Podpora EU za produktivne naložbe v podjetja – večji poudarek je treba nameniti trajnosti

Povzetek

Podpora Evropskega sklada za regionalni razvoj za produktivne naložbe v podjetja

I

Iz Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) je bilo za produktivne naložbe v podjetja v obdobju med letoma 2000 in 2013 namenjenih več kot 75 milijard EUR, več kot 68 milijard EUR pa je za ta namen predvidenih v obdobju 2014–2020.

Kako je Sodišče izvedlo revizijo

II

Cilj revizije je bil oceniti, ali so bila ta sredstva upravljana tako, da je bila zagotovljena trajnost izložkov in rezultatov, ter opredeliti glavne dejavnike, ki vplivajo na to.

III

Preučili smo 41 zaključenih projektov produktivnih naložb, ki so bili med letoma 2000 in 2013 sofinancirani iz ESRR v okviru osmih operativnih programov v Avstriji, Češki republiki, Nemčiji, Italiji in na Poljskem. To je obsegalo pregled operativnih programov, povezanih z revidiranimi projekti, ter izbora, spremljanja in ocenjevanja projektov ter poročanja o njih.

Kaj je Sodišče ugotovilo

IV

Sodišče je v splošnem zaključilo, da je imela večina revidiranih projektov trajne rezultate. Kljub temu rezultati v mnogih revidiranih projektih niso bili trajni ali so bili trajni le deloma, do česar je prišlo predvsem zaradi pomanjkanja poudarka na trajnosti pri upravljanju podpore ESRR za produktivne naložbe v obdobju med letoma 2000 in 2013.

V

Zahteve glede trajnosti v skladu z zakonodajo EU so bile izpolnjene v vseh regijah, kjer je potekala revizija. Z revidiranimi projekti so bili v splošnem ustvarjeni načrtovani izložki. V večini primerov so kupljena sredstva in drugi izložki v času revizije še vedno obstajali in se uporabljali.

VI

V času revizije je večina revidiranih projektov še vedno ustvarjala pričakovane neposredne rezultate, zlasti tiste, povezane z ustvarjanjem delovnih mest, boljšim dostopom do financiranja in posojil, povečano proizvodnjo in produktivnostjo. Vendar pri petini projektov rezultati, doseženi do zaključka projektov, niso bili trajni. Poleg tega pri skoraj polovici revidiranih projektov ni bilo mogoče izčrpno oceniti trajnosti ob koncu obdobja trajnosti, saj informacije niso bile vedno na voljo, ker niso bile vedno zbrane (ali vsaj ne dosledno) in ker ustrezni dokumenti zaradi izteka obdobja arhiviranja niso bili več na voljo.

VII

Kadar rezultati niso bili trajni, so za to obstajali različni razlogi. V nekaterih primerih so bili razlogi očitno izven nadzora upravičencev, na primer zunanji dejavniki, kot so gospodarska kriza ali spremembe v nacionalni zakonodaji, v drugih pa so bile to slabosti pri upravljanju. Glavni razlog je bil nezadostna osredotočenost na trajnost na različnih ravneh upravljanja sredstev EU: z operativnimi programi se ni uspešno spodbujala trajnost; v izbirnih postopkih niso bili dovolj upoštevani pogoji za doseganje dobrih dolgoročnih rezultatov; spremljanje rezultatov in poročanje o njih po koncu projekta ter uporabljeni kazalniki smotrnosti so bili slabi; sprejeti popravljalni ukrepi v primerih nedoseganja ciljev ali izpolnjevanja zakonodajnih zahtev glede trajnosti so se izvajali nedosledno; in Komisija pri odobritvi operativnih programov ni zadostno poudarjala vidikov trajnosti.

Kaj Sodišče priporoča

VIII

Regulativni okvir je prinesel izboljšave na tem področju za obdobje 2014–2020. Kljub temu pa je potrebno nadaljnje ukrepanje, da bi se dosegla trajnost rezultatov v tem programskem obdobju in izboljšala zasnova ustreznih programov, kar zadeva trajnost, v obdobju po letu 2020. Sodišče priporoča:

• Države članice naj spodbujajo doseganje trajnih rezultatov iz produktivnih naložb, ki jih financira ESRR, na ravni načrtovanja operativnih programov, in sicer zlasti z:
  • večjo osredotočenostjo na opredeljevanju in blaženju tveganj za doseganje trajnih rezultatov,
  • boljšo analizo potreb različnih vrst podjetij, vključno s potrebo po javnem financiranju, da se preprečijo mrtve izgube.
• Komisija naj med postopkom za odobritev operativnih programov nameni posebno pozornost temu, kako države članice obravnavati trajnost izložkov in rezultatov.
• Države članice naj izboljšajo svoje izbirne postopke in merila, tako da se upošteva tveganje mrtvih izgub in da se podpirajo samo projekti produktivnih naložb, ki bi lahko zagotovili ustrezne dolgoročne rezultate.
• Države članice naj izvajajo ustrezno in dosledno spremljanje in poročanje:
  • z uporabo vnaprej določenih in ustreznih kazalnikov tako za izložke kot tudi za rezultate ter za merjenje dolgoročnih rezultatov na ravni operativnih programov, pri čemer naj bo število kazalnikov obvladljivo,
  • z vzpostavitvijo postopkov spremljanja in poročanja, ki naj se uporabljajo ob zaključku projektov in v celotnem obdobju trajnosti, vse to pa naj bo opisano v sporazumih o dodelitvi nepovratnih sredstev,
  • z izboljšanjem zbiranja in uporabe zadevnih podatkov.
• Komisija in države članice naj zagotovijo, da se pri naknadnih vrednotenjih na ravni operativnih programov ali EU bolj sistematično upoštevajo različni vidiki trajnosti rezultatov, doseženih na koncu obdobja trajnosti in po njem. Rezultati vrednotenj naj se uporabljajo pri oblikovanju prihodnjih shem EU za podporo podjetjem.
• Komisija naj zagotovi, da bodo države članice dosledno uporabljale jasne popravljalne ukrepe, vključno z ureditvami za povračilo sredstev, kadar projekti ne izpolnijo zakonodajnih zahtev EU glede trajnosti.
• Države članice, ki so določile zavezujoče cilje na ravni projektov, naj določijo jasne popravljalne ukrepe in jih dosledno uporabljajo.

Uvod

Podpora ESRR za produktivne naložbe in podjetja

Cilji politike EU

01

Že več kot 15 let so večja produktivnost, podjetništvo, konkurenčnost, rast in zaposlenost ter inovacije v središču prizadevanj Unije, da bi pospešila svoje gospodarstvo. Podpora za naložbe v podjetja v regijah EU je bila umeščena v dve vodilni strategiji EU:

• lizbonsko strategijo iz leta 2000¹, katere cilj je, da EU postane najbolj konkurenčno, dinamično in na znanju temelječe gospodarstvo na svetu, sposobno trajnostne gospodarske rasti s številnejšimi in boljšimi delovnimi mesti ter z večjo socialno kohezijo;
• strategijo Evropa 2020², ki je od leta 2010 namenjena spodbujanju rasti in zaposlovanja z različnimi vodilnimi pobudami, od katerih je ena osredotočena na industrijsko politiko za izboljšanje poslovnega okolja in je ciljno usmerjena zlasti na MSP.

Podpora ESRR za podjetja

02

Strategije EU za evropske regije se izvajajo s kombinacijo nacionalnih in evropskih strukturnih skladov (od leta 2014: Evropski strukturni in investicijski skladi oziroma skladi ESI). Najpomembnejši od teh skladov, Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), zagotavlja neposredne naložbe v podjetja različnih vrst in velikosti.

03

Med letoma 2000 in 2013 sta uredbi, ki veljata za ESRR³, določali, da morajo skladi prispevati k financiranju produktivnih naložb, da bi se ustvarila in ohranila trajna delovna mesta, in sicer z ukrepi, ki spodbujajo tudi lokalni in regionalni razvoj. Komisija opredeljuje produktivne naložbe kot naložbe v osnovna sredstva ali nematerialna sredstva podjetij, ki se uporabijo za proizvodnjo blaga in storitev, s čimer prispevajo k bruto investicijam in zaposlenosti. Ti ukrepi so bili prvenstveno – vendar ne izključno – namenjeni podpori MSP.

04

Področje uporabe ESRR v programskem obdobju 2014–2020 je načeloma omejeno na podporo za ustvarjanje in ohranjanje trajnostnih delovnih mest v MSP. Kljub temu lahko produktivne naložbe izjemoma izkoristijo tudi velika podjetja, pod pogojem, da te vključujejo sodelovanje z MSP in prispevajo h krepitvi raziskav, tehnološkega razvoja in inovacij ali da se z njimi podpira prehod na nizkoogljično gospodarstvo.⁴

Znatna finančna podpora iz ESRR za produktivne naložbe

05

Neposredna podpora za podjetja in inovacije iz ESRR v obdobju 2000–2020 bo predvidoma znašala skoraj 143 milijard EUR. To pomeni, da je zasebni sektor v splošnem izkoristil približno eno tretjino skupnega zneska sredstev ESRR. Slika 1 prikazuje dodeljena sredstva za produktivne naložbe v obdobju med letoma 2000 in 2020, podrobnosti za vsako državo članico pa so navedene v Prilogi I. Stopnje sofinanciranja iz ESRR so, odvisno od države članice in regije, v splošnem znašale med 25 % (v razmeroma bogatih regijah) in 85 % (v revnejših regijah).

Deljeno upravljanje programov ESRR

06

Projekte strukturnih skladov sofinancirajo EU ter nacionalni ali regionalni organi. Za financiranje projektov veljajo pravila in pogoji, ki so delno določeni na ravni EU, delno pa na ravni držav članic. Upravljanje finančnih sredstev je zato deljeno. V okviru upravljanja ESRR so organi upravljanja pripravili operativne programe, upravljali njihovo izvajanje, vzpostavili in izvajali svoje sisteme upravljanja in kontrole, Komisiji pa predložili letna poročila o izvajanju. V okviru svojega vsakodnevnega upravljanja so bili ti organi odgovorni za izbiro projektov ter njihovo spremljanje, izvajanje, preverjanje in ocenjevanje.⁵

07

Komisija je objavila smernice za pripravo operativnih programov, odobrila operativne programe in nadzorovala vzpostavitev in delovanje sistemov upravljanja in kontrole v državah članicah. Zlasti je spremljala izvajanje operativnih programov, v glavnem na podlagi poročil o izvajanju, ki so jih predložile države članice, in s sodelovanjem v odborih za spremljanje. Poleg tega je lahko kadarkoli do končnega zaključka programov zaprosila za specifične informacije (vključno s podatki organov upravljanja o izboru projektov).

