Yritysten tuotannollisiin investointeihin myönnettävä EU:n tuki – pysyvyyteen kiinnitettävä enemmän huomiota

Tiivistelmä

EAKR:n tuki yritysten tuotannollisiin investointeihin

I

Yritysten tuotannollisiin investointeihin osoitettiin Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) vuosina 2000–2013 yli 75 miljardia euroa. Ohjelmakaudella 2014–2020 samaan tarkoitukseen on suunniteltu käytettäväksi yli 68 miljardia euroa.

Tarkastuksen toteuttaminen

II

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, oliko edellä mainittua rahoitusta hallinnoitu tavalla, joka varmistaa tuotosten ja tulosten pysyvyyden, ja määrittää siihen vaikuttavat päätekijät.

III

Tilintarkastustuomioistuin tutki 41 päätökseen saatua tuotannollista investointihanketta, jotka olivat saaneet osarahoitusta EAKR:sta vuosina 2000–2013 kahdeksassa toimenpideohjelmassa Italiassa, Itävallassa, Puolassa, Saksassa ja Tšekissä. Tarkastuksessa perehdyttiin myös tarkastettujen hankkeiden perustana olleisiin toimenpideohjelmiin sekä hankkeiden valintaan, seurantaan, raportointiin ja arviointiin.

Tarkastushavainnot

IV

Tilintarkastustuomioistuin toteaa kaiken kaikkiaan, että valtaosassa tarkastetuista hankkeista oli saatu aikaan pysyviä tuloksia. Monet tarkastettujen hankkeiden tuloksista eivät kuitenkaan olleet pysyviä tai olivat vain osittain pysyviä. Syynä on pääasiassa se, ettei pysyvyyttä ollut painotettu EAKR:sta tuotannollisiin investointeihin myönnetyn tuen hallinnoinnissa vuosina 2000–2013.

V

EU:n lainsäädännön mukaiset pysyvyysvaatimukset täyttyivät kaikilla alueilla, joilla tarkastus tehtiin. Tarkastetut hankkeet olivat yleensä tuottaneet tavoitellut tuotokset. Hankitut omaisuuserät ja muut tuotokset olivat useimmissa tapauksissa vielä olemassa ja käytössä tarkastuksen ajankohtana.

VI

Valtaosa tarkastetuista hankkeista tuotti odotetut välittömät tulokset edelleen tarkastuksen ajankohtana. Ne liittyivät useimmiten työpaikkojen luomiseen, rahoituksen ja lainojen saannin paranemiseen sekä tuotannon ja tuottavuuden lisääntymiseen. Hankkeiden päättymiseen mennessä saavutetut tulokset eivät kuitenkaan olleet pysyviä viidenneksessä tarkastetuista hankkeista. Lähes puolessa tarkastetuista hankkeista ei ollut myöskään mahdollista arvioida kattavasti, mikä pysyvyys oli ollut toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson päättyessä. Käytettävissä ei nimittäin aina ollut tarvittavia tietoja, koska niitä ei ollut aina kerätty (ainakaan johdonmukaisesti) ja koska asiaa koskevat asiakirjat eivät olleet enää saatavilla arkistointikauden päättymisen vuoksi.

VII

Tulosten pysymättömyyteen oli useita erilaisia syitä. Joissakin tapauksissa syyt olivat selvästi sellaisia, etteivät tuensaajat voineet vaikuttaa niihin, koska ne johtuivat ulkoisista tekijöistä, kuten talouskriisistä tai kansallisen lainsäädännön muutoksista. Toisissa tapauksissa taas pysymättömyys johtui johtamisen heikkouksista. Tärkeimpänä syynä oli se, ettei pysyvyyteen kiinnitetty riittävästi huomiota EU:n varojen hallinnoinnin eri tasoilla: toimenpideohjelmissa ei edistetty pysyvyyttä vaikuttavalla tavalla; valintamenettelyissä ei otettu riittävällä tavalla huomioon hyvien pitkäkestoisten tulosten saavuttamisen edellytyksiä; tulosten seuranta ja raportointi hankkeen päätyttyä oli heikkoa ja käytetyt tuloksellisuusindikaattorit olivat riittämättömiä; tavoitteiden saavuttamatta jäämisen tai lakisääteisten pysyvyysvaatimusten noudattamatta jättämisen vuoksi toteutetut korjaavat toimenpiteet olivat epäjohdonmukaisia; eikä komissio painottanut toimenpideohjelmia hyväksyessään riittävästi pysyvyyteen liittyviä näkökohtia.

Suositukset

VIII

Sääntelykehykseen on tehty edellä esitetyn osalta parannuksia ohjelmakautta 2014–2020 varten. Tästä huolimatta lisätoimet ovat tarpeen, jotta tällä ohjelmakaudella saavutetaan pysyviä tuloksia ja jotta voidaan parantaa ohjelmien suunnittelua pysyvyyden osalta vuoden 2020 jälkeisenä kautena. Siksi tilintarkastustuomioistuin antaa seuraavat suositukset:

• Jäsenvaltioiden olisi edistettävä toimenpideohjelmien ohjelmatyövaiheessa sitä, että EAKR:sta rahoitettavista tuotannollisista investoinneista saadaan pysyviä tuloksia esimerkiksi
  • kiinnittämällä nykyistä enemmän huomiota pysyvien tulosten saavuttamiseen kohdistuvien riskien tunnistamiseen ja vähentämiseen
  • analysoimalla nykyistä paremmin erityyppisten yritysten tarpeita, kuten julkisen rahoituksen tarpeita, jotta voidaan välttää nollavaikutuksesta aiheutuva menetys.
• Komission olisi arvioitava toimenpideohjelmien hyväksymisprosessin yhteydessä erityisesti, miten jäsenvaltiot käsittelevät tuotosten ja tulosten pysyvyyteen liittyviä kysymyksiä.
• Jäsenvaltioiden olisi parannettava hankkeiden valintamenettelyjään ja -perusteitaan, jotta voidaan ottaa huomioon nollavaikutuksesta aiheutuvan menetyksen riski ja jotta tuetaan vain sellaisia tuotannollisia investointihankkeita, joista voidaan saada asianmukaisia pitkäkestoisia tuloksia.
• Jäsenvaltioiden olisi huolehdittava asianmukaisesta ja johdonmukaisesta seurannasta ja raportoinnista
  • käyttämällä ennalta määriteltyjä ja asiaankuuluvia indikaattoreita tuotosten ja tulosten mittaamiseen sekä pitkäkestoisten tulosten mittaamiseen toimenpideohjelmien tasolla pitämällä kuitenkin samalla indikaattoreiden määrä hallittavissa olevalla tasolla
  • luomalla hankkeen päättyessä ja koko toimien pysyvyydeltä edellytettävän ajanjakson ajan käytettäviä seuranta- ja raportointimenettelyjä, jotka olisi kuvailtava avustussopimuksissa
  • parantamalla asiaankuuluvien tietojen keräämistä ja käyttöä.
• Komission ja jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että toimenpideohjelmien tai EU:n tasolla suoritettavissa jälkiarvioinneissa käsitellään systemaattisemmin eri näkökohtia, jotka liittyvät saavutettujen tulosten pysyvyyteen toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson päättyessä ja sen jälkeen. Arviointien tuloksia olisi hyödynnettävä suunniteltaessa EU:n tulevia yritystukijärjestelmiä.
• Komission olisi varmistettava, että jäsenvaltiot soveltavat selkeitä korjaavia toimenpiteitä sekä takaisinperintäjärjestelyjä johdonmukaisesti tapauksissa, joissa hankkeet eivät ole EU:n lainsäädäntöön perustuvien pysyvyysvaatimusten mukaisia.
• Jos jäsenvaltiot ovat asettaneet hankkeille sitovia tavoitearvoja, niiden olisi määritettävä selkeät korjaavat toimenpiteet ja sovellettava niitä johdonmukaisesti.

Johdanto

EAKR:n tuki tuotannollisiin investointeihin ja yrityksille

EU:n toimintapolitiikan tavoitteet

01

Jo yli 15 vuoden ajan tuottavuuden, yrittäjyyden, kilpailukyvyn, kasvun ja työllisyyden sekä innovoinnin lisääminen ovat olleet EU:n niiden toimien keskiössä, joilla pyritään edistämään sen taloutta. Yritysten EU:n alueilla tekemien investointien tukeminen on sisältynyt EU:n kahteen johtavaan strategiaan:

• vuonna 2000 käynnistettyyn Lissabonin strategiaan¹, jossa asetettiin tavoite, jonka mukaan EU:sta on tultava ”maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin tietopohjainen talous, joka kykenee ylläpitämään kestävää talouskasvua, luomaan uusia ja parempia työpaikkoja ja lisäämään sosiaalista yhteenkuuluvuutta”
• Eurooppa 2020 -strategiaan², jolla on vuodesta 2010 lähtien pyritty edistämään kasvua ja työllisyyttä erilaisten lippulaivahankkeiden avulla. Näistä yhdessä on keskitytty teollisuuspolitiikkaan, jolla parannetaan liiketoimintaympäristöä etenkin pk-yritysten osalta.

EAKR:n tuki yrityksille

02

EU:n alueita koskevia EU:n strategioita toteutetaan yhdistämällä kansallisia ja Euroopan rakennerahastojen (vuodesta 2014 lähtien Euroopan rakenne- ja investointirahastojen eli ERI-rahastojen) varoja. Näistä rahastoista tärkeimmästä, Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR), on myönnetty suoraa investointitukea erityyppisille ja -kokoisille yrityksille.

03

EAKR:oon vuosina 2000–2013 sovelletuissa asetuksissa³ säädettiin, että varoilla tuetaan sellaisten tuotannollisten investointien rahoitusta, jotka edistävät kestävien työpaikkojen luomista ja säilyttämistä toimenpitein, joilla tuetaan myös alueellista ja paikallista kehitystä. Komission määritelmän mukaan tuotannollinen investointi on investointi yritysten kiinteään pääomaan tai aineettomaan omaisuuteen, jota on tarkoitus käyttää tavaroiden ja palvelujen tuotantoon ja joka siten edistää pääoman bruttomuodostusta ja työllisyyttä. Nämä toimenpiteet oli tarkoitettu ensisijaisesti – muttei yksinomaan – pk-yritysten tukemiseen.

04

Ohjelmakaudella 2014–2020 EAKR:sta tuetaan periaatteessa vain kestävien työpaikkojen luomista ja säilyttämistä pk-yrityksissä. Poikkeuksena kuitenkin on, että suuret yritykset voivat saada tukea tuotannollisiin investointeihin, jos investointi sisältää yhteistyötä pk-yritysten kanssa ja edistää tutkimuksen, teknologian kehittämisen ja innovoinnin tehostamista tai vähähiiliseen talouteen siirtymisen tukemista.⁴

EAKR:sta huomattavaa rahoitustukea tuotannollisiin investointeihin

05

EAKR:sta yrityksille ja innovointiin vuosina 2000–2020 myönnettävän suoran tuen suunnitellaan olevan lähes 143 miljardia euroa. Tämä tarkoittaa, että kaiken kaikkiaan yksityiseen sektoriin on kohdistettu noin kolmannes EAKR:n kokonaisvaroista. Kaaviossa 1 esitetään tuotannollisiin investointeihin vuosille 2000–2020 osoitetut määrärahat, ja yksityiskohtaiset tiedot jäsenvaltioittain esitetään liitteessä I. EAKR:n osarahoitusosuus on yleensä vaihdellut 25 prosentista (suhteellisen vaurailla alueilla) 85 prosenttiin (köyhemmillä alueilla) jäsenvaltion ja alueen mukaan.

EAKR:n ohjelmien hallinnointi yhteistyössä

06

Rakennerahastohankkeita osarahoitetaan EU:n talousarviosta ja kansallisilta tai alueellisilta viranomaisilta tulevin varoin. Hankerahoitukseen sovelletaan sääntöjä ja ehtoja, joista säädetään osittain EU:n ja osittain jäsenvaltioiden tasolla. Varoja hallinnoidaan siis yhteistyössä. EAKR:n hallinnoinnin yhteydessä hallintoviranomaiset laativat yksittäiset toimenpideohjelmat, huolehtivat hallinto- ja valvontajärjestelmien perustamisesta ja käytöstä sekä toimittivat komissiolle vuosittain täytäntöönpanoa koskevat kertomukset. Osana päivittäistä hallinnointitoimintaansa nämä viranomaiset vastasivat hankkeiden valinnasta sekä niiden seurannasta, toteutuksesta, tarkastamisesta ja arvioinnista.⁵

07

Komissio puolestaan antoi ohjeita toimenpideohjelmien laatimista varten, hyväksyi toimenpideohjelmat ja valvoi hallinto- ja valvontajärjestelmien perustamista ja toimintaa jäsenvaltioissa. Komissio seurasi toimenpideohjelmien täytäntöönpanoa pääasiassa jäsenvaltioiden täytäntöönpanokertomusten avulla ja olemalla mukana seurantakomiteoissa. Lisäksi komissiolla oli mahdollisuus pyytää lisätietoja (kuten hankkeiden valintaa koskevia tietoja hallintoviranomaisilta) milloin tahansa aina ohjelmien lopulliseen päättämiseen asti.

Hanketulosten pysyvyys

Pysyvyyden käsite

08

Tässä tarkastuksessa pysyvyydellä tarkoitetaan hankkeen kykyä säilyttää siitä saatavat hyödyt pitkään hankkeen päättymisen jälkeen. Tärkein osoitus siitä, että hankkeella on saatu aikaan pysyviä tuotoksia ja tuloksia, on sen avulla saatavien nettohyötyjen jatkuminen hankkeen päätyttyä sekä lakisääteisen toimien pysyvyydeltä edellytettävän ajanjakson aikana että sen jälkeen (ks. kohdat 12–15). Yhteisrahoitettujen tuotannollisten investointien olisi tuotettava rahoitukseen liittyvää ja taloudellista tuottoa suhteessa kustannuksiin, lisättävä tuotantoa, tuottavuutta, työllisyyttä ja yrittäjyyttä, parannettava kilpailukykyä ja edistettävä innovointia. Tuettujen toimien olisi myös tuotettava pitkäaikaisia hyötyjä sijaintialueilleen.

09

Tässä tarkastuksessa tuotoksilla tarkoitetaan sitä, mitä hankkeella on tuotettu (toimintaa, palveluja, hankkeessa tuotettujen tilojen ja laitteiden käyttöä, tietoja ja taitoja). Tulokset ovat muutoksia, jotka vaikuttavat tukitoimen välittömiin kohteisiin sen jälkeen, kun heidän osallistumisensa tukitoimenpiteen toteuttamiseen on päättynyt (esimerkiksi tuotannon, tuottavuuden, myynnin, liikevaihdon tai viennin lisääntyminen, yrittäjyyden lisääntyminen ja kilpailukyvyn paraneminen, uusien tuotteiden tai palvelujen tuonti markkinoille sekä pysyvien työpaikkojen luominen tai säilyttäminen), ja myös hankkeiden myönteisiä vaikutuksia kyseisten alueiden kannalta.

10

Tilintarkastustuomioistuin on joissakin aiemmissa kertomuksissaan⁶ tuonut esiin EU:n rahoittamien infrastruktuurien pysyvyyteen kohdistuvia riskejä, kuten hankkeiden tuotosten ylläpitoon ja tulosten säilyttämiseen liittyviä ongelmia. Puutteellinen pysyvyys ja se, ettei hankkeiden hallinnoinnin tähän näkökohtaan kiinnitetä riittävästi huomiota, voivat vähentää julkisten tukitoimien vaikuttavuutta.

11

Pysyvyyden varmistaminen edellyttää luotettavaa analyysia ja strategiaa ohjelman tai hankkeen muotoiluvaiheessa. Tärkeitä valmistelevia toimenpiteitä voidaan tehdä jo suunnitteluvaiheessa sen määrittämiseksi, mitä tietyn investoinnin rahoittamisella halutaan saavuttaa ja pitää yllä pitkällä aikavälillä. Asianmukainen seuranta on varmistettava hankkeen koko elinkaaren ajan ja sen jälkeen. Lisäksi pysyvyyden varmistaminen edellyttää vakaita instituutioita ja yksityisen sektorin tuensaajia, jotka takaavat jatkuvalle toiminnalle vaikuttavan hallinnointituen hankkeen taloudellisen käyttöajan aikana. Euroopan parlamentin tutkimuksen mukaan⁷ julkisen sektorin kiinnostus pysyvyyttä kohtaan on ollut vähäistä rakenne- ja koheesiorahastojen alalla. EAKR:sta osarahoitettujen hankkeiden tulosten pysyvyydestä on siksi saatavilla vain vaillinaisia tietoja.

Sääntelykehys

12

EAKR:a koskevassa EU:n lainsäädännössä säädetään toimien pysyvyyttä koskevasta vaatimuksesta. Yleensä edellytetään, että yritysten on säilytettävä hankkeen tuotokset/hankitut omaisuuserät viiden vuoden ajan (tai pk-yritysten⁸ osalta poikkeuksellisesti kolmen vuoden ajan, jos kyseinen jäsenvaltio on niin päättänyt). Muutoin EAKR:n rahoitusosuus peritään takaisin. Tämä lakisääteinen pysyvyys koskee vain tuotoksia/hankittuja omaisuuseriä ja kattaa vain enintään viisi vuotta, joten käsite on eri kuin edellä kuvattu tässä tarkastuksessa käytetty pysyvyyden käsite.

13

Vaatimus on toimien pysyvyydeltä edellytettävän ajanjakson pituuden osalta tiukentunut ajan mittaan. Ohjelmakaudella 2000–2006 hallintoviranomaisten oli perittävä EAKR:n rahoitusosuus takaisin, jos hankkeeseen kohdistui huomattavia muutoksia⁹ viiden vuoden kuluessa avustuspäätöksen tekemisestä, ja ilmoitettava komissiolle tällaisista muutoksista. Vuosina 2007–2013¹⁰ lakisääteiset vaatimukset olivat samanlaisia, mutta viiden vuoden ajanjakson laskeminen aloitettiin hankkeen päättymispäivästä eikä avustuspäätöksen päivämäärästä. Lisäksi otettiin käyttöön sellaisiin yrityksiin sovellettava seuraamus, jotka olivat siirtäneet tuotantotoiminnan jäsenvaltion sisällä tai toiseen jäsenvaltioon.

14

Pysyvyysvaatimuksen soveltamisalaa supistettiin vuonna 2010 kattamaan vain toimet, joihin liittyy infrastruktuuri-investointeja tai tuotannollisia investointeja. Lisäksi pyrittiin keventämään talouskriisin jälkivaikutuksista tuensaajille aiheutunutta taakkaa ottamalla käyttöön poikkeus, jonka mukaan vaatimuksia ei sovelleta, jos tuotantotoiminta lopetetaan sellaisen konkurssin seurauksena, joka ei ole petollinen.¹¹

15

Kaudella 2014–2020 tärkeä uutuus toimien pysyvyydeltä edellytettävää ajanjaksoa koskevissa ERI-rahastojen vaatimuksissa on ajanjakson alkamisajankohdan tiukentaminen siirtämällä se loppumaksun suorittamiseen tai valtiontukipäätöksessä määriteltyyn aikaan. Lisäksi EU:n rahoitusosuus on maksettava takaisin, jos tuotannollinen toiminta siirretään EU:n ulkopuolelle kymmenen vuoden kuluessa, paitsi jos tuensaaja on pk-yritys.¹² EAKR:sta rahoitettavia tuotannollisia investointeja koskevaa toimintalogiikkaa ja tulosten pysyvyyteen liittyviä näkökohtia käsitellään yksityiskohtaisesti liitteessä II.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

16

Tarkastus toimitettiin heinäkuun 2016 ja kesäkuun 2017 välisenä aikana. Tarkastuksessa pyrittiin vastaamaan kysymykseen, onko EAKR:sta rahoitettuja, yritysten tuotannollisia investointeja koskevia hankkeita hallinnoitu tavalla, joka varmistaa tuotosten ja tulosten pysyvyyden.

17

Tämän kertomuksen ensimmäisessä osassa analysoidaan tuotosten pysyvyyttä ja toisessa osassa (välittömien ja välillisten) tulosten pysyvyyttä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, mikä pysyvyys oli ollut lakisääteisen toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson päättyessä ja mikä se oli tarkastuksen ajankohtana. Kertomuksen kolmannessa osassa esitetään tärkeimmät syyt siihen, miksi tuotannolliset investoinnit eivät olleet riittävän pysyviä. Lisäksi käsitellään tarkastuksen aikana havaittuja hyviä käytäntöjä. Tässä yhteydessä tilintarkastustuomioistuin tutki jäsenvaltioissa asiasta vastaavien viranomaisten sekä komission tehtäviä. Tarkastuksessa perehdyttiin myös tarkastettujen hankkeiden perustana oleviin toimenpideohjelmiin sekä hankkeiden seurantaan, raportointiin ja arviointiin. Kertomuksen viimeisessä osassa analysoidaan pysyvyyttä koskevia mahdollisia parannuksia ohjelmakaudella 2014–2020. Kertomuksessa tutkitaan myös vuosia 2014–2020 koskeviin ERI-rahastoista annettuihin asetuksiin tehtyjä muutoksia, joilla pyritään edistämään tulosten pysyvyyttä.

18

Tilintarkastustuomioistuin tutki 41 päätökseen saatettua tuotannollista investointihanketta, jotka olivat saaneet osarahoitusta EAKR:sta ja jotka oli toteutettu vuosina 2000–2013 kahdeksassa toimenpideohjelmassa Italiassa, Itävallassa, Puolassa, Saksassa ja Tšekissä. Näissä hankkeissa toimien pysyvyydeltä edellytettävien ajanjaksojen päättymisajankohdat ajoittuvat vuosille 2006–2018. Tilintarkastustuomioistuin oli jo aiemmin tarkastanut kaikki nämä hankkeet sääntelyvaatimusten noudattamisesta annetun tarkastuslausuman yhteydessä. Hankkeet valittiin edellisessä tarkastuksessa kyseisissä jäsenvaltioissa käytetyn otoskoon ja hankkeiden taloudellisen merkittävyyden perusteella. Useimmat hankkeet olivat valmistusteollisuuden eri aloilla (esimerkiksi teräsastiat tai kivituotteet, autonosat, saniteettilaitteet ja teolliset sovellukset), energia-alalla (hiili ja uusiutuvat energialähteet) ja matkailualalla (hotellit) toimivien yritysten omaisuuteen tehtyjä investointeja. Jotkin hankkeista käsittivät T&K-investointeja. Hankkeiden arvo vaihteli 0,1 miljoonasta eurosta 91,7 miljoonaan euroon. Tuensaajat olivat tavallisesti pieniä tai keskisuuria yrityksiä. Tarkastetut hankkeet ja toimenpideohjelmat, joissa ne rahoitettiin, on lueteltu liitteessä III.

Huomautukset

Tarkastettujen hankkeiden tuotokset olivat useimmiten pysyviä

19

Tarkastetuista hankkeista tarkistettiin ensin, oliko kaikki odotetut tuotokset tuotettu suunnitellun mukaisesti. Sen jälkeen arvioitiin, oliko tuotokset todella pidetty alkuperäisellä paikallaan luovuttamatta niitä toimen pysyvyydeltä edellytetyn, laillisesti sitovan ajanjakson aikana (kolme tai viisi vuotta) joko kokonaan tai osittain. Tuotoksia ei siis saanut myydä, eikä niitä vastaavaa taloudellista toimintaa saanut siirtää EU:n sisällä eikä sen ulkopuolelle. Lisäksi tarkistettiin, että tuotoksia oli käytetty samalla tuotantopaikalla, paitsi jos ne oli korvattu markkina-arvoltaan vähintään yhtä arvokkailla omaisuuserillä, jotka oli hankittu hankkeen tuensaajan kustannuksella.

20

Kaikilla EU:n alueilla, joissa tarkastus suoritettiin, toimenpideohjelmiin sovelletut lakisääteistä pysyvyyttä koskevat ehdot olivat yleensä sovellettavien EU:n asetusten¹³ mukaisia. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut tarkastetuissa hankkeissa yhtä lukuun ottamatta toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson aikaisia huomattavia muutoksia, omistussuhteissa tapahtuneita muutoksia tai tuotannollisen toiminnan lopettamisia.

21

Tarkastetut hankkeet olivat yleensä tuottaneet odotetut tuotokset hankkeen päättymiseen mennessä.¹⁴ Tuotoksena oli yleensä tavaroiden valmistukseen tai tuotantoon tarvittavien tilojen ja laitteiden hankinta. Esimerkkeinä voidaan mainita tuotantohallit ja tuotantolinjat sekä koneet ja laitteet, joita käytetään eri teollisuudenaloilla (esimerkiksi elintarvikkeiden, kemikaalien, muoviesineiden ja metalliastioiden, saniteettilaitteiden ja autonosien valmistustilat, uusiutuvan energian laitokset tai muut energialaitokset taikka niiden osat). Avustuksia saivat myös palvelu- ja matkailualan yritykset. Tukea myönnettiin esimerkiksi painoalan yrityksille ja hotellien kunnostamiseen tai rakentamiseen. Laatikossa 1 kuvaillaan tuotoksia kolmesta tarkastetusta hankkeesta. Yksityiskohtaiset tiedot kaikista hankkeista esitetään liitteessä III.

22

Hankittu omaisuus oli lakisääteisen toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson päättyessä yleensä tuotantopaikoilla. Omaisuuseriä ei ollut myyty eikä yritysten toimintaa ollut siirretty. Useimmissa tapauksissa omaisuutta oli ylläpidetty asianmukaisesti ja käytetty vaikuttavasti yritysten tarpeiden mukaisesti koko toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson ajan (ks. kaavio 2). Vain yhdessä tapauksessa¹⁵ laitos ei ollut toiminnassa. Syynä oli konkurssi. Kolmessa muussa tapauksessa¹⁶ omaisuus (valmistuslaitteet, tietokoneet, tietokoneohjelmat) ei ollut täydessä käytössä tai tuotantolinjat eivät olleet toiminnassa, koska niiden omistajat olivat laiminlyöneet kunnossapidon tai liiketoiminnan kehitystä tai asiaankuuluvan energialainsäädännön muutoksia ei ollut otettu huomioon.

23

Tilintarkastustuomioistuimen paikan päälle tekemien tarkastuskäyntien aikaan omaisuus oli yhä käytössä 31 hankkeessa. Yhdeksässä tapauksessa¹⁷ omaisuutta ei käytetty enää ollenkaan, sitä käytettiin osittain tai se oli korvattu muilla laitteilla lakisääteisen toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson päättymisen jälkeen – pk-yrityksillä kyseinen ajanjakso kesti usein vain kolme vuotta hankkeen päättymisen jälkeen. Tällaiseen toimintatapaan on saattanut olla yritystoiminnan kannalta pätevä syy, kuten koneiden tai tietoteknisten järjestelmien korvaaminen kulumisen tai arvonvähennyksen vuoksi, kauppa-arvoltaan vähintään samanarvoisen nykyaikaisemman laitteiston hankinta tai asiaankuuluvassa energialainsäädännössä tapahtuneet muutokset. Esimerkiksi yhdessä¹⁸ hankkeista laitteisto vaihdettiin heti lakisääteisen toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson päätyttyä kalliiden käyttökustannusten vuoksi.

Useimmissa tarkastetuissa hankkeissa saatiin aikaan pysyviä tuloksia, mutta viidenneksessä ei

24

Tilintarkastustuomioistuin tarkisti ensin, oliko tarkastetuissa hankkeissa saatu aikaan odotetut välittömät tulokset hankkeen päättymiseen mennessä. Sen jälkeen analysoitiin tarkastuksen ajankohtana vallinnutta tilannetta sen arvioimiseksi, olivatko hankkeiden toteuttajat ylläpitäneet näitä tuloksia mahdollisimman pitkään saadakseen niistä suurimman mahdollisen hyödyn pitkään hankkeen päättymisen jälkeenkin. Tässä yhteydessä otettiin huomioon myös yritysten taloudellinen tilanne suhteessa niiden toiminnan sijaintipaikan markkinoiden tilanteeseen ja muut ulkoiset tekijät, jotka saattoivat vaikuttaa mahdollisiin hyötyihin. Arviointiperusteet kuvaillaan yksityiskohtaisesti liitteessä IV.

Välittömien tulosten pysyvyys oli hyvä noin puolessa tarkastetuista hankkeista

25

Tilintarkastustuomioistuin tarkisti hallintoviranomaisilta saatavissa olleiden tietojen¹⁹ perusteella, oliko hankkeilla tavoiteltu erilaisia välittömiä tuloksia, kuten pyritty parantamaan rahoituksen saantia, lisäämään tuotantoa ja tuottavuutta, luomaan työpaikkoja, lisäämään myyntiä, liikevaihtoa tai vientiä, monipuolistamaan yritysrakenteita, parantamaan yrityksen imagoa, tuomaan markkinoille uusia tuotteita tai palveluja tai esimerkiksi lisäämään yhteistyötä muiden instituutioiden kanssa innovoinnin ja kilpailukyvyn edistämiseksi. Tilintarkastustuomioistuin arvioi tuensaajien luona kerättyjen tietojen perusteella, mikä välittömien tulosten pysyvyys oli ollut toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson päättyessä ja mikä pysyvyys oli tarkastusajankohtana (ks. kaavio 3).

26

Toimien pysyvyydeltä edellytetyn lakisääteisen ajanjakson päättymiseen mennessä (joka tarkastetuissa hankkeissa ajoittui vuosien 2006 ja 2018²⁰ väliselle ajanjaksolle) tulokset olivat pelkästään käytettävissä olleiden seurantatietojen perusteella arvioituna kokonaisuudessaan olemassa (ja olivat olleet olemassa koko toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson ajan) 14 hankkeessa ja osittain olemassa seitsemässä hankkeessa (ks. kaavio 3). Tätä arviointia ei kuitenkaan voitu tehdä lähes puolessa (19) kaikista hankkeista, koska hallintoviranomaiset eivät olleet keränneet tarvittavia seurantatietoja (ks. myös kohdat 73–75) tai koska asiaa koskevia asiakirjoja ei ollut enää saatavilla arkistointikauden päättymisen vuoksi (Apulian ja Burgenlandin toimenpideohjelmien hankkeet).

27

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi vain muutamia tapauksia, joissa saatiin seurannan ansiosta kerättyä perusteellisempia tietoja hanketuloksista. Esimerkiksi Puolan toimenpideohjelmasta vastannut hallintoviranomainen seurasi ja arvioi hanketulosten saavuttamista käyttämällä erilaisia taloudellisia indikaattoreita ja tuloksellisuusindikaattoreita, kuten tuloja, hankkeen ansiosta tuotettujen tuotteiden arvoa ja päästövähennyksiä²¹. Lisäksi kuudessa muussa hankkeessa²², jotka toteutettiin Saksissa ja Ala-Saksissa, mitattiin alueen ulkopuolelta saatavan liikevaihdon ja viennin lisääntymistä.

28

Tietoja ei kuitenkaan kerätty muista asiaankuuluvista (taloudellisista) hyödyistä, joita hankkeilla oli mahdollisesti saatu aikaan, koska useimmat hallintoviranomaiset kiinnittivät huomiota vain työpaikkojen luomiseen (joka oli yksi toimenpideohjelmien päätavoitteista). Hankkeen tosiasiallisten tulosten ja niiden pysyvyyden kattava arvioiminen ei ollut siksi aina mahdollista pelkästään seurantatietojen perusteella.

29

Paikalle tehtyjen tarkastuskäyntien aikaan tilintarkastustuomioistuin totesi käyttäen apuna myös tuensaajilta ja hallintoviranomaisilta saatuja lisätietoja, että välittömät tulokset olivat pysyviä 21 hankkeessa, vain osittain pysyviä 11 hankkeessa ja pysyvyydeltään huonoja tai täysin pysymättömiä kahdeksassa hankkeessa²³ (yksityiskohtaiset tiedot esitetään liitteessä III).

30

Hankkeiden toissijaisina hyötyinä tuensaajayritykset pystyivät nykyaikaistamaan tuotanto-omaisuuttaan tai uudistamaan sen rakennetta, mukauttamaan tai monipuolistamaan tuotevalikoimaansa ja parantamaan tuottavuuttaan ja siten kannattavuuttaan, mikä viime kädessä auttoi niitä vahvistamaan asemaansa markkinoilla. Laatikossa 2 annetaan esimerkki hankkeesta, jossa aikaan saadut tulokset ja niiden pysyvyys olivat hyviä. Toissijaisena hyötynä oli tuensaajayritysten mukaan myös imagon paraneminen ja sen ansiosta myös asiakasuskollisuuden paraneminen.

31

Joissakin tapauksissa²⁴ tuensaajat hyötyivät lainojen ja muun rahoituksen saannin paranemisesta. Tuensaajat pystyivät näin tekemään suurisuuntaisempia investointeja ja saavuttamaan viime kädessä parempia tuloksia. Lisäinvestointeja tehtiin käyttämällä yritysten omia resursseja tuettujen omaisuuserien ohella. Joidenkin tarkastettujen tuensaajien mukaan hankkeet vahvistivat merkittävästi niiden taloudellista kannattavuutta pitkällä aikavälillä. Useissa tapauksissa²⁵ yleisesti heikot markkinaolosuhteet tai talouskriisin ankarat jälkiseuraukset olivat saattaneet jotkin yrityksistä maksukyvyttömyyden partaalle. Tällaisissa tapauksissa hankkeilla oli tuensaajien mukaan ollut keskeinen merkitys sen kannalta, että ne pystyivät jatkamaan kaupallista toimintaansa (ks. laatikossa 3 olevat esimerkit).

Noin viidenneksessä tarkastetuista hankkeista välittömät tulokset eivät kuitenkaan olleet pysyviä ja noin neljänneksessä ne olivat vain osittain pysyviä

32

Kuten kohdassa 29 jo esitettiin, paikalle tehtyjen tarkastuskäyntien aikaan havaittiin pysyvyyteen liittyviä ongelmia 19 hankkeessa: kahdeksassa hankkeessa (viidenneksessä tarkastetuista hankkeista) tulokset eivät olleet pysyviä (toisinaan tulokset eivät säilyneet edes toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson loppuun asti²⁶ tai ne hävisivät pian sen jälkeen²⁷) ja 11 hankkeessa tulokset olivat vain osittain pysyviä (ks. esimerkit laatikossa 4). Nopeasti kehittyvillä markkinoilla toteutettaviin innovatiivisiin hankkeisiin (esimerkiksi hanke 1) liittyy suurempia pysyvyyteen kohdistuvia riskejä, mikä ei kuitenkaan merkitse sitä, etteivätkö tällaiset hankkeet ansaitsisi EU:n rahoitusta.

33

Kolmessa tapauksessa²⁸ pysymättömyyteen oli pätevät syyt tai syyt olivat sellaisia, ettei tuensaaja voinut vaikuttaa niihin, kuten markkinoiden tai kansallisen lainsäädännön kehitys. Viidessä muussa tapauksessa²⁹ pysymättömyys johtui kuitenkin johtamisen heikkouksista tai muista kyseisiin yrityksiin liittyvistä ongelmista. Lisäksi yhden hankkeen tapauksessa³⁰ pysyvyyttä ei voitu arvioida tuensaajan omistussuhteissa tapahtuneen muutoksen vuoksi.

34

Yhteinen piirre tarkastetut hankkeet käsittäneille toimenpideohjelmille oli, että niillä pyrittiin luomaan tai säilyttämään työpaikkoja olemassa olevissa tai uusissa yrityksissä parantamalla niiden tuottavuutta, kannattavuutta ja innovointia. Tätä indikaattoria käytettiin ja sitä vastaavat tavoitteet asetettiin 29 hankkeessa tarkastetuista 41 hankkeesta (ks. lisätietoja liitteessä III). Muiden 12 hankkeen osalta hanketuloksia koskevat tiedot olivat epätäydellisiä tai hankkeiden päätavoitteena oli käsitellä ympäristökysymyksiä tai muuntaa vanhoja toimialoja, joten työllisyys ei näissä tapauksissa ollut ensisijaisena tavoitteena eikä sitä siksi mitattu.

35

Kansallisissa säännöksissä edellytettiin (tarvittaessa) toimien pysyvyyttä koskevien EU:n lainsäädännön mukaisten vaatimusten lisäksi, että tuensaajayritykset loivat avustussopimusten avulla tietyn määrän uusia työpaikkoja tai säilyttivät olemassa olleet työpaikat. Näiden työpaikkojen oli oltava täytettyjä tai niitä oli ainakin tarjottava ja niistä oli ilmoitettava toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson päättymiseen asti.

36

Vaikka kaikissa hankkeissa ei saavutettu työpaikkoja koskevia tavoitteita hankkeiden päättymiseen mennessä, tulokset osoittautuivat silti kaiken kaikkiaan suhteellisen tyydyttäviksi. Kuten liitteestä V käy ilmi, työllisyys oli lisääntynyt tarkastetuissa 41 hankkeessa keskimäärin 7,7 prosenttia hankkeen päättymiseen mennessä: 66,4 prosenttia pk-yrityksissä ja 3,7 prosenttia suuremmissa yrityksissä. Talouskriisin vuoksi useimmissa yrityksissä tehtiin kuitenkin uudelleenjärjestelyjä. Tilintarkastustuomioistuin totesikin, että luodut työpaikat hävisivät usein hankkeen päättymisen jälkeen (ks. myös liite V). Esimerkiksi Puolan toimenpideohjelmassa hankkeen 41 tuensaajayrityksessä tehtiin useita uudelleenjärjestelyjä, jotka liittyivät tuotantoprosessien optimointiin ja jotka johtivat yhdessä merkittävään työpaikkojen vähenemiseen. Burgenlandin toimenpideohjelmassa yhdessä hankkeessa työpaikkoja ei turvattu toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson jälkeen ja toisessa hankkeessa tuensaaja teki konkurssin. Vuoden 2016 puoliväliin mennessä työntekijöiden määrä oli kasvanut hankkeen päättyessä vallinneeseen tilanteeseen verrattuna keskimäärin yhden prosentin pk-yrityksissä, mutta vähentynyt kuusi prosenttia suuremmissa yrityksissä (ks. myös liite V).

37

Tapauksissa, joissa hallintoviranomaiset olivat määritelleet avustukselle enimmäismäärän kutakin luotua työpaikkaa kohti, oli todennäköistä, että avustusten kustannustehokkuus oli parempi (luotua työpaikkaa kohti laskettuina investoinnin kokonaiskustannuksina mitattuna). Jos tuensaajat ylittivät enimmäismäärän, he eivät saaneet avustusta. Näin ollen tuensaajat joutuivat kiinnittämään enemmän huomiota investointien kokoon. Tilintarkastustuomioistuin totesi kuitenkin, että tällaisia enimmäismääriä oli käytetty vain tarkastetuissa kahdessa Saksan toimenpideohjelmassa.

38

Tarkastettujen tuensaajayritysten taloudellisista näkymistä voidaan todeta, että yrityksistä kaksi³¹ oli lopettanut toimintansa. Lisäksi tarkastuksen ajankohtana yhteensä 19 muulla yrityksellä (ks. liite III) oli tulevaan taloudelliseen tilanteeseensa liittyviä haasteita, jotka koskivat esimerkiksi velkojen uudelleenjärjestelyjä tai vajeen tasapainottamista taikka tuotannon vähenemistä³². Joissakin tapauksissa³³ yritysten tulevat liiketoimintamahdollisuudet olivat riippuvaisia meneillään olleiden tutkimushankkeiden lopputuloksesta ja niiden kyvystä tuottaa lisäpääomaa.

Välillisiä tuloksia on vaikea mitata ja yhdistää rahoitukseen

39

EAKR:n rahoitustukea voivat hakea vain yritykset, jotka on rekisteröity ja jotka sijaitsevat alueilla, joilla on oikeus hakea EAKR:n rahoitusta³⁴. Tuotannollisilla investoinneilla olisi tämän vuoksi saatava aikaan myös laajempia hyötyjä kyseisellä alueella (välillisiä tuloksia). Tällaisia hyötyjä voivat olla esimerkiksi työllisyyden, yrittäjyyden ja kilpailukyvyn lisääntyminen alueella sekä ympäristöolosuhteiden paraneminen, innovoinnin lisääntyminen ja yritysten selviytymisasteen paraneminen. Taloudellisen yhteenkuuluvuuden kannalta tärkeä tavoite on myös se, että vältetään taloudellisen toiminnan siirtyminen alkuperäisen alueen ulkopuolelle. Hankkeilla olisi oltava myös mahdollisia heijastusvaikutuksia. Hankkeiden olisi esimerkiksi edistettävä kaupankäyntiä tuensaajayritykseen liikesuhteessa olevien paikallisten tavarantoimittajien tai palveluntarjoajien kanssa tai helpotettava niiden taitojen ja tietämyksen lisääntymistä tarjoamalla niille liiketoimintaa koskevaa neuvontaa tai verkostoitumismahdollisuuksia.

40

Tällaisia välillisiä tuloksia ei määritelty strategiseksi tavoitteeksi yhdessäkään tarkastuksen kohteena olleista toimenpideohjelmista. Tällaisia välillisiä tuloksia ei myöskään sisältynyt yhteenkään tarkastetuista hankkeista selvinä toiminnallisina tavoitteina. Ilman tällaisia hanketasolla määriteltyjä toiminnallisia tavoitteita tai niihin liittyviä indikaattoreita on mahdotonta koota yhteen tietoja niin, että voitaisiin mitata välillisiä tuloksia alueellisella tasolla. Koska hallintoviranomaiset eivät mittaa alueilla saatavia heijastusvaikutuksia järjestelmällisesti ja raportoi niistä, EU:n rahoittamien yksityisen sektorin investointien ja aluekehityksen välisiä syy-yhteyksiä oli vaikea selvittää.

41

Hanketasolla välillisten tulosten saavuttamista ja pysyvyyttä on luonnostaan vaikea määrittää. Esimerkiksi EU-hankkeiden ja niiden alueellisten työllisyysvaikutusten välistä syy-yhteyttä oli vaikea osoittaa. Koheesiopolitiikan tavoitteita, kuten innovointia, verkostoitumista ja tietämyksen jakamista (ks. kohta 4), edistettiin vain niissä harvoissa tapauksissa, joissa hankkeisiin sisältyi yhteistyötä tai verkostoitumista korkea-asteen oppilaitosten kanssa.

42

Edellä esitetystä huolimatta joillakin tarkastetuilla hankkeilla edistettiin kuitenkin välillisten tulosten saavuttamista. Esimerkiksi hankkeet, joiden välittömät tulokset olivat ainakin jossain määrin pysyviä (ks. kohdat 26–31), toivat myös taloudellisia tai sosiaalisia hyötyjä paikallisyhteisöille tai alueille, joilla ne toteutettiin. Hankkeet tuottivat hyötyjä esimerkiksi paikallisille tavarantoimittajille ja palvelujentarjoajille. Näillä investoinneilla luotiin pysyviä ja ammattitaitoa edellyttäviä työpaikkoja, mikä myös lisäsi taloudellista toimintaa alueella. Muita välillisiä tuloksia olivat ympäristön pilaantumisen, jätteiden ja melun väheneminen³⁵, energiatehokkuuden paraneminen³⁶, ympäristövaurioalueiden elpyminen³⁷ sekä alueen ulkopuolelta saatavan liikevaihdon tai viennin lisääntyminen³⁸. Monissa tapauksissa alueet saivat myös enemmän verotuloja investointien ansiosta.

43

Niissä harvoissa tapauksissa, joissa hankkeilla havaittiin saadun aikaan välillisiä tuloksia, ne eivät olleet kuitenkaan aina pysyviä. Esimerkiksi Apulian alueella sidosryhmät olivat todenneet, että pk-yrityksissä havaitut rakenteelliset heikkoudet ja yritysten yleensä pieni koko olivat haitaksi aluekehityksen ja työpaikkojen luomisen kannalta.³⁹ Tämän torjumiseksi yhdessä toimenpideohjelman toimenpiteistä asetettiin EAKR:n avustusten hakemisen edellytykseksi, että muiden hakijoiden kuin suurten yritysten oli muodostettava yhteenliittymiä muiden pk-yritysten kanssa. Toiveena oli, että yhteenliittymät jatkaisivat toimintaansa hankkeiden päätyttyä. Tarkastetuista hankkeista kahdessa tätä tavoitetta ei kuitenkaan saavutettu, koska asianomaiset kumppanit eivät sitoutuneet hankkeen tavoitteisiin ja yhteenliittymä oli luonteeltaan keinotekoinen (ks. laatikko 5).

Hankkeiden ohjelmatyössä, valinnassa ja seurannassa ei kiinnitetty riittävästi huomiota pysyvyyteen

44

Siihen voi olla monia syitä, miksi pysyviä hanketuloksia saadaan (tai ei saada) aikaan. Voi olla myös monia käytäntöjä, jotka vaikuttavat niiden aikaansaamiseen. Tällaisia syitä voidaan yksilöidä sekä hanketasolla että strategisella (tai ohjelman/toimenpideohjelman) tasolla.

Pysyvyyden edistäminen toimenpideohjelmien ohjelmatyössä oli heikkoa

45

Tilintarkastustuomioistuimen arviointi perustui toimenpideohjelmissa havaittuihin pysyvyyden edistämiseen liittyviin hyviin ja huonoihin käytäntöihin ja asiaan liittyvien riskien huomioon ottamiseen. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, kuinka hyvin hallintoviranomaiset olivat analysoineet kyseisten alueiden yritysten tarpeita ja kohtaamia markkinoiden toimintapuutteita. Lisäksi perehdyttiin siihen, miten lakisääteisiä pysyvyysvaatimuksia oli pantu täytäntöön.

46

Jopa strategisen suunnittelun tasolla todettiin useita erilaisia heikkouksia, jotka saattavat selittää, miksi merkittävässä osassa tarkastetuista hankkeista ei saavutettu pysyviä/pitkäkestoisia tuloksia tai niitä saavutettiin vain osittain. Toimenpideohjelmia laatiessaan hallintoviranomaiset toteuttivat yleensä riittämättömiä toimia pysyvyyden edistämiseksi lakisääteisiä vaatimuksia (ks. kohta 12) pidemmälle menevien asianmukaisten toimenpiteiden ja ehtojen avulla.

Pysyvyys ei ole ollut toimenpideohjelmissa etusijalla

47

Toimenpideohjelmissa ei aina vuoteen 2013 asti ja etenkään vuonna 2006 päättyneellä ohjelmakaudella painotettu riittävästi tulosten pysyvyyttä. Koska lainsäädännössä ei ollut asetettu asiaa koskevaa vaatimusta, yhdessäkään tarkastetuista toimenpideohjelmista ei käsitelty tarvetta varmistaa, tuottavatko investointihankkeet pysyviä tuloksia. Vaikka toimenpideohjelmiin sisältyi laajempia talouskehitystä koskevia tavoitteita, kuten työllisyyden lisääntyminen ja alueellisen kilpailukyvyn paraneminen, ohjelmissa ei painotettu pitkäaikaisten tulosten tärkeyttä. Pysyvyys ei ollut ollut tavoitteena toimenpideohjelmissa tai muissa strategia-asiakirjoissa, eikä pysyvyyden mittaamiseen ollut omaa indikaattoria.

48

Toimenpideohjelmissa ja alakohtaisten yritystukiohjelmien muissa suunnitteluasiakirjoissa ei käsitelty hanketulosten pysyvyyden saavuttamiseen kohdistuvia riskejä eikä siten myöskään mahdollisia riskien vähentämistoimenpiteitä. Strategisissa suunnitteluasiakirjoissa ei myöskään esitetty tarkkaan sen paremmin alueille toivottuja välillisiä tuloksia kuin niiden mittaamismekanismejakaan (ks. myös kohdat 40–43).

49

Kansalliset viranomaiset eivät keränneet tilastoja EU:n rahoituksella tuettujen yritysten selviytymisasteesta tai pysymättömien hanketulosten syistä. Viranomaiset eivät tehneet vertailuanalyyseja, joissa olisi verrattu julkisin varoin tuettujen yritysten menestymistä tukea saamattomien yritysten menestymiseen. Tämän vuoksi viranomaisilta puuttui tärkeitä tietoja, kun ne suunnittelivat toimenpideohjelmien erilaisia yritystukijärjestelmiä.

50

Komission päätavoitteena EAKR:sta yritystukitoimenpiteille myönnettävän osarahoituksen yhteydessä oli, että toimenpiteellä olisi taloudellinen vaikutus. Investointien tulosten pysyvyys oli vain lisänäkökohta. Komission päähuolenaihe pysyvyyden osalta oli siten EU:n lainsäädännön mukaisten vaatimusten täyttäminen. Komissio ei antanut hallintoviranomaisille ohjeita hankevalinnasta tai -suunnittelusta tai muutakaan tukea tulosten pysyvyyden edistämiseksi.

Tarvearvioinnit olivat heikkoja, ja julkisen rahoituksen tosiasiallista tarvetta ei määritetty asianmukaisesti

51

Pysyvyys merkitsee sitä, että julkinen rahoitus käytetään hankkeisiin, jotka edistävät parhaiten toimenpideohjelmien tavoitteiden saavuttamista. Tarvearvioinnit edistävät kokonaispysyvyyttä, koska niiden avulla voidaan yksilöidä toiminnat/yritykset, jotka ovat toimenpideohjelmien tavoitteiden saavuttamisen kannalta merkittävimpiä, sekä yritykset, joilla julkisen rahoituksen tarve on suurin, joita varten markkinoilla ei ole rahoitusratkaisuja tai joiden kannalta markkinaolosuhteet ovat sellaiset, etteivät ne edistä yksityisiä investointeja yritysten kehitystarpeita vastaavasti (markkinoiden toimintapuute). Jos tuensaajilla ei ole todellista julkisen rahoituksen tarvetta, vaan ne olisivat toimineet samoin ilman tukeakin, nollavaikutuksesta aiheutuvan menetyksen riski on suurempi. Tällöin myös harvempi julkista rahoitusta todella tarvitseva tuensaaja saisi tukea, joten kokonaispysyvyys heikkenee.

52

Vaikka tarkastettuihin toimenpideohjelmiin sisältyi joitakin tarvearvioinnin osatekijöitä, yhdessäkään toimenpideohjelmassa tai toimenpideohjelmia edeltäneessä ennakkoarvioinnissa ei ollut perusteellisia analyyseja kyseisten alueiden yritysten tosiasiallisista investointituen tarpeista (esimerkiksi suurten yritysten ja pienten yritysten tarpeista). Haavoittuvimpien alojen tarpeiden määrittämiseksi ei tehty yksityiskohtaisia selvityksiä, erityisiä tutkimuksia tai vastaavia valmistelutoimia ennen yritystukitoimenpiteiden suunnittelua. Erityisesti Italian, Itävallan ja Puolan asiaankuuluvissa toimenpideohjelmissa esitetyt yritystukea koskevat tarvearvioinnit olivat heikkoja.

53

Useissa tapauksissa (Saksin ja Ala-Saksin toimenpideohjelmat ja jossakin määrin myös Italian ja Tšekin toimenpideohjelmat) kyseisten alueiden yritysten lähtötilanne, esimerkiksi yritysten investointeja ja uusien työpaikkojen luomista rajoittavat erityiset tekijät, kuvailtiin suhteellisen kattavasti. Muissa toimenpideohjelmissa ei ollut tällaisten rajoittavien tekijöiden vähentämiseksi selkeitä alueellisia suunnitelmia, joiden avulla olisi voitu esimerkiksi parantaa rahoituksen saantia, edistää yksityistä rahoitusta, lisätä tuotantoa, liikevaihtoa, vientiä tai tuottavuutta ja tuoda markkinoille uusia tuotteita. Ei myöskään ollut suunnitelmia, joissa olisi esitetty, miten EAKR:n avulla tuotettaisiin lisäarvoa saamalla toimialalla aikaan pitkäaikaisia muutoksia, kuten tarvittavia perusteellisia rakennemuutoksia, yhdessä työllisyyteen tai yritysten kilpailukykyyn kohdistuvien taloudellisten vaikutusten kanssa.

54

Toimenpideohjelmissa ei myöskään määritetty selkeästi eri alueiden yritysten tosiallista julkisen rahoituksen tarvetta tai markkinoiden toimintapuutteita. Tämän vuoksi ohjelmista puuttuivat myös perustellut selitykset siitä, miksi tiettyjen yritysten olisi saatava EU:n varoja omaisuuskantaansa sijoittamista varten (esimerkiksi alan, koon, liiketoimintamahdollisuuksien tai innovatiivisuusasteen perusteella). Tšekin temaattista toimenpideohjelmaa lukuun ottamatta yhdessäkään tarkastetuista toimenpideohjelmista ei esitetty minkäänlaista perustelua, jolla olisi osoitettu, että suuret yritykset ovat oikeutettuja saamaan EAKR:n osarahoitusta.

55

Hallintoviranomaiset olettivat, että melkein kaikki lähentymisalueella tai muutoin rakenteeltaan heikolla alueella sijaitsevat yritykset kärsivät markkinoiden toimintapuutteista ja tarvitsivat siksi julkista investointitukea, mikä ei välttämättä pidä paikkaansa. Toimenpideohjelmissa ja investointihankkeissa ei myöskään käsitelty käytännöllisesti katsoen muita markkinoiden toimintapuutteita kuin (mahdollisia) pääomarajoitteita tai lainojen saantia, vaikka pk-yrityksillä on muita ongelmia⁴¹ kuin suuremmilla yrityksillä. Sitä, että julkisessa tukitoimessa olisi yhdistettävä rahoitustuki muuhun tukeen (eli diagnostiikkaan, neuvontaan tai asiantuntijainfrastruktuurin käyttömahdollisuuksiin), ei otettu huomioon.

56

Komissio ei käsitellyt nollavaikutuksesta aiheutuvan EU-varojen menetyksen riskiä tarkastettuja toimenpideohjelmia hyväksyessään esimerkiksi tuomalla esiin tällaisia toimenpideohjelmiin sisältyviä riskejä tai antamalla ohjeita siitä, miten asianmukaisia hankkeita olisi valittava. Useissa toimenpideohjelmissa EAKR:n varoja myönnettiin olemassa olleiden kansallisten tai alueellisten yrityksiä tukeneiden avustusjärjestelmien ohella. Jäsenvaltioissa saadun pitkäaikaisen kokemuksen perusteella näillä avustusjärjestelmillä tuettiin yleensä mielekkäitä investointeja. Se, että EU:n varoilla täydennettiin kansallisia ja yksityisiä investointeja, ei kuitenkaan viitannut siihen, että näin saataisiin todennäköisesti enemmän tai laadultaan parempia keskenään kilpailevia hankehakemuksia. EU:n rahoitus ei myöskään edistänyt sitä, että hanketulosten pysyvyys paranisi ja ylittäisi lakisääteiset vaatimukset (esimerkiksi edellyttämällä tehokkaampia valvontatoimia ja raportointia tai asettamalla tiukempia ehtoja), koska rahoitukseen ei yhdistetty pitkäkestoisten tulosten tavoittelua.

Lakisääteisten pysyvyysvaatimusten painottaminen

57

Jäsenvaltiot vastasivat myös siitä, että EU:n lakisääteiset pysyvyysvaatimukset pantiin täytäntöön tarkasti. Komission vastuulla oli valvoa jäsenvaltioiden toimia ja varmistaa EU:n lainsäädännön noudattaminen. Tarkastuksen kohteena olleissa jäsenvaltioissa hanketulosten pysyvyyttä koskevat säännöt rajoittuivat EU:n lainsäädännössä vahvistettuihin sääntöihin (ks. liite VI).

58

Komissio ja hallintoviranomaiset katsoivat sen riittävän, että lakisääteiset pysyvyysvaatimukset⁴² täytetään. Ohjelmakausilla 2000–2006 ja 2007–2013 laaditut toimenpideohjelmat hyväksyttiin tämän lähestymistavan mukaisesti asettamatta tiukempia ehtoja pitkäkestoisempien tulosten edistämiseksi, esimerkiksi pidentämällä toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson pituutta tarvittaessa asetuksissa säädettyä vähimmäisajanjaksoa pidemmäksi.⁴³

59

Hallintoviranomaiset eivät myöskään muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta lisänneet avustussopimuksiin pitkäkestoisten tulosten saavuttamista koskevia ratkaisevia ehtoja. Useimmissa avustussopimuksissa pelkästään toistettiin EU:n lainsäädännön mukaiset vaatimukset. Pysyvyyttä koskevia näkökohtia ei edistetty vaikuttavammilla ehdoilla, esimerkiksi asettamalla työllisyyttä koskevia keskeisiä sitovia tavoitteita sekä tuotanto- ja tuottavuustasoja tai kilpailukykyä ja innovointia koskevia tavoitteita ja edellyttämällä, että tulokset olisi säilytettävä tietyn määritellyn vähimmäisajanjakson ajan.

Hankkeiden valinnassa ei kiinnitetty riittävästi huomiota pysyvyyteen

60

Toimenpideohjelmissa sovellettujen valintamenettelyjen osalta tilintarkastustuomioistuin analysoi hankkeiden merkityksellisyyttä toimenpideohjelmien tavoitteiden kannalta ja tutki, oliko olemassa ja käytettiinkö perusteita, jotka voitaisiin yhdistää pysyvyyteen. Lisäksi tarkistettiin, otettiinko huomioon muita tulosten pysyvyyden kannalta tärkeitä näkökohtia, kuten innovointi tai nollavaikutuksen välttäminen.

61

Se, että tarkastetut hankkeet olivat kaiken kaikkiaan toimenpideohjelmien yleisten tavoitteiden mukaisia, on hyvä osoitus siitä, että valintamenettelyillä voitiin valita asianmukaisia hankkeita. Yhdessäkään tarkastuksen kohteena olleista toimenpideohjelmista ei kuitenkaan valintavaiheessa painotettu riittävästi pysyvien tulosten saavuttamista. Hakemuksissa tai valintamenettelyjen asiakirjoissa viitattiin vain harvoin hankkeiden pitkäkestoisiin tuloksiin kohdistuviin riskeihin ja niitä vähentäviin toimiin. Asiakirjoissa ei usein myöskään käsitelty nollavaikutukseen liittyviä riskejä.

62

Vaikka valintaperusteisiin sisältyi tavallisesti useita tiettyjä tavoitteita ja tavoitearvoja (kuten yritysten pääomapohjan vahvistaminen, liiketoimintamahdollisuuksien ja kilpailukyvyn parantaminen, uusien työpaikkojen luominen tai olemassa olleiden työpaikkojen säilyttäminen), hankehakemuksia ei palkittu siitä, että niillä oli potentiaalia tuottaa pitkäkestoisia tuloksia. Sen sijaan ja melko kunnianhimottomasti hallintoviranomaiset arvioivat vain, oliko hankkeilla potentiaalia ylläpitää tavoitearvoja lainsäädännössä edellytetyn kolmen tai viiden vuoden ajan hankkeen päättymisen jälkeen. Hallintoviranomaiset eivät arvioineet hankkeiden valintavaiheessa niiden mahdollisia pitkäkestoisia taloudellisia tuloksia.

63

Useimmissa tapauksissa myös innovointi lukeutui tarkastetuissa toimenpideohjelmissa tuotannollisten investointien päätavoitteisiin. Hankehakemuksia arvioitaessa hankkeiden innovatiivisuusaste jätettiin kuitenkin käytännöllisesti katsoen huomiotta. Usein tukea myönnettiin suhteellisen yksinkertaisille teollisille prosesseille, joissa lyhytkestoisuuden riski oli suurempi ja jotka eivät siten tuottaneet pysyviä tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi Italian, Saksin ja Tšekin toimenpideohjelmissa yhteensä vain kahdeksan hanketta⁴⁴, joissa tuensaajat olivat investoineet innovatiivisiin teollisiin prosesseihin tai tuotteisiin. EU:n käytännöt osoittavat, että tuensaajia kannustetaan hankkeiden pysyvyyden varmistamiseksi luomaan tuotteita, jotka ovat erilaistettuja, innovatiivisia ja lisäarvoa tuovia. Hankkeet, joihin liittyy suuret mahdollisuudet edistää innovointia ja kilpailukykyä, ovat elinkelpoisempia.

64

Nollavaikutuksesta aiheutuvan menetyksen riskiä ei otettu huomioon hankkeita valittaessa, sillä hallintoviranomaiset eivät tarkastelleet yksityisten yritysten mahdollisuuksia rahoittaa hankkeet itse tai ottaa vastuulleen suurempi osa kustannuksista.

65

Viite nollavaikutuksesta aiheutuvasta menetyksestä on esimerkiksi se, että hankkeen vetäjä on aloittanut hankkeen jo ennen avustuksen myöntämistä. Näin oli kuudessa tarkastetussa hankkeessa. Tällaisissa tapauksissa vaarana on, että hankkeen vetäjät olisivat toteuttaneet hankkeet ilman tukeakin tai että avustus oli luvattu heille jo ennen hankkeiden arviointia.

66

Toinen merkki nollavaikutuksesta aiheutuvasta mahdollisesta menetyksestä on se, että tuensaajalle on myönnetty useampi EU:n avustus vain muutaman vuoden ajanjakson aikana ja ettei valintakomitea ole ottanut tätä huomioon. Näin oli 15 hankkeessa tarkastetuista 41 hankkeesta. Monet tuensaajat saivat useampia EAKR:n avustuksia suhteellisen lyhyen ajanjakson aikana ilman, että yritysten todellinen rahoituksen tarve olisi arvioitu kunkin pyynnön yhteydessä⁴⁵.

67

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin totesi, että tarkastetuista hankkeista kahdeksan⁴⁶ olisi voitu toteuttaa yhtä laajoina ja samassa aikataulussa yksinomaan yritysten omien varojen tai pankkilainojen avulla ilman avustuksia (ks. kaavio 4). Näin oli erityisesti silloin, kun yritykset olivat osa konsernia. Tällainen julkisten varojen käyttö on vähentänyt tarvittavia yksityisiä investointeja. Lisäksi mitä enemmän yhteisrahoitusta on myönnetty, sitä suurempi on nollavaikutuksesta aiheutuvan menetyksen vaikutus. Esimerkkejä hankkeista, jotka ovat saaneet avustuksia, vaikka ne eivät kärsineet markkinoiden toimintapuutteista, esitetään myös laatikossa 6.

Indikaattoreita puuttui, eikä hankkeiden seurannassa kiinnitetty riittävästi huomiota tulosten pysyvyyteen

68

Sen lisäksi, että varmistetaan, että hankkeet on toteutettu odotetun laajuisina sekä talousarvion ja aikataulun mukaisesti, on tärkeää, että hallinnointi- ja seurantajärjestelyissä kiinnitetään huomiota sekä hankkeen päättymiseen mennessä saavutettuihin tuloksiin että näiden tulosten myöhempään pysyvyyteen. Asiaankuuluvilla indikaattoreