Sprijinul acordat de UE pentru investiții productive în întreprinderi – trebuie pus un accent mai mare pe durabilitate

Sinteză

Sprijinul acordat de FEDR pentru investiții productive în întreprinderi

I

Peste 75 de miliarde de euro au fost alocați din Fondul european de dezvoltare regională (FEDR) pentru investiții productive în întreprinderi în perioada 2000-2013 și peste 68 de miliarde de euro sunt planificați în acest scop pentru perioada 2014-2020.

Cum a fost efectuat auditul Curții

II

În cadrul acestui audit al Curții, auditorii au urmărit să evalueze dacă această finanțare fusese astfel gestionată încât să se asigure durabilitatea realizărilor și a rezultatelor și să identifice principalii factori care au un impact asupra durabilității.

III

Curtea a examinat 41 de proiecte de investiții productive finalizate și cofinanțate din FEDR în perioada 2000-2013 în cadrul a opt programe operaționale din Austria, Republica Cehă, Germania, Italia și Polonia. În acest scop, auditul a inclus o analiză a programelor operaționale ce au stat la baza proiectelor auditate, precum și a proceselor de selecție, de monitorizare, de raportare și de evaluare a proiectelor.

Care au fost constatările Curții

IV

În ansamblu, Curtea concluzionează că majoritatea proiectelor auditate au avut rezultate durabile. Cu toate acestea, în cazul mai multor proiecte dintre cele auditate, rezultatele fie nu erau deloc durabile, fie erau durabile doar parțial, în principal din cauza faptului că nu s-a pus un accent suficient pe aspectul durabilității în cadrul gestionării sprijinului acordat din FEDR pentru investiții productive în perioada 2000-2013.

V

Cerințele privind durabilitatea prevăzute de legislația UE au fost îndeplinite în toate regiunile în care auditul a fost desfășurat. Proiectele auditate au reușit, în general, să obțină, conform planificării, realizările scontate. În majoritatea cazurilor, activele achiziționate și alte realizări existau în continuare și se aflau în uz la momentul auditului.

VI

În perioada desfășurării auditului, majoritatea proiectelor auditate continuau să genereze rezultatele directe preconizate, în cea mai mare parte în legătură cu crearea de locuri de muncă, cu îmbunătățirea accesului la finanțare și la împrumuturi și cu creșterea producției și a productivității. Cu toate acestea, pentru o cincime din proiectele auditate, rezultatele obținute până la momentul finalizării proiectelor respective nu s-au menținut și ulterior. În plus, pentru aproape jumătate din proiectele auditate, nu s-a putut evalua în mod exhaustiv situația durabilității la finalul perioadei de durabilitate, deoarece informațiile necesare nu erau întotdeauna disponibile, dat fiind că nu fuseseră mereu colectate (sau cel puțin nu în mod uniform) și deoarece documentele relevante nu mai erau disponibile din cauza faptului că perioada de arhivare expirase.

VII

Pentru situațiile în care rezultatele nu au avut un caracter durabil, motivele erau multiple. În unele cazuri, ele se aflau în mod evident în afara controlului beneficiarilor, din cauza unor factori exogeni precum criza economică sau modificări ale legislației naționale, însă, în alte cazuri, ele țineau de deficiențe legate de gestiune. Motivul principal era acela că nu s-a pus un accent suficient pe aspectul durabilității la diferitele niveluri de gestionare a fondurilor UE: programele operaționale nu au promovat în mod eficace durabilitatea; procedurile de selecție nu au ținut cont în mod suficient de condițiile necesare pentru atingerea unor rezultate bune de durată; monitorizarea și raportarea rezultatelor după încheierea proiectului erau deficitare, iar indicatorii de performanță utilizați erau de o calitate mediocră; măsurile corective luate în cazul neîndeplinirii țintelor sau al nerespectării cerințelor legale privind durabilitatea nu erau aplicate în mod consecvent și Comisia nu a pus un accent suficient pe aspectele legate de durabilitate în procesul de aprobare a programelor operaționale.

Recomandările Curții

VIII

Cadrul de reglementare a introdus o serie de îmbunătățiri în acest sens pentru perioada 2014-2020. Cu toate acestea, sunt necesare acțiuni suplimentare pentru a se asigura durabilitatea rezultatelor în perioada de programare curentă și pentru a se îmbunătăți conceperea programelor relevante sub aspectul durabilității, pentru perioada de după 2020. Curtea formulează, așadar, următoarele recomandări:

• Statele membre ar trebui să promoveze atingerea unor rezultate durabile în urma investițiilor productive finanțate din FEDR încă din etapa de programare a programelor operaționale, în special prin:
  • punerea unui accent sporit pe identificarea și pe combaterea riscurilor care pot compromite atingerea unor rezultate durabile;
  • realizarea unei mai bune analize a nevoilor diferitelor tipuri de întreprinderi, inclusiv a nevoii de finanțare publică, pentru a se evita efectul de balast.
• În cursul procesului de aprobare a programelor operaționale, Comisia ar trebui să acorde o atenție specială modului în care statele membre abordează durabilitatea realizărilor și a rezultatelor.
• Statele membre ar trebui să își îmbunătățească procedurile și criteriile de selecție astfel încât să fie luat în calcul riscul privind efectul de balast și să fie sprijinite doar proiectele de investiții productive care au potențialul de a genera rezultate de durată adecvate.
• Statele membre ar trebui să desfășoare o monitorizare și o raportare corespunzătoare și coerentă prin:
  • utilizarea unor indicatori predefiniți și relevanți, atât pentru realizări, cât și pentru rezultate, precum și pentru măsurarea rezultatelor de durată la nivel de program operațional, rămânând totodată în limita unui număr adecvat de indicatori astfel încât aceștia să poată fi ușor de gestionat;
  • instituirea unor proceduri de monitorizare și de raportare care să fie utilizate la finalizarea proiectelor și pe parcursul perioadei de durabilitate și care ar trebui descrise în acordurile de grant;
  • îmbunătățirea colectării și a utilizării unor date relevante.
• Comisia și statele membre ar trebui să se asigure că evaluările ex post de la nivelul programelor operaționale sau de la nivelul UE examinează, într-un mod mai sistematic, diferitele aspecte ale durabilității rezultatelor obținute, atât în cursul perioadei de durabilitate, cât și după finalul acesteia. Rezultatele evaluărilor ar trebui utilizate la proiectarea viitoarelor scheme de sprijin din partea UE pentru întreprinderi.
• Comisia ar trebui să se asigure că statele membre aplică, în mod consecvent, măsuri corective clare, inclusiv mecanisme de recuperare, ori de câte ori proiectele nu respectă cerințele legale de la nivelul UE privind durabilitatea.
• Acolo unde statele membre au stabilit ținte obligatorii la nivel de proiect, ele ar trebui să stabilească și măsuri corective clare și să le aplice în mod consecvent.

Introducere

Investițiile productive și sprijinirea întreprinderilor de către FEDR

Obiectivele de politică ale UE

01

De mai bine de 15 ani, stimularea productivității, a spiritului antreprenorial, a competitivității, a creșterii economice, a ocupării forței de muncă și a inovării s-a situat în centrul eforturilor Uniunii de a încuraja progresul său economic. Sprijinul pentru investiții în întreprinderi în regiunile europene a fost încorporat în două strategii majore ale UE:

• Strategia de la Lisabona din 2000¹, al cărei obiectiv era ca Uniunea Europeană să devină „cea mai competitivă și mai dinamică economie bazată pe cunoaștere din lume, capabilă de o creștere economică sustenabilă, cu locuri de muncă mai bune și mai numeroase și cu o coeziune socială mai puternică” și
• Strategia Europa 2020², care, începând cu anul 2010, urmărește să stimuleze creșterea economică și ocuparea forței de muncă prin diferite inițiative emblematice, una dintre acestea fiind axată pe politica industrială vizând îmbunătățirea mediului de afaceri și având, în special, ca grup-țintă IMM-urile.

Sprijinul din FEDR acordat întreprinderilor

02

Strategiile UE pentru regiunile europene sunt puse în aplicare printr-o combinație de fonduri naționale și fonduri structurale europene (începând din 2014: fondurile structurale și de investiții europene sau fondurile ESI). Cel mai important dintre aceste fonduri, Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), a furnizat finanțare pentru investiții directe în întreprinderi de diferite tipuri și dimensiuni.

03

În perioada 2000-2013, reglementările privind FEDR³ prevedeau că fondurile ar trebui să contribuie la finanțarea de investiții productive pentru a se crea și garanta locuri de muncă sustenabile, prin măsuri care să încurajeze și dezvoltarea locală și regională. Comisia definește investițiile productive drept investiții în capital fix sau în active necorporale în cadrul întreprinderilor, care urmează să fie folosite pentru producția de bunuri și servicii, contribuind astfel la formarea brută de capital și la ocuparea forței de muncă. Scopul acestor măsuri a fost în principal, dar nu în mod exclusiv, acela de a sprijini IMM-urile.

04

În principiu, sfera de aplicare a FEDR pentru perioada 2014-2020 este limitată la sprijinul pentru crearea și garantarea unor locuri de muncă sustenabile în cadrul IMM-urilor. Totuși, în mod excepțional, marile întreprinderi pot beneficia și ele de investiții productive, cu condiția ca acestea să implice cooperarea cu IMM-uri și să contribuie la consolidarea cercetării, a dezvoltării tehnologice și a inovării sau să sprijine trecerea la o economie cu emisii scăzute de dioxid de carbon⁴.

Sprijin financiar substanțial acordat de FEDR pentru investiții productive

05

Sprijinul direct pentru întreprinderi și inovare acordat de FEDR în perioada 2000-2020 este prevăzut să se ridice la aproape 143 de miliarde de euro. Aceasta înseamnă că, în ansamblu, sectorul privat a beneficiat de aproximativ o treime din suma totală a fondurilor FEDR. Figura 1 prezintă alocările pentru investiții productive în perioada 2000-2020, iar detaliile privind fiecare stat membru sunt prezentate în anexa I. În funcție de statele membre și de regiuni, rata de cofinanțare din FEDR a variat, în general, între 25 % (în regiunile relativ bogate) și 85 % (în regiunile mai sărace).

Gestiunea partajată a programelor din cadrul FEDR

06

Proiectele din cadrul fondurilor structurale sunt cofinanțate de la bugetul UE și de către autoritățile naționale sau regionale. Finanțarea proiectelor face obiectul unor norme și condiții prevăzute parțial la nivelul UE și parțial la nivelul statelor membre. Astfel, gestiunea fondurilor este partajată. În cadrul gestiunii aferente FEDR, autoritățile de management au elaborat programe operaționale, au gestionat implementarea acestora, au instituit și au utilizat sisteme proprii de gestiune și de control și au transmis Comisiei rapoarte anuale de implementare. În cadrul activităților lor cotidiene de gestiune, aceste autorități erau responsabile de selecția proiectelor, precum și de monitorizarea, implementarea, verificarea și evaluarea lor⁵.

07

Comisia a publicat, la rândul ei, orientări pentru elaborarea programelor operaționale, apoi a aprobat aceste programe și a supravegheat instituirea și funcționarea sistemelor de gestiune și de control în statele membre. În special, Comisia a monitorizat implementarea programelor operaționale, în principal prin intermediul rapoartelor de implementare ale statelor membre și prin participarea în comitete de monitorizare. În plus, Comisia a putut solicita informații specifice (inclusiv referitor la selecția proiectelor de la autoritățile de management) în orice moment până la închiderea finală a programelor.