Trajnost rezultatov projektov

Koncept trajnosti

08

V tej reviziji smo trajnost opredelili kot zmožnost projekta, da svoje koristi obdrži še dolgo časa po tem, ko je bil zaključen. Glavni pokazatelj, da je projekt dosegel trajne izložke in rezultate, je neprekinjen tok neto koristi tega projekta po njegovem zaključku, tako med zakonskim obdobjem trajnosti kot po njegovem izteku (glej odstavke 12 do 15). Sofinancirane produktivne naložbe bi morale ustvarjati finančno in gospodarsko donosnost na stroške, okrepiti proizvodnjo, produktivnost, zaposlenost, konkurenčnost in podjetništvo ter spodbuditi inovacije. Dejavnosti, ki prejmejo podporo, bi morale prinesti tudi dolgoročne koristi regijam, v katerih se nahajajo.

09

V okviru te revizije je izložke treba razumeti kot končne rezultate projekta (dejavnosti, storitve, delovanje projektnih objektov, znanje in spretnosti). Rezultati so spremembe, ki nastanejo pri neposrednih naslovnikih ob koncu njihovega sodelovanja pri posredovanju (npr. povečanje proizvodnje, produktivnosti, prodaje, prometa ali izvoza; okrepljeno podjetništvo in konkurenčnost; novi proizvodi ali storitve; ustvarjena ali ohranjena dolgoročna delovna mesta) in pozitivni učinki projektov za zadevne regije.

10

Sodišče je v nekaterih od svojih prejšnjih poročil⁶ že opozorilo na tveganja v zvezi s trajnostjo infrastrukture, ki jo je financirala EU, vključno s težavami z ohranjanjem izložkov in rezultatov projektov. Pomanjkanje trajnosti in premalo pozornosti, ki se nameni temu vidiku vodenja projektov, lahko zmanjšata uspešnost javnega posredovanja.

11

Zagotavljanje trajnosti zahteva robustno analizo in strategijo v fazi oblikovanja programa ali projekta. Pomembni pripravljalni ukrepi se lahko sprejmejo že v fazi načrtovanja, da se določi, kaj se želi s financiranjem specifične naložbe doseči in dolgoročno ohraniti. To zahteva ustrezno spremljanje skozi celoten življenjski cikel projekta in po njem. Potrebne so tudi stabilne institucije in upravičenci iz zasebnega sektorja, ki zagotavljajo uspešno podporo upravljanju za neprekinjeno delovanje v obdobju ekonomske življenjske dobe projekta. Glede na študijo Evropskega parlamenta⁷ je javni sektor za vprašanje trajnosti v okviru strukturnih skladov in Kohezijskega sklada doslej izražal le omejeno zanimanje, zato so na voljo samo nepopolni podatki o trajnosti rezultatov pri projektih, ki so bili sofinancirani iz ESRR.

Regulativni okvir

12

V uredbi EU o ESRR je določena zakonodajna zahteva glede trajnosti. V splošnem se zahteva, da morajo podjetja, da se izognejo izterjavi dodeljenega sofinanciranja ESRR, ohraniti izložke projekta/kupljena sredstva pet let (ali izjemoma tri leta v primeru MSP⁸, kadar se tako odloči zadevna država članica). Ker ta zakonodajna zahteva glede trajnosti velja le za izložke/kupljena sredstva in se nanaša na obdobje največ pet let, se razlikuje od koncepta trajnosti, kot je pojasnjen zgoraj in kot se je uporabljal pri tej reviziji.

13

Zahteva glede dolžine obdobja trajnosti je sčasoma postala strožja. V obdobju 2000–2006 so organi upravljanja morali izterjati finančna sredstva sofinanciranja ESRR in obvestiti Komisijo, kadar se je projekt v petih letih od datuma sklepa o dodelitvi nepovratnih sredstev bistveno spremenil⁹. V obdobju 2007–2013¹⁰ so bile zakonodajne zahteve podobne, vendar začetek štetja petih let ni bil več datum sklepa o dodelitvi nepovratnih sredstev, temveč datum zaključka projekta. Poleg tega je bila uvedena kazen za podjetja, ki so proizvodno dejavnost prenesla znotraj države članice ali med njimi.

14

Leta 2010 je bilo področje uporabe za zahtevo glede trajnosti zmanjšano le na dejavnosti, ki obsegajo naložbe v infrastrukturo ali produktivne naložbe. Poleg tega je bila – da bi se zmanjšalo breme za upravičence po gospodarski krizi – uvedena izjema od teh zahtev v primeru prenehanja proizvodne dejavnosti na podlagi stečaja, ki ni posledica goljufij.¹¹

15

Pomembna novost v zvezi z zakonodajnimi zahtevami glede trajnosti v okviru skladov ESI za obdobje 2014–2020 je strožji začetek obdobja trajnosti, ki je določen kot datum končnega projektnega plačila ali, kot druga možnost, datum, določen v odločbi o državni pomoči. Poleg tega je treba finančna sredstva EU vrniti, če se proizvodna dejavnost preseli izven EU v obdobju 10 let, razen kadar je upravičenec MSP.¹² Intervencijska logika za produktivne naložbe v okviru ESRR, vključno z vidiki, povezanimi s trajnostjo, je podrobno predstavljena v Prilogi II.

Obseg revizije in revizijski pristop

16

Z revizijo, ki je bila opravljena med julijem 2016 in junijem 2017, smo poskušali odgovoriti na vprašanje, ali so bili projekti ESRR za produktivne naložbe v podjetja upravljani tako, da je bila zagotovljena trajnost izložkov in rezultatov.

17

V prvem delu tega poročila je analizirana trajnost izložkov, v drugem delu pa trajnost rezultatov (neposrednih in posrednih). Ocenili smo trajnost ob koncu zakonskega obdobja trajnosti in v času revizije. V tretjem delu opredelimo glavne razloge, zakaj so bile produktivne naložbe premalo trajne, ter dobre prakse, ki smo jih odkrili pri reviziji. V zvezi s tem smo preučili vlogo pristojnih organov v državah članicah in Komisije: pregledali smo operativne programe, povezane z revidiranimi projekti, ter spremljanje in ocenjevanje projektov ter poročanje o njih. V zadnjem delu je analiza potencialnih izboljšav v zvezi s trajnostjo v programskem obdobju 2014–2020. Opisana je tudi preučitev sprememb v uredbah o skladih ESI za obdobje 2014–2020, s katerimi naj bi se povečale možnosti za trajnost rezultatov.

18

Preučili smo 41 zaključenih projektov produktivnih naložb, ki so bili sofinancirani iz ESRR v okviru osmih operativnih programov v Avstriji, Češki republiki, Nemčiji, Italiji in na Poljskem in izvedeni v obdobju 2000–2013 in katerih obdobje trajnosti se konča med letoma 2006 in 2018. Vse projekte smo že predhodno revidirali v okviru izdaje izjave o zanesljivosti v zvezi s skladnostjo z regulativnimi zahtevami. Izbrani so bili na podlagi velikosti vzorca, ki je bil oblikovan za preteklo revizijo v zadevnih državah članicah, in na podlagi finančnega obsega projektov. Pri večini projektov je šlo za naložbe v sredstva za podjetja iz različnih proizvodnih sektorjev (npr. jekleni ali kamniti proizvodi, avtomobilski deli, sanitarna oprema, industrijski procesi), energetskega sektorja (premog, obnovljivi viri energije) in turističnega sektorja (hotelirstvo). Nekateri so se nanašali na naložbe v raziskave in razvoj. Vrednost projektov je znašala od 0,1 do 91,7 milijona EUR. Upravičenci so bili običajno majhna do srednje velika podjetja. Seznam revidiranih projektov in operativnih programov, v okviru katerih so bili financirani, je v Prilogi III.

Opažanja

Izložki revidiranih projektov so bili večinoma trajni

19

Pri revidiranih projektih je Sodišče najprej preverilo, ali so bili vsi pričakovani izložki doseženi, kakor je bilo načrtovano. Nato je ocenilo, ali so bili dejansko ohranjeni na svojih prvotnih lokacijah in ali se v pravno zavezujočem obdobju trajnosti (3 ali 5 let) niso – bodisi v celoti bodisi deloma – prenehali izvajati, t.j. niso smeli biti prodani, pripadajoča gospodarska dejavnost pa ni smela biti preseljena znotraj ali zunaj EU. Sodišče je tudi preverilo, da so se uporabljali v istem proizvodnem obratu, razen če so bili nadomeščeni s sredstvi v vsaj enaki tržni vrednosti, ki jih je na svoje stroške kupil projektni upravičenec.

20

V vseh regijah EU, v katerih je potekala revizija, so bili pogoji glede zakonskega obdobja trajnosti, ki so se uporabljali v okviru operativnih programov, na splošno skladni z ustreznimi predpisi EU.¹³ V nobenem od revidiranih projektov, razen v enem, nismo ugotovili bistvenih sprememb ali sprememb narave lastništva ali prenehanja proizvodne dejavnosti pred koncem obdobja trajnosti.

21

V splošnem so bili s preučenimi projekti ob zaključku doseženi pričakovani izložki.¹⁴ Izložki so običajno obsegali pridobitev objektov za proizvodnjo ali izdelavo blaga, kot so proizvodne hale in proizvodne linije, vključno s stroji in opremo, ki se uporabljajo v različnih industrijskih sektorjih (npr. živila, kemikalije, plastika in kovinski izdelki, sanitarna oprema, avtomobilski deli, energetski objekti ali objekti za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov ali njihovi deli). Nepovratna sredstva so prejela tudi podjetja v storitvenem in turističnem sektorju, npr. podporo za tiskarne in prenovo ali gradnjo hotelov. V okviru 1 so prikazani izložki treh revidiranih projektov, podrobnosti za vsak projekt pa so na voljo v Prilogi III.

22

V splošnem so bila ob koncu zakonskega obdobja trajnosti sredstva v proizvodnih obratih. Sredstva niso bila prodana, gospodarske dejavnosti podjetij pa niso bile preseljene. V večini primerov so bila sredstva ustrezno vzdrževana in so se uspešno uporabljala v skladu s potrebami podjetij v celotnem obdobju trajanja (glej sliko 2). Le v enem primeru¹⁵ objekt ni bil v uporabi, in sicer zaradi stečaja. V treh drugih primerih¹⁶ se sredstva (proizvodna oprema, računalniki, programska oprema) niso uporabljala v celoti ali pa proizvodna linija ni obratovala, ker je njeni lastniki niso vzdrževali, ker se ni upošteval poslovni razvoj v zadevnem sektorju ali zaradi sprememb ustrezne energetske zakonodaje.

23

Ob naših obiskih na kraju samem so se sredstva še vedno uporabljala pri 31 projektih. V devetih primerih¹⁷ se bodisi sploh niso uporabljala bodisi so se delno uporabljala ali pa so bila nadomeščena z drugo opremo po koncu zakonskega obdobja trajnosti, ki je za MSP pogosto le tri leta po koncu projekta. Tako podjetniško ravnanje je morda imelo tehtne razloge, kot so zamenjava strojev ali sistemov IT zaradi obrabe ali amortizacije ali zaradi namestitve sodobnejše opreme z vsaj enako tržno vrednostjo ali zaradi sprememb zadevne energetske zakonodaje. Na primer, v enem od projektov¹⁸ je bila oprema nadomeščena takoj po koncu zakonskega obdobja trajnosti zaradi dragih operativnih stroškov.

