; Katarzyna Radecka-Moroz, attaché di Gabinetto; Davide Lingua, primo manager; Paulo Oliveira, capo incarico. L’équipe di audit era composta da Felipe Andres Miguelez, Ramona Bortnowschi, Eric Braucourt, Ioannis Papadakis, Anne Poulsen, Matteo Tartaggia, Paul Toulet-Morlanne e Anna Zalega.

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