Durabilitatea rezultatelor proiectelor

Conceptul de durabilitate

08

În cazul auditului de față, Curtea definește durabilitatea drept capacitatea unui proiect de a-și menține beneficiile pe o perioadă îndelungată ulterior finalizării acestuia. Principalul element care indică faptul că un proiect a obținut realizări și rezultate durabile este fluxul continuu de beneficii nete pe care îl generează și după finalizarea sa, atât în cursul perioadei legale de durabilitate, cât și ulterior acesteia (a se vedea punctele 12-15). Investițiile productive cofinanțate ar trebui să genereze o rentabilitate financiară și economică a costurilor, să sporească producția, productivitatea, ocuparea forței de muncă, competitivitatea și spiritul antreprenorial și să stimuleze inovarea. De asemenea, operațiunile sprijinite ar trebui să ofere beneficii pe termen lung în regiunile în care sunt localizate.

09

În contextul prezentului audit, realizările ar trebui înțelese ca fiind livrabilele unui proiect (activități, servicii, exploatarea instalațiilor rezultate în cadrul proiectului, cunoștințe și competențe). Rezultatele constau în schimbările care se produc la nivelul destinatarilor direcți la finalul participării lor la o intervenție (de exemplu, creșterea producției, a productivității, a vânzărilor, a cifrei de afaceri sau a exporturilor; spirit antreprenorial și competitivitate sporite; introducerea unor produse sau servicii noi; crearea sau menținerea unor locuri de muncă pe termen lung), precum și în efectele pozitive ale proiectelor la nivelul regiunilor vizate.

10

În unele dintre rapoartele sale anterioare⁶, Curtea a evidențiat unele riscuri privind durabilitatea infrastructurilor finanțate de UE, inclusiv unele probleme legate de menținerea realizărilor și a rezultatelor proiectelor. Lipsa durabilității și neacordarea unei atenții suficiente acestui aspect al gestionării proiectelor pot diminua eficacitatea intervențiilor publice.

11

Asigurarea durabilității presupune realizarea unei analize temeinice și dezvoltarea unei strategii solide în faza de elaborare a unui program sau a unui proiect. Măsuri pregătitoare importante pot fi luate încă din faza de planificare, cu scopul de a se stabili ce anume se dorește să se obțină și să se mențină pe termen lung prin finanțarea unei anumite investiții. Este nevoie de o monitorizare corespunzătoare atât pe parcursul ciclului de viață al unui proiect, cât și ulterior. De asemenea, este nevoie de instituții stabile și de beneficiari din sectorul privat care să garanteze un sprijin eficace în materie de gestiune, astfel încât să se asigure continuitatea operațiunilor pe parcursul duratei de viață economică a proiectului. După cum se arată într-un studiu al Parlamentului European⁷, sectorul public a manifestat doar un interes limitat pentru problema durabilității în cadrul fondurilor structurale și al Fondului de coeziune și, prin urmare, datele disponibile sunt incomplete atunci când este vorba de durabilitatea rezultatelor proiectelor cofinanțate de FEDR.

Cadrul de reglementare

12

Regulamentul UE privind FEDR prevede o cerință legală privind durabilitatea. În general, aceasta impune întreprinderilor să mențină realizările proiectului/activele achiziționate pentru o perioadă de cinci ani (sau trei ani, în mod excepțional, pentru IMM-uri⁸, în cazul statelor membre care au dispus astfel în acest sens), pentru a evita recuperarea cofinanțării acordate prin FEDR. Întrucât această cerință legală privind durabilitatea se aplică doar realizărilor/activelor achiziționate și acoperă o perioadă de maximum cinci ani, ea diferă de conceptul de durabilitate care este explicat mai sus și care este utilizat în cadrul acestui audit.

13

În timp, cerința privind durata perioadei de durabilitate a devenit mai strictă. În perioada 2000-2006, autoritățile de management aveau obligația de a recupera cofinanțarea corespunzătoare din FEDR și de a informa Comisia în acest sens în cazul în care un proiect suferea o modificare substanțială⁹ în termen de cinci ani de la data deciziei de acordare a grantului. În perioada 2007-2013¹⁰, cerințele legale au fost similare, însă data de la care perioada de cinci ani era calculată nu mai era data deciziei de acordare a grantului, ci data finalizării proiectului. În plus, era prevăzută, ca element nou, o sancțiune pentru întreprinderile pentru care se constata că își transferaseră o activitate productivă în interiorul unui stat membru sau dintr-un stat membru în altul.

14

În 2010, sfera de aplicabilitate a cerinței privind durabilitatea a fost redusă la operațiuni ce cuprindeau exclusiv investiții în infrastructură sau investiții productive. În plus, pentru a ușura sarcina beneficiarilor în perioada ulterioară crizei economice, a fost introdusă o excepție de la aceste cerințe în cazul încetării activității productive ca urmare a unui faliment fără caracter fraudulos¹¹.

15

O altă inovație importantă la nivelul cerințelor legale în materie de durabilitate în cadrul fondurilor ESI pentru perioada 2014-2020 constă în dispozițiile mai stricte privind momentul de început al perioadei de durabilitate, și anume prin raportarea la data plății finale din cadrul proiectului sau, alternativ, la data stabilită în decizia privind ajutorul de stat. În plus, cofinanțarea din partea UE trebuie rambursată dacă activitatea productivă este relocată în afara UE în următorii zece ani, cu excepția cazului în care beneficiarul este un IMM¹². Logica de intervenție pentru investițiile productive din cadrul FEDR, inclusiv aspectele legate de durabilitate, sunt detaliate în anexa II.

Sfera și abordarea auditului

16

Auditul s-a desfășurat în perioada iulie 2016-iunie 2017 și a urmărit să stabilească dacă proiectele FEDR pentru investiții productive în întreprinderi au fost astfel gestionate încât să se asigure durabilitatea realizărilor și a rezultatelor.

17

În prima parte a raportului, Curtea analizează durabilitatea realizărilor și, în a doua parte, se concentrează asupra aspectului privind durabilitatea rezultatelor (directe și indirecte). Curtea a evaluat durabilitatea la finalul perioadei legale de durabilitate și la momentul auditului. În partea a treia, Curtea a identificat principalele motive pentru care investițiile productive nu aveau un caracter durabil, precum și bunele practici observate în cadrul auditului. În acest sens, Curtea a examinat rolul autorităților responsabile de la nivelul statelor membre și al Comisiei. Aceasta a presupus analiza programelor operaționale ce au stat la baza proiectelor auditate, precum și examinarea proceselor de monitorizare, de raportare și de evaluare a proiectelor. În ultima parte, Curtea analizează posibilele îmbunătățiri ce ar putea fi aduse în materie de durabilitate pentru perioada de programare 2014-2020. De asemenea, Curtea examinează modificările aduse reglementărilor privind fondurile ESI în perioada 2014-2020 în vederea creșterii potențialului rezultatelor de a avea un caracter durabil.

18

Curtea a examinat 41 de proiecte de investiții productive finalizate și cofinanțate prin FEDR, din cadrul a opt programe operaționale implementate în Austria, Republica Cehă, Germania, Italia și Polonia în perioada 2000-2013, proiecte a căror perioadă de durabilitate s-a încheiat între 2006 și 2018. Toate proiectele fuseseră auditate anterior de către Curte în contextul declarației de asigurare a acesteia privind conformitatea cu cerințele de reglementare. Ele au fost selectate pe baza dimensiunii eșantionului extras în cadrul auditului anterior pentru statele membre vizate și pe baza dimensiunii lor financiare. Majoritatea proiectelor corespundeau unor investiții în active pentru întreprinderi din diferite sectoare de producție (de exemplu, produse din oțel sau din piatră, piese auto, echipamente sanitare, aplicații industriale), din sectorul energiei (cărbune, surse regenerabile de energie) și din sectorul turismului (hoteluri). Unele dintre proiecte au implicat investiții în cercetare și dezvoltare. Proiectele se ridicau la valori cuprinse între 0,1 și 91,7 milioane de euro. Beneficiarii erau de regulă întreprinderi mici sau mijlocii. O listă a proiectelor auditate și a programelor operaționale prin care acestea au fost finanțate este prezentată în anexa III.

Observații

Realizările proiectelor auditate au fost în cea mai mare parte durabile

19

Pentru proiectele auditate, Curtea a verificat mai întâi dacă toate realizările preconizate fuseseră obținute conform planificării. Apoi, Curtea a evaluat dacă acestea fuseseră într-adevăr menținute în amplasamentele lor inițiale și nu fuseseră cedate, integral sau parțial, în timpul perioadei de durabilitate obligatorii din punct de vedere legal (trei, respectiv cinci ani), aceasta însemnând că ele nu puteau fi vândute, iar activitățile economice corespondente nu puteau fi relocate nici în interiorul, nici în afara UE. De asemenea, Curtea a verificat dacă ele fuseseră utilizate în același loc de producție, cu excepția cazului în care fuseseră înlocuite cu active care aveau cel puțin aceeași valoare de piață și care fuseseră achiziționate pe cheltuiala beneficiarului proiectului.

20

În toate regiunile UE în care auditul a fost desfășurat, condițiile legale în materie de durabilitate aplicate în cadrul programelor operaționale au fost în general conforme cu reglementările relevante ale UE¹³. Curtea nu a identificat modificări sau schimbări substanțiale în ceea ce privește natura proprietății sau încetarea activității de producție înainte de finalul perioadei de durabilitate decât într-un singur proiect dintre toate proiectele auditate.

21

În general, proiectele examinate obținuseră înainte de finalizarea lor realizările preconizate¹⁴. De regulă, acestea din urmă constau în achiziționarea de instalații pentru fabricarea sau producția de bunuri, cum ar fi hale de producție și linii de producție, inclusiv echipamente și utilaje folosite în diferite sectoare industriale (de exemplu, în sectorul alimentar, al produselor chimice, al produselor din plastic și din metal, al echipamentelor sanitare, al pieselor auto, al instalațiilor de producție de energie/energie din surse regenerabile sau al pieselor din cadrul unor astfel de instalații). Întreprinderi din sectorul serviciilor sau al turismului au beneficiat și ele de granturi, de exemplu sub formă de sprijin pentru imprimerii și pentru renovarea sau construcția unor hoteluri. Caseta 1 ilustrează realizările a trei dintre proiectele auditate, iar detalii privind fiecare proiect în parte se regăsesc în anexa III.

22

În general, la finalul perioadei legale de durabilitate, activele se aflau efectiv la locurile de producție. Activele nu fuseseră vândute și activitățile economice ale întreprinderilor nu fuseseră relocate. În majoritatea cazurilor, ele fuseseră întreținute în mod adecvat și utilizate în mod eficace, în concordanță cu nevoile întreprinderilor, pe tot parcursul perioadei de durabilitate (a se vedea figura 2). A existat un singur caz¹⁵ în care o instalație nu mai era în funcțiune, aceasta din cauza falimentului întreprinderii respective. În alte trei cazuri¹⁶, activele (echipamente de producție, calculatoare, programe informatice) nu erau utilizate în integralitate sau liniile de producție nu erau operaționale, din cauza lipsei de mentenanță din partea proprietarilor, din cauza faptului că progresele economice din sectorul respectiv nu fuseseră luate în calcul sau din cauza modificărilor aduse legislației relevante din domeniul energiei.

23

De asemenea, la momentul efectuării vizitelor la fața locului de către Curte, activele se aflau încă în uz în cadrul a 31 de proiecte. În nouă cazuri¹⁷, acestea fie nu erau utilizate deloc sau erau utilizate doar parțial, fie fuseseră înlocuite cu alte echipamente după finalul perioadei legale de durabilitate – care, pentru IMM-uri, era adesea de numai trei ani de la încheierea proiectului. Este posibil ca un astfel de comportament antreprenorial să fi avut la bază motive valide, cum ar fi necesitatea înlocuirii utilajelor sau a sistemelor informatice ca urmare a uzurii sau a deprecierii lor, achiziționarea unor echipamente mai moderne cu o valoare de piață cel puțin egală sau modificări ale legislației relevante în domeniul energiei. De exemplu, în cazul unuia dintre proiecte¹⁸, echipamentul a fost înlocuit imediat după finalul perioadei legale de durabilitate din cauza costurilor ridicate de exploatare.