Pri večini revidiranih projektov so bili ustvarjeni trajni rezultati, le pri petini ne

24

Sodišče je najprej preverilo, ali so bili pri revidiranih projektih ob njihovem zaključku doseženi pričakovani neposredni rezultati. Nato je analiziralo stanje v času revizije, da bi ocenilo, ali so lastniki projektov rezultate ohranili, kakor dolgo je bilo mogoče, da bi tako ustvarili največje možne koristi še dolgo po koncu projektov. Pri tem je upoštevalo tudi gospodarski položaj podjetij v primerjavi z ekonomskimi razmerami na trgu, na katerem se izvajajo njihove dejavnosti, in druge zunanje dejavnike, ki bi lahko vplivali na potencialne koristi. Merila za ocenjevanje so podrobno pojasnjena v Prilogi IV.

Trajnost neposrednih rezultatov je bila dobra pri približno polovici revidiranih projektov

25

Na podlagi informacij, ki so bile na voljo pri organih upravljanja, smo preverili, ali so se z revidiranimi projekti skušali doseči različni neposredni rezultati, kot so izboljšanje dostopa do financiranja, povečanje proizvodnje in produktivnosti, ustvarjanje delovnih mest, povečanje prodaje, prometa ali izvoza, diverzifikacija podjetniških struktur, izboljšanje podobe podjetja, uvajanje novih proizvodov ali storitev in drugi rezultati (npr. okrepljeno sodelovanje z drugimi institucijami zaradi spodbujanja inovacij in konkurenčnosti).¹⁹ Na podlagi informacij, zbranih na ravni upravičencev, smo ocenili trajnost neposrednih rezultatov ob koncu obdobja trajnosti in v času revizije (glej sliko 3).

26

Do konca zakonskega obdobja trajnosti (ki je bil pri revidiranih projektih med letoma 2006 in 2018²⁰) in samo na podlagi razpoložljivih informacij o spremljanju so rezultati obstajali v celoti (in v celotnem obdobju trajnosti) pri 14 projektih, delno pa pri sedmih projektih (glej sliko 3). Vendar pri skoraj polovici vseh projektov (19) ta ocena ni bila mogoča, ker organ upravljanja ni zbral potrebnih podatkov o spremljanju (glej tudi odstavke 73 do 75) ali ker zadevni dokumenti niso bili več na voljo, saj se je izteklo obvezno obdobje arhiviranja (pri projektih v okviru operativnih programov Apulije in Gradiščanske).

27

Opazili smo le nekaj primerov, pri katerih je spremljanje omogočilo temeljitejše zbiranje podatkov o rezultatih projektov. Na primer, organ upravljanja, odgovoren za operativni program na Poljskem, je spremljal in ocenjeval doseganje rezultatov pri projektih z uporabo različnih finančnih kazalnikov in kazalnikov smotrnosti, kot so prihodki, vrednost blaga, proizvedenega zaradi projekta, znižanje emisij itd.²¹ Pri šestih drugih projektih v deželah Saška in Spodnja Saška²² sta bila preučena tudi povečanje prometa zunaj regije in povečanje izvoza.

28

Ker pa se je večina organov upravljanja osredotočala zgolj na ustvarjanje novih delovnih mest (ki je eden glavnih ciljev operativnih programov), ti niso zbirali informacij o drugih relevantnih (ekonomskih) koristih, ki bi se s projekti lahko bile dosegle. Zato celovita ocena dejanskih dosežkov projekta in njihove trajnosti ni bila vedno izvedljiva samo na podlagi informacij o spremljanju.

29

Med našimi obiski na kraju samem in tudi na podlagi dodatnih informacij, ki so nam jih predložili upravičenci in organi upravljanja, smo ugotovili, da so bili neposredni rezultati trajni pri 21 projektih, le deloma trajni pri 11 in slabi ali sploh ne trajni pri osmih projektih²³ (podrobnosti so v Prilogi III).

30

V okviru sekundarnih koristi je bilo s projekti upravičenim podjetjem omogočeno prestrukturiranje ali posodobitev njihovih proizvodnih sredstev, prilagoditev in diverzifikacija njihovih proizvodov in povečanje njihove produktivnosti ter s tem donosnosti, tako pa se je okrepil njihov položaj na trgu. V okviru 2 je primer projekta, pri katerem so bili doseženi rezultati in njihova trajnost dobri. Upravičena podjetja so navedla, da je bila ena izmed sekundarnih koristi izboljšana podoba podjetja in posledično večja zvestoba strank.

31

V nekaterih primerih²⁴ je bila korist ta, da so imeli upravičenci boljši dostop do financiranja in posojil. To jim je omogočilo, da so bili pri svojih naložbah bolj ambiciozni in na koncu dosegli boljše rezultate. Dodatne naložbe so bile poleg subvencioniranih sredstev izvedene z uporabo lastnih sredstev podjetij. Po mnenju nekaterih revidiranih upravičencev je bila zaradi projektov dolgoročna ekonomska sposobnost preživetja bistveno okrepljena. V več primerih²⁵ so splošno težki tržni pogoji ali hude posledice gospodarske krize nekatera podjetja privedli na rob insolventnosti. V takšnih primerih so imeli po mnenju upravičencev projekti ključno vlogo, saj so omogočili nadaljevanje poslovnih dejavnosti (glej primere v okviru 3).

Vendar pri približno petini revidiranih projektov neposredni rezultati niso bili trajni, pri približno četrtini pa so bili trajni le deloma

32

Kot je navedeno že v odstavku 29, smo pri naših obiskih na kraju samem odkrili težave s trajnostjo pri 19 projektih: pri osmih projektih (petina vseh revidiranih projektov) rezultati niso bili trajni (včasih niso trajali niti do konca obdobja trajnosti²⁶ ali pa le malo časa zatem²⁷), pri 11 projektih pa so bili trajni le deloma (glej primere v okviru 4). Vendar so inovativni projekti (npr. projekt 1) na hitro razvijajočih se trgih izpostavljeni večjemu tveganju glede trajnosti, kar pa ne pomeni, da so manj upravičeni do financiranja EU.

33

V treh primerih²⁸ so obstajali tehtni razlogi za nezadostno trajnost ali pa upravičenci na vzroke niso imeli vpliva, npr. dogajanja na trgih ali spremembe nacionalne zakonodaje. V drugih petih primerih²⁹ pa je bila nezadostna trajnost posledica slabosti pri upravljanju ali drugih problemov, ki jih je bilo mogoče pripisati zadevnim podjetjem. Pri enem projektu³⁰ trajnosti ni bilo mogoče oceniti zaradi spremembe lastništva pri upravičencu.

34

Skupna značilnost operativnih programov, v okviru katerih so se izvajali revidirani projekti, je bila ustvarjanje ali ohranjanje delovnih mest v obstoječih in novih podjetjih s povečanjem njihove produktivnosti, donosnosti in inovacij. Ta kazalnik in določene pripadajoče ciljne vrednosti so se uporabljali pri 29 od 41 preučenih projektov (za več podrobnosti glej Prilogo III). Pri ostalih 12 projektih informacije o projektnih rezultatih niso bile popolne ali pa je bil njihov glavni cilj obravnavati okoljska vprašanja ali preoblikovati stare dejavnosti, tako da zaposlovanje v teh primerih ni bilo prioriteta in se zato ni merilo.

35

Kar zadeva ustvarjanje delovnih mest, se je poleg zahtev glede trajnosti v skladu z zakonodajo EU tudi v skladu z nacionalnimi določbami (kadar je bilo to relevantno) zahtevalo, da morajo upravičena podjetja (na podlagi sporazumov o dodelitvi nepovratnih sredstev) ustvariti določeno število novih delovnih mest ali ohraniti obstoječe ravni zaposlenosti. Ta delovna mesta so morala biti zasedena ali vsaj stalno na voljo in oglaševana do konca obdobja trajnosti.

36

V splošnem sicer pri vseh projektih do njihovega zaključka niso bile dosežene ciljne vrednosti glede delovnih mest, vendar so bili rezultati kljub temu razmeroma zadovoljivi. Kot je prikazano v Prilogi V, se je pri 41 revidiranih projektih do njihovega zaključka zaposlenost povprečno povečala za 7,7 %: 66,4 % v MSP in 3,7 % v velikih podjetjih. Vendar so bili zaradi gospodarske krize v večini podjetij izvedeni procesi prestrukturiranja in ugotovili smo, da so bila novoustvarjena delovna mesta po zaključku projektov pogosto spet izgubljena (glej tudi Prilogo V). V okviru operativnega programa Poljske, na primer, je bilo pri upravičencu iz projekta 41 večkrat izvedeno prestrukturiranje v zvezi z optimizacijo proizvodnih procesov, kar je skupaj povzročilo precejšnje zmanjšanje zaposlenosti. Pri projektu v okviru operativnega programa dežele Gradiščanska delovna mesta po obdobju trajnosti niso bila zaščitena, drugi upravičenec pa je razglasil stečaj. Do sredine leta 2016 se je število zaposlenih v primerjavi s stanjem ob koncu projektov povprečno povečalo za 1 % pri MSP, pri večjih podjetjih pa se je zmanjšalo za 6 % (glej tudi Prilogo V).

37

Kadar so organi upravljanja določili zgornje meje nepovratnih sredstev za vsako ustvarjeno delovno mesto, je bila stroškovna učinkovitost nepovratnih sredstev (merjena kor skupni strošek naložbe na ustvarjeno delovno mesto) praviloma boljša. Če so upravičenci presegli zgornjo mejo, nepovratnih sredstev niso mogli prejeti. Tako so bili prisiljeni posvečati več pozornosti velikosti svojih naložb. Vendar je Sodišče ugotovilo, da so bile takšne zgornje meje uporabljene le v dveh nemških operativnih programih.

38

Sodišče je analiziralo tudi gospodarske obete upravičenih podjetij in ugotovilo, da sta dve³¹ prenehali obstajati. Poleg tega se je skupaj 19 drugih podjetij (glej Prilogo III) v času naše revizije soočalo z izzivi na področju svojega prihodnjega ekonomskega zdravja, npr. prestrukturiranje ali uravnoteženje dolga ali upad proizvodnje³². V nekaterih primerih pa so bili prihodnji poslovni obeti podjetij odvisni od izidov potekajočih raziskovalnih projektov in njihove sposobnosti za ustvarjanje dodatnega kapitala.³³

Posredne rezultate je težko izmeriti in povezati s financiranjem

39

Samo podjetja, ki so registrirana v regiji, ki je upravičena do sredstev iz ESRR, in se tam nahajajo, lahko zaprosijo za zadevno finančno podporo.³⁴ Zato bi se morale s produktivnimi naložbami ustvarjati tudi širše koristi za zadevno regijo (posredni rezultati). Takšne koristi lahko obsegajo večjo zaposlenost, podjetništvo in konkurenčnost v regiji ter boljše okoljske pogoje, več inovacij in višje stopnje preživetja podjetij. Zaradi ekonomske kohezije je pomemben cilj tudi preprečitev selitve gospodarskih dejavnosti iz izvorne regije projekta. Projekti bi morali imeti tudi potencialne učinke prelivanja, npr. spodbujanje trgovine pri lokalnih dobaviteljih ali izvajalcih storitev, ki imajo poslovne odnose z upravičenim podjetjem, ali pomoč pri krepitvi njihovega znanja ali spretnosti z zagotavljanjem poslovnega svetovanja ali možnosti za mreženje.

