ES atbalsts produktīvām investīcijām uzņēmumos — lielāka uzmanība jāpievērš noturībai

Kopsavilkums

ERAF atbalsts produktīvām investīcijām uzņēmumos

I

Produktīvām investīcijām uzņēmumos no Eiropas Reģionālās attīstības fonda (ERAF) laikposmā no 2000. līdz 2013. gadam tika piešķirti vairāk nekā 75 miljardi EUR, un 2014.–2020. gada periodā šim mērķim ir paredzēti vairāk nekā 68 miljardi EUR.

Kā mēs veicām revīziju

II

Revīzijas mērķis bija novērtēt, vai šis finansējums tika pārvaldīts tā, lai nodrošinātu iznākuma un rezultātu noturību, un noteikt galvenos faktorus, kas to ietekmē.

III

Mēs izskatījām 41 pabeigtu produktīvu investīciju projektu, ko no 2000. līdz 2013. gadam līdzfinansēja ERAF un kas bija iekļauts astoņās Austrijas, Čehijas Republikas, Vācijas, Itālijas un Polijas darbības programmās. Tas ietvēra revidēto projektu pamatā esošo DP, kā arī projektu atlases, uzraudzības, ziņošanas un novērtēšanas pārbaudi.

Ko mēs konstatējām

IV

Mēs kopumā secinām, ka lielākajai daļai revidēto projektu bija noturīgi rezultāti. Tomēr daudziem revidētajiem projektiem rezultāti nebija noturīgi vai bija tikai daļēji noturīgi, kas galvenokārt ir saistīts ar to, ka no 2000. līdz 2013. gadam, pārvaldot ERAF atbalstu produktīvām investīcijām, noturība netika uzsvērta.

V

ES tiesību aktos noteiktās prasības attiecībā uz noturību tika izpildītas visos reģionos, kuros notika revīzija. Revidētie projekti kopumā nodrošināja plānoto iznākumu. Vairumā gadījumu iegādātie aktīvi un citi rezultāti revīzijas laikā joprojām pastāvēja un tika izmantoti.

VI

Revīzijas laikā lielākā daļa revidēto projektu joprojām deva paredzamos tiešos rezultātus, galvenokārt saistībā ar darbvietu radīšanu, uzlabotu piekļuvi finansējumam un aizdevumiem, kā arī ražošanas un produktivitātes pieaugumu. Bet piektajai daļai līdz projektu pabeigšanai sasniegtie rezultāti nesaglabājās. Turklāt gandrīz pusei revidēto projektu noturības visaptverošs novērtējums noturības perioda beigās nebija iespējams, tā kā informācija ne vienmēr bija pieejama, jo tā ne vienmēr (vai vismaz ne konsekventi) tika savākta un attiecīgie dokumenti, beidzoties arhivēšanas periodam, vairs nebija pieejami.

VII

Ja rezultāti nebija noturīgi, tam bija dažādi iemesli. Lai gan dažos gadījumos iemesli acīmredzami bija ārpus atbalsta saņēmēju kontroles tādu ārēju faktoru dēļ kā ekonomikas krīze vai izmaiņas valsts tiesību aktos, citi gadījumi bija saistīti ar pārvaldības trūkumiem. Galvenais iemesls bija noturībai nepietiekami pievērsta uzmanība dažādos ES fondu pārvaldības līmeņos: darbības programmās netika efektīvi veicināta noturība; atlases procedūrās pietiekama uzmanība netika pievērsta labu ilgtermiņa rezultātu sasniegšanas nosacījumiem; rezultātu uzraudzība un ziņošana par tiem pēc projekta beigām bija vāja, un izmantotie darbības rādītāji bija nepilnīgi; koriģējošie pasākumi, kurus veica, ja nebija sasniegti mērķi vai ievērotas tiesību aktos paredzētās noturības prasības, netika piemēroti konsekventi; Komisija, apstiprinot darbības programmas, pietiekami neuzsvēra noturības aspektus.

Ko mēs iesakām

VIII

Šajā saistībā tika uzlabots tiesiskais regulējums 2014.–2020. gadam. Tomēr ir vajadzīga turpmāka rīcība, lai panāktu rezultātu noturību šajā plānošanas periodā un uzlabotu attiecīgo programmu izstrādi saistībā ar noturību laikposmā pēc 2020. gada. Tāpēc iesakām:

• Dalībvalstīm jau DP plānošanas līmenī jāuzsver, ka ERAF finansētajām produktīvajām investīcijām ir jādod noturīgi rezultāti, it īpaši,
  • lielāku uzmanību pievēršot ar noturīgu rezultātu sasniegšanu saistīto risku apzināšanai un mazināšanai,
  • labāk analizējot dažādu veidu uzņēmumu vajadzības, tostarp vajadzību pēc publiskā finansējuma, lai izvairītos no liekās palīdzības efekta.
• DP apstiprināšanas procesā Komisijai ir jāpievērš īpaša uzmanība tam, kā dalībvalstis ņem vērā iznākuma un rezultātu noturību.
• Dalībvalstīm ir jāuzlabo atlases procedūras un kritēriji, lai tiktu ņemts vērā liekās palīdzības risks un tiktu atbalstīti tikai produktīvu investīciju projekti ar atbilstošu ilglaicīgu rezultātu potenciālu.
• Dalībvalstīm ir jāīsteno atbilstoša un konsekventa uzraudzība un ziņošana,
  • izmantojot iepriekš noteiktus un būtiskus rādītājus, lai novērtētu projektu iznākumu un rezultātus, kā arī ilglaicīgus rezultātus DP līmenī, vienlaikus saglabājot pieņemamu rādītāju skaitu;
  • izveidojot uzraudzības un ziņošanas procedūras, kas jāizmanto projekta beigās un visā noturības periodā un jāapraksta dotāciju nolīgumos;
  • uzlabojot attiecīgu datu vākšanu un izmantošanu.
• Komisijai un dalībvalstīm ir jāpārliecinās, ka ex post novērtējumos DP vai ES līmenī sistemātiskāk ir aplūkoti dažādi aspekti saistībā ar sasniegto rezultātu noturību gan noturības perioda beigās, gan pēc tā. Novērtējumu rezultāti ir jāizmanto, izstrādājot turpmākās ES uzņēmējdarbības atbalsta shēmas.
• Komisijai ir jānodrošina, ka dalībvalstis konsekventi piemēro skaidrus koriģējošos pasākumus, tostarp līdzekļu atgūšanas pasākumus, ja projektos nav ievērotas ES tiesību aktos noteiktās noturības prasības.
• Ja dalībvalstis projektu līmeni ir izvirzījušas saistošus mērķus, tām ir jānosaka skaidri koriģējošie pasākumi un konsekventi tie jāpiemēro.

Ievads

Produktīvas investīcijas un uzņēmējdarbības atbalsts, ko nodrošina ERAF

ES politikas mērķi

01

Jau vairāk nekā 15 gadus uzlabota produktivitāte, uzņēmējdarbība, konkurētspēja, izaugsme, nodarbinātība un inovācija ir pamatā ES centieniem veicināt ekonomikas izaugsmi. Atbalsts investīcijām Eiropas reģionu uzņēmumos ir ietverts divās svarīgās ES stratēģijās:

• Lisabonas 2000. gada stratēģijā¹, kuras mērķis ir panākt, lai ES kļūtu “par viskonkurētspējīgāko un dinamiskāko uz zināšanām balstīto ekonomiku pasaulē, ar stabilu ekonomikas izaugsmi, ar vairāk un labākām darba vietām un labāku sociālo kohēziju”, un
• stratēģijā “Eiropa 2020”², kuras mērķis kopš 2010. gada ir veicināt izaugsmi un nodarbinātību, īstenojot dažādas pamatiniciatīvas, no kurām viena ir vērsta uz rūpniecības politiku, lai uzlabotu uzņēmējdarbības vidi, īpašu uzmanību pievēršot MVU.

ERAF atbalsts uzņēmumiem

02

ES stratēģijas Eiropas reģioniem tiek īstenotas, izmantojot dažādus valstu un Eiropas struktūrfondus (kopš 2014. gada — Eiropas strukturālos un investīciju fondus jeb ESI fondus). Svarīgākais no šiem fondiem — Eiropas Reģionālās attīstības fonds (ERAF) — ir nodrošinājis tiešas investīcijas dažādu veidu un lielumu uzņēmumos.

03

No 2000. līdz 2013. gadam ar ERAF saistītās regulas³ noteica, ka fondi līdzfinansē produktīvas investīcijas, lai radītu un saglabātu ilgtspējīgas darbvietas, veicot pasākumus, kas atbalsta arī vietējo un reģionālo attīstību. Komisija definē produktīvas investīcijas kā investīcijas uzņēmumu pamatkapitālā vai nemateriālos aktīvos, kas tiks izmantoti preču ražošanā un pakalpojumu sniegšanā, tādējādi veicinot bruto kapitāla veidošanu un nodarbinātību. Šie pasākumi galvenokārt (bet ne tikai) bija paredzēti MVU atbalstam.

04

ERAF darbības joma 2014.–2020. gada periodā principā ietver tikai atbalstu ilgtspējīgu darbvietu radīšanai un saglabāšanai mazos un vidējos uzņēmumos. Tomēr no produktīvām investīcijām izņēmuma kārtā labumu var gūt arī lielie uzņēmumi, ja vien tie sadarbojas ar MVU un palīdz stiprināt pētniecību, tehnoloģisko attīstību un inovāciju vai atbalsta pāreju uz mazoglekļa ekonomiku⁴.

Būtisks finansiāls atbalsts produktīvām investīcijām, ko nodrošina ERAF

05

Tiek plānots, ka ERAF tiešais atbalsts uzņēmumiem un inovācijai no 2000. līdz 2020. gadam sasniegs gandrīz 143 miljardus EUR. Tas nozīmē, ka privātais sektors kopumā būs ieguvis aptuveni vienu trešo daļu no visiem ERAF līdzekļiem. Piešķīrumi produktīvām investīcijām no 2000. līdz 2020. gadam ir parādīti 1. attēlā, un informācija par katru dalībvalsti ir sniegta I pielikumā. Atkarībā no dalībvalstīm un reģioniem ERAF līdzfinansējuma likme parasti ir bijusi robežās no 25 % (salīdzinoši bagātākos reģionos) līdz 85 % (nabadzīgākos reģionos).

ERAF programmu dalīta pārvaldība

06

Struktūrfondu projektus līdzfinansē no ES budžeta, izmantojot arī valstu vai reģionālo iestāžu finansējumu. Projektu finansēšanai piemēro noteikumus un nosacījumus, kas izklāstīti daļēji ES un daļēji dalībvalsts līmenī. Tādējādi līdzekļu pārvaldība ir dalīta. ERAF pārvaldības kontekstā vadošās iestādes (VI) izstrādāja darbības programmas (DP), pārvaldīja DP īstenošanu, izveidoja un izmantoja pārvaldības un kontroles sistēmas un iesniedza gada īstenošanas ziņojumus Komisijai. Veicot pārvaldību ikdienā, šīs iestādes bija atbildīgas par projektu atlasi, uzraudzību, īstenošanu, pārbaudi un novērtēšanu⁵.

07

Savukārt Komisija izdeva pamatnostādnes par DP izstrādi, apstiprināja DP un uzraudzīja pārvaldības un kontroles sistēmu izveidi un darbību dalībvalstīs. Konkrētāk, tā uzraudzīja DP īstenošanu, galvenokārt pamatojoties uz dalībvalstu sniegtajiem īstenošanas ziņojumiem un piedaloties uzraudzības komiteju darbā. Turklāt Komisija jebkurā laikā līdz programmu galīgajai slēgšanai varēja pieprasīt konkrētu informāciju (tostarp projektu atlases datus no vadošajām iestādēm).

Projektu rezultātu noturība

Noturības jēdziens

08

Šajā revīzijā noturība ir definēta kā projekta spēja ilgu laiku pēc tā pabeigšanas saglabāt savus ieguvumus. Galvenā pazīme, kas liecina, ka projekts ir nodrošinājis noturīgu iznākumu un rezultātus, ir tajā sasniegto neto ieguvumu nepārtraukta plūsma pēc projekta pabeigšanas gan tiesību aktos paredzētajā noturības periodā, gan arī pēc tam (sk. 12.–15. punktu). Līdzfinansētajām produktīvajām investīcijām ir jānodrošina finansiālā un ekonomiskā izmaksu rentabilitāte, jāpalielina ražošana, produktivitāte, nodarbinātība, konkurētspēja un uzņēmējdarbība un jāveicina inovācija. Atbalstītajām darbībām ir arī jānodrošina ilgtermiņa ieguvumi reģioniem, kuros tās tiek veiktas.