Majoritatea proiectelor auditate au generat rezultate durabile, însă nu acesta a fost cazul pentru o cincime din acestea

24

Într-o primă etapă, Curtea a verificat dacă, la momentul finalizării lor, proiectele auditate obținuseră rezultatele directe preconizate. Apoi, Curtea a analizat situația existentă la momentul auditului, pentru a evalua dacă rezultatele respective fuseseră menținute de proprietarii proiectelor pentru o perioadă cât mai îndelungată, astfel încât să genereze un maximum de beneficii posibile mult după încheierea proiectului. În acest demers, Curtea a luat în considerare și situația economică a întreprinderilor, în raport cu cea a piețelor pe care acestea își desfășoară activitatea și cu alți factori exogeni care ar putea avea un impact asupra beneficiilor potențiale. Criteriile de evaluare sunt explicate în detaliu în anexa IV.

Durabilitatea rezultatelor directe a fost adecvată pentru aproximativ jumătate din proiectele auditate

25

Curtea a verificat dacă proiectele auditate au urmărit rezultate directe diverse, cum ar fi îmbunătățirea accesului la finanțare, creșterea producției și a productivității, crearea de locuri de muncă, creșterea vânzărilor, a cifrei de afaceri sau a exporturilor, diversificarea structurilor întreprinderilor, îmbunătățirea imaginii întreprinderii, introducerea unor produse sau servicii noi și altele (de exemplu, intensificarea cooperării cu alte instituții în vederea dezvoltării inovării și a competitivității), pe baza informațiilor disponibile la autoritățile de management¹⁹. Curtea a evaluat durabilitatea rezultatelor directe la finalul perioadei de durabilitate și la momentul auditului pe baza informațiilor colectate de la beneficiari (a se vedea figura 3).

26

Până la finalul perioadei legale de durabilitate (care, pentru proiectele auditate, a fost între 2006 și 2018²⁰) și pe baza informațiilor de monitorizare disponibile, rezultatele existau integral (și pe tot parcursul perioadei de durabilitate) în cazul a 14 proiecte și parțial în cazul a șapte proiecte (a se vedea figura 3). Cu toate acestea, pentru aproape jumătate din totalul proiectelor (19), această evaluare nu a fost posibilă fie deoarece autoritățile de management nu colectaseră datele de monitorizare necesare (a se vedea și punctele 73-75), fie deoarece documentele relevante nu mai erau disponibile din cauza expirării perioadei de arhivare (în cazul proiectelor din cadrul programelor operaționale din Apulia și Burgenland).

27

Curtea a observat doar câteva exemple în care monitorizarea a permis colectarea unor date mai detaliate privind rezultatele proiectelor. De exemplu, autoritatea de management responsabilă de programul operațional din Polonia a monitorizat și a evaluat obținerea rezultatelor proiectelor cu ajutorul diferitor indicatori financiari și de performanță, cum ar fi veniturile, valoarea bunurilor produse ca urmare a proiectului, reducerea emisiilor etc.²¹. De asemenea, pentru alte șase proiecte din Saxonia și din Saxonia Inferioară²², au fost măsurate creșterea cifrei de afaceri în afara regiunii și creșterea exporturilor.

28

Cu toate acestea, întrucât majoritatea autorităților de management s-au axat exclusiv pe crearea de locuri de muncă (unul dintre principalele obiective ale programelor operaționale), ele nu au colectat informații privind alte beneficii (economice) relevante care este posibil să fi fost generate de proiecte. Prin urmare, o evaluare cuprinzătoare a realizărilor efective ale proiectelor și a durabilității acestora nu a fost întotdeauna fezabilă doar pe baza informațiilor de monitorizare.

29

La momentul vizitelor la fața locului realizate de Curte, precum și pe baza informațiilor suplimentare furnizate de beneficiari și de autoritățile de management, Curtea a constatat că rezultatele directe erau durabile în cazul a 21 de proiecte, doar parțial durabile în cazul a 11 proiecte și precare sau complet lipsite de durabilitate în cazul a opt proiecte²³ (pentru mai multe detalii, a se vedea anexa III).

30

Ca beneficii secundare, proiectele au permis întreprinderilor beneficiare să își restructureze sau să își modernizeze activele productive, să își adapteze și să își diversifice portofoliile de produse și să își mărească productivitatea și, astfel, profitabilitatea, ceea ce, în final, le-a ajutat să își dezvolte poziția pe piață. Caseta 2 ilustrează un exemplu de proiect în care rezultatele obținute și durabilitatea lor au fost adecvate. Un alt beneficiu secundar a fost, potrivit întreprinderilor beneficiare, îmbunătățirea imaginii și, prin urmare, o mai bună fidelitate a clienților.

31

În unele cazuri²⁴, beneficiarii s-au bucurat de un acces îmbunătățit la finanțare și la împrumuturi. Acest lucru le-a permis să efectueze investiții mai ambițioase și, în final, să obțină rezultate mai bune. S-au realizat investiții suplimentare utilizându-se, pe lângă activele subvenționate, resurse proprii ale întreprinderilor. Potrivit unora dintre beneficiarii auditați, proiectele le-au sporit semnificativ viabilitatea economică pe termen lung. În mai multe cazuri²⁵, condițiile de piață în general dificile sau repercusiunile dure ale crizei economice aduseseră unele dintre întreprinderi în pragul insolvenței. În astfel de cazuri, potrivit beneficiarilor, proiectele au jucat un rol-cheie, ajutându-i să își poată continua activitățile comerciale (a se vedea exemplele din caseta 3).

Cu toate acestea, pentru aproximativ o cincime din proiectele auditate, rezultatele directe nu au fost durabile, iar în cazul a aproximativ un sfert din proiectele auditate, ele au fost doar parțial durabile

32

După cum s-a arătat deja la punctul 29, la momentul efectuării vizitelor sale la fața locului, Curtea a identificat probleme legate de durabilitate în cazul a 19 proiecte: pentru opt proiecte (o cincime din proiectele auditate), rezultatele nu au fost durabile (uneori nu au durat nici măcar până la finalul perioadei de durabilitate²⁶ sau au mai durat doar puțin timp după aceasta²⁷), iar pentru 11 proiecte, ele au fost doar parțial durabile (a se vedea exemplele din caseta 4). Chiar dacă proiectele inovatoare (de exemplu, proiectul 1) de pe piețele cu dezvoltare rapidă prezintă riscuri mai mari în materie de durabilitate, aceasta nu înseamnă că nu ar trebui să li se acorde finanțare din partea UE la fel ca celorlalte.

33

În trei cazuri²⁸, existau unele motive valide care explicau lipsa durabilității sau care se aflau în afara controlului beneficiarului, de exemplu evoluții ale piețelor sau ale legislației naționale. În alte cinci cazuri²⁹, lipsa durabilității se datora însă deficiențelor de gestiune sau altor probleme care își aveau rădăcinile în cadrul întreprinderilor vizate. În plus, în cazul unui proiect³⁰, durabilitatea nu a putut fi evaluată din cauza unei schimbări legate de proprietate la nivelul beneficiarului.

34

Una dintre trăsăturile comune ale programelor operaționale în temeiul cărora au fost implementate proiectele auditate se referea la crearea sau la menținerea de locuri de muncă la nivelul întreprinderilor deja existente și la nivelul întreprinderilor noi, prin îmbunătățirea productivității, a profitabilității și a inovării acestora. Acest indicator, însoțit de valori-țintă corespondente, a fost stabilit pentru 29 dintre cele 41 de proiecte examinate (a se vedea anexa III pentru mai multe detalii). În cazul celorlalte 12 proiecte, fie informațiile privind rezultatele lor nu erau complete, fie principalul lor scop era acela de a aborda aspecte de mediu și de a reconverti vechi industrii, astfel încât, în aceste cazuri, ocuparea forței de muncă nu a fost o prioritate și, prin urmare, nu a fost măsurată.

35

În ceea ce privește crearea de locuri de muncă, pe lângă cerințele în materie de durabilitate prevăzute în legislația UE, dispozițiile naționale (după caz) au impus întreprinderilor beneficiare, prin acordurile de grant, să creeze un anumit număr de locuri de muncă noi sau să mențină nivelul existent de ocupare a forței de muncă. Aceste posturi trebuiau să fie ocupate sau, cel puțin, să fie permanent disponibile și publicate, până la finalul perioadei de durabilitate.

36

În ansamblu, deși nu toate proiectele își atinseseră țintele în materie de ocupare a forței de muncă până la data finalizării lor, rezultatele s-au dovedit a fi, totuși, relativ satisfăcătoare. După cum se arată în anexa V, până la finalizarea proiectelor, ocuparea forței de muncă crescuse, în medie, cu 7,7 % în cadrul celor 41 de proiecte auditate: 66,4 % în cazul IMM-urilor și 3,7 % în cazul întreprinderilor mai mari. Din cauza crizei economice, majoritatea întreprinderilor au trebuit însă să facă față unor procese de restructurare și Curtea a constatat că locurile de muncă create adesea au dispărut după finalizarea proiectelor (a se vedea și anexa V). De exemplu, în cadrul programului operațional din Polonia, beneficiarul proiectului 41 a trecut prin mai multe restructurări legate de optimizarea proceselor de producție, care, per total, au dus la o reducere semnificativă a numărului de locuri de muncă. În cadrul programului operațional din Burgenland, locurile de muncă aferente unui proiect nu au fost garantate și după perioada de durabilitate a acestuia, iar un alt beneficiar a intrat în faliment. Până la jumătatea anului 2016, numărul de angajați crescuse, în medie, cu 1 % pentru IMM-uri comparativ cu situația de la finalul proiectului, însă scăzuse cu 6 % în cazul întreprinderilor mai mari (a se vedea și anexa V).

37

Acolo unde autoritățile de management stabiliseră plafoane de subvenționare a costurilor per loc de muncă creat, exista probabilitatea ca raportul costuri-eficacitate al granturilor (măsurat prin raportul dintre costul total al investiției și fiecare loc de muncă creat) să fie mai mare. Dacă cheltuielile suportate de beneficiari depășeau aceste plafoane, grantul nu le mai era acordat. Astfel, beneficiarii s-au văzut obligați să acorde o atenție mai mare amplorii investițiilor lor. Cu toate acestea, Curtea a constatat că astfel de plafoane au fost utilizate doar în cazul celor două programe operaționale din Germania.

38

În ceea ce privește perspectivele economice ale întreprinderilor beneficiare analizate, două dintre acestea³¹ își încetaseră activitatea. În plus, la momentul auditului Curții, un total de alte 19 întreprinderi (a se vedea anexa III) se confruntau cu incertitudini care puneau presiune asupra viabilității lor economice viitoare, de exemplu, în ceea ce privește restructurarea sau echilibrarea datoriilor lor sau o scădere a producției³². De asemenea, în unele cazuri, perspectivele economice ale întreprinderilor depindeau de rezultatul unor proiecte de cercetare în curs și de capacitatea acestora de a genera capital suplimentar³³.

Rezultatele indirecte sunt dificil de măsurat și de corelat cu finanțarea

39

Numai întreprinderile înregistrate și situate într-o anumită regiune eligibilă pentru finanțare din partea FEDR pot solicita acest sprijin financiar³⁴. Prin urmare, investițiile productive ar trebui să genereze, în plus, beneficii mai extinse, în folosul regiunii vizate (rezultate indirecte). Printre astfel de beneficii se pot număra creșterea ocupării forței de muncă, un spirit antreprenorial mai accentuat și o competitivitate mai mare în regiune, precum și îmbunătățirea condițiilor de mediu, intensificarea inovării și o îmbunătățire a ratei de supraviețuire a întreprinderilor. În vederea asigurării coeziunii economice, un alt obiectiv important constă în evitarea relocării activităților economice în afara regiunii de origine. Proiectele ar trebui să aibă și efecte potențiale de propagare, de exemplu prin faptul că stimulează comerțul pentru furnizorii sau prestatorii de servicii locali care au relații comerciale cu întreprinderea beneficiară sau prin faptul că ajută la creșterea competențelor sau a bazelor de cunoștințe ale acestora prin consilierea în materie de afaceri sau prin oportunitățile de relaționare pe care le oferă.

40

Astfel de rezultate indirecte nu au fost specificate ca formând un obiectiv strategic în niciunul dintre programele operaționale acoperite de audit. Mai mult, niciunul dintre proiectele auditate nu a inclus astfel de rezultate indirecte printre obiectivele operaționale explicite. Dată fiind lipsa unor astfel de obiective operaționale și a indicatorilor aferenți la nivel de proiect, nu s-a putut realiza agregarea informațiilor de acest tip în vederea măsurării rezultatelor indirecte la nivel de regiune. Întrucât autoritățile de management nu au asigurat o măsurare și o raportare sistematică a efectelor de propagare la nivelul regiunilor, a fost dificil să se stabilească legăturile cauzale dintre investițiile finanțate de UE în sectorul privat și dezvoltarea regională.

41

La nivel de proiect, este, în mod inerent, dificil de stabilit dacă s-au obținut rezultate indirecte și dacă acestea au fost durabile. De exemplu, a fost dificil să se demonstreze cauzalitatea dintre proiectele UE și efectele lor asupra ocupării forței de muncă la nivel regional. Contribuții la obiectivele politicii de coeziune precum inovarea, relaționarea și partajarea de cunoștințe (a se vedea punctul 4) s-au înregistrat doar în rarele cazuri în care proiectele au implicat colaborare sau relaționare cu instituții de învățământ superior.

42

Cu toate acestea, un anumit număr de proiecte examinate au contribuit într-adevăr la rezultate indirecte. De exemplu, proiectele ale căror rezultate directe au fost durabile cel puțin într-o anumită măsură (a se vedea punctele 26-31) au generat și beneficii economice sau sociale pentru comunitățile locale sau regiunile în care erau situate, inclusiv prin intermediul furnizorilor și al prestatorilor de servicii locali. Prin investițiile respective au fost create locuri de muncă permanente și calificate, ceea ce a determinat totodată o intensificare a activității economice în regiune. Printre alte rezultate indirecte s-au numărat: reducerea poluării atmosferice și fonice și a deșeurilor³⁵, ameliorarea eficienței energetice³⁶, revitalizarea unor situri dezafectate³⁷, precum și o cifră de afaceri mai mare în afara regiunii sau creșterea exporturilor³⁸. În plus, în numeroase cazuri, regiunile au beneficiat de venituri fiscale mai mari, grație investițiilor.

43

Totuși, în rarele cazuri în care au putut fi identificate contribuții la rezultate indirecte, acestea nu au fost întotdeauna durabile. De exemplu, părțile interesate din regiunea Apulia identificaseră deficiențe structurale la nivelul IMM-urilor, care, alături de dimensiunea în general redusă a acestora din urmă, constituiau un obstacol în calea dezvoltării regionale și a creării de locuri de muncă³⁹. Pentru a remedia această situație, una dintre măsurile programului operațional impunea ca solicitanții de sprijin pentru proiecte care nu erau întreprinderi mari să formeze consorții cu alte IMM-uri pentru a putea solicita granturi din partea FEDR, în speranța că respectivele consorții vor continua să existe și după încheierea proiectelor. Cu toate acestea, în două dintre proiectele auditate, acest obiectiv nu a fost atins deoarece partenerii relevanți nu își asumaseră un angajament suficient pentru obiectivele proiectului și deoarece consorțiul respectiv fusese format în mod artificial (a se vedea caseta 5).

Programarea, selecția și monitorizarea proiectelor nu au fost axate în mod suficient pe durabilitate

44

Pot exista numeroase motive pentru care proiectele obțin (sau nu) rezultate durabile, precum și numeroase practici care influențează obținerea unor astfel de rezultate. Aceste motive pot fi identificate atât la nivel de proiect, cât și la nivel strategic (sau la nivel de program/program operațional).

Promovarea durabilității în conceperea programelor operaționale a fost precară

45

Evaluarea Curții s-a bazat pe bunele practici și pe practicile deficitare observate în legătură cu promovarea durabilității în programele operaționale, luând inclusiv în considerare riscurile relevante. De asemenea, Curtea a examinat măsura în care autoritățile de management analizaseră nevoile întreprinderilor din regiunile corespondente, precum și disfuncționalitățile de pe piață cu care acestea se confruntau. Nu în ultimul rând, Curtea a analizat modul în care au fost puse în aplicare cerințele legale în materie de durabilitate.

46

Încă de la nivelul planificării strategice, Curtea a identificat diverse neajunsuri care ar putea explica de ce o pondere semnificativă din proiectele auditate nu au înregistrat rezultate durabile/de durată sau nu au înregistrat decât parțial astfel de rezultate. Atunci când au elaborat programele operaționale, autoritățile de management nu au acționat, în general, la un nivel suficient pentru a sprijini durabilitatea, astfel încât să fi luat măsuri adecvate la nivel de politici și să fi impus condiții corespunzătoare care să nu se limiteze la cadrul cerințelor legale (a se vedea punctul 12).

Durabilitatea nu a reprezentat o prioritate în cadrul programelor operaționale

47

Până în 2013, dar mai ales în perioada de programare încheiată în 2006, nu s-a pus un accent suficient pe durabilitatea rezultatelor în cadrul programelor operaționale. Cu toate că nu era prevăzută nicio cerință legală în acest sens, niciunul dintre programele operaționale auditate nu a abordat totuși necesitatea de a se verifica dacă proiectele de investiții generau rezultate durabile. Deși programele operaționale implicau obiective mai ample de dezvoltare economică, precum creșterea ocupării forței de muncă și îmbunătățirea competitivității regionale, ele nu au subliniat importanța rezultatelor pe termen lung. Durabilitatea nu reprezentase un obiectiv în cadrul programelor operaționale și nici în alte documente strategice și nu exista niciun indicator specific care să măsoare acest aspect.

48

Nici programele operaționale, nici alte documente de planificare ale programelor sectoriale de sprijinire a întreprinderilor nu au abordat riscurile care puteau pune în pericol durabilitatea rezultatelor proiectelor, astfel încât ele nu prevedeau nicio măsură de atenuare a unor astfel de riscuri. Mai mult, documentele de planificare strategică nu specificau în mod exact nici rezultatele indirecte care erau urmărite la nivelul regiunilor, nici mecanismele destinate măsurării acestora (a se vedea și punctele 40-43).

49

Autoritățile naționale nu au colectat statistici cu privire la ratele de supraviețuire a întreprinderilor sprijinite cu finanțare din partea UE sau cu privire la motivele pentru care rezultatele proiectelor nu erau durabile. Ele nu au realizat niciun fel de comparații între succesul întreprinderilor sprijinite cu fonduri publice și cel al întreprinderilor care nu au beneficiat de niciun fel de sprijin. Prin urmare, lipseau informații importante atunci când se proceda la elaborarea diferitelor scheme de promovare a întreprinderilor din cadrul programelor operaționale.

50

Principalul scop urmărit de Comisie în furnizarea de cofinanțare din partea FEDR pentru măsuri de sprijinire a întreprinderilor a fost acela de a obține un impact economic, durabilitatea rezultatelor investițiilor nefiind decât un aspect colateral. Astfel, principala sa preocupare în ceea ce privește durabilitatea a fost ca cerințele prevăzute în legislația UE referitor la acest aspect să fie îndeplinite. Comisia nu a furnizat autorităților de management orientări cu privire la selecția și la conceperea proiectelor și nici un alt fel de sprijin pentru promovarea durabilității rezultatelor.

Evaluările nevoilor au fost deficitare, iar nevoia reală de finanțare publică nu a fost identificată în mod corespunzător

51

Durabilitatea presupune că finanțarea publică este utilizată pentru proiecte care pot contribui cel mai bine la obiectivele programelor operaționale. Evaluările nevoilor contribuie la durabilitatea globală prin faptul că permit identificarea celor mai pertinente activități/întreprinderi pentru atingerea obiectivelor programelor operaționale, precum și întreprinderile care au în cea mai mare măsură nevoie de finanțare publică, cele pentru care nu pot fi identificate soluții pe piață sau cele pentru care condițiile de piață nu sunt de natură să ducă la mobilizarea investițiilor private necesare pentru a răspunde nevoilor lor („disfuncționalitate a pieței”). Atunci când beneficiarii nu ar fi avut în mod real nevoie de sprijin public, ci, în schimb, ar fi luat aceleași decizii și în lipsa ajutorului respectiv, există un risc sporit de efect de balast. De asemenea, un număr și mai mic de beneficiari care ar avea în mod real nevoie de finanțare publică ar putea beneficia de ea, ceea ce înseamnă, prin urmare, o durabilitate globală redusă.

52

Deși programele operaționale auditate includeau unele elemente ale unei evaluări a nevoilor, niciunul dintre acestea și nici evaluările ex ante relevante care au precedat programele operaționale nu includeau analize riguroase ale nevoilor efective ale întreprinderilor în ceea ce privește sprijinul pentru investiții (de exemplu, ale întreprinderilor mari comparativ cu cele ale întreprinderilor mici) în regiunile relevante. Nu s-au efectuat analize detaliate, cercetări specifice sau activități pregătitoare similare pentru a se identifica nevoile sectoarelor celor mai vulnerabile înainte de conceperea măsurilor de sprijin pentru întreprinderi. S-a observat, în special, caracterul precar al evaluărilor nevoilor prezentate în programele operaționale din Austria, Italia și Polonia în ceea ce privește sprijinul pentru întreprinderi.

53

În mai multe cazuri (programele operaționale din Saxonia și Saxonia Inferioară și, într-o anumită măsură, cele din Republica Cehă și din Italia), descrierea situației inițiale a întreprinderilor din regiunile vizate era destul de cuprinzătoare, inclusiv în ceea ce privește constrângerile specifice cu care acestea se confruntau la realizarea de investiții și la crearea de locuri de muncă suplimentare. Alte programe operaționale nu erau însoțite de planuri regionale clare menite să atenueze aceste constrângeri, de exemplu prin îmbunătățirea accesului la finanțare, prin mobilizarea finanțărilor private, prin creșterea producției, a cifrei de afaceri, a exporturilor sau a productivității și prin lansarea unor produse noi. În plus, nu existau planuri care să precizeze în ce mod FEDR urma să producă o valoare adăugată în generarea de schimbări pe termen lung la nivelul întreprinderilor, inclusiv prin intermediul unor procese de restructurare mai profunde necesare în paralel cu efectele economice asupra ocupării forței de muncă sau asupra competitivității întreprinderilor.

54

Totodată, programele operaționale nu identificau în mod clar nevoia reală de finanțare publică a întreprinderilor sau disfuncționalitățile de pe piață din diferitele regiuni. Prin urmare, nu au existat explicații valide cu privire la motivul pentru care anumite întreprinderi ar trebui să primească finanțare din partea UE pentru a investi în baza lor de active (de exemplu, în funcție de sector, de dimensiune, de potențialul de afaceri sau de gradul de inovare). Cu excepția programului operațional central din Republica Cehă, niciunul dintre programele operaționale auditate nu a furnizat justificări care să demonstreze eligibilitatea întreprinderilor mari pentru cofinanțare din partea FEDR.

