Apoio da UE a investimentos produtivos em empresas – é necessário dar mais ênfase à durabilidade

Síntese

Apoio do FEDER a investimentos produtivos em empresas

I

Mais de 75 mil milhões de euros do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) foram destinados a investimentos produtivos nas empresas entre 2000 e 2013, estando previstos mais de 68 mil milhões de euros para esse fim no período de 2014 a 2020.

Como foi realizada a auditoria do Tribunal

II

A auditoria teve por objetivo avaliar se este financiamento foi gerido de forma a garantir a durabilidade das realizações e resultados, bem como a identificar os principais fatores que a afetam.

III

Foram examinados 41 projetos de investimento produtivo concluídos cofinanciados pelo FEDER entre 2000 e 2013, no âmbito de oito PO, na Áustria, República Checa, Alemanha, Itália e Polónia. A auditoria incluiu a análise dos PO subjacentes aos projetos auditados, bem como da seleção, acompanhamento, elaboração de relatórios e avaliação dos projetos.

O que o Tribunal constatou

IV

Em termos gerais, o Tribunal concluiu que a maior parte dos projetos auditados teve resultados duradouros. Não obstante, em muitos dos projetos auditados, os resultados não foram, ou foram apenas parcialmente, duradouros, devido principalmente à falta de ênfase colocada na durabilidade durante a gestão do apoio do FEDER para investimentos produtivos entre 2000 e 2013.

V

Os requisitos de durabilidade previstos na legislação da UE foram observados em todas as regiões em que a auditoria foi realizada. De um modo geral, os projetos auditados produziram as realizações previstas. Na maior parte dos casos, os ativos adquiridos e outras realizações ainda existiam e estavam a ser utilizados no momento da auditoria.

VI

Aquando da auditoria, a maioria dos projetos auditados ainda estavam a produzir os resultados diretos esperados, relacionados, principalmente, com a criação de postos de trabalho, a melhoria do acesso ao financiamento e ao crédito e o aumento da produção e da produtividade. Contudo, num quinto desses projetos, os resultados obtidos à data da conclusão não perduraram. Além disso, em quase metade dos projetos auditados, não foi possível avaliar exaustivamente a durabilidade no final do período de durabilidade, dado que a informação nem sempre estava disponível, por nem sempre ter sido recolhida (ou, pelo menos, não de forma sistemática) e por os documentos já não estarem disponíveis devido ao termo do período de arquivamento obrigatório.

VII

Quando os resultados não foram duradouros, foram várias as razões que concorreram para tal. Enquanto, em alguns casos, as razões escapavam claramente ao controlo dos beneficiários, devido a fatores exógenos, como a crise económica ou alterações na legislação nacional, noutros casos foi possível identificar insuficiências de gestão. A principal razão foi a ênfase insuficiente dada à durabilidade a diferentes níveis da gestão dos fundos da UE: os PO não promoveram a durabilidade de forma eficaz, os procedimentos de seleção não tiveram em devida conta as condições necessárias para alcançar bons resultados a longo prazo, o acompanhamento e a comunicação de resultados após a conclusão do projeto final foram insuficientes e os indicadores de desempenho utilizados foram inadequados, as medidas corretivas tomadas por incumprimento das metas ou dos requisitos de durabilidade foram aplicadas de forma incoerente e a Comissão não colocou ênfase suficiente nos aspetos de durabilidade aquando da aprovação dos PO.

O que o Tribunal recomenda

VIII

O quadro regulamentar para o período 2014-2020 apresenta melhorias neste domínio. Contudo, são necessárias novas medidas para assegurar a durabilidade dos resultados no presente período de programação e melhorar a conceção dos programas pertinentes no que diz respeito à durabilidade para o período posterior a 2020. Neste contexto, o Tribunal recomenda que:

• Os Estados-Membros devem promover a obtenção de resultados duradouros dos investimentos produtivos financiados pelo FEDER ao nível da programação dos PO, nomeadamente:
  • dando mais ênfase à identificação e atenuação de riscos para a obtenção de resultados duradouros,
  • melhorando a análise das necessidades dos diferentes tipos de empresas, incluindo a necessidade de financiamento público, a fim de evitar o efeito de inércia.
• Durante o processo de aprovação dos PO, a Comissão deve prestar uma atenção especial à forma como os Estados-Membros abordam a durabilidade das realizações e dos resultados.
• Os Estados-Membros devem melhorar os respetivos processos e critérios de seleção, de modo a terem em conta o risco de efeito de inércia e a apoiarem unicamente projetos de investimento produtivo com potencial para produzirem resultados adequados e duradouros.
• Os Estados-Membros devem assegurar um acompanhamento e relatórios adequados e coerentes:
  • utilizando indicadores predefinidos e pertinentes para as realizações e os resultados, bem como para avaliar os resultados duradouros ao nível dos PO, mantendo, porém, um número gerível de indicadores;
  • estabelecendo procedimentos de acompanhamento e de elaboração de relatórios a utilizar na conclusão dos projetos e ao longo de todo o período de durabilidade, os quais devem ser descritos nas convenções de subvenção;
  • melhorando a recolha e a utilização dos dados pertinentes.
• A Comissão e os Estados-Membros devem certificar-se de que as avaliações ex post ao nível dos PO ou da UE incidem, de uma forma mais sistemática, sobre os diferentes aspetos da durabilidade dos resultados obtidos no termo do período de durabilidade e após essa data. Os resultados das avaliações devem ser utilizados para elaborar futuros regimes de apoio a empresas por parte da UE.
• A Comissão deve garantir que os Estados-Membros aplicam, de forma coerente, medidas corretivas claras, incluindo procedimentos de recuperação, aos projetos que não cumpram os requisitos legais da UE em matéria de durabilidade.
• Nos casos em que os Estados Membros tenham definido objetivos vinculativos a nível dos projetos, devem estabelecer medidas corretivas claras e aplicá las de forma coerente.

Introdução

Investimentos produtivos e apoio às empresas pelo FEDER

Objetivos da política da UE

01

Durante mais de 15 anos, o aumento da produtividade, o empreendedorismo, a competitividade, o crescimento, o emprego e a inovação estiveram no centro dos esforços da União para fortalecer a sua economia. O apoio aos investimentos das empresas nas regiões europeias tem sido integrado em duas importantes estratégias da UE:

• a Estratégia de Lisboa, adotada em 2000¹, estabeleceu o objetivo de tornar a UE «na economia baseada no conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo, capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social» e
• a Estratégia Europa 2020², que, desde 2010, tem por objetivo impulsionar o crescimento e o emprego através de diferentes iniciativas emblemáticas, uma das quais centrada na política industrial, tendo em vista a melhoria do ambiente empresarial, sobretudo para as PME.

Apoio do FEDER às empresas

02

As estratégias da UE para as regiões europeias são executadas através de uma combinação de fundos nacionais e de fundos estruturais europeus (desde 2014: Fundos Europeus Estruturais e de Investimento ou FEEI). O mais importante destes fundos, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), tem realizado investimentos diretos em empresas de diferentes tipos e dimensões.

03

Entre 2000 e 2013, os regulamentos que regem o FEDER³ estipulavam que os fundos devem contribuir para o financiamento de investimentos produtivos que contribuam para criar e manter empregos sustentáveis, através de medidas que fomentem, paralelamente, o desenvolvimento local e regional. A Comissão define os investimentos produtivos como investimentos em capital fixo ou ativos incorpóreos nas empresas, a utilizar para a produção de bens e serviços, contribuindo assim para a formação bruta de capital e para o emprego. Estas medidas visavam principalmente – mas não exclusivamente – apoiar as PME.

04

O âmbito de aplicação do FEDER no período 2014-2020 está, em princípio, limitado ao apoio à criação e manutenção de empregos sustentáveis nas PME. Todavia, a título excecional, as grandes empresas podem beneficiar de investimentos produtivos desde que esses investimentos envolvam cooperação com pequenas e médias empresas e contribuam para reforçar a investigação, o desenvolvimento tecnológico e a inovação ou para apoiar a transição para uma economia hipocarbónica⁴.

Apoio financeiro substancial do FEDER aos investimentos produtivos

05

Prevê-se que o apoio direto concedido pelo FEDER às empresas e à inovação entre 2000 e 2020 ascenda a quase 143 mil milhões de euros, o que significa que, globalmente, o setor privado tem beneficiado de cerca de um terço do montante total dos fundos do FEDER. A figura 1 apresenta as dotações atribuídas a investimentos produtivos entre 2000 e 2020, constando as informações relativas a cada Estado-Membro do anexo I. Consoante os Estados-Membros e as regiões, as taxas de cofinanciamento do FEDER têm-se situado, geralmente, entre 25% (em regiões relativamente ricas) e 85% (nas regiões mais pobres).

Gestão partilhada dos programas do FEDER

06

Os projetos dos fundos estruturais são cofinanciados pelo orçamento da UE e pelas autoridades nacionais ou regionais. O financiamento de projetos está subordinado a regras e condições estabelecidas parcialmente a nível da UE e parcialmente a nível dos Estados-Membros. A gestão dos fundos é, por conseguinte, partilhada. No âmbito da gestão do FEDER, as autoridades de gestão (AG) elaboram programas operacionais (PO), gerem a execução dos PO, estabelecem e aplicam os seus sistemas de gestão e de controlo e apresentam relatórios anuais de execução à Comissão. No âmbito da gestão corrente, estas autoridades são responsáveis pela seleção dos projetos e pelo seu acompanhamento, execução, controlo e avaliação⁵.

07

A Comissão, por seu lado, emite orientações para elaboração de PO e, em seguida, aprova-os e supervisiona o estabelecimento e a aplicação dos sistemas de gestão e de controlo dos Estados-Membros. Nomeadamente, acompanha a execução dos programas operacionais, essencialmente através dos relatórios de execução elaborados pelos Estados-Membros e da participação em comités de acompanhamento. Além disso, pode solicitar informações específicas (incluindo dados relativos à seleção de projetos às AG) em qualquer momento até ao encerramento dos programas.

Durabilidade dos resultados dos projetos

O conceito de durabilidade

08

Nesta auditoria, o Tribunal definiu durabilidade como a capacidade de um projeto manter os seus benefícios durante um longo período de tempo após a sua conclusão. O principal indicador de que um projeto obteve realizações e resultados duradouros é o fluxo contínuo de benefícios líquidos do projeto após a sua conclusão, tanto durante como após o período legal de durabilidade (ver pontos 12 a 15). Os investimentos produtivos cofinanciados devem gerar retorno financeiro e económico, aumentar a produção, a produtividade, o emprego, a competitividade e o empreendedorismo e promover a inovação. As operações apoiadas devem ainda assegurar benefícios a longo prazo para as regiões em que estão situadas.

09

Para efeitos da presente auditoria, entendem-se por realizações as prestações de um projeto (atividades, serviços, funcionamento das instalações do projeto, conhecimentos e competências). Os resultados são as mudanças ocorridas nos destinatários diretos no final da sua participação numa intervenção (por exemplo, aumento da produção, produtividade, vendas, volume de negócios ou exportações, reforço do empreendedorismo e da competitividade, introdução de novos produtos ou serviços, criação ou manutenção de postos de trabalho a longo prazo), bem como os efeitos positivos dos projetos para as regiões em causa.

10

Em alguns relatórios anteriores⁶, o Tribunal destacou os riscos em relação à durabilidade de infraestruturas financiadas pela UE, incluindo problemas com a manutenção de realizações e resultados dos projetos. A falta de durabilidade e a falta de atenção a este aspeto da gestão de projetos podem reduzir a eficácia das intervenções públicas.

11

Para garantir a durabilidade são necessárias uma análise e uma estratégia sólidas na fase de formulação de um programa ou de um projeto. É possível tomar medidas de preparação importantes logo na fase de planeamento, a fim de determinar o que se pretende obter e manter a longo prazo com o financiamento de um investimento específico. Para o efeito é necessário um acompanhamento adequado durante todo o ciclo de vida de um projeto, bem como, posteriormente, instituições estáveis e beneficiários do setor privado que assegurem um apoio eficaz à gestão para a continuidade das operações durante a vida económica do projeto. Segundo um estudo do Parlamento Europeu⁷, o setor público manifestou um interesse limitado na questão da durabilidade no que respeita aos fundos estruturais e de coesão, pelo que apenas estão disponíveis dados incompletos sobre a durabilidade dos resultados dos projetos cofinanciados pelo FEDER.

Quadro regulamentar

12

O regulamento da UE relativo ao FEDER estabelece um requisito legal de durabilidade. Em termos gerais, requer que as empresas mantenham as realizações dos projetos ou os ativos adquiridos durante um período de cinco anos (três anos no caso de PME, a título excecional⁸, se o Estado-Membro em causa assim o decidir), a fim de evitar a recuperação do cofinanciamento concedido pelo FEDER. Dado que esta durabilidade definida no regulamento se aplica exclusivamente às realizações ou aos ativos adquiridos e abrange um período máximo de cinco anos, não corresponde ao conceito de durabilidade acima enunciado e utilizado na presente auditoria.

13

Com o tempo, o requisito relativo à duração do período de durabilidade tornou-se mais rigoroso. No período 2000-2006, as autoridades de gestão tinham de recuperar o cofinanciamento do FEDER e informar a Comissão se um projeto sofresse uma alteração importante⁹ nos cinco anos subsequentes à data da decisão de concessão da subvenção. Entre 2007 e 2013¹⁰, os requisitos legais eram idênticos, mas o ponto de partida para a contagem dos cinco anos foi deslocado da data da decisão de subvenção para a data de conclusão do projeto. Além disso, foi introduzida uma penalização para empresas que transferissem uma atividade produtiva no interior de um Estado-Membro ou entre Estados-Membros.

14

Em 2010, o âmbito de aplicação do requisito de durabilidade passou a aplicar-se apenas às operações que incluíssem investimentos em infraestruturas ou investimentos produtivos. Além disso, para aliviar os encargos dos beneficiários no rescaldo da crise económica, foi introduzida uma derrogação a estes requisitos no que respeita à cessação da atividade produtiva decorrente de falência não fraudulenta¹¹.

15

Uma inovação importante dos requisitos legais de durabilidade dos FEEI para o período 2014-2020 é a especificação da data de início da contagem do período de durabilidade, que passa a ser a data do pagamento final relativo ao projeto ou, em alternativa, a data fixada na decisão relativa ao auxílio estatal. Além disso, o cofinanciamento da UE deve ser reembolsado se a atividade produtiva for deslocalizada para o exterior da UE num prazo de dez anos, salvo se o beneficiário for uma PME¹². A lógica de intervenção para investimentos produtivos no âmbito do FEDER, incluindo aspetos relacionados com a durabilidade, está especificada no anexo II.

Âmbito e método da auditoria

16

A auditoria, realizada entre julho de 2016 e junho de 2017, procurou responder à questão de saber se os projetos do FEDER para investimentos produtivos em empresas têm sido geridos de forma a garantir a durabilidade das realizações e dos resultados.

17

Na primeira parte do presente relatório, o Tribunal analisa a durabilidade das realizações e, na segunda parte, a durabilidade dos resultados (diretos e indiretos). O Tribunal avaliou a durabilidade no final do período legal de durabilidade e no momento da auditoria. Na terceira parte, o Tribunal identifica as principais razões para a falta de durabilidade dos investimentos produtivos, bem como as boas práticas observadas no decurso da auditoria. Neste contexto, foram examinados os papéis desempenhados pelas autoridades responsáveis dos Estados-Membros e pela Comissão, o que incluiu a análise dos PO subjacentes aos projetos auditados, bem como do acompanhamento e avaliação dos projetos e elaboração de relatórios sobre os mesmos. Na última parte, o Tribunal analisa potenciais melhorias em matéria de durabilidade no período de programação 2014-2020 e examina igualmente as alterações introduzidas nos regulamentos dos FEEI para o período 2014-2020 tendo em vista aumentar o potencial de durabilidade dos resultados.

18

Foram examinados 41 projetos de investimentos produtivos concluídos e cofinanciados pelo FEDER no âmbito de oito PO, na Áustria, República Checa, Alemanha, Itália e Polónia, que foram executados entre 2000 e 2013 e com períodos de durabilidade que terminam entre 2006 e 2018. Todos os projetos tinham sido anteriormente auditados pelo Tribunal no âmbito da declaração de fiabilidade relativa à conformidade com os requisitos regulamentares. Os projetos foram selecionados com base na dimensão da amostra definida no âmbito da auditoria anterior nos Estados-Membros em causa e na sua dimensão financeira. A maior parte dos projetos corresponde a investimentos em ativos para empresas de diferentes setores da indústria transformadora (por exemplo, produtos de aço ou pedra, peças para automóveis, equipamento sanitário, aplicações industriais), do setor da energia (carvão, energias renováveis) e do setor do turismo (hotéis). Alguns deles comportaram investimentos em I&D. O valor dos projetos está compreendido entre 0,1 e 91,7 milhões de euros e os beneficiários foram, normalmente, pequenas ou médias empresas. Do anexo III consta uma lista dos projetos auditados e dos PO no âmbito dos quais foram financiados.

Observações

As realizações dos projetos auditados foram, na sua maior parte, duradouras

19

Relativamente aos projetos auditados, o Tribunal começou por verificar se foram concretizadas todas as realizações previstas. Em seguida, avaliou se as empresas tinham sido mantidas nas localizações originais e não tinham sido cedidas, no todo ou em parte, durante o período de durabilidade obrigatório (3 ou 5 anos), ou seja, durante o período em que não podiam ser vendidas e em que as atividades económicas correspondentes não podiam ser deslocalizadas dentro ou fora da UE. O Tribunal verificou ainda se os investimentos tinham sido utilizados no mesmo local de produção, salvo no caso de terem sido substituídos por ativos com, no mínimo, o mesmo valor de mercado adquirido a expensas do beneficiário do projeto.

20

Em todas as regiões da UE em que a auditoria foi efetuada, as condições legais de durabilidade previstas no PO estavam, de um modo geral, em conformidade com os regulamentos da UE¹³. Nos projetos auditados, com exceção de um, o Tribunal não encontrou alterações importantes, mudanças na natureza da propriedade nem cessação da atividade produtiva até ao final do período de durabilidade.

21

No essencial, aquando da sua conclusão, os projetos examinados asseguraram as realizações esperadas¹⁴. As realizações foram, em geral, a aquisição de instalações para o fabrico ou a produção de bens, como espaços e linhas de produção, incluindo máquinas e equipamentos utilizados em diferentes setores industriais (por exemplo, indústria alimentar, química, de plásticos e metalúrgica, equipamento sanitário, peças para automóveis, instalações ou partes de instalações de produção de energia ou de energias renováveis). Empresas dos setores dos serviços ou do turismo receberam igualmente subvenções, por exemplo, apoio a tipografias e à remodelação ou construção de hotéis. A caixa 1 ilustra as realizações de três dos projetos auditados; o anexo III fornece informações pormenorizadas sobre cada um dos projetos.

22

Em geral, no final do período legal de durabilidade, os ativos estavam presentes nos locais de produção. Os ativos não tinham sido vendidos e as atividades económicas das empresas não tinham sido deslocalizadas. Na maior parte dos casos, tinham sido mantidas de forma adequada e utilizadas de forma eficaz, em conformidade com as necessidades das empresas, durante o período de durabilidade (ver figura 2). Apenas num caso¹⁵ as instalações não estavam a ser utilizadas, devido a falência. Em três outros casos¹⁶, os ativos (equipamento de produção, computadores, software) não estavam a ser plenamente utilizados ou as linhas de produção não estavam operacionais devido a falta de manutenção por parte dos seus proprietários, ao facto de não ter sido ponderada a evolução das atividades no setor em causa ou a alterações na legislação pertinente em matéria de energia.

