Maaelu arengu programmitöö: vähendada tuleks keerukust ja pöörata suuremat tähelepanu tulemustele

Kokkuvõte

ELi maaelu arengu poliitika eesmärk on muuta põllumajandus konkurentsivõimelisemaks, tagada loodusvarade kestlikum majandamine ning saavutada maapiirkondade majanduse ja kogukondade tasakaalustatud territoriaalne areng. Perioodil 2014–2020 kavatseb EL kulutada maaelu arendamise poliitikale Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) kaudu ligi 100 miljardit eurot.

EAFRD pakub rahalist toetust meetmetele, mida liikmesriigid viivad ellu riiklike ja piirkondlike maaelu arengu programmide kaudu, mille koostavad liikmesriigid ja kiidab heaks komisjon.

ELi strateegilise raamistiku 2014–2020 eesmärk oli keskenduda tulemustele. Selle saavutamist takistas aga alaline probleem, et uue programmitöö perioodi kavandamist alustatakse enne, kui eelmiste perioodide kohta on saadaval asjakohased kulude ja tulemuste andmed.

Seda silmas pidades uuris kontrollikoda, kas uus õigusraamistik aastateks 2014–2020 kajastas suuremat keskendumist tulemuslikkusele ning kas uus programmitöö protsess muutis võimalikuks ja tõi kaasa hea kvaliteediga maaelu arengu programmide loomise, mis võib aidata saavutada paremaid tulemusi. Ehkki strateegilise raamistiku eesmärk oli edendada tulemustepõhist lähenemisviisi, on heakskiidetud maaelu arengu programmid pikad ja keerulised dokumendid, mille puudused takistavad ambitsioonika eesmärgi saavutamist ehk suuremat keskendumist tulemuslikkusele ja tulemustele. Leiti ka, et sisule esitatavate ulatuslike nõuete täitmiseks pidid riigiasutused tegema olulisi halduslikke jõupingutusi.

Kontrollikoda uuris perioodi 2014–2020 maaelu arengu poliitika programmitöö protsessi, et teada saada, kas see viidi läbi nii, et maaelu arengu programme oleks võimalik eelmiste perioodidega võrreldes varem rakendama hakata, vältides seega hilinenud algusest tingitud negatiivseid tagajärgi. Leiti, et hoolimata komisjoni jõupingutustest ei alustatud maaelu arengu programmide rakendamist (sarnaselt eelmise programmitöö tsüklile) varem ning kavandatud kulutuste tegemine algas aeglasemalt kui eelmisel perioodil.

Aruandes antakse soovitusi eesmärgiga järgmist programmitöö protsessi hõlbustada ja parandada. Kontrollikoda soovitab komisjonil:

1. tagada, et tema poliitikaettepanekud aitaksid edasi arendada nõudeid eraldiseisvate programmide järjepidevusele;
2. üle vaadata programmdokumentide kavandamine, et nende sisu lihtsustada ja nõuete arvu vähendada;
3. teha liikmesriikidega koostööd, tagamaks, et täiendatud rakendamise aastaaruannete esitamine 2019. aastal annaks selget ja põhjalikku teavet programmidega saavutatu kohta;
4. määratleda täpsemalt näitajate liigid, tuginedes riigiasutuste ja rahvusvaheliste organisatsioonide väljakujundatud headele tavadele;
5. hinnata ja arvesse võtta kogemusi, mis saadi praeguse süsteemi rakendamise käigus muu hulgas järgmistes valdkondades: tulemusreservi mõju, tulemusreservile juurde pääsemiseks kasutatavate tulemusnäitajate asjakohasus ning finantssanktsioonide kasutamine ebapiisava tulemuslikkuse korral;
6. koostada 2020. aastale järgneva perioodi seadusandlikud ettepanekud õigeaegselt.

Kontrollikoda soovitab ka Euroopa Parlamendil, nõukogul ja komisjonil kaaluda pikaajalise strateegia ja poliitikakujundamise eelarvetsükliga kooskõlla viimist ja põhjalikku kulutuste hindamist enne uue pikaajalise eelarve kinnitamist.

Sissejuhatus

ELi maaelu arengu poliitika

ELi maaelu arengu poliitika eesmärk on muuta põllumajandus konkurentsivõimelisemaks, tagada loodusvarade kestlikum majandamine ja kliimameetmed ning saavutada maapiirkondade majanduse ja kogukondade tasakaalustatud territoriaalne areng, sh töökohtade loomine ja säilitamine³. EL kavatseb kulutada perioodil 2014–2020 ligi 100 miljardit eurot (14–19 miljardit aastas), välja arvatud 2014. aastal (vt tabel 1). Kulutused maaelu arengule moodustavad veerandi ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) kogukulutustest ja nende asjakohasus on näha ÜPP rahaliste vahendite kontekstis (vt tabel 1). Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi andmetel⁴ moodustab avaliku sektori kogutoetus põllumajandustootmisele 36 % põllumajanduslike tootmistegurite tulust⁵.

Igale ELi riigile eraldatakse rahalised vahendid seitsmeaastaseks programmitöö perioodiks (vt joonis 1).

Märkus: ümardamise tõttu ei pruugi kogusumma kattuda eraldi arvnäitajate summaga.

Allikas: EAFRD määruse I lisa (sh määrusega (EL) 2015/791 tehtud muudatused).

EAFRD annab rahalist toetust meetmetele, mida liikmesriigid rakendavad riiklike või piirkondlike maaelu arengu programmide kaudu. Maaelu arengu programmid tagavad raamistiku projektidesse investeerimiseks põllumajandusettevõtetes või maapiirkondades, tuginedes riiklikul või piirkondlikul tasandil kindlaks tehtud majanduslikele, keskkonnaalastele või sotsiaalsetele vajadustele. See hõlmab näiteks põllumajandusettevõtetesse investeerimise ja selliste ettevõtete kaasajastamise projekte, sisseseadmistoetusi noortele põllumajandustootjatele, põllumajanduse keskkonna- ja kliimameetmeid, mahepõllumajandusele üleminekut, põllumajandusturismi, külauuendust, lairiba-internetiühenduse loomist maapiirkondades ja kogukonna juhitud kohalikku arengut. Neid meetmeid kaasrahastatakse riiklikest, piirkondlikest või eravahenditest.

Programmitöö perioodiks 2014–2020 on 28 liikmesriigis 118 erinevat maaelu arengu programmi, kusjuures 20 on eraldiseisvad riiklikud programmid ja kaheksa liikmesriiki on otsustanud piirkondlike programmide kasuks⁶.

Maaelu arengu programmid koostatakse koostöös majandus-, sotsiaal- ja keskkonnavaldkonna partneritega ning riiklikud või piirkondlikud ametiasutused esitavad need komisjonile, kelle ülesanne on need heaks kiita.

Maaelu areng kui osa ELi laiemast strateegiast

EAFRD on üks viiest Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondist, mille hulka kuuluvad veel Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF), Euroopa Sotsiaalfond (ESF), Ühtekuuluvusfond (ÜF) ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfond (EMKF). Varem tegutsesid EAFRD, EMKF ning ERF/ÜF/ESF sõltumatult eraldi määruste pakettide ja vastavate maaelu arengu programmide või rakenduskavade alusel. Programmitöö perioodil 2014–2020 on viis Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondi koondatud ühtse üldmääruse – ühissätete määruse – alla. Ühissätete määruses on määratletud ühine strateegiline raamistik⁷ (vt joonis 2), mis on kohaldatav kõigile Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidele programmitöö ja koordineerimise hõlbustamiseks.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda, põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi juhenddokumentide põhjal.

Uue lähenemisviisi eesmärk oli hõlbustada liidu sekkumiste territoriaalset koordineerimist ning võimaldada kõigi Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide kasutamist aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegia „Euroopa 2020“ heaks⁸.

Alates 2014. aastast on liikmesriikidel tulnud sõlmida partnerluslepingud⁹, mille jaoks tuleb kõiki ELi struktuuri- ja investeerimisvahendeid (Euroopa struktuuri- ja investeerimisfonde) igas riigis koordineerida. Partnerluslepingutes määratakse kindlaks, kuidas riiklikud ametiasutused kavatsevad Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide vahendeid kasutada. Need koostatakse ühise strateegilise raamistiku¹⁰ juhtpõhimõtete kohaselt; liikmesriigi kohta sõlmitakse üks partnerlusleping. Partnerluslepingud hõlmavad kogu programmitöö perioodi ja kõiki Euroopa struktuuri- ja investeerimisfonde ning neis on sätestatud liikmesriikide eesmärgid ja valdkondlikud eesmärgid, seega annavad need ülevaate konkreetsetes programmides edasiarendatavast teabest. Partnerluslepingud kiidab heaks Euroopa Komisjon.

