Podpora EÚ na produktívne investície v podnikoch – potreba zamerať viac pozornosti na trvalosť

Zhrnutie

Podpora EFRR na produktívne investície v podnikoch

I

Z Európskeho fondu regionálneho rozvoja bolo medzi rokmi 2000 a 2013 vyčlenených vyše 75 mld. EUR na produktívne investície v podnikoch a na rovnaký účel sa na obdobie rokov 2014 až 2020 plánuje vyčleniť vyše 68 mld. EUR.

Ako sme vykonali audit

II

Cieľom auditu bolo posúdiť, či sa s týmito finančnými prostriedkami hospodárilo spôsobom zabezpečujúcim trvalosť výstupov a výsledkov, a určiť hlavné faktory, ktoré ju ovplyvňujú.

III

Preskúmali sme 41 dokončených projektov produktívnych investícií spolufinancovaných z prostriedkov EFRR medzi rokmi 2000 a 2013 v rámci ôsmich operačných programov v Rakúsku, Českej republike, Nemecku, Taliansku a Poľsku. To znamená, že sa preskúmali operačné programy, z ktorých vychádzajú kontrolované projekty, ako aj výber, monitorovanie, podávanie správ a hodnotenie projektov.

Čo sme zistili

IV

Z celkového hľadiska sme dospeli k záveru, že výsledky väčšiny kontrolovaných projektov boli trvalé. Výsledky mnohých kontrolovaných projektov však neboli trvalé alebo boli iba čiastočne trvalé, čo je spôsobené najmä nedostatočným zameraním na trvalosť pri riadení podpory produktívnych investícií z EFRR v rokoch 2000 a 2013.

V

Požiadavky na trvalosť podľa práva Únie boli splnené vo všetkých regiónoch, v ktorých sa konal audit. V kontrolovaných projektoch sa spravidla dosiahli plánované výstupy. Obstaraný majetok a iné výstupy vo väčšine prípadov v čase auditu stále existovali a používali sa.

VI

Väčšina kontrolovaných projektov v čase auditu stále vytvárala očakávané priame výsledky, ktoré zväčša súviseli s vytváraním pracovných miest, lepším prístupom k financovaniu a úverom, vyššou výrobou a produktivitou. V jednej pätine projektov však výsledky dosiahnuté v čase ich dokončenia nepretrvali. Navyše takmer v polovici kontrolovaných projektov nebolo možné komplexne posúdiť trvalosť ku koncu obdobia trvalosti, keďže informácie neboli vždy k dispozícii, pretože sa vždy nezbierali (alebo sa prinajmenšom nezbierali dôsledne) a pretože už neboli k dispozícii príslušné dokumenty z dôvodu uplynutia obdobia archivácie.

VII

Ak výsledky neboli trvalé, táto situácia mala rôzne príčiny. Kým v niekoľkých prípadoch nemali príjemcovia nad príčinami jasne nijakú kontrolu, a to z dôvodu vonkajších činiteľov, napríklad hospodárskej krízy alebo zmien vnútroštátnych právnych predpisov, v ostatných prípadoch boli príčinou nedostatky v oblasti riadenia. Hlavným dôvodom bolo nedostatočné zameranie na trvalosť na jednotlivých úrovniach hospodárenia s finančnými prostriedkami EÚ: v operačných programoch sa trvalosť nepodporovala účinným spôsobom; vo výberových konaniach sa dostatočne nezohľadnili podmienky na dosiahnutie dobrých dlhodobých výsledkov; monitorovanie a vykazovanie výsledkov po skončení projektu bolo nedostatočné a použité ukazovatele výkonnosti boli nedostatočné; sankcie za nedosiahnutie cieľov alebo za nedodržanie právnych požiadaviek na trvalosť sa neuplatňovali dôsledne a Komisia pri schvaľovaní operačných programov nekládla dostatočný dôraz na hľadisko trvalosti a neposkytla k nemu nijaké usmernenia.

Čo odporúčame

VIII

Regulačný rámec v tomto ohľade priniesol zlepšenia, pokiaľ ide o obdobie rokov 2014 – 2020. Potrebné sú však ďalšie opatrenia, aby sa v tomto programovom období dosiahlo, že výsledky budú trvalé, a aby sa v súvislosti s trvalosťou zlepšili návrhy príslušných programov v období po roku 2020. Z tohto dôvodu odporúčame, aby:

• členské štáty na úrovni vytvárania operačných programov podporovali dosahovanie trvalých výsledkov produktívnych investícií financovaných z EFRR, a to najmä prostredníctvom:
  • väčšej pozornosti venovanej určovaniu rizík pre dosahovanie trvalých výsledkov a ich zmierňovaniu,
  • lepšej analýzy potrieb rôznych typov podnikov vrátane potreby financovania z verejných zdrojov s cieľom vyhnúť sa strate mŕtvej váhy.
• Pri schvaľovaní operačných programov by Komisia mala venovať väčšiu pozornosť tomu, ako členské štáty riešia trvalosť výstupov a výsledkov.
• Členské štáty by mali zlepšiť svoje výberové konania a podmienky účasti, aby sa v nich zohľadňovalo riziko straty mŕtvej váhy a aby podporu získali iba tie projekty investícií do výroby, ktoré majú potenciál primerane dlhotrvajúcich výsledkov.
• Členské štáty by mali vykonávať primerané a dôsledné monitorovanie a podávanie správ:
  • s použitím vopred vymedzených relevantných ukazovateľov pre výstupy aj výsledky, ako aj na meranie dlhotrvajúcich výsledkov na úrovni operačného programu a zároveň udržiavať počet ukazovateľov na zvládnuteľnej úrovni,
  • prostredníctvom stanovenia postupov monitorovania a vykazovania, ktoré sa majú používať v čase dokončenia projektu a počas celého obdobia trvalosti, ktorých opis by sa mal uviesť v dohodách o grante,
  • prostredníctvom zlepšenia zberu a používania relevantných údajov.
• Komisia a členské štáty by mali zabezpečiť, aby sa pri hodnoteniach ex post na úrovni operačného programu alebo na úrovni EÚ systematickejšie venovala pozornosť rôznym aspektom trvalosti dosiahnutých výsledkov ku koncu obdobia trvalosti a v následnom období. Výsledky hodnotenia by sa mali použiť počas prípravy budúcich systémov podpory podnikov v EÚ.
• Komisia by mala zabezpečiť, aby členské štáty dôsledne uplatňovali jasné nápravné opatrenia vrátane opatrení na vymáhanie, ak projekty nesplňujú požiadavky právnych predpisov EÚ v oblasti trvalosti.
• Ak členské štáty stanovili na úrovni projektov záväzné ciele, mali by nastaviť jasné nápravné opatrenia a dôsledne ich uplatňovať.

Úvod

Podpora produktívnych investícií a podpora podnikania z EFRR

Ciele politiky EÚ

01

Vyše 15 rokov je ústredným prvkom úsilia Únie o zaistenie pokroku jej hospodárstva vyššia produktivita, podnikanie, konkurencieschopnosť, rast, zamestnanosť a inovácie. Podpora investícií do podnikania v európskych regiónoch bola zakotvená v dvoch hlavných stratégiách EÚ:

• v Lisabonskej stratégii z roku 2000¹, ktorej cieľom je zabezpečiť, aby sa EÚ stala „najkonkurencieschopnejším a najdynamickejším hospodárstvom na svete založeným na poznatkoch, schopným vytvárať trvalo udržateľný hospodársky rast s väčším počtom pracovných miest, lepšími pracovnými miestami a väčšou sociálnou súdržnosťou“ a
• v stratégii Európa 2020², ktorej cieľom od roku 2010 je podporovať rast a zamestnanosť prostredníctvom rôznych hlavných iniciatív, z ktorých jedna bola zameraná na priemyselnú politiku na zlepšenie podnikateľského prostredia a určená najmä pre MSP.

Podpora podnikov z EFRR

02

Stratégie EÚ pre európske regióny sa realizujú prostredníctvom kombinácie vnútroštátnych a európskych štrukturálnych fondov (od roku 2014 nazývané európske štrukturálne a investičné fondy alebo EŠIF). Z najvýznamnejšieho z týchto fondov, z Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR), sa zabezpečujú priame investície do podnikov rôzneho typu a veľkosti.

03

V rokoch 2000 až 2013 sa v nariadeniach, ktorými sa riadi EFRR³, stanovilo, že finančné prostriedky fondu by mali prispievať k financovaniu produktívnych investícií s cieľom vytvoriť a zabezpečiť udržateľné pracovné miesta prostredníctvom opatrení, ktoré zároveň podporujú aj miestny a regionálny rozvoj. Komisia vymedzuje produktívne investície ako investície do hmotného kapitálového majetku alebo nehmotného majetku podnikov, ktoré sa použijú na výrobu tovaru a poskytovanie služieb, čím prispejú k tvorbe hrubého kapitálu a zamestnanosti. Tieto opatrenia boli určené v prvom rade, ale nie výlučne, na podporu MSP.

04

Rozsah pôsobnosti EFRR v období 2014 – 2020 je v zásade obmedzený na podporu vytvárania a zachovania udržateľných pracovných miest v MSP. Aj veľké podniky však v rámci výnimky môžu využívať podporu produktívnych investícií, a to za predpokladu, že ich súčasťou je spolupráca s MSP a že prispievajú k posilneniu výskumu, technologického vývoja a inovácií alebo k podpore prechodu na nízkouhlíkové hospodárstvo⁴.

Značná finančná podpora na produktívne investície z EFRR

05

Plánovaná priama podpora podnikov a inovácií z EFRR v rokoch 2000 až 2020 má predstavovať takmer 143 mld. EUR. To znamená, že celkovo súkromný sektor využíva približne tretinu celkovej sumy finančných prostriedkov z EFRR. V ilustrácii 1 sú znázornené rozpočtové prostriedky pridelené na produktívne investície v rokoch 2000 až 2020, pričom podrobnosti pre každý členský štát sa nachádzajú v prílohe I. V závislosti od členských štátov a regiónov sa miera spolufinancovania z EFRR pohybuje vo všeobecnosti v rozpätí od 25 % (v pomerne bohatých regiónoch) až do 85 % (v chudobnejších regiónoch).

Zdieľané hospodárenie v rámci programov EFRR

06

Projekty v rámci štrukturálnych fondov sú spolufinancované z rozpočtu EÚ spoločne s prostriedkami vnútroštátnych alebo regionálnych orgánov. Na financovanie projektov sa vzťahujú pravidlá a podmienky stanovené sčasti na úrovni EÚ a sčasti na úrovni členských štátov. Hospodárenie s finančnými prostriedkami je teda zdieľané. V rámci spravovania EFRR riadiace orgány vypracovali operačné programy (OP), riadili ich vykonávanie, zriadili a spravovali systémy riadenia a kontroly a každoročne predkladali Komisii správy o vykonávaní. V rámci každodenného riadenia tieto orgány niesli zodpovednosť za výber projektov a za ich monitorovanie, realizáciu, kontrolu a hodnotenie⁵.

07

Pokiaľ ide o Komisiu, vydala usmernenia na vypracúvanie operačných programov, tieto programy schválila a vykonávala dohľad nad zriadením a fungovaním systémov riadenia a kontroly v členských štátoch. Vykonávanie operačných programov Komisia monitorovala najmä prostredníctvom správ členských štátov o ich vykonávaní a účasťou v monitorovacích výboroch. Okrem toho mohla až do úplného dokončenia programov vyžadovať špecifické informácie (vrátane údajov o výbere projektov od riadiacich orgánov).

Trvalosť výsledkov projektov

Koncepcia trvalosti

08

V tomto audite sme trvalosť vymedzili ako schopnosť projektu udržať si svoje prínosy dlhý čas po dokončení projektu. Hlavným ukazovateľom, že projekt dosiahol trvalé výstupy a výsledky, je neprerušovaný tok čistých prínosov daného projektu po jeho dokončení, a to aj v priebehu zákonného obdobia trvalosti, aj po jeho uplynutí (pozri body 12 až 15). Spolufinancované produktívne investície by mali zabezpečiť finančnú a hospodársku návratnosť nákladov, zvýšiť výrobu, produktivitu, zamestnanosť, konkurencieschopnosť a podnikanie a posilniť inovácie. Podporené operácie by takisto mali poskytovať dlhodobý prínos regiónom, v ktorých sa uskutočňujú.

09

V kontexte tohto auditu by sa výstupy mali chápať ako výstupy projektu (činnosti, služby, prevádzka projektovej infraštruktúry, znalosti a zručnosti). Výsledky sú zmeny, ktoré sa u priamych adresátov prejavia na konci ich účasti na danej intervencii (napr. vyššia produkcia, produktivita, odbyt, obrat alebo vývoz; posilnené podnikanie a konkurencieschopnosť; zavedenie nových výrobkov alebo služieb; vytvorenie alebo zachovanie dlhodobých pracovných miest), ako aj pozitívne účinky projektu na príslušné regióny.

10

V niektorých predchádzajúcich správach⁶ sme poukázali na riziká súvisiace s trvalosťou infraštruktúr financovaných z EÚ vrátane problémov s udržiavaním výstupov a výsledkov projektov. Nedostatok trvalosti a nedostatočná pozornosť venovaná tomuto aspektu riadenia projektov môžu viesť k zníženiu účinnosti verejných intervencií.

11

Zabezpečenie trvalosti si vyžaduje spoľahlivú analýzu a stratégiu vo fáze prípravy programu alebo projektu. Už vo fáze plánovania možno prijať dôležité prípravné opatrenia s cieľom určiť, čo chce daný subjekt dosiahnuť a z dlhodobého hľadiska udržať prostredníctvom financovania konkrétnej investície. To si vyžaduje vhodný spôsob monitorovania počas celého trvania projektu a po jeho dokončení. Potrebné sú aj stabilné inštitúcie a príjemcovia zo súkromného sektora, ktorí sú zárukou účinnej podpory riadenia neprerušovaných operácií v priebehu hospodárskej životnosti projektu. Podľa štúdie Európskeho parlamentu⁷ sa verejný sektor o otázku trvalosti v kontexte štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu zaujímal len obmedzene, a v dôsledku toho sú k dispozícii iba neúplné údaje o trvalosti výsledkov projektov spolufinancovaných z EFRR.

Regulačný rámec

12

V nariadení EÚ o EFRR sa stanovuje právna požiadavka na trvalosť. Vo všeobecnosti sa v ňom od podnikov požaduje, aby výstupy projektu/nakúpený majetok udržali počas piatich rokov (alebo výnimočne počas troch rokov v prípade MSP⁸, pokiaľ takto rozhodne dotknutý členský štát), ak sa chcú vyhnúť vráteniu sumy udelenej v rámci spolufinancovania z EFRR. Vzhľadom na to, že toto zákonné obdobie trvalosti sa týka iba výstupov/nakúpeného majetku a že sa vzťahuje na maximálne obdobie piatich rokov, líši sa od koncepcie trvalosti vysvetlenej v predchádzajúcej časti textu a používanej v tomto audite.

13

Časom sa požiadavka týkajúca sa dĺžky obdobia trvalosti ešte viac sprísnila. V rokoch 2000 – 2006 museli riadiace orgány vrátiť príslušnú sumu v rámci spolufinancovania z EFRR a informovať Komisiu v prípade, že v období piatich rokov odo dňa, keď bolo vydané rozhodnutie o grante, došlo k nejakej podstatnej zmene projektu⁹. V rokoch 2007 až 2013¹⁰ boli právne požiadavky podobné, ale čas, od ktorého sa začína počítať päť rokov, sa posunul z dátumu, kedy bolo vydané rozhodnutie o grante, na dátum dokončenia projektu. Okrem toho sa pre podniky, ktoré premiestnili výrobnú činnosť v rámci členského štátu alebo medzi členskými štátmi, zaviedla pokuta.

14

V roku 2010 sa rozsah uplatňovania požiadavky na trvalosť zúžil iba na operácie, ktoré zahŕňajú investície do infraštruktúry alebo produktívne investície. S cieľom zmierniť zaťaženie príjemcov po hospodárskej kríze sa okrem toho zaviedla výnimka z týchto požiadaviek, ktorá sa týkala ukončenia výrobnej činnosti z dôvodu nepodvodného bankrotu¹¹.

15

Dôležitou inováciou týkajúcou sa právnych požiadaviek na trvalosť v rámci fondov EŠIF na roky 2014 – 2020 je sprísnenie východiskového bodu obdobia trvalosti, ktorý odkazuje na dátum konečnej platby pre projekt alebo prípadne na dátum stanovený v rozhodnutí o štátnej pomoci. Prostriedky zo spolufinancovania z EÚ sa navyše musia vrátiť, ak sa výrobná činnosť v období desiatich rokov premiestnila mimo EÚ, okrem prípadu, ak je príjemcom MSP¹². Podrobný opis intervenčnej logiky produktívnych investícií v rámci EFRR vrátane aspektov súvisiacich s trvalosťou sa nachádza v prílohe II.

Rozsah auditu a audítorský prístup

16

V audite, ktorý sa uskutočnil v období od júla 2016 do júna 2017, sa hľadala odpoveď na otázku, či projekty EFRR týkajúce sa produktívnych investícií v podnikoch boli riadené spôsobom, ktorým sa zabezpečí, aby boli výstupy a výsledky trvalé.

17

V prvej časti tejto správy analyzujeme trvalosť výstupov a v druhej časti zas trvalosť výsledkov (priamych a nepriamych). Posúdili sme trvalosť na konci zákonného obdobia trvalosti a v čase konania auditu. V tretej časti sme určili hlavné príčiny, pre ktoré produktívne investície neboli trvalé, ako aj osvedčené postupy, s ktorými sme sa počas auditu stretli. V tejto súvislosti sme preskúmali úlohy zodpovedných orgánov v členských štátoch a Komisie. To znamená, že sa preskúmali operačné programy, z ktorých vychádzajú kontrolované projekty, ako aj monitorovanie, podávanie správ a hodnotenie projektov. V poslednej časti sme analyzovali možné zlepšenia týkajúce sa trvalosti v programovom období 2014 – 2020. S cieľom zvýšiť potenciál trvalosti výsledkov sme preskúmali aj zmeny vykonané v nariadeniach o EŠIF na roky 2014 – 2020.

18

Preskúmali sme 41 dokončených projektov produktívnych investícií spolufinancovaných z prostriedkov EFRR v rámci ôsmich operačných programov v Rakúsku, Českej republike, Nemecku, Taliansku a Poľsku realizovaných v rokoch 2000 až 2013 s obdobím trvalosti, ktoré malo uplynúť v rokoch 2006 až 2018. Všetky projekty sme už v minulosti kontrolovali v súvislosti s vyhlásením o vierohodnosti týkajúcim sa súladu s regulačnými požiadavkami. Ich výber vychádzal z veľkosti vzorky vytvorenej v rámci predchádzajúceho auditu v dotknutých členských štátoch a z ich finančného objemu. Väčšina projektov zodpovedala investíciám do aktív v podnikoch z rôznych výrobných odvetví (napr. oceliarske alebo kamenárske výrobky, súčiastky automobilov, sanitárne zariadenia, priemyselné aplikácie), z energetického sektora (uhlie, obnoviteľné zdroje energie) a z odvetvia cestovného ruchu (hotely). Niektoré z projektov sa týkali investícií do výskumu a vývoja. Hodnota projektov sa pohybovala v rozpätí od 0,1 do 91,7 mil. EUR. Príjemcami boli spravidla malé až stredné podniky. Zoznam kontrolovaných projektov a operačných programov, prostredníctvom ktorých sa projekty financovali, sa nachádza v prílohe III.

Pripomienky

Výstupy kontrolovaných projektov boli zväčša trvalé

19

V prípade kontrolovaných projektov sme najprv overili, že sa dosiahli všetky plánované očakávané výstupy. Potom sme posúdili, či boli výstupy počas právne záväzného obdobia trvalosti (tri alebo päť rokov) skutočne ponechané na svojich pôvodných miestach a neboli vcelku alebo čiastočne ukončené, t. j. že výstupy nesmeli byť predané a príslušné hospodárske činnosti nesmeli byť premiestnené ani v rámci EÚ ani mimo nej. Skontrolovali sme aj to, či sa výstupy používali v rovnakom výrobnom závode s výnimkou prípadov, keď ich nahradil majetok prinajmenej v rovnakej trhovej hodnote zakúpený na náklady príjemcu projektu.

20

Právne podmienky týkajúce sa trvalosti uplatňované v rámci operačných programov boli vo všetkých regiónoch, kde sa uskutočnil audit, vo všeobecnosti v súlade s príslušnými právnymi predpismi EÚ¹³. V žiadnom z kontrolovaných projektov okrem jedného sme nezistili podstatné úpravy ani zmeny povahy vlastníctva alebo ukončenie výrobnej činnosti pred uplynutím obdobia trvalosti.

21

V čase dokončenia projektu skúmané projekty v podstate dosiahli očakávané výstupy¹⁴. Medzi výstupy zvyčajne patrilo získanie zariadení na spracovanie alebo výrobu tovaru, ako sú výrobné haly a výrobné linky vrátane strojových zariadení a vybavenia používaných v rôznych priemyselných odvetviach (napr. pokiaľ ide o potravinárske,chemické, plastové a kovové výrobky, sanitárne zariadenia, súčiastky automobilov, zariadenia na výrobu energie alebo energie z obnoviteľných zdrojov alebo ich časti). Podniky v odvetví služieb alebo cestovného ruchu takisto dostali granty, napr. podpora pre tlačiarne a na renováciu alebo výstavbu hotelov. V rámčeku 1 sú ako príklady uvedené výstupy troch kontrolovaných projektov a podrobnosti ku každému projektu sa nachádzajú v prílohe III.

22

V čase uplynutia zákonného obdobia trvalosti sa majetok vo všeobecnosti nachádzal vo výrobných závodoch. Majetok nebol predaný a nedošlo k premiestneniu hospodárskych činností podnikov. Vo väčšine prípadov bol náležite udržiavaný a používal sa účinne v súlade s potrebami podnikov počas celého obdobia trvalosti (pozri ilustráciu 2). Vyskytol sa iba jeden prípad¹⁵, keď zariadenie nebolo v prevádzke, a to z dôvodu konkurzného konania. V troch ďalších prípadoch¹⁶ sa majetok (výrobné zariadenia, počítače, softvérové programy) nevyužívali v plnej miere alebo výrobné linky neboli v prevádzke pre nedostatočnú údržbu zo strany vlastníkov, z dôvodu, že sa nezohľadnil obchodný rozvoj v príslušnom odvetví, alebo pre zmeny v príslušných právnych predpisoch v oblasti energetiky.

23

Takisto v čase našich kontrol na mieste sa stále používal majetok v 31 projektoch. V deviatich prípadoch¹⁷ sa majetok buď vôbec nepoužíval, alebo sa používal čiastočne, alebo bol nahradený iným vybavením po uplynutí zákonného obdobia trvalosti, ktorým v prípade MSP bolo často iba trojročné obdobie po dokončení projektu. Takéto podnikateľské správanie mohlo byť vyvolané opodstatnenými dôvodmi, ako je výmena strojových zariadení alebo informačných systémov z dôvodu opotrebenia alebo odpisovania majetku alebo z dôvodu modernejšieho vybavenia, ktoré má prinajmenej rovnakú obchodnú hodnotu, alebo z dôvodu zmien príslušných právnych predpisov v oblasti energetiky. Napríklad v jednom z projektov¹⁸ došlo k výmene vybavenia hneď po uplynutí zákonného obdobia trvalosti, a to pre jeho vysoké prevádzkové náklady.

Väčšina kontrolovaných projektov, až na jednu pätinu z nich, vytvorila trvalé výsledky

24

Najprv sme overili, či kontrolované projekty v čase dokončenia projektu dosiahli očakávané priame výsledky. Potom sme analyzovali situáciu v čase auditu s cieľom posúdiť, či vlastníci projektov udržali tieto výsledky čo najdlhšie, aby tým vytvárali čo najväčší možný prínos ešte dlho po dokončení projektu. Zároveň sme zohľadnili hospodársku situáciu podnikov v súvislosti so situáciou na trhu, kde sa uskutočňujú ich činnosti, a vonkajšie činitele, ktoré by mohli tento potenciálny prínos ovplyvniť. Podrobné vysvetlenie kritérií posudzovania sa nachádza v prílohe IV.

Trvalosť priamych výsledkov bola dobrá približne v polovici kontrolovaných projektov

25

Na základe informácií dostupných od riadiacich orgánov sme overili, či kontrolované projekty sledovali rôzne priame výsledky, napríklad zlepšenie prístupu k financovaniu, zvýšenie výroby a produktivity, vytvorenie zamestnanosti, zvýšenie odbytu, obratu alebo vývozu, diverzifikáciu podnikových štruktúr, zlepšenie obrazu spoločnosti, zavedenie nových výrobkov alebo služieb a iné (napr. intenzívnejšia spolupráca s inými inštitúciami s cieľom posilniť inovácie a konkurencieschopnosť)¹⁹. Posúdili sme trvalosť priamych výsledkov ku koncu obdobia trvalosti a v čase konania auditu, a to na základe informácií zozbieraných od príjemcov (pozri ilustráciu 3).

26

Do uplynutia zákonného obdobia trvalosti (čo v prípade kontrolovaných projektov bolo v rokoch 2006 až 2018²⁰) a iba na základe dostupných informácií z monitorovania sa plne dosiahli výsledky (a udržali sa počas celého obdobia trvalosti) v prípade 14 projektov a čiastočne v siedmich projektoch (pozri ilustráciu 3). Takmer v polovici všetkých projektov (19) však nebolo možné uskutočniť toto posúdenie, pretože riadiace orgány nezozbierali potrebné údaje z monitorovania (pozri aj body 73 až 75) alebo preto, lebo príslušné dokumenty už neboli dostupné z dôvodu uplynutia obdobia archivácie (pri projektoch v rámci OP Apúlia a OP Burgenland).

27

Všimli sme si iba niekoľko príkladov, keď monitorovanie umožnilo dôkladnejší zber údajov o výsledkoch projektov. Napríklad riadiaci orgán zodpovedný za operačný program v Poľsku monitoroval a posudzoval dosiahnutie výsledkov projektu s použitím rôznych finančných ukazovateľov a ukazovateľov výkonnosti, ako sú výnosy, hodnota tovaru vyrobeného v dôsledku projektu, zníženie emisií atď.²¹ Taktiež v prípade ďalších šiestich projektov v Sasku a Dolnom Sasku²² sa meralo zvýšenie obratu presahujúce región a zvýšenie vývozu.

28

Keďže sa však väčšina riadiacich orgánov zameriavala iba na vytváranie pracovných miest (jeden z hlavných cieľov operačných programov), nezbierali informácie o ďalších dôležitých (hospodárskych) prínosoch, ktoré sa mohli v projektoch vytvoriť. Nie vždy preto bolo možné uskutočniť komplexné posúdenie skutočných výsledkov projektu a ich trvalosti iba na základe informácií z monitorovania.

29

V čase našich kontrol na mieste, ako aj na základe doplňujúcich informácií, ktoré poskytli príjemcovia a riadiace orgány, sme zistili, že trvalé boli priame výsledky v 21 projektoch, čiastočne trvalé boli výsledky v jedenástich projektoch a krátke alebo žiadne trvanie mali výsledky v ôsmich projektoch²³ (podrobné informácie sa nachádzajú v prílohe III).

30

Druhotným prínosom projektov bolo, že umožnili prijímateľským spoločnostiam reštrukturalizovať alebo modernizovať svoj výrobný majetok, prispôsobiť a diverzifikovať svoje portfóliá výrobkov a zvýšiť svoju produktivitu, a tým aj svoju ziskovosť, čo im v podstate pomohlo rozvinúť ich postavenie na trhu. V rámčeku 2 sa nachádza príklad projektu, v ktorom dosiahnuté výsledky a ich trvalosť boli na dobrej úrovni. Ďalším druhotným prínosom podľa prijímateľských spoločností bol lepší obraz spoločnosti a v dôsledku toho vyššia vernosť zákazníkov.

31

V niektorých prípadoch²⁴ mali príjemcovia prospech z lepšieho prístupu k financovaniu a k úverom, čo im umožnilo investovať ambicióznejšie a v konečnom dôsledku aj dosiahnuť lepšie výsledky. Dodatočné investície sa uskutočnili s použitím vlastných zdrojov spoločností spoločne so subvencovaným investičným majetkom. Podľa niektorých kontrolovaných príjemcov projekty výrazne zvýšili ich dlhodobú ekonomickú životaschopnosť. V niekoľkých prípadoch²⁵ celkovo ťažké trhové podmienky alebo nepriaznivé následky hospodárskej krízy priviedli niektoré z podnikov na pokraj platobnej neschopnosti. V takých prípadoch zohrali projekty podľa príjemcov kľúčovú úlohu v tom, že im umožnili pokračovať v ich obchodných činnostiach (pozri príklady v rámčeku 3).

Približne v jednej pätine kontrolovaných projektov však výsledky neboli trvalé a približne v štvrtine prípadov boli iba čiastočne trvalé.

32

Ako už bolo uvedené v bode 29, v čase našich kontrol na mieste sme zistili problémy s trvalosťou v 19 projektoch: výsledky v ôsmich projektoch (jedna pätina kontrolovaných projektov) neboli trvalé (v niektorých prípadoch nevydržali ani do uplynutia obdobia trvalosti²⁶ alebo sa skončili krátko po jeho uplynutí²⁷) a v jedenástich projektoch boli trvalé iba sčasti (pozri príklady v rámčeku 4). S inovačnými projektmi (napr. projekt 1) na rýchlo sa rozvíjajúcich trhoch sú však spojené vyššie riziká, pokiaľ ide o trvalosť, čo neznamená, že si nezaslúžia financovanie z prostriedkov EÚ.

33

V troch prípadoch²⁸ existovali opodstatnené dôvody pre nedostatočnú trvalosť alebo príčiny, nad ktorými príjemca nemal kontrolu, napr. vývoj na trhoch alebo zmeny vo vnútroštátnych právnych predpisoch. V ďalších piatich prípadoch²⁹ však bola nedostatočná trvalosť spôsobená nedostatkami v riadení alebo inými problémami s pôvodom v dotknutých spoločnostiach. Okrem toho pri jednom projekte³⁰ nebolo možné trvalosť posúdiť z dôvodu zmeny vlastníctva na strane príjemcu.

34

Spoločným prvkom operačných programov, v rámci ktorých sa kontrolované projekty realizovali, bolo vytvorenie alebo zachovanie pracovných miest v existujúcich alebo nových spoločnostiach prostredníctvom zvýšenia ich produktivity, ziskovosti a inovácií. Tento ukazovateľ sa použil a príslušné ciele sa stanovili v 29 zo 41 skúmaných projektov (ďalšie podrobnosti sa nachádzajú v prílohe III). V prípade ďalších dvanástich projektov neboli informácie o výsledkoch projektov úplné alebo ich hlavným cieľom bolo riešenie environmentálnych problémov a transformácia starých odvetví priemyslu, takže zamestnanosť nebola v týchto prípadoch prioritou, a preto sa neposudzovala.

35

Pokiaľ ide o vytváranie pracovných miest, okrem požiadaviek na trvalosť podľa práva Únie sa vo vnútroštátnych predpisoch (v príslušných prípadoch) prostredníctvom dohôd o grante vyžadovalo, aby prijímateľské spoločnosti vytvorili určité množstvo nových pracovných miest alebo aby zachovali aktuálnu úroveň zamestnanosti. Tieto pozície sa museli obsadiť alebo museli byť aspoň nepretržite v ponuke a neustále sa inzerovať až do konca obdobia trvalosti.

36

Hoci vo všeobecnosti nie všetky projekty dosiahli svoje ciele v oblasti pracovných miest do dňa ich dokončenia, výsledky sa napriek tomu ukázali ako pomerne prijateľné. Ako sa uvádza v prílohe V, ku dňu dokončenia projektu sa zamestnanosť zvýšila v priemere o 7,7 % v 41 kontrolovaných projektoch: 66,4 % v MSP a 3,7 % vo väčších spoločnostiach. Z dôvodu hospodárskej krízy však väčšina spoločností podstúpila reštrukturalizáciu a zistili sme, že vytvorené pracovné miesta boli často po dokončení projektu zrušené (pozri aj prílohu V). Napríklad príjemca v projekte 41 operačného programu Poľsko absolvoval niekoľko reštrukturalizácií súvisiacich s optimalizáciou výrobných procesov, čo celkovo viedlo k výraznému zníženiu zamestnanosti. V rámci OP Burgenland sa pracovné miesta v jednom projekte po uplynutí obdobia trvalosti nezachovali a ďalší príjemca sa dostal do konkurzu. Do polovice roku 2016 sa počet zamestnancov v MSP zvýšil v priemere o 1 % v porovnaní so stavom na konci projektu, ale vo väčších spoločnostiach klesol o 6 % (pozri aj prílohu V).

37

V prípadoch, keď hornú hranicu grantu stanovili riadiace orgány na každé vytvorené pracovné miesto, nákladová efektívnosť grantov (meraná na základe celkových investičných nákladov na vytvorené pracovné miesto) bola obvykle vyššia. Ak príjemcovia prekročili hornú hranicu, nemohli dostať grant. Príjemcovia tak boli prinútení venovať viac pozornosti objemu svojich investícií. Zistili sme však, že tieto limity sa použili iba v dvoch nemeckých operačných programoch.

38

Pokiaľ ide o hospodárske vyhliadky skúmaných prijímateľských podnikov, dva z nich³¹ už neexistujú. Okrem toho celkovo 19 ďalších podnikov (pozri prílohu III) malo v čase nášho auditu ťažkosti v súvislosti s ich hospodárskym zdravím v budúcnosti, napr. s reštrukturalizáciou alebo vyrovnaním dlhu, alebo klesajúcou produkciou³². A napokon v niektorých prípadoch budúce obchodné vyhliadky spoločností záviseli od výsledku prebiehajúcich výskumných projektov a ich schopnosti vytvoriť dodatočný kapitál³³.

Nepriame výsledky je ťažké merať a prepojiť s financovaním

39

O túto finančnú podporu môžu požiadať iba podniky, ktoré sú registrované a sídlia v regióne oprávnenom na financovanie z prostriedkov EFRR³⁴. Produktívne investície by preto mali vytvoriť aj širšie prínosy pre dotknutý región (nepriame výsledky). Medzi takéto prínosy by mohla patriť vyššia zamestnanosť, podnikanie a konkurencieschopnosť v regióne, ako aj lepšie environmentálne podmienky, posilnená inovácia a vyššia miera prežitia podnikov. Ďalším významným cieľom so zreteľom na hospodársku súdržnosť je zabrániť premiestneniu hospodárskych činností mimo regiónu pôvodu. Projekty by mali mať aj prípadné účinky presahovania, napr. oživenie obchodovania pre miestnych dodávateľov alebo poskytovateľov služieb s obchodnými vzťahmi s prijímateľským podnikom alebo pomoc pri posilňovaní ich zručností alebo vedomostnej základne poskytovaním podnikateľského poradenstva alebo príležitostí na nadväzovanie kontaktov.

40

Tieto nepriame výsledky neboli výslovne uvedené ako strategický cieľ v žiadnom z operačných programov, ktoré boli predmetom auditu. Navyše sa tieto nepriame výsledky ani v jednom z kontrolovaných projektov neuvádzali ako výslovné operačné ciele. Bez týchto operačných cieľov alebo súvisiacich ukazovateľov na úrovni projektu nie je možné zhromaždiť informácie na posúdenie nepriamych výsledkov na regionálnej úrovni. Bez systematického merania účinkov presahovania na regióny a bez ich podávania správ riadiacimi orgánmi bolo ťažké určiť príčinné súvislosti medzi investíciami do súkromného sektora financovanými z EÚ a regionálnym rozvojom.

41

Na úrovni projektov je dosiahnutie nepriamych výsledkov a ich trvalosť v podstate ťažké určiť. Napríklad bolo ťažké dokázať príčinnú súvislosť medzi projektmi EÚ a ich účinkami na zamestnanosť na regionálnej úrovni. Príspevky k cieľom politiky súdržnosti, ako sú napríklad inovácie, vytváranie sietí a výmena poznatkov (pozri bod 4), sa vyskytli iba vo vzácnych prípadoch, keď súčasťou projektov bola spolupráca alebo nadviazanie kontaktov s inštitúciami vysokoškolského vzdelávania.

42

Napriek tomu viacero skúmaných projektov prispelo k nepriamym výsledkom. Napríklad v projektoch, ktorých priame výsledky boli aspoň do určitej miery trvalé (pozri body 26 až 31), sa vytvorili aj prínosy v hospodárskej alebo sociálnej oblasti pre miestne spoločenstvá alebo regióny, v ktorých sa projekty realizovali, a to aj prostredníctvom miestnych dodávateľov a poskytovateľov služieb. Prostredníctvom týchto investícií vznikli trvalé a kvalifikované pracovné miesta, ktoré viedli aj k ďalšej hospodárskej činnosti v regióne. Ďalšími nepriamymi výsledkami boli: menšie znečistenie, hluk a menší objem odpadu³⁵, vyššia energetická efektívnosť³⁶, revitalizácia opustených priemyselných pozemkov³⁷ a vyšší obrat presahujúci región či vyšší vývoz³⁸. Okrem toho regióny mali v mnohých prípadoch vďaka investíciám úžitok z vyšších príjmov z daní.

43

Vo výnimočných prípadoch, keď bolo možné určiť príspevok k nepriamym výsledkom, však tieto výsledky neboli vždy trvalé. Napríklad zainteresované strany v regióne Apúlia označili štrukturálne nedostatky v MSP a ich celkovo malú veľkosť za nevýhodu pre regionálny rozvoj a vytváranie pracovných miest³⁹. V rámci reakcie na toto zistenie sa v jednom z opatrení operačného programu stanovila podmienka, že uchádzači, ktorí nie sú veľké spoločnosti, musia, ak sa chcú uchádzať o granty z EFRR, vytvoriť konzorciá s ďalšími MSP, v nádeji, že tieto konzorciá budú fungovať aj po dokončení projektov. V dvoch z kontrolovaných projektov však tento cieľ nebol dosiahnutý z dôvodu nedostatočnej angažovanosti príslušných partnerov, pokiaľ ide o ciele projektu, a neprirodzenej povahy konzorcia (pozri rámček 5).

Tvorba programov, výber a monitorovanie projektov nie sú dostatočne zamerané na trvalosť

44

Môže existovať veľký počet dôvodov, prečo boli (alebo neboli) dosiahnuté trvalé výsledky projektov, a veľký počet postupov, ktoré majú vplyv na ich dosahovanie. Tieto dôvody možno určiť na úrovni projektov, ako aj na strategickej úrovni (na úrovni programu/operačného programu).

Podpora trvalosti v rámci tvorby operačných programov bola slabá

45

Naše posúdenie bolo založené na osvedčených a na nevhodných postupoch súvisiacich s podporou trvalosti v operačných programoch vrátane zohľadnenia príslušných rizík. Preskúmali sme aj rozsah, v akom riadiace orgány analyzovali potreby podnikov v príslušných regiónoch, ako aj zlyhania trhu, s ktorými sa riadiace orgány stretli. Nakoniec sme skontrolovali spôsob splnenia právnych požiadaviek na trvalosť.

46

Ešte aj na úrovni strategického plánovania sme určili rôzne nedostatky, ktorými by sa mohlo vysvetliť, prečo v rámci značnej časti kontrolovaných projektov neboli dosiahnuté trvalé/dlhotrvajúce výsledky alebo prečo boli dosiahnuté iba čiastočne. Pri vytváraní operačných programov riadiace orgány vo všeobecnosti neprijali adekvátne opatrenia na podporu trvalosti prostredníctvom primeraných politických opatrení a podmienok nad rámec právnych požiadaviek (pozri bod 12).

Trvalosť nebola v operačných programoch prioritou

47

Do roku 2013, ale predovšetkým v programovom období do roku 2006, sa v operačných programoch nekládol nijaký dôraz na trvalosť výsledkov. Hoci nejde o právnu požiadavku, ani jeden z kontrolovaných operačných programov sa nezaoberal potrebou presvedčiť sa, či investičné projekty mali trvalé výsledky. Hoci sa v operačných programoch stanovovali všeobecnejšie ciele hospodárskeho rozvoja, napríklad vyššia zamestnanosť a väčšia regionálna konkurencieschopnosť, nebola v nich zdôraznená dôležitosť dlhodobých výsledkov. Trvalosť nebola v operačných programoch ani v iných strategických dokumentoch cieľom a neexistoval nijaký osobitný ukazovateľ na jej meranie.

48

Ani operačné programy, ani iné plánovacie dokumenty sektorových programov na podporu podnikania nezaoberali rizikami pre dosiahnutie trvalosti výsledkov projektov, a tak sa v nich nepočíta s nijakými zmierňujúcimi opatreniami. Navyše sa v dokumentoch strategického plánovania presne nestanovili ani požadované nepriame výsledky pre regióny, ani mechanizmy na ich meranie (pozri aj body 40 až 43).

49

Vnútroštátne orgány nezbierali štatistické údaje o miere prežitia podnikateľských subjektov, ktoré dostali finančnú podporu z EÚ, ani o príčinách krátkodobých výsledkov projektov. Nevykonali nijaké referenčné porovnávanie úspešnosti podnikov, ktoré dostali podporu z verejných zdrojov, a podnikov, ktoré nijakú podporu nedostali. Pri navrhovaní rozličných programov na podporu podnikania v rámci operačných programov im preto chýbali dôležité informácie.

50

Hlavným cieľom Komisie pri poskytovaní spolufinancovania z EFRR na opatrenia na podporu podnikania bolo dosiahnutie hospodárskeho účinku, trvalosť výsledkov investícií predstavovala iba vedľajšiu stránku. Jej hlavným záujmom vo vzťahu k trvalosti teda bolo uspokojiť požiadavky podľa práva Únie. Komisia riadiacim orgánom neposkytla usmernenia o výbere a návrhu projektov ani inú podporu na presadzovanie trvalosti výsledkov.

Posúdenie potrieb bolo slabé a skutočná potreba financovania z verejných zdrojov nebola riadne určená

51

Trvalosť znamená, že verejné finančné prostriedky sa použijú na projekty, ktoré môžu čo najviac prispieť k cieľom operačných programov. Posúdenia potrieb prispievajú k celkovej trvalosti tým, že umožňujú určiť činnosti či podniky, ktoré sú najrelevantnejšie pre dosiahnutie cieľov operačných programov, ako aj podniky, ktoré najviac potrebujú financovanie z verejných zdrojov, pre ktoré nemožno nájsť nijaké riešenie na trhu alebo v prípade ktorých trhové podmienky nepodporujú vznik súkromných investícií, ktorými by sa doplnili ich potreby (tzv. zlyhanie trhu). Ak príjemcovia verejnú podporu skutočne nepotrebujú, ale namiesto toho by bez poskytnutej pomoci prijali rovnaké rozhodnutia, hrozí riziko straty mŕtvej váhy. Takisto menej príjemcov, ktorí skutočne potrebujú financovanie z verejných zdrojov dostane podporu a celková trvalosť sa tak znižuje.

52

Hoci kontrolované operačné programy obsahovali niektoré prvky posúdenia potrieb, ani jeden z nich alebo z príslušných ex ante hodnotení, ktoré sa uskutočnili pred operačnými programami, neobsahoval dôkladnú analýzu skutočných potrieb spoločností (napr. potrieb veľkých v porovnaní s potrebami malých spoločností) v dotknutých regiónoch z hľadiska investičnej podpory. Nevykonali sa nijaké podrobné prieskumy, špecializovaný výskum ani podobné prípravné činnosti na určenie potrieb najzraniteľnejších sektorov pred navrhnutím opatrení na podporu podnikania. Najmä posúdenia potrieb týkajúcich sa podpory podnikania uvedené v príslušných rakúskych, talianskych a poľských operačných programoch neboli dostatočné.

53

V niekoľkých prípadoch (OP Sasko a OP Dolné Sasko a do určitej miery aj české a talianske operačné programy) bola počiatočná situácia podnikov v dotknutých regiónoch opísaná pomerne komplexne, a to vrátane osobitných obmedzení, s ktorými sa stretávali pri investovaní a vytváraní dodatočnej zamestnanosti. Ďalším operačným programom chýbali jasné regionálne plány na zmiernenie týchto obmedzení, napr. zlepšenie prístupu k financovaniu, pritiahnutie súkromných zdrojov financovania, zvýšenie výroby, obratu, vývozu alebo produktivity a zavedenie nových výrobkov. Okrem toho neexistovali nijaké plány, v ktorých by sa uvádzalo, ako bude EFRR pridávať hodnotu pri zaisťovaní dlhodobej zmeny v podnikateľskom sektore vrátane dôslednejších procesov reštrukturalizácie potrebných súbežne s hospodárskymi účinkami na zamestnanosť alebo konkurencieschopnosť podnikov.

54

Okrem toho sa v operačných programoch jasne neurčili skutočné potreby spoločností, pokiaľ ide o financovanie z verejných zdrojov, ani zlyhania trhu v rozličných regiónoch. V dôsledku toho chýbali spoľahlivé vysvetlenia toho, prečo by určité spoločnosti mali získať finančné prostriedky EÚ na investovanie do svojich majetkových základní (napr. na základe sektora, veľkosti, podnikateľského potenciálu alebo úrovne inovácií). S výnimkou českého centrálneho operačného programu ani v jednom z kontrolovaných operačných programov nebolo uvedené nijaké odôvodnenie, ktorým by sa preukazovala oprávnenosť veľkých podnikov na spolufinancovanie z prostriedkov EFRR.

55

Riadiace orgány predpokladali, že prakticky všetky podniky so sídlom v konvergenčnom regióne alebo v inak štrukturálne slabom regióne narážali na zlyhania trhu, a preto potrebovali investičnú podporu z verejných zdrojov, čo nie je nevyhnutne pravda. Operačné programy a investičné projekty sa navyše nezaoberali prakticky nijakými zlyhaniami trhu okrem (potenciálnych) kapitálových obmedzení alebo prístupu k úverom, kým MSP na rozdiel od väčších podnikov čelia aj ďalším znevýhodneniam⁴¹. Prehliadala sa potreba, aby verejné intervencie kombinovali finančnú pomoc s nefinančnou podporou (t. j. diagnostika, poradenstvo alebo prístup k špecializovanej infraštruktúre).

56

Komisia sa pri schvaľovaní kontrolovaných operačných programov nezaoberala rizikom straty mŕtvej váhy v súvislosti s fondmi EÚ, napríklad poukázaním na tieto riziká v operačných programoch alebo poskytnutím usmernení o spôsobe výberu príslušných projektov. V niekoľkých operačných programoch sa finančné prostriedky EFRR poskytovali popri existujúcich vnútroštátnych alebo regionálnych grantových programoch na podporu podnikov. Podľa dlhodobých skúseností z členských štátov sa týmito grantovými programami vo všeobecnosti zabezpečovali zmysluplné investície. Zo skutočnosti, že fondy EÚ dopĺňali vnútroštátne a súkromné investície, však nevyplývalo, že by mohli viesť k vyššiemu počtu alebo vyššej kvalite konkurenčných projektových žiadostí. Financovaním z prostriedkov EÚ sa navyše nepodporilo dlhšie trvanie výsledkov projektu presahujúce právne požiadavky (napr. prostredníctvom požiadavky na účinnejšie kontroly a podávanie správ alebo prostredníctvom zavedenia prísnejších podmienok), pretože nebolo prepojené s úsilím o dosiahnutie dlhodobých výsledkov.

Zameranie na právne požiadavky na trvalosť

57

Členské štáty boli zodpovedné aj za správne vykonávanie požiadavkov právnych predpisov EÚ týkajúcich sa trvalosti. Komisia zodpovedala za monitorovanie úsilia členských štátov a zabezpečenie dodržiavania právnych predpisov EÚ. V členských štátoch, ktoré boli predmetom auditu, boli pravidlá týkajúce sa trvalosti výsledkov projektu obmedzené na pravidlá stanovené v práve Únie (pozri prílohu VI).

58

Komisia a riadiace orgány považovali právne požiadavky na trvalosť za dostatočne splnené⁴². Na základe tohto prístupu schválili operačné programy na programové obdobia 2000 – 2006 a 2007 – 2013, v ktorých neboli stanovené prísnejšie podmienky na podporu dlhodobých výsledkov, napríklad v prípade potreby predĺženie obdobia trvalosti na viac ako minimálne obdobie trvalosti stanovené v nariadeniach⁴³.

59

A napokon, riadiace orgány do dohôd o grante až na niekoľko výnimiek nezahrnuli zásadné podmienky týkajúce sa dosahovania dlhodobých výsledkov. Vo väčšine týchto dohôd sa iba opakovali požiadavky podľa práva Únie. Nepresadzovala sa v nich trvalosť prostredníctvom účinnejších podmienok, napr. stanovenia záväzných kľúčových cieľov v oblasti zamestnanosti a cieľov týkajúcich sa úrovne výroby a produktivity alebo konkurencieschopnosti a inovácií, ktoré by sa museli zachovávať počas určitého pevne stanoveného minimálneho obdobia.

Slabé zameranie na trvalosť pri výbere projektov

60

Pokiaľ ide o výberové konania v rámci operačných programov, analyzovali sme relevantnosť projektov pre ciele operačných programov a preskúmali sme existenciu a používanie kritérií, ktoré by mohli súvisieť s trvalosťou. Takisto sme overili, či sa zohľadnili iné významné aspekty trvalosti výsledkov, ako sú inovácie alebo vyhýbanie sa účinku mŕtvej váhy.

61

Skutočnosť, že z celkového hľadiska boli kontrolované projekty v súlade s celkovými cieľmi operačných programov, je dobrým znamením, že sa výberovými konaniami zabezpečil výber relevantných projektov. Vo fáze výberu však ani jeden z operačných programov, ktoré boli predmetom auditu, nekládol dostatočný dôraz na dosiahnutie trvalých výsledkov. Konkrétne sa v žiadostiach alebo v dokumentoch k výberovým konaniam len zriedka uvádzali riziká pre dlhodobé výsledky projektov a zmierňujúce opatrenia. Často sa v nich nevenovala pozornosť ani rizikám súvisiacim s účinkom mŕtvej váhy.

62

Hoci podmienky účasti zvyčajne obsahovali niekoľko cieľov a zámerov (napríklad posilnenie majetkovej základne spoločností, zvýšenie podnikateľského potenciálu a konkurencieschopnosti, vytváranie nových pracovných miest alebo zachovanie existujúcich pracovných miest), projektové žiadosti neboli odmeňované za svoj potenciál vytvárať dlhotrvajúce výsledky. Namiesto toho riadiace orgány skôr bez väčších nárokov posudzovali iba potenciál projektov udržať cieľové hodnoty počas obdobia zákonom požadovaných 3 alebo 5 rokov po skončení projektu. Riadiace orgány vo fáze výberu neposúdili potenciál dlhodobých hospodárskych výsledkov projektov.

63

Takisto vo väčšine prípadov patrili v skúmaných operačných programoch inovácie medzi hlavné ciele produktívnych investícií. Pri hodnotení projektových žiadostí sa však úroveň inovácie projektov prakticky ignorovala. Podpora sa často poskytovala na pomerne jednoduché priemyselné postupy s vyšším rizikom krátkej životnosti, ktoré neprinášali trvalé výsledky. Našli sme celkovo iba osem projektov⁴⁴ v rámci OP pre Taliansko, Sasko a Českú republiku, v ktorých príjemcovia investovali do inovačných priemyselných postupov alebo výrobkov. Z postupov EÚ vyplýva, že príjemcovia sa povzbudzujú k tomu, aby vytvárali výrobky, ktoré sú odlišné, inovačné, ponúkajú pridanú hodnotu s cieľom zabezpečiť trvalosť svojich projektov. Projekty so silným potenciálom inovácií a konkurencieschopnosti sú životaschopnejšie.

64

Pri výbere projektov sa nezohľadnilo riziko straty mŕtvej váhy, keďže riadiace orgány nezohľadnili schopnosť súkromných subjektov financovať projekty z vlastných prostriedkov alebo znášať vyšší podiel nákladov.

65

O strate mŕtvej váhy svedčí napríklad skutočnosť, že realizátor projektu začal projekt ešte pred udelením grantu, čo sa stalo v prípade šiestich kontrolovaných projektov. V takýchto prípadoch existuje riziko, že by sa projekt mohol realizovať bez udelenia pomoci alebo že bol grant prisľúbený ešte pred posúdením projektu.

66

Ďalším znamením možnej straty mŕtvej váhy je to, že príjemcovi bolo udelených viacero grantov EÚ v rozpätí iba niekoľkých rokov a výbor pre výberové konanie túto skutočnosť nezohľadnil. To sa stalo v prípade pätnástich zo 41 kontrolovaných projektov. Rôzni príjemcovia získali viacero grantov z EFRR v pomerne krátkom čase bez toho, aby sa uskutočnili kontroly finančnej dostupnosti, pokiaľ ide o každú z ich žiadostí⁴⁵.

67

A napokon sme zistili, že osem z kontrolovaných projektov⁴⁶ sa mohlo dokončiť v podobnom rozsahu a v podobnom časovom rámci s použitím výlučne vlastných zdrojov podniku alebo pomocou bankových úverov bez použitia grantov (pozri ilustráciu 4). Táto skutočnosť platila najmä vtedy, keď spoločnosti boli súčasťou skupiny podnikov. V dôsledku takéhoto používania verejných finančných prostriedkov sa znížil objem potrebných súkromných investícií. Okrem toho platí, že čím vyššie je pridelené spolufinancovanie, tým vyšší je dosah straty mŕtvej váhy. Príklady projektov, ktoré získali granty napriek tomu, že nečelili zlyhaniu trhu, sa uvádzajú aj v rámčeku 6.

Chýbajú ukazovatele a monitorovanie projektov nie je dostatočne zamerané na trvalosť výsledkov

68

Okrem zabezpečenia, aby sa projekty vykonávali v súlade s ich očakávaným rozsahom, rozpočtom a časovým rámcom, je dôležité, aby sa mechanizmy riadenia a monitorovania zameriavali aj na dosiahnutie výsledkov v čase dokončenia projektov, aj na ďalšie trvanie týchto výsledkov. Príslušnými ukazovateľmi, monitorovaním a podávaním správ by sa nemalo zaistiť iba to, aby si prijímateľské podniky plnili právne požiadavky na trvalosť, ale aj aby dbali o výsledky, a ak to bude možné, ďalej ich rozvíjali.

Nedostatok ukazovateľov

69

V operačných programoch na obdobie 2000 – 2006 neboli vymedzené ukazovatele alebo ich vymedzenie nebolo jednotné. V nasledujúcom období však Komisia požiadala riadiace orgány, aby zaviedli hlavné ukazovatele výstupov a výsledkov. Ani jeden z ukazovateľov sa však netýkal dlhotrvajúcich výsledkov. Ukazovatele vybrali riadiace orgány na základe stratégií svojich operačných programov a typov grantov a neumožnili porovnanie dosiahnutých výsledkov medzi regiónmi.

70

Niektoré ukazovatele výstupov neboli dostatočne konkrétne, ale len pomerne všeobecne formulované v príslušných dokumentoch súvisiacich s projektmi z programových období 2000 – 2006 a 2007 – 2013. Aj ukazovatele výsledkov boli vo všeobecnosti zle vymedzené, čo spočívalo v tom, že sa v nich neuvádzalo, aké ciele mali podporné programy dosiahnuť⁴⁷. Nedostatok relevantných, kvalitatívnych a merateľných ukazovateľov na meranie výstupov a výsledkov bránil komplexnému posúdeniu účinkov projektu (pozri príklady v rámčeku 7). Dokonca aj v prípade, keď sa ukazovatele výsledkov do určitej miery zaoberali priamymi a bezprostrednými cieľmi projektov, ani jeden z nich sa nepoužíval na meranie trvalosti výsledkov projektu, činností alebo operácií (pozri aj ďalej oddiel o monitorovaní projektov). Hoci je dôležité mať ukazovatele výkonnosti, treba sa postarať o to, aby ich nebolo zbytočne veľa⁴⁸.

71

V niekoľkých prípadoch neboli realistické cieľové hodnoty ukazovateľov: v dvoch prípadoch (projekty 19 a 22) boli ciele v oblasti pracovných miest prekročené približne o 100 % a v jednom prípade (projekt 11) boli dosiahnuté úspory energie takmer trikrát vyššie než úspory predpokladané v dokumentoch týkajúcich sa plánovania. V hodnotení českého operačného programu v polovici trvania sa dospelo k záveru, že rôzne ciele, ktoré sa stanovili na úrovni operačného programu, neboli dostatočne ambiciózne, a preto sa v hodnotení odporučilo ich zvýšenie o vyše 200 %.

Monitorovanie projektov nie je dostatočne zamerané na trvalosť

72

Napriek chýbajúcim ukazovateľom sme zistili, že monitorovanie realizácie projektov bolo vo všeobecnosti primerané. Bolo však priveľmi založené na výstupoch a nebolo harmonizované, a to buď z hľadiska monitorovania a overovania údajov, alebo s ohľadom na dostupnosť elektronických nástrojov na podávanie správ. Systémy na kontrolu a monitorovanie projektov existujúce v regiónoch, ktoré boli predmetom auditu, pomohli zabezpečiť, že výstupy sa dosiahli zväčša podľa plánu do dňa dokončenia projektu a že granty sa použili na nákup oprávneného majetku.

73

Riadiace orgány však účinne nemonitorovali trvanie projektu z hľadiska právnych požiadaviek ani z hľadiska iných aspektov naznačujúcich dlhotrvajúce výsledky. Pri dokončení projektu museli príjemcovia predložiť záverečnú správu o svojich výdavkoch na projekty (výstupy), ale nie vždy aj o dosiahnutých priamych výsledkoch (rozličné požiadavky na monitorovanie týkajúce sa kontrolovaných operačných programov sa nachádzajú v prílohe VII). Riadiace orgány sa nezaoberali ani otázkou, ako naložiť s prípadmi, pri ktorých sa v čase dokončenia projektu výsledky ešte neprejavili a ukážu sa až neskôr.

74

Monitorovanie právnych požiadaviek na trvalosť po dokončení projektu celkovo ostalo svojím rozsahom obmedzené a medzi jednotlivými operačnými programami sa líšilo. Mechanizmy podávania správ a monitorovania a príslušné povinnosti orgánov a príjemcov po dokončení projektov neboli v administratívnych dokumentoch vo všetkých operačných programoch vždy jasne a formálne stanovené⁴⁹. Riadiace orgány neposkytli príjemcom nijaké usmernenia ani systematické poradenstvo týkajúce sa monitorovania trvalosti. Riadiace orgány nemali ani informačné systémy na zber údajov o trvalosti a ani jeden z nich nebol schopný predložiť spoľahlivé štatistické údaje o dodržiavaní právnych požiadaviek na trvalosť. Keďže neexistovala nijaká právna požiadavka, aby pokračovali v sledovaní vývoja projektov, riadiace orgány ho prestali sledovať hneď po uplynutí zákonného obdobia trvalosti.

75

Uvedený nedostatok ukazovateľov a nedostatočné monitorovanie po dokončení projektu zabránili vyhodnoteniu trvalosti výsledkov projektov. Boli aj jedným z dôvodov ťažkostí určovania príčinných súvislostí medzi finančnými prostriedkami EÚ vyplatenými na rozvoj súkromného sektora a hospodárskymi vplyvom, ktorý majú na podniky a regióny.

Nedostatočné používanie hodnotení ex post

76

Nenašli sme nijaké hodnotenia programov produktívnych investícií, ktoré by obsahovali osobitné posúdenie trvalosti výsledkov. Pre obmedzený rozsah monitorovania trvalosti požadovanej v právnych predpisoch, neprítomnosť akéhokoľvek informačného systém na zber údajov súvisiacich s týmto monitorovaním a absenciu akéhokoľvek dlhodobého monitorovania po uplynutí obdobia trvalosti neboli k dispozícii nijaké údaje týkajúce sa trvalosti výsledkov dosiahnutých prostredníctvom projektov EFRR ani údaje týkajúce sa hospodárskeho rozvoja prijímateľských podnikov či účinkov projektov na regióny. V dôsledku toho bolo nemožné určiť získané poznatky a systematicky ich využiť v príslušných systémoch regionálnej podpory v rámci fondov EŠIF na roky 2014 – 2020.

77

Komisia nevykonala osobitné audity či hodnotenia týkajúce sa trvalosti investícií financovaných z prostriedkov EFRR. Pokiaľ ide o informácie o trvalosti a o realizácii operačných programov vo všeobecnosti, musela vychádzať najmä z údajov predložených vo výročných správach riadiacich orgánov o vykonávaní. Väčšina údajov sa však týkala najmä výkonnosti z hľadiska čerpania finančných prostriedkov. Riadiace orgány takisto museli vo svojich výročných správach ohlásiť prípady nesplnenia právnych požiadaviek na trvalosť. Komisia však nemohla poskytnúť nijaký dôkaz o tom, aké kroky prijala v reakcii na tieto prípady nesplnenia povinnosti.

78

Komisia do svojho všeobecnejšieho hodnotenia ex post politiky súdržnosti v rokoch 2007 – 2013⁵⁰ zaradila štúdie o finančnej podpore z EFRR pre veľké podniky a MSP. Hoci v záverečných správach sa nevyžadovali priame posúdenia trvalosti výsledkov, jednako obsahovali zistenia týkajúce sa cieľa dosiahnuť dlhotrvajúce výsledky investícií EÚ do podnikov. Najdôležitejšie zistenia hodnotenia týkajúce sa týchto dvoch typov podnikov boli v súlade s výsledkami nášho auditu a ich zhrnutie sa nachádza v prílohe VIII. Komisia nezhromaždila štatistické údaje o miere prežitia podnikov s finančnou podporou EÚ na úrovni EÚ a na vnútroštátnej úrovni. V dôsledku toho nie je zatiaľ možné vykonať referenčné porovnávanie medzi podnikmi, ktoré dostali podporu, a podnikmi, ktoré podporu nezískali.

Nápravné opatrenia prijímané v prípade nedosiahnutia cieľov a nesplnenia požiadaviek na trvalosť sa neuplatňovali jednotne

79

Preskúmali sme spôsob, akým riadiace orgány uplatňovali nápravné opatrenia v prípade nedosiahnutia stanovených cieľov alebo nesplnenia požiadaviek na trvalosť, lebo to mohlo mať vplyv aj na mieru dosahovania trvalých výsledkov.

80

Riadiace orgány plánovali vymáhanie v prípade nedosiahnutia záväzných cieľov stanovených v dohode o grante a nesplnenia požiadaviek právnych predpisov týkajúcich sa trvalosti. Tieto opatrenia sa však neuplatňovali jednotne. Rozsah nesplnenia cieľov projektov, za ktorý boli uplatnené nápravné opatrenia, sa rôznil a v závislosti od pravidiel stanovených v operačných programoch sa líšili aj vymáhateľné sumy.

81

Dva nemecké riadiace orgány vyžadovali vrátenie súm, pokiaľ v čase dokončenia projektu neboli dosiahnuté všetky záväzné ciele (týkajúce sa vytvorenia alebo zachovania pracovných miest)⁵¹. České a poľské riadiace orgány boli pružnejšie: vrátenie finančných prostriedkov požadovali iba vtedy, ak skutočná dosiahnutá hodnota bola nižšia než 95 % (Česká republika) alebo 90 % (Poľsko) stanovených záväzných cieľov. Talianske orgány tiež vymáhali prostriedky späť pri projektoch, ktoré nedosiahli cieľové hodnoty.

82

Vymáhateľné sumy sa však značne líšili aj medzi operačnými programami. V nemeckých a českých operačných programoch sa musela vrátiť celá suma. V prípade talianskych operačných programov však bola vymáhateľná suma úmerná hodnote majetku a dĺžke obdobia, počas ktorého sa majetok nepoužíval. Talianske riadiace orgány požadovali vrátenie celej sumy iba v prípadoch, keď dotknuté nesplnenie povinnosti predstavovalo značné porušenie právnej požiadavky na trvalosť, v prípade nesplnenia cieľov v oblasti zamestnanosti alebo v prípade, že podniky prispeli k financovaniu projektu menšou sumou, než sa stanovilo v dohodách o grante.

83

Záväzné ciele alebo príslušné lehoty bolo často možné znovu dohodnúť. V týchto prípadoch riadiace orgány umožnili znovu dohodnúť ciele alebo lehoty pred uplynutím obdobia trvalosti so zreteľom na pravdepodobné hodnoty, ktoré sa mali dosiahnuť. Hoci bol tento postup v určitých prípadoch oprávnený, napr. z dôvodu zmeny vonkajších faktorov, existuje riziko, že pokiaľ by sa používal takmer ako pravidlo, spochybnil by sa tým predchádzajúci výber žiadostí o financovanie projektu, ako aj dosiahnutie trvalých výsledkov.

84

V iných prípadoch (napr. v českom regionálnom operačnom programe) bol v dohodách o grante povolený prevod subvencovaného investičného majetku na tretiu stranu pred uplynutím obdobia trvalosti za predpokladu, že s týmto prevodom súhlasil riadiaci orgán. Podľa riadiaceho orgánu k takýmto prevodom dochádzalo iba po dôkladnom posúdení podniku, na ktorý sa mal subvencovaný investičný majetok previesť. Tento postup však vytváral riziko, že by spoločnosť mohla získať grant bez toho, aby bola posúdená v rámci obvyklých postupov výberu projektov.

Určité zlepšenie s cieľom zvýšiť potenciál trvalosti výsledkov nastalo v rámci nariadení o EŠIF na roky 2014 – 2020

85

Posúdili sme, do akej miery Komisia vo svojich legislatívnych návrhoch týkajúcich sa fondov EŠIF na roky 2014 – 2020 využila poznatky získané z predchádzajúcich programov, a či identifikovala technické a organizačné obmedzenia trvalosti výsledkov v projektoch podnikateľského sektora, ako aj príklady osvedčených postupov z obdobia pred rokom 2014. Overili sme, či sa zmeny súvisiace s dlhšou trvalosťou investícií EÚ odzrkadlili v politických dokumentoch a právnom rámci tohto sektora podpory. Napokon sme zistili, či Komisia regionálnym orgánom poskytla usmernenia o používaní získaných poznatkov o trvalosti v rámci ich plánovania EŠIF.

Regulačný rámec sa zlepšil…

86

Komisia pri vytváraní legislatívnych návrhov týkajúcich sa fondov EŠIF na roky 2014 – 2020 používala poznatky získané z predchádzajúcich programov produktívnych investícií. Do nariadení o EŠIF bolo vložených niekoľko zásadných úprav. Tieto ustanovenia v nariadení o EFRR a v nariadení o spoločných ustanoveniach⁵² objasnili regulačný rámec z hľadiska trvalosti operácií financovaných z fondov EŠIF a pravdepodobne budú mať vplyv na predĺženie trvalosti výsledkov:

• Od roku 2014 sa z EFRR v zásade podporovali iba produktívne investície v MSP. Vo všeobecnosti sa predpokladá, že MSP viac potrebujú finančné prostriedky a ďalšiu podporu, ako sú podnikateľské poradenské služby. Veľké podniky môžu získať granty iba na účely investícií do posilnenia výskumu, technologického vývoja a inovácií alebo na podporu prechodu na nízkouhlíkové hospodárstvo⁵³.
• Objasnilo sa, odkedy sa začína počítať päťročné obdobie trvalosti. V súčasnosti to je buď deň záverečnej platby, alebo v príslušných prípadoch deň stanovený v rozhodnutí o štátnej pomoci, čo doteraz nebolo jasné, a preto riadiace orgány v minulosti tento termín neuplatňovali jednotne.
• Pokiaľ ide o nápravné opatrenia v prípade nedodržania právnych požiadaviek na trvalosť, na začatie vymáhania investície odteraz musí byť splnená iba jedna z týchto troch podmienok (na rozdiel od minulosti, keď museli platiť všetky tri): a) skončenie alebo premiestnenie výrobnej činnosti mimo oblasti programu; b) zmena vlastníctva položky infraštruktúry, ktorá poskytuje firme neoprávnenú výhodu; alebo c) podstatná zmena, ktorá ovplyvňuje jej povahu, ciele alebo podmienky realizácie, čo by narušilo jej pôvodné ciele.
• Príspevok z EŠIF sa musí vrátiť, ak sa produktívna investícia od záverečnej platby presunie mimo EÚ do desiatich rokov (namiesto piatich rokov), s výnimkou prípadu, ak je príjemcom MSP⁵⁴.

87

V nedávnom audite⁵⁵ sme zistili, že Komisia a členské štáty vo všeobecnosti úspešne vypracovali operačné programy s dôkladnejšou intervenčnou logikou, t. j. stanovili (špecifické ciele/výsledky) a spôsob, ako sa majú dosiahnuť (potrebné finančné prostriedky, opatrenia, ktoré sa majú prijať, a očakávané výstupy). Zaviedli sa nové pravidlá s cieľom používať ukazovatele výkonnosti jednotnejším a komplexnejším spôsobom na meranie pokroku pri dosahovaní dlhodobých výsledkov. Pre každú prioritnú os sa v operačných programoch (okrem osí technickej pomoci a operačných programov venovaných iniciatíve pre MSP) musí stanoviť výkonnostný rámec, ktorý tvorí podmnožina ukazovateľov, ktoré boli stanovené v operačných programoch⁵⁶ a z ktorých väčšina už bola vopred vymedzená v súvisiacom nariadení.

… stále však existujú nedostatky

88

Novým prvkom regulačného rámca na roky 2014 – 2020, ktorý môže ovplyvniť výkon činností na podporu podnikania financovaných z prostriedkov EÚ, je požiadavka, aby operačné programy splnili stanovené ex ante kondicionality⁵⁷. Ide o podmienky založené na kritériách vopred vymedzených v NSU, ktoré predstavujú nevyhnutné požiadavky na účinné a efektívne využívanie finančnej podpory EÚ pri všetkých fondoch EŠIF. Pri vypracúvaní operačných programov na obdobie 2014 – 2020 musia členské štáty posúdiť, či tieto podmienky boli splnené.

89

Na splnenie požiadaviek súvisiacich s ex ante kondicionalitou 3, ktorá sa týka zvýšenia konkurencieschopnosti MSP, musia vnútroštátne orgány pred tým, ako sa im pridelia prostriedky z fondov EŠIF na podporu podnikov, podniknúť konkrétne kroky na podporu podnikania, a to aj v rámci iniciatívy „Small Business Act“ pre Európu⁵⁸. Niektoré z týchto činností by mali mať pozitívny účinok na organizáciu podnikania a následne na životnosť podnikov a ich dlhodobé výsledky. Vzhľadom na to, že v čase auditu od začiatku programového obdobia uplynuli iba tri roky, však zatiaľ nebolo možné preukázať ich priamy vplyv na trvalosť výsledkov⁵⁹.

90

Návrh ďalšej predbežnej podmienky vykonávania smernice o oneskorených platbách⁶⁰ predložený Komisiou, ktorá by mohla mať významný vplyv na mieru prežitia MSP, však legislatívne orgány neprijali.

91

Operačné programy na obdobie 2014 – 2020 sú štruktúrované spôsobom, ktorý priniesol výrazné zvýšenie počtu ukazovateľov výkonnosti pre výstupy a výsledky, ktoré je potrebné monitorovať. V osobitnej správe č. 2/2017⁶¹ sme odporučili zosúladiť vymedzenia pojmov „výstupy“ a “výsledky“ týkajúcich sa výkonnosti.

92

V inej správe Európskeho dvora audítorov⁶² sa navyše uvádza, že „prevažná väčšina ukazovateľov tvoriacich základ na pridelenie výkonnostnej rezervy súvisí s ukazovateľmi výstupov (57 %), finančnými ukazovateľmi (33 %) a kľúčovými vykonávacími krokmi (9 %)“. V súlade s tým výkonnostný rámec na obdobie 2014 – 2020 ostáva v podstate zameraný na výdavky a výstupy projektov, ale nie na dosahovanie výsledkov.

93

Komisia nebola pri vypracúvaní nového regulačného rámca schopná použiť výsledky z hodnotení ex post podpory z EFRR podnikom (veľkým aj malým a stredným podnikom) za obdobie 2007 – 2013, lebo správy boli zverejnené až začiatkom roku 2016. S výnimkou štúdie Európskeho parlamentu⁶³, ktorá bola prevažne zameraná na právne aspekty, sme nenašli iné významné zdroje (napríklad štúdie či iné posúdenia vypracované vnútroštátnymi orgánmi), ktoré by sa zaoberali podporou produktívnych investícií z EFRR a použili sa pri návrhu nových nariadení o EŠIF. Z celkového hľadiska teda nariadenia na programové obdobie 2014 – 2020 boli zostavené bez dostatočných informácií odvodených z hodnotiacich štúdií.

94

Komisia nezaviedla nijaké ďalšie osobitné opatrenia na podporu trvalosti v regionálnych projektoch produktívnych investícií v rámci fondov EŠIF. Nový právny rámec stále neobsahuje ustanovenia, v ktorých by sa od riadiacich orgánov požadovalo, aby vytvorili postupy monitorovania, ktoré konkrétne umožnia zber hodnoverných údajov o trvalosti. Okrem toho v tejto súvislosti riadiacim orgánom ani príjemcom neposkytla nijaké relevantné usmernenia na nové programové obdobie.

Závery a odporúčania

95

Z celkového hľadiska sme dospeli k záveru, že hoci vo väčšine kontrolovaných projektov sa dosiahli trvalé výsledky, v rokoch 2000 až 2013 sa pri riadení podpory produktívnych investícií v európskych podnikoch z prostriedkov EFRR nekládol dostatočný dôraz na trvalosť výsledkov. V dôsledku toho výsledky v jednej pätine kontrolovaných projektov neboli trvalé. Zistili sme nedostatky v plánovaní operačných programov a vo fáze výberu, monitorovania a hodnotenia kontrolovaných projektov.

96

Právne požiadavky EÚ na trvalosť, a najmä povinnosť príjemcov udržať nakúpený majetok na jeho pôvodnom mieste až do uplynutia pevne stanoveného obdobia trvalosti v dĺžke piatich či troch rokov, boli vo všetkých kontrolovaných projektoch splnené. V prijímateľských spoločnostiach nedošlo k nijakým podstatným úpravám ani zmenám povahy ich vlastníctva, ani k ukončeniu či premiestneniu ich hospodárskej činnosti. Vo všeobecnosti sa v kontrolovaných projektoch dosiahli plánované výstupy. Výstupy sa prevažne používali do uplynutia obdobia trvalosti (pozri body 20 až 23).

97

Priame výsledky kontrolovaných projektov vo väčšine prípadov súviseli s vytváraním pracovných miest, lepším prístupom k financovaniu a úverom, vyššou výrobou a produktivitou. Väčšina kontrolovaných projektov v čase auditu stále vytvárala očakávané priame výsledky. Všimli sme si však, že takmer v polovici kontrolovaných projektov nebolo možné komplexne posúdiť trvalosť v čase uplynutia obdobia trvalosti. Keďže sa väčšina riadiacich orgánov sa sústredila iba na vytváranie pracovných miest a výsledky neboli po dokončení projektu primerane monitorované a vykazované, relevantné informácie o tom, do akej miery boli výsledky dosiahnuté, a o ich trvalosti boli zriedkavé (pozri body 26 až 31). Výsledky dosiahnuté v čase dokončenia projektov v jednej pätine projektov nevydržali do uplynutia obdobia trvalosti alebo pokračovali iba o trochu dlhšie (pozri body 32 až 38).

98

Nepriame výsledky, ako je vybudovanie vedomostnej základne, vytváranie sietí s inštitúciami vysokoškolského vzdelávania, zvýšenie príjmov z miestnych daní a prínos pre regióny, sa uprednostňovali len zriedka (pozri body 40 až 43).

99

Existovalo niekoľko príčin, pre ktoré neboli dosiahnuté výsledky projektov trvalé. Kým v niekoľkých prípadoch nemali príjemcovia nad príčinami zjavne nijakú kontrolu (z dôvodu vonkajších činiteľov, napríklad z dôvodu hospodárskej krízy), alebo boli príčinou nedostatky v oblasti riadenia, v ostatných prípadoch to bolo spôsobené nedostatočným zameraním na trvalosť na jednotlivých úrovniach hospodárenia s finančnými prostriedkami EÚ.

100

Na úrovni programu nemalo dosahovanie dlhotrvajúcich výsledkov produktívnych investícií účinnú podporu v príslušných operačných programoch či v iných príslušných regionálnych strategických dokumentoch. Dosiahnutie dlhotrvajúcich výsledkov nebolo prioritou. Osobitné potreby podnikov v rôznych odvetviach a rôznej veľkosti (zlyhania trhu) neboli riadne identifikované. Výsledkom boli riziká straty mŕtvej váhy v programoch. Zapojenie EÚ vo všeobecnosti nebolo zárukou vyššej trvalosti výsledkov (pozri body 46 až 59).

Odporúčanie 1 – Podpora trvalosti výsledkov

1. Členské štáty by na úrovni vytvárania operačných programov mali podporovať dosahovanie trvalých výsledkov investícií do výroby financovaných z EFRR, a to najmä prostredníctvom:
   • väčšej pozornosti venovanej určovaniu rizík pre dosahovanie trvalých výsledkov a ich zmierňovaniu,
   • lepšej analýzy potrieb rôznych typov podnikov vrátane potreby financovania z verejných zdrojov s cieľom vyhnúť sa strate mŕtvej váhy.

   Plánovaný dátum vykonania: pri príprave operačných programov na obdobie po roku 2020.

2. Pri schvaľovaní operačných programov by Komisia mala venovať väčšiu pozornosť tomu, ako členské štáty riešia trvalosť výstupov a výsledkov.

   Plánovaný dátum vykonania: pri schvaľovaní jednotlivých operačných programov na obdobie po roku 2020.

101

Pokiaľ ide o výber projektov, výberové kritériá primerane nezohľadnili potrebu, aby sa projektmi financovanými z EFRR dosiahli dlhotrvajúce výsledky, aby sa nimi zaviedli inovačné priemyselné postupy alebo maximalizoval ich účinok finančnej páky. Riziko, že spoločnosti by mohli využívať financovanie z prostriedkov EÚ, hoci svoje projekty mohli vykonávať aj bez tohto dodatočného financovania alebo s menším objemom finančných prostriedkov, nebolo dostatočne zmiernené (pozri body 61 až 67).

Odporúčanie 2 – Zohľadnenie aspektu trvalosti vo výberových konaniach

Členské štáty by mali zlepšiť svoje výberové konania a podmienky účasti, aby sa v nich zohľadňovalo riziko straty mŕtvej váhy a aby podporu získali iba tie projekty produktívnych investícií, ktoré majú potenciál primerane dlhotrvajúcich výsledkov.

Plánovaný dátum vykonania: pri príprave ďalších výberových konaní.

102

Riadiace orgány nevenovali dostatočnú pozornosť hodnoteniu trvalosti výsledkov. Nie všetky riadiace orgány stanovili primerané ukazovatele na meranie výkonnosti opatrení spolufinancovaných z prostriedkov EÚ a ich výsledkov z dlhodobejšieho hľadiska. Ak boli príslušné ukazovatele stanovené, vo väčšine prípadov sa nimi merala iba jedna stránka prínosov, ktoré vznikli v dôsledku projektov, dosiahnutie stanovených cieľov nebolo záväzné alebo ich používanie na meranie výkonnosti nebolo jednotné. Táto skutočnosť bránila orgánom získať cenné informácie o trvalosti výsledkov projektov a programov ako celku (pozri body 69 až 71).

103

Hoci bolo monitorovanie realizácie projektov zo strany riadiacich orgánov na základe výstupov vo všeobecnosti primerané, ich monitorovanie a vykazovanie výsledkov v čase dokončenia projektov a v priebehu obdobia trvalosti bolo vo väčšine prípadov nedostatočné. Príčinou bolo čiastočne nedostatočné používanie ukazovateľov výkonnosti a čiastočne absencia postupov monitorovania a podávania správ alebo ich nedôsledné uplatňovanie. Nevykonalo sa žiadne následné sledovanie dlhotrvajúcich výsledkov. V rámci operačných programov, ktoré boli predmetom tohto auditu, neboli objednané nijaké konkrétne hodnotenia ex post. Ani Komisia nevykonala osobitné audity či štúdie týkajúce sa trvalosti investícií financovaných z EÚ (pozri body 72 až 78).

Odporúčanie 3 – Vyzdvihnutie aspektu trvalosti pri monitorovaní a podávaní správ

Členské štáty by mali vykonávať primerané a dôsledné monitorovanie a podávanie správ:

• s použitím vopred vymedzených relevantných ukazovateľov pre výstupy aj výsledky, ako aj na meranie dlhotrvajúcich výsledkov na úrovni operačného programu a zároveň udržiavať počet ukazovateľov na zvládnuteľnej úrovni,
• prostredníctvom stanovenia postupov monitorovania a podávania správ, ktoré sa majú používať v čase dokončenia projektu a počas celého obdobia trvalosti, ktorých opis by sa mal uviesť v dohodách o grante,
• prostredníctvom zlepšenia zberu a používania relevantných údajov.

Plánovaný dátum vykonania: v prípade prebiehajúcich projektov – čo najskôr; v prípade neskorších projektov – pri príprave výberových konaní.

Odporúčanie 4 – Zohľadnenie aspektu trvalosti v hodnoteniach

Komisia a členské štáty by mali zabezpečiť, aby sa pri hodnoteniach ex post na úrovni operačného programu alebo na úrovni EÚ systematickejšie venovala pozornosť rôznym aspektom trvalosti dosiahnutých výsledkov ku koncu obdobia trvalosti a v následnom období. Výsledky hodnotenia by sa mali použiť počas prípravy budúcich systémov podpory podnikov v EÚ.

Plánovaný dátum vykonania: keď sa v budúcnosti budú vykonávať hodnotenia ex post.

104

V dohodách o grante neboli systematicky stanovené nápravné opatrenia za nedosiahnutie očakávaných výsledkov v čase dokončenia projektov a/alebo uplynutia obdobia trvalosti. Ak boli stanovené, ich uplatňovanie nebolo dôsledné a medzi jednotlivými operačnými programami boli rôzne stupne flexibility (pozri body 80 až 84).

Odporúčanie 5 – Dôsledné uplatňovanie jasných nápravných opatrení

1. Komisia by mala zabezpečiť, aby členské štáty dôsledne uplatňovali jasné nápravné opatrenia vrátane opatrení na vymáhanie, ak projekty nesplňujú požiadavky právnych predpisov EÚ v oblasti trvalosti.

   Cieľový dátum vykonania: okamžite.

2. Ak členské štáty stanovili na úrovni projektov záväzné ciele, mali by nastaviť jasné nápravné opatrenia a dôsledne ich uplatňovať.

   Plánovaný dátum vykonania: pokiaľ možno, čo najskôr a do konca roku 2019.

Túto správu prijala komora II, ktorej predsedá Iliana IVANOVA, členka Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 7. februára 2018.

Skratky a glosár

Európske štrukturálne a investičné fondy (EŠIF): Existuje päť samostatných fondov na podporu plnenia stratégie Európskej únie na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu v celej EÚ, ako aj úloh jednotlivých fondov s politickými rámcami stanovenými na sedemročné rozpočtové obdobie viacročného finančného rámca: Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR), Európsky sociálny fond (ESF), Kohézny fond, Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka (EPFRV) a Európsky námorný a rybársky fond (ENRF).

Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR): Európsky fond regionálneho rozvoja je zameraný na posilnenie hospodárskej a sociálnej súdržnosti v rámci Európskej únie prostredníctvom vyrovnávania hlavných regionálnych rozdielov, a to formou finančnej podpory na budovanie infraštruktúr a produktívnych investícií do vytvárania pracovných miest, najmä v podnikoch.

Monitorovanie: Nepretržitá funkcia, pri ktorej sa využíva systematický zber údajov týkajúcich sa určených ukazovateľov s cieľom poskytnúť riadiacim subjektom a hlavným zainteresovaným stranám prebiehajúceho rozvojového intervenčného opatrenia informácie o rozsahu pokroku a dosahovaní cieľov a pokroku pri používaní pridelených rozpočtových prostriedkov (Zdroj: Slovník Výboru OECD pre rozvojovú pomoc).

MSP: Malé a stredné podniky

Nariadenie o spoločných ustanoveniach (NSU): Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013. V tomto nariadení sa stanovujú spoločné pravidlá platné pre Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR), Európsky sociálny fond (ESF), Kohézny fond, Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka (EPFRV) a Európsky námorný a rybársky fond (ENRF), ktoré fungujú na základe spoločného rámca (ďalej len „európske štrukturálne a investičné fondy alebo EŠIF“). Stanovujú sa v ňom aj ustanovenia potrebné na zabezpečenie účinnosti fondov EŠIF a ich vzájomnej koordinácie a koordinácie s ďalšími nástrojmi Únie.

Nepriame výsledky projektu: Pozitívne účinky projektov v dotknutých regiónoch, napr. vyššia zamestnanosť, konkurencieschopnosť a podnikateľská činnosť, intenzívnejšie inovácie, vyššia miera prežitia podnikov, súvislosť medzi finančnou podporu a spoluprácou s univerzitami alebo výskumnými pracovníkmi s cieľom zvýšiť inovatívnosť a hospodársku súťaž, lepšie zručnosti alebo vedomostná základňa, podnikové poradenstvo a nadväzovanie kontaktov s inými podobnými organizáciami.

Operačný program (OP): V operačnom programe sa stanovujú priority a špecifické ciele členského štátu alebo regiónu a opisuje sa spôsob využitia finančných prostriedkov (financovanie z EÚ a z vnútroštátnych verejných zdrojov, ako aj spolufinancovanie zo súkromných zdrojov) v priebehu daného obdobia (v súčasnosti sedem rokov) na financovanie projektov. Projekty v rámci operačného programu musia prispievať k určitému počtu cieľov. Finančné prostriedky pochádzajú z EFRR. Operačné programy vypracúvajú členské štáty a Komisia ich musí schváliť ešte predtým, ako je možné uhradiť akékoľvek platby z rozpočtu EÚ. Operačné programy sa v priebehu programového obdobia môžu meniť len vtedy, ak s tým súhlasia obidve strany.

OZE: Obnoviteľné zdroje energie

Priame výsledky projektu: Zmeny týkajúce sa subjektov, na ktoré sú priamo zamerané intervencie, a vyplývajúce z ich účasti (napr. vyššia produkcia, produktivita, odbyt, obrat alebo vývoz; posilnené podnikanie a konkurencieschopnosť; zavedenie nových výrobkov alebo služieb; vytvorenie alebo zachovanie dlhodobých pracovných miest).

Pridaná hodnota (EÚ): Pridaná hodnota EÚ je hodnota vyplývajúca z opatrenia EÚ, ktoré zvyšuje hodnotu, ktorú by inak vytvorili samotné členské štáty. V kontexte tohto auditu pridanú hodnotu EÚ predstavujú prínosy produktívnych investícií spolufinancovaných z EÚ, ako je zvýšenie konkurencieschopnosti malých a stredných podnikov, lepšie určovanie miestnych a regionálnych potrieb a riešení, dlhodobá zamestnanosť a väčší priestor pre inovácie.

Programové obdobie: Viacročný rámec, v rámci ktorého sa plánujú a vynakladajú výdavky z EFRR.

Riadiaci orgán (RO): Riadiaci orgán je vnútroštátny, regionálny alebo miestny orgán verejnej moci (alebo iný verejný alebo súkromný subjekt) určený členským štátom, aby riadil operačný program. Medzi jeho úlohy patrí výber projektov, ktoré sa budú financovať, monitorovanie realizácie projektov a predkladanie správ o finančných aspektoch a dosiahnutých výsledkoch Komisii. Riadiaci orgán je takisto subjekt, ktorý príjemcom ukladá finančné opravy na základe auditov vykonaných Komisiou, Európskym dvorom audítorov alebo príslušným orgánom v členskom štáte.

Riadne finančné hospodárenie: Spravodlivé a transparentné nakladanie s rozpočtom EÚ v súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách, a najmä so zásadami hospodárnosti, efektívnosti a účinnosti.

ROP: Regionálny operačný program

Strata mŕtvej váhy: Účinok mŕtvej váhy je účinok, ku ktorému dochádza vtedy, keď sa finančné prostriedky poskytnú na podporu príjemcu, ktorý by sa rozhodol rovnako aj v prípade, že by mu nebola poskytnutá pomoc. V takýchto prípadoch výsledok nemožno prisúdiť príslušnej politike a pomoc vyplatená príjemcovi nemala žiaden vplyv. Podiel výdavkov vytvárajúcich účinok mŕtvej váhy je teda vo svojej podstate neúčinný, pretože neprispieva k dosahovaniu cieľov. V kontexte tohto auditu ide o situáciu, keď by sa podporovaný projekt plne alebo čiastočne zrealizoval aj bez grantovej pomoci.

Stratégia Európa 2020: Stratégia Európa 2020 je stratégia rastu EÚ na roky 2010 – 2020 na oživenie hospodárstva po finančnej kríze a je rozdelená na päť hlavných cieľov týkajúcich sa: zamestnanosti, výskumu a vývoja, zmeny klímy/energetiky, vzdelávania, sociálneho začlenenia a boja proti chudobe.

Trvalé výsledky projektu: Dlhotrvajúce výsledky projektu. Hlavným ukazovateľom trvalosti výsledkov projektu je neprerušovaný tok čistých prínosov dosiahnutých prostredníctvom projektu. Napríklad projekt by po svojom dokončení, a to v priebehu zákonného obdobia trvalosti a po jeho uplynutí, mal dosiahnuť prijateľnú úroveň finančnej a hospodárskej návratnosti nákladov, viesť k zvýšeniu výroby, produktivity, zamestnanosti, konkurencieschopnosti a podnikania a posilneniu inovácií.

Ukazovateľ: Merateľná veličina týkajúca sa cieľa, ktorá poskytne užitočné informácie potrebné na posudzovanie miery plnenia cieľa.

VaV: Výskum a vývoj

Výstupy projektov: Ciele projektu.

ZFEÚ: Zmluva o fungovaní Európskej únie

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora II, ktorej predsedá členka EDA Iliana Ivanova a ktorá sa špecializuje na výdavkové oblasti investícií na podporu súdržnosti, rastu a začlenenia. Audit sa vykonal pod vedením člena EDA Ladislava Balka, ktorému poskytol podporu Branislav Urbanič, vedúci kabinetu, a Zuzana Franková, atašé kabinetu a členka audítorského tímu; Gerhard Ross, riaditeľ, Myriam Cazzaniga, hlavná manažérka; Kurt Bungartz, vedúci úlohy; Alessandra Falcinelli a Jolita Korzunienė, audítorky.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2018.

PDF	ISBN 978-92-872-9397-8	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/415010	QJ-AB-18-005-SK-N
HTML	ISBN 978-92-872-9475-3	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/061903	QJ-AB-18-005-SK-Q

© Európska únia, 2018.

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora. V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696 alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/index_sk

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: https://op.europa.eu/sk/web/general-publications/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri http://europa.eu/contact).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.