Programación de desarrollo rural: hace falta menos complejidad y más orientación a los resultados

Resumen

La política de desarrollo rural de la UE tiene como objetivo hacer que la agricultura sea más competitiva, garantizar la gestión sostenible de los recursos naturales y lograr un desarrollo territorial equilibrado de las economías y las comunidades rurales. La UE tiene previsto destinar a la política de desarrollo rural casi 100 000 millones de euros para el período 2014-2020 a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader).

El Feader presta apoyo financiero a las acciones llevadas a cabo por los Estados miembros a través de los programas de desarrollo rural (PDR) nacionales o regionales, que son elaborados por los Estados miembros y aprobados por la Comisión.

Un objetivo del marco estratégico de la UE para 2014-2020 consistía en centrarse más en los resultados. No obstante, los esfuerzos para lograrlo toparon con el problema recurrente de tener que planificar un nuevo período de programación que comienza antes de poder contar con datos adecuados y pertinentes sobre el gasto y los resultados de períodos anteriores.

En este contexto, el Tribunal examinó si el nuevo marco legislativo 2014-2020 refleja una mayor orientación al rendimiento y si el nuevo proceso de programación permite y da lugar a la producción de PDR de buena calidad, lo cual puede contribuir al logro de mejores resultados. Si bien el marco estratégico tenía como fin potenciar el enfoque centrado en los resultados, los PDR aprobados son documentos largos y complejos con deficiencias que obstaculizarán la consecución de los ambiciosos objetivos en pro de una mayor orientación al rendimiento y los resultados. Asimismo, el Tribunal observó que se precisa un gran esfuerzo administrativo de las autoridades nacionales para cumplir los importantes requisitos de contenido.

El Tribunal analizó el procedimiento de programación de la política de desarrollo rural de 2014-2020 para asegurarse de que se había seguido de forma que permita comenzar la ejecución de estos PDR antes que en períodos anteriores y, por lo tanto evitar las consecuencias negativas de un lanzamiento tardío. El Tribunal constató que, a pesar de los esfuerzos de la Comisión, el comienzo de la ejecución de los PDR al igual que en el anterior ciclo de programación, no se inició antes, y que la realización del gasto previsto comenzó más lentamente que en el período anterior.

El informe formula recomendaciones destinadas a facilitar y mejorar el próximo proceso de programación. El Tribunal recomienda a la Comisión:

1. asegurarse de que sus propuestas de políticas desarrollen aún más los requisitos de coherencia entre los diferentes programas;
2. analizar cómo se han concebido los documentos de programación para simplificar su contenido y reducir el número de requisitos;
3. trabajar con los Estados miembros para garantizar que los informes mejorados de ejecución anual de 2019 proporcionan información clara y exhaustiva sobre los logros de los programas;
4. definir con más precisión los distintos tipos de indicadores, que se benefician de las buenas prácticas adoptadas por las autoridades nacionales y las organizaciones internacionales;
5. analizar y hacer balance de la experiencia obtenida en la ejecución del sistema actual en relación con elementos como el impacto de la reserva de eficacia, la idoneidad de los indicadores de resultados para acceder a dicha reserva y la aplicación de las sanciones financieras para resolver los casos de rendimiento insuficiente;
6. elaborar con tiempo sus propuestas legislativas relativas a la política de desarrollo rural después de 2020.

El Tribunal también recomienda al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión que consideren la posibilidad de ajustar la estrategia y las políticas a largo plazo al ciclo presupuestario y de llevar a cabo un análisis exhaustivo del gasto antes de que llegue el momento de establecer un nuevo presupuesto a largo plazo.

Introducción

Política de desarrollo rural de la UE

El apoyo de la UE al desarrollo rural tiene como fin estimular la competitividad de la agricultura, garantizar la gestión sostenible de los recursos naturales y la acción por el clima y lograr un desarrollo territorial equilibrado de las economías y comunidades rurales, que incluya la creación y el mantenimiento del empleo³. La UE tiene previsto destinar casi 100 000 millones de euros para el período 2014-2020: entre 14 000 y 19 000 millones al año, con la excepción de 2014 (véase el cuadro 1). El gasto en desarrollo rural asciende a una cuarta parte del total de la Política Agrícola Común (PAC) y su pertinencia puede considerarse en el contexto de la financiación de la PAC (véase el cuadro 1). Según la DG Agricultura y Desarrollo Rural⁴, la ayuda pública total a la agricultura representa el 36 % del total de la renta de los factores agrícolas⁵.

Cada país de la UE recibe una dotación financiera para el período de programación de siete años (véase la ilustración 1).

Nota: Debido al redondeo, el total puede no coincidir con la suma de las cifras por separado.

Fuente: Anexo I del Reglamento Feader (incluida la modificación por el Reglamento (UE) n.º 2015/791).

El Feader presta apoyo financiero a las medidas aplicadas por los Estados miembros, a escala nacional o regional, a través de los programas de desarrollo rural (PDR), que ofrecen un marco para invertir en proyectos concretos de las explotaciones o zonas rurales sobre la base de las necesidades económicas, medioambientales o sociales que se hayan identificado a escala nacional o regional. Esto incluye proyectos como la inversión y modernización en explotaciones agrícolas, las subvenciones de instalación para jóvenes agricultores, las medidas agroambientales y climáticas, la conversión ecológica, el turismo rural, la renovación de núcleos rurales la cobertura de internet de banda ancha en las zonas rurales o el desarrollo local participativo. Estas medidas se cofinancian con fondos nacionales, regionales o privados.

Para el período de programación 2014-2020, existen 118 PDR diferentes en los veintiocho Estados miembros, de los cuales veinte son programas nacionales únicos y en ocho casos se trata de Estados miembros que optan por programas regionales⁶.

Los PDR se elaboran en colaboración con los agentes económicos, sociales y medioambientales, y son presentados por las autoridades nacionales o regionales a la Comisión, que es responsable de su aprobación.

El desarrollo rural forma parte de una estrategia más amplia de la UE

El Feader es uno de los cinco Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE), junto con el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo de Cohesión (FC) y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP). En el pasado, el Feader, el FEMP y el FEDER/FC/FSE funcionaban de forma autónoma sobre la base de series independientes de reglamentos y de sus respectivos PDR o programas operativos (PO). El período de programación 2014-2020 agrupa los cinco Fondos EIE en un reglamento marco único, el Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC). El RDC define un Marco estratégico común⁷ (MEC – véase la ilustración 2) aplicable a todos los FEIE para facilitar la programación y la coordinación.

Fuente: TCE, a partir del documento de directrices de la DG Agricultura y Desarrollo Rural.

El objetivo de este nuevo enfoque era facilitar la coordinación territorial de las intervenciones de la UE y permitir la contribución de todos los Fondos EIE a la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador⁸.

A partir de 2014, los Estados miembros han tenido que establecer un Acuerdo de Asociación (AA)⁹ que exige que todos los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (FEIE) estén coordinados dentro de cada país. Los AA establecen los planes de las autoridades nacionales sobre cómo utilizar la financiación procedente de los fondos EIE, y son elaborados con arreglo a los principios rectores del Marco estratégico común¹⁰. Los AA, uno por cada Estado miembro, abarcan todo el período de programación, engloban todos los Fondos EIE y resumen los objetivos temáticos y los objetivos perseguidos por los Estados miembros, con lo que proporcionan una síntesis de la información que luego se sigue desarrollando en cada uno de los programas. Su aprobación corresponde a la Comisión.

Los once objetivos temáticos (OT)¹¹ definidos por el RDC están destinados a servir de vínculo entre los cinco Fondos EIE y la Estrategia Europa 2020¹². En el caso de la política de desarrollo rural, los objetivos estratégicos a largo plazo para el período 2014-2020 se estructuran en seis prioridades, desglosadas en 18 ámbitos de interés (véase el Anexo I), que «reflejan los objetivos temáticos correspondientes del RDC» y «contribuirán a los objetivos transversales de innovación, medio ambiente y cambio climático»¹³.

Mayor atención al rendimiento

Uno de los principales objetivos del marco estratégico de la UE para 2014-2020 era gestionar el presupuesto de la UE con mayor énfasis en el rendimiento y en los resultados. Este objetivo se reflejaba, en particular, en la iniciativa de la Comisión sobre el «Presupuesto centrado en los resultados», puesta en marcha en 2015, que reforzó aún más la importancia de obtener resultados medibles, y la eficacia y eficiencia del gasto de la UE. El objetivo era abandonar la práctica presupuestaria arraigada de […] centrarse primordialmente en la absorción y el cumplimiento, y no tanto en el rendimiento, dado que existe una verdadera urgencia para un cambio sistémico en la forma de establecer el presupuesto, ejecutarlo y de utilizar los recursos.

Sin embargo, este enfoque tropezó con el problema constante de tener que planificar un nuevo período de programación antes de que estén disponibles datos adecuados y pertinentes sobre el gasto, y los resultados de períodos anteriores (véase el recuadro 1). Este problema hace que sea prácticamente imposible planificar conforme a las enseñanzas extraídas sobre lo que funcionaba mejor para lograr los objetivos de la política. Dadas las circunstancias, resulta más probable que los recursos se asignen donde haya más expectativas de que se utilicen los fondos.

Alcance y enfoque de la fiscalización

El Tribunal examinó si el nuevo marco legislativo (RDC, Feader y los reglamentos de la Comisión conexos) refleja un mayor énfasis en el rendimiento, y si el nuevo proceso de programación permite y da lugar a la producción de PDR de calidad, contribuyendo potencialmente a una mejora de los resultados. Para ello, el Tribunal verificó sobre todo:

• la coherencia, la complementariedad y la sinergia de los PDR con los documentos estratégicos de alto nivel¹⁵;
• la definición y la incorporación de la lógica de intervención reforzada en los PDR.

Además, el Tribunal analizó si el nuevo marco de rendimiento podría reforzar el interés prestado a los resultados.

Por último, el Tribunal examinó si la aprobación del PDR había tenido lugar a tiempo.

La fiscalización se llevó a cabo de marzo de 2016 a febrero de 2017 y se basó en un examen de la información y los documentos de la Comisión y de los Estados miembros sobre el proceso de aprobación de una selección de PDR. En su análisis del proceso de aprobación, el Tribunal se apoyó en los trabajos de auditoría del Servicio de Auditoría Interna (SAI) de la Comisión en la medida en que su alcance coincidía con el definido por el Tribunal.

El trabajo del Tribunal se centró en una selección de diez PDR aprobados (tanto nacionales como regionales), complementados con dos PDR que había examinado el SAI¹⁶. El examen de los PDR se focalizó en un conjunto fijo de medidas y submedidas¹⁷ para establecer comparaciones y aprovechar los conocimientos existentes y los resultados de auditorías anteriores (al mismo tiempo que se proporcionaba una cobertura significativa en términos de financiación), y sobre el número de prioridades y ámbitos de interés del desarrollo rural de la UE.

Observaciones

El diseño del marco de programación de 2014–2020 era más ambicioso, pero la ejecución se vio afectada por deficiencias significativas

Un marco estratégico más ambicioso y exigente refleja el nuevo enfoque orientado a los resultados…

El hecho de que el Feader se inscribiera en un reglamento marco único y el establecimiento de acuerdos de asociación que exigieran coordinación y coherencia por parte de todos los fondos estructurales y de inversión europeos (Fondos EIE) en cada país (véanse los apartados 6 a 9) constituía un nuevo requisito destinado a permitir una mejor contribución de la política de desarrollo rural a la consecución de los objetivos de un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

El marco reglamentario correspondiente al período de programación 2014-2020 incluye una serie de conceptos y requisitos destinados a aumentar la orientación a los resultados, se basa en la experiencia adquirida durante los períodos de programación anteriores y responde a varias de las recomendaciones del Tribunal¹⁸ por lo que respecta a la optimización de recursos resultante de las intervenciones de la UE.

A continuación, se enumeran nuevos requisitos para la estructura de los PDR¹⁹ relacionados con el concepto de orientación a los resultados:

• La lógica de intervención reforzada debería expresarse en la elección, combinación y priorización de las medidas de desarrollo rural que reflejan los resultados de un análisis DAFO y las necesidades que se han identificado, con el fin de alcanzar las prioridades de desarrollo rural de la UE.
• Una mayor orientación a los resultados de los programas mediante el establecimiento de un «marco de rendimiento» sobre la base de un nuevo sistema común de supervisión y evaluación, incluida una «reserva de eficacia»²⁰.
• «Las condiciones ex ante […] son un requisito previo necesario para la consecución efectiva y eficiente de un objetivo específico de una prioridad de inversión o de una prioridad de la Unión»²¹. En caso de que no se cumplan las condiciones ex ante aplicables cuando se elabora un PDR, los Estados miembros de que se trate deberán cumplirlas a más tardar el 31 de diciembre de 2016 e informar de su cumplimiento a la Comisión en 2017²².

… pero el modo de llevarlo a la práctica ha limitado el impacto del esfuerzo realizado

Los PDR son coherentes con la Estrategia Europa 2020…

A fin de garantizar que los programas de los Fondos EIE sean coherentes con la Estrategia Europa 2020, los acuerdos de asociación y los programas de cohesión recurren a objetivos temáticos para estructurar la información. Por el contrario, los PDR se organizan en torno a seis prioridades de desarrollo rural de la UE, que a su vez se dividen en ámbitos de interés, por lo que el vínculo con los objetivos temáticos y la Estrategia Europa 2020 no resulta tan explícito como en otros Fondos EIE.

No obstante, la coherencia de los PDR con la Estrategia Europa 2020 puede encontrarse a través de:

1. medidas predefinidas, que han sido concebidas para contribuir a las prioridades de desarrollo rural de la UE²³;
2. ámbitos de interés, que pueden vincularse a los once objetivos temáticos²⁴.

Como las definiciones utilizadas en el AA y los PDR eran amplias, la coherencia formal entre los PDR seleccionados y los acuerdos de asociación se aseguraba fácilmente:

• las prioridades de desarrollo rural y los ámbitos de interés conexos eran coherentes con los objetivos temáticos definidos en los acuerdos de asociación como pertinentes para el Feader;
• la asignación indicativa de la ayuda del Feader para cada prioridad de desarrollo rural era conforme con la asignación de fondos en los acuerdos de asociación.

… pero la contribución prevista a cada objetivo temático es difícil de evaluar

Como se ha explicado anteriormente (véase el apartado 20), los PDR no están estructurados con arreglo a objetivos temáticos, por lo que su contribución prevista a ellos tiene que valorarse en función de las prioridades y los ámbitos de interés de desarrollo rural. La información sobre los resultados solo se recaba para los ámbitos de interés. En algunos casos, un único objetivo temático está vinculado a varios ámbitos de interés, en algunos casos en el marco de diferentes prioridades de desarrollo rural. Más aun, una única medida puede contribuir a varias prioridades de desarrollo rural y diversas medidas pueden ser pertinentes para una sola prioridad de desarrollo rural.

Los factores citados dificultan la tarea de cuantificar la contribución esperada de los PDR a un objetivo temático específico o a la Estrategia Europa 2020 en conjunto (véase el recuadro 2).

No se desarrollaron la coordinación y la complementariedad ni sinergias con otros fondos EIE y otros fondos de la UE

En su Informe Anual relativo al ejercicio 2014²⁵, el Tribunal observó que aunque cabría esperar que permitieran identificar complementariedades y sinergias en los cinco Fondos EIE, los acuerdos de asociación no abordan adecuadamente estas cuestiones. Además, faltaban directrices operativas sobre cómo conseguir complementariedades y sinergias intersectoriales en los acuerdos de asociación y los programas. El Tribunal ha confirmado estas constataciones en los acuerdos de asociación verificados en la fiscalización.

La respuesta de la Comisión al Informe Anual fue que los programas de los Fondos EIE deben establecer mecanismos más detallados para garantizar dicha coordinación. El RDC exige que cada programa incluya disposiciones para garantizar la ejecución efectiva, eficiente y coordinada de los Fondos EIE²⁶.

Sin embargo, los PDR son también muy generales en este sentido y normalmente no ofrecen ninguna base concreta para garantizar la complementariedad y las sinergias con los demás Fondos EIE, el primer pilar de apoyo u otros instrumentos públicos.

Mientras que el MEC promueve la coordinación eficaz con el fin de aumentar el impacto de los fondos, los PDR examinados por el Tribunal se limitaban a la demarcación y a evitar la doble financiación en vez de perseguir complementariedad y sinergias. El Tribunal constató que los PDR identificaban una serie de ámbitos de intervención con varias fuentes potenciales de financiación y establecían principios de demarcación muy generales (véase el recuadro 3), pero no informaban sobre el valor añadido que podía obtenerse de una coordinación eficaz de las diversas fuentes de financiación.

Según las directrices de la Comisión sobre la programación estratégica del período 2014-2020, los PDR deben facilitar algunos detalles sobre los mecanismos que se utilizarán en el futuro para informar a la Comisión sobre una coordinación eficaz. Sin embargo existe poca información útil al respecto en los PDR examinados por el Tribunal.

La aplicación de una lógica de intervención reforzada no ha dado lugar a los resultados esperados

Según las directrices de la Comisión²⁷, la lógica de la intervención es el nexo lógico entre el problema que debe abordarse o el objetivo que se persigue, los factores subyacentes causantes del problema y las diferentes políticas disponibles (o las acciones de la UE) para abordar el problema o lograr el objetivo. En el contexto del desarrollo rural, esto significa que los PDR deberían demostrar un nexo claro entre las necesidades identificadas a escala nacional/regional, las medidas de apoyo seleccionadas para responder a estas necesidades, los objetivos establecidos en términos de recursos y realizaciones y, por último, los resultados esperados.

En el nuevo período de programación, con miras a centrarse en el rendimiento y en los resultados, la Comisión hizo hincapié en reforzar el vínculo entre las necesidades detectadas y las medidas seleccionadas para hacer frente a estas necesidades.

El concepto de una lógica de intervención reforzada conlleva una serie de requisitos en lo que respecta a la estructura de los PDR:

Los PDR revisados por el Tribunal incluyen todos estos elementos, pero no han demostrado claramente la existencia de un vínculo entre la evaluación de las necesidades y las medidas seleccionadas. Como consecuencia de ello, la lógica de intervención sigue siendo poco clara.

Evaluación de las necesidades

Los PDR están obligados a presentar una evaluación detallada de las necesidades, sobre la base de un análisis DAFO, a fin de seleccionar las más importantes y pertinentes. Estas necesidades deben vincularse a ámbitos de interés específicos, tal como se define en el Reglamento Feader.

Los PDR examinados por el Tribunal identificaron las necesidades de una manera formal, tautológica y general, y a menudo se limitaron a reformular los ámbitos de interés predefinidos. Algunos ejemplos de ello figuran en el recuadro 5.

Ninguno de los PDR examinado por el Tribunal presentaba una descripción cuantificada de las necesidades identificadas, lo que hace difícil, o incluso imposible, determinar en la fase de programación si el apoyo financiero previsto es proporcional o pertinente para el cumplimiento de las necesidades definidas. Del mismo modo, la ausencia de descripciones cuantificadas de las necesidades dificultará su valoración en la fase de evaluación, en concreto, de la medida en que las medidas seleccionadas han satisfecho las necesidades identificadas.

Entre los PDR revisados por el Tribunal, solo España (La Rioja) e Italia (Campania) priorizaban las necesidades.

A pesar de no estar previsto en la normativa, el Tribunal considera que, a la hora de determinar las necesidades, el proceso de programación también debería tener en cuenta las lecciones extraídas de períodos anteriores. Los PDR son instrumentos políticos recurrentes y ha habido una continuidad considerable en los objetivos de desarrollo rural. No obstante, los PDR examinados por el Tribunal no contenían ninguna referencia a los resultados de las medidas de desarrollo rural aplicadas en períodos anteriores.

Selección de las medidas

Con el fin de justificar la selección de medidas, los PDR deberían explicar también el vínculo entre las necesidades identificadas, los objetivos establecidos y las medidas seleccionadas.

Sin embargo, en la práctica, la estructura de los PDR dificulta el establecimiento de esta relación. La información sobre las medidas seleccionadas se centra fundamentalmente en las medidas que se han previsto y raramente ofrece una indicación clara de los resultados que se esperaban realmente, más allá de una referencia general a los objetivos de desarrollo rural (véase el recuadro 6). Por lo tanto, será difícil demostrar cómo y hasta qué punto las medidas seleccionadas (o sus submedidas) satisfacen las necesidades detectadas.

Asimismo, los PDR deben justificar la financiación asignada a las medidas. Ninguno de los PDR examinados por el Tribunal proporcionaba esta justificación o analizaba si la financiación era pertinente y se fijaba en el nivel adecuado para los objetivos de que se trataba. Según la opinión del Tribunal, la mera enumeración de los importes asignados a las distintas medidas no constituye en sí misma una justificación ni muestra que la financiación se fije en los niveles adecuados.

El nuevo marco de rendimiento tiene potencial limitado para reforzar la orientación a los resultados

El SCSE tiene potencial para aportar mejoras, pero también presenta límites en términos de medición de resultados

La normativa exige que los acuerdos de asociación y los PDR incluyan una evaluación del cumplimiento de las condiciones ex ante con una relación directa con la consecución efectiva y eficiente de los objetivos políticos.

En este contexto, la condición ex ante (CEA G7) «Sistemas estadísticos e indicadores de resultados», establecida por el RDC, exige un sistema eficaz de (i) indicadores de resultados y (ii) la recogida de datos estadísticos²⁸. Sin embargo, el procedimiento constituía un trámite, puesto que, a juicio de la Comisión, la existencia del SCSE era suficiente para garantizar que la CEA G7 se cumplía satisfactoriamente. Por lo tanto, el Reglamento de la Comisión permitió a los Estados miembros una dispensa general de aplicación a este respecto²⁹.

En consecuencia, en la mayoría de los PDR se considera que la CEA G7 fue cumplida en principio sobre la base de la dispensa general, pese a que ello no se ha evaluado en la práctica. En su Informe Especial n.º 12/2013 sobre el gasto de la UE en la política de desarrollo rural, el Tribunal llega a la conclusión de que los datos recopilados sobre los resultados no eran suficientemente fiables, lo cual significa que la Comisión aprobó la mayoría de los PDR sin más pruebas o controles respecto de a la existencia de un sistema eficaz de recogida de datos estadísticos.

El hecho de que las autoridades nacionales excluidas de la selección de PDR del Tribunal optaran por no utilizar la dispensa y estimaran que no se había cumplido la CEA G7³⁰ sugiere que no debería haberse pasado por alto esta cuestión.

Además de un sistema eficaz para la recogida de datos fiables, la medición del rendimiento también exige la implantación y comunicación de indicadores adecuados. A este respecto, la fiscalización del Tribunal confirma la conclusión de su Informe Anual relativo al ejercicio 2014 de que «la introducción de indicadores comunes por cada fondo es un paso importante pero su concepción presenta limitaciones»³¹.

La inclusión en el Reglamento Feader de indicadores comunes aplicables a todos los programas de desarrollo rural es un elemento valioso que contribuirá a armonizar los indicadores de recursos/realizaciones para toda la política de desarrollo rural y que representa una mejora en la supervisión de la aplicación de la política de desarrollo rural.

Del mismo modo, una nueva exigencia de mejorar los informes de ejecución anuales en 2017 y 2019³² debería contribuir a utilizar los indicadores de resultados para cuantificar los logros de los programas y ofrecer respuestas a las preguntas de evaluación comunes.

Además de servir para supervisar los programas actuales, esta exigencia podría facilitar información pertinente a tiempo para las decisiones sobre el próximo período de programación y avanzar hacia la resolución del círculo vicioso de definir el contenido de los nuevos programas sin suficiente información sobre resultados de períodos anteriores (véanse los apartados 11 y 38).

A pesar de las mejoras descritas anteriormente, los indicadores comunes de realizaciones y resultados requeridos por el Reglamento Feader tienen un potencial limitado (véanse los ejemplos del recuadro 7) para medir la eficacia y eficiencia de los PDR en la consecución de resultados debido a los motivos siguientes:

• algunos indicadores de realizaciones son en realidad indicadores de recursos;
• la mayoría de los indicadores de resultados no corresponden a la definición de tales indicadores, sino que son en su mayoría indicadores de realizaciones expresados en porcentaje y tendrán una utilidad limitada para responder a las preguntas de evaluación comunes.

Aunque los Estados miembros añadieron indicadores adicionales a los PDR examinados por el Tribunal, la mayoría de estos no corresponden a la definición de indicador de resultados y no proporcionarán una base mejor para valorar los resultados inmediatos del programa en los beneficiarios directos, según se muestra en el recuadro 8.

Sin embargo, algunos Estados miembros definen indicadores de resultados útiles y pertinentes para la medida de apoyo como el «crecimiento porcentual medio del volumen económico (producción estándar) de las explotaciones subvencionadas» o el «volumen medio de las explotaciones subvencionadas tras la ejecución del plan de negocios»³³. El Tribunal, en su Informe Anual relativo al ejercicio 2016³⁴ analiza y compara las prácticas de elaboración de informes de rendimiento desarrolladas por otras entidades, como la OMS, el Banco Mundial y la OCDE. Estos ejemplos de buenas prácticas podrían ser divulgados y utilizados por la Comisión y otras autoridades nacionales.

La «reserva de eficacia» tiene, en el mejor de los casos, escaso efecto incentivador

Durante el período de programación 2014-2020, con el fin de favorecer la atención al rendimiento y al logro de los objetivos, los acuerdos de asociación y programas deben establecer una reserva de eficacia de (aproximadamente) el 6 % de los recursos asignados a los Fondos EIE. Estos recursos se encuentran bloqueados en este momento, pero pueden estar disponibles tras la revisión prevista para 2019 del marco de rendimiento establecido en cada PDR si se cumplen determinados requisitos, o incluso se superan³⁵.

Cabe señalar que, si bien la obligación de establecer una reserva de eficacia es una novedad para el período de programación 2014-2020, el concepto en sí no es nuevo, sino que ya había sido utilizado en cierta medida en períodos anteriores, aunque con un impacto limitado sobre el rendimiento. A modo de ejemplo, la reserva de eficacia, aunque regida por procesos distintos, también se había establecido para los Fondos Estructurales en el período de programación 2000-2006. Sin embargo, como concluye el Tribunal en el Informe Especial n.º 1/2007³⁶, esta reserva no añadía una orientación a los resultados, sino que «se utilizaba en particular para maximizar el gasto, en vez de para concentrarlo en ámbitos que se consideraban particularmente eficaces». Del mismo modo, los informes anuales del Tribunal relativos a los ejercicios 2013 y 2014³⁷ indican que «la reserva de eficacia tendrá una incidencia solo marginal en los esfuerzos por alentar una mayor orientación a los resultados».

Los indicadores de rendimiento utilizados para determinar el acceso a la reserva no miden los resultados, sino que simplemente cuantifican los recursos o las realizaciones

A efectos de determinar los hitos y metas para establecer el acceso a la reserva de eficacia, los Estados miembros podrán bien utilizar los indicadores del marco de rendimiento predeterminados o bien sustituir y/o completar estos indicadores por otros indicadores de productividad (realizaciones) pertinentes definidos en el programa de desarrollo rural³⁸.

Todos los PDR seleccionados utilizaban los 15 indicadores predefinidos que proponía el Reglamento de la Comisión y los complementaban con un reducido número de indicadores adicionales. Sin embargo, estos indicadores tienen un uso limitado para medir el rendimiento.

En primer lugar, el Reglamento de la Comisión³⁹ designaba los indicadores predefinidos no como indicadores de resultados, sino explícitamente como indicadores de productividad, como el número de beneficiarios o las operaciones de inversión, las tierras agrícolas o la población cubierta. Por ejemplo, uno de los indicadores propuestos - total del gasto público para cada prioridad – es en realidad un indicador de recursos (véase el apartado 50) que se centra en el importe de fondos gastados y por tanto en la absorción de fondos.

En segundo lugar, en consonancia con el Reglamento de la Comisión⁴⁰, todos los indicadores adicionales utilizados por los Estados miembros en los PDR seleccionados eran también indicadores de productividad, como el número de proyectos o beneficiarios, las tierras agrícolas o la población cubierta (véase el recuadro 9).

El acceso a la «reserva de eficacia» se fundamenta pues en la medición del gasto y las realizaciones directas, más que en los resultados. El marco de rendimiento no aborda la consecución de los objetivos o los resultados previstos por los PDR. En el Informe Especial sobre las CEA y la reserva de eficacia en el ámbito de la cohesión⁴¹ se exponen constataciones similares.

Algunas autoridades de gestión fijan metas poco ambiciosas para acceder a la reserva

En el pasado, el Tribunal y la Comisión alertaron⁴² del «riesgo inherente de que los Estados miembros establecieran hitos y metas poco ambiciosos para allanar su cumplimiento y de que no se esforzaran lo suficiente en enviar datos exactos y fiables para evitar sanciones en caso de que su rendimiento no fuera satisfactorio».

El Tribunal constató que las autoridades nacionales tienden a fijar objetivos poco ambiciosos, reduciendo así el riesgo de incumplimiento de los hitos (véase la ilustración 4) de los PDR examinados por el Tribunal, y que las metas de 2018 establecidas (es decir, al final del quinto año del período de programación septenal) representaron por término medio solo el 28 % del gasto público total del período de programación 2014-2020 (que va desde el 22 % en Grecia hasta el 51 % en Irlanda). Una proporción muy significativa de esta meta no corresponde a los nuevos compromisos en virtud de la normativa de 2014-2020, sino a operaciones que se comprometieron con arreglo a las normas para el período 2007-2013⁴³.

Nota: Dado que 2023 es el último ejercicio de gasto admisible en el período de programación 2014-2020, un reparto equitativo del gasto a lo largo del período (desde la aprobación de cada PDR hasta 2023) podría dar lugar a una media del 41 % del gasto en 2018.

Fuente: Análisis del TCE, a partir de los datos del PDR.

Además, la dispensa de la CEA G7 (véanse los apartados 42 a 45) significa que no hay obligación de verificar la eficacia y la fiabilidad del sistema de medición del rendimiento existente. Las autoridades nacionales tienen pocos incentivos para mejorar sus sistemas actuales, ya que ello podría significar tener que comunicar el bajo rendimiento con mayor frecuencia.

Algunos fallos de concepción del RDC limitaron aún más el incentivo de eficacia

Otros fallos de concepción en el RDC, que ya han sido señalados por el Tribunal⁴⁴, limitan también el potencial efecto incentivador de la reserva de eficacia:

1. cuando en una prioridad determinada no se hayan alcanzado los hitos pertinentes, la reserva de eficacia podrá reasignarse a otras prioridades⁴⁵ del mismo Estado miembro;
2. las correcciones financieras no pueden basarse en indicadores de resultados y varias disposiciones legales limitan todavía más el ámbito de aplicación de las correcciones⁴⁶.

El proceso de programación exigía esfuerzos significativos de la Comisión y los Estados miembros, pero la ejecución de los PDR comenzó tarde y más lentamente que en el período anterior

Función de planificación limitada de los PDR

La ayuda a la programación del desarrollo rural es un proceso de varias fases (véase la ilustración 5). El Parlamento Europeo y el Consejo deciden la dotación financiera por Estado miembro y el marco legislativo estratégico antes de que se elaboren los PDR. Asimismo, los Estados miembros que han optado por programas regionales deciden la asignación financiera por región antes de presentar los PDR a la Comisión, y no están obligados a justificar esta elección.

El Reglamento del Feader⁴⁷ exige que los PDR justifiquen las necesidades que se han de satisfacer, así como la elección de las prioridades de desarrollo rural, los ámbitos de interés, las medidas y los objetivos correspondientes, y además que expliquen de qué forma las medidas seleccionadas contribuirán a los ámbitos de interés y las prioridades pertinentes de desarrollo rural. Sin embargo, el principal objetivo de los PDR consiste en realidad en organizar el uso de ayudas financieras preasignadas dentro del marco predefinido.

Una carga administrativa para la Comisión y los Estados miembros

Con el fin de organizar el proceso de elaboración y aprobación de los PDR dentro de este nuevo marco, en 2012 la DG Agricultura y Desarrollo Rural creó un grupo operativo de desarrollo rural para después de 2013 con la doble finalidad de ayudar a los Estados miembros en la elaboración de sus PDR del período 2014-2020 y de garantizar la coordinación en la Comisión. En 2014, la DG Agricultura y Desarrollo Rural también creó una junta de coherencia para garantizar la coherencia global del proceso de evaluación de los proyectos de PDR.

El SAI llevó a cabo una auditoría en una fase temprana del proceso de aprobación en la que llego a la conclusión de que los procesos globales para la evaluación y la aprobación de los PDR, aunque concienzudamente elaborados, tenían que reforzarse aún más. Las principales insuficiencias detectadas eran el cumplimiento de los plazos reglamentarios (véase el apartado 81), insuficiencias en la valoración de los elementos ligados al rendimiento (por ejemplo, respecto de algunas CEA, de indicadores y de la necesidad de una mayor coordinación entre los Fondos EIE) y un riesgo de error inherente debido a la complejidad del marco reglamentario. En menor medida, el SAI también ha señalado una serie de aspectos para los que era necesario mejorar las directrices internas⁴⁸.

A fin de facilitar la creación de programas de desarrollo rural, la Comisión presentó numerosos documentos de orientación destinados a los Estados miembros (para los fines de su fiscalización, el Tribunal ha elaborado una lista de 37 documentos de orientación con un total de más de 1 500 páginas). El proceso de preparación abarca también la elaboración de proyectos de reglamentación y de proyectos de documentos de orientación a disposición de la Comisión y de los representantes de los Estados miembros, para su debate, con el objetivo de garantizar la comprensión común de algunos conceptos clave y de intercambiar información sobre las buenas prácticas y las prácticas que deben evitarse.

Los preparativos para el nuevo procedimiento de programación implicaron también la coordinación y la divulgación de conocimientos técnicos y de información dentro de la DG Agricultura y Desarrollo Rural. Con este fin, el grupo operativo sobre desarrollo rural recibió el respaldo de los grupos de trabajo temáticos, y se facilitó el acceso de las distintas unidades a los temas importantes abordados por la junta de coherencia a través de boletines internos, así como también de los Estados miembros por medio del Comité de desarrollo rural.

La DG Agricultura y Desarrollo Rural ha creado un «vademécum» que cubre los PDR del período 2014-2020, y un conjunto de 23 listas de control normalizadas (que comprenden alrededor de 1 400 controles diferentes que han de llevarse a cabo durante el proceso de examen y aprobación)⁴⁹, en el que se detallarán las tareas operativas para la evaluación y aprobación de los PDR. De este modo se proporcionó al personal una ayuda práctica destinada a normalizar los procedimientos dentro de la DG. Se implementó un sistema interno de información de la gestión (RDIS2) para gestionar la aprobación y supervisión del programa.

Las numerosas acciones descritas anteriormente ponen de manifiesto el importante esfuerzo realizado por la Comisión para proporcionar apoyo y armonizar procedimientos. Este proceso refleja también la complejidad del marco político.

El volumen de los principales documentos de programación elaborados por los Estados miembros y aprobados por la Comisión muestra también lo exigente que resultaba este proceso. Los requisitos legales, en particular la cantidad de datos que deben presentar los Estados miembros por la detallada y compleja estructura que tienen los PDR, dieron como resultado documentos de gran extensión, con frecuencia de más de mil páginas.

Los doce PDR examinados por el Tribunal comprendían más de 9 000 páginas y los correspondientes acuerdos de asociación unas 4 000. Si estas cifras se extrapolan a los veintiocho Estados miembros y a los 118 PDR, el resultado sería aproximadamente de 100 000 páginas de documentos de programación (en veintitrés lenguas diferentes), lo que probablemente equivaldría a más del doble de la cifra alcanzada el período de programación anterior (véase el cuadro 2).

Esta complejidad y volumen, así como la tendencia al alza de la carga administrativa, implicaban el riesgo de que los organismos de ejecución se centraran excesivamente en los requisitos burocráticos⁵⁰ y contribuía, además, a retrasos en la aprobación de los PDR, con lo que se aplazaba el comienzo efectivo de los nuevos programas.

El nuevo marco legal se adoptó con más retraso que en el período anterior

En la ilustración 6 se sintetiza la comparación de los plazos de elaboración del marco reglamentario en los dos períodos.

(1) Desde la propuesta de la Comisión hasta la adopción.

(2) Desde la adopción del Reglamento CE/UE hasta la adopción del Reglamento de ejecución.

Fuente: TCE.

Los debates en el Parlamento Europeo y el Consejo sobre el paquete legislativo de la política de desarrollo rural estaban muy ligados a los debates sobre el Marco financiero plurianual (MFP), que determina el total de los fondos de la UE disponibles durante el período de programación. El Consejo y el Parlamento Europeo no adoptaron el MFP y el RDC para 2014-2020 hasta diciembre de 2013, un mes antes del inicio del nuevo período de programación. El Reglamento de ejecución de la Comisión se publicó en julio de 2014, lo que significa que antes de la entrada en vigor del Reglamento de aplicación habían tenido ya lugar la elaboración y la presentación inicial de la mayor parte de los PDR examinados por el Tribunal.

La mayoría de los AA y PDR se presentaron a tiempo

Tras la adopción tardía de la reglamentación de base en diciembre de 2013, la fecha límite de presentación de los acuerdos de asociación se había fijado a abril de 2014. Las autoridades nacionales respetaron esta fecha límite⁵¹.

Posteriormente, los Estados miembros estaban obligados a presentar sus PDR en los tres meses siguientes a la presentación de sus acuerdos de asociación⁵². Las autoridades nacionales y regionales presentaron los PDR examinados por el Tribunal entre abril y octubre de 2014, que en un tercio de los casos no habían respetado el plazo de tres meses.

Este calendario significaba que los acuerdos de asociación tenían que ser elaborados y parcialmente negociados antes de la adopción de los reglamentos pertinentes de la UE. Los PDR también debían elaborarse y negociarse en paralelo con los acuerdos de asociación, y en su mayoría se presentaron antes de aprobarse el Reglamento de ejecución de la Comisión.

El proceso de aprobación de la Comisión no respetó los plazos

Una vez presentado un proyecto de PDR por las autoridades nacionales, la Comisión disponía de tres meses para formular observaciones al Estado miembro y de seis meses para aprobar el PDR «a condición de que se hayan tenido adecuadamente en cuenta las observaciones realizadas por la Comisión»⁵³.

En la mayoría de los casos, la Comisión no pudo cumplir el primer plazo de tres meses (envío de observaciones a los Estados miembros). El informe de auditoría del SAI (véase el apartado 67) puso de manifiesto que las observaciones de la Comisión fueron posteriores al plazo legal de tres meses en 98 PDR. El SAI atribuyó los retrasos a la complejidad de la legislación, así como al volumen y complejidad de los mismos PDR.

El segundo plazo de seis meses (aprobación final) es más difícil de medir debido a que el tiempo transcurrido entre la carta de observaciones y la respuesta nacional aceptable (información adicional o PDR revisado) no se tiene en cuenta (característica de «detener el reloj») y no existe un plazo obligatorio para que el Estado miembro reaccione a la observación de la Comisión. Por lo tanto, aunque el plazo de seis meses fue respetado en la mayoría de los casos debido a la característica de «detener el reloj», el tiempo real transcurrido entre la presentación y la aprobación de los PDR seleccionados era mucho mayor.

Según se muestra en el cuadro 3, el tiempo medio para aprobar los PDR de la muestra del Tribunal era de 11.3 meses a partir de la fecha de presentación inicial, lo que representaba dos meses más que la media de tiempo registrada en el período anterior para la misma muestra.

En conjunto, la Comisión aprobó 118 PDR en los 20 meses (de abril de 2014 a diciembre de 2015) siguientes a la presentación del primer PDR, lo que contrasta positivamente con los 94 PDR aprobados en un plazo de 24 meses (de diciembre de 2006 a diciembre de 2008) durante el período de programación 2007-2013⁵⁴.

A pesar de los esfuerzos desplegados, la ejecución de los PDR no se inició antes que en el período anterior

Los esfuerzos descritos no significaban que los PDR se aprobaran antes que en el período anterior (véase la ilustración 7).

(1) Desde la propuesta de la Comisión hasta la adopción.

(2) Desde la adopción del Reglamento CE/UE hasta la adopción del Reglamento de ejecución.

(3) Período desde la presentación del primer AA/PDR hasta la adopción del último AA/PDR.

Fuente: TCE.

Las autoridades nacionales no pudieron empezar a aplicar la mayoría de los PDR, dada su aprobación tardía, antes de mediados de 2015 (solo el 37 % de los PDR se aprobaron a finales de junio de 2015). La Comisión aprobó el 20 % de los PDR en noviembre y diciembre de 2015, lo cual significa que la ejecución de varios PDR no se inició hasta 2016, tercer año del período de programación.

Ningún Estado miembro declaró gastos en 2014⁵⁵, y el gasto total acumulado declarado del Feader en 2015⁵⁶ y 2016⁵⁷ representaba el 3,8 % y al 10,2 %, respectivamente, del plan de financiación 2014-2020. Ello significa que aproximadamente el 90 % del plan de financiación del Feader sigue sin utilizarse a inicios de 2017, un porcentaje superior al del anterior período de programación 2007-2013, en el que el 83 % no había sido gastado a principios de 2010. Al igual que en el anterior período de programación, este retraso hará que los gastos se concentren en la segunda mitad del período de programación.

El hecho de concentrar la mayor parte de la ejecución de un PDR en la segunda mitad del período de programación incrementa el riesgo de que se haga excesivo hincapié en la absorción de los fondos asignados al final del período de programación⁵⁸.

Los retrasos en el inicio de los programas son problemas recurrentes

Los retrasos en la ejecución de los programas desarrollados al amparo del MFP son problemas recurrentes que el Tribunal ha observado en el pasado en muchos ámbitos políticos.

En su documento informativo⁵⁹ sobre la revisión intermedia del Marco financiero plurianual de 2014-2020, el Tribunal indicaba dos riesgos fundamentales, resultantes de esta situación:

Para hacer frente a estos riesgos, el Tribunal sugiere armonizar la estrategia a largo plazo y la elaboración de políticas con el ciclo presupuestario y llevar a cabo una revisión exhaustiva del gasto antes de que llegue el momento de establecer un nuevo presupuesto a largo plazo.

Estas propuestas podrían aprovecharse a la hora de elaborar la futura política de desarrollo rural.

Conclusiones y recomendaciones

La política de desarrollo rural de la UE tiene como objetivo aumentar la competitividad de la agricultura, garantizar la gestión sostenible de los recursos naturales y la acción por el clima, y lograr un desarrollo territorial equilibrado de las economías y comunidades rurales, que incluya la creación y conservación del empleo. La UE tiene previsto destinar unos 100 000 millones de euros para el período 2014-2020, pero actualmente está acumulando un retraso (véanse los apartados 86 y 87).

El Feader presta apoyo financiero a las acciones llevadas a cabo por los Estados miembros a través de PDR nacionales o regionales, que son elaborados por los Estados miembros y aprobados por la Comisión.

Uno de los objetivos del marco estratégico de la UE para 2014-2020 consistía en centrarse más en los resultados. No obstante, los esfuerzos para lograrlo toparon con el problema recurrente de planificar un nuevo período de programación que comienza antes de poder contar con datos adecuados y pertinentes en lo que se refiere al gasto y a los resultados de períodos anteriores.

El Tribunal examinó si el nuevo marco legislativo 2014-2020 reflejaba una mayor orientación al rendimiento y si el nuevo proceso de programación permitirá y dará lugar a la producción de PDR de buena calidad, lo cual puede contribuir a obtener mejores resultados. Aunque el marco estratégico pretendía reforzar la orientación a los resultados, los PDR aprobados son documentos largos y complejos con deficiencias que obstaculizarán la consecución de los ambiciosos objetivos en pro de una mayor orientación al rendimiento y los resultados.

El Tribunal también ha analizado el procedimiento de programación de la política de desarrollo rural 2014-2020 para asegurarse de que se ha seguido de forma que permita comenzar la ejecución de estos PDR antes que en períodos anteriores y, por lo tanto evitar las consecuencias negativas de un lanzamiento tardío.

El Tribunal constató que, a pesar de los esfuerzos de la Comisión, el comienzo de la ejecución de los PDR se retrasó, de forma similar al anterior ciclo de programación, y la realización del gasto previsto en los tres primeros años comenzó más lentamente que en el período anterior.

La PAC posterior a 2020 es actualmente objeto de debate político y en esta fase se desconoce cuál será su forma exacta en el futuro. Las recomendaciones del Tribunal se elaboran partiendo de la base de que la futura política de desarrollo rural supondría en buena parte la continuidad del marco actual.

El diseño del marco de programación 2014-2020 era más ambicioso, pero la ejecución se vio afectada por deficiencias significativas

El objetivo de integrar el Feader con otros Fondos EIE era reforzar la concentración temática del gasto de la UE al garantizar que los PDR aportaban una contribución clara a las prioridades de la Estrategia Europa 2020, así como promover la coordinación, la complementariedad y las sinergias entre programas. En la práctica, si bien ello dio lugar a que los PDR fueran conformes a los documentos estratégicos, como los acuerdos de asociación, la contribución de los PDR a los objetivos temáticos es difícil de evaluar, ya que las relaciones entre los distintos documentos de programación son complejas. La complementariedad, las sinergias y la coordinación entre los PDR y los programas de otros Fondos EIE no están suficientemente desarrolladas (véanse los apartados 17 a 29).

Recomendación 1

Al elaborar el período de programación posterior a 2020, con el fin de reforzar el énfasis en el rendimiento y en los resultados, incrementar la integración entre los PDR y otros programas, y mejorar las evaluaciones de la contribución de los PDR a los objetivos estratégicos:

1. la Comisión debería garantizar que sus propuestas referentes a las políticas siguen desarrollando en mayor medida los requisitos de coherencia entre los distintos programas;
2. los Estados miembros deberían especificar de qué manera se procederá a la ejecución, el seguimiento y la notificación de los mecanismos de coordinación, complementariedad y sinergia en el contexto de las normas de la UE.

Fecha prevista de ejecución: finales de 2020

Si bien la Comisión perseguía equilibrar la cantidad de información que se presentaba en los PDR, los PDR examinados eran extensos y exigían un importante esfuerzo administrativo por parte de las autoridades nacionales para responder a los amplios nuevos requisitos de contenido.

Sin embargo, no se logró el objetivo principal de abordar mejor las necesidades territoriales específicas y demostrar de forma más clara los vínculos entre las necesidades detectadas y las medidas de apoyo seleccionadas (véanse los apartados 30 a 41).

Recomendación 2

Con el fin de simplificar y aumentar la utilidad de las estrategias de desarrollo rural y, al mismo tiempo, mejorar la gestión y eficiencia del proceso de programación, la Comisión debería reconsiderar cómo se conciben los documentos de programación con vistas a simplificar su contenido y a reducir el número de requisitos para el período de programación posterior a 2020. En particular, debería limitar la estructura de los documentos de programación a aquellos elementos y opciones que sean esenciales para la correcta planificación, ejecución y supervisión de los gastos de desarrollo rural.

Fecha prevista de ejecución: finales de 2020

El nuevo marco de rendimiento tiene potencial limitado para reforzar la orientación a los resultados

El SCSE tiene el potencial de mejorar la forma de controlar la política de desarrollo rural en la medida en que podría constituir un avance hacia la resolución del círculo vicioso de definir el contenido de los nuevos programas, sin disponer a tiempo de información sobre los resultados de períodos anteriores. Sin embargo, la falta de evaluaciones adecuadas de la calidad de la recopilación de datos, combinada con las deficiencias en la elección de los indicadores y el hecho de que la mayoría de los indicadores de resultados no encajan en la definición de tales indicadores, constituyen una limitación significativa para la medición de los resultados políticos y de su contribución a la Estrategia Europa 2020 (véanse los apartados 42 a 52).

La «reserva de eficacia» es un término inapropiado debido a que los indicadores utilizados para el análisis del rendimiento no miden los resultados de la política, sino que explícitamente pretenden medir el gasto y las realizaciones directas. En este sentido, el marco de rendimiento no aporta información sobre los objetivos de los PDR y los resultados previstos. Por otra parte, la fiscalización confirmó el riesgo inherente de que los PDR fijen hitos y metas poco ambiciosos, con la idea de evitar posibles sanciones si el rendimiento es insuficiente. En cualquier caso, cuando no se alcanzan los hitos pertinentes, la reserva de eficacia no se pierde ya que puede reasignarse a otras prioridades, y las posibles sanciones financieras no se basan en indicadores de resultados (véanse los apartados 53 a 63).

Recomendación 3

La Comisión debería trabajar con los Estados miembros para asegurar que los informes anuales de ejecución mejorados de 2019 proporcionen información clara y exhaustiva sobre los logros de los programas y también que las respuestas exigidas a las preguntas de evaluación comunes aporten una base más sólida para el próximo período de programación.

Fecha prevista de ejecución: finales de 2018

Recomendación 4

Al elaborar el período de programación posterior a 2020, la Comisión debería definir los distintos tipos de indicadores con mayor precisión a fin de disponer de un conjunto común de indicadores orientados a los resultados que sean más adecuados para evaluar los resultados y el impacto de las intervenciones de desarrollo rural. Este proceso podría beneficiarse de la experiencia y soluciones ya desarrolladas por otras organizaciones internacionales (por ejemplo, la OMS, el Banco Mundial y la OCDE) que se centran en el rendimiento y los resultados.

Fecha prevista de ejecución: finales de 2019

La Comisión debería también fomentar y facilitar la cooperación nacional y la creación de redes a fin de difundir las buenas prácticas en lo que se refiere a la medición del rendimiento a escala nacional.

Recomendación 5

Para el período de programación posterior a 2020, la Comisión debería analizar y hacer balance de la experiencia obtenida en la ejecución del sistema actual en relación con:

1. el impacto de la reserva de eficacia;
2. la idoneidad de los indicadores de resultados para acceder a dicha reserva;
3. la aplicación de las sanciones financieras para resolver los casos de rendimiento insuficiente.

Fecha prevista de ejecución: finales de 2020

El proceso de programación exigía esfuerzos significativos de la Comisión y los Estados miembros, pero la ejecución de los PDR comenzó tarde y más lentamente que en el período anterior

El apoyo a la programación de desarrollo rural es un proceso de múltiples etapas, en el que los PDR constituyen la última. El Parlamento Europeo y el Consejo deciden la dotación financiera por Estado miembro y el marco legislativo estratégico antes de la elaboración de los programas. Por lo tanto, los PDR deberían considerarse más como instrumentos para armonizar las perspectivas nacionales y europeas que como documentos que dan lugar al proceso de elaboración de estrategias de desarrollo rural nacionales partiendo de cero (véanse los apartados 64 y 65).

A pesar de la función bastante limitada de los PDR en todo el proceso de programación por etapas descrito anteriormente, la elaboración y aprobación de todos ellos exigió un considerable esfuerzo administrativo de la Comisión y de los Estados miembros. Un retraso considerable en la adopción del marco legal (diciembre de 2013) afectó a los plazos de presentación y aprobación de los documentos de programación; este hecho, junto con los complejos requisitos de contenido del PDR, hizo que los PDR se aprobaran y los nuevos programas se ejecutaran después del inicio del período de programación (véanse los apartados 66 a 74).

Un total de 118 PDR fueron aprobados por la Comisión en un período de 20 meses (de abril de 2014 a diciembre de 2015), cifras que resultan alentadoras si se comparan con los 94 PDR aprobados en el plazo de 24 meses para el período de programación 2007-2013. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos desplegados, los PDR se aprobaron más tarde que en el período anterior y, en su mayor parte, la ejecución no comenzó antes de mediados de 2015, mientras que algunos no se iniciaron hasta 2016 (véanse los apartados 75 a 84).

Por consiguiente, alrededor del 90 % del plan de financiación del Feader no había sido gastado a principios de 2017 (el cuarto año del período de programación), mientras que la cifra equivalente en el período anterior era un 83 %. Esto supone un riesgo para la plena aplicación del plan de financiación, así como una mayor importancia de la absorción, lo cual significa que el enfoque orientado a los resultados respaldado por la Comisión se ve comprometido (véanse los apartados 85 a 88).

Los retrasos en la ejecución de los programas desarrollados al amparo del MFP son problemas generales y recurrentes, que incrementan el riesgo de un hincapié excesivo en la absorción y la planificación del nuevo MFP antes de disponer de los resultados del gasto de la UE al amparo del anterior (véanse los apartados 89 a 92).

Recomendación 6

El Parlamento, el Consejo y la Comisión deberían considerar la posibilidad de ajustar la estrategia y las políticas a largo plazo al ciclo presupuestario y de llevar a cabo un análisis exhaustivo del gasto antes de que llegue el momento de establecer un nuevo presupuesto a largo plazo.

A fin de permitir que los PDR se aprueben al inicio del próximo período de programación, la Comisión debería elaborar con tiempo sus propuestas legislativas para la política de desarrollo rural posterior a 2020.

Fecha prevista de ejecución: finales de 2018

El presente informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Phil Wynn Owen, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 27 de septiembre de 2017.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Abreviaturas y glosario

AA – Acuerdos de asociación suscritos por la Comisión Europea y cada uno de los Estados miembros para el período de programación 2014-2020, en los que constan los planes de las autoridades nacionales sobre cómo utilizar la financiación de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, y se trazan los objetivos estratégicos y las prioridades de inversión de cada país, relacionándolos con los objetivos globales de la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

Ámbitos de interés - Cada una de las seis prioridades de desarrollo rural de la UE pueden dividirse a su vez en varios ámbitos de interés de carácter temático (un total de 18)

Análisis DAFO – Análisis de los puntos fuertes, los puntos débiles, las oportunidades y las amenazas en la zona geográfica objeto de un PDR.

Condiciones ex ante (CEA): Requisitos por los que se exige a un Estado miembro que cumpla determinadas condiciones antes de recibir los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos. Al elaborar los programas del período de programación 2014-2020, los Estados miembros evaluarán si se han cumplido estas condiciones; de no ser así, habrán de elaborarse planes de acción para garantizar su cumplimiento a más tardar el 31 de diciembre de 2016.

DG Agricultura y Desarrollo Rural – Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comisión.

Europa 2020 - Estrategia decenal de la Unión Europea para el crecimiento y el empleo, que fue lanzada en 2010 con objeto de crear las condiciones necesarias para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador y comprende cinco objetivos principales que la UE debe alcanzar a finales de 2020 en materia de empleo, investigación y desarrollo, clima y energía, educación, inclusión social y reducción de la pobreza.

Feader – Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural.

Fondos EIE/FEIE- Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, que incluyen los siguientes fondos de la UE: el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo de Cohesión (FC) y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP).

Lógica de intervención - Nexo lógico que existe entre el problema al que se pretende hacer frente (o el objetivo que se persigue), las causas subyacentes del problema y las diferentes políticas disponibles (o las medidas de la UE realmente adoptadas) para abordar el problema o lograr el objetivo.

MCSE – Marco común de seguimiento y evaluación: Un sistema elaborado conjuntamente por la Comisión y los Estados miembros para el período de programación 2007-2013, en el que se utilizan indicadores para medir el progreso, la eficiencia y la eficacia de los programas de desarrollo rural en relación con sus objetivos.

MEC – Marco estratégico común: Un conjunto de principios rectores de carácter estratégico destinados a facilitar el proceso de programación y la coordinación sectorial y territorial de las intervenciones de la Unión con cargo a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) y con otras políticas e instrumentos de la UE.

Medida - Régimen de ayuda utilizado para ejecutar una política. Una medida define las normas, como los criterios de admisibilidad y selección, para los proyectos que pueden recibir financiación.

MFP – Marco financiero plurianual, planificación presupuestaria fijada según lo previsto en el capítulo 2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Objetivos temáticos (OT) – Elementos estructurales definidos en el marco reglamentario. A fin de contribuir a la Estrategia Europa 2020, los Fondos EIE centran su ayuda en un número limitado de objetivos temáticos comunes.

OCDE – Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.

OMS – Organización Mundial de la Salud.

PAC – Política Agrícola Común: Una serie de disposiciones legales y prácticas adoptadas por la Unión Europea para crear una política común y unificada en materia de agricultura.

PDR – Programa de Desarrollo Rural: un documento de programación elaborado por un Estado miembro y aprobado por la Comisión, para planificar y supervisar la ejecución de la política de desarrollo rural de la UE a escala regional o nacional.

Período de programación - Período de ejecución de la política de desarrollo rural que coincide con el MFP. El actual período de programación es 2014-2020 y sigue el período de programación 2007-2013.

Pilares (de la Política Agrícola Común) – La Política Agrícola Común comprende dos «pilares». El primer pilar es el apoyo a la renta de los agricultores, que se reviste la forma de pagos directos y de medidas de mercado, y está financiado en su totalidad por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía. El segundo pilar consiste en el apoyo al desarrollo de las zonas rurales, que adopta la forma de programas de desarrollo rural y está cofinanciada por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural.

RDC – Reglamento sobre disposiciones comunes: Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo¹.

Reglamento Feader - Reglamento (UE) n.º 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo2.

SCSE – Sistema común de seguimiento y evaluación: Un sistema elaborado en colaboración entre la Comisión y los Estados miembros para el período de programación 2014-2020, con el fin poner de manifiesto, entre otros, los avances y los logros de la política de desarrollo rural y de evaluar la incidencia, la eficacia, la eficiencia y la pertinencia de las intervenciones de la política de desarrollo rural.

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Este informe fue adoptado por la Sala I (presidida por Phil Wynn Owen, Miembro del TCE), que está especializada en el uso sostenible de los recursos anuales. La fiscalización fue dirigida por Janusz Wojciechowski, Miembro del TCE, asistido por Kinga Wiśniewska-Danek, jefe de gabinete, Katarzyna Radecka-Moroz, agregado de gabinete, Davide Lingua, gerente principal, y Paulo Oliveira, jefe de tarea. El equipo auditor estaba compuesto por Felipe Andrés Miguelez, Ramona Bortnowschi, Eric Braucourt, Ioannis Papadakis, Anne Poulsen, Matteo Tartaggia, Paul Toulet-Morlanne y Anna Zalega.

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