40

Taki posredni rezultati niso bili opredeljeni kot strateški cilj v nobenem od operativnih programov, ki so bili zajeti v revizijo. Poleg tega taki posredni rezultati v nobenem od revidiranih projektov niso bili določeni kot izrecni operativni cilji. Brez takšnih operativnih ciljev ali z njimi povezanih kazalnikov na projektni ravni ni mogoče zbrati teh informacij, da bi se na njihovi podlagi izmerili posredni rezultati na regionalni ravni. Ker organi upravljanja niso sistematično merili učinkov prelivanja v regijah in o njih poročali, je bilo težko ugotoviti vzročne povezave med naložbami v zasebni sektor, ki so bile financirane s sredstvi EU, in regionalnim razvojem.

41

Na ravni projektov je doseganje in trajnost posrednih rezultatov samo po sebi težko ugotoviti. Težko je bilo na primer dokazati vzročno povezavo med projekti EU in njihovimi učinki na zaposlovanje na regionalni ravni. Prispevki k ciljem kohezijske politike, kot so inovacije, mreženje in izmenjava znanja (glej odstavek 4), so se pojavili le v redkih primerih, pri katerih so projekti obsegali sodelovanje ali mreženje z visokošolskimi ustanovami.

42

Kljub temu pa je več preučenih projektov prispevalo k posrednim rezultatom. Na primer, projekti, katerih neposredni rezultati so bili vsaj nekoliko trajni (glej odstavke 26 do 31), so ustvarili tudi ekonomske ali družbene koristi za lokalne skupnosti ali regije, v katerih so se izvajali, tudi preko lokalnih dobaviteljev in izvajalcev storitev. Z naložbami so se ustvarila stalna in kvalificirana delovna mesta, ki so spodbudila dodatno gospodarsko dejavnost v regiji. Drugi posredni rezultati so bili: manj onesnaženja, odpadkov in hrupa³⁵, večja energetska učinkovitost³⁶, ponovna oživitev degradiranih območij³⁷ in večji promet zunaj regije ali povečanje izvoza³⁸. Poleg tega so imele regije v številnih primerih koristi zaradi večjih prihodkov od davkov zaradi naložb.

43

Vendar tudi v tistih redkih primerih, pri katerih je bilo ugotovljeno prispevanje k posrednim rezultatom, ti rezultati niso bili vedno trajni. Na primer: deležniki v regiji Apulija so ugotovili, da strukturne slabosti pri MSP ter njihova povprečna majhnost negativno vplivajo na regionalni razvoj in ustvarjanje delovnih mest.³⁹ Da bi rešili ta problem, je bil pri enem od ukrepov operativnega programa določen pogoj, da morajo prijavitelji projektov, razen velikih podjetij, oblikovati konzorcije z drugimi MSP, da bi lahko vložili zahtevek za nepovratna sredstva iz ESRR, pri čemer so upali, da bodo konzorciji ohranjeni tudi po koncu projektov. Toda v dveh projektih, ki jih je Sodišče revidiralo, ta cilj ni bil dosežen zaradi pomanjkanja zavezanosti zadevnih partnerjev k ciljem projekta in umetne narave konzorcijev (glej okvir 5).

Pri načrtovanju, izbiri in spremljanju projektov ni bilo dovolj osredotočenosti na trajnost

44

Za doseganje (ali nedoseganje) trajnih rezultatov projektov lahko obstajajo številni razlogi, nanj pa vplivajo tudi mnoge prakse. Razloge je mogoče ugotoviti tako na ravni projektov kot na strateški ravni (ali na ravni programa/operativnega programa).

Spodbujanje trajnosti pri načrtovanju operativnih programov je bilo slabo

45

Naša ocena je temeljila na dobrih in slabih praksah v zvezi s spodbujanjem trajnosti v operativnih programih, upoštevali pa smo tudi relevantna tveganja. Preučili smo tudi, koliko so organi upravljanja analizirali potrebe podjetij v zadevnih regijah ter primere nedelovanja trga, s katerimi so se srečevala. Nazadnje smo preučili, kako so se izvajale zakonodajne zahteve glede trajnosti.

46

Že na ravni strateškega načrtovanja smo našli različne slabosti, na podlagi katerih je mogoče pojasniti, zakaj pri velikem deležu revidiranih projektov niso bili doseženi trajni/dolgotrajni rezultati ali so bili ti doseženi le deloma. Pri oblikovanju operativnih programov organi upravljanja v splošnem niso storili dovolj, da bi k doseganju trajnosti pripomogli z določitvijo ustreznih ukrepov in pogojev na področju relevantnih politik, ki bi bili strožji od zakonodajnih zahtev (glej odstavek 12).

Trajnost v operativnih programih ni bila prioriteta

47

Do leta 2013, zlasti pa v programskem obdobju, ki se je končalo leta 2006, v operativnih programih ni bilo dovolj poudarka na trajnosti rezultatov. Čeprav to po zakonu ni obvezno, pri nobenem od revidiranih operativnih programov ni bila obravnavana potreba, da se preveri, ali naložbeni projekti dajejo trajnostne rezultate. V operativnih programih so sicer bili določeni širši cilji glede gospodarskega razvoja, kot sta povečanje zaposlenosti ter izboljšana regionalna konkurenčnost, vendar v njih ni bil izpostavljen pomen dolgoročnih rezultatov. Trajnost ni bila cilj v operativnih programih ali drugih strateških dokumentih, prav tako pa ni bilo posebnega kazalnika za njeno merjenje.

48

Niti v operativnih programih niti v drugih dokumentih za načrtovanje programov sektorske podpore podjetjem ni bilo upoštevano tveganje nedoseganja trajnosti pri rezultatih projektov, zato v njih niso bili predvideni nobeni blažilni ukrepi. Tudi v dokumentih za strateško načrtovanje niso bili natančno določeni niti želeni posredni rezultati za regije niti mehanizmi za njihovo merjenje (glej tudi odstavke 40 do 43).

49

Nacionalni organi niso zbrali statističnih podatkov o stopnji preživetja gospodarskih subjektov, ki so prejeli podporo sredstev EU, ali o razlogih, zakaj nekateri rezultati projektov niso bili trajni. Opravili niso nobene primerjalne analize uspešnosti podjetij, ki so prejela podpro iz javnih sredstev, in tistih, ki niso prejela nobene podpore. Zato so jim pri oblikovanju različnih shem za podporo podjetjem v okviru operativnih programov manjkale pomembne informacije.

50

Glavni cilj Komisije pri zagotavljanju sofinanciranja ESRR za ukrepe podpore podjetjem je bil gospodarski učinek, trajnost rezultatov naložb je bila le stranski vidik. Zato je bila njena glavna skrb v zvezi s trajnosti to, da so bile izpolnjene zakonodajne zahteve EU. Komisija organom upravljanja ni zagotovila navodil o izboru in zasnovi projektov niti kakršnekoli druge podpore za spodbujanje trajnosti rezultatov.

Ocene potreb so bile slabe, dejanske potrebe po javnih sredstvih pa niso bile ustrezno opredeljene

51

Trajnost pomeni, da se javna sredstva namenijo projektom, ki lahko najbolj prispevajo k ciljem operativnega programa. Z ocenami potreb se prispeva k skupni trajnosti, saj je z njimi mogoče opredeliti tiste dejavnosti/podjetja, ki so najbolj ustrezni za doseganje ciljev operativnih programov, ter podjetja, ki najbolj potrebujejo javno financiranje, tj. tista, za katera ni mogoče najti rešitve na trgu ali pri katerih tržne razmere ne omogočajo pridobitve zasebnih naložb, ki bi ustrezale njihovim potrebam („nedelovanje trga”). Kadar upravičenci niso imeli resnične potrebe po javni podpori in bi se enako odločili tudi brez pomoči, je bilo tveganje za nepotrebne izgube večje. Poleg tega bi javna sredstva prejelo manj upravičencev, ki jih dejansko potrebujejo, zato bi bila skupna trajnost manjša.

52

Revidirani operativni programi so sicer vsebovali nekaj elementov ocene potreb, vendar v nobenem od njih niti v zadevnih predhodnih vrednotenjih, ki so bila opravljena pred operativnimi programi, ni bilo temeljite analize dejanskih potreb podjetij (npr. potreb velikih v primerjavi s potrebami malih podjetij) v zadevnih regijah, kar zadeva naložbeno podporo. Opravljene niso bile nobene podrobne ankete, ciljne raziskave ali druge podobne pripravljalne dejavnosti, da bi se pred zasnovo ukrepov podpore za podjetja ugotovile potrebe najbolj ranljivih sektorjev. Slabe so bile zlasti ocene potreb v zvezi s podporo podjetjem, ki so bile predstavljene v zadevnih operativnih programih Avstrije, Italije in Poljske.

53

V več primerih (v operativnih programih Saške in Spodnje Saške in do neke mere tudi v operativnih programih Češke republike in Italije) je bil izhodiščni položaj podjetij v zadevnih regijah opisan dokaj celovito, vključno s specifičnimi omejitvami, s katerimi so se soočala pri naložbah in ustvarjanju dodatnih delovnih mest. V drugih operativnih programih ni bilo jasnih regionalnih načrtov za zmanjšanje takšnih omejitev, npr. z izboljšanjem dostopa do financiranja, privabljanjem zasebnega financiranja, povečevanjem proizvodnje, prometa, izvoza ali produktivnosti in uvedbo novih izdelkov. Poleg tega ni bilo načrtov, v katerih bi bilo določeno, kako bo ESRR dosegel dodano vrednost z zagotavljanjem dolgoročnih sprememb v poslovnem sektorju, med katere poleg ekonomskih učinkov na zaposlenost ali konkurenčnosti podjetji sodijo tudi nujni temeljiti procesi prestrukturiranja.

54

Poleg tega v operativnih programih niso bile jasno opredeljene dejanske potrebe podjetij po javnem financiranju ali nedelovanje trga v različnih regijah. Zato so manjkala utemeljena pojasnila, zakaj bi morala določena podjetja prejeti sredstva EU za naložbe v svoje osnovno premoženje (npr. na podlagi sektorja, velikosti, potenciala za inovacije ali stopnje inovacij). Razen v osrednjem operativnem programu Češke republike v nobenem od revidiranih operativnih programov ni bilo nobene utemeljitve, s katero bi se dokazovala upravičenost velikih podjetij do sofinanciranja iz ESRR.

55

Organi upravljanja so predpostavljali, da so se skoraj vsa podjetja iz konvergenčnih ali sicer strukturno šibkih regij soočala z nedelovanjem trga in so zato potrebovala javno podporo za naložbe, kar pa ne drži nujno. Poleg tega z operativnimi programi in naložbenimi projekti ni bil obravnavan skoraj noben primer nedelovanja trga, razen (potencialnih) kapitalskih omejitev ali dostopa do posojil, pri tem pa se MSP soočajo z drugačnimi slabostmi⁴¹ kot velika podjetja. Potrebna po tem, da bi bila pri javnem posredovanju združena finančna pomoč z nefinančno podporo (tj. diagnostika, svetovanje ali dostop do specializirane infrastrukture) je bil zanemarjena.

56

Komisija pri odobritvi revidiranih operativnih programov ni obravnavala tveganja mrtvih izgub v zvezi s sredstvi EU, na primer s poudarjanjem takih tveganj v operativnih programih ali z zagotavljanjem navodil glede izbire ustreznih projektov. Pri več operativnih programih so bila sredstva iz sklada ESRR dodeljena dodatno k obstoječim nacionalnim ali regionalnim shemam nepovratnih sredstev za podporo podjetjem. Na podlagi dolgoletnih izkušenj v državah članicah se je s temi shemami nepovratnih sredstev podpora v splošnem zagotavljala smiselnim naložbam. Ni bilo mogoče sklepati, da bodo zaradi dopolnjevanja nacionalnih in zasebnih naložb s sredstvi EU te sheme prejele več konkurenčnih projektnih prijav ali prijave, ki bodo bolj kakovostne. Poleg tega se s financiranjem EU ni spodbudilo izboljšanje trajnosti rezultatov projektov, ki bi presegala zakonodajne zahteve (npr. z zahtevo po učinkovitejših kontrolah in poročanju ali z določitvijo strožjih pogojev), saj financiranje ni bilo povezano s prizadevanji za dolgoročne rezultate.

Osredotočenost na zakonodajne zahteve glede trajnosti

57

Države članice so bile odgovorne tudi za natančno izvajanje zakonodajnih zahtev EU glede trajnosti. Komisija je bila odgovorna za spremljanje prizadevanj držav članic in zagotavljanje skladnosti z zakonodajo EU. V državah članicah, ki so bile vključene v revizijo, so bila pravila o trajnosti rezultatov projektov omejena na tista, določena v zakonodaji EU (glej Prilogo VI).

58

Komisija in organi upravljanja so menili, da je izpolnjevanje zakonodajnih zahtev glede trajnosti zadostno.⁴² Na podlagi tega pristopa so v programskih obdobjih 2000–2006 in 2007–2013 odobrili operativne programe, čeprav v njih niso bili določeni strožji pogoji za spodbujanje dolgoročnih rezultatov, kot je npr. po potrebi podaljšanje obdobja trajnosti, ki bi bilo daljše od minimalnega obdobja, določenega v uredbah.⁴³

59

Treba je omeniti tudi, da organi upravljanja – razen redkih izjem – v sporazume o nepovratnih sredstvih niso vključili neobhodnih pogojev v zvezi z doseganjem dolgoročnih rezultatov. V večini sporazumov o nepovratnih sredstvih so bile le ponovno navedene zakonodajne zahteve EU. Področja trajnosti prav tako niso spodbujali tako, da bi določili bolj uspešne pogoje npr. ključne zavezujoče ciljne vrednosti v zvezi z zaposlovanjem ter ciljne vrednosti v zvezi s proizvodnjo in ravnijo produktivnosti ali konkurenčnostjo in inovacijami, ki bi jih bilo treba ohranjati v nekem minimalnem obdobju.

Premajhen poudarek na trajnosti pri izbiri projektov

60

Sodišče je v zvezi z izbirnimi postopki v okviru operativnih programov analiziralo ustreznost projektov glede na cilje operativnega programa, preučilo pa je tudi obstoj in uporabo meril, ki bi lahko bila povezana s trajnostjo. Preverilo je tudi, ali so bili upoštevani drugi vidiki, pomembni za trajnost rezultatov, kot so inovacije ali preprečevanje mrtvih izgub.

61

Dejstvo, da so bili revidirani projekti na splošno skladni s krovnimi cilji operativnega programa, je dober pokazatelj, da so izbirni postopki omogočali izbiro ustreznih projektov. Vendar v fazi izbora nobeden od operativnih programov, ki jih je zajela revizija, ni v zadostni meri prednostno obravnaval doseganja trajnih rezultatov. Zlasti tveganja, povezana z dolgoročnimi rezultati projektov in blažilnimi ukrepi, so bila v vlogah ali v dokumentih o izbirnih postopkih redko navedena. Poleg tega v vlogah pogosto niso bila obravnavana tveganja, povezana z mrtvimi izgubami.

62

Čeprav so izbirna merila običajno vključevala številne cilje in ciljne vrednosti (kot so krepitev osnovnih sredstev podjetij, izboljšanje poslovnega potenciala in konkurenčnosti, ustvarjanje novih delovnih mest ali reševanje obstoječih), projektne vloge niso dobile dobre ocene za to, ker bi imele potencial za ustvarjanje dolgoročnih rezultatov. Namesto tega in dokaj neambiciozno so organi upravljanja ocenili le njihov potencial za ohranitev ciljnih vrednosti v zakonsko določenem obdobju treh do petih let po koncu projekta. Organi upravljanja v fazi izbora niso ocenili potencialnih dolgoročnih gospodarskih rezultatov projektov.

63

Poleg tega so bile v preučenih operativnih programih med glavnimi cilji za produktivne naložbe v večini primerov inovacije. Vendar pa se stopnja inovativnosti projekta pri vrednotenju prijav za projekte praktično ni upoštevala. Pogosto je bila podpora zagotovljena razmeroma preprostim industrijskim procesom z večjim tveganjem, da bodo kratkoročni in zato ne bodo ustvarjali trajnostnih rezultatov. Sodišče je odkrilo skupno samo osem projektov⁴⁴ v okviru operativnih programov Italije, dežele Saške in Češke republike, pri katerih so upravičenci investirali v inovativne industrijske procese ali proizvode. Prakse EU kažejo, da se upravičenci spodbujajo k ustvarjanju proizvodov, ki so drugačni in inovativni ter imajo dodano vrednost, s čimer se zagotovi trajnost projektov. Projekti z velikim potencialom za inovativnost in konkurenčnost so bolj izvedljivi.

64

Pri izbiri projektov se ni upoštevalo tveganje mrtvih izgub, saj organi upravljanja niso upoštevali zmogljivosti zasebnih subjektov, da bi projekte financirali sami ali krili večji delež stroškov.

65

Kazalnik mrtvih izgub je na primer to, da je nosilec projekta začel izvajati projekt že pred dodelitvijo nepovratnih sredstev, kot je bilo pri šestih revidiranih projektih. V takih primerih obstaja tveganje, da bi se projekt izvajal tudi brez pomoči ali da so bila zanj obljubljena nepovratna sredstva, preden je bil projekt ocenjen.

66

Še en znak potencialne mrtve izgube je, kadar upravičenec v obdobju nekaj let več kot enkrat dobi nepovratna sredstva EU, izbirna komisija pa tega ne upošteva. Tako je bilo pri 15 od 41 revidiranih projektov. Različni upravičenci so v razmeroma kratkem obdobju več kot enkrat dobili nepovratna sredstva ESRR, pri čemer finančna dostopnost za vse njihove vloge ni bila pregledana⁴⁵.

67

Sodišče je ugotovilo tudi, da bi osem od revidiranih projektov⁴⁶ lahko bilo zaključenih v podobnem obsegu in časovnem okviru tudi samo z lastnimi sredstvi podjetij ali s pomočjo bančnih posojil, torej brez dodelitve nepovratnih sredstev (glej sliko 4). To je bilo zlasti v primerih, kadar so bila podjetja del skupine podjetij. Zaradi tega je taka raba javnih sredstev zmanjšala potrebne zasebne naložbe. Višje kot je bilo odobreno sofinanciranje, večji je bil učinek mrtvih izgub. Primeri projektov, ki so pridobili nepovratna sredstva, čeprav se niso spopadali z nedelovanjem trga, so prav tako prikazani v okviru 6.

Kazalnikov primanjkuje, spremljanje projektov pa ni dovolj osredotočeno na trajnost rezultatov

68

Poleg zagotovitve, da so bili projekti izvedeni skladno s pričakovanim obsegom, proračunom in časovnim okvirom, je pomembno, da je ureditev upravljanja in spremljanja osredotočena na doseganje rezultatov ob zaključku projekta in naknadno trajnost teh rezultatov. Ustrezni kazalniki, spremljanje in poročanje bi morali dajati zagotovilo, da so upravičena podjetja izpolnjevala zakonodajne zahteve glede trajnosti, pa tudi, da so poskrbela, da so bili rezultati doseženi in, kadar je bilo mogoče, da so se tudi nadalje razvijali.

Pomanjkanje kazalnikov

69

V operativnih programih za obdobje 2000–2006 kazalniki niso bili opredeljeni ali pa niso bili opredeljeni na enoten način. V obdobju, ki je sledilo, je Komisija sicer zahtevala, da organi upravljanja uvedejo temeljne kazalnike za izložke in rezultate, toda to se ni nanašalo na dolgoročne rezultate. Kazalnike so izbrali organi upravljanja na podlagi svojih strategij operativnih programov in vrst nepovratnih sredstev, ti pa niso omogočali primerjave dosežkov v različnih regijah.

70

Nekateri kazalniki rezultatov niso bili dovolj podrobno opredeljeni, temveč samo na splošno oblikovani v ustreznih dokumentih v zvezi s projekti iz programskih obdobij 2000–2006 in 2007–2013. Kazalniki rezultatov so bili tudi na splošno slabo opredeljeni, saj niso določali, kaj naj bi se s programi podpore doseglo⁴⁷. Pomanjkanje relevantnih, kvalitativnih in količinsko opredeljivih kazalnikov za merjenje izložkov in rezultatov je preprečilo celovito oceno učinkov projekta (glej primere v okviru 7). Tudi kadar so kazalniki rezultatov v neki meri obravnavali neposredne in takojšnje cilje projektov, pa se nobeden od njih ni uporabljal za merjenje trajnosti rezultatov, dejavnosti ali operacij projektov (glej tudi spodnji oddelek o spremljanju projektov). Pomembno je, da se uvedejo kazalniki smotrnosti, vendar pa je treba paziti, da jih ni več, kot je potrebno⁴⁸.

71

V nekaj primerih so bile ciljne vrednosti nerealistične: v dveh primerih (projekta 19 in 22) so bili cilji za delovna mesta preseženi za približno 100 %, v enem primeru (projekt 11) pa so bili doseženi energetski prihranki skoraj trikrat višji od napovedi v dokumentih za načrtovanje. V vmesni oceni operativnega programa Češke je bilo ugotovljeno, da različni cilji, določeni na ravni operativnega programa, niso bili dovolj ambiciozni, zato je bilo priporočeno, naj se povečajo za 200 % ali več.