09

Šīs revīzijas kontekstā iznākums ir jāsaprot kā projekta sasniedzamie rezultāti (darbības, pakalpojumi, projekta iekārtu darbība, zināšanas un prasmes). Rezultāti ir pārmaiņas, kas tiešajiem adresātiem rodas pēc dalības intervencē (piemēram, ražošanas, produktivitātes, tirdzniecības, apgrozījuma vai eksporta pieaugums, uzlabota uzņēmējdarbība un konkurētspēja, ieviesti jauni produkti vai pakalpojumi, radītas vai saglabātas ilgtermiņa darbvietas), kā arī projekta pozitīvā ietekme uz attiecīgo reģionu.

10

Dažos no mūsu iepriekšējiem ziņojumiem⁶ mēs uzsvērām riskus saistībā ar ES finansētās infrastruktūras noturību, tostarp problēmas ar projektu iznākuma un rezultātu saglabāšanu. Noturības trūkums un nepietiekama uzmanības pievēršana šim projektu vadības aspektam var samazināt publiskās intervences pasākumu efektivitāti.

11

Lai nodrošinātu noturību, ir vajadzīga padziļināta analīze un stratēģija programmas vai projekta izstrādes posmā. Svarīgus sagatavošanās pasākumus var veikt jau plānošanas posmā, lai noteiktu, ko vēlas sasniegt un saglabāt ilgtermiņā, finansējot konkrētas investīcijas. Šim nolūkam ir vajadzīga atbilstoša uzraudzība visā projekta dzīves ciklā un pēc tam. Tam ir vajadzīgas arī stabilas iestādes un atbalsta saņēmēji no privātā sektora, kas garantē efektīvu pārvaldības atbalstu nepārtrauktām darbībām projekta saimnieciskās dzīves laikā. Eiropas Parlamenta pētījumā⁷ ir teikts, ka publiskajā sektorā ir bijusi tikai ierobežota interese par noturību saistībā ar struktūrfondiem un Kohēzijas fondu, tāpēc par ERAF līdzfinansēto projektu rezultātu noturību pieejamie dati ir nepilnīgi.

Tiesiskais regulējums

12

ES regulā par ERAF ir noteikta noturības juridiskā prasība. Tā kopumā paredz, ka projekta iznākums/iegādātie aktīvi uzņēmumiem ir jāsaglabā piecus gadus (vai izņēmuma kārtā attiecībā uz MVU⁸ — trīs gadus, ja attiecīgā dalībvalsts tā ir nolēmusi), lai izvairītos no tā, ka piešķirtais ERAF līdzfinansējums ir jāatmaksā. Tā kā šī juridiskā noturības prasība attiecas tikai uz iznākumu/iegādātajiem aktīviem un aptver maksimāli piecus gadus, tā atšķiras no iepriekš aprakstītā un šajā revīzijā izmantotā noturības jēdziena.

13

Laika gaitā prasība par noturības perioda ilgumu ir kļuvusi stingrāka. 2000.–2006. gada periodā vadošajām iestādēm bija jāatmaksā attiecīgais ERAF līdzfinansējums un jāinformē Komisija, ja piecu gadu laikā no dotācijas lēmuma datuma projekts piedzīvoja būtiskas pārmaiņas⁹. No 2007. līdz 2013. gadam¹⁰ juridiskās prasības bija līdzīgas, bet sākumpunkts piecu gadu uzskaitei tika novirzīts no dotācijas lēmuma datuma uz projekta pabeigšanas datumu. Turklāt tika ieviestas sankcijas uzņēmumiem, kas pārvietojuši ražošanas darbību dalībvalstī vai uz citu dalībvalsti.

14

Noturības prasības piemērošanas joma 2010. gadā tika sašaurināta, to attiecinot tikai uz darbībām, kas ietver investīcijas infrastruktūrā vai produktīvas investīcijas. Turklāt, lai mazinātu slogu uz atbalsta saņēmējiem pēc ekonomikas krīzes, tika ieviests šo prasību piemērošanas izņēmums attiecībā uz ražošanas darbības pārtraukšanu neļaunprātīga bankrota dēļ¹¹.

15

Svarīgs jauninājums attiecībā uz noturības juridiskajām prasībām ESI fondu 2014.–2020. gada periodā ir noturības perioda sākumpunkta ierobežošana, atsaucoties uz projekta galīgā maksājuma datumu vai arī datumu, kas noteikts lēmumā par valsts atbalstu. Turklāt ES līdzfinansējums ir jāatmaksā, ja 10 gadu laikā ražošanas darbība tiek pārcelta ārpus ES, izņemot gadījumus, kad atbalsta saņēmējs ir MVU¹². ERAF nodrošinātu produktīvu investīciju intervences loģika, ietverot ar noturību saistītos aspektus, ir sīki izklāstīta II pielikumā.

Revīzijas tvērums un pieeja

16

Revīzija tika veikta no 2016. gada jūlija līdz 2017. gada jūnijam, un tās mērķis bija atbildēt uz jautājumu, vai ERAF projekti saistībā ar produktīvām investīcijām uzņēmumos tika pārvaldīti tā, lai nodrošinātu iznākuma un rezultātu noturību.

17

Šā ziņojuma pirmajā daļā mēs analizējam iznākuma noturību, bet otrajā — rezultātu (tiešo un netiešo) noturību. Mēs novērtējām noturību tiesību aktos paredzētā noturības perioda beigās un revīzijas laikā. Trešajā daļā mēs norādām uz galvenajiem iemesliem produktīvu investīciju noturības trūkumam, kā arī uz labu praksi, ko konstatējām revīzijas laikā. Šajā saistībā mēs pētījām dalībvalstu atbildīgo iestāžu un Komisijas lomu. Tas ietvēra revidēto projektu pamatā esošo darbības programmu, kā arī projektu uzraudzības, ziņošanas un novērtēšanas pārbaudi. Pēdējā daļā mēs analizējam iespējamos uzlabojumus attiecībā uz noturību plānošanas periodā no 2014. līdz 2020. gadam. Mēs arī izskatām izmaiņas, kas veiktas ESI fondu regulās 2014.–2020. gadam, lai palielinātu rezultātu noturības potenciālu.

18

Mēs pētījām 41 pabeigtu produktīvu investīciju projektu, ko līdzfinansēja ERAF un kas bija iekļauts astoņās Austrijas, Čehijas Republikas, Vācijas, Itālijas un Polijas darbības programmās un īstenots no 2000. līdz 2013. gadam ar noturības periodu, kurš beidzas laikposmā no 2006. līdz 2018. gadam. Visus projektus mēs bijām revidējuši jau agrāk saistībā ar atbilstību regulatīvajām prasībām (ticamības deklarācijas vajadzībām). Projekti tika izraudzīti, pamatojoties uz izlases lielumu, kas izveidots, veicot iepriekšējo revīziju attiecīgajās dalībvalstīs, un to finansiālo nozīmi. Vairums projektu ietvēra investīcijas tādu uzņēmumu aktīvos, kas pārstāv dažādas ražošanas nozares (piemēram, tērauda vai akmens izstrādājumi, automobiļu rezerves daļas, sanitārtehniskās iekārtas, rūpnieciskām vajadzībām paredzētie produkti), enerģētikas nozari (ogles, atjaunojamie energoresursi) un tūrismu (viesnīcas). Daži projekti ietvēra investīcijas pētniecībā un izstrādē. Projektu vērtība bija robežās no 0,1 miljona līdz 91,7 miljoniem EUR. Atbalsta saņēmēji parasti bija mazie un vidējie uzņēmumi. Revidēto projektu un to DP, saskaņā ar kurām tie tika finansēti, saraksts ir sniegts III pielikumā.

Apsvērumi

Revidēto projektu iznākums vairumā gadījumu bija noturīgs

19

Pirmais, ko pārbaudījām attiecībā uz revidētajiem projektiem, bija tas, vai paredzamais iznākums tika nodrošināts saskaņā ar plānu. Tad mēs novērtējām, vai juridiski saistošā noturības perioda (3 vai 5 gadi) laikā tas tika faktiski saglabāts sākotnējā vietā un netika pilnībā vai daļēji nodots, t. i., to nedrīkstēja pārdot un attiecīgo saimniecisko darbību nedrīkstēja pārcelt Eiropas Savienībā vai ārpus tās. Mēs arī pārbaudījām, vai tas tika izmantots tajā pašā ražotnē, ja vien to neaizstāja ar vismaz tādas pašas tirgus vērtības aktīviem, kas iegādāti par projekta atbalsta saņēmēja līdzekļiem.

20

Visos ES reģionos, kur notika revīzija, darbības programmās izmantotie juridiskie nosacījumi attiecībā uz noturību kopumā atbilda attiecīgajām ES regulām¹³. Revidētajos projektos, izņemot vienu, mēs nekonstatējām būtiskas pārmaiņas vai izmaiņas īpašumtiesību veidā vai ražošanas darbības pārtraukšanu pirms noturības perioda beigām.

21

Kopumā, pabeidzot pārbaudītos projektus, paredzētais iznākums tika nodrošināts¹⁴. Šis iznākums parasti bija preču izgatavošanai vai ražošanai vajadzīgo telpu un iekārtu iegāde, tādu kā ražošanas cehi un ražošanas līnijas, ieskaitot tehniku un aprīkojumu, ko izmanto dažādās rūpniecības nozarēs (piemēram, pārtikas, ķimikāliju, plastmasas un metāla izstrādājumu, sanitārtehnisko iekārtu, automobiļu rezerves daļu, enerģijas vai atjaunojamās enerģijas iekārtu vai to detaļu ražošanā). Arī uzņēmumi, kas darbojas pakalpojumu vai tūrisma nozarē, saņēma dotācijas, piemēram, atbalstu tipogrāfijām un viesnīcu modernizācijai vai būvniecībai. Triju revidēto projektu iznākums ir aprakstīts 1. izcēlumā, un informācija par katru projektu ir sniegta III pielikumā.

22

Kopumā tiesību aktos paredzētā noturības perioda beigās aktīvi atradās ražotnēs. Tie nebija pārdoti, un uzņēmumu saimnieciskā darbība nebija pārcelta. Vairumā gadījumu tie visā noturības periodā tika pienācīgi uzturēti un efektīvi izmantoti atbilstoši uzņēmumu vajadzībām (sk. 2. attēlu). Tikai vienā gadījumā¹⁵ attiecīgā iekārta nedarbojās, un tas bija bankrota dēļ. Vēl trijos gadījumos¹⁶ aktīvi (ražošanas iekārtas, datori, programmatūra) netika pilnībā izmantoti vai ražošanas līnijas nedarbojās, jo to īpašnieki nenodrošināja apkopi, netika ņemtas vērā ar uzņēmējdarbību saistītās norises attiecīgajā nozarē vai tika grozīti attiecīgie tiesību akti enerģētikas jomā.

23

Uz vietas veikto Palātas apmeklējumu laikā aktīvi joprojām tika izmantoti 31 projektā. Deviņos gadījumos¹⁷ tie vai nu netika izmantoti vispār, tika izmantoti daļēji, vai tika aizstāti ar citu aprīkojumu pēc tiesību aktos paredzētā noturības perioda beigām, kas attiecībā uz MVU bieži vien bija tikai trīs gadi pēc projekta beigām. Šādu ar uzņēmējdarbību saistītu rīcību varēja veicināt pamatoti iemesli, tādi kā mehānismu vai IT sistēmu nomaiņa nolietojuma vai amortizācijas dēļ, modernāks aprīkojums ar vismaz tādu pašu tirdzniecības vērtību vai grozījumi attiecīgajos enerģētikas tiesību aktos. Piemēram, vienā projektā¹⁸ aprīkojumu nomainīja tūlīt pēc tiesību aktos paredzētā noturības perioda beigām, jo tam bija augstas ekspluatācijas izmaksas.

Lielākajā daļā revidēto projektu bija sasniegti noturīgi rezultāti, bet vienā piektdaļā projektu – ne

24

Vispirms mēs pārbaudījām, vai, pabeidzot revidētos projektus, tika sasniegti paredzētie tiešie rezultāti. Tad mēs analizējām situāciju revīzijas laikā, lai novērtētu, vai projektu īpašnieki šos rezultātus saglabāja pēc iespējas ilgāk, lai nodrošinātu iespējami lielākus ieguvumus vēl ilgi pēc projekta beigām. To darot, mēs ņēmām vērā arī uzņēmumu ekonomisko situāciju attiecībā pret situāciju tirgū, kur notiek to darbība, un citus ārējus faktorus, kas varētu ietekmēt iespējamos ieguvumus. Novērtēšanas kritēriji ir sīki izskaidroti IV pielikumā.

Aptuveni pusei revidēto projektu tiešo rezultātu noturība bija laba

25

Mēs pārbaudījām, vai revidētie projekti tika veikti ar mērķi sasniegt dažādus tiešos rezultātus, tādus kā finansējuma pieejamības uzlabošana, ražošanas un produktivitātes palielināšana, darbvietu radīšana, tirdzniecības, apgrozījuma vai eksporta pieaugums, uzņēmumu struktūru dažādošana, uzņēmuma tēla uzlabošana, jaunu produktu vai pakalpojumu ieviešana un citus rezultātus (piemēram, ciešāka sadarbība ar citām iestādēm, lai veicinātu inovāciju un konkurētspēju), pamatojoties uz vadošajā iestādē pieejamo informāciju¹⁹. Mēs novērtējām tiešo rezultātu pastāvēšanu noturības perioda beigās un revīzijas laikā, pamatojoties uz atbalsta saņēmēju sniegto informāciju (sk. 3. attēlu).

26

Līdz tiesību aktos paredzētā noturības perioda beigām (kas attiecībā uz revidētajiem projektiem bija 2006. līdz 2018. gads²⁰) un pamatojoties tikai uz pieejamo uzraudzības informāciju, rezultāti pilnībā (un visā noturības periodā) pastāvēja 14 projektos un daļēji — 7 projektos (sk. 3. attēlu). Tomēr gandrīz pusei projektu (19) šo novērtējumu nebija iespējams veikt, jo vadošās iestādes nebija savākušas vajadzīgos uzraudzības datus (sk. arī 73.–75. punktu) vai, beidzoties arhivēšanas periodam, attiecīgie dokumenti vairs nebija pieejami (Apūlijas DP un Burgenlandes DP projektos).

27

Mēs konstatējām tikai dažus gadījumus, kad uzraudzība ļāva rūpīgāk savākt datus par projektu rezultātiem. Piemēram, par Polijas DP atbildīgā vadošā iestāde uzraudzīja un novērtēja projektu rezultātu sasniegšanu, izmantojot dažādus finanšu un darbības rādītājus, tādus kā ieņēmumi, projekta rezultātā saražoto preču vērtība, emisiju samazināšana u. c.²¹. Arī attiecībā uz sešiem citiem projektiem Saksijā un Lejassaksijā²² tika novērtēts apgrozījuma pieaugums ārpus reģiona un eksporta jomā.

28

Tomēr, tā kā lielākā daļa vadošo iestāžu koncentrējās tikai uz darbvietu radīšanu (viens no DP galvenajiem mērķiem), tās nevāca informāciju par citiem būtiskiem (saimnieciskiem) ieguvumiem, ko varētu nodrošināt projekti. Tāpēc projekta faktisko sasniegumu un to noturības visaptverošs novērtējums, balstoties tikai uz uzraudzības informāciju, ne vienmēr bija iespējams.

29

Veicot apmeklējumus uz vietas un arī pamatojoties uz atbalsta saņēmēju un vadošo iestāžu sniegto papildu informāciju, mēs konstatējām, ka tiešie rezultāti bija noturīgi 21 projektā, tikai daļēji noturīgi 11 projektos un slikti vai pavisam nenoturīgi 8 projektos²³ (sīkāka informācija ir sniegta III pielikumā).

30

Kā sekundārus ieguvumus projekti deva iespēju atbalsta saņēmējiem uzņēmumiem pārstrukturēt vai modernizēt savus ražošanas aktīvus, pielāgot un dažādot produktu klāstu, un palielināt produktivitāti un līdz ar to arī rentabilitāti, tādējādi galu galā palīdzot tiem nostiprināt savu vietu tirgū. 2. izcēlumā ir sniegts piemērs projektam, kurā sasniegtie rezultāti un to noturība bija laba. Vēl viens sekundārs ieguvums, kā norādīja atbalsta saņēmēji uzņēmumi, bija uzlabots tēls un — tā rezultātā — augstāka klientu lojalitāte.

31

Dažos gadījumos²⁴ tika uzlabota atbalsta saņēmēju piekļuve finansējumam un aizdevumiem. Tas ļāva tiem veikt vērienīgākas investīcijas un galu galā sasniegt labākus rezultātus. Tika veiktas papildu investīcijas, līdztekus subsidētajiem aktīviem izmantojot uzņēmumu pašu resursus. Daži revidētie atbalsta saņēmēji norādīja, ka projektu rezultātā tika būtiski uzlabota to ekonomiskā dzīvotspēja ilgākā laika periodā. Vairākos gadījumos²⁵ kopumā sarežģītie tirgus apstākļi vai ekonomikas krīzes smagās sekas dažus uzņēmumus bija novedušas uz bankrota robežas. Kā norādīja atbalsta saņēmēji, šādos gadījumos projekti tiem deva iespēju turpināt komercdarbību (piemērus sk. 3. izcēlumā).

Tomēr aptuveni piektajai daļai revidēto projektu tiešie rezultāti nebija noturīgi, un aptuveni ceturtajai daļai projektu tie bija tikai daļēji noturīgi

32

Kā jau norādīts 29. punktā, veicot apmeklējumus uz vietas, mēs konstatējām noturības problēmas 19 projektos: 8 projektos (piektā daļa no revidētajiem projektiem) rezultāti nebija noturīgi (dažkārt nesaglabājoties pat līdz noturības perioda beigām²⁶ vai saglabājoties tikai īsu laiku pēc tam²⁷), un 11 projektos tie bija tikai daļēji noturīgi (piemērus sk. 4. izcēlumā). Tomēr novatoriski projekti (piemēram, projekts Nr. 1) strauji augošos tirgos ietver lielāku noturības risku, kura dēļ to tiesības pretendēt uz ES finansējumu nekļūst mazākas.

33

Trijos gadījumos²⁸ noturības trūkumam bija pamatoti iemesli vai arī cēloņi, kurus atbalsta saņēmējs nespēja ietekmēt, piemēram, attīstības tendences tirgos vai izmaiņas valsts tiesību aktos. Tomēr piecos citos gadījumos²⁹ noturības trūkums bija saistīts ar pārvaldības nepilnībām vai citām attiecīgo uzņēmumu raksturīgām problēmām. Turklāt viena projekta gadījumā³⁰ noturību novērtēt nebija iespējams atbalsta saņēmēja īpašumtiesību maiņas dēļ.

34

Kopīga iezīme darbības programmās, saskaņā ar kurām tika īstenoti revidētie projekti, bija darbvietu radīšana vai saglabāšana pastāvošos un jaunos uzņēmumos, uzlabojot to produktivitāti, rentabilitāti un inovāciju. Šis rādītājs tika izmantots un attiecīgie mērķi izvirzīti 29 no 41 pārbaudītā projekta (sīkāku informāciju sk. III pielikumā). Attiecībā uz pārējiem 12 projektiem informācija par projektu rezultātiem nebija pilnīga vai to galvenais mērķis bija risināt vides problēmas un atjaunot vecās rūpniecības nozares, tāpēc nodarbinātība šajos gadījumos nebija prioritāte un tā netika novērtēta.

35

Attiecībā uz darbvietu radīšanu papildus ES tiesību aktos noteiktajām noturības prasībām valsts noteikumi (attiecīgā gadījumā) paredzēja, ka atbalsta saņēmējiem uzņēmumiem, izmantojot dotāciju nolīgumus, ir jāizveido noteikts skaits jaunu darbvietu vai jāsaglabā pašreizējais nodarbinātības līmenis. Šīm vietām bija jābūt aizņemtām vai vismaz jātiek pastāvīgi piedāvātām un izsludinātām līdz noturības perioda beigām.

36

Kopumā, lai gan ne visos projektos līdz to pabeigšanas datumam tika sasniegti ar nodarbinātību saistītie mērķi, rezultāti izrādījās samērā apmierinoši. Kā redzams V pielikumā, nodarbinātības līmenis 41 revidētajā projektā līdz pabeigšanas datumam pieauga vidēji par 7,7 %: par 66,4 % MVU un par 3,7 % lielākos uzņēmumos. Bet ekonomikas krīzes dēļ lielākā daļa uzņēmumu tika pārstrukturēti, un mēs konstatējām, ka izveidotās darbvietas pēc projektu pabeigšanas bieži vien tika zaudētas (sk. arī V pielikumu). Piemēram, īstenojot Polijas DP ietverto projektu Nr. 41, atbalsta saņēmējs tika vairākkārt pārstrukturēts, lai optimizētu ražošanas procesus, tāpēc būtiski samazinājās nodarbinātība. Kādā Burgenlandes DP projektā darbvietas pēc noturības perioda netika saglabātas, un citā projektā atbalsta saņēmējs bankrotēja. Līdz 2016. gada vidum MVU darbinieku skaits bija pieaudzis par vidēji 1 % salīdzinājumā ar situāciju projekta beigās, bet darbinieku skaits lielākos uzņēmumos bija samazinājies par 6 % (sk. arī V pielikumu).

37

Ja vadošās iestādes katram izveidotajam amatam bija noteikušas dotācijas maksimālo apjomu, dotāciju izmaksu efektivitāte (ko mēra kā kopējās investīciju izmaksas uz vienu izveidoto darbvietu), visticamāk, bija augstāka. Ja atbalsta saņēmēji maksimālo apjomu pārsniedza, viņi dotāciju nevarēja saņemt. Tādējādi atbalsta saņēmēji bija spiesti lielāku uzmanību pievērst investīciju lielumam. Tomēr mēs konstatējām, ka šāds maksimālais apjoms tika izmantots tikai abās Vācijas DP.

38

Attiecībā uz analizēto atbalsta saņēmēju uzņēmumu ekonomiskajām perspektīvām divi no tiem³¹ bija pārtraukuši darbību. Turklāt 19 citi uzņēmumi (sk. III pielikumu) revīzijas laikā saskārās ar problēmām saistībā ar to turpmāko ekonomisko stāvokli, piemēram, ar parāda pārstrukturēšanu vai līdzsvarošanu vai arī ražošanas apjoma samazināšanos³². Visbeidzot, dažos gadījumos uzņēmumu turpmākās darbības perspektīvas bija atkarīgas no notiekošo pētniecības projektu iznākuma un to spējas radīt papildu kapitālu³³.

Netiešos rezultātus ir grūti novērtēt un sasaistīt ar finansējumu

39

Šim finansiālajam atbalstam var pieteikties tikai uzņēmumi, kas reģistrēti un atrodas ERAF finansējumam atbilstīgā reģionā³⁴. Tāpēc produktīvām investīcijām ir arī jārada plašāki ieguvumi attiecīgajam reģionam (netiešie rezultāti). Šādi ieguvumi varētu ietvert lielāku nodarbinātību, uzņēmējdarbību un konkurētspēju reģionā, kā arī uzlabotus vides apstākļus un inovāciju un labākus uzņēmumu darbības turpināšanas rādītājus. Ņemot vērā ekonomisko kohēziju, vēl viens svarīgs mērķis ir izvairīties no saimnieciskās darbības pārcelšanas ārpus tās izcelsmes reģiona. Projektiem ir vajadzīga arī iespējama plašāka ietekme, piemēram, tirdzniecības veicināšana vietējiem piegādātājiem vai pakalpojumu sniedzējiem, kuriem ir darījumu attiecības ar atbalsta saņēmēju uzņēmumu, vai atbalsts to prasmju vai zināšanu bāzes uzlabošanā, sniedzot uzņēmējdarbības konsultācijas vai nodrošinot sadarbības tīklu veidošanas iespējas.