55

Autoritățile de management au presupus că, practic, toate întreprinderile situate într-o regiune de convergență sau într-o regiune cu deficiențe structurale se confruntau cu disfuncționalități de piață și, prin urmare, aveau nevoie de sprijin public pentru investiții, ceea ce nu este neapărat cazul în toate situațiile. În plus, programele operaționale și proiectele de investiții nu au abordat practic alte disfuncționalități de piață decât constrângerile (potențiale) în materie de capital sau accesul la împrumuturi, în timp ce IMM-urile se confruntă cu alte dezavantaje⁴¹ în comparație cu întreprinderile mai mari. A fost neglijată nevoia unei intervenții publice care să combine asistența financiară cu un sprijin fără caracter financiar (diagnosticare, consiliere sau acces la infrastructura de specialitate).

56

În procesul de aprobare a programelor operaționale auditate, Comisia nu a abordat riscul privind efectul de balast care poate afecta fondurile UE, în sensul că ar fi putut, de exemplu, să evidențieze astfel de riscuri în cadrul programelor operaționale sau să furnizeze îndrumări în vederea selectării unor proiecte relevante. Mai multe programe operaționale au pus la dispoziție fonduri din partea FEDR care se adăugau la scheme naționale sau regionale deja existente ce ofereau granturi în favoarea întreprinderilor. Bazându-se pe experiența lor îndelungată în statele membre, aceste scheme de sprijin finanțau, în general, investiții semnificative. Faptul că fondurile UE veneau în completarea unor investiții naționale și private nu însemna însă că ele erau susceptibile să atragă un număr mai mare de propuneri de proiecte concurente sau să determine o calitate mai bună a acestora. În plus, finanțarea din partea UE nu a stimulat o durabilitate îmbunătățită a rezultatelor proiectelor în plus față de cerințele legale (de exemplu, prin solicitarea unor controale și raportări mai eficiente sau prin impunerea unor condiții mai stricte), întrucât nu era corelată cu urmărirea unor rezultate pe termen lung.

Accentul pe cerințele legale în materie de durabilitate

57

Statele membre erau responsabile, de asemenea, de aplicarea în mod corect a cerințelor legale ale UE în materie de durabilitate. Comisia avea responsabilitatea de a monitoriza eforturile statelor membre depuse în acest sens și de a se asigura de respectarea legislației UE. În statele membre care au făcut obiectul auditului, normele privind durabilitatea rezultatelor proiectelor erau limitate la cele prevăzute în legislația UE (a se vedea anexa VI).

58

Comisia și autoritățile de management au considerat că îndeplinirea cerințelor legale în materie de durabilitate era suficientă⁴². Pe baza acestei abordări, ele au acceptat programele operaționale aferente perioadelor de programare 2000-2006 și 2007-2013 fără să stipuleze condiții mai stricte care să promoveze rezultate pe termen lung, cum ar fi, după caz, prelungirea perioadei de durabilitate dincolo de perioada minimă stipulată în reglementări⁴³.

59

În final, cu câteva excepții, autoritățile de management nu au introdus în acordurile de grant condiții esențiale referitor la obținerea unor rezultate pe termen lung. Majoritatea acordurilor de grant nu făceau altceva decât să reitereze cerințele din legislația UE. Ele nu impuneau condiții mai eficace care să promoveze aspectele legate de durabilitate, stabilind, de exemplu, valori-țintă cheie obligatorii privind ocuparea forței de muncă și valori-țintă privind nivelul de producție și de productivitate sau privind competitivitatea și inovarea, care ar trebui să fie menținute pentru perioade minime fixe.

Lipsa punerii accentului pe durabilitate în cadrul selecției proiectelor

60

În ceea ce privește procedurile de selecție din cadrul programelor operaționale, Curtea a analizat relevanța proiectelor în raport cu obiectivele programelor operaționale și a examinat dacă existau criterii care puteau fi corelate cu durabilitatea și dacă aceste eventuale criterii erau utilizate. De asemenea, Curtea a verificat dacă au fost luate în calcul alte aspecte importante pentru durabilitatea rezultatelor, cum ar fi inovarea sau evitarea efectului de balast.

61

Faptul că, în ansamblu, proiectele auditate concordau cu obiectivele generale ale programelor operaționale este un bun indiciu care arată că procedurile de selecție permiteau selectarea unor proiecte relevante. Cu toate acestea, în faza de selecție, niciunul dintre programele operaționale acoperite de auditul Curții nu a acordat o prioritate suficientă obținerii unor rezultate durabile. În special, riscurile la adresa rezultatelor pe termen lung ale proiectelor și acțiunile de atenuare a acestora nu au fost decât rareori indicate în cererile de finanțare sau în documentele legate de procedurile de selecție. De asemenea, s-a întâmplat frecvent ca acestea să nu abordeze nici riscurile asociate efectului de balast.

62

Deși, de regulă, criteriile de selecție prevedeau o serie de obiective și de valori-țintă (precum dezvoltarea bazei de active a întreprinderilor, îmbunătățirea potențialului de afaceri și a competitivității, crearea de locuri de muncă noi sau salvarea celor deja existente), cererile de finanțare a proiectelor nu erau recompensate pentru potențialul lor de a genera rezultate de durată. Autoritățile de management se mulțumeau, în schimb, destul de neambițios, să evalueze doar potențialul acestora de a menține valorile-țintă pe parcursul perioadei legale de trei, respectiv, cinci ani după finalizarea proiectului. Autoritățile de management nu au evaluat, în faza de selecție, rezultatele economice potențiale pe termen lung ale proiectelor.

63

De asemenea, în majoritatea cazurilor, inovarea se număra printre obiectivele principale ale investițiilor productive în cadrul programelor operaționale examinate. Cu toate acestea, la evaluarea cererilor de finanțare a proiectelor, gradul de inovare al acestora a fost practic neglijat. S-a furnizat adesea finanțare unor procese industriale relativ simple, care prezentau un risc mai ridicat de a avea o durată scurtă de viață și care nu erau așadar de natură să genereze rezultate durabile. Curtea a identificat în total doar opt proiecte⁴⁴ în cadrul programelor operaționale din Italia, Saxonia și Republica Cehă în care beneficiarii investiseră în procese sau produse industriale inovatoare. Practicile UE arată că beneficiarii sunt încurajați să creeze produse diferențiate, inovatoare și generatoare de valoare adăugată, pentru a asigura durabilitatea proiectelor lor. Proiectele cu un puternic potențial de inovare și de competitivitate sunt mai viabile.

64

Riscul asociat efectului de balast nu a fost luat în considerare atunci când proiectele au fost selectate, întrucât autoritățile de management nu au luat în calcul capacitatea entităților private de a finanța ele însele proiectele respective sau de a suporta un procent mai mare din costuri.

65

De exemplu, un indiciu conform căruia ar exista un efect de balast este dat de situația în care promotorul unui proiect a demarat deja proiectul înainte de a i se atribui grantul respectiv, așa cum s-a întâmplat în cazul a șase proiecte dintre cele auditate. În astfel de cazuri, există riscul ca întreprinderea să fi putut realiza proiectul și fără acest sprijin sau să îi fi fost garantată acordarea grantului înainte ca proiectul să fi fost evaluat.

66

Un alt indiciu care sugerează o posibilă pierdere datorată efectului de balast apare în situațiile în care un beneficiar a primit mai multe granturi din partea UE în decursul unei perioade de doar câțiva ani, iar comisia de selecție nu a ținut cont de acest lucru. Într-o astfel de situație se află 15 dintre cele 41 de proiecte auditate. Mai mulți beneficiari au obținut mai mult de un grant din partea FEDR în decursul unor perioade de timp relativ scurte, fără ca solicitările lor de sprijin să fi fost supuse, fiecare în parte, unei verificări a măsurii în care aceștia și-ar fi permis să suporte investiția din fonduri proprii⁴⁵.

67

În final, Curtea a constatat că opt dintre proiectele auditate⁴⁶ ar fi putut fi finalizate la un nivel similar și într-un termen similar exclusiv din fondurile proprii ale întreprinderilor respective sau apelând la împrumuturi bancare, fără să fie nevoie să beneficieze de granturi (a se vedea figura 4). Acesta a fost în special cazul întreprinderilor care făceau parte dintr-un grup. Prin urmare, utilizarea în acest mod a fondurilor publice a redus cuantumul investițiilor private necesare. Mai mult, cu cât cofinanțarea acordată este mai mare, cu atât impactul efectului de balast este mai pronunțat. Exemple de proiecte care au beneficiat de granturi deși nu se confruntau cu disfuncționalități de piață sunt prezentate și în caseta 6.

Indicatori lipsă, iar monitorizarea proiectelor nu s-a concentrat suficient pe durabilitatea rezultatelor

68

Pe lângă necesitatea de a se asigura că proiectele au fost implementate în conformitate cu sfera, bugetul și calendarul lor preconizat, este important ca mecanismele de gestiune și de monitorizare să pună accentul atât pe obținerea rezultatelor până la finalizarea proiectului, cât și pe durabilitatea ulterioară a acestora. Cu ajutorul unor indicatori relevanți, precum și prin intermediul monitorizării și al raportării, ar trebui să se obțină asigurarea că întreprinderile beneficiare nu numai că au respectat cerințele legale în materie de durabilitate, dar și că au acordat atenție rezultatelor și, pe cât posibil, le-au dezvoltat și mai mult.

Lipsa indicatorilor

69

În programele operaționale aferente perioadei 2000-2006, indicatorii fie nu au fost definiți, fie nu au fost definiți într-o manieră uniformă. În perioada ulterioară însă, Comisia a solicitat autorităților de management să introducă indicatori de bază pentru realizări și pentru rezultate. Niciunul dintre acești indicatori nu se referea însă la rezultate de durată. Indicatorii au fost selectați de autoritățile de management pe baza strategiilor acestora pentru programele operaționale și pe baza tipurilor de granturi și nu permiteau compararea realizărilor între diferitele regiuni.

70

Unii dintre indicatorii de realizare nu erau suficient de preciși, ei fiind formulați doar la un nivel mai degrabă general în documentele relevante privind proiectele din perioadele de programare 2000-2006 și 2007-2013. Și indicatorii de rezultat erau definiți la un nivel în general precar, în sensul că nu specificau ce anume vizau să obțină programele de sprijin⁴⁷. Lipsa unor indicatori relevanți, calitativi și cuantificabili pentru măsurarea realizărilor și a rezultatelor a împiedicat realizarea unei evaluări cuprinzătoare a efectelor proiectelor (a se vedea exemplele din caseta 7). Chiar și acolo unde indicatorii de rezultat abordau într-o anumită măsură obiectivele directe și imediate ale proiectului, niciunul nu a fost utilizat pentru a măsura durabilitatea rezultatelor, a activităților sau a operațiunilor proiectelor (a se vedea și secțiunea prezentată în continuare referitor la monitorizarea proiectelor). Deși este important să se dispună de indicatori de performanță, trebuie avut grijă să se evite ca aceștia să fie într-un număr inutil de mare⁴⁸.

71

În câteva cazuri, valorile-țintă ale indicatorilor erau nerealiste: în două cazuri (proiectele 19 și 22), valorile-țintă privind ocuparea forței de muncă au fost depășite cu aproximativ 100 %, iar într-un caz (proiectul 11), economiile de energie care au fost obținute au fost de aproape trei ori mai mari decât cele previzionate în documentele de planificare. Evaluarea la jumătatea perioadei a programului operațional din Cehia a concluzionat că diferitele valori-țintă stabilite la nivel de program operațional nu erau suficient de ambițioase și, prin urmare, recomanda majorarea lor cu cel puțin 200 %.