23

Por ocasião das visitas no local realizadas pelo Tribunal, os ativos ainda estavam a ser utilizados em 31 projetos. Em nove casos¹⁷, não estavam a ser utilizados de todo, estavam a ser apenas parcialmente utilizados ou tinham sido substituídos por outro equipamento após o termo do período legal de durabilidade – que, no caso das PME, era frequentemente de apenas três anos após a conclusão do projeto. Este comportamento empresarial pode ter sido ditado por motivos válidos, como a substituição de máquinas ou sistemas de TI devido a desgaste ou depreciação, ou a aquisição de equipamento mais moderno com, pelo menos, o mesmo valor comercial, ou ainda a alterações na legislação energética pertinente. Por exemplo, num dos projetos¹⁸, o equipamento foi substituído imediatamente após o termo do período legal de durabilidade devido aos seus elevados custos de funcionamento.

A maior parte dos projetos auditados obteve resultados duradouros, mas num quinto dos projetos tal não aconteceu

24

O Tribunal começou por verificar se os projetos auditados tinham alcançado os resultados diretos previstos aquando da conclusão do projeto. Em seguida, analisou a situação prevalecente no momento da auditoria, a fim de avaliar se estes resultados tinham sido mantidos pelos proprietários do projeto pelo maior período de tempo possível, de modo a gerarem os máximos benefícios possíveis muito após a conclusão do projeto. Ao fazê-lo, o Tribunal teve em consideração a situação económica das empresas no mercado em que se inscrevem as suas atividades, bem como outros fatores exógenos suscetíveis de afetar os potenciais benefícios. Os critérios de avaliação são explicados em pormenor no anexo IV.

A durabilidade dos resultados diretos foi boa em cerca de metade dos projetos auditados

25

Com base nas informações disponíveis nas AG, o Tribunal examinou se os projetos auditados procuraram obter vários resultados diretos, como a melhoria do acesso ao financiamento, o aumento da produção e da produtividade, a criação de postos de trabalho, o aumento de vendas, do volume de negócios ou das exportações, a diversificação das estruturas da empresa, a melhoria da imagem da empresa, a introdução de novos produtos ou serviços, a par de outros (por exemplo, o reforço da cooperação com outras instituições com vista a promover a competitividade e a inovação)¹⁹. O Tribunal avaliou a durabilidade dos resultados diretos no termo do período de durabilidade e no momento da auditoria, com base nas informações recolhidas junto dos beneficiários (ver figura 3).

26

No termo do período legal de durabilidade (que, para os projetos auditados, foi entre 2006 e 2018²⁰), e apenas com base nas informações de acompanhamento disponíveis, os resultados já existiam na íntegra (e ao longo de todo o período de durabilidade) em 14 projetos e parcialmente em sete projetos (ver figura 3). Contudo, em relação a quase metade dos projetos (19), essa avaliação não foi possível, porque as AG não tinham recolhido os dados de acompanhamento necessários (ver igualmente pontos 73 a 75) ou porque a documentação pertinente já não estava disponível devido ao termo do período de arquivamento obrigatório (nos projetos no âmbito do PO Puglia e do PO Burgenland).

27

O Tribunal observou que apenas num número limitado de casos o acompanhamento permitiu uma recolha de dados mais completa sobre os resultados do projeto. Por exemplo, a AG responsável pelo PO da Polónia acompanhou e avaliou a obtenção dos resultados dos projetos com recurso a diferentes indicadores financeiros e de desempenho, como, por exemplo, as receitas, o valor dos bens produzidos em resultado do projeto, a redução das emissões, etc.²¹. Também em relação a seis outros projetos na Saxónia e na Baixa Saxónia²² foram avaliados os aumentos do volume de negócios fora da região e das exportações.

28

Contudo, dado que a maioria das AG se concentrou unicamente na criação de postos de trabalho (um dos principais objetivos dos PO), não recolheu informações sobre outros benefícios (económicos) pertinentes que os projetos poderiam ter proporcionado. Em consequência, nem sempre foi possível realizar uma avaliação exaustiva dos resultados globais dos projetos e da sua durabilidade com base, unicamente, nas informações do acompanhamento.

29

Por ocasião das suas visitas no local, e também com base em informações complementares prestadas pelos beneficiários e pelas AG, o Tribunal verificou que os resultados diretos eram duradouros em 21 projetos, apenas parcialmente duradouros em 11 e pouco ou nada duradouros em oito projetos²³ (o anexo III apresenta informações pormenorizadas).

30

A título de benefícios secundários, os projetos permitiram às empresas beneficiárias reestruturar ou modernizar os seus ativos produtivos, adaptar e diversificar as suas carteiras de produtos e melhorar a sua produtividade e, por conseguinte, a sua rentabilidade, ajudando-as, em última análise, a reforçar a sua posição no mercado. A caixa 2 ilustra um exemplo de um projeto que obteve bons resultados e com uma boa durabilidade. Outro benefício secundário, de acordo com as empresas beneficiárias, foi a melhoria da imagem e, em consequência, da fidelização dos clientes.

31

Em alguns casos²⁴, o acesso dos beneficiários a financiamento e a empréstimos foi reforçado, o que lhes permitiu serem mais ambiciosos nos seus investimentos e, em última análise, obterem melhores resultados. A par dos ativos subvencionados, foram realizados investimentos adicionais com recursos próprios das empresas. Segundo alguns dos beneficiários auditados, os projetos reforçaram significativamente a sua viabilidade económica a longo prazo. Em vários casos²⁵, as difíceis condições de mercado ou as graves repercussões da crise económica deixaram algumas empresas à beira da falência. Nesses casos, ainda segundo os beneficiários, os projetos foram decisivos para lhes permitir a prossecução das suas atividades comerciais (ver exemplos na caixa 3).

Todavia, em cerca de um quinto dos projetos auditados, os resultados diretos não foram duradouros, tendo ainda sido apenas parcialmente duradouros em cerca de um quarto dos projetos

32

Conforme já se referiu no ponto 29, por ocasião das suas visitas no local, o Tribunal identificou problemas de durabilidade em 19 projetos: em oito projetos (um quinto dos projetos auditados) os resultados não foram duradouros (por vezes, nem perduraram até ao termo do período de durabilidade²⁶ ou apenas até pouco depois desse termo²⁷) e 11 projetos foram apenas parcialmente duradouros (ver exemplos na caixa 4). Contudo, os projetos inovadores (por exemplo, o projeto 1) em mercados em rápido desenvolvimento comportam mais riscos para a durabilidade, o que não os torna menos merecedores do financiamento da UE.

33

Em três casos²⁸, houve razões válidas para a falta de durabilidade ou causas que escapavam ao controlo do beneficiário, por exemplo, a evolução do mercado ou da legislação nacional. Noutros cinco casos²⁹, contudo, a falta de durabilidade foi devida a deficiências de gestão ou a outros problemas com origem nas empresas em causa. Além disso, em relação a um projeto³⁰, não foi possível avaliar a durabilidade devido à mudança de propriedade da empresa beneficiária.

34

Uma característica comum aos PO no âmbito dos quais os projetos auditados foram executados foi a criação ou manutenção de postos de trabalho em empresas já existentes e novas, graças ao aumento da sua produtividade, rentabilidade e inovação. Este indicador foi utilizado, tendo sido fixados os objetivos correspondentes em 29 dos 41 projetos examinados (ver anexo III para mais informações). Quanto aos outros 12 projetos, as informações sobre os respetivos resultados não estavam completas, ou o seu principal objetivo era responder a problemas ambientais e reconverter antigas indústrias, não sendo o emprego uma prioridade nesses casos, pelo que não foi avaliado.

35

No que diz respeito à criação de postos de trabalho, para além dos requisitos de durabilidade previstos na legislação da UE, as disposições nacionais (quando pertinente) previam, no âmbito de convenções de subvenção, que as empresas beneficiárias criassem um certo número de postos de trabalho ou mantivessem os existentes. Esses postos de trabalho tinham de estar ocupados ou, pelo menos, permanentemente disponíveis e anunciados, até ao termo do período de durabilidade.

36

De um modo geral, e apesar de nem todos os projetos terem cumprido os seus objetivos em matéria de emprego à data da sua conclusão, os resultados acabaram por ser relativamente satisfatórios. Conforme se pode observar no anexo V, aquando da conclusão dos projetos, o emprego tinha aumentado em média 7,7% nos 41 projetos auditados: 66,4% em PME e 3,7% em empresas de maior dimensão. Contudo, devido à crise económica, a maior parte das empresas sofreu processos de reestruturação, e o Tribunal verificou que os postos de trabalho criados foram frequentemente extintos após a conclusão do projeto (ver igualmente o anexo V). Por exemplo, no âmbito do PO da Polónia, no projeto 41, o beneficiário sofreu várias reestruturações relacionadas com a otimização dos processos de produção que, globalmente, resultaram numa redução significativa do emprego. No âmbito do PO Burgenland, os postos de trabalho de um projeto não foram mantidos após o período de durabilidade, enquanto outro beneficiário abriu falência. Em meados de 2016, o número de empregados tinha aumentado 1%, em média, nas PME em relação à situação no final do projeto, mas tinha diminuído 6% nas grandes empresas (ver igualmente o anexo V).

37

Quando as AG estabeleceram limites máximos de subvenção por posto de trabalho criado, a relação custo-eficácia das subvenções (medida em termos de custo total do investimento por posto de trabalho criado) foi tendencialmente mais elevada. Sempre que superavam o limite máximo, os beneficiários ficavam impedidos de receber a subvenção. Desta forma, os beneficiários foram forçados a prestar mais atenção à dimensão dos seus investimentos. Não obstante, o Tribunal observou que esses limites apenas foram utilizados em dois PO alemães.

38

No que se refere às perspetivas económicas das empresas beneficiárias analisadas, duas delas³¹ tinham deixado de existir. Além disso, um total de 19 outras empresas (ver anexo III) enfrentavam, no momento da auditoria, desafios relativamente à sua futura solidez económica, por exemplo, reestruturação ou reequilíbrio da dívida, ou quebra de produção³². Por último, em alguns casos, as perspetivas de negócios futuros das empresas dependia do resultado de projetos de investigação em curso e da sua capacidade de gerar capital adicional³³.

Os resultados indiretos são difíceis de medir e de associar ao financiamento

39

Apenas as empresas registadas e localizadas em regiões elegíveis para financiamento do FEDER podem candidatar-se a este apoio financeiro³⁴. Por conseguinte, os investimentos produtivos devem igualmente gerar benefícios mais vastos para a região em que se inserem (resultados indiretos). Esses benefícios podem incluir o aumento do emprego, do empreendedorismo e da competitividade na região, bem como a melhoria das condições ambientais, a promoção da inovação e melhores taxas de sobrevivência das empresas. Tendo em vista a coesão económica, outro objetivo importante consiste em evitar a deslocalização de atividades económicas para fora da região de origem. Os projetos devem igualmente ter potenciais repercussões positivas, como, por exemplo, intensificação da atividade comercial dos fornecedores locais ou dos prestadores de serviços que têm relações comerciais com a empresa beneficiária ou contribuição para a melhoria das suas competências ou da sua base de conhecimentos, graças a prestação de consultoria de negócios ou oportunidades de funcionamento em rede.

40

Esses resultados indiretos não foram especificados como objetivos estratégicos em nenhum dos PO abrangidos pela auditoria. Acresce que nenhum dos projetos auditados mencionou explicitamente esses resultados indiretos como objetivos operacionais. Sem tais objetivos operacionais ou indicadores conexos ao nível do projeto, não é possível agregar estas informações para avaliar os resultados indiretos a nível regional. Sem uma avaliação sistemática e comunicação das repercussões para as regiões por parte das AG, foi difícil estabelecer um nexo de causalidade entre os investimentos financiados pela UE no setor privado e o desenvolvimento regional.

41

A nível dos projetos, a obtenção e a durabilidade dos resultados indiretos são, por natureza, difíceis de identificar. Por exemplo, foi difícil provar o nexo de causalidade entre os projetos da UE e os seus efeitos sobre o emprego a nível regional. As contribuições para os objetivos da política de coesão, como a inovação, o trabalho em rede e a partilha de conhecimentos (ver ponto 4) apenas foram referidas nos raros casos em que os projetos implicavam colaboração ou trabalho em rede com instituições de ensino superior.

42

Não obstante, vários projetos examinados contribuíram efetivamente para resultados indiretos. Por exemplo, projetos cujos resultados eram, pelo menos em certa medida, duráveis (ver pontos 26 a 31) também geraram benefícios económicos ou sociais para as comunidades locais ou regiões em que estavam localizados, inclusive através de fornecedores locais e prestadores de serviços. Os investimentos que proporcionaram um incremento da atividade económica na região foram igualmente responsáveis pela criação de postos de trabalho permanentes e qualificados. Outros resultados indiretos foram: redução da poluição, dos resíduos e do ruído³⁵, maior eficiência energética³⁶, revitalização de terrenos industriais abandonados³⁷ e maior volume de negócios fora da região ou aumento das exportações³⁸. Além disso, em muitos casos, as regiões beneficiaram de receitas fiscais mais elevadas graças aos investimentos.

43

Contudo, nos raros casos em que foi possível identificar contribuições para resultados indiretos, estas nem sempre foram duradouras. Por exemplo, as partes interessadas da região de Puglia identificaram as insuficiências estruturais nas PME, bem como, em geral, a sua reduzida dimensão, como um obstáculo ao desenvolvimento regional e à criação de emprego³⁹. Para obviar a esta situação, uma das medidas do PO impunha, como condição prévia, que os candidatos a financiamento, com exceção das grandes empresas, formassem consórcios com outras PME para se candidatarem a subvenções do FEDER, na esperança de que os consórcios continuassem a existir após a conclusão dos projetos. Não obstante, em dois dos projetos auditados, este objetivo não foi cumprido, devido à falta de empenhamento dos parceiros na realização dos objetivos do projeto e ao caráter artificial dos consórcios (ver caixa 5).

Programação, seleção e acompanhamento dos projetos não suficientemente centrados na durabilidade

44

Pode haver inúmeras razões para os projetos obterem (ou não) resultados duradouros, bem como inúmeras práticas que influenciam a obtenção desses resultados. Essas razões podem ser identificadas tanto ao nível do projeto como a nível estratégico (ou de programa/PO).

Insuficiente promoção da durabilidade na programação dos PO

45

A avaliação do Tribunal baseou-se em boas e más práticas em matéria de promoção da durabilidade nos PO, incluindo a tomada em consideração dos riscos pertinentes. O Tribunal examinou igualmente em que medida as AG analisaram as necessidades das empresas das regiões correspondentes, bem como as deficiências de mercado com que se viram confrontadas. Por último, o Tribunal abordou a forma como os requisitos de durabilidade foram aplicados.

46

Mesmo ao nível de planeamento estratégico, o Tribunal identificou várias insuficiências suscetíveis de explicar o facto de uma parte significativa dos projetos auditados não ter obtido resultados duradouros ou de estes o terem sido apenas parcialmente. Por norma, aquando do estabelecimento dos PO, as AG não tomaram medidas suficientes para apoiar a durabilidade através de ações estratégicas adequadas e de outras condições para além dos requisitos legais (ver ponto 12).

A durabilidade não tem sido uma prioridade nos PO

47

Até 2013, mas de forma mais marcada no período de programação que terminou em 2006, os PO não colocaram ênfase na durabilidade dos resultados. Embora não constitua um requisito legal, o facto é que nenhum dos PO auditados teve em conta a necessidade de verificar se os projetos de investimento estavam a produzir resultados duradouros. Apesar de terem objetivos de desenvolvimento económico mais vastos, como o aumento do emprego e a melhoria da competitividade regional, os PO não destacaram a importância de resultados a longo prazo. A durabilidade não foi apresentada como objetivo nos PO ou noutros documentos estratégicos e não foi previsto qualquer indicador específico para a avaliar.

48

Nem os PO, nem outros documentos de programação dos programas setoriais de apoio às empresas, abordavam os riscos para a durabilidade dos resultados dos projetos e, por conseguinte, não previam quaisquer medidas de atenuação desses riscos. Acresce que os documentos de planeamento estratégico não definiam com precisão os resultados indiretos pretendidos para as regiões nem os mecanismos para a sua avaliação (ver pontos 40 a 43).

49

As autoridades nacionais não coligiram estatísticas sobre as taxas de sobrevivência das empresas apoiadas com financiamento da UE, nem sobre as razões subjacentes a resultados não duradouros dos projetos. Não realizaram qualquer avaliação comparativa do êxito de empresas apoiadas com fundos públicos e de empresas que não recebem qualquer apoio. Careciam, pois, de informações importantes quando definiram os diferentes regimes de apoio às empresas no âmbito dos PO.

50

O impacto económico era o principal objetivo da Comissão ao conceder cofinanciamento do FEDER para medidas de apoio às empresas, sendo a durabilidade dos resultados dos investimentos apenas um aspeto secundário. Assim, a sua principal preocupação em relação à durabilidade era satisfazer os requisitos previstos na legislação da UE. A Comissão não forneceu às AG orientações sobre a seleção e a elaboração de projetos ou qualquer outro tipo de apoio para promover a durabilidade dos resultados.

A avaliação das necessidades foi deficiente e a necessidade efetiva de financiamento público não foi devidamente identificada

51

A durabilidade implica que o financiamento público seja concedido aos projetos que melhor possam contribuir para a realização dos objetivos dos PO. A avaliação das necessidades contribui para a durabilidade global, na medida em que permite identificar as atividades/empresas mais relevantes para a realização dos objetivos dos PO, bem como as empresas que mais necessitam de financiamento público, aquelas para as quais não podem ser encontradas soluções no mercado ou ainda quando as condições de mercado não são favoráveis para suscitar investimentos privados que correspondam às suas necessidades («deficiência do mercado»). Nos casos em que os beneficiários não tinham necessidade genuína de apoio público, e teriam tomado as mesmas decisões sem a ajuda, existe um risco acrescido de efeitos de inércia. Além disso, menos beneficiários com necessidade genuína de financiamento público poderiam recebê-lo, reduzindo assim a durabilidade em geral.

52

Embora os PO auditados incluíssem alguns elementos de uma avaliação das necessidades, nenhum deles, nem as avaliações ex ante que os precederam, incluiu uma análise aprofundada das necessidades reais das empresas em matéria de apoio ao investimento (por exemplo, as das grandes empresas comparativamente às das pequenas empresas) nas regiões pertinentes. Não foram realizados inquéritos aprofundados, investigação específica ou atividades preparatórias similares para identificar as necessidades dos setores mais vulneráveis antes da definição das medidas de apoio às empresas. Em particular, as avaliações das necessidades apresentadas nos PO austríaco, italiano e polaco pertinentes eram insuficientes no que respeita ao apoio às empresas.

53

Em diversos casos (PO da Saxónia e Baixa Saxónia e, em certa medida, também os PO da República Checa e de Itália), a situação inicial das empresas das regiões em causa foi descrita de forma relativamente aprofundada, incluindo as condicionantes específicas que estas enfrentavam em matéria de investimento e de criação de postos de trabalho. Outros PO careciam de planos regionais claros para atenuar essas condicionantes, por exemplo, melhoria do acesso ao financiamento, mobilização de financiamento privado, aumento da produção, do volume de negócios, das exportações ou da produtividade e introdução de novos produtos. Além disso, não havia planos que indicassem de que forma o FEDER poderia constituir uma mais-valia e fomentar mudanças de longo prazo no setor empresarial, incluindo processos de reestruturação mais profundos necessários paralelamente aos efeitos económicos sobre o emprego ou sobre a competitividade das empresas.

54

Acresce que os PO não identificavam claramente a efetiva necessidade de financiamento público das empresas ou as deficiências do mercado nas diferentes regiões. Em consequência, faltaram explicações sólidas do motivo por que certas empresas deveriam receber fundos da UE para investir nos seus ativos (por exemplo, com base no setor, dimensão, potencial de negócios ou grau de inovação). Com exceção do PO nacional da República Checa, nenhum dos PO auditados fornece qualquer justificação que demonstre a elegibilidade das grandes empresas para cofinanciamento do FEDER.