40

Šādi netiešie rezultāti netika norādīti kā stratēģisks mērķis nevienā DP, kas ietverta šajā revīzijā. Turklāt nevienā no revidētajiem projektiem šādi netiešie rezultāti nebija ietverti un skaidri formulēti kā darbības mērķi. Bez šādiem darbības mērķiem vai saistītiem rādītājiem projektu līmenī šo informāciju nav iespējams apkopot, lai novērtētu netiešos rezultātus reģionālā līmenī. Tā kā plašāku ietekmi uz reģioniem vadošās iestādes sistemātiski nenovērtēja un neziņoja par to, cēloņsakarību starp ES finansētajām investīcijām privātajā sektorā un reģionālo attīstību bija grūti konstatēt.

41

Netiešo rezultātu sasniegšanu un noturību projektu līmenī pēc būtības noteikt ir grūti. Piemēram, bija grūti pierādīt cēloņsakarību starp ES projektiem un to ietekmi uz nodarbinātību reģionālā līmenī. Ieguldījums tādu kohēzijas politikas mērķu sasniegšanā kā inovācija, sadarbības tīklu veidošana un zināšanu apmaiņa (sk. 4. punktu) tika konstatēts tikai tajos retajos gadījumos, kad projekti ietvēra sadarbību vai sadarbības tīklu veidošanu ar augstākās izglītības iestādēm.

42

Tomēr vairāki pārbaudītie projekti patiešām veicināja netiešos rezultātus. Piemēram, projekti, kuru tiešie rezultāti vismaz kaut kādā mērā bija noturīgi (sk. 26.–31. punktu), nodrošināja arī ekonomiskus vai sociālus ieguvumus vietējām kopienām vai reģioniem, kuros tie tika īstenoti, tostarp ar vietējo piegādātāju un pakalpojumu sniedzēju palīdzību. Pastāvīgas un kvalificētas darbvietas nodrošināja investīcijas, kuras sekmēja arī saimnieciskās darbības pieaugumu reģionā. Citi netiešie rezultāti bija piesārņojuma, atkritumu un trokšņa samazināšana³⁵, lielāka energoefektivitāte³⁶, degradētu teritoriju atjaunošana³⁷ un lielāks apgrozījums ārpus reģiona robežām vai eksporta pieaugums³⁸. Turklāt daudzos gadījumos investīcijas nodrošināja arī lielākus nodokļu ieņēmumus reģionos.

43

Tomēr retajos gadījumos, kad varēja konstatēt ieguldījumu netiešajos rezultātos, tie ne vienmēr bija noturīgi. Piemēram, ieinteresētās personas Apūlijas reģionā bija konstatējušas, ka mazo un vidējo uzņēmumu strukturālās nepilnības un parasti mazais lielums ir šķērslis reģionālajai attīstībai un darbvietu radīšanai³⁹. Lai to novērstu, viens no DP pasākumiem ietvēra priekšnosacījumu, ka projektu pieteikumu iesniedzējiem, kas nav lielie uzņēmumi, ir jāveido konsorciji ar citiem MVU, lai iesniegtu pieteikumu ERAF dotācijai, cerot, ka konsorciji pastāvēs arī pēc projektu beigām. Tomēr divos no revidētajiem projektiem šis mērķis netika sasniegts, jo attiecīgie partneri neuzņēmās īstenot projekta mērķus un konsorcijs bija izveidots mākslīgi (sk. 5. izcēlumu).

Projektu plānošanā, atlasē un uzraudzībā pietiekama uzmanība netika pievērsta noturībai

44

Tam, vai tiek (vai netiek) sasniegti noturīgi projektu rezultāti, var būt daudzi iemesli, un to sasniegšanu ietekmē visdažādākā prakse. Šādus iemeslus var konstatēt gan projektu līmenī, gan arī stratēģiskā (vai programmu/DP) līmenī.

Noturības veicināšana, plānojot DP, bija vāja

45

Mūsu novērtējums tika balstīts uz labu un sliktu praksi saistībā ar noturības veicināšanu darbības programmās, tostarp ņemot vērā attiecīgos riskus. Mēs arī pētījām, cik lielā mērā vadošās iestādes bija analizējušas uzņēmumu vajadzības attiecīgajos reģionos, kā arī tirgus nepilnības, ar kurām tie saskārās. Visbeidzot, mēs izvērtējām, kā tika īstenotas tiesību aktos paredzētās noturības prasības.

46

Pat stratēģiskās plānošanas līmenī mēs konstatējām dažādas nepilnības, kas varētu izskaidrot, kāpēc liela revidēto projektu daļa nenodrošināja noturīgus/ilglaicīgus rezultātus vai to izdarīja tikai daļēji. Veidojot DP, vadošās iestādes parasti nepievērsa pietiekamu uzmanību tam, lai atbalstītu noturību, veicot piemērotus politikas pasākumus un izvirzot nosacījumus, kas pārsniedz juridiskās prasības (sk. 12. punktu).

Noturība nebija DP prioritāte

47

Līdz 2013. gadam, bet jo īpaši plānošanas periodā, kas beidzās 2006. gadā, rezultātu noturība darbības programmās netika uzsvērta. Kaut arī tā nebija juridiska prasība, nevienā no revidētajām DP nebija ņemta vērā vajadzība noskaidrot, vai investīciju projekti nodrošināja noturīgus rezultātus. Lai gan DP ietvēra plašākus ekonomiskās attīstības mērķus, tādus kā lielāka nodarbinātība un uzlabota reģionālā konkurētspēja, tajos nebija uzsvērta ilgtermiņa rezultātu nozīme. Noturība nebija norādīta kā mērķis ne DP, ne arī citos stratēģiskos dokumentos, un nebija īpaša rādītāja, lai to novērtētu.

48

Ne DP, ne arī citos nozaru uzņēmējdarbības atbalsta programmu plānošanas dokumentos nebija ņemti vērā projektu rezultātu noturības sasniegšanas riski, ne arī paredzēti jebkādi to mazināšanas pasākumi. Turklāt stratēģiskās plānošanas dokumentos nebija precīzi izklāstīti ne reģioniem vēlamie netiešie rezultāti, ne arī to novērtēšanas mehānismi (sk. arī 40.–43. punktu).

49

Valstu iestādes nevāca statistikas datus par ES atbalstīto uzņēmumu darbības turpināšanas rādītājiem vai nenoturīgu projektu rezultātu iemesliem. Tās arī neveica novērtēšanu, salīdzinot to uzņēmumu panākumus, kas tika atbalstīti ar publiskajiem līdzekļiem, ar tiem, kuri nekādu atbalstu nesaņēma. Tādējādi, savās DP izstrādājot dažādas uzņēmējdarbības veicināšanas shēmas, tām trūka svarīgas informācijas.

50

Nodrošinot ERAF līdzfinansējumu uzņēmējdarbības atbalsta pasākumiem, Komisijas galvenais mērķis bija panākt ietekmi uz ekonomiku, bet investīciju rezultātu noturība bija tikai papildu aspekts. Tāpēc tās galvenais uzdevums saistībā ar noturību bija ES tiesību aktu prasību izpilde. Komisija nesniedza vadošajām iestādēm norādījumus par projektu atlasi un izstrādi vai jebkādu citu atbalstu, lai veicinātu rezultātu noturību.

Vajadzību novērtējumi bija vāji, un faktiskās vajadzības pēc publiskā finansējuma netika pienācīgi noteiktas

51

Noturība nozīmē to, ka publiskais finansējums tiek izmantots projektiem, kuri vislabāk var palīdzēt sasniegt DP mērķus. Vajadzību novērtējumi veicina kopējo noturību, ļaujot noteikt darbības/uzņēmumus, kam ir vislielākā nozīme DP mērķu sasniegšanā, kā arī uzņēmumus, kuriem visvairāk ir vajadzīgs publiskais finansējums, tos, kuru problēmu risinājumi nav atrodami tirgū vai kuri tirgus nepilnību dēļ saskaras ar apstākļiem, kas neveicina privātās investīcijas atbilstoši uzņēmuma vajadzībām. Ja atbalsta saņēmējiem nav īstas vajadzības pēc publiskā atbalsta un tos pašus lēmumus tie būtu pieņēmuši arī bez palīdzības, pastāv lielāks liekās palīdzības risks. Turklāt publisko finansējumu saņemtu mazāks skaits to atbalsta saņēmēju, kuriem šie līdzekļi patiešām ir vajadzīgi, tāpēc kopējā noturība ir samazināta.

52

Lai gan revidētās DP ietvēra dažus vajadzību novērtējuma elementus, neviena no tām, ne arī attiecīgie ex ante novērtējumi, kas tika veikti pirms DP, neietvēra uzņēmumu faktisko vajadzību padziļinātu analīzi (piemēram, lielo uzņēmumu vajadzības salīdzinājumā ar mazajiem uzņēmumiem) saistībā ar investīciju atbalstu attiecīgajos reģionos. Pirms uzņēmējdarbības atbalsta pasākumu izstrādes netika veikti detalizēti apsekojumi, īpaši pētījumi vai tamlīdzīgi sagatavošanās darbi, lai noteiktu vismazāk aizsargāto nozaru vajadzības. Konkrētāk, attiecīgajās Austrijas, Itālijas un Polijas DP sniegtie vajadzību novērtējumi attiecībā uz uzņēmējdarbības atbalstu bija vāji.

53

Vairākos gadījumos (Saksijas un Lejassaksijas DP un zināmā mērā arī Čehijas un Itālijas DP) uzņēmumu sākotnējā situācija attiecīgajos reģionos tika aprakstīta samērā visaptveroši, norādot arī konkrētus ierobežojumus, ar kuriem uzņēmumi saskārās, veicot investīcijas un radot papildu darbvietas. Citām DP trūka skaidru reģionālo plānu šo ierobežojumu samazināšanai, piemēram, uzlabojot finansējuma pieejamību, izmantojot privāto finansējumu, palielinot ražošanu, apgrozījumu, eksportu vai produktivitāti un ieviešot jaunus produktus. Turklāt nebija plānu, kuros būtu norādīts, kā ERAF nodrošinās pievienoto vērtību, radot ilglaicīgākas izmaiņas uzņēmējdarbības nozarē, tostarp dziļākus pārstrukturēšanas procesus, kas vajadzīgi paralēli ekonomiskajai ietekmei uz nodarbinātību vai uzņēmumu konkurētspēju.

54

Turklāt darbības programmās nebija skaidri noteiktas uzņēmumu faktiskās vajadzības pēc publiskā finansējuma vai tirgus nepilnības dažādos reģionos. Tādējādi trūka pamatota skaidrojuma tam, kāpēc noteiktiem uzņēmumiem būtu jāsaņem ES līdzekļi, ko ieguldīt savā aktīvu bāzē (piemēram, pamatojoties uz nozari, lielumu, uzņēmējdarbības potenciālu vai inovācijas pakāpi). Nevienā no revidētajām DP, izņemot Čehijas valsts DP, nebija sniegts pamatojums, kas pierādītu lielo uzņēmumu atbilstību ERAF līdzfinansējumam.

55

Vadošās iestādes pieņēma, ka praktiski visi uzņēmumi, kas atrodas konverģences reģionā vai citādā ziņā strukturāli vājā reģionā, saskaras ar tirgus nepilnībām, tāpēc tiem ir vajadzīgs publisko investīciju atbalsts, bet tas ne vienmēr atbilst patiesībai. Turklāt DP un investīciju projektos praktiski netika ņemtas vērā citas tirgus nepilnības kā vien (iespējamie) kapitāla ierobežojumi vai aizdevumu pieejamība, lai gan MVU saskaras ar citādiem trūkumiem⁴¹ nekā lielie uzņēmumi. Tika ignorēta vajadzība publiskajā intervencē finansiālo palīdzību apvienot ar nefinansiālu atbalstu (t. i., diagnostiku, konsultācijām vai piekļuvi specializētai infrastruktūrai).

56

Apstiprinot revidētās DP, Komisija neņēma vērā liekās palīdzības risku saistībā ar ES līdzekļiem, lai gan to varēja, piemēram, uzsverot šādus riskus darbības programmās vai sniedzot norādījumus, kā izraudzīties atbilstošus projektus. Saskaņā ar vairākām darbības programmām ERAF līdzekļi tika nodrošināti papildus valsts vai reģionālajām dotāciju shēmām, kas atbalsta uzņēmumus. Balstoties uz dalībvalstīs gūto ilgtermiņa pieredzi, šīs dotāciju shēmas parasti nodrošināja vērtīgas investīcijas. Tomēr tas vien, ka ES līdzekļi papildināja valsts un privātās investīcijas, vēl nenozīmēja, ka varētu pieaugt konkurējošo projektu pieteikumu skaits vai kvalitāte. Turklāt ES finansējums neveicināja noturīgākus projektu rezultātus, kas pārsniedz juridiskās prasības (piemēram, pieprasot nodrošināt efektīvāku kontroli un ziņošanu vai piemērojot stingrākus nosacījumus), jo tas nebija saistīts ar ilgtermiņa rezultātu sasniegšanu.