Monitorizarea proiectelor nu s-a axat în mod suficient pe durabilitate

72

În pofida absenței indicatorilor, Curtea a constatat că monitorizarea punerii în aplicare a proiectelor a fost, în general, corespunzătoare. Totuși, aceasta s-a bazat într-o foarte mare măsură pe realizări și nu era uniformizată, nici în ceea ce privește controlul și verificarea datelor, nici în ceea ce privește disponibilitatea instrumentelor electronice de raportare. Sistemele de control și de monitorizare a proiectelor care erau utilizate în regiunile ce au făcut obiectul auditului au contribuit la obținerea asigurării că, în general, realizările au fost obținute conform planificării, înainte de data finalizării proiectelor, și că granturile fuseseră utilizate pentru achiziția unor active eligibile.

73

Cu toate acestea, autoritățile de management nu au monitorizat în mod eficace durabilitatea proiectelor, nici în raport cu cerințele legale în materie, nici în raport cu alte aspecte care indică rezultate de durată. La finalizarea proiectelor, beneficiarii aveau obligația de a furniza un raport final cu privire la cheltuielile care fuseseră suportate în cadrul proiectelor (realizările), dar nu întotdeauna cu privire la rezultatele directe obținute (a se vedea anexa VII pentru diferitele cerințe de monitorizare legate de programele operaționale auditate). De asemenea, autoritățile de management nu stabiliseră cum aveau să fie gestionate cazurile în care rezultatele nu se materializaseră încă la finalizarea proiectelor și ar fi urmat să apară doar într-o fază ulterioară.

74

În ansamblu, monitorizarea cerințelor legale în materie de durabilitate, după finalizarea proiectelor, era în continuare limitată din punctul de vedere al sferei de cuprindere și varia de la un program operațional la altul. Mecanismele de raportare și de monitorizare, precum și responsabilitățile autorităților, respectiv ale beneficiarilor, după finalizarea proiectelor, fie nu erau întotdeauna clare, fie nu erau specificate în mod formal în documente administrative pentru toate programele operaționale⁴⁹. Autoritățile de management nu au furnizat beneficiarilor niciun fel de îndrumare sau consiliere sistematică privind monitorizarea durabilității. Ele nu dispuneau nici de sisteme informatice cu ajutorul cărora să colecteze date cu privire la durabilitate și niciuna dintre autoritățile de management nu a putut prezenta statistici solide cu privire la gradul de respectare a cerințelor legale în materie de durabilitate. Întrucât nu exista nicio cerință legală care să le impună să continue această monitorizare, autoritățile de management au renunțat la urmărirea evoluției proiectelor imediat după finalul perioadei legale de durabilitate.

75

Aspectele menționate la punctele anterioare, și anume lipsa indicatorilor și monitorizarea limitată care a avut loc după finalizarea proiectelor, au împiedicat măsurarea durabilității rezultatelor proiectelor. Ele s-au numărat și printre motivele pentru care s-au întâmpinat dificultăți la identificarea legăturilor de cauzalitate între fondurile UE cheltuite pentru dezvoltarea sectorului privat și efectele economice generate pentru întreprinderi și pentru regiuni.

Utilizarea insuficientă a evaluărilor ex post

76

Curtea nu a identificat evaluări ale programelor de investiții productive care să includă o apreciere specifică a durabilității rezultatelor. Din cauza sferei limitate a monitorizării durabilității impuse prin lege, a absenței oricărui sistem IT pentru colectarea de date în legătură cu această monitorizare și a absenței oricărei monitorizări pe termen lung după finalul perioadei de durabilitate, nu erau disponibile date nici cu privire la durabilitatea rezultatelor obținute de proiectele FEDR, nici cu privire la dezvoltarea economică a întreprinderilor beneficiare sau cu privire la efectele pe care proiectele le-au avut asupra regiunilor. Dată fiind această situație, nu a fost posibilă nici identificarea lecțiilor învățate, nici, implicit, utilizarea lor sistematică pentru schemele de sprijin regionale relevante din cadrul fondurilor ESI pentru perioada 2014-2020.

77

Comisia nu a efectuat audituri sau evaluări specifice referitor la durabilitatea investițiilor finanțate prin FEDR. Pentru orice informații privind durabilitatea sau privind punerea în aplicare a programelor operaționale în general, Comisia a trebuit să se bazeze în principal pe datele comunicate în rapoartele anuale de implementare ale autorităților de management. Cu toate acestea, majoritatea datelor vizau în principal performanța în ceea ce privește absorbția fondurilor. De asemenea, autoritățile de management trebuiau să raporteze în rapoartele lor anuale cazurile de neconformitate cu cerințele legale în materie de durabilitate. Comisia nu a putut prezenta însă nicio dovadă care să indice măsurile care au fost luate pentru a se asigura urmărirea subsecventă a cazurilor de neconformitate respective.

78

Comisia integrase studii privind sprijinul financiar acordat din FEDR pentru întreprinderile mari și IMM-uri în evaluarea sa ex post mai amplă a politicii de coeziune pentru perioada 2007-2013⁵⁰. Deși rapoartele finale nu implicau evaluări directe ale durabilității rezultatelor, ele conțineau totuși constatări relevante pentru obiectivul obținerii unor rezultate de durată în urma investițiilor realizate de UE în favoarea întreprinderilor. Cele mai importante constatări ale evaluării privind cele două tipuri de întreprinderi erau în concordanță cu rezultatele auditului Curții și sunt sintetizate în anexa VIII. Comisia nu a colectat statistici cu privire la rata de supraviețuire a întreprinderilor finanțate de UE nici la nivelul UE, nici la nivel național. Prin urmare, ea nu poate efectua încă o comparație între întreprinderile care beneficiază de sprijin și cele care nu primesc un astfel de sprijin.

Măsurile corective luate în cazul neîndeplinirii țintelor sau al nerespectării cerințelor legale privind durabilitatea nu erau aplicate în mod coerent

79

Curtea a analizat modul în care autoritățile de management au aplicat măsuri corective în cazurile în care valorile-țintă stabilite nu fuseseră atinse sau în cazurile în care cerințele în materie de durabilitate nu fuseseră respectate, întrucât acest lucru poate avea de asemenea o influență asupra măsurii în care s-au obținut rezultate durabile.

80

Autoritățile de management au prevăzut recuperări în eventualitatea neatingerii valorilor-țintă obligatorii stabilite în acordul de grant și în eventualitatea nerespectării cerințelor legale în materie de durabilitate. Aceste măsuri nu au fost însă aplicate în mod uniform. Gradul în care valorile-țintă ale proiectelor erau considerate a fi atinse pentru a se aplica sau nu măsuri corective varia, iar sumele recuperabile variau și ele în funcție de normele stabilite în programele operaționale.

81

Cele două autorități de management din Germania aplicau recuperări numai dacă nu fuseseră atinse toate țintele obligatorii (în ceea ce privește crearea sau garantarea unor locuri de muncă) la finalizarea proiectului⁵¹. Autoritățile de management din Republica Cehă și din Polonia erau mai flexibile: ele procedau la recuperarea fondurilor numai dacă valoarea efectiv realizată era sub 95 % (Republica Cehă) sau sub 90 % (Polonia) din valorile-țintă obligatorii stabilite. Autoritățile din Italia procedau și ele la recuperarea de fonduri din proiecte care nu reușiseră să atingă valorile-țintă stabilite.

82

Sumele de recuperat variau însă semnificativ și de la un program operațional la altul. Programele operaționale din Germania și din Republica Cehă prevedeau o recuperare integrală. În schimb, în cazul programelor operaționale din Italia, recuperarea era proporțională cu valoarea activelor și cu durata neutilizării acestora. Autoritatea de management din Italia aplica o recuperare integrală doar atunci când neconformitatea în cauză constituia o încălcare gravă a cerinței legale privind durabilitatea, atunci când obiectivele privind ocuparea forței de muncă nu erau îndeplinite sau atunci când întreprinderile contribuiau la finanțarea proiectului într-un cuantum mai mic decât cel prevăzut în acordurile de grant.

83

În mod frecvent, valorile-țintă obligatorii sau termenele aferente puteau fi renegociate. În astfel de cazuri, autoritățile de management permiteau renegocierea acestora înainte de finalul perioadei de durabilitate, în funcție de valorile pentru care exista probabilitatea să fie atinse. Deși această opțiune era justificabilă în anumite cazuri, de exemplu ca urmare a schimbărilor intervenite la nivelul unor factori externi, în cazul în care ea devine aproape o regulă, există riscul ca raționamentul pe baza căruia proiectele au fost selectate inițial și obținerea unor rezultate durabile să fie puse sub semnul îndoielii.

84

În alte cazuri (de exemplu, în cazul programului operațional regional din Republica Cehă), acordurile de grant permiteau transferul activelor subvenționate către o terță parte înainte de finalul perioadei de durabilitate, cu condiția ca autoritatea de management să fi avizat acest transfer. Potrivit autorității de management, astfel de transferuri s-ar fi efectuat numai după o evaluare riguroasă a întreprinderii către care au fost transferate activele subvenționate. Cu toate acestea, o astfel de practică dădea naștere riscului ca o întreprindere care nu a făcut obiectul procedurilor obișnuite de selecție a proiectelor să beneficieze totuși de un grant.

Au fost aduse o serie de îmbunătățiri la nivelul reglementărilor privind fondurile ESI pentru perioada 2014-2020 în vederea creșterii potențialului rezultatelor de a avea un caracter durabil

85

Curtea a evaluat dacă, pentru propunerile sale legislative privind fondurile ESI pentru perioada 2014-2020, Comisia a aplicat lecțiile învățate din programele anterioare și dacă identificase constrângeri de ordin tehnic și organizatoric în ceea ce privește durabilitatea rezultatelor proiectelor din sectorul întreprinderilor, precum și exemple de bună practică, din perioada de dinainte de 2014. Curtea a verificat dacă modificările vizând îmbunătățirea durabilității investițiilor UE fuseseră reflectate în documentele de politică și în cadrul juridic pentru acest sector beneficiar de sprijin. Nu în ultimul rând, Curtea a stabilit dacă Comisia furnizase autorităților regionale orientări pentru aplicarea lecțiilor învățate în materie de durabilitate în vederea programării pe care o realizează acestea pentru fondurile ESI.

Cadrul de reglementare s-a îmbunătățit…

86

La elaborarea propunerilor sale legislative privind fondurile ESI pentru perioada 2014-2020, Comisia a aplicat lecțiile învățate din programele anterioare în materie de investiții productive. În reglementările privind fondurile ESI au fost introduse o serie de modificări esențiale. Următoarele dispoziții din Regulamentul privind FEDR și din Regulamentul privind dispozițiile comune (RDC)⁵² au clarificat cadrul de reglementare din punctul de vedere al durabilității operațiunilor finanțate din fondurile ESI și ar putea avea un impact asupra îmbunătățirii durabilității rezultatelor:

• Începând cu anul 2014, FEDR a sprijinit, în principiu, investiții productive exclusiv pentru IMM-uri. În general, se presupune că IMM-urile ar avea o nevoie mai mare de fonduri și de alte tipuri de sprijin, cum ar fi servicii de consultanță în afaceri. Întreprinderile mari pot beneficia de granturi doar pentru investiții vizând consolidarea cercetării, a dezvoltării tehnologice și a inovării sau pentru sprijinirea tranziției către o economie cu emisii reduse de dioxid de carbon⁵³.
• A fost clarificat momentul de la care se calculează perioada de durabilitate de cinci ani. În prezent, acesta este fie data plății finale, fie, acolo unde este cazul, data prevăzută în decizia privind ajutorul de stat; anterior, regula aferentă nu era clară și, prin urmare, nu era aplicată într-o manieră uniformă de către autoritățile de management.
• În ceea ce privește măsurile corective prevăzute în caz de nerespectare a cerințelor legale în materie de durabilitate, în prezent, nu trebuie să fie îndeplinită decât una dintre următoarele trei condiții (nu toate trei simultan, așa cum era cazul anterior) pentru a se putea declanșa o acțiune de recuperare: (a) încetarea sau transferul unei activități productive în afara zonei vizate de program; (b) o modificare a naturii proprietății asupra unui element de infrastructură care dă un avantaj nejustificat unei întreprinderi; sau (c) o modificare substanțială care afectează natura, obiectivele sau condițiile de implementare ale unui proiect și care ar submina obiectivele inițiale ale acestuia.
• Contribuția din fondurile ESI trebuie rambursată dacă activitatea productivă este relocată în afara UE în termen de zece ani (în loc de cinci ani) de la data plății finale, cu excepția cazului în care beneficiarul este un IMM⁵⁴.