Spremljanje projektov ni bilo dovolj osredotočeno na trajnost

72

Sodišče je kljub pomanjkanju kazalnikov ugotovilo, da je bilo spremljanje izvajanja projektov na splošno ustrezno. Vendar je v veliki meri temeljilo na izložkih in ni bilo usklajeno, in sicer niti glede spremljanja in preverjanja podatkov niti glede razpoložljivosti elektronskih orodij za poročanje. Sistemi kontrole in spremljanja projektov, vzpostavljeni v regijah, zajetih v revizijo, so pripomogli k zagotovitvi, da so bili izložki na splošno doseženi po načrtu na dan zaključka projekta in da so bila nepovratna sredstva porabljena za nakup upravičenih sredstev.

73

Vendar pa organi upravljanja niso uspešno spremljali trajnosti projektov v smislu zakonodajnih zahtev in drugih vidikov, ki kažejo dolgoročne rezultate. Upravičenci so morali ob zaključku projekta predložiti končno poročilo o svoji porabi za projekte (izložki), ne pa vedno tudi o doseženih neposrednih rezultatih (glej Prilogo VII za različne zahteve v zvezi s spremljanjem, ki se nanašajo na revidirane operativne programe). Poleg tega organi upravljanja niso predvideli, kako ravnati v primerih, kadar rezultati ob zaključku projekta še niso vidni in se bodo pokazali šele v poznejši fazi.

74

Na splošno je bilo spremljanje zakonodajnih zahtev glede trajnosti po zaključku projektov še vedno omejenega obsega in se je razlikovalo po operativnih programih. Ureditev spremljanja in poročanja ter zadevne naloge organov in upravičencev po zaključku projektov niso bile vedno jasne ali formalno določene v upravnih dokumentih vseh operativnih programov⁴⁹. Organi upravljanja upravičencem niso zagotovili navodil ali sistematičnega svetovanja v zvezi s spremljanjem trajnosti. Prav tako niso imeli sistemov IT za zbiranje podatkov o trajnosti in nobeden od njih ni mogel predložiti zanesljivih statističnih podatkov o izpolnjevanju zakonodajnih zahtev glede trajnosti. Ker ni bilo zakonodajne zahteve, na podlagi katere bi morali to še naprej početi, so organi upravljanja prenehali spremljati razvoj projektov takoj po izteku zakonskega obdobja trajnosti.

75

Zgoraj navedeno pomanjkanje kazalnikov in omejeno spremljanje po zaključku projekta sta preprečila merjenje trajnosti projektnih rezultatov. To sta bila tudi razloga za težave pri opredelitvi vzročne povezave med sredstvi EU, izplačanimi za razvoj zasebnega sektorja, in gospodarskimi učinki na podjetja in regije.

Nezadostna uporaba naknadnega vrednotenja

76

Sodišče ni našlo nobenih vrednotenj programov produktivnih naložb, ki bi vključevali posebno oceno trajnosti rezultatov. Zaradi omejenega obsega spremljanja zakonsko določene trajnosti, neobstoja sistema IT za zbiranje podatkov v zvezi s tem spremljanjem in neobstoja dolgoročnega spremljanja po izteku obdobja trajnosti ni bilo na voljo nobenih podatkov o trajnosti rezultatov, ki so bili doseženi v okviru projektov ESRR, niti o gospodarskem razvoju upravičenih podjetij ali učinkih projektov na regije. Zaradi tega ni bilo mogoče opredeliti pridobljenih izkušenj in jih sistematično uporabljati za zadevni shemi regionalne podpore v okviru skladov ESI za obdobje 2014–2020.

77

Komisija ni opravila specifičnih revizij ali vrednotenj glede trajnosti naložb, financiranih iz ESRR. Za pridobitev informacij v zvezi s trajnostjo in izvajanjem operativnega programa na splošno se je morala opirati predvsem na podatke, ki so jih sporočali organi upravljanja v letnih poročilih o izvajanju. Vendar pa se je večina podatkov nanašala predvsem na smotrnost v smislu črpanja sredstev. Organi upravljanja so morali v svojih letnih poročilih poročati tudi o primerih neizpolnjevanja zakonodajnih zahtev glede trajnosti. Vendar pa Komisija ni mogla predložiti dokazov o tem, katere ukrepe je sprejela za naknadno spremljanje teh primerov neskladnosti.

78

Komisija je študije o finančni podpori ESRR za velika podjetja in MSP vključila v svoje širše naknadno vrednotenje kohezijske politike v obdobju 2007–2013⁵⁰. Končna poročila sicer niso vsebovala neposrednih ocen trajnosti rezultatov, so pa kljub temu vsebovala ugotovitve, pomembne za cilj, da se z naložbami EU v podjetja dosežejo dolgoročni rezultati. Najpomembnejše ugotovitve vrednotenja v zvezi z obema vrstama podjetij so bile skladne z rezultati revizije Sodišča in so povzete v Prilogi VIII. Komisija ni zbirala statističnih podatkov o stopnji preživetja podjetij, ki jih financira EU, na ravni EU niti na nacionalni ravni, zato še ne more opraviti primerjalne analize med tistimi, ki prejemajo podporo, in tistimi, ki je ne.

Popravljalni ukrepi, sprejeti v primeru nedoseganja ciljev ali neizpolnjevanja zahtev glede trajnosti, so se izvajali nedosledno

79

Sodišče je pregledalo, kako so organi upravljanja uporabljali popravljalne ukrepe v primeru nedoseganja zastavljenih ciljev ali neizpolnjevanja zahtev glede trajnosti, saj tudi to lahko vpliva na stopnjo doseganja trajnih rezultatov.

80

Organi upravljanja so predvideli izterjave za nedoseganje zavezujočih ciljev, določenih v sporazumu o nepovratnih sredstvih, in za neizpolnjevanje zakonodajnih zahtev glede trajnosti, vendar se ti ukrepi niso uporabljali enotno. Mera, s katero je bilo določeno, da projekt ni dosegel svojih ciljev in se bodo zato zanj uporabljali popravljalni ukrepi, se je razlikoval od primera do primera. Prav tako so se razlikovali izterljivi zneski, ki so bili odvisni od pravil, določenih v operativnih programih.

81

Nemška organa upravljanja sta uporabljala izterjave za vse primere, razen kadar so bili ob zaključku projekta doseženi vsi zavezujoči cilji (za ustvarjanje ali ohranitev delovnih mest)⁵¹. Organa upravljanja Češke republike in Poljske sta bila prožnejša: sredstva sta izterjala le, če je dejanska dosežena vrednost znašala manj kot 95 % (Češka) ali 90 % (Poljska) določenih zavezujočih ciljev. Tudi italijanski organi so izterjali sredstva od projektov, ki niso dosegli svojih ciljnih vrednosti.

82

Zneski, ki jih je treba izterjati, pa so se močno razlikoval tudi po operativnih programih. Pri nemških in čeških operativnih programih se je uporabljala izterjava v celoti, pri italijanskih pa je bila izterjava sorazmerna z vrednostjo sredstev in časom opustitve. Italijanski organ upravljanja je izterjavo v celoti uporabljal le, kadar je zadevno neizpolnjevanje pomenilo bistveno kršitev zakonodajne zahteve glede trajnosti, v primeru nedoseganja ciljev glede zaposlovanja ali če so podjetja k financiranju projektov prispevala manj, kot je določeno v sporazumih o dodelitvi nepovratnih sredstev.

83

O zavezujočih ciljih ali ustreznih rokih se je bilo pogosto mogoče ponovno pogajati. V takih primerih so organi upravljanja omogočili ponovna pogajanja pred iztekom obdobja trajnosti, ob upoštevanju vrednosti, ki naj bi se verjetno dosegle. To je bilo sicer v nekaterih primerih, npr. zaradi spremenljivih zunanjih dejavnikov, upravičljivo, toda v primeru, da se uporablja skoraj praviloma, obstaja tveganje, da bosta tako prej opravljena izbira projektnih vlog za financiranje kot tudi dosega trajnih rezultatov vprašljivi.

84

V drugih primerih (npr. v okviru češkega regionalnega operativnega programa) so sporazumi o dodelitvi nepovratnih sredstev omogočili prenos subvencioniranih sredstev tretji stranki pred koncem obdobja trajnosti, če je upravni organ ta prenos potrdil. Po navedbah organa upravljanja so bili tovrstni prenosi izvršeni samo po temeljiti oceni podjetja, na katero naj bi bila subvencionirana sredstva prenesena. Vendar pa je takšna praksa ustvarila tveganje, da bi lahko družba imela koristi od nepovratnih sredstev, ne da bi zanjo veljali običajni postopki za izbiro projektov.

V uredbah o skladih ESI za obdobje 2014–2020 so bile uvedene nekatere izboljšave za povečanje možnosti za trajnost rezultatov

85

Sodišče je ocenilo, v kolikšni meri je Komisija izkušnje, pridobljene v okviru prejšnjih programov, uporabila v svojih zakonodajnih predlogih o skladih ESI za obdobje 2014–2020 ter ali je opredelila tehnične in organizacijske omejitve v zvezi s trajnostjo rezultatov projektov v poslovnem sektorju, pa tudi primere dobre prakse iz obdobja pred letom 2014. Preverilo je, ali se spremembe, povezane z izboljšano trajnostjo naložb EU, odražajo v dokumentih politike in v pravnem okviru za ta sektor podpore. Na koncu je skušalo ugotoviti, ali je Komisija regionalnim organom zagotovila navodila o uporabi pridobljenih izkušenj glede trajnosti pri načrtovanju programov v okviru skladov ESI.