Koncentrēšanās uz tiesību aktos paredzētajām noturības prasībām

57

Dalībvalstis bija atbildīgas arī par ES tiesību aktos paredzēto noturības prasību pareizu īstenošanu. Komisija bija atbildīga par dalībvalstu centienu uzraudzību un atbilstību ES tiesību aktiem. Revidētajās dalībvalstīs noteikumi par projektu rezultātu noturību ietvēra tikai tos, kas paredzēti ES tiesību aktos (sk. VI pielikumu).

58

Komisija un vadošās iestādes uzskatīja, ka ar tiesību aktos paredzēto noturības prasību izpildi pietiek⁴². Balstoties uz šo pieeju, tās pieņēma darbības programmas 2000.–2006. gada un 2007.–2013. gada plānošanas periodiem, neparedzot stingrākus nosacījumus, lai veicinātu ilgtermiņa rezultātus, tādus kā, attiecīgā gadījumā, noturības perioda pagarināšana, pārsniedzot regulās noteikto minimālo periodu⁴³.

59

Visbeidzot, ar dažiem izņēmumiem, vadošās iestādes dotāciju nolīgumos neiekļāva būtiskus nosacījumus par ilgtermiņa rezultātu sasniegšanu. Lielākajā daļā dotāciju nolīgumu bija tikai atkārtotas ES tiesību aktu prasības. Tajos nebija uzsvērti noturības jautājumi, izvirzot efektīvākus nosacījumus, piemēram, nosakot svarīgus saistošus mērķus nodarbinātības jomā un uzdevumus attiecībā uz ražošanas un produktivitātes līmeni vai konkurētspēju un inovāciju, kas būtu jāsaglabā vismaz noteiktu laiku.

Noturībai nepievērsa pietiekami daudz uzmanības, veicot projektu atlasi

60

Attiecībā uz atlases procedūrām saistībā ar DP mēs analizējām projektu atbilstību DP mērķiem un pētījām tādu kritēriju pastāvēšanu un izmantošanu, kurus varētu saistīt ar noturību. Mēs arī pārbaudījām, vai tika ņemti vērā citi rezultātu noturībai svarīgi aspekti, tādi kā inovācija vai izvairīšanās no liekās palīdzības.

61

Tas, ka revidētie projekti kopumā atbilda DP vispārējiem mērķiem, liecina, ka atlases procedūras ļāva izraudzīties atbilstošus projektus. Tomēr atlases posmā nevienā no revīzijā ietvertajām DP noturīgu rezultātu sasniegšanai nebija pievērsta pietiekama uzmanība. Konkrētāk, ar projektu ilgtermiņa rezultātiem saistītie riski un to mazināšanas pasākumi tikai retos gadījumos bija norādīti pieteikumos vai atlases procedūru dokumentos. Tajos reti tika ņemti vērā arī ar lieko palīdzību saistītie riski.

62

Lai gan atlases kritēriji parasti ietvēra vairākus mērķus un uzdevumus (tādus kā uzņēmumu aktīvu bāzes palielināšana, uzņēmējdarbības potenciāla un konkurētspējas uzlabošana, jaunu darbvietu radīšana vai esošo saglabāšana), par iespēju radīt ilglaicīgus rezultātus projektu pieteikumi nekādas priekšrocības nesaņēma. Tā vietā vadošās iestādes diezgan pieticīgi novērtēja tikai projektu potenciālu saglabāt mērķvērtības tiesību aktos paredzētajā 3 vai 5 gadu periodā pēc projekta beigām. Atlases posmā vadošās iestādes nenovērtēja projektu iespējamos ilgtermiņa ekonomiskos rezultātus.

63

Tāpat vairumā gadījumu viens no produktīvu investīciju galvenajiem mērķiem pārbaudītajās DP bija inovācija. Tomēr, novērtējot projektu pieteikumus, projektu nodrošinātā inovācijas pakāpe tika praktiski ignorēta. Bieži vien atbalsts tika sniegts salīdzinoši vienkāršiem rūpnieciskiem procesiem ar lielāku risku, ka tie būs īslaicīgi, tādējādi neradot noturīgus rezultātus. Mēs konstatējām tikai astoņus projektus⁴⁴, kas ietverti Itālijas, Saksijas un Čehijas Republikas DP un kur atbalsta saņēmēji bija ieguldījuši līdzekļus novatoriskos rūpnieciskos procesos vai produktos. ES prakse rāda, ka, lai nodrošinātu projektu rezultātu noturību, atbalsta saņēmēji tiek mudināti radīt produktus, kas ir diferencēti, novatoriski un sniedz pievienoto vērtību. Projekti ar ievērojamu inovācijas un konkurētspējas potenciālu ir dzīvotspējīgāki.

64

Liekās palīdzības risks projektu atlasē netika ņemts vērā, jo vadošās iestādes neapsvēra privāto struktūru spēju projektus finansēt pašām vai uzņemties lielāku daļu izmaksu.

65

Piemēram, norāde uz liekās palīdzības efektu ir tā, ka projekta iniciators sāk īstenot projektu jau pirms dotācijas piešķiršanas, kā tas bija sešu revidēto projektu gadījumā. Šādos gadījumos pastāv risks, ka projekts tiktu uzsākts arī bez palīdzības vai ka dotācija tika apsolīta jau pirms projekta novērtēšanas.

66

Vēl viena norāde uz iespējamu liekās palīdzības efektu ir tā, ka atbalsta saņēmējam dažu gadu laikā tiek piešķirta vairāk nekā viena ES dotācija un atlases komiteja to nav ņēmusi vērā. Tas tika konstatēts saistībā ar 15 no 41 revidētā projekta. Dažādiem atbalsta saņēmējiem salīdzinoši īsā laikposmā tika piešķirta vairāk nekā viena ERAF dotācija, neveicot pieejamības pārbaudes attiecībā uz katru pieprasījumu⁴⁵.

67

Visbeidzot, mēs konstatējām, ka astoņus no revidētajiem projektiem⁴⁶ būtu iespējams pabeigt tādā pašā apmērā un līdzīgā termiņā ar paša uzņēmuma līdzekļiem vien vai ar banku aizdevumiem, neizmantojot dotācijas (sk. 4. attēlu). Tas īpaši attiecas uz gadījumiem, kur uzņēmums bija daļa no korporatīvās grupas. Tādējādi šāda publisko līdzekļu izmantošana samazināja vajadzīgo privāto investīciju apjomu. Turklāt, jo lielāks ir piešķirtais līdzfinansējums, jo nopietnākas ir liekās palīdzības sekas. Piemēri projektiem, kas saņēma dotācijas, kaut arī nesaskārās ar tirgus nepilnībām, ir sniegti 6. izcēlumā.

Trūka rādītāju, un projektu uzraudzībā pietiekama uzmanība netika pievērsta rezultātu noturībai

68

Līdztekus tam, lai nodrošinātu, ka projekti tika īstenoti atbilstoši to paredzētajam apjomam, budžetam un grafikam, ir svarīgi, lai pārvaldības un uzraudzības pasākumi tiktu vērsti gan uz rezultātu sasniegšanu, projektu pabeidzot, gan arī uz šo rezultātu noturību pēc tam. Būtiskiem rādītājiem, uzraudzībai un ziņojumiem vajadzētu radīt pārliecību ne tikai par to, ka atbalsta saņēmēji uzņēmumi ir izpildījuši tiesību aktos paredzētās noturības prasības, bet arī par to, ka tie ir parūpējušies par rezultātiem un, ja iespējams, tos ir uzlabojuši.

Rādītāju trūkums

69

Darbības programmās 2000.–2006. gadam rādītāji nebija noteikti vai nebija noteikti vienotā veidā. Tomēr nākamajā periodā Komisija pieprasīja vadošajām iestādēm ieviest iznākuma un rezultātu pamatrādītājus. Taču neviens no tiem neattiecās uz ilglaicīgiem rezultātiem. Rādītājus izraudzījās vadošās iestādes, pamatojoties uz DP stratēģijām un dotāciju veidiem, un tas neļāva salīdzināt sasniegumus reģionos.

70

Daži iznākuma rādītāji nebija pietiekami konkrēti, bet tikai samērā vispārīgi formulēti attiecīgajos dokumentos par projektiem 2000.–2006. gada un 2007.–2013. gada plānošanas periodos. Arī rezultātu rādītāji parasti nebija labi noteikti, jo tie nenorādīja, ko ar atbalsta programmām ir plānots sasniegt⁴⁷. Būtisku, kvalitatīvu un kvantitatīvu iznākuma un rezultātu rādītāju trūkums neļāva visaptveroši novērtēt projektu ietekmi (piemērus sk. 7. izcēlumā). Pat ja rezultātu rādītāji zināmā mērā attiecās uz projektu tiešajiem un tūlītējiem mērķiem, neviens no tiem netika izmantots, lai novērtētu projektu rezultātu, pasākumu vai darbību noturību (sk. arī nākamo iedaļu par projektu uzraudzību). Lai gan darbības rādītāji ir svarīgi, ir jāraugās, lai to nebūtu pārmērīgi daudz⁴⁸.

71

Dažos gadījumos rādītāju mērķvērtības nebija reālistiskas: divos gadījumos (projekti Nr. 19 un Nr. 22) ar nodarbinātību saistītie mērķi tika pārsniegti par aptuveni 100 %, un vienā gadījumā (projekts Nr. 11) panāktais enerģijas ietaupījums bija gandrīz trīs reizes lielāks par plānošanas dokumentos prognozēto. Čehijas DP vidusposma novērtējumā tika secināts, ka dažādie mērķi, kas noteikti DP līmenī, nebija pietiekami vērienīgi, un ieteikts tos paaugstināt par vismaz 200 %.

Projektu uzraudzībā pietiekama uzmanība netika pievērsta noturībai

72

Neraugoties uz rādītāju trūkumu, mēs konstatējām, ka projektu īstenošanas uzraudzība bija kopumā atbilstoša. Tomēr tā ļoti balstījās uz iznākumu un nebija saskaņota ne datu uzraudzības un pārbaudes ziņā, ne arī attiecībā uz elektroniskās ziņošanas rīku pieejamību. Revīzijā ietvertajos reģionos ieviestās projektu kontroles un uzraudzības sistēmas palīdzēja nodrošināt to, ka projekta pabeigšanas datumā plānotais iznākums kopumā tika sasniegts un ka dotācijas tika izmantotas atbilstīgu aktīvu iegādei.

73

Tomēr vadošās iestādes efektīvi neuzraudzīja projektu noturību ne saistībā ar juridiskajām prasībām, ne arī citiem aspektiem, kas norāda uz ilglaicīgiem rezultātiem. Pabeidzot projektu, atbalsta saņēmējiem bija jāsniedz galīgais ziņojums par līdzekļu izlietojumu attiecīgajos projektos (iznākumu), bet ne vienmēr par sasniegtajiem tiešajiem rezultātiem (dažādās uzraudzības prasības attiecībā uz revidētajām DP sk. VII pielikumā). Vadošās iestādes nebija arī paredzējušas, kā rīkoties gadījumos, ja, pabeidzot projektu, rezultāti vēl nav vērojami, bet būs redzami tikai vēlākā posmā.

74

Kopumā tiesību aktos paredzēto noturības prasību uzraudzība pēc projekta beigām saglabājās darbības jomas ziņā ierobežota un dažādās darbības programmās atšķirīga. Ziņošanas un uzraudzības pasākumi un iestāžu un atbalsta saņēmēju attiecīgie pienākumi pēc projekta beigām ne vienmēr bija skaidri vai formāli norādīti visu DP administratīvajos dokumentos⁴⁹. Vadošās iestādes nesniedza atbalsta saņēmējiem norādījumus vai sistemātiskus ieteikumus attiecībā uz noturības uzraudzību. Tām arī nebija IT sistēmu, lai vāktu datus par noturību, un neviena vadošā iestāde nespēja sniegt pārliecinošus statistikas datus par atbilstību tiesību aktos paredzētajām noturības prasībām. Tūlīt pēc tiesību aktos paredzētā noturības perioda beigām vadošās iestādes vairs nesekoja līdzi projektu attīstībai, jo nebija juridiskas prasības turpināt to darīt.