Ühissätete määruses määratletud 11 valdkondlikku eesmärki¹¹ on ette nähtud seose loomiseks viie Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondi ning strateegia „Euroopa 2020“¹² vahel. Maaelu arengu poliitika tarvis on perioodi 2014–2020 pikaajalised strateegilised eesmärgid jagatud kuueks prioriteediks ja need omakorda 18 sihtvaldkonnaks (vt I lisa), mis „kajastavad ühise strateegilise raamistiku asjaomaseid valdkondlikke eesmärke” ja millega panustatakse innovatsiooni, keskkonna ja kliimamuutustega seotud valdkondadevaheliste eesmärkide saavutamisse¹³.

Suurem keskendumine tulemuslikkusele

ELi strateegilise raamistiku 2014–2020 üks põhieesmärke oli hallata ELi eelarvet, keskendudes senisest enam tulemuslikkusele ja tulemustele. See eesmärk kajastus muu hulgas ka 2015. aastal käivitatud komisjoni algatuses „Tulemustele keskenduv eelarve”, mis rõhutas veelgi mõõdetavate tulemuste ning ELi kulutuste tõhususe ja tulemuslikkuse tähtsust. Eesmärk oli järk-järgult loobuda sisseharjunud eelarvetavast, mille puhul keskendutakse peamiselt rahaliste vahendite kasutamisele ja nõuetele vastavusele ning mitte niivõrd tulemuslikkusele, kuna on pakiline vajadus teha süsteemseid muutusi eelarve koostamise, eelarve rakendamise ja ressursside kasutamise viisis.

Sellele lähenemisviisile oli aga takistuseks alaline probleem, et uue programmitöö perioodi kavandamist alustatakse enne, kui eelmise perioodi kohta on saadaval asjakohased kulude ja tulemuste andmed (vt 1. selgitus). Seetõttu on peaaegu võimatu võtta kavandamisel arvesse saadud teadmisi poliitikaeesmärkide saavutamiseks paremini toiminud lahenduste kohta. Sellisel juhul on tõenäolisem, et ressursid suunatakse sinna, kus rahalisi vahendeid eeldatavalt rohkem kasutatakse.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Kontrollikoda uuris, kas uus seadusandlik raamistik (ühissätete määrus, EAFRD määrus ja seonduvad komisjoni määrused) kajastasid suuremat keskendumist tulemuslikkusele ning kas uus programmitöö protsess muutis võimalikuks ja tõi kaasa kvaliteetsete maaelu arengu programmide loomise, mis võib aidata saavutada paremaid tulemusi. Selleks kontrolliti eelkõige järgmist:

• maaelu arengu programmide järjepidevus, vastastikune täiendavus ja koostoime kõrgema taseme strateegiliste dokumentidega¹⁵;
• tugevdatud sekkumisloogika määratlemine ja lisamine maaelu arengu programmidesse.

Lisaks analüüsiti, kas uus tulemuslikkusel põhinev raamistik soodustab tõenäoliselt tulemustele keskendumist.

Kontrollikoda uuris ka maaelu arengu programmide heakskiitmise õigeaegsust.

Audit viidi läbi ajavahemikul märtsist 2016 kuni veebruarini 2017 ning põhines valimisse kuulunud maaelu arengu programmide heakskiitmisprotsessiga seotud komisjoni ja liikmesriikide teabe ja dokumentide läbivaatamisel. Heakskiitmisprotsessi analüüsimisel tugineti komisjoni siseauditi talituse (IAS) senisele auditeerimistööle sedavõrd, kuivõrd nende töö ulatus kattus kontrollikoja omaga.

Kontrollikoda keskendus valitud kümnele heakskiidetud maaelu arengu programmile (nii riiklikud kui ka piirkondlikud) ning sellele lisandusid kaks IASi läbi vaadatud maaelu arengu programmi¹⁶. Maaelu arengu programmide läbivaatamisel keskenduti kindlaksmääratud meetmete ja alameetmete kogumile¹⁷, et luua võrdlusi ning tugineda olemasolevatele teadmistele ja varasematele audititulemustele, käsitledes samas olulisel määral rahastamist; samuti keskenduti mitmele ELi maaelu arengu prioriteedile ja sihtvaldkonnale.

Tähelepanekud

Perioodi 2014–2020 programmitöö raamistik oli oma olemuselt ambitsioonikam, kuid rakendamisel esines olulisi puudujääke

Ambitsioonikam ja nõudlikum strateegiline raamistik kajastab uut tulemustele suunatud lähenemisviisi, …

EAFRD ühe üldmääruse alla toomine ning partnerluslepingute kasutuselevõtt, mis nõuavad kõigi ELi struktuuri- ja investeerimisfondide koordineerimist ja järjepidevust igas riigis (vt punktid 6–9), oli uus nõue, mille eesmärk oli tagada, et maaelu arengu poliitika abil oleks võimalik paremini saavutada aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu eesmärke.

Programmitöö perioodi 2014–2020 õigusraamistik hõlmas mitmeid mõisteid ja nõudeid, mille eesmärk oli suurendada tulemustele keskendumist. See tugines eelmiste programmitöö perioodide käigus saadud kogemustele ja selles võeti arvesse mitmeid kontrollikoja soovitusi¹⁸ ELi sekkumiste kulutustele vastava tulu kohta.

Allpool on loetletud uued nõuded maaelu arengu programmide struktuurile¹⁹, pidades silmas tulemustele keskendumise mõistet.

• Tugevdatud sekkumisloogika peaks väljenduma maaelu arengu meetmete valikus, kombineerimises ja prioriteediks seadmisel, kajastades SWOT-analüüsi tulemusi ja väljaselgitatud vajadusi, eesmärgiga saavutada ELi maaelu arengu prioriteedid.
• Suurem tulemustele keskendumine programmides uuel ühisel seire- ja hindamissüsteemil, sh tulemusreservil, põhineva tulemusraamistiku kehtestamise teel²⁰.
• Kohaldatav eeltingimus on eeltingimuseks liidu prioriteedi tõhusale ja tulemuslikule saavutamisele²¹. Kui mis tahes kohaldatav eeltingimus ei ole maaelu arengu programmi koostamisel täidetud, peab asjaomane liikmesriik täitma selle 31. detsembriks 2016 ja esitama komisjonile sellekohase aruande 2017. aastal²².

…kuid elluviimise käigus on jõupingutuste mõju vähenenud

Maaelu arengu programmid on kooskõlas strateegiaga „Euroopa 2020“…

Tagamaks, et Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide programmid oleksid kooskõlas strateegiaga „Euroopa 2020“, kasutatakse partnerluslepingutes ja ühtekuuluvusprogrammides teabe struktureerimiseks valdkondlikke eesmärke. Seevastu maaelu arengu programmid põhinevad kuuel ELi maaelu arengu prioriteedil, mis on omakorda jagatud sihtvaldkondadeks. Seepärast ei ole valdkondlike eesmärkide ja strateegia „Euroopa 2020“ vaheline seos nii selgelt nähtav kui teiste Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide puhul.

Siiski on maaelu arengu programmide vastavus strateegiale „Euroopa 2020“ nähtav

1. eelnevalt kindlaks määratud meetmete kaudu, mis on ette nähtud selleks, et aidata saavutada ELi maaelu arengu prioriteete²³;
2. sihtvaldkondade kaudu, mida saab seostada 11 valdkondliku eesmärgiga²⁴.

Kuna partnerluslepingutes ja maaelu arengu programmides kasutatud määratlused olid üldsõnalised, oli lihtne tagada maaelu arengu programmide vastavust partnerluslepingutele:

• maaelu arengu prioriteedid ja seonduvad sihtvaldkonnad olid kooskõlas partnerluslepingutes nimetatud EAFRD puhul asjakohaste valdkondlike eesmärkidega;
• EAFRD rahalise toetuse soovituslik eraldis igale maaelu arengu prioriteedile oli kooskõlas partnerluslepingutes ette nähtud rahaliste vahendite eraldisega.

…kuid iga valdkondliku eesmärgi jaoks kavandatud panust on raske hinnata

Nagu eespool selgitatud (vt punkt 20), ei ole maaelu arengu programmid struktureeritud valdkondlike eesmärkide järgi ja seepärast tuleb nende eeldatavat panust iga valdkondliku eesmärgi saavutamisse hinnata maaelu arengu prioriteetide ja sihtvaldkondade tasemel. Tulemusi käsitlevat teavet kogutakse üksnes sihtvaldkondade kohta. Mõnel juhul on üks valdkondlik eesmärk seotud mitme sihtvaldkonnaga, kuuludes eri maaelu arengu prioriteetide alla. Lisaks võib üks meede kaasa aidata mitme maaelu arengu prioriteedi saavutamisele ja ühe maaelu arengu prioriteedi puhul võivad olla asjakohased mitu meedet.

Nende tegurite tõttu on keeruline kvantifitseerida maaelu arengu programmide eeldatavat panust konkreetse valdkondliku eesmärgi või strateegia „Euroopa 2020“ eesmärkide saavutamisse (vt 2. selgitus).

Ei arendata koordineerimist, vastastikust täiendavust ja koostoimet teiste Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide ning teiste ELi fondidega

Oma aastaaruandes eelarveaasta 2014 kohta²⁵ tõdes kontrollikoda, et ehkki partnerluslepingud oleksid loogiline koht viie Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondi vastastikuse täiendavuse ja koostoime määratlemiseks, ei käsitleta neis selliseid küsimusi piisavalt. Samuti juhtis kontrollikoda tähelepanu sellele, et puuduvad tegevusjuhised sektoriülese vastastikuse täiendavuse ja koostoime saavutamiseks partnerluslepingutes ning programmides. Kontrollikoja audit kinnitas neid järeldusi läbivaadatud partnerluslepingute puhul.

Komisjon ütles oma vastuses aastaaruandele, et Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide programmides tuleb luua üksikasjalikumad mehhanismid sellise koordineerimise tagamiseks. Ühissätete määrusega nähakse ette, et iga programm sisaldab Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide tulemusliku, tõhusa ja koordineeritud rakendamise tagamise korda²⁶.

Maaelu arengu programmid on selles osas aga väga üldised ning tavaliselt ei looda nendega konkreetset alust teiste Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide, I samba toetuste või muude avaliku sektori vahenditega vastastikuse täiendavuse ega koostoime tagamiseks.

Ehkki ühine strateegiline raamistik soodustab tõhusat koordineerimist fondide mõju suurendamiseks, olid läbivaadatud maaelu arengu programmid kitsalt piiritletud ning nende puhul pigem välditi topeltrahastamist kui püüti saavutada vastastikust täiendavust ja koostoimet. Kontrollikoda leidis, et maaelu arengu programmides määratleti hulk sekkumisvaldkondi mitmete võimalike rahastamisallikatega ning neis kehtestati väga üldised piiritlemispõhimõtted (vt 3. selgitus). Neis ei esitatud aga teavet lisaväärtuse kohta, mida saaks luua, kui tagada eri rahastamisallikate tõhus koordineerimine.

Kooskõlas komisjoni juhistega perioodi 2014–2020 strateegilise programmitöö kohta tuleks maaelu arengu programmides esitada üksikasju mehhanismide kohta, mida tulevikus kasutatakse komisjonile tõhusa koordineerimise kohta aru andmiseks. Läbivaadatud maaelu arengu programmides on selle kohta aga vähe kasulikku teavet.

Tugevdatud sekkumisloogika kasutamine ei toonud kaasa oodatud tulemusi

Komisjoni juhiste²⁷ kohaselt on sekkumisloogika loogiline seos lahendamist vajava probleemi või soovitava eesmärgi, probleemi algpõhjuste ning probleemi lahendamiseks või eesmärgi saavutamiseks saadaolevate poliitikavalikute (või võetud ELi meetmete) vahel. Maaelu arengu kontekstis tähendab see, et maaelu arengu programmides peaks olema selgelt näha seos määratletud riiklike/piirkondlike vajaduste, nende vajaduste täitmiseks valitud toetusmeetmete, seatud sisendi/väljundinäitajate ja oodatavate tulemuste vahel.

Uuel programmitöö perioodil pani komisjon tulemuslikkusele ja tulemustele keskendumise vaimus rõhku väljaselgitatud vajaduste ning nende vajaduste täitmiseks valitud meetmete vahelise seose tugevdamisele.

Tugevdatud sekkumisloogika mõiste tõi kaasa mitmeid nõudeid maaelu arengu programmide struktuurile.

Kontrollikoja poolt läbivaadatud maaelu arengu programmides olid kõik need osad olemas. Neis ei olnud aga selgelt näha seost vajaduste hindamise ja valitud meetmete vahel. Seetõttu jäi sekkumisloogika ebaselgeks.

Vajaduste hindamine

Eraldi maaelu arengu programmides tuleb esitada SWOT-analüüsil põhinev üksikasjalik vajaduste hinnang, et valida kõige olulisemad ja asjakohasemad vajadused. Need vajadused peavad olema seotud konkreetsete sihtvaldkondadega, nagu on määratletud EAFRD määruses.

Läbivaadatud maaelu arengu programmides määratleti vajadusi formaalselt, tarbetult korrates ja üldiselt, sageli üksnes eelnevalt määratletud sihtvaldkondade ümbersõnastamise teel. Mõned näited selle kohta on esitatud 5. selgituses.

Üheski läbivaadatud maaelu arengu programmis ei esitatud tuvastatud vajaduste kvantifitseeritud kirjeldust. Seetõttu on raske või isegi võimatu hinnata programmitöö etapis seda, kas kavandatav finantstoetus on proportsionaalne ja asjakohane tuvastatud vajaduste täitmiseks. Samuti takistab nende vajaduste kvantifitseeritud kirjelduste puudumine hindamise etapis hindamist, kuivõrd on tuvastatud vajadused valitud meetmete abil täidetud.

Läbivaadatud maaelu arengu programmidest seati üksnes Hispaania (La Rioja) ja Itaalia (Campania) programmides vajadused tähtsuse järjekorda.

Ehkki seda pole määrustega ette nähtud, on kontrollikoda seisukohal, et vajaduste väljaselgitamisel tuleks programmitöö protsessis arvesse võtta ka eelmiste perioodide käigus saadud teadmisi. Maaelu arengu programmid on korduvad poliitikavahendid ning maaelu arengu eesmärgid on olnud märkimisväärselt järjepidevad. Läbivaadatud maaelu arengu programmides ei viidatud aga eelmistel perioodidel rakendatud maaelu arengu meetmete tulemustele.

Meetmete valik

Meetmete valiku põhjendamiseks tuleks maaelu arengu programmides selgitada ka seost tuvastatud vajaduste, seatud eesmärkide ja valitud meetmete vahel.

Praktikas aga muudab maaelu arengu programmide struktuur selle seose väljatoomise raskeks. Valitud meetmeid käsitlev teave keskendub peamiselt sellele, millised meetmed on kavandatud, ja sageli ei esitata selget viidet tegelikult oodatavatele tulemustele, v.a mõned üldised viited maaelu arengu eesmärkidele (vt 6. selgitus). Seetõttu on raske näidata, kuidas ja mil määral täidavad valitud meetmed (või nende alameetmed) tuvastatud vajadusi.

Maaelu arengu programmides tuleks meetmetele vahendite eraldamist ka põhjendada. Üheski läbivaadatud maaelu arengu programmis ei esitatud sellist põhjendust ega analüüsitud, kas rahastus oli asjakohane ja asjaomaste eesmärkide saavutamiseks õiges mahus. Pelgalt eraldi meetmetele eraldatud summade loetlemine ei ole kontrollikoja arvates iseenesest põhjendus ega näita, kas rahastamise maht on asjakohane.

Uue tulemusraamistiku võimalused tulemustele keskendumiseks on piiratud

Ühine seire- ja hindamissüsteem võib olukorda parandada, kuid ka sellel on tulemuste mõõtmisel piiranguid

Määrustega on ette nähtud, et partnerluslepingud ja maaelu arengu programmid peavad sisaldama hinnangut eeltingimuste täitmisele koos otsese viitega poliitikaeesmärkide tõhusale ja tulemuslikule saavutamisele.

Selles kontekstis nõutakse ühissätete määruses kehtestatud eeltingimusega „statistilised süsteemid ja tulemusnäitajad” (eeltingimus G7) tõhusat süsteemi, mis hõlmab i) tulemusnäitajaid ja ii) statistiliste andmete kogumist²⁸. See kord oli aga formaalsus, kuna komisjon oli seisukohal, et juba seire- ja hindamissüsteemide olemasolust piisab, et tagada eeltingimuse G7 rahuldav täitmine. Seepärast nähti komisjoni määrusega liikmesriikidele selles osas ette üldine erand²⁹.

Enamikus maaelu arengu programmides leitigi, et eeltingimus G7 on põhimõtteliselt üldise erandi alusel täidetud, ehkki seda pole tegelikkuses hinnatud. Kontrollikoda järeldas oma eriaruandes nr 12/2013, mis käsitleb ELi kulutusi maaelu arengu poliitikale, et tulemuste kohta kogutud andmed polnud piisavalt usaldusväärsed, mis tähendab, et komisjon kiitis enamiku maaelu arengu programmidest heaks ilma täiendavate tõenditeta ega kontrollideta selle kohta, kas on olemas tõhus süsteem statistiliste andmete kogumiseks.

Asjaolu, et mitmete maaelu arengu programmide puhul, mis ei kuulunud kontrollikoja valikusse, otsustasid riigiasutused erandit mitte kasutada ja andsid hinnangu, et eeltingimus G7 pole täidetud³⁰, annab alust väita, et sellele probleemile oleks tulnud tähelepanu pöörata.

Nii nagu tõhus süsteem usaldusväärsete andmete kogumiseks, nõuab ka tulemuslikkuse mõõtmine sobivate näitajate määramist ja nende kohta aru andmist. Selles osas kinnitab audit kontrollikoja 2014. aasta aruande järeldust, et „[ü]histe näitajate kasutuselevõtt iga fondi puhul on oluline samm, kuid kavandamises esineb puudusi”³¹.

See, et EAFRD määrusega on ette nähtud kõigi maaelu arengu programmide suhtes kohaldatavad ühised näitajad, on hea. See aitab sisendi-/väljundinäitajaid maaelu arengu poliitika tasandil ühtlustada ning on maaelu arengu poliitika rakendamise seires edasiminek.

Samuti peaks uus nõue esitada 2017. ja 2019. aastal täiendatud³² rakendamise aastaaruanded aitama kasutada tulemusnäitajaid programmiga saavutatud tulemuste kvantifitseerimiseks ja ühistele hindamisalastele küsimustele vastuste leidmiseks.

Lisaks praeguste programmide seirele võidakse tänu sellele teha asjakohane teave kättesaadavaks õigeks ajaks, et seda saaks järgmist programmitöö perioodi puudutavates otsustes arvesse võtta, ja see võib olla samm sellisest suletud ringist pääsemise suunas, mille puhul uute programmide sisu määratakse kindlaks ilma eelnevate perioodide tulemusi käsitleva piisava teabeta (vt punktid 11 ja 38).

Hoolimata eespool kirjeldatud edasiminekutest on EAFRD määrusega ette nähtud ühistel väljund- ja tulemusnäitajatel piiratud potentsiaal (vt näiteid 7. selgituses) maaelu arengu programmide tulemuste saavutamise tõhususe ja tulemuslikkuse mõõtmiseks, sest:

• mõned väljundnäitajad on tegelikult sisendnäitajad;
• enamik tulemusnäitajaid ei vasta „tulemuse” näitaja määratlusele, vaid on peamiselt protsentides väljendatud väljundnäitajad ning neist pole ühistele hindamisalastele küsimustele vastamisel palju kasu.

Ehkki liikmesriigid lisasid kontrollikoja poolt läbi vaadatud maaelu arengu programmidesse täiendavaid näitajaid, ei vastanud enamik neist tulemusnäitaja määratlusele ega taga paremat alust, hindamaks programmi vahetuid tulemusi otseste sihtrühmade jaoks, nagu on näitlikustatud 8. selgituses.

Mõned liikmesriigid määratlevad aga kasulikke ja asjakohaseid tulemusnäitajaid toetusmeetme tasandil, nagu „toetatud ettevõtete keskmine käibe kasv protsentides (standardtoodang)“ ja „toetatud ettevõtete keskmine suurus peale äriplaani elluviimist”³³. Kontrollikoda analüüsib ja võrdleb oma 2016. aasta aruandes³⁴ tulemuslikkust käsitleva aruandluse tavasid, mille on välja töötanud teised asutused, nagu WHO, Maailmapank ja OECD. Neid heade tavade näiteid tuleks levitada ning komisjon ja liikmesriikide ametiasutused peaksid neid kasutama.

Tulemusreservi ergutav mõju on väike või puudub täiesti

Programmitöö perioodil 2014–2020 peavad partnerluslepingud ja programmid sisaldama tulemusreservi, mis moodustab umbes 6 % Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidele eraldatud vahenditest. Need vahendid on praegu blokeeritud, kuid võidakse teha kättesaadavaks pärast igas maaelu arengu programmis kehtestatud tulemusraamistiku läbivaatamist, mis on kavandatud 2019. aastaks, juhul kui teatud tingimused on täidetud või ületatud³⁵.

Tuleb rõhutada, et ehkki tulemusreservi kehtestamise kohustus on programmitöö perioodi 2014–2020 uus element, pole mõiste iseenesest uus, vaid seda kasutati teatud määral ka varasematel perioodidel, ehkki sellel oli tulemuslikkusele piiratud mõju. Näiteks oli tulemusreserv, olgugi et erinevate protsessidega hallatav, struktuurifondidele kehtestatud ka programmitöö perioodil 2000–2006. Nagu aga järeldati kontrollikoja eriaruandes nr 1/2007³⁶, ei keskendunud tulemusreserv tulemuslikkusele, vaid seda „kasutati peamiselt kulude maksimeerimiseks selle asemel, et suunata vahendeid eriti tõhusaks osutunud valdkondadesse.“ Samuti tõdeti kontrollikoja 2013. ja 2014. aasta aruannetes³⁷, et „tulemusreservi mõju tulemustele keskendumise suurendamisel on tõenäoliselt marginaalne”.

Reservile juurdepääsu üle otsustamiseks kasutatavad tulemusnäitajad ei mõõda tulemusi, vaid üksnes kvantifitseerivad sisendeid või väljundeid

Tulemusreservile juurdepääsu üle otsustamiseks kasutatavate vahe-eesmärkide ja eesmärkide kehtestamisel peavad liikmesriigid kasutama kas eelnevalt kindlaksmääratud tulemusnäitajaid või asendama kõnealused näitajad muude maaelu arengu programmis määratletud asjaomaste väljundnäitajatega ja/või täiendama neid³⁸.

Kõigis valitud maaelu arengu programmides kasutati komisjoni määruses väljapakutud 15 eelnevalt kindlaksmääratud näitajat ning neile lisaks kasutati väikest arvu täiendavaid näitajaid. Neist näitajatest pole aga tulemuslikkuse mõõtmisel kuigi palju kasu.

Esiteks polnud komisjoni määruses³⁹ käsitletud eelnevalt kindlaksmääratud näitajad mitte tulemusnäitajad, vaid sõnaselgelt „väljundnäitajad”, näiteks toetusesaajate või investeerimistoimingute arv, põllumajandusmaa või hõlmatud elanikkond. Näiteks on üks väljapakutud näitajatest – avaliku sektori kogukulud iga prioriteedi puhul – tegelikult sisendnäitaja (vt punkt 50), mis keskendub kulutatavale rahasummale ja seega rahaliste vahendite kasutamisele.

Teiseks olid kõik väljavalitud maaelu arengu programmides liikmesriikide poolt kasutatud täiendavad näitajad vastavalt komisjoni määrusele⁴⁰ väljundnäitajad, nagu projektide või toetusesaajate arv, põllumajandusmaa või hõlmatud elanikkond (vt 9. selgitus).

Seega põhineb juurdepääs „tulemusreservile” pigem kulude ja otsese väljundi kui tulemuste mõõtmisel. Tulemusraamistik ei käsitle maaelu arengu programmide eesmärkide saavutamist ega eeldatavaid tulemusi. Sarnased järeldused tehti eriaruandes ühtekuuluvusega seotud eeltingimuste ja tulemusreservi kohta⁴¹.

Mõned korraldusasutused seadsid reservile juurdepääsemiseks vähenõudlikke eesmärke

Minevikus on kontrollikoda ja komisjon rõhutanud⁴² ohtu, et „liikmesriigid seavad väheambitsioonikaid vahe-eesmärke ja eesmärke, et vältida ebaõnnestumist, ning et nad ei tee piisavalt pingutusi täpse ja usaldusväärse teabe edastamiseks, et vältida tulemuste mittesaavutamisega kaasnevaid sanktsioone.“

Kontrollikoda leidis, et riigiasutused seadsid pigem vähenõudlikke eesmärke, vähendades seega vahe-eesmärkide saavutamata jäämise riski (vt joonis 4). Kontrollikoja poolt läbi vaadatud maaelu arengu programmides moodustasid 2018. aastaks (s.t seitsmeaastase programmitöö perioodi viienda aasta lõpuks) seatud eesmärgid keskmiselt ainult 28 % programmitöö perioodiga 2014–2020 seotud avaliku sektori kogukuludest (vahemikus 22 % Kreekas kuni 51 % Iirimaal). Märkimisväärne osa sellest eesmärgist ei vasta perioodi 2014–2020 eeskirjade kohastele uutele kohustustele, vaid on seotud perioodi 2007–2013 eeskirjade järgi kohustuseks võetud tegevustega⁴³.

Märkus: kuna programmitöö perioodi 2014–2020 viimane rahastamiskõlblike kulude aasta on 2023, tähendaks kulude võrdne jaotamine kogu perioodile (alates iga maaelu arengu programmi heakskiitmisest kuni 2023. aastani), et 2018. aastal oleks kulude osakaal keskmiselt 41 %.

Allikas: kontrollikoja analüüs, mis põhineb maaelu arengu programmide andmetel.

Lisaks tähendab erand eeltingimusest G7 (vt punktid 42–45), et puudub kohustus kontrollida olemasoleva tulemuslikkuse mõõtmise süsteemi mõjusust ja usaldusväärsust. Riigiasutused pole kuigi motiveeritud olemasolevaid süsteeme parandama, kuna see võib kaasa tuua sagedamat puudujääkidest teavitamist.

Mõningad puudused ühissätete määruse ülesehituses vähendasid veelgi tulemusliku tegutsemise stiimulit

Muud puudused ühissätete määruse ülesehituses, millele kontrollikoda on juba tähelepanu juhtinud⁴⁴, piiravad veelgi tulemusreservi võimalikku ergutavat mõju:

1. kui mõne prioriteedi asjakohased vahe-eesmärgid on saavutamata, võidakse tulemusreservi summa ümber jaotada teistele prioriteetidele⁴⁵ samas liikmesriigis;
2. finantssanktsioonid ei saa põhineda tulemusnäitajatel ning mitmesugused õigusnormid piiravad veelgi kohaldatavate sanktsioonide ulatust⁴⁶.

Programmitöö protsess nõudis komisjonilt ja liikmesriikidelt olulisi jõupingutusi, kuid maaelu arengu programmide rakendamine käivitus aeglasemalt kui eelmisel perioodil

Maaelu arengu programmide piiratud kavandamise roll

Maaelu arengu programmitöö toetamine on mitmeastmeline protsess (vt joonis 5). Rahalised eraldised liikmesriigi kohta ja strateegilise õigusraamistiku otsustavad enne maaelu arengu programmide koostamist Euroopa Parlament ja nõukogu. Piirkondlike programmide kasuks otsustanud liikmesriikide puhul otsustab iga piirkonna rahalised eraldised liikmesriik enne maaelu arengu programmi komisjonile esitamist. Valikut põhjendada ei ole tarvis.

Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi määrusega⁴⁷ on ette nähtud, et maaelu arengu programmis tuleb põhjendada vajadusi, millega on vaja tegeleda, samuti maaelu arengu prioriteetide, sihtvaldkondade, meetmete ja vastavate eesmärkide valikut. Samuti tuleb neis selgitada, kuidas valitud meetmed aitavad kaasa asjaomaste sihtvaldkondade ja maaelu arengu prioriteetide saavutamisele. Ometi on maaelu arengu programmi põhieesmärk korraldada eelnevalt eraldatud rahalise toetuse kasutamist kindlaksmääratud raamistikus.

Halduskoormus komisjonile ja liikmesriikidele

Et korraldada maaelu arengu programmide koostamine ja heakskiitmine selles uues raamistikus, moodustas põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat 2012. aastal rakkerühma, kes tegeleb maaelu arenguga pärast aastat 2013, aitamaks liikmesriikidel koostada maaelu arengu programme perioodiks 2014–2020 ja tagamaks koordineerimist komisjoniga. 2014. aastal asutas põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat ka järjepidevuse nõukogu, et tagada kõigi esialgsete maaelu arengu programmide hindamisprotsessi üldine järjepidevus.

Komisjoni siseauditi talitus (IAS) viis heakskiitmisprotsessi varajases staadiumis läbi auditi, kus leiti, et ehkki maaelu arengu programmide üldised hindamise ja vastuvõtmise protsessid on üsna hästi korraldatud, on neid vaja veelgi tõhustada. Peamised tuvastatud vajakajäämised olid seotud ettenähtud tähtaegade järgimisega (vt punkt 81), tulemuslikkusega seotud elementide hindamisega (nt mõne eeltingimuse ja näitaja hindamine ning vajadus parema koordineerimise järele Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide vahel) ja reguleeriva raamistiku keerukusest tingitud vigade ohuga. Vähemal määral tuvastas IAS ka valdkondi, kus on vaja parandada sisejuhiseid⁴⁸.

Et hõlbustada maaelu arengu programmide loomist, koostas komisjon liikmesriikidele mitu juhenddokumenti (auditi jaoks koostas kontrollikoda sellistest juhenddokumentidest loetelu, mis sisaldab 37 dokumenti kokku enam kui 1500 leheküljel). Ettevalmistusprotsess hõlmas ka määruse projektide ja esialgsete juhenddokumentide komisjonile ja liikmesriikide esindajatele arutamiseks kättesaadavaks tegemist, eesmärgiga tagada ühesugune arusaamine teatud põhimõistetest ning jagada teavet heade tavade ja selliste tavade kohta, mida tuleks vältida.

Ettevalmistused uueks programmitöö menetluseks tähendasid ka koordineerimist ning eksperditeadmiste ja teabe levitamist põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadis. Selles olid maaelu arengu rakkerühmale abiks valdkondlikud töörühmad ning järjepidevuse nõukogu käsitletud asjakohased teemad tehti eri üksustele kättesaadavaks asutusesiseste teadaannete teel ning liikmesriikidele maaelu arengu komitee kaudu.

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat koostas nn taskuteatmiku perioodi 2014–2020 maaelu arengu programmidest ja 23 standardiseeritud kontroll-loendi kogumiku (mis hõlmas umbes 1400 erinevat aspekti, mida läbivaatamise ja heakskiitmise protsessi käigus kontrollida)⁴⁹, kus esitati üksikasjalikult vajalikud toimingud maaelu arengu programmide hindamisel ja heakskiitmisel. See oli praktiliseks abiks töötajatele ja selle eesmärk oli menetlusi peadirektoraadisiseselt ühtlustada. Programmide heakskiitmise ja seire haldamiseks rakendati asutusesisest haldusalast teabesüsteemi (RDIS2).

Eespool kirjeldatud mitmesugused tegevused näitlikustavad olulisi jõupingutusi, mida komisjon tegi abi andmiseks ja menetluste ühtlustamiseks. See protsess näitab ka poliitikaraamistiku keerukust.

Peamiste programmdokumentide maht, mida liikmesriigid pidid koostama ja komisjon heaks kiitma, näitab samuti, kui raske see protsess oli. Seadusjärgsed nõuded, eelkõige teabe hulk, mida liikmesriigid peavad maaelu arengu programmide väga üksikasjaliku ja keeruka ülesehituse osana esitama, tõi kaasa väga mahukate dokumentide koostamise, mis koosnesid sageli enam kui tuhandest leheküljest.

Kontrollikoja poolt läbi vaadatud 12 maaelu arengu programmi maht oli kokku üle 9000 lehekülje ja vastavate partnerluslepingute maht 4000 lehekülge. Üldistatult peaks see tähendama, et 28 liikmesriigi ja 118 maaelu arengu programmi peale kokku koostati umbes 100 000 lehekülge programmdokumente (23 eri keeles), mis on tõenäoliselt enam kui kaks korda rohkem kui eelmisel programmitöö perioodil (vt tabel 2).

Keerukus, maht ja suurem halduskoormus tõi kaasa ohu, et rakendusasutused keskenduvad ülemääraselt bürokraatianõuetele⁵⁰. See suurendas ka viivitusi maaelu arengu programmide heakskiitmisel, nii et uute programmide tegelik algus lükkus edasi.

Uus õigusraamistik võeti vastu hiljem kui eelmisel perioodil

Joonisel 6 on esitatud kokkuvõtlik võrdlus kahe perioodi õigusraamistiku koostamise ajakavadest.

(1) Alates komisjoni ettepanekust kuni vastuvõtmiseni.

(2) Alates EÜ/ELi määruse vastuvõtmisest kuni rakendusmääruse vastuvõtmiseni.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Euroopa Parlamendis ja nõukogus maaelu arengu poliitika õigusaktide paketi üle peetud arutelud olid tihedalt seotud mitmeaastase finantsraamistiku üle peetud aruteludega, mille raames määratakse kindlaks programmitöö perioodi jooksul kasutada olevate ELi vahendite kogusumma. Nõukogu ja Euroopa Parlament võtsid mitmeaastase finantsraamistiku ja ühissätete määruse perioodiks 2014–2020 vastu alles 2013. aasta detsembris ehk kuu aega enne uue programmitöö perioodi algust. Komisjoni rakendusmäärus avaldati 2014. aasta juulis, mis tähendab, et enamiku läbivaadatud maaelu arengu programmide ettevalmistamine ja esmane esitamine toimus enne rakendusmääruse jõustumist.

Suurem osa partnerluslepinguid ja maaelu arengu programme esitati õigeaegselt

Pärast esmaste määruste hilinenud vastuvõtmist 2013. aasta detsembris määrati partnerluslepingute esitamise tähtajaks aprill 2014. Riiklikud ametiasutused järgisid seda tähtaega⁵¹.

Seejärel pidid liikmesriigid esitama oma maaelu arengu programmid hiljemalt kolm kuud pärast oma partnerluslepinguid⁵². Riiklikud ja piirkondlikud asutused esitasid kontrollikoja poolt läbi vaadatud maaelu arengu programmid 2014. aasta aprillist oktoobrini. Kolmandiku puhul läbivaadatud maaelu arengu programmidest ei järgitud kolmekuulist tähtaega.

See ajakava tähendas, et partnerluslepingud tuli koostada ja nende üle osaliselt läbirääkimisi pidada enne asjakohaste ELi määruste vastuvõtmist. Lisaks tuli maaelu arengu programmid koostada ja nende üle läbirääkimisi pidada samaaegselt partnerluslepingutega ning enamik neist esitati enne asjakohase komisjoni rakendusmääruse vastuvõtmist.

Komisjoni heakskiitmisprotsess ületas tähtaegu

Pärast seda, kui riigiasutused esitasid esialgse maaelu arengu programmi, oli komisjonil aega kolm kuud liikmesriigile tähelepanekute esitamiseks ja kuus kuud maaelu arengu programmi heakskiitmiseks, „eeldusel, et kõiki komisjoni tähelepanekuid on vajalikul määral arvesse võetud”⁵³.

Enamikul juhtudel ei suutnud komisjon esimesest kolmekuulisest tähtajast (liikmesriikidele tähelepanekute saatmine) kinni pidada. IASi auditiaruandes (vt punkt 67) märgiti, et 98 maaelu arengu programmi puhul võeti komisjoni tähelepanekud vastu pärast seadusega ette nähtud kolmekuulise tähtaja möödumist. IAS leidis, et viivitused olid tingitud õigusaktide keerukusest ning maaelu arengu programmide mahust ja keerukusest.

Teist, kuuekuulist tähtaega (lõplik heakskiitmine) on raskem mõõta, kuna aega alates tähelepanekuid sisaldava kirja väljastamisest kuni vastuvõetava riikliku vastuse – lisateabe ja/või parandatud maaelu arengu programmi – esitamiseni ei võeta arvesse (aeg n-ö peatatakse) ning liikmesriikidel ei ole komisjoni tähelepanekutega tegelemiseks siduvat tähtaega. Seega, ehkki enamikul juhtudel peeti tänu n-ö aja peatamisele kuuekuulisest tähtajast kinni, oli valitud maaelu arengu programmide esitamise ja heakskiitmise vahele jääv aeg palju pikem.

Nagu näidatud tabelis 3, kulus kontrollikoja valimi puhul maaelu arengu programmide heakskiitmiseks keskmiselt 11,3 kuud alates esmasest esitamisest. See oli kaks kuud pikem kui sama valimi puhul eelmisel perioodil keskmiselt kulunud aeg.

Üldiselt kiitis komisjon 118 maaelu arengu programmi heaks 20 kuu jooksul alates esimese programmi esitamisest (ajavahemikul aprillist 2014 kuni detsembrini 2015). See on edasiminek, võrreldes programmitöö perioodi 2007–2013 94 maaelu arengu programmi heakskiitmisega 24 kuu jooksul (ajavahemikul detsembrist 2006 kuni detsembrini 2008)⁵⁴.

Hoolimata tehtud jõupingutustest ei alanud maaelu arengu programmide rakendamine varem kui eelmisel perioodil

Need jõupingutused ei tähendanud, et maaelu arengu programmid oleksid heaks kiidetud varem kui eelmisel perioodil (vt joonis 7).

(1) Alates komisjoni ettepanekust kuni vastuvõtmiseni.

(2) Alates EÜ/ELi määruse vastuvõtmisest kuni rakendusmääruse vastuvõtmiseni.

(3) Periood alates esimese partnerluslepingu / maaelu arengu programmi vastuvõtmisest kuni viimase vastuvõtmiseni.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Kuna maaelu arengu programmid võeti vastu hilinemisega, ei saanud riigiasutused enamikku neist rakendama hakata enne 2015. aasta keskpaika (2015. aasta juuni lõpuks kiideti heaks vaid 37 % maaelu arengu programmidest). Komisjon kiitis 20 % maaelu arengu programmidest heaks 2015. aasta novembris ja detsembris, mis tähendas, et mitmete maaelu arengu programmide rakendamine algas alles 2016. aastal, mis oli programmitöö perioodi kolmas aasta.

Ükski liikmesriik ei deklareerinud 2014. aastal kulusid⁵⁵ ning EAFRD deklareeritud koondkulu aastatel 2015⁵⁶ ja 2016⁵⁷ oli vastavalt 3,8 % ja 10,2 % perioodi 2014–2020 rahastamiskavast. See tähendab, et 90 % EAFRD rahastamiskava vahenditest on 2017. aasta alguseks endiselt kasutamata. See näitaja on kõrgem kui eelmisel programmitöö perioodil 2007–2013, mil 2010. aasta alguseks oli kasutamata 83 %. Nagu ka eelmisel programmitöö perioodil, toob hilinenud algus kaasa kulude koondumise programmitöö perioodi teisele poolele.

Maaelu arengu programmi rakendamise põhiraskuse koondumine programmitöö perioodi teise poolde suurendab ohtu, et programmitöö perioodi lõpus keskendutakse liigselt eraldatud vahendite ärakasutamisele⁵⁸.

Viivitused programmide käivitamisel on pidev probleem

Viivitused programmide rakendamisel mitmeaastaste finantsraamistike raames on pidev probleem, mida kontrollikoda on varem tuvastanud paljudes poliitikavaldkondades.

Oma infodokumendis⁵⁹ perioodi 2014–2020 mitmeaastase finantsraamistiku vahehindamise kohta toob kontrollikoda välja sellest olukorrast tulenevat kaks peamist ohtu:

Nende riskide hindamiseks soovitab kontrollikoda viia pikaajalise strateegia ja poliitikakujundamise kooskõlla eelarvetsükliga ja teha enne uue pikaajalise eelarve kinnitamist põhjalik kulutuste hindamine.

Need ettepanekud võivad olla kasulikud tulevase maaelu arengu poliitika kujundamisel.

Järeldused ja soovitused

ELi maaelu arengu poliitika eesmärk on muuta põllumajandus konkurentsivõimelisemaks, tagada loodusvarade kestlikum majandamine ja kliimameetmed ning saavutada maapiirkondade majanduse ja kogukondade tasakaalustatud territoriaalne areng, sh töökohtade loomine ja säilitamine. EL kavatseb kulutada perioodil 2014–2020 ligi 100 miljardit eurot, kuid on praegu graafikust maha jäänud (vt punktid 86 ja 87).

EAFRD annab rahalist toetust meetmetele, mida liikmesriigid viivad ellu riiklike ja piirkondlike maaelu arengu programmide kaudu, mille koostavad liikmesriigid ja kiidab heaks komisjon.

ELi perioodi 2014–2020 strateegilise raamistiku eesmärk oli keskenduda tulemustele. Selle saavutamist takistas aga alaline probleem, et uue programmitöö perioodi kavandamist alustatakse enne, kui eelmiste perioodide kohta on saadaval asjakohased kulude ja tulemuste andmed.

Kontrollikoda uuris, kas uus õigusraamistik aastateks 2014–2020 kajastas suuremat keskendumist tulemuslikkusele ning kas uus programmitöö protsess muutis võimalikuks ja tõi kaasa hea kvaliteediga maaelu arengu programmide loomise, mis võib aidata saavutada paremaid tulemusi. Ehkki strateegilise raamistiku eesmärk oli edendada tulemustepõhist lähenemisviisi, on heakskiidetud maaelu arengu programmid pikad ja keerulised dokumendid, mille puudused takistavad ambitsioonika eesmärgi saavutamist ehk suuremat keskendumist tulemuslikkusele ja tulemustele.

Kontrollikoda uuris ka perioodi 2014–2020 maaelu arengu poliitika programmitöö protsessi, et teada saada, kas see viidi läbi nii, et maaelu arengu programme oleks võimalik võrreldes eelmiste perioodidega varem rakendama hakata, vältides seega hilinenud algusest tingitud negatiivseid tagajärgi.

Leiti, et hoolimata komisjoni jõupingutustest tekkisid samuti nagu eelmise programmitöö tsükli puhul viivitused maaelu arengu programmide rakendamise alustamisel ning kavandatud kulutuste tegemine toimus kolmel esimesel aastal aeglasemalt kui eelmisel perioodil.

2020. aastale järgneva perioodi ÜPP üle käivad praegu poliitilised arutelud ning selles etapis pole teada, milliseks see tulevikus kujuneb. Kontrollikoda koostab oma soovitused eeldusel, et tuleviku maaelu arengu poliitikal on palju ühist praeguse raamistikuga.

Perioodi 2014–2020 programmitöö raamistik oli oma olemuselt ambitsioonikam, kuid rakendamisel esines olulisi puudujääke

EAFRD teiste Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidega lõimimise eesmärk oli suurendada ELi kulude valdkondlikku kontsentreerumist, tagades, et maaelu arengu programmid aitavad selgelt kaasa strateegia „Euroopa 2020“ prioriteetide saavutamisele, kuid eesmärgiks oli ka programmidevahelise koordineerimise, vastastikuse täiendavuse ja koostoime edendamine. Ehkki tänu sellele olid maaelu arengu programmid kooskõlas strateegiadokumentidega, nt partnerluslepingutega, on maaelu arengu programmide mõju valdkondlike eesmärkide saavutamisele praktikas raske hinnata, sest seosed eri programmdokumentide vahel on keerulised. Maaelu arengu programmide ning teiste Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide programmide vahelist vastastikust täiendavust, koostoimet ja koordineerimist ei edendata piisavalt (punktid 17–29).

1. soovitus

2020. aastale järgneva programmitöö perioodi kavandamisel tuleks tulemuslikkusele ja tulemustele keskendumiseks suurendada maaelu arengu programmide ning teiste programmide lõimimist ja muuta tõhusamaks selle hindamine, kuidas maaelu arengu programmid aitavad strateegilisi eesmärke saavutada:

1. komisjon peaks tagama, et tema poliitikaettepanekud aitaksid edasi arendada nõudeid eraldiseisvate programmide järjepidevusele;
2. liikmesriigid peaksid täpsustama, kuidas koordineerimise, vastastikuse täiendavuse ja koostoime mehhanisme ELi eeskirjade kontekstis rakendatakse, nende suhtes järelmeetmeid võetakse ja aruandeid esitatakse.

Soovituse täitmise tähtaeg: a) puhul 2020. aasta lõpp ja b) puhul 2022. aasta

Ehkki komisjon püüdis tasakaalustada maaelu arengu programmides esitatava teabe hulka, olid läbivaadatud maaelu arengu programmid mahukad ja riigiasutused pidid tegema olulisi halduslikke jõupingutusi, et vastata uutele ulatuslikele sisunõuetele.

Siiski ei saavutatud peamist eesmärki täita paremini konkreetseid territoriaalseid vajadusi ning tuua selgemalt esile seosed tuvastatud vajaduste ja valitud toetusmeetmete vahel (punktid 30–41).

2. soovitus

Et maaelu arengu strateegiaid lihtsustada ja nende kasulikkust suurendada, muutes samal ajal ka programmitöö protsessi paremini hallatavaks ja tõhusamaks, peaks komisjon programmdokumentide kavandamise protsessi üle vaatama, et nende sisu 2020. aastale järgnevaks programmitöö perioodiks lihtsustada ja nõuete arvu vähendada. Eelkõige peaks programmidokumentide struktuur piirduma selliste osade ja variantidega, mis on hädavajalikud maaelu arengu kulude õigeks kavandamiseks, rakendamiseks ja seireks.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2020. aasta lõpp

Uue tulemusraamistiku võimalused keskenduda tulemuslikkusele ja tulemustele on piiratud

Ühine seire- ja hindamissüsteem võib parandada maaelu arengu poliitika seiret, kuna see võib olla samm sellisest suletud ringist pääsemise suunas, mille puhul uute programmide sisu määratakse kindlaks ilma õigeaegse teabeta eelnevate perioodide tulemuste kohta. Piisavate hinnangute puudumine andmete kogumise kvaliteedi kohta, millele lisanduvad vajakajäämised näitajate valikus ja asjaolu, et tulemusnäitajad ei vasta „tulemuse” näitaja määratlusele, takistab oluliselt poliitikatulemuste ja strateegia „Euroopa 2020“ eesmärkide saavutamisele avaldatava mõju mõõtmist (punktid 42–52).

„Tulemusreserv” on eksitav nimetus, kuna tulemuslikkuse hindamisel kasutatavad näitajad ei mõõda poliitikatulemusi, vaid nende eesmärk on selgelt mõõta kulusid ja otsest väljundit. Seda silmas pidades ei anna tulemusraamistik teavet maaelu arengu programmide ja oodatavate tulemuste kohta. Lisaks kinnitas audit ohtu, mis kaasneb vähenõudlike vahe-eesmärkide ja eesmärkide seadmisega maaelu arengu programmides, vältimaks võimalikke sanktsioone ebapiisavate tulemuste korral. Igal juhul ei lähe tulemusreserv asjakohaste vahe-eesmärkide saavutamata jäämise korral kaduma, kuna seda saab ümber suunata teistele prioriteetidele, ning võimalikud finantssanktsioonid ei põhine tulemusnäitajatel (punktid 53–63).

3. soovitus

Komisjon peaks tegema koostööd liikmesriikidega, tagamaks, et täiendatud rakendamise aastaaruannete esitamine 2019. aastal annaks selget ja põhjalikku teavet programmidega saavutatu kohta ning et vastused üldistele hindamisküsimustele tagaksid parema aluse järgmisele programmitöö perioodile.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2018. aasta lõpp

4. soovitus

2020. aastale järgneva programmitöö perioodi ettevalmistamisel peaks komisjon eri tüüpi näitajaid täpsemalt määratlema, et tagada ühine kogum tulemustele suunatud näitajaid, mis sobivad paremini maaelu arengu alaste sekkumiste tulemuste ja mõju hindamiseks. Selles protsessis võiks ära kasutada teiste rahvusvaheliste organisatsioonide (nt WHO, Maailmapank ja OECD) kogemusi ja juba välja töötatud lahendusi, keskendudes tulemuslikkusele ja tulemustele.

Komisjon peaks ka edendama ja soodustama riikide koostööd ja võrgustike loomist, et levitada riiklikul tasandil välja kujunenud tulemuslikkuse mõõtmise häid tavasid.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2019. aasta lõpp

5. soovitus

2020. aastale järgneva perioodi jaoks peaks komisjon hindama ja arvesse võtma kogemusi, mis saadi praeguse süsteemi rakendamise käigus muu hulgas järgneva kohta:

1. tulemusreservi mõju;
2. tulemusreservile juurde pääsemiseks kasutatavate tulemusnäitajate asjakohasus;
3. finantssanktsioonide kasutamine ebapiisava tulemuslikkuse korral.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2020. aasta lõpp

Programmitöö protsess nõudis komisjonilt ja liikmesriikidelt olulisi jõupingutusi, kuid maaelu arengu programmide rakendamine käivitus aeglasemalt kui eelmisel perioodil

Maaelu arengu programmitöö toetamine on mitmeastmeline protsess, mille viimaseks astmeks on maaelu arengu programmid. Rahalised eraldised liikmesriigi kohta ja strateegilise õigusraamistiku otsustavad enne programmide koostamist Euroopa Parlament ja nõukogu. Seepärast tuleks maaelu arengu programme käsitleda pigem riiklike ja Euroopa eesmärkide kooskõlla viimise vahenditena kui dokumentidena, mille jaoks tuleb riiklikud maaelu arengu strateegiad nullist välja töötada (punktid 64–65).

Hoolimata maaelu arengu programmide võrdlemisi piiratud rollist eelkirjeldatud mitmeetapilises protsessis, pidid komisjon ja liikmesriigid tegema kõigi maaelu arengu programmide koostamiseks ja heakskiitmiseks olulisi halduslikke jõupingutusi. Pikk viivitus õigusraamistiku vastuvõtmisel (2013. aasta detsembris) mõjutas programmidokumentide esitamise ja heakskiitmise ajakava; kuna sellele lisandusid keerulised nõuded maaelu arengu programmide sisule, tähendas see, et maaelu arengu programmid kiideti heaks ja uusi programme hakati rakendama alles pärast seda, kui programmitöö periood oli juba alanud (punktid 66–74).