Regulativni okvir se je izboljšal …

86

Komisija je pri oblikovanju zakonodajnih predlogov o skladih ESI za obdobje 2014–2020 uporabila izkušnje iz preteklih programov produktivnih naložb. V uredbe o skladih ESI so bile vključene številne bistvene spremembe. Naslednje določbe v uredbi o ESRR in uredbi o skupnih določbah⁵² so razjasnile regulativni okvir v smislu trajnosti operacij, ki jih financirajo skladi ESI, in bodo verjetno imele učinek na izboljšanje trajnosti rezultatov:

• ESRR od leta 2014 načeloma podpira le produktivne naložbe za MSP. Na splošno se predpostavlja, da imajo MSP večje potrebe po sredstvih in drugi podpori, kot so svetovalne storitve za podjetja. Velika podjetja lahko prejmejo nepovratna sredstva le za naložbe v krepitev raziskav, tehnološkega razvoja in inovacij ali za podporo prehodu na nizkoogljično gospodarstvo⁵³,
• razjasnjeno je bilo, kdaj se začne petletno obdobje trajnosti. Začetek je zdaj bodisi končni rok plačila ali, kadar je to ustrezno, datum, določen v sklepu o državni pomoči. Prej to ni bilo jasno, zato organi upravljanja v preteklosti datuma niso enotno uporabljali,
• v zvezi s popravljalnimi ukrepi za neizpolnjevanje zakonodajnih zahtev glede trajnosti mora biti zdaj izpolnjen samo eden od naslednjih treh pogojev (namesto vseh treh, kot je veljalo doslej), da se sproži izterjava, in sicer: (a) prenehanje ali premestitev proizvodne dejavnosti iz programskega območja, (b) sprememba lastništva postavke infrastrukture, ki daje podjetju neupravičeno prednost, ali (c) bistvena sprememba, ki vpliva na značaj, cilje ali pogoje izvajanja, zaradi česar bi se razvrednotili njeni prvotni cilji,
• prispevek skladov ESI je treba vrniti, če se produktivna naložba v 10 letih (in ne v 5 letih) po končnem plačilu preseli zunaj EU, razen kadar je upravičenec MSP.⁵⁴

87

V nedavni reviziji Sodišča⁵⁵ je bilo ugotovljeno, da so bile Komisija in države članice večinoma uspešne pri pripravi operativnih programov s trdnejšo intervencijsko logiko. Določile so namreč, kakšen je namen intervencije (posebni cilji/rezultati) in kako naj bi ga dosegle (potrebno financiranje, ukrepi, ki jih je treba izvesti, in pričakovani izložki). Uvedena so bila nova pravila, da bi se kazalniki smotrnosti uporabljali bolj dosledno in celovito za merjenje napredka pri dosegi dolgoročnih rezultatov. V operativnih programih mora biti za vsako prednostno os (razen za osi tehnične pomoči in operativne programe, namenjene pobudi za mala in srednja podjetja) določen okvir smotrnosti, ki ga sestavlja podsklop kazalnikov, določenih v operativnih programih⁵⁶, večinoma pa že vnaprej določenih v zadevni uredbi.

… toda vrzeli še vedno obstajajo

88

Novost v regulativnem okviru za obdobje 2014–2020, ki bi lahko vplivala na smotrnost podpornih dejavnosti za podjetja, ki jih financira EU, je zahteva, na podlagi katere morajo operativni programi izpolnjevati sklop „predhodnih pogojenosti”⁵⁷. To so pogoji, ki temeljijo na merilih, vnaprej določenih v uredbi o skupnih določbah, ter so nujni osnovni pogoji za uspešno in učinkovito porabo sredstev EU za vse sklade ESI. Pri pripravi operativnih programov za programsko obdobje 2014–2020 so morale države članice oceniti, ali so ti pogoji izpolnjeni.

89

Za izpolnitev zahteve glede predhodne pogojenosti št. 3, ki se nanaša na izboljšanje konkurenčnosti MSP, so morali nacionalni organi izvesti posebne dejavnosti za spodbujanje podjetništva, tudi v okviru Akta za mala podjetja za Evropo⁵⁸, preden so jim bila dodeljena sredstva skladov ESI za podporo podjetjem. Nekatere od teh dejavnosti naj bi imele pozitiven učinek na organizacijo podjetništva ter posledično na pričakovano življenjsko dobo podjetij in njihove dolgoročne rezultate. Vendar pa glede na to, da so v času revizije pretekla le tri leta od začetka programskega obdobja, neposrednega učinka teh dejavnosti na trajnost rezultatov še ni bilo mogoče dokazati⁵⁹.

90

Vendar zakonodajni organi niso sprejeli predloga Komisije za dodatno predhodno pogojenost o izvajanju direktive o zamudah pri plačilih⁶⁰, ki bi lahko imel pomemben učinek na stopnje preživetja MSP.

91

Način strukturiranja operativnih programov za obdobje 2014–2020 je povzročil znatno povečanje števila kazalnikov smotrnosti za izložke in rezultate, ki jih je treba spremljati. Sodišče je v Posebnem poročilu št. 2/2017⁶¹ priporočilo uskladitev opredelitve terminologije v zvezi s smotrnostjo za izložke in rezultate.

92

Poleg tega je v drugem poročilu Sodišča⁶² navedeno, da se „[v]elika večina kazalnikov, ki so podlaga za dodeljevanje rezerve za smotrnost, […] nanaša na izložke (57 %), finančne kazalnike (33 %) in ključne faze izvajanja (9 %)“. Posledično je okvir smotrnosti za obdobje 2014–2020 pravzaprav še vedno osredotočen na porabo in izložke projektov, ne pa na doseganje rezultatov.

93

Komisija pri pripravi novega regulativnega okvira ni mogla uporabiti rezultatov naknadnih vrednotenj podpore ESRR za podjetja (velika in tudi MSP) v obdobju 2007–2013, ker so bila poročila objavljena šele na začetku leta 2016. Razen študije, ki jo je opravil Evropski parlament⁶³ in je bila večinoma osredotočena na pravne vidike, Sodišče ne pozna nobenih bistvenih virov (na primer študij ali drugih ocen, ki bi jih pripravili nacionalni organi), ki obravnavajo podporo ESRR za produktivne naložbe in so se uporabljali pri zasnovi novih uredb o skladih ESI. Na splošno so se zato uredbe za programsko obdobje 2014–2020 pripravljale brez zadostnih informacij, pridobljenih iz ocenjevalnih študij.

94

Komisija ni uvedla nobenih drugih posebnih ukrepov za spodbujanje trajnosti projektov produktivnih naložb iz skladov ESI v regijah. Novi pravni okvir še vedno ne vključuje določb, na podlagi katerih bi morali organi upravljanja vzpostaviti postopke spremljanja, ki izrecno omogočajo zbiranje zanesljivih podatkov o trajnosti. Poleg tega organom upravljanja ali upravičencem ne zagotavlja ustreznih navodil za novo programsko obdobje.

Zaključki in priporočila

95

Sodišče na splošno ugotavlja, da je večina revidiranih projektov sicer ustvarila trajnostne rezultate, vendar pa pri upravljanju podpore ESRR za produktivne naložbe v evropska podjetja med letoma 2000 in 2013 ni bilo dovolj poudarka na trajnosti rezultatov. Posledično pri petini revidiranih projektov rezultati niso bili trajni. Sodišče je ugotovilo pomanjkljivosti pri načrtovanju operativnih programov ter pri izbiri, spremljanju in vrednotenju revidiranih projektov.

96

Zakonodajne zahteve EU glede trajnosti, zlasti obveznost upravičencev, da kupljena sredstva do konca 5-/3-letnega obdobja trajnosti obdržijo na njihovi prvotni lokaciji, so bile izpolnjene za vse revidirane projekte. Upravičene družbe niso bistveno prilagodile ali spremenile narave svojega lastništva niti niso prenehale izvajati svojih gospodarskih dejavnosti ali jih preselile. Revidirani projekti so na splošno dosegli načrtovane izložke. Ti so se večinoma uporabljali do konca obdobja trajnosti (glej odstavke 20 do 23).

97

Neposredni rezultati revidiranih projektov so se večinoma nanašali na ustvarjanje delovnih mest, boljši dostop do financiranja in posojil, večjo proizvodnjo in produktivnost. V času revizije je večina revidiranih projektov še vedno ustvarjala pričakovane neposredne rezultate. Kljub temu je Sodišče za skoraj polovico revidiranih projektov ugotovilo, da celovita ocena trajnosti na koncu obdobja trajnosti ni bila izvedljiva. Ker se je večina organov upravljanja osredotočala zgolj na ustvarjanje delovnih mest ter ker se rezultati po zaključku projektov niso ustrezno spremljali in se o njih ni ustrezno poročalo, so bile zadevne informacije o tem, v kakšnem obsegu so bili doseženi, in o njihovi trajnosti skope (glej odstavke 26 do 31). Pri petini projektov rezultati, doseženi v času, ko so bili projekti zaključeni, niso trajali do konca obdobja trajnosti ali pa so trajali le še malo za tem (glej odstavke 32 do 38).

98

Posredni rezultati, kot so vzpostavitev baz znanja, mreženje z visokošolskimi ustanovami, povečanje lokalnih davčnih prihodkov in prinašanje koristi regijam, so bili redko prednostno obravnavani (glej odstavke 40 do 43).

99

Za to, da trajnost rezultatov projektov ni bila dosežena, obstaja več razlogov. V nekaterih primerih so bili razlogi nedvomno zunaj nadzora upravičencev (nanje so vplivali zunanji dejavniki, kot je gospodarska kriza) ali posledica slabosti pri upravljanju, v drugih pa so bili posledica nezadostne osredotočenosti na trajnost na različnih stopnjah upravljanja sredstev EU.

100

Na ravni programov se doseganje dolgoročnih rezultatov iz produktivnih naložb ni uspešno spodbujalo v povezanih operativnih programih ali drugih ustreznih regionalnih strateških dokumentih. Doseganje dolgoročnih rezultatov ni bilo prioriteta. Posebne potrebe podjetij v različnih sektorjih in različnih velikosti (nedelovanje trga) niso bile ustrezno opredeljene. To je privedlo do tveganj mrtvih izgub v programih. Sodelovanje EU na splošno ni zagotovilo večje trajnosti rezultatov (glej odstavke 46 do 59).

Priporočilo 1 – Spodbujanje trajnosti rezultatov

1. Države članice naj spodbujajo doseganje trajnih rezultatov iz produktivnih naložb, ki jih financira ESRR, na ravni načrtovanja programov, in sicer zlasti z:
   • večjo osredotočenostjo na opredeljevanju in blaženju tveganj za doseganje trajnih rezultatov,
   • boljšo analizo potreb različnih vrst podjetij, vključno s potrebo po javnem financiranju, da se preprečijo mrtve izgube.

   Ciljni datum izvedbe: obdobje priprave operativnih programov za obdobje po letu 2020.

2. Komisija naj med postopkom za odobritev operativnih programov nameni posebno pozornost temu, kako države članice obravnavajo trajnost izložkov in rezultatov.

   Ciljni datum izvedbe: v postopku odobritve posameznih operativnih programov za obdobje po letu 2020.

101

Kar zadeva izbor projektov, izbirna merila niso ustrezno odražala potrebe, da projekti, ki jih financira ESRR, dosegajo dolgoročne rezultate, uvajajo inovativne industrijske procese ali čim bolj povečajo svoj učinek finančnega vzvoda. Tveganje, da bi podjetja lahko izkoristila financiranje EU, čeprav bi lahko svoje projekte izvedla tudi brez dodatnih sredstev ali z manj sredstvi, ni bilo dovolj ublaženo (glej odstavke 61 do 67).

Priporočilo 2 – Upoštevanje trajnosti pri izbirnih postopkih

Države članice naj izboljšajo svoje izbirne postopke in merila, tako da se upošteva tveganje mrtvih izgub in da se podpirajo samo projekti produktivnih naložb, ki bi lahko zagotovili ustrezne dolgoročne rezultate.

Ciljni datum izvedbe: obdobje priprave naslednjih izbirnih postopkov.

102

Organi upravljanja niso namenili dovolj pozornosti merjenju trajnosti rezultatov. Vsi organi upravljanja niso določili ustreznih kazalnikov za merjenje smotrnosti posredovanj, ki jih sofinancira EU, in njihovih rezultatov v dolgoročnejšem obdobju. Kadar so bili ustrezni kazalniki opredeljeni, so večinoma merili le en vidik koristi, ki jih zagotavljajo projekti, poleg tega pa dosega zastavljenih ciljev ni bila obvezna ali pa se kazalniki niso uporabljali enotno za merjenje smotrnosti. Zaradi tega organi niso mogli pridobiti koristnih informacij o trajnosti rezultatov projektov in programov kot celote (glej odstavke 69 do 71).

103

Organi upravljanja so izvajanje projektov na splošno spremljali ustrezno, in sicer na podlagi izložkov, njihovo spremljanje rezultatov in poročanje o njih ob zaključku projektov in v celotnem obdobju trajnosti pa je bilo večinoma slabo. To je bilo deloma zaradi slabe uporabe kazalnikov smotrnosti, deloma pa zaradi pomanjkanja postopkov spremljanja in poročanja ali njihove nedosledne uporabe. Naknadnega spremljanja dolgoročnih rezultatov ni bilo. V okviru operativnih programov, zajetih v revizijo Sodišča, ni bilo naročeno nobeno specifično naknadno vrednotenje. Prav tako Komisija ni izvedla specifičnih revizij/študij o trajnosti naložb, ki jih financira EU (glej odstavke 72 do 78).

Priporočilo 3 – Poudarjanje trajnosti v okviru spremljanja in poročanja

Države članice naj izvajajo ustrezno in dosledno spremljanje in poročanje:

• z uporabo vnaprej določenih in ustreznih kazalnikov tako za izložke kot tudi za rezultate ter za merjenje dolgoročnih rezultatov na ravni operativnih programov, pri čemer naj bo število kazalnikov obvladljivo,
• z vzpostavitvijo postopkov spremljanja in poročanja, ki naj se uporabljajo ob zaključku projektov in v celotnem obdobju trajnosti, vse to pa naj bo opisano v sporazumih o dodelitvi nepovratnih sredstev,
• z izboljšanjem zbiranja in uporabe zadevnih podatkov.

Ciljni datum izvedbe: za tekoče projekte: čim prej, za poznejše projekte: ob pripravi izbirnih postopkov.

Priporočilo 4 – Upoštevanje trajnosti pri vrednotenjih

Komisija in države članice naj zagotovijo, da se pri naknadnih vrednotenjih na ravni operativnih programov ali EU bolj sistematično upoštevajo različni vidiki trajnosti rezultatov, doseženih na koncu obdobja trajnosti in po njem. Rezultati vrednotenj naj se uporabljajo pri oblikovanju prihodnjih shem EU za podporo podjetjem.

Ciljni datum izvedbe: za prihodnja naknadna vrednotenja.

104

Sporazumi o dodelitvi nepovratnih sredstev niso sistematično določali popravljalnih ukrepov za primere, kadar pričakovani rezultati ob zaključku projekta in/ali na koncu obdobja trajnosti niso bili doseženi. Kadar pa so bile te določene, so se uporabljale nedosledno, z različno stopnjo prilagodljivosti med operativnimi programi (glej odstavke 80 do 84).

Priporočilo 5 – Dosledna uporaba jasnih popravljalnih ukrepov

1. Komisija naj zagotovi, da bodo države članice dosledno uporabljale jasne popravljalne ukrepe, vključno z ureditvami za povračilo sredstev, kadar projekti ne izpolnijo zakonodajnih zahtev EU glede trajnosti.

   Ciljni rok za uresničitev: takoj.

2. Države članice, ki so določile zavezujoče cilje na ravni projektov, naj določijo jasne popravljalne ukrepe in jih dosledno uporabljajo.

   Ciljni datum izvedbe: čim prej in pred koncem leta 2019.

To poročilo je sprejel senat II, ki ga vodi članica Evropskega Računskega sodišča Iliana IVANOVA, v Luxembourgu na zasedanju 7. februarja 2018.

Kratice in glosar

Dobro finančno poslovodenje: Pošteno in pregledno upravljanje proračuna EU v skladu s finančno uredbo in zlasti z načeli gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti.

Dodana vrednost (EU): Dodana vrednost EU je vrednost, ki jo ukrepi EU dodajo k vrednosti, ki bi bila dosežena samo z ukrepi držav članic. V okviru te revizije je dodana vrednost EU korist iz naslova produktivnih naložb, ki jih je sofinancirala EU, kot so npr. povečanje konkurenčnosti malih in srednjih podjetij, boljše določanje lokalnih in regionalnih potreb in rešitev, dolgoročna zaposlenost in večje možnosti za inovativnost.

Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR): Evropski sklad za regionalni razvoj je namenjen krepitvi ekonomske in socialne kohezije v Evropski uniji. S finančno podporo za infrastrukturne in produktivne naložbe za ustvarjanje delovnih mest, zlasti za podjetja, odpravlja glavna regionalna neravnovesja.

Evropski strukturni in investicijski skladi (skladi ESI): Obstaja pet ločenih skladov, ki podpirajo izvedbo strategije Unije za pametno, trajnostno in vključujočo rast v celotni EU ter cilje posameznih skladov, okviri politik pa so določeni za sedemletno proračunsko obdobje večletnega finančnega okvira: Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Evropski socialni sklad (ESS), Kohezijski sklad, Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) in Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (ESPR).

Izložki projekta: končni rezultati projekta

Kazalnik: Merljiv nadomestek za cilj, ki daje koristne informacije za oceno, koliko je bil cilj dosežen.

Mrtve izgube: Nepotrebne izgube se pojavijo, kadar se financiranje za podporo zagotovi upravičencem, ki bi enako odločitev sprejeli tudi brez pomoči. V takih primerih izida ni mogoče pripisati politiki, upravičencu izplačana pomoč pa ni imela nobenega učinka. Delež odhodkov, ki povzročajo mrtve izgube, je zato že sam po sebi neuspešen, ker ne prispeva k doseganju ciljev. V okviru te revizije je to v primeru, ko bi bil subvencionirani projekt deloma ali v celoti izveden tudi brez pomoči iz nepovratnih sredstev.

MSP: mala in srednja podjetja

Neposredni rezultati projekta: Spremembe pri tistih, ki so s posredovanjem neposredno obravnavani, dosežene z njihovo udeležbo (npr. povečanje proizvodnje, produktivnosti, prodaje, prometa ali izvoza; okrepljeno podjetništvo in konkurenčnost; novi proizvodi ali storitve; ustvarjena ali ohranjena dolgoročna delovna mesta).

Operativni program: Operativni program določa prioritete in posebne cilje države članice ali regije ter opisuje, kako bodo sredstva (financiranje EU in nacionalno javno financiranje ter zasebno sofinanciranje) v danem obdobju (trenutno sedem let) uporabljena za financiranje projektov. Projekti v operativnem programu morajo prispevati k določenemu številu ciljev. Financiranje se izvršuje iz ESRR. Operativni program pripravi država članica, preden je mogoče izvršiti plačila iz proračuna EU, pa ga mora odobriti Komisija. Operativne programe je mogoče v programskem obdobju spremeniti le, če se s tem strinjata obe strani.

Organ upravljanja: Organ upravljanja je nacionalni, regionalni ali lokalni javni organ (ali drug javni ali zasebni organ), ki ga država članica določi za upravljanje operativnega programa. Njegove naloge vključujejo izbiranje projektov za financiranje, spremljanje izvajanja projektov in poročanje Komisiji o finančnih vidikih in doseženih rezultatih. Organ upravljanja je tudi organ, ki po revizijah, ki jih opravi Komisija, Evropsko računsko sodišče ali ustrezen organ v državi članici, upravičencem naloži finančne popravke.

PDEU: Pogodba o delovanju Evropske unije

Posredni rezultati projekta: Pozitivni učinki projektov za zadevne regije, na primer večja zaposlenost, konkurenčnost in podjetništvo, krepitev inovacij, boljše stopnje preživetja podjetij, povezava med finančno podporo in sodelovanjem z univerzami/raziskovalci za krepitev inovativnosti in konkurenčnosti, pridobivanje spretnosti in znanja, poslovno svetovanje in mreženje s podobnimi organizacijami.

Programsko obdobje: Večletni okvir, znotraj katerega se načrtujejo in izvršujejo odhodki ESRR.

Spremljanje: Stalna funkcija, pri kateri se z uporabo sistematičnega zbiranja podatkov o določenih kazalnikih vodstvu in glavnim deležnikom potekajočega posredovanja na področju razvoja zagotavljajo informacije o obsegu napredka in doseženih ciljih ter o napredku pri uporabi dodeljenih sredstev (vir: glosar odbora za razvojno pomoč OECD).

Strategija Evropa 2020: Strategija Evropa 2020 je strategija EU za rast za obdobje 2010–2020, ki naj bi pripomogla k okrevanju po finančni krizi. Razdeljena je na pet glavnih ciljev, ki vključujejo področja zaposlovanja, raziskav in razvoja, podnebja/energetike, izobraževanja, socialne vključenosti in zmanjšanja revščine.

Trajni rezultati projekta: Dolgoročni rezultati projekta. Glavni kazalnik za trajnost rezultatov projektov je neprekinjen tok neto koristi, ki se dosežejo s projektom. Na primer, po zaključku projekta, med in po zakonskem obdobju trajnosti je treba s projektom ustvarjati sprejemljivo raven finančne in ekonomske donosnosti na stroške, okrepiti proizvodnjo, produktivnost, zaposlenost, konkurenčnost in podjetništvo ter spodbuditi inovacije.

Uredba o skupnih določbah: Uredba (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013. Ta uredba določa splošna pravila, ki se uporabljajo za Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Evropski socialni sklad (ESS), Kohezijski sklad, Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) in Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (ESPR), ki delujejo na podlagi skupnega okvira (v nadaljnjem besedilu: evropski strukturni in investicijski skladi - skladi ESI). Vsebuje tudi določbe, ki so potrebne za zagotovitev uspešnosti skladov ESI ter usklajevanje skladov med seboj in z drugimi instrumenti Unije.

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil revizijski senat II – Naložbe v kohezijo, rast in vključevanje, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Iliana Ivanova. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Ladislav Balko, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Branislav Urbanič ter atašejka v njegovem kabinetu in članica revizijske ekipe Zuzana Franková, direktor Gerhard Ross, vodilna upravna uslužbenka Myriam Cazzaniga, vodja naloge Kurt Bungartz ter revizorki Alessandra Falcinelli in Jolita Korzunienė.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9408-1	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/21820	QJ-AB-18-005-SL-N
HTML	ISBN 978-92-872-9473-9	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/826715	QJ-AB-18-005-SL-Q

© Evropska unija, 2018

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s spletišča EU Bookshop (https://op.europa.eu/sl/web/general-publications/publications) ali jih na tem spletišču naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (http://europa.eu/contact).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.