55

As AG partiram do pressuposto de que praticamente todas as empresas situadas numa região de convergência, ou noutra região estruturalmente frágil, se confrontavam com deficiências do mercado e, portanto, precisavam de apoio público ao investimento, o que não é necessariamente o caso. Além disso, os PO e os projetos de investimento praticamente não consideraram outras deficiências do mercado além de (potenciais) restrições a nível de capitais ou de acesso ao crédito, apesar de as PME enfrentarem mais desvantagens⁴¹ do que as grandes empresas. Foi, assim, negligenciada a necessidade de intervenção pública para combinar assistência financeira com apoio não financeiro (por exemplo, diagnóstico, aconselhamento ou acesso a infraestruturas especializadas).

56

A Comissão não teve em conta o risco de efeito de inércia em relação aos fundos da UE quando aprovou os PO auditados e, por exemplo, não destacou tais riscos no PO nem forneceu orientações sobre como selecionar projetos pertinentes. Vários PO concederam fundos do FEDER de forma adicional aos regimes nacionais ou regionais de apoio às empresas. Com base em experiência adquirida ao longo de muito tempo nos Estados-Membros, estes regimes de subvenção geralmente financiavam investimentos significativos. No entanto, o facto de os fundos da UE serem complementares aos investimentos nacionais e privados não sugere que fossem suscetíveis de dar origem a um número mais elevado ou uma melhoria da qualidade dos projetos candidatos. Acresce que o financiamento da UE não favoreceu a durabilidade dos resultados dos projetos para além dos requisitos legais (por exemplo, através da exigência de controlos e relatórios mais eficazes ou da imposição de condições mais estritas), uma vez que não estava relacionado com a obtenção de resultados de longo prazo.

Ênfase colocada nos requisitos legais de durabilidade

57

Os Estados-Membros eram igualmente responsáveis pela execução rigorosa dos requisitos legais de durabilidade da UE. A Comissão era responsável pelo acompanhamento dos esforços dos Estados-Membros e por assegurar o cumprimento da legislação da UE. Nos Estados-Membros abrangidos pela auditoria, as únicas regras em matéria de durabilidade dos resultados do projeto eram as previstas na legislação da UE (ver anexo VI).

58

A Comissão e as AG consideraram suficiente a observância dos requisitos legais em matéria de durabilidade⁴². Com base nesta abordagem, aceitaram os PO dos períodos de programação 2000-2006 e 2007-2013 sem estabelecer condições mais rigorosas para promover resultados a longo prazo, como, por exemplo, a prorrogação do período de durabilidade além do período mínimo previsto na regulamentação⁴³.

59

Por último, e salvo raras exceções, as AG não inscreveram nas convenções de subvenção condições essenciais para a obtenção de resultados a longo prazo. A maior parte das convenções de subvenção limitou-se a repetir os requisitos previstos na legislação da UE, não promovendo os aspetos de durabilidade através de condições mais eficazes, como, por exemplo, a definição de metas vinculativas fundamentais em matéria de emprego e metas para a produção e a produtividade, ou para a competitividade e a inovação, a cumprir durante períodos de tempo mínimos previamente estabelecidos.

Falta de ênfase na durabilidade aquando da seleção dos projetos

60

Relativamente aos processos de seleção no âmbito dos PO, o Tribunal analisou a importância dos projetos para a consecução dos objetivos dos PO, bem como a existência e a utilização de critérios suscetíveis de ser associados à durabilidade. O Tribunal verificou ainda se foram tidos em conta outros aspetos importantes para a durabilidade dos resultados, como a inovação ou a necessidade de evitar o efeito de inércia.

61

O facto de, em geral, os projetos auditados serem coerentes com os objetivos globais dos PO constitui uma boa indicação de que os processos de seleção permitiram a seleção de projetos relevantes. Contudo, na fase de seleção, nenhum dos PO abrangidos pela auditoria conferiu prioridade suficiente à obtenção de resultados duradouros. Nomeadamente, os riscos para os resultados a longo prazo dos projetos e as ações destinadas a atenuar esses riscos raramente foram enunciados nas candidaturas ou nos documentos relativos aos processos de seleção. Além disso, estes frequentemente também ignoravam os riscos respeitantes ao efeito de inércia.

62

Embora os critérios de seleção enumerassem normalmente uma série de objetivos e metas (como, por exemplo, o aumento dos ativos das empresas, a melhoria do potencial e da competitividade das empresas, a criação de novos postos de trabalho ou a manutenção dos existentes), as candidaturas dos projetos não foram selecionadas pelas suas potencialidades para gerar resultados duradouros. Em vez disso, e sem grandes ambições, as AG avaliaram apenas o potencial dos projetos para manter os valores-alvo durante o período de três ou cinco anos subsequentes à conclusão do projeto previsto pela legislação. Na fase de seleção, as AG não avaliaram os potenciais resultados económicos a longo prazo dos projetos.

63

Acresce que, na maior parte dos casos, a inovação era um dos principais objetivos para os investimentos produtivos dos PO analisados. Não obstante, aquando da avaliação das candidaturas de projetos, o grau de inovação dos projetos foi praticamente ignorado. Frequentemente, foi concedido apoio a processos industriais relativamente simples com um maior risco de serem de curta duração e, por conseguinte, de não gerarem resultados duradouros. Nos PO da Itália, Saxónia e República Checa, o Tribunal encontrou apenas um total de oito projetos⁴⁴ em que os beneficiários investiram em processos ou produtos industriais inovadores. As práticas da UE revelam que os beneficiários são incentivados a criar produtos diferenciados, inovadores e com valor acrescentado, para garantir a durabilidade dos seus projetos. Os projetos com um forte potencial de inovação e competitividade são mais viáveis.

64

O risco de efeito de inércia não foi tido em conta na seleção dos projetos, porquanto as AG não consideraram a capacidade das entidades privadas para financiar os seus projetos ou para suportar uma proporção mais elevada dos custos.

65

Por exemplo, constitui um indicador de inércia o facto de o promotor do projeto iniciar a sua execução antes da concessão da subvenção, como aconteceu em seis projetos auditados. Nestes casos, ou os promotores teriam, provavelmente, executado os projetos sem a ajuda ou ter-lhes-á sido prometida uma subvenção antes da avaliação dos projetos.

66

Outro sinal de potencial efeito de inércia consiste no facto de ser concedida mais de uma subvenção da UE a um mesmo beneficiário no espaço de poucos anos, sem que tal seja tido em conta pelo comité de seleção, como sucedeu em 15 dos 41 projetos auditados. Vários beneficiários obtiveram mais de uma subvenção do FEDER em períodos de tempo relativamente curtos sem que tenham sido realizadas verificações de exequibilidade para cada uma das suas candidaturas⁴⁵.

67

Por último, o Tribunal verificou que oito dos projetos⁴⁶ auditados poderiam ter sido executados numa escala e num calendário semelhantes exclusivamente com fundos próprios das empresas ou com recurso a empréstimos bancários, sem beneficiar de subvenções (ver figura 4), nomeadamente, no caso de empresas que faziam parte de um grupo empresarial. Em consequência, a utilização de fundos públicos reduziu os investimentos privados necessários. Além disso, quanto maior o cofinanciamento concedido, maior o impacto do efeito de inércia. A caixa 6 apresenta exemplos de projetos que receberam subvenções apesar de não enfrentarem deficiências do mercado.

Ausência de indicadores e acompanhamento dos projetos insuficientemente centrado na durabilidade dos resultados

68

Além de assegurar que os projetos são executados de acordo com o âmbito, orçamento e calendário previstos, é importante que a gestão e o acompanhamento se concentrem tanto na obtenção dos resultados aquando da conclusão do projeto como na subsequente durabilidade desses resultados. A utilização de indicadores adequados, o acompanhamento e a elaboração de relatórios devem garantir não só que as empresas beneficiárias cumpriram os requisitos legais de durabilidade, mas também que prestaram atenção aos resultados e, se possível, os desenvolveram.

Ausência de indicadores

69

Nos PO do período de 2000-2006, não foram definidos indicadores ou a sua definição não foi uniforme. No período subsequente, contudo, a Comissão solicitou às AG que introduzissem indicadores básicos para as realizações e os resultados. No entanto, nenhum destes indicadores dizia respeito a resultados duradouros. Os indicadores foram selecionados pelas AG com base nas estratégias e tipos de subvenção dos respetivos PO e não permitiam a comparação dos resultados alcançados nas diferentes regiões.

70

Alguns dos indicadores de realizações não eram suficientemente específicos, estando apenas formulados em termos genéricos nos documentos pertinentes relativos aos projetos dos períodos de programação 2000-2006 e 2007-2013. Também os indicadores de resultados foram, em geral, mal definidos, na medida em que não estabeleciam os objetivos visados pelos programas de apoio⁴⁷. A ausência de indicadores qualitativos e quantificáveis pertinentes para medir as realizações e os resultados impediu uma avaliação global dos efeitos dos projetos (ver exemplos na caixa 7). Mesmo quando os indicadores de resultados incidiam até certo ponto nos objetivos diretos e imediatos dos projetos, nenhum deles foi utilizado para medir a durabilidade dos resultados, atividades ou operações dos projetos (ver igualmente a secção seguinte sobre o acompanhamento dos projetos). Embora seja importante dispor de indicadores de desempenho, deve procurar evitar-se a sua desnecessária proliferação⁴⁸.

71

Em alguns casos, os valores-alvo para os indicadores eram irrealistas: em dois casos (projetos 19 e 22), as metas em matéria de emprego foram superadas em cerca de 100% e, noutro caso (projeto 11), a poupança de energia realizada quase triplicou a prevista nos documentos de programação. A avaliação intercalar do PO da República Checa concluiu que as diferentes metas definidas ao nível do PO não eram suficientemente ambiciosas e, em consequência, recomendou que fossem aumentadas em 200% ou mais.

O acompanhamento dos projetos não estava suficientemente centrado na durabilidade

72

Apesar da falta de indicadores, o Tribunal verificou que, em geral, o acompanhamento da execução dos projetos foi adequado. Contudo, baseou-se muito nas realizações e não foi harmonizado, quer em termos de acompanhamento e verificação de dados, quer no que se refere à disponibilidade de ferramentas eletrónicas de comunicação de informações. Os sistemas de controlo e acompanhamento de projetos disponíveis nas regiões abrangidas pela auditoria contribuíram para assegurar que, em geral, as realizações fossem concretizadas conforme previsto na data de conclusão do projeto e que as subvenções fossem utilizadas para aquisição dos ativos elegíveis.

73

No entanto, as AG não acompanharam eficazmente a durabilidade dos projetos, no que respeita tanto aos requisitos legais como a outros aspetos indicadores de resultados duradouros. Aquando da conclusão dos projetos, os beneficiários eram obrigados a apresentar um relatório final sobre as despesas com os projetos (realizações), mas nem sempre sobre os resultados alcançados (ver o anexo VII sobre os diferentes requisitos de acompanhamento dos PO auditados). Além disso, as AG não tinham previsto medidas a tomar na eventualidade de os resultados ainda não se terem concretizado aquando da conclusão dos projetos e apenas serem tangíveis numa fase posterior.

74

Em geral, o acompanhamento, após a conclusão do projeto, dos requisitos legais de durabilidade teve um âmbito limitado e não foi uniforme nos diferentes PO. As disposições em matéria de comunicação e de acompanhamento e os deveres das autoridades e dos beneficiários após a conclusão dos projetos nem sempre eram claros ou formalmente especificados nos documentos administrativos em todos os PO⁴⁹. As AG não facultaram aos beneficiários quaisquer orientações ou aconselhamento sistemático sobre o acompanhamento relativo à durabilidade. Também não dispunham de sistemas de TI para recolher dados sobre a durabilidade, pelo que nenhuma AG pôde apresentar estatísticas sólidas sobre o cumprimento dos requisitos legais de durabilidade. Dado que não eram legalmente obrigadas a continuar a fazê-lo, as AG deixaram de acompanhar a evolução dos projetos imediatamente após o termo do período legal de durabilidade.

75

A ausência de indicadores e o limitado acompanhamento após a conclusão dos projetos, já referidos, impediram a avaliação da durabilidade dos resultados dos projetos. Foram igualmente uma das razões na base da dificuldade em identificar relações de causalidade entre os fundos da UE disponibilizados para o desenvolvimento do setor privado e os efeitos económicos gerados para as empresas e as regiões.

Recurso insuficiente a avaliações ex post

76

O Tribunal não encontrou avaliações dos programas de investimento produtivo que incluíssem uma avaliação específica da durabilidade dos resultados. Devido ao âmbito limitado do acompanhamento da durabilidade exigida pela legislação, à falta de um sistema de TI para recolher os dados relacionados com esse acompanhamento e à ausência de acompanhamento a longo prazo após o termo do período de durabilidade, não havia dados disponíveis sobre a durabilidade dos resultados alcançados pelos projetos do FEDER, nem sobre o desenvolvimento económico das empresas beneficiárias dos projetos ou os efeitos para as regiões. Esta situação impossibilitou a identificação de ensinamentos a retirar e a sua aplicação sistemática aos regimes de apoio regionais pertinentes no âmbito dos FEEI 2014-2020.

77

A Comissão não realizou auditorias específicas ou avaliações da durabilidade dos investimentos financiados pelo FEDER, pelo que teve de basear-se essencialmente nos dados constantes dos relatórios anuais de execução das AG para todas as informações sobre durabilidade e sobre a execução dos PO em geral. Todavia, a maior parte dos dados dizia respeito, principalmente, ao desempenho em termos de absorção dos fundos. As AG tinham igualmente de referir nos seus relatórios anuais os casos de incumprimento dos requisitos legais de durabilidade. Porém, a Comissão não pôde apresentar qualquer prova de medidas tomadas na sequência destes casos de incumprimento.

78

A Comissão teve em conta estudos sobre o apoio financeiro do FEDER a grandes empresas e a PME na sua avaliação ex post mais vasta da política de coesão no período de 2007-2013⁵⁰. Embora não apresentassem avaliações diretas da durabilidade dos resultados, os relatórios finais continham conclusões relevantes no que se refere ao objetivo de obtenção de resultados duradouros graças aos investimentos da UE destinados a empresas. As conclusões mais importantes da avaliação sobre os dois tipos de empresas são coerentes com os resultados da auditoria do Tribunal e encontram-se resumidas no anexo VIII. A Comissão não coligiu dados estatísticos sobre as taxas de sobrevivência das empresas financiados pela UE, quer a nível da UE, quer a nível nacional, pelo que ainda não tem condições para comparar efetuar uma avaliação comparativa entre as empresas que recebem apoio e as outras.

As medidas corretivas tomadas por incumprimento das metas ou inobservância dos requisitos de durabilidade não foram aplicadas de forma coerente

79

O Tribunal debruçou-se sobre a forma como as AG aplicaram medidas corretivas por incumprimento das metas estabelecidas ou dos requisitos de durabilidade, dado que este aspeto é igualmente suscetível de influenciar a obtenção de resultados duradouros.

80

As AG previram recuperações em caso de incumprimento das metas vinculativas estabelecidas na convenção de subvenção e de incumprimento dos requisitos legais de durabilidade. Porém, essas medidas não foram objeto de uma aplicação uniforme. O montante diferencial (aquém das metas dos projetos) necessário para desencadear a aplicação das medidas corretivas era variável, e os montantes recuperáveis variaram igualmente em função das regras estabelecidas nos PO.

81

As duas AG alemãs procederam à recuperação de fundos sempre que a totalidade das metas obrigatórias (para a criação ou manutenção de postos de trabalho) não tinha sido atingida aquando da conclusão dos projetos⁵¹. As AG checas e polacas foram mais flexíveis: procederam à recuperação de fundos unicamente quando o valor real obtido era inferior a 95% (República Checa) ou 90% (Polónia) das metas vinculativas estabelecidas. Do mesmo modo, as autoridades italianas recuperaram fundos de projetos que não tinham atingido os valores previstos nas metas.

82

Porém, os montantes a recuperar também diferiram significativamente consoante as PO. No caso dos PO alemão e checo, foi aplicada uma recuperação integral. Contudo, no PO italiano, a recuperação foi proporcional ao valor dos ativos e ao período de tempo em que estiveram inativos. A AG italiana apenas aplicava uma recuperação integral quando o incumprimento em causa representava uma violação substancial do requisito legal de durabilidade, em caso de não-realização dos objetivos em matéria de emprego ou se a contribuição das empresas para o financiamento do projeto fosse inferior à prevista na convenção de subvenção.

83

As metas vinculativas ou os prazos importantes eram, frequentemente, renegociáveis. Quando tal era o caso, as AG permitiam que a renegociação decorresse antes do termo do período de durabilidade, tendo em conta os valores suscetíveis de serem alcançados. Embora esta atitude fosse justificável em certos casos, como, por exemplo, alteração de fatores externos, havia o risco de, se aplicada quase como uma regra, tornar questionável tanto a seleção prévia de candidaturas para projetos de financiamento como a obtenção de resultados duradouros.

84

Noutros casos (por exemplo, no PO regional checo), as convenções de subvenção permitiam a transferência dos ativos subvencionados para terceiros antes do termo do período de durabilidade, desde que a AG aprovasse a transferência. Segundo a AG, essas transferências apenas ocorriam após uma avaliação exaustiva da empresa para a qual os ativos subvencionados eram transferidos. Não obstante, esta prática acarretava o risco de uma empresa poder acabar por beneficiar de uma subvenção sem se submeter aos habituais processos de seleção de projetos.

Os regulamentos FEEI para o período 2014-2020 introduziram algumas melhorias tendentes a aumentar o potencial de durabilidade dos resultados

85

O Tribunal avaliou em que medida a Comissão utilizou ensinamentos extraídos dos programas anteriores nas suas propostas legislativas dos FEEI para o período 2014-2020 e se identificou condicionantes técnicas e organizacionais relativamente à durabilidade dos resultados em projetos do setor empresarial, bem como exemplos de boas práticas anteriores a 2014. Além disso, verificou se as mudanças relacionadas com uma maior durabilidade dos investimentos da UE estavam refletidas em documentos estratégicos e no quadro jurídico para este setor de apoio. Por último, o Tribunal estabeleceu se a Comissão tinha fornecido às autoridades regionais orientações no sentido de utilizarem os ensinamentos extraídos em matéria de durabilidade na sua programação no âmbito dos FEEI.

O quadro regulamentar melhorou…

86

Na preparação das propostas legislativas dos FEEI para o período 2014-2020, a Comissão teve em conta os ensinamentos extraídos dos anteriores programas de investimento produtivo. Foram, assim, introduzidas várias alterações essenciais nos regulamentos dos FEEI. As disposições seguintes do Regulamento FEDER e do Regulamento Disposições Comuns⁵² clarificaram o quadro regulamentar no que respeita à durabilidade das operações financiadas pelos FEEI e deverão ter impacto na melhoria da durabilidade dos resultados:

• Desde 2014, o FEDER apenas apoia, em princípio, investimentos produtivos de PME. Parte-se do princípio de que as PME têm maior necessidade de fundos e de outras formas de apoio, nomeadamente de serviços de aconselhamento às empresas. As grandes empresas podem receber subvenções para investimentos destinados a reforçar a investigação, o desenvolvimento tecnológico e a inovação, ou a apoiar a transição para uma economia de baixo teor de carbono⁵³.
• O início do período de durabilidade de cinco anos foi clarificado, sendo agora a data do pagamento final ou, quando aplicável, a data definida na decisão de auxílio estatal. Esta data anteriormente não era clara, pelo que não era aplicada de modo uniforme pelas AG.
• No que se refere às medidas corretivas por incumprimento dos requisitos legais de durabilidade, agora basta que uma das três condições seguintes esteja preenchida (e já não as três, como anteriormente) para desencadear uma recuperação: a) cessação ou relocalização de uma atividade produtiva para fora da área do programa; b) mudança de propriedade de um elemento da infraestrutura que confira a uma empresa uma vantagem indevida; ou c) alteração substancial que afete a sua natureza, os seus objetivos ou as condições de realização de forma a comprometer os seus objetivos originais.
• A contribuição dos FEEI deve ser reembolsada se, no prazo de dez anos (e já não de cinco) a contar do pagamento final, a atividade produtiva for objeto de deslocalização para fora da União, salvo se o beneficiário for uma PME⁵⁴.

87

Uma auditoria recente do Tribunal⁵⁵ verificou que, de um modo geral, a Comissão e os Estados-Membros elaboraram PO com uma lógica de intervenção mais sólida, ou seja, que definem os objetivos (objetivos específicos/resultados) e a forma como estes devem ser alcançados (financiamento necessário, ações a empreender e realizações esperadas). Foram introduzidas novas regras que têm em vista uma utilização mais coerente e mais exaustiva dos indicadores de desempenho para medir os progressos na consecução de resultados a longo prazo. Com exceção dos eixos de assistência técnica e dos PO dedicados à iniciativa PME, os PO devem especificar, para cada eixo prioritário, um quadro de desempenho constituído por um subconjunto de indicadores definido nos PO⁵⁶, que, na sua maioria, já estão predefinidos no regulamento conexo.

… mas persistem lacunas

88

Um novo elemento do quadro regulamentar para 2014-2020 que é suscetível de afetar o desempenho das atividades de apoio às empresas financiadas pela UE é a exigência de os PO observarem um conjunto de «condicionalidades ex ante»⁵⁷. Trata-se de condições baseadas em critérios predefinidos no Regulamento Disposições Comuns que constituem requisitos prévios necessários para a utilização eficaz e eficiente do financiamento da UE para todos os FEEI. Aquando da elaboração dos PO para o período de programação 2014-2020, os Estados-Membros tiveram de avaliar se essas condições estavam preenchidas.

89

A fim de cumprir os requisitos relativos à condicionalidade ex ante 3, relativa ao reforço da competitividade das PME, as autoridades nacionais tiveram de tomar medidas específicas para promover o espírito empresarial, incluindo no âmbito do «Small Business Act» para a Europa⁵⁸, antes de lhes serem atribuídos fundos dos FEEI para apoiarem empresas. Algumas dessas medidas visam ter um impacto positivo na organização das empresas e, subsequentemente, na esperança de vida das empresas e dos seus resultados a longo prazo. Contudo, dado que, à data da auditoria, apenas tinham decorridos três anos desde o início do período de programação, ainda não era possível demonstrar o seu impacto direto na durabilidade dos resultados⁵⁹.

90

Contudo, uma proposta da Comissão para uma condição ex ante adicional sobre a aplicação da diretiva relativa aos atrasos de pagamento⁶⁰, que poderia ter tido um impacto importante nas taxas de sobrevivência das PME, não foi aceite pelo legislador.

91

A forma como os programas operacionais para o período 2014-2020 estão estruturados levou a um aumento significativo do número de indicadores de desempenho para realizações e resultados que devem ser acompanhados. No Relatório Especial n.º 2/2017⁶¹, o Tribunal recomenda a definição dos termos «realizações» e «resultados» na terminologia relativa ao desempenho.

92

Além disso, noutro relatório do Tribunal de Contas⁶² afirma-se que «[a] grande maioria dos indicadores que constituem a base de afetação da reserva de desempenho diz respeito às realizações (57,1%), aos indicadores financeiros (33,4%) e às principais etapas de execução (9,2%)». Em consequência, o quadro de desempenho de 2014-2020 continua essencialmente centrado nas despesas e realizações dos projetos, e não na obtenção de resultados.

93

Na elaboração do novo quadro regulamentar, a Comissão não pôde utilizar os resultados das avaliações ex post de 2007-2013 relativas ao apoio do FEDER às empresas (grandes empresas e PME), uma vez que os relatórios apenas foram publicados no início de 2016. À exceção de um estudo do Parlamento Europeu⁶³ centrado, principalmente, em aspetos jurídicos, o Tribunal não tem conhecimento de outras fontes importantes (por exemplo, estudos ou outras avaliações das autoridades nacionais) que abordem o apoio do FEDER ao investimento produtivo e tenham sido utilizados na elaboração dos novos regulamentos dos FEEI. Por conseguinte, os regulamentos para o período de programação 2014-2020 foram geralmente elaborados sem informação suficiente proveniente de estudos de avaliação.

94

A Comissão não introduziu quaisquer outras medidas específicas para promover a durabilidade em projetos de investimento produtivo dos FEEI nas regiões. O novo quadro jurídico ainda não prevê disposições que exijam que as AG estabeleçam procedimentos de acompanhamento que permitam a recolha de dados sólidos relativos à durabilidade. Além disso, não fornece às AG ou aos beneficiários orientações relevantes a este respeito para o novo período de programação.

Conclusões e recomendações

95

De um modo geral, pode concluir-se que, embora a maior parte dos projetos auditados tenha gerado resultados duradouros, entre 2000 e 2013, não foi dada ênfase suficiente à durabilidade dos resultados na gestão do apoio do FEDER a investimentos produtivos em empresas europeias. Por conseguinte, um quinto dos projetos auditados não obteve resultados duradouros. O Tribunal encontrou insuficiências na programação dos PO e na seleção, acompanhamento e avaliação dos projetos auditados.

96

Os requisitos legais de durabilidade da UE, nomeadamente a obrigação de os beneficiários manterem os ativos adquiridos nos locais de origem até ao termo dos períodos de durabilidade fixados de cinco/três anos, foram cumpridos em todos os projetos auditados. As empresas beneficiárias não sofreram qualquer mudança ou alteração substancial na natureza da sua propriedade, nem cessaram ou deslocalizaram a sua atividade económica. De um modo geral, os projetos auditados produziram as realizações previstas. Estas foram, na sua maior parte, utilizadas até ao termo do período de durabilidade (ver pontos 20 a 23).

97

Os resultados diretos dos projetos auditados prenderam-se, essencialmente, com a criação de postos de trabalho, a melhoria do acesso ao financiamento e ao crédito e o aumento da produção e da produtividade. No momento da auditoria do Tribunal, a maior parte dos projetos auditados ainda gerava os resultados diretos esperados. Todavia, em relação a quase metade dos projetos auditados, o Tribunal observou que não era exequível uma avaliação exaustiva da durabilidade no final do período de durabilidade. Dado que a maior parte das AG se concentrou exclusivamente na criação de postos de trabalho, e os resultados não foram devidamente acompanhados e comunicados após a conclusão do projeto, eram poucas as informações relevantes sobre a medida em que esses resultados tinham sido obtidos e sobre sua durabilidade (ver pontos 26 a 31). Num quinto dos projetos, os resultados obtidos à data da sua conclusão não duraram até ao termo do período de durabilidade ou pouco duraram após o termo desse período (ver pontos 32 a 38).

98

Os resultados indiretos, como a construção de bases de conhecimento, o funcionamento em rede com instituições de ensino superior, o aumento das receitas fiscais locais e os benefícios para as regiões, raramente foram considerados prioritários (ver pontos 40 a 43).

99

Houve inúmeras razões para os resultados dos projetos não terem sido duradouros. Enquanto, em alguns casos, as razões escapavam muito claramente ao controlo dos beneficiários (devido a fatores exógenos, como a crise económica, ou devido a insuficiências de gestão), noutros casos, estas prendiam-se com a falta de ênfase na durabilidade a diferentes níveis da gestão dos fundos da UE.

100

Ao nível dos programas, a obtenção de resultados duradouros de investimentos produtivos não foi eficazmente promovida nos PO subjacentes ou noutros documentos estratégicos regionais pertinentes. A obtenção de resultados duradouros não era uma prioridade. As necessidades específicas das empresas de diferentes setores e de diferentes dimensões (deficiências do mercado) não foram devidamente identificadas, o que acarretou riscos de efeito de inércia nos programas. De um modo geral, a intervenção da UE não assegurou uma maior durabilidade dos resultados (ver pontos 46 a 59).

Recomendação 1 – Promoção da durabilidade dos resultados

1. Os Estados-Membros devem promover a obtenção de resultados duradouros dos investimentos produtivos financiados pelo FEDER ao nível da programação dos PO, nomeadamente:
   • dando mais ênfase à identificação e atenuação de riscos para a obtenção de resultados duradouros,
   • melhorando a análise das necessidades dos diferentes tipos de empresas, incluindo a necessidade de financiamento público, a fim de evitar o efeito de inércia.

   Prazo de execução: durante a elaboração dos PO para o período pós-2020.

2. Durante o processo de aprovação dos PO, a Comissão deve prestar uma atenção especial à forma como os Estados-Membros abordam a durabilidade das realizações e dos resultados.

   Prazo de execução: durante o processo de aprovação dos PO para o período pós-2020.

101

No que se refere à seleção de projetos, os critérios de seleção não refletiram adequadamente a necessidade de os projetos financiados pelo FEDER obterem resultados duradouros, introduzirem processos industriais inovadores ou maximizarem os seus efeitos de alavancagem financeira. O risco de as empresas beneficiarem de financiamento da UE mesmo quando tinham condições para executar o seu projeto sem esse financiamento adicional, ou com um financiamento menor, não foi suficientemente atenuado (ver pontos 61 a 67).

Recomendação 2 – Tomada em consideração da durabilidade nos processos de seleção

Os Estados-Membros devem melhorar os respetivos processos e critérios de seleção, de modo a terem em conta o risco de efeito de inércia e a apoiarem unicamente projetos de investimento produtivo com potencial para produzirem resultados adequados e duradouros.

Prazo de execução: aquando da preparação dos próximos processos de seleção.

102

As AG não prestaram atenção suficiente à avaliação da durabilidade dos resultados. Nem todas as AG definiram indicadores adequados para avaliar o desempenho das intervenções cofinanciadas pela UE e dos seus resultados a longo prazo. Quando foram definidos indicadores pertinentes, estes, na sua maior parte, avaliavam apenas um aspeto dos benefícios gerados pelos projetos, não tornavam vinculativas as metas estabelecidas ou não eram utilizados de modo uniforme para avaliar o desempenho, o que impediu que as autoridades obtivessem informações preciosas sobre a durabilidade dos resultados dos projetos e dos programas no seu todo (ver pontos 69 a 71).

103

O acompanhamento da execução dos projetos pelas AG com base nas realizações foi, em geral, adequado, mas o acompanhamento e a comunicação de resultados aquando da conclusão dos projetos e durante o período de durabilidade foram, na maior parte dos casos, deficientes. Este facto deveu-se, em parte, à insuficiente utilização de indicadores de desempenho e, em parte, à ausência de procedimentos de acompanhamento e comunicação ou à falta de coerência na sua aplicação. Não houve acompanhamento dos resultados duradouros, nem foram requeridas avaliações ex post específicas no âmbito dos PO abrangidos pela auditoria do Tribunal. Além disso, a Comissão não realizou auditorias ou estudos específicos sobre a durabilidade dos investimentos financiados pelo FEDER (ver pontos 72 a 78).

Recomendação 3 – Dar ênfase à durabilidade no acompanhamento e nos relatórios

Os Estados-Membros devem assegurar um acompanhamento e relatórios adequados e coerentes:

• utilizando indicadores predefinidos e pertinentes para as realizações e os resultados, bem como para avaliar os resultados duradouros ao nível dos PO, mantendo, porém, um número gerível de indicadores;
• estabelecendo procedimentos de acompanhamento e de elaboração de relatórios a utilizar na conclusão dos projetos e ao longo de todo o período de durabilidade, os quais devem ser descritos nas convenções de subvenção;
• melhorando a recolha e a utilização dos dados pertinentes.

Prazo de execução: para projetos em curso – o mais rapidamente possível; para projetos subsequentes – aquando da preparação dos processos de seleção.

Recomendação 4 – Tomada em consideração da durabilidade nas avaliações

A Comissão e os Estados-Membros devem certificar-se de que as avaliações ex post ao nível dos PO ou da UE incidem sobre os diferentes aspetos da durabilidade dos resultados obtidos no termo do período de durabilidade e após essa data de uma forma mais sistemática. Os resultados das avaliações devem ser utilizados para elaborar futuros regimes de apoio a empresas por parte da UE.

Prazo de execução: nas futuras avaliações ex post.

104

Os acordos de subvenção não previam sistematicamente medidas corretivas no caso de os resultados esperados não terem sido obtidos até à conclusão do projeto e/ou ao termo do período de durabilidade. Nos casos em que foram previstas, as medidas corretivas foram aplicadas de uma forma incoerente, variando o grau de flexibilidade de um PO para outro (ver pontos 80 a 84).

Recomendação 5 – Aplicação coerente de medidas corretivas claras

1. A Comissão deve garantir que os Estados-Membros aplicam de forma coerente medidas corretivas claras, incluindo procedimentos de recuperação, aos projetos que não cumpram os requisitos legais da UE em matéria de durabilidade.

   Prazo de execução: imediatamente.

2. Nos casos em que os Estados-Membros tenham definido objetivos vinculativos a nível dos projetos, devem estabelecer medidas corretivas claras e aplicá-las de forma coerente.

   Prazo de execução: logo que possível e antes do final de 2019.

O presente Relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana IVANOVA, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 7 de fevereiro de 2018.

Abreviaturas e glossário

Acompanhamento: Uma função contínua que utiliza a recolha sistemática de dados sobre indicadores específicos para fornecer aos gestores e às principais partes interessadas de uma intervenção de desenvolvimento em curso indicações sobre os respetivos progressos, a realização dos objetivos e a utilização dos fundos afetados (Fonte: Glossário do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE).

Autoridade de gestão (AG): Uma autoridade de gestão é uma autoridade pública nacional, regional ou local (ou qualquer outro organismo público ou privado) que tenha sido designada pelo Estado-Membro para gerir um programa operacional. As suas tarefas incluem a seleção de projetos a financiar, o acompanhamento do modo como os projetos são executados e a apresentação de relatórios à Comissão sobre os aspetos financeiros e os resultados obtidos. A autoridade de gestão é igualmente o organismo responsável pela imposição de correções financeiras aos beneficiários na sequência de auditorias efetuadas pela Comissão, pelo Tribunal de Contas Europeu ou por uma autoridade competente de um Estado-Membro.

Boa gestão financeira: Gestão do orçamento da UE correta e transparente, em conformidade com o Regulamento Financeiro e, em particular, com os princípios da economia, da eficiência e da eficácia.

Efeito de inércia: O efeito de inércia ocorre quando o financiamento é atribuído a um beneficiário que teria feito a mesma opção na ausência de apoio. Nesse caso, o resultado constatado não pode ser imputado à política e a ajuda paga a esse beneficiário não produziu qualquer efeito. Assim, a parte das despesas que gera efeitos de inércia é, por definição, ineficaz, uma vez que não contribui para alcançar os objetivos definidos. No contexto da presente auditoria, é a situação em que um projeto subvencionado teria sido total ou parcialmente realizado sem a ajuda concedida.

Estratégia Europa 2020: A Estratégia Europa 2020 é uma estratégia de crescimento da UE para 2010-2020, tendo em vista a recuperação da crise financeira. Comporta cinco grandes objetivos, nos seguintes domínios: emprego, investigação e desenvolvimento, clima e energia, educação, inclusão social e redução da pobreza.

FER: Fontes de energia renováveis

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER): O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional tem por objetivo reforçar a coesão económica e social na União Europeia, corrigindo os principais desequilíbrios regionais através de apoio financeiro à criação de infraestruturas e de investimentos produtivos geradores de emprego, essencialmente para empresas.

Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI): Existem cinco fundos distintos que apoiam a execução da estratégia da União Europeia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo em toda a UE, bem como as missões específicas dos Fundos, com quadros de ação definidos para os sete anos do período orçamental do QFP: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo de Coesão (FC), o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e o Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e as Pescas (FEAMP).

I&D: Investigação e desenvolvimento

Indicador: Um valor de substituição mensurável relativamente a um objetivo, que forneça informações úteis para avaliar o grau de cumprimento desse objetivo.

Período de programação: O quadro plurianual no âmbito do qual são programadas e realizadas as despesas do FEDER.

PME: Pequenas e Médias Empresas

POR: Programa operacional regional

Programa operacional (PO): Um PO apresenta as prioridades e os objetivos específicos de um Estado-Membro ou de uma região e descreve a forma como o financiamento (cofinanciamento da UE e cofinanciamento nacional público e privado) será utilizado durante um determinado período (atualmente de sete anos) para financiar projetos. Os projetos executados no âmbito de um PO devem contribuir para a concretização de um determinado número de objetivos. O financiamento é assegurado pelo FEDER. Os PO são elaborados pelos Estados-Membros e têm de ser aprovados pela Comissão antes de poderem ser efetuados quaisquer pagamentos a partir do orçamento da UE. Os PO apenas podem ser alterados durante o período de programação com o acordo de ambas as partes.

Realizações dos projetos: As prestações de um projeto.

Regulamento Disposições Comuns: Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013. Este regulamento estabelece as disposições comuns aplicáveis ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), ao Fundo Social Europeu (FSE), ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP), que operam no âmbito de um quadro comum («Fundos Europeus Estruturais e de Investimento – FEEI»). Estabelece igualmente as disposições necessárias para assegurar a eficácia dos FEEI e a coordenação dos Fundos entre si e com os outros instrumentos da União.

Resultados diretos do projeto: As mudanças sentidas pelos intervenientes diretamente visados por uma intervenção devido à sua participação (por exemplo, aumento da produção, produtividade, vendas, volume de negócios ou exportações, reforço do empreendedorismo e da competitividade, introdução de novos produtos ou serviços, criação ou manutenção de postos de trabalho de longo prazo).

Resultados duráveis do projeto: Resultados duradouros do projeto. O principal indicador da durabilidade dos resultados do projeto é o fluxo contínuo de benefícios líquidos obtidos graças ao projeto. Por exemplo, após a conclusão do projeto, durante e após o período legal de durabilidade, o projeto deve gerar um nível aceitável de retorno financeiro e económico do investimento, aumentar a produção, a produtividade, o emprego, a competitividade e o empreendedorismo e fomentar a inovação.

Resultados indiretos do projeto: Os efeitos positivos dos projetos para as regiões em causa, por exemplo, o aumento do emprego, da competitividade e do empreendedorismo, o fomento da inovação, o aumento da taxa de sobrevivência das empresas, a correlação entre o apoio financeiro e a cooperação com as universidades/investigadores para reforçar a inovação e a concorrência, a melhoria das competências ou da base de conhecimentos, da consultoria a empresas e do trabalho em rede com organizações similares.

TFUE: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

Valor acrescentado (europeu): O valor acrescentado europeu consiste no valor acrescentado por uma ação da UE ao valor que seria criado pelos Estados-Membros agindo isoladamente. No contexto da presente auditoria, entende-se por valor acrescentado europeu os benefícios resultantes dos investimentos produtivos cofinanciados pela UE, como o reforço da competitividade de pequenas e médias empresas, a melhoria da identificação das necessidades e soluções locais e regionais, o emprego a longo prazo e uma maior margem para inovação.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II, especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão e presidida por Iliana Ivanova, Membro do TCE. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Ladislav Balko, com a colaboração de Branislav Urbanič, Chefe de Gabinete; Zuzana Franková, assessora de gabinete e elemento da equipa de auditoria; Gerhard Ross, Diretor; Myriam Cazzaniga, responsável principal; Kurt Bungartz, responsável de tarefa; Alessandra Falcinelli e Jolita Korzunienė, auditoras.

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