87

În cadrul unui audit recent efectuat de Curte⁵⁵, s-a constatat că, în general, Comisia și statele membre reușiseră să conceapă programe operaționale cu o logică de intervenție mai solidă, în sensul că precizau scopurile urmărite (obiectivele/rezultatele specifice) și modul în care se preconizează că acestea vor fi atinse (finanțarea necesară, acțiunile ce trebuie întreprinse și realizările preconizate). Au fost introduse noi norme în vederea unei utilizări mai coerente și mai cuprinzătoare a indicatorilor de performanță pentru măsurarea progresului realizat în direcția obținerii de rezultate pe termen lung. Pentru fiecare axă prioritară, programele operaționale (cu excepția axelor pentru asistență tehnică și a programelor operaționale consacrate inițiativei privind IMM-urile) trebuie să definească un cadru de performanță constituit dintr-un subset de indicatori deja utilizați în cadrul lor⁵⁶, majoritatea acestora fiind deja predefiniți în regulamentul aferent.

… însă persistă unele lacune

88

O nouă caracteristică a cadrului de reglementare aferent perioadei 2014-2020 care ar putea avea un impact asupra performanței activităților finanțate de UE vizând sprijinirea întreprinderilor este cerința ca programele operaționale să îndeplinească o serie de „condiționalități ex ante”⁵⁷. Acestea sunt cerințe bazate pe criterii predefinite stabilite în RDC, considerate condiții prealabile necesare pentru o utilizare eficace și eficientă a finanțării UE alocate pentru toate fondurile ESI. La elaborarea programelor operaționale pentru perioada 2014-2020, statele membre au avut obligația de a evalua dacă aceste condiții erau îndeplinite.

89

Pentru îndeplinirea cerințelor privind condiționalitatea ex ante 3, care se referă la creșterea competitivității IMM-urilor, autoritățile naționale aveau obligația de a lua măsuri specifice pentru a promova spiritul antreprenorial, inclusiv în cadrul inițiativei în favoarea întreprinderilor mici (Small Business Act – SBA)⁵⁸, înainte de a le fi alocate fonduri ESI pentru sprijinirea întreprinderilor. Scopul unora dintre aceste activități este să aibă un efect pozitiv asupra organizării antreprenoriatului și, în consecință, asupra speranței de viață a întreprinderilor și asupra rezultatelor pe termen lung ale acestora. Totuși, dat fiind că, la momentul auditului, nu trecuseră decât trei ani de la începutul perioadei de programare, impactul direct al acestor acțiuni asupra durabilității rezultatelor nu a putut fi încă demonstrat⁵⁹.

90

Cu toate acestea, autoritățile legislative nu au acceptat o propunere a Comisiei care viza introducerea unei condiționalități ex ante suplimentare referitoare la punerea în aplicare a Directivei privind întârzierea în efectuarea plăților⁶⁰, care ar fi putut avea un impact important asupra ratei de supraviețuire a IMM-urilor.

91

Programele operaționale pentru perioada 2014-2020 sunt structurate într-o manieră care a dus la o creștere semnificativă a numărului de indicatori de performanță privind realizările și rezultatele care trebuie monitorizați. În Raportul său special nr. 2/2017⁶¹, Curtea recomanda armonizarea definițiilor termenilor „realizare” și „rezultat” în contextul performanței.

92

În plus, într-un alt raport al Curții⁶² se precizează că „marea majoritate a indicatorilor care stau la baza deciziei de alocare a rezervei de performanță se referă la realizări (57,1 %), indicatori financiari (33,4 %) și etape-cheie de implementare (9,2 %)”. Prin urmare, în perioada 2014-2020, cadrul de performanță rămâne axat în principal pe cheltuieli și pe realizările proiectelor, în loc să se concentreze pe obținerea rezultatelor.

93

La elaborarea noului cadru de reglementare, Comisia nu a putut face uz de rezultatele evaluărilor ex post realizate pentru perioada 2007-2013 cu privire la sprijinul acordat din FEDR întreprinderilor (atât întreprinderilor mari, cât și IMM-urilor), întrucât rapoartele respective au fost publicate abia la începutul anului 2016. Cu excepția unui studiu al Parlamentului European⁶³, care era axat în mare parte pe aspecte juridice, Curtea nu are cunoștință de alte surse semnificative (de exemplu, studii sau alte evaluări ale autorităților naționale) care să trateze despre sprijinul acordat din FEDR pentru investiții productive și care să fi fost utilizate la conceperea noilor reglementări privind fondurile ESI. În ansamblu, reglementările pentru perioada de programare 2014-2020 au fost deci reformate fără să se fi dispus de informații suficiente provenite din studii de evaluare.

94

Comisia nu a introdus alte măsuri specifice care să promoveze durabilitatea în cadrul proiectelor de investiții productive realizate cu ajutorul fondurilor ESI în diferitele regiuni. Noul cadru juridic nu include nici în forma sa curentă dispoziții care să impună autorităților de management să stabilească proceduri de monitorizare menite să ajute în mod specific la colectarea unor date solide cu privire la durabilitate. În plus, Comisia nu a furnizat autorităților de management sau beneficiarilor niciun fel de orientări relevante în acest sens pentru noua perioadă de programare.

Concluzii și recomandări

95

În ansamblu, Curtea concluzionează că, deși majoritatea proiectelor auditate au generat rezultate durabile, gestionarea sprijinului acordat din FEDR pentru investiții productive în întreprinderile europene, în perioada 2000-2013, nu a pus un accent suficient pe durabilitatea rezultatelor. Prin urmare, pentru o cincime din proiectele auditate, rezultatele nu au fost durabile. Curtea a constatat deficiențe în programarea programelor operaționale și în etapele de selecție, de monitorizare și de evaluare a proiectelor auditate.

96

Cerințele legale ale UE în materie de durabilitate, în special obligația beneficiarilor de a menține activele achiziționate la locațiile lor inițiale până la finalul perioadelor fixe de durabilitate de cinci și, respectiv, trei ani, au fost îndeplinite pentru toate proiectele auditate. Întreprinderile beneficiare nu înregistraseră modificări sau schimbări semnificative în ceea ce privește natura proprietății lor, nu își încetaseră activitatea economică și nici nu procedaseră la o relocare a acesteia. În general, proiectele auditate au obținut realizările conform planificării. În mare parte, realizările s-au aflat în uz până la finalul perioadei de durabilitate (a se vedea punctele 20-23).

97

Rezultatele directe ale proiectelor auditate se refereau în principal la crearea de locuri de muncă, la îmbunătățirea accesului la finanțare și la împrumuturi și la creșterea producției și a productivității. La momentul auditului Curții, majoritatea proiectelor auditate încă mai generau rezultatele directe preconizate. Totuși, pentru aproape jumătate din proiectele auditate, Curtea a constatat că nu era fezabilă o evaluare cuprinzătoare a situației durabilității la finalul perioadei de durabilitate. Întrucât majoritatea autorităților de management s-au concentrat exclusiv pe crearea de locuri de muncă, iar rezultatele nu au fost monitorizate și raportate în mod adecvat după finalizarea proiectelor, informațiile relevante privind gradul lor de realizare și privind durabilitatea lor erau limitate (a se vedea punctele 26-31). Pentru o cincime din proiecte, rezultatele obținute până la momentul finalizării nu s-au menținut până la finalul perioadei de durabilitate sau nu au mai durat decât foarte puțin după încheierea acesteia (a se vedea punctele 32-38).

98

Rezultatele indirecte, precum crearea unor baze de cunoștințe, relaționarea cu instituții de învățământ superior, creșterea veniturilor fiscale locale și producerea unor beneficii la nivelul regiunilor, s-au numărat rareori printre priorități (a se vedea punctele 40-43).

99

Au existat numeroase motive pentru care durabilitatea rezultatelor proiectelor nu a fost asigurată. Deși, în unele cazuri, motivele s-au aflat în mod clar în afara controlului beneficiarilor (din cauza unor factori exogeni precum criza economică) sau erau legate de unele deficiențe de management, în alte cazuri, această situație era consecința faptului că nu s-a pus un accent suficient pe durabilitate la diferitele niveluri de gestionare a fondurilor UE.

100

La nivel de program, obținerea unor rezultate de durată din investiții productive nu a fost promovată în mod eficace în programele operaționale subiacente și nici în alte documente strategice relevante de nivel regional. Obținerea unor rezultate de durată nu a reprezentat o prioritate. Nevoile specifice ale întreprinderilor din diferite sectoare și de diferite dimensiuni (disfuncționalitățile pieței) nu au fost identificate în mod corespunzător. Acest lucru a dus la probabilitatea unor riscuri de efect de balast în cadrul programelor. În general, implicarea UE nu a asigurat o mai bună durabilitate a rezultatelor (a se vedea punctele 46-59).

Recomandarea 1 – Promovarea durabilității rezultatelor

1. Statele membre ar trebui să promoveze obținerea unor rezultate durabile în urma investițiilor productive finanțate din FEDR încă din etapa de programare a programelor operaționale, în special prin:
   • punerea unui accent sporit pe identificarea și pe combaterea riscurilor care pot compromite atingerea unor rezultate durabile;
   • realizarea unei mai bune analize a nevoilor diferitelor tipuri de întreprinderi, inclusiv a nevoii de finanțare publică, cu scopul de a se evita efectul de balast.

   Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: la elaborarea programelor operaționale pentru perioada de după 2020.

2. În cursul procesului de aprobare a programelor operaționale, Comisia ar trebui să acorde o atenție specială modului în care statele membre abordează durabilitatea realizărilor și a rezultatelor.

   Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: în cursul procesului de aprobare a diferitelor programe individuale pentru perioada de după 2020.

101

În ceea ce privește selecția proiectelor, criteriile de selecție nu reflectau în mod adecvat nevoia ca proiectele finanțate din FEDR să obțină rezultate de durată, să introducă procese industriale inovatoare sau să își maximizeze efectele de pârghie financiară. Riscul ca unele întreprinderi să fi beneficiat de finanțare din partea UE deși ar fi putut derula proiectul fără o astfel de finanțare suplimentară sau chiar și cu o finanțare mai redusă nu era atenuat în mod suficient (a se vedea punctele 61-67).

Recomandarea 2 – Luarea în calcul a durabilității în cadrul procedurilor de selecție

Statele membre ar trebui să își îmbunătățească procedurile și criteriile de selecție astfel încât să fie luat în calcul riscul privind efectul de balast și să fie sprijinite doar proiectele de investiții productive care au potențialul de a genera rezultate de durată adecvate.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: la pregătirea procedurilor de selecție viitoare.

102

Autoritățile de management nu au acordat o atenție suficientă măsurării durabilității rezultatelor. Nu toate autoritățile de management au stabilit indicatori corespunzători pentru a se măsura performanța intervențiilor cofinanțate de UE și rezultatele pe termen mai lung ale acestora. Acolo unde au fost definiți indicatori relevanți, cei mai mulți dintre aceștia fie nu măsurau decât un singur aspect al beneficiilor generate de proiecte, fie aveau valori-țintă a căror îndeplinire nu era obligatorie sau erau utilizați într-un mod neuniform la măsurarea performanței. Toate acestea au împiedicat autoritățile să obțină informații valoroase cu privire la durabilitatea rezultatelor obținute în urma proiectelor și a programelor în ansamblul lor (a se vedea punctele 69-71).

103

Monitorizarea de către autoritățile de management a implementării proiectelor, în funcție de realizări, a fost în general adecvată, însă monitorizarea și raportarea de către acestea a situației rezultatelor la finalizarea proiectelor și în cursul perioadei de durabilitate au fost în cea mai mare parte precare. Acest lucru s-a datorat parțial unei utilizări deficitare a indicatorilor de performanță și parțial unei lipse de proceduri de monitorizare și de raportare sau aplicării neuniforme a acestora. Nu a existat o urmărire subsecventă a rezultatelor de durată. Nu s-a dispus efectuarea niciunor evaluări ex post specifice în cadrul programelor operaționale incluse în sfera auditului Curții. De asemenea, Comisia nu a efectuat audituri/studii specifice în ceea ce privește durabilitatea investițiilor finanțate de UE (a se vedea punctele 72-78).

Recomandarea 3 – Punerea accentului pe durabilitate în procesul de monitorizare și de raportare

Statele membre ar trebui să asigure o monitorizare și o raportare corespunzătoare și coerentă prin:

• utilizarea unor indicatori predefiniți și relevanți, atât pentru realizări, cât și pentru rezultate, precum și pentru măsurarea caracterului durabil al rezultatelor la nivel de program operațional, rămânând totodată în limita unui număr rezonabil de indicatori astfel încât aceștia să poată fi ușor de gestionat;
• instituirea unor proceduri de monitorizare și de raportare care să fie utilizate la finalizarea proiectelor și pe parcursul perioadei de durabilitate și care ar trebui descrise în acordurile de grant;
• îmbunătățirea colectării și a utilizării unor date relevante.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: pentru proiectele în curs – cât mai curând posibil; pentru proiectele ulterioare – la pregătirea procedurilor de selecție.

Recomandarea 4 – Luarea în calcul a durabilității în cadrul evaluărilor

Comisia și statele membre ar trebui să se asigure că evaluările ex post de la nivelul programelor operaționale sau al UE examinează, într-un mod mai sistematic, diferitele aspecte ale durabilității rezultatelor obținute, atât în cursul perioadei de durabilitate, cât și după finalul acesteia. Rezultatele evaluărilor ar trebui utilizate atunci când sunt proiectate viitoarele scheme de sprijin ale UE pentru întreprinderi.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: pentru viitoarele evaluări ex post ce urmează a fi efectuate.

104

Acordurile de grant nu prevedeau în mod sistematic aplicarea unor măsuri corective pentru cazurile în care rezultatele preconizate nu erau obținute la finalul proiectelor și/sau până la finalul perioadei de durabilitate. Atunci când acestea erau totuși prevăzute, ele erau aplicate în mod inconsecvent, cu grade diferite de flexibilitate de la un program operațional la altul (a se vedea punctele 80-84).

Recomandarea 5 – Aplicarea consecventă a unor măsuri corective clare

1. Comisia ar trebui să se asigure că statele membre aplică, în mod consecvent, măsuri corective clare, inclusiv mecanisme de recuperare, ori de câte ori proiectele nu respectă cerințele legale ale UE privind durabilitatea.

   Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: imediat.

2. Atunci când statele membre au stabilit ținte obligatorii la nivel de proiect, ele ar trebui să stabilească și măsuri corective clare și să le aplice în mod consecvent.

   Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: cât mai curând posibil și înainte de finalul anului 2019.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de doamna Iliana IVANOVA, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 7 februarie 2018.

Acronime și glosar

Autoritate de management: O autoritate de management este o autoritate publică națională, regională ori locală (sau orice alt organism public sau privat) care a fost desemnată de către un stat membru să gestioneze un program operațional. Printre atribuțiile acesteia se numără selecția proiectelor în vederea finanțării lor, monitorizarea modului în care acestea sunt implementate și raportarea către Comisie cu privire la aspectele financiare și la rezultatele obținute. Autoritatea de management este, de asemenea, organismul care impune corecții financiare la nivelul beneficiarilor în urma auditurilor efectuate de Comisie, de Curtea de Conturi Europeană sau de orice autoritate competentă din statul membru.

Bună gestiune financiară: Gestionarea echitabilă și transparentă a bugetului UE în conformitate cu dispozițiile Regulamentului financiar și, în special, cu principiile economicității, eficienței și eficacității.

C-D: Cercetare și dezvoltare

Efect de balast: Efectul de balast se produce atunci când finanțarea este furnizată unui beneficiar care ar fi luat aceeași decizie și în lipsa ajutorului respectiv. În astfel de cazuri, rezultatul obținut nu poate fi pus pe seama politicii și se consideră că ajutorul plătit beneficiarului nu a produs niciun impact. Astfel, partea din cheltuieli care generează un „efect de balast” este prin definiție ineficace, întrucât nu contribuie la atingerea obiectivelor. În contextul acestui audit, este vorba despre o situație în care un proiect subvenționat ar fi fost realizat integral sau parțial și fără finanțarea nerambursabilă primită.

Fondul european de dezvoltare regională (FEDR): Fondul european de dezvoltare regională urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale în cadrul Uniunii Europene prin corectarea principalelor dezechilibre regionale cu ajutorul sprijinului financiar acordat pentru construcția de infrastructuri și pentru investiții productive care creează locuri de muncă, în special pentru întreprinderi.

Fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI): Există cinci fonduri distincte care sprijină punerea în aplicare a strategiei Uniunii Europene pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii la nivelul UE, precum și misiuni specifice fiecărui fond, cu cadre de politică stabilite pentru perioada bugetară de șapte ani a cadrului financiar multianual (CFM): Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul social european (FSE), Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM).

IMM-uri: Întreprinderi mici și mijlocii

Indicator: O valoare măsurabilă referitoare la un obiectiv, care oferă informații utile pentru evaluarea gradului de îndeplinire a obiectivului respectiv.

Monitorizare: Un proces continuu de colectare sistematică a datelor referitoare la anumiți indicatori, cu scopul de a furniza conducerii și principalelor părți interesate dintr-o intervenție de dezvoltare aflată în derulare informații care să indice amploarea progreselor realizate, gradul de îndeplinire a obiectivelor și gradul de absorbție a fondurilor alocate (sursa: Glosarul Comitetului de asistență pentru dezvoltare al OCDE).

Perioadă de programare: Cadru multianual în care sunt planificate și executate cheltuielile aferente FEDR.

POR: Program operațional regional

Program operațional (PO): Un program operațional stabilește prioritățile și obiectivele specifice ale unui stat membru sau ale unei regiuni și descrie modul în care vor fi utilizate fondurile (atât finanțarea din partea UE și finanțarea publică națională, cât și cofinanțarea privată) în cursul unei perioade date (în prezent, de șapte ani) pentru finanțarea de proiecte. Proiectele din cadrul unui program operațional trebuie să contribuie la atingerea unui anumit număr de obiective. Finanțarea provine din FEDR. Programele operaționale sunt elaborate de statele membre și trebuie aprobate de Comisie înainte de a se putea efectua plăți în scopul lor de la bugetul UE. Programele operaționale pot fi modificate pe parcursul perioadei de programare numai cu acordul ambelor părți.

Realizările proiectului: Livrabilele unui proiect

Regulamentul privind dispozițiile comune (RDC): Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013. Acest regulament stabilește normele comune aplicabile Fondului european de dezvoltare regională (FEDR), Fondului social european (FSE), Fondului de coeziune, Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și Fondului european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM), care funcționează sub forma unui cadru comun, și anume „fondurile structurale și de investiții europene” – „fondurile ESI”. De asemenea, acest regulament stabilește dispozițiile necesare pentru a se asigura eficacitatea fondurilor ESI și coordonarea lor, atât între ele, cât și cu alte instrumente ale Uniunii.

Rezultate directe ale proiectului: Schimbările produse pentru persoanele vizate în mod direct de o intervenție, ca urmare a participării lor la aceasta (de exemplu, creșterea producției, a productivității, a vânzărilor, a cifrei de afaceri sau a exporturilor; dezvoltarea spiritului antreprenorial și a competitivității; introducerea unor produse sau servicii noi; crearea sau menținerea unor locuri de muncă pe termen lung).

Rezultate durabile ale proiectului: Rezultate de durată ale proiectului. Principalul indicator al durabilității rezultatelor unui proiect este reprezentat de fluxul continuu de beneficii nete obținute de proiectul respectiv. De exemplu, după finalizarea proiectului, în perioada durabilității legale și ulterior, proiectul ar trebui să genereze un nivel acceptabil de rentabilitate financiară și economică a costurilor și să sporească producția, productivitatea, ocuparea forței de muncă, competitivitatea și spiritul antreprenorial, precum și inovarea.

Rezultate indirecte ale proiectului: Efectele pozitive ale proiectelor pentru regiunile vizate, precum creșterea ocupării forței de muncă, a competitivității și a spiritului antreprenorial, stimularea inovării, rate mai bune de supraviețuire a întreprinderilor, corelația dintre sprijinul financiar și cooperarea cu universități/cercetători în vederea stimulării spiritului inovator și a concurenței, dezvoltarea competențelor sau a bazei de cunoștințe, consultanță în afaceri acordată întreprinderilor și colaborarea cu alte organizații similare.

Strategia Europa 2020: Strategia Europa 2020 este strategia de creștere adoptată de UE pentru perioada 2010-2020, vizând redresarea Uniunii în urma crizei financiare. Strategia este divizată în cinci obiective principale, care acoperă următoarele domenii: ocuparea forței de muncă, cercetare și dezvoltare, climă/energie, educație, incluziunea socială și reducerea sărăciei.

TFUE: Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

Valoare adăugată (europeană): Valoarea adăugată europeană este valoarea pe care o acțiune finanțată de UE o aduce în plus față de valoarea care ar fi fost altfel generată de statele membre dacă ar fi acționat singure. În contextul prezentului audit, valoarea adăugată europeană constă în beneficiile ce rezultă din investițiile productive cofinanțate de UE, precum creșterea competitivității întreprinderilor mici și mijlocii, o mai bună identificare a nevoilor și a soluțiilor la nivel local și regional, ocuparea forței de muncă pe termen lung și perspective de inovare mai bune.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit II – cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente investițiilor pentru coeziune, creștere și incluziune –, condusă de doamna Iliana Ivanova, membră a Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul Ladislav Balko, membru al Curții de Conturi Europene, care a beneficiat de sprijinul unei echipe formate din: Branislav Urbanič, șef de cabinet, și Zuzana Franková, atașată în cadrul cabinetului și membră a echipei de audit; Gerhard Ross, director, Myriam Cazzaniga, manager principal; Kurt Bungartz, coordonator; Alessandra Falcinelli și Jolita Korzunienė, auditori.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9403-6	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/58700	QJ-AB-18-005-RO-N
HTML	ISBN 978-92-872-9477-7	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/19473	QJ-AB-18-005-RO-Q

© Uniunea Europeană, 2018

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAȚI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: https://op.europa.eu/ro/web/general-publications/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea http://europa.eu/contact).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro/home?) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.