Komisjon kiitis 20 kuu jooksul (aprillist 2014 kuni detsembrini 2015) heaks kokku 118 maaelu arengu programmi, mis on parem tulemus kui programmitöö perioodi 2007–2013 puhul, mil 24 kuu jooksul kiideti heaks 94 maaelu arengu programmi. Hoolimata tehtud jõupingutustest kiideti maaelu arengu programmid aga heaks hiljem kui eelmisel perioodil ning enamikku neist ei hakatud rakendama enne 2015. aasta keskpaika, mõnel juhul alles 2016. aastal (punktid 75–84).

Seetõttu oli 90 % EAFRD rahastamiskavast 2017. aasta alguseks (programmitöö perioodi neljas aasta) kasutamata, samas kui eelmisel perioodil oli see näitaja 83 %. Sellega seatakse ohtu rahastamiskava täielik rakendamine, samuti võidakse hiljem liigselt keskenduda vahendite ärakasutamisele, mis õõnestab komisjoni pooldatavat tulemustele suunatud lähenemisviisi (punktid 85–88).

Viivitused programmide rakendamisel mitmeaastaste finantsraamistike raames on üldised ja korduvad probleemid, mis suurendavad ohtu, et liigselt keskendutakse vahendite kasutamisele ja uut mitmeaastast finantsraamistikku hakatakse kavandama enne, kui on olemas teave ELi kulutuste tulemuste kohta eelmisel perioodil (punktid 89–92).

6. soovitus

Parlament, nõukogu ja komisjon peaksid kaaluma pikaajalise strateegia ja poliitikakujundamise eelarvetsükliga kooskõlla viimist ja põhjalikku kulutuste hindamist enne uue pikaajalise eelarve kinnitamist.

Et maaelu arengu programme oleks võimalik heaks kiita järgmise programmitöö perioodi alguses, peaks komisjon oma seadusandlikud ettepanekud 2020. aastale järgneva perioodi maaelu arengu poliitika kohta õigeks ajaks ette valmistama.

Soovituse täitmise tähtaeg (komisjoni puhul): 2018. aasta lõpp

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Phil WYNN OWEN, võttis käesoleva aruande vastu 27. septembri 2017. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

Klaus-Heiner LEHNE
president

Lühendid ja mõisted

DG AGRI – Euroopa Komisjoni põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat.

EAFRD – Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond.

EAFRD määrus – Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1305/2013 Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta ja millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1698/2005¹.

Eeltingimused – teatavad tingimused, mis liikmesriigil tuleb täita enne Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest raha saamist. Programmitöö perioodi 2014–2020 programmide ettevalmistamisel peavad liikmesriigid hindama nende tingimuste täitmist. Kui tingimused on täitmata, tuleb koostada tegevuskavad, mis tagavad nende täitmise 31. detsembriks 2016.

Euroopa 2020 – Euroopa Liidu kümneaastane töökohtade loomise ja majanduskasvu strateegia, mis võeti kasutusele 2010. aastal eesmärgiga luua tingimused arukaks, jätkusuutlikuks ja kaasavaks majanduskasvuks. See hõlmab viit põhieesmärki, mille EL peaks 2020. aasta lõpuks saavutama ning mis on seotud tööhõive, teadus- ja arendustegevuse, kliima/energeetika, hariduse, sotsiaalse kaasatuse ja vaesuse vähendamisega.

Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid – nende hulka kuuluvad järgmised ELi fondid: Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond (EAFRD), Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF), Euroopa Sotsiaalfond (ESF), Ühtekuuluvusfond (ÜF) ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfond (EMKF).

Maaelu arengu programm – liikmesriigi koostatud ja komisjoni heakskiidetud dokument ELi maaelu arengu poliitika elluviimise kavandamiseks ja järelevalveks piirkondlikul või riiklikul tasandil.

Meede – abikava poliitika elluviimiseks. Meetme raames määratletakse eeskirjad (nt toetuskõlblikkuse ja valikukriteeriumid), mis reguleerivad rahastatavaid projekte.

Mitmeaastane finantsraamistik – Euroopa Liidu toimimise lepingu 2. peatüki nõuete kohaselt koostatud eelarvekava.

OECD – Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon.

Partnerluslepingud – Euroopa Komisjoni ja iga liikmesriigi vahel programmitöö perioodiks 2014–2020 sõlmitud lepingud. Partnerluslepingutes määratakse kindlaks, kuidas riiklikud ametiasutused kavatsevad Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide vahendeid kasutada, ning esitatakse iga riigi strateegilised eesmärgid ja investeerimisprioriteedid, mis on seotud aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegia „Euroopa 2020“ üldiste eesmärkidega.

Programmitöö periood – maaelu arengu poliitika rakendamisperiood, mis kattub mitmeaastase finantsraamistikuga. Praegune programmitöö periood on 2014–2020 ning on jätkuks programmitöö perioodile 2007–2013.

Sambad (ühise põllumajanduspoliitika sambad) – ühine põllumajanduspoliitika hõlmab kahte nn sammast. Esimene sammas on põllumajandustootjate sissetulekute toetamine. See toimub otsetoetuste ja turumeetmete teel ning seda rahastatakse täielikult Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondist. Teine sammas on maapiirkondade arengu toetamine. Toetust antakse maaelu arengu programmide kaudu ning seda kaasrahastatakse Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist.

Sekkumisloogika – loogiline seos lahendamist vajava probleemi (või soovitava eesmärgi), probleemi põhjuste ning probleemi lahendamiseks või eesmärgi saavutamiseks saadaolevate poliitikavalikute (või tegelikult võetud ELi meetmete) vahel.

Sihtvaldkonnad – kõik kuus ELi maaelu arengu prioriteeti saab omakorda jagada mitmeks valdkondlikuks sihtvaldkonnaks. Neid sihtvaldkondi on 18.

SWOT-analüüs – maaelu arengu programmiga hõlmatava geograafilise piirkonna tugevate ja nõrkade külgede, võimaluste ning ohtude analüüs.

Valdkondlikud eesmärgid – õigusraamistikus määratletud struktureerimiselemendid. Strateegia „Euroopa 2020“ toetamiseks keskenduvad Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid abi andmisel piiratud hulgale ühistele valdkondlikele eesmärkidele.

WHO – Maailma Terviseorganisatsioon.

Ühine seire- ja hindamisraamistik – komisjoni ja liikmesriikide ühiselt loodud seire- ja hindamissüsteem programmitöö perioodiks 2007–2013, kus maaelu arengu programmide saavutuste, tõhususe ja tulemuslikkuse mõõtmiseks programmide eesmärkide taustal kasutatakse spetsiaalseid näitajaid.

Ühine seire- ja hindamissüsteem – komisjoni ja liikmesriikide koostöös programmitöö perioodiks 2014–2020 loodud seire- ja hindamissüsteem, mille eesmärk on muu hulgas näidata maaelu arengu poliitika edenemist ja saavutusi ning hinnata maaelu arengu poliitika raames toimunud sekkumiste mõju, tõhusust, tulemuslikkust ja asjakohasust.

Ühissätete määrus – Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1303/2013, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1083/2006².

ÜPP (ühine põllumajanduspoliitika) – Euroopa Liidu heakskiidetud ühise ühtlustatud põllumajanduspoliitika õigusaktid ja tavad.

ÜSR (ühine strateegiline raamistik) – strateegiliste juhtpõhimõtete kogum, mille eesmärk on hõlbustada programmitöö protsessi ning liidu sekkumiste valdkondlikku ja territoriaalset koordineerimist Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide ning teiste liidu poliitikastrateegiate ja vahendite kaudu.

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate ELi poliitika ja programmide auditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Käesoleva aruande võttis vastu loodusvarade säästva kasutamise valdkonnaga tegelev I auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Phil Wynn Owen. Auditit juhtis kontrollikoja liige Janusz Wojciechowski, keda toetasid kabinetiülem Kinga Wiśniewska-Danek, kabineti atašee Katarzyna Radecka-Moroz, valdkonnajuht Davide Lingua ja auditijuht Paulo Oliveira. Auditirühma kuulusid Felipe Andres Miguelez, Ramona Bortnowschi, Eric Braucourt, Ioannis Papadakis, Anne Poulsen, Matteo Tartaggia, Paul Toulet-Morlanne ja Anna Zalega.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2017

©Euroopa Liit, 2017

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult

Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: http://europa.eu/contact

Telefoni või e-postiga

Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: http://europa.eu/contact

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: http://europa.eu

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: http://op.europa.eu/eubookshop Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt http://europa.eu/contact).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.