75

Iepriekš minētais rādītāju trūkums un ierobežotā uzraudzība pēc projektu pabeigšanas neļāva novērtēt projektu rezultātu noturību. Tas bija arī viens no iemesliem, kāpēc bija grūti noteikt cēloņsakarību starp ES līdzekļiem, kas izmaksāti privātā sektora attīstībai, un radīto ekonomisko ietekmi uz uzņēmumiem un reģioniem.

Ex post novērtējumu nepietiekama izmantošana

76

Mēs neatradām nevienu produktīvu investīciju programmu novērtējumu, kurā būtu īpaši novērtēta rezultātu noturība. Tā kā tiesību aktos paredzētās noturības uzraudzības darbības joma bija ierobežota un nebija tādas IT sistēmas, kas vāktu ar šo uzraudzību saistītus datus, kā arī netika veikta ilgtermiņa uzraudzība pēc noturības perioda beigām, nebija pieejami dati par ERAF projektos sasniegto rezultātu noturību, ne arī par atbalsta saņēmēju uzņēmumu ekonomisko attīstību vai projektu ietekmi uz reģioniem. Tāpēc nebija iespējams apzināt gūto pieredzi un to sistemātiski izmantot attiecīgajās reģionālā atbalsta shēmās, kas paredzētas ESI fondu 2014.–2020. gada periodā.

77

Komisija neveica īpašas revīzijas vai novērtējumus attiecībā uz ERAF finansēto investīciju noturību. Lai iegūtu informāciju par noturību un DP īstenošanu kopumā, tai bija galvenokārt jāpaļaujas uz vadošo iestāžu gada īstenošanas ziņojumos sniegtajiem datiem. Tomēr lielākā daļa datu galvenokārt attiecās uz darbības rezultātiem līdzekļu apguves ziņā. Gada ziņojumos vadošajām iestādēm bija arī jāziņo par tiesību aktos paredzēto noturības prasību neievērošanas gadījumiem. Tomēr Komisija nespēja sniegt pierādījumus tam, ka attiecībā uz šādiem gadījumiem tā būtu veikusi jebkādus kontroles pasākumus.

78

Plašākā ex post novērtējumā par kohēzijas politiku 2007.–2013. gadā Komisija iekļāva pētījumus par ERAF finansiālo atbalstu lieliem uzņēmumiem un MVU⁵⁰. Lai gan galīgie ziņojumi neietvēra rezultātu noturības tiešus novērtējumus, tajos bija sniegti konstatējumi, kas attiecās uz mērķi ar ES investīcijām uzņēmumos sasniegt ilglaicīgus rezultātus. Svarīgākie novērtējuma konstatējumi attiecībā uz abu veidu uzņēmumiem atbilda mūsu revīzijas rezultātiem un ir apkopoti VIII pielikumā. Komisija nav savākusi statistikas datus par ES finansēto uzņēmumu darbības turpināšanas rādītājiem ne ES, ne arī valstu līmenī. Tāpēc tā vēl nevar veikt salīdzinošo novērtēšanu starp uzņēmumiem, kuri saņem atbalstu, un tiem, kuri to nesaņem.

Koriģējošie pasākumi, kurus veica, ja nebija sasniegti mērķi vai ievērotas noturības prasības, netika piemēroti konsekventi

79

Mēs pievērsām uzmanību tam, kā vadošās iestādes piemēroja koriģējošos pasākumus par izvirzīto mērķu nesasniegšanu vai noturības prasību neievērošanu, jo arī tas var ietekmēt to, cik lielā mērā tika sasniegti noturīgi rezultāti.

80

Vadošās iestādes paredzēja līdzekļu atgūšanu par dotācijas nolīgumā noteikto saistošo mērķu nesasniegšanu un tiesību aktos paredzēto noturības prasību neievērošanu. Tomēr šie pasākumi netika piemēroti vienādi. Atšķīrās tas, kādam bija jābūt projektā nesasniegto mērķu apjomam, lai piemērotu koriģējošos pasākumus, un atkarībā no DP paredzētajiem noteikumiem atšķīrās arī atgūstamās summas.

81

Abas Vācijas vadošās iestādes piemēroja līdzekļu atgūšanas pasākumus, ja līdz projekta pabeigšanai nebija sasniegti visi saistošie mērķi (attiecībā uz darbvietu radīšanu vai saglabāšanu)⁵¹. Čehijas un Polijas vadošās iestādes bija elastīgākas: tās paredzēja līdzekļu atgūšanu tikai tādā gadījumā, ja sasniegtā faktiskā vērtība bija mazāka par 95 % (Čehijas Republikā) vai 90 % (Polijā) no noteiktajiem saistošajiem mērķiem. Arī Itālijas iestādes atguva līdzekļus no projektiem, kuros nebija sasniegtas mērķvērtības.

82

Taču arī atgūstamās summas dažādās darbības programmās būtiski atšķīrās. Vācijas un Čehijas DP paredzēja līdzekļu atgūšanu pilnā apmērā. Savukārt atbilstīgi Itālijas darbības programmām līdzekļi bija jāatgūst proporcionāli aktīvu vērtībai un laikposmam, kurā tie vairs netika izmantoti. Pilnīgu līdzekļu atgūšanu Itālijas vadošās iestādes piemēroja tikai tad, ja attiecīgajā gadījumā tika būtiski pārkāptas tiesību aktos paredzētās noturības prasības, ja netika sasniegti nodarbinātības mērķi vai ja uzņēmumu ieguldījums projektu finansējumā bija mazāks par dotāciju nolīgumos paredzēto.

83

Saistošos mērķus vai attiecīgos termiņus bieži vien bija iespējams pārskatīt. Šādā gadījumā vadošās iestādes ļāva tos pārskatīt pirms noturības perioda beigām, ņemot vērā vērtības, kas varētu tikt sasniegtas. Lai gan atsevišķos gadījumos tas bija pamatoti, piemēram, ārējo faktoru izmaiņu dēļ, pastāv risks, ka, to piemērojot pārāk bieži, gan projektu finansējuma pieteikumu iepriekšējā atlase, gan arī noturīgu rezultātu sasniegšana kļūs apšaubāma.

84

Citos gadījumos (piemēram, saskaņā ar Čehijas reģionālo DP) dotāciju nolīgumos tika atļauts subsidētos aktīvus pirms noturības perioda beigām nodot trešai personai, ja vien vadošā iestāde šo nodošanu bija apstiprinājusi. Vadošās iestādes norādīja, ka šāda nodošana tika veikta tikai pēc tam, kad bija rūpīgi izvērtēts uzņēmums, kuram nodoti subsidētie aktīvi. Tomēr šāda prakse radīja risku, ka uzņēmums galu galā varētu saņemt dotāciju, neizejot parastās projektu atlases procedūras.

ESI fondu regulās 2014.–2020. gadam tika veikti daži uzlabojumi, lai palielinātu rezultātu noturības potenciālu

85

Mēs novērtējām, cik lielā mērā Komisija bija izmantojusi iepriekšējās programmās gūto pieredzi, izstrādājot tiesību aktu priekšlikumus attiecībā uz ESI fondiem 2014.–2020. gadā, un vai tā bija apzinājusi tehniskos un organizatoriskos ierobežojumus rezultātu noturībai uzņēmējdarbības nozares projektos, kā arī labas prakses piemērus līdz 2014. gadam. Mēs pārbaudījām, vai izmaiņas saistībā ar ES investīciju labāku noturību bija atspoguļotas politikas dokumentos un šīs atbalsta nozares tiesiskajā regulējumā. Visbeidzot, mēs noskaidrojām, vai Komisija bija sniegusi norādījumus reģionālajām iestādēm par to, kā ESI fondu plānošanas procesā izmantot par noturību gūtās atziņas.

Tiesiskais regulējums tika uzlabots …

86

Izstrādājot tiesību aktu priekšlikumus attiecībā uz ESI fondiem 2014.–2020. gadā, Komisija izmantoja iepriekšējās produktīvu investīciju programmās gūto pieredzi. ESI fondu regulās tika veikti vairāki būtiski grozījumi. Turpmāk minētie noteikumi ERAF regulā un Kopīgo noteikumu regulā (KNR)⁵² precizēja tiesisko regulējumu ESI fondu finansēto darbību noturības ziņā un varētu ietekmēt rezultātu noturības uzlabošanos.

• Kopš 2014. gada ERAF ir principā atbalstījis produktīvas investīcijas tikai MVU. Parasti uzskata, ka šiem uzņēmumiem ir vairāk vajadzīgi līdzekļi un cita veida atbalsts, piemēram, konsultatīvie pakalpojumi uzņēmējdarbības jomā. Lielie uzņēmumi var saņemt dotācijas tikai investīcijām pētniecības, tehnoloģiskās attīstības un inovācijas stiprināšanā vai tam, lai atbalstītu pāreju uz mazoglekļa ekonomiku⁵³.
• Tika precizēts piecu gadu noturības perioda sākumpunkts. Tagad tas ir vai nu galīgā maksājuma datums, vai, attiecīgā gadījumā, datums, kas noteikts lēmumā par valsts atbalstu; agrāk tas nebija skaidrs, tāpēc vadošās iestādes to nepiemēroja vienādi.
• Attiecībā uz koriģējošajiem pasākumiem par tiesību aktos paredzēto noturības prasību neievērošanu tagad pietiek tikai ar vienu no šiem trim apstākļiem (nevis visiem, kā tas bija agrāk), lai pieprasītu atgūt līdzekļus: a) ražošanas darbības izbeigšana vai pārcelšana uz citu vietu ārpus programmas teritorijas; b) tādas izmaiņas infrastruktūras daļas īpašnieku sastāvā, kas sniedz uzņēmumam nepamatotas priekšrocības, vai c) būtiskas izmaiņas, kas ietekmē darbības veidu, mērķus vai īstenošanas nosacījumus, tādējādi traucējot tās sākotnējo mērķu sasniegšanu.
• ESI fondu ieguldījums ir jāatmaksā, ja 10 (nevis 5) gadu laikā no galīgā maksājuma produktīvās investīcijas tiek pārceltas ārpus ES, izņemot gadījumus, kad atbalsta saņēmējs ir MVU⁵⁴.

87

Nesen veiktā revīzijā⁵⁵ mēs konstatējām, ka Komisija un dalībvalstis kopumā veiksmīgi izstrādāja DP ar skaidrāku intervences loģiku, t. i., izklāstot, kādi ir mērķi (konkrēti mērķi/rezultāti) un kā tos paredzēts sasniegt (vajadzīgais finansējums, veicamās darbības un paredzamais iznākums). Tika ieviesti jauni noteikumi ar mērķi konsekventāk un vispusīgāk izmantot darbības rādītājus, lai novērtētu virzību uz ilgtermiņa rezultātiem. Attiecībā uz katru prioritāro virzienu darbības programmās (izņemot tehniskās palīdzības prioritāros virzienus un MVU iniciatīvai paredzētās DP) ir jānosaka darbības rezultātu satvars, ko veido darbības programmās paredzētā rādītāju apakškopa⁵⁶, kas lielā mērā jau ir iepriekš noteikta attiecīgajā regulā.

… bet joprojām ir vērojamas nepilnības

88

Jauna iezīme tiesiskajā regulējumā 2014.–2020. gadam, kura var ietekmēt ES finansēto uzņēmējdarbības atbalsta pasākumu rezultātus, ir darbības programmām izvirzītā prasība izpildīt noteiktus ex ante nosacījumus⁵⁷. Tie ir nosacījumi, kas balstās uz Kopīgo noteikumu regulā iepriekš noteiktiem kritērijiem un ir obligāti priekšnoteikumi ES finansējuma efektīvai un lietderīgai izmantošanai visos ESI fondos. Sagatavojot darbības programmas laikposmam no 2014. līdz 2020. gadam, dalībvalstīm bija jānovērtē, vai šie nosacījumi tika izpildīti.

89

Lai izpildītu prasības, kas saistītas ar 3. ex ante nosacījumu attiecībā uz MVU konkurētspējas palielināšanu, valstu iestādēm bija jāveic īpaši uzņēmējdarbības veicināšanas pasākumi, tostarp saskaņā ar Eiropas Mazās uzņēmējdarbības aktu⁵⁸, pirms tām tika piešķirti ESI fondu līdzekļi, lai atbalstītu uzņēmumus. Dažiem no šiem pasākumiem vajadzētu pozitīvi ietekmēt uzņēmējdarbības organizēšanu un vēlāk arī uzņēmumu paredzamo pastāvēšanas laiku un ilgtermiņa rezultātus. Tomēr, tā kā revīzijas laikā kopš plānošanas perioda sākuma bija pagājuši tikai trīs gadi, šo pasākumu tiešā ietekme uz rezultātu noturību vēl nebija skaidra⁵⁹.

90

Tomēr Komisijas priekšlikumu ieviest papildu ex ante nosacījumu par Maksājumu kavējumu direktīvas⁶⁰ īstenošanu, kam varētu būt liela ietekme uz MVU darbības turpināšanas rādītājiem, likumdevējas iestādes nepieņēma.

91

Darbības programmas laikposmam no 2014. līdz 2020. gadam ir strukturētas tā, ka uzraugāmo darbības rādītāju skaits attiecībā uz iznākumu un rezultātiem ir būtiski pieaudzis. Īpašajā ziņojumā Nr. 2/2017⁶¹ mēs ieteicām saskaņot ar izpildi saistīto jēdzienu (“iznākums” un “rezultāti”) definīcijas.

92

Turklāt kādā citā ERP ziņojumā⁶² ir norādīts, ka “lielākā daļa rādītāju, uz kuru pamata notiek izpildes rezerves pārdale, attiecas uz iznākumiem (57 %), finanšu rādītājiem (33 %) un galvenajiem īstenošanas posmiem (9 %)”. Tādējādi 2014.–2020. gada darbības rezultātu satvars joprojām ir galvenokārt vērsts uz līdzekļu izlietojumu un projektu iznākumu, nevis rezultātu sasniegšanu.

93

Izstrādājot jauno tiesisko regulējumu, Komisija nevarēja izmantot ex post novērtējumu rezultātus par 2007.–2013. gada periodā sniegto ERAF atbalstu uzņēmumiem (gan lieliem uzņēmumiem, gan MVU), jo ziņojumi tika publicēti tikai 2016. gada sākumā. Izņemot vienu Eiropas Parlamenta pētījumu⁶³, kas galvenokārt koncentrējas uz juridiskiem aspektiem, mēs netikām informēti par citiem būtiskiem avotiem (piemēram, valstu iestāžu veiktiem pētījumiem vai citiem novērtējumiem), kuros būtu aplūkots ERAF atbalsts produktīvām investīcijām un kuri tiktu izmantoti jauno ESI fondu regulu izstrādē. Tāpēc kopumā regulas attiecībā uz 2014.–2020. gada plānošanas periodu tika sagatavotas bez pietiekamas informācijas, kas iegūta no novērtēšanas pētījumiem.

94

Komisija nav ieviesusi nekādus citus konkrētus pasākumus, lai veicinātu ESI fondu produktīvu investīciju projektu noturību reģionos. Jaunais tiesiskais regulējums joprojām neietver noteikumus, saskaņā ar kuriem vadošajām iestādēm būtu jāizveido īpašas uzraudzības procedūras, lai varētu savākt pamatotus datus par noturību. Turklāt šajā saistībā tas nesniedz vadošajām iestādēm vai atbalsta saņēmējiem nekādus būtiskus norādījumus attiecībā uz jauno plānošanas periodu.

Secinājumi un ieteikumi

95

Kopumā mēs secinām, ka, lai gan lielākā daļa revidēto projektu nodrošināja noturīgus rezultātus, uzsvars uz rezultātu noturību, pārvaldot ERAF atbalstu produktīvām investīcijām Eiropas uzņēmumos, no 2000. līdz 2013. gadam nebija pietiekams. Līdz ar to piektajai daļai no revidētajiem projektiem rezultāti nebija noturīgi. Mēs konstatējām trūkumus DP plānošanā un revidēto projektu atlases, uzraudzības un novērtēšanas posmos.

96

ES tiesību aktos paredzētās noturības prasības, it īpaši atbalsta saņēmēju pienākums iegādātos aktīvus līdz noteiktā noturības perioda beigām (piecus/trīs gadus) saglabāt sākotnējā vietā, attiecībā uz visiem revidētajiem projektiem tika izpildītas. Atbalsta saņēmēji uzņēmumi nebija piedzīvojuši nekādas būtiskas pārmaiņas vai izmaiņas īpašumtiesību veidā vai pārtraukuši vai pārcēluši savu saimniecisko darbību. Kopumā revidētie projekti nodrošināja plānoto iznākumu. Vairumā gadījumu iznākums tika izmantots līdz noturības perioda beigām (sk. 20.–23. punktu).

97

Revidēto projektu tiešie rezultāti bija galvenokārt saistīti ar darbvietu radīšanu, uzlabotu piekļuvi finansējumam un aizdevumiem, kā arī ar ražošanas un produktivitātes pieaugumu. Revīzijas laikā lielākā daļa revidēto projektu joprojām deva paredzamos tiešos rezultātus. Tomēr mēs konstatējām, ka gandrīz pusei revidēto projektu noturības visaptverošs novērtējums tās perioda beigās nebija iespējams. Tā kā lielākā daļa vadošo iestāžu koncentrējās tikai uz darbvietu radīšanu un rezultātu uzraudzība un ziņošana par tiem pēc projektu beigām nebija apmierinoša, attiecīgā informācija par to, cik lielā mērā tika sasniegti rezultāti un cik tie ir noturīgi, nebija pietiekama (sk. 26.–31. punktu). Piektajai daļai projektu to pabeigšanas laikā sasniegtie rezultāti līdz noturības perioda beigām nesaglabājās vai saglabājās tikai īsu laiku pēc tam (sk. 32.–38. punktu).

98

Netiešie rezultāti, tādi kā zināšanu bāzes paplašināšana, sadarbības tīklu veidošana ar augstākās izglītības iestādēm, vietējo nodokļu ieņēmumu palielināšana un atbalsts reģioniem, par prioritāti tika noteikti reti (sk. 40.–43. punktu).

99

Tam, ka netika nodrošināta projektu rezultātu noturība, bija daudzi iemesli. Lai gan dažos gadījumos iemesli acīmredzami bija ārpus atbalsta saņēmēju kontroles (tādu ārēju faktoru dēļ kā ekonomikas krīze) vai saistīti ar pārvaldības trūkumiem, citos gadījumos iemesls bija nepietiekama uzmanības pievēršana noturībai dažādos ES fondu pārvaldības līmeņos.

100

Programmu līmenī ilglaicīgu rezultātu sasniegšana no produktīvām investīcijām netika efektīvi veicināta ne pamatā esošajās DP, ne arī citos saistītos reģionālos stratēģiskos dokumentos. Ilglaicīgu rezultātu sasniegšana nebija prioritāte. Dažādu nozaru un atšķirīgu lielumu uzņēmumu konkrētās vajadzības (tirgus nepilnības) netika pienācīgi noteiktas. Tas radīja liekās palīdzības risku programmās. ES iesaistīšanās parasti nenodrošināja rezultātu labāku noturību (sk. 46.–59. punktu).

1. ieteikums. Veicināt rezultātu noturību

1. Dalībvalstīm ir jāveicina noturīgu rezultātu sasniegšana saistībā ar ERAF finansētām produktīvām investīcijām DP plānošanas līmenī, it īpaši:
   • lielāku uzmanību pievēršot ar noturīgu rezultātu sasniegšanu saistīto risku apzināšanai un mazināšanai,
   • labāk analizējot dažādu veidu uzņēmumu vajadzības, tostarp vajadzību pēc publiskā finansējuma, lai izvairītos no liekās palīdzības efekta.

   Izpildes mērķtermiņš: sagatavojot darbības programmas laikposmam pēc 2020. gada.

2. DP apstiprināšanas procesā Komisijai ir jāpievērš īpaša uzmanība tam, kā dalībvalstis ņem vērā iznākuma un rezultātu noturību.

   Izpildes mērķtermiņš: katras pēc 2020. gada īstenojamās DP apstiprināšanas procesā.

101

Projektu atlases kritēriji pienācīgi neatspoguļoja vajadzību ERAF finansētajos projektos sasniegt ilglaicīgus rezultātus, ieviest novatoriskus rūpnieciskos procesus vai maksimāli palielināt to finansiālo sviras efektu. Risks, ka uzņēmumi var izmantot ES finansējuma sniegtos ieguvumus, pat ja tie varētu projektu īstenot arī bez šāda papildu finansējuma vai ar mazāku finansējumu, netika pietiekami samazināts (sk. 61.–67. punktu).

2. ieteikums. Atlases procedūrās ņemt vērā noturību

Dalībvalstīm ir jāuzlabo savas atlases procedūras un kritēriji, lai tiktu ņemts vērā liekās palīdzības risks un tiktu atbalstīti tikai produktīvu investīciju projekti ar atbilstošu ilglaicīgu rezultātu potenciālu.

Izpildes mērķtermiņš: sagatavojot nākamās atlases procedūras.

102

Vadošās iestādes nepievērsa pietiekamu uzmanību rezultātu noturības novērtēšanai. Ne visas vadošās iestādes noteica atbilstīgus rādītājus ES līdzfinansēto intervences pasākumu izpildes un to rezultātu novērtēšanai ilgākā laika periodā. Ja attiecīgi rādītāji tika noteikti, ar tiem galvenokārt novērtēja tikai vienu projekta radīto ieguvumu aspektu, noteikto mērķu sasniegšana nebija obligāta vai tie netika vienotā veidā izmantoti, lai novērtētu izpildi. Tas liedza iestādēm iegūt vērtīgu informāciju par projektu un visu programmu rezultātu noturību (sk. 69.–71. punktu).

103

Lai gan vadošo iestāžu veiktā projektu īstenošanas uzraudzība, balstoties uz iznākumu, bija kopumā atbilstoša, rezultātu uzraudzība un ziņošana par tiem projekta beigās un visā noturības periodā vairumā gadījumu bija neapmierinoša. Tas bija daļēji saistīts ar darbības rādītāju nepietiekamu izmantošanu un daļēji — ar uzraudzības un ziņošanas procedūru trūkumu vai to nekonsekventu piemērošanu. Netika veikta arī ilglaicīgu rezultātu kontrole. Saskaņā ar revīzijā ietvertajām DP nekādi īpaši ex post novērtējumi netika pasūtīti. Komisija arī neveica īpašas revīzijas vai pētījumus par ES finansēto investīciju noturību (sk. 72.–78. punktu).

3. ieteikums. Uzraudzības un ziņošanas procedūrās uzsvērt noturību

Dalībvalstīm ir jānodrošina atbilstoša un konsekventa uzraudzība un ziņošana:

• izmantojot iepriekš noteiktus un būtiskus rādītājus, lai novērtētu projektu iznākumu un rezultātus, kā arī ilglaicīgus rezultātus DP līmenī, vienlaikus saglabājot pieņemamu rādītāju skaitu;
• izveidojot uzraudzības un ziņošanas procedūras, kas jāizmanto projekta beigās un visā noturības periodā un jāapraksta dotāciju nolīgumos;
• uzlabojot attiecīgu datu vākšanu un izmantošanu.

Izpildes mērķtermiņš: notiekošajiem projektiem — pēc iespējas ātrāk; turpmākajiem projektiem — sagatavojot atlases procedūras.

4. ieteikums. Novērtējumos ņemt vērā noturību

Komisijai un dalībvalstīm ir jāpārliecinās, ka ex post novērtējumos DP vai ES līmenī sistemātiskāk ir aplūkoti dažādi aspekti saistībā ar sasniegto rezultātu noturību gan noturības perioda beigās, gan pēc tā. Novērtējumu rezultāti ir jāizmanto, izstrādājot turpmākās ES uzņēmējdarbības atbalsta shēmas.

Izpildes mērķtermiņš: veicot nākamos ex post novērtējumus.

104

Dotāciju nolīgumos nebija sistemātiski paredzēti koriģējošie pasākumi par gaidīto rezultātu nesasniegšanu projekta un/vai noturības perioda beigās. Ja arī bija paredzēti, tie netika konsekventi piemēroti, un elastīguma pakāpe dažādās darbības programmās atšķīrās (sk. 80.–84. punktu).

5. ieteikums. Konsekventi piemērot skaidrus koriģējošos pasākumus

1. Komisijai ir jānodrošina, lai dalībvalstis konsekventi piemērotu skaidrus koriģējošos pasākumus, tostarp līdzekļu atgūšanas pasākumus, ja projektos nav ievērotas ES tiesību aktos noteiktās noturības prasības.

   Izpildes mērķtermiņš: nekavējoties.

2. Ja dalībvalstis projektu līmeni ir izvirzījušas saistošus mērķus, tām ir jānosaka skaidri koriģējošie pasākumi un konsekventi tie jāpiemēro.

   Izpildes mērķtermiņš: pēc iespējas ātrāk un līdz 2019. gada beigām.

Šo ziņojumu 2018. gada 7. februāra sēdē Luksemburgā pieņēma II apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas locekle Iliana IVANOVA.

Akronīmi un glosārijs

AER: Atjaunojamie energoresursi [Renewable energy sources]

Darbības programma (DP): Darbības programmā ir izklāstītas dalībvalsts vai reģiona prioritātes un konkrēti mērķi un aprakstīts, kā noteiktā periodā (pašlaik — septiņos gados) tiks izmantoti līdzekļi (gan ES un valstu publiskais finansējums, gan privātais līdzfinansējums), lai finansētu projektus. DP ietvertajiem projektiem ir jāpalīdz sasniegt noteiktu skaitu mērķu. Finansējumu nodrošina ERAF. Darbības programmu sagatavo dalībvalsts, un pirms jebkādu maksājumu veikšanas no ES budžeta tā jāapstiprina Komisijai. Grozījumus darbības programmās var veikt tikai plānošanas periodā, ja tam piekrīt abas puses.

Eiropas Reģionālās attīstības fonds (ERAF): Eiropas Reģionālās attīstības fonda mērķis ir stiprināt ekonomisko un sociālo kohēziju Eiropas Savienībā, izlīdzinot galvenās reģionālās atšķirības ar finansiālu atbalstu infrastruktūras izveidei un produktīvām investīcijām darbvietu radīšanā, galvenokārt uzņēmumiem.

Eiropas strukturālie un investīciju fondi (ESI fondi): Pieci atsevišķi fondi, kas atbalsta ES stratēģijas gudrai, ilgtspējīgai un integrējošai izaugsmei īstenošanu visā Eiropas Savienībā, kā arī konkrētu fondu misijas ar politikas satvaru, kas noteikts septiņu gadu DFS budžeta periodam: Eiropas Reģionālās attīstības fonds (ERAF), Eiropas Sociālais fonds (ESF), Kohēzijas fonds (KF), Eiropas Lauksaimniecības fonds lauku attīstībai (ELFLA) un Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības fonds (EJZF).

(ES) pievienotā vērtība: ES pievienotā vērtība ir vērtība, kuru kāda ES darbība pievieno vērtībai, ko citādi būtu radījusi dalībvalsts, rīkojoties viena pati. Saistībā ar šo revīziju ES pievienotā vērtība ir ieguvumi no ES līdzfinansētām produktīvām investīcijām, piemēram, mazo un vidējo uzņēmumu konkurētspējas palielināšana, vietējo un reģionālo vajadzību un risinājumu labāka noteikšana, ilgtermiņa nodarbinātība un plašākas inovācijas iespējas.

Kopīgo noteikumu regula (KNR): Eiropas Parlamenta un Padomes 2013. gada 17. decembra Regula (ES) Nr. 1303/2013. Šajā regulā ir izklāstīti kopīgi noteikumi, kas piemērojami Eiropas Reģionālās attīstības fondam (ERAF), Eiropas Sociālajam fondam (ESF), Kohēzijas fondam, Eiropas Lauksaimniecības fondam lauku attīstībai (ELFLA) un Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības fondam (EJZF), kuri darbojas saskaņā ar vienotu satvaru (“Eiropas strukturālie un investīciju fondi” jeb “ESI fondi”). Tajā ir arī paredzēti noteikumi, kas vajadzīgi, lai nodrošinātu ESI fondu efektivitāti, to savstarpējo koordināciju un koordināciju ar citiem Savienības instrumentiem.

LESD: Līgums par Eiropas Savienības darbību

Liekās palīdzības efekts: Efekts, kas rodas, ja finansējumu piešķir saņēmējam, kurš to pašu izvēli būtu izdarījis arī bez atbalsta. Šādos gadījumos iznākumu nevar attiecināt uz politiku un atbalstam, kas izmaksāts saņēmējam, nav nekādas ietekmes. Tādējādi izdevumu daļa, kas rada lieko palīdzību, pēc būtības ir neefektīva, jo tā neveicina mērķu sasniegšanu. Saistībā ar šo revīziju tā ir situācija, kad subsidētais projekts tiktu pilnībā vai daļēji īstenots arī bez dotācijām.

MVU: Mazie un vidējie uzņēmumi

Pareiza finanšu pārvaldība: Godīga un pārredzama ES budžeta pārvaldība saskaņā ar Finanšu regulu un jo īpaši ar saimnieciskuma, lietderības un efektivitātes principiem.

Plānošanas periods: Daudzgadu periods, kurā plāno un īsteno ERAF izdevumus.

Projekta iznākums: Projekta sasniedzamie rezultāti.

Projekta netiešie rezultāti: Projekta pozitīvā ietekme uz attiecīgo reģionu, piemēram, lielāka nodarbinātība, konkurētspēja un uzņēmējdarbība, uzlabota inovācija, labāki uzņēmumu darbības turpināšanas rādītāji, savstarpējā saistība starp finansiālu atbalstu un sadarbību ar universitātēm/pētniekiem, lai veicinātu novatorismu un konkurenci, uzlabotas prasmes vai zināšanu bāze, konsultācijas uzņēmējdarbības jautājumos un sadarbības tīklu veidošana ar citām līdzīgām organizācijām.

Projekta noturīgie rezultāti: Projekta ilglaicīgie rezultāti. Projekta rezultātu noturības galvenais rādītājs ir projektā sasniegto neto ieguvumu nepārtraukta plūsma. Piemēram, pēc projekta pabeigšanas, tiesību aktos paredzētajā noturības periodā un pēc tam ir jānodrošina finansiālās un ekonomiskās izmaksu rentabilitātes pieņemams līmenis, jāpalielina ražošana, produktivitāte, nodarbinātība, konkurētspēja un uzņēmējdarbība un jāveicina inovācija.

Projekta tiešie rezultāti: Pārmaiņas, ko piedzīvo tie, kurus tieši skar to līdzdalības rezultātā veiktā intervence (piemēram, ražošanas, produktivitātes, tirdzniecības, apgrozījuma vai eksporta pieaugums, uzlabota uzņēmējdarbība un konkurētspēja, ieviesti jauni produkti vai pakalpojumi, radītas vai saglabātas ilgtermiņa darbvietas).

R&D: Pētniecība un izstrāde [Research and development]

Rādītājs: Izmērāma vērtība, kas sniedz noderīgu informāciju par to, cik lielā mērā ir sasniegts izvirzītais mērķis.

RDP: Reģionālā darbības programma

Stratēģija “Eiropa 2020”: Stratēģija “Eiropa 2020” ir ES izaugsmes stratēģija atlabšanai no finanšu krīzes 2010.–2020. gadā. Tā ir iedalīta piecos pamatmērķos, kas attiecas uz nodarbinātību, pētniecību un izstrādi, klimatu un enerģētiku, izglītību, sociālo iekļaušanu un nabadzības samazināšanu.

Uzraudzība: Nepārtraukta funkcija, kurā izmanto sistemātiski savāktus datus par konkrētiem rādītājiem, lai attiecīgās attīstības intervences vadītājiem un galvenajām ieinteresētajām personām sniegtu norādes par progresu, sasniegtajiem mērķiem un gūtajiem panākumiem piešķirto līdzekļu izmantošanā (avots: ESAO Attīstības palīdzības komitejas glosārijs).

Vadošā iestāde (VI): Vadošā iestāde ir valsts, reģionālā vai vietējā publiskā sektora iestāde (vai jebkura cita publiska vai privāta struktūra), ko darbības programmas pārvaldībai ir izraudzījusies dalībvalsts. Tās pienākumos ietilpst atlasīt finansējamos projektus, uzraudzīt projektu īstenošanu un ziņot Komisijai par finanšu aspektiem un sasniegtajiem rezultātiem. Vadošā iestāde arī piemēro finanšu korekcijas atbalsta saņēmējiem pēc revīzijām, ko veikusi Komisija, Eiropas Revīzijas palāta vai attiecīgā dalībvalsts iestāde.

Revīzijas darba grupa

ERP īpašajos ziņojumos tiek atspoguļoti rezultāti, kas iegūti, revidējot ES politikas jomas un programmas vai ar pārvaldību saistītus jautājumus konkrētās budžeta jomās. ERP atlasa un izstrādā šos revīzijas uzdevumus tā, lai tiem būtu pēc iespējas lielāka ietekme, konkrēti, tiek ņemts vērā risks, kādam pakļauta lietderība vai atbilstība, attiecīgo ienākumu vai izdevumu apjoms, paredzamie notikumi, kā arī politiskās un sabiedrības intereses.

Šo lietderības revīziju veica ERP locekles Iliana Ivanova vadītā II apakšpalāta, kas revidē izdevumu jomas, kuras saistītas ar ieguldījumu kohēzijai, izaugsmei un iekļautībai. Revīziju vadīja ERP loceklis Ladislav Balko, un revīzijas darbā piedalījās locekļa biroja vadītājs Branislav Urbanič, biroja atašejs un revīzijas darba grupas locekle Zuzana Franková, direktors Gerhard Ross, atbildīgā vadītāja Myriam Cazzaniga, darbuzdevuma vadītājs Kurt Bungartz un revidentes Alessandra Falcinelli un Jolita Korzunienė.

Kontaktinformācija

EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tālrunis: +352 4398-1
Uzziņām: eca.europa.eu/lv/Pages/ContactForm.aspx
Tīmekļa vietne: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Plašāka informācija par Eiropas Savienību ir pieejama portālā Europa (http://europa.eu).

Luksemburga: Eiropas Savienības Publikāciju birojs, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9393-0	ISSN 1977-5717	doi:10.2865/057851	QJ-AB-18-005-LV-N
HTML	ISBN 978-92-872-9478-4	ISSN 1977-5717	doi:10.2865/966032	QJ-AB-18-005-LV-Q

© Eiropas Savienība, 2018

Lai izmantotu vai reproducētu fotoattēlus vai citus materiālus, uz kuriem neattiecas Eiropas Savienības autortiesības, atļauja jālūdz tieši autortiesību īpašniekam.

 

KĀ SAZINĀTIES AR ES

Klātienē
Visā Eiropas Savienībā ir simtiem Europe Direct informācijas centru. Sev tuvākā centra adresi varat atrast tīmekļa lapā https://europa.eu/european-union/contact_lv

Pa tālruni vai e-pastu
Europe Direct ir dienests, kas atbild uz jūsu jautājumiem par Eiropas Savienību. Ar šo dienestu varat sazināties šādi:

• pa bezmaksas tālruni: 00 800 6 7 8 9 10 11 (daži operatori par šiem zvaniem var iekasēt maksu);
• pa šādu parasto tālruņa numuru: +32 22999696;
• pa e-pastu, izmantojot šo tīmekļa lapu: https://europa.eu/european-union/contact_lv

KĀ ATRAST INFORMĀCIJU PAR ES

Internetā
Informācija par Eiropas Savienību visās oficiālajās ES valodās ir pieejama vietnē Europa: https://europa.eu/european-union/index_lv

ES publikācijas
ES bezmaksas un maksas publikācijas varat lejupielādēt vai pasūtīt vietnē EU Bookshop: https://op.europa.eu/lv/web/general-publications/publications. Vairākus bezmaksas publikāciju eksemplārus varat saņemt, sazinoties ar Europe Direct vai tuvāko informācijas centru (sk. http://europa.eu/contact).

ES tiesību akti un ar tiem saistītie dokumenti
Ar visu ES juridisko informāciju, arī kopš 1951. gada pieņemtajiem ES tiesību aktiem visās oficiālajās valodās, varat iepazīties vietnē EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ES atvērtie dati
ES Atvērto datu portāls (http://data.europa.eu/euodp) dod piekļuvi ES datu kopām. Datus var lejupielādēt un bez maksas izmantot gan komerciāliem, gan nekomerciāliem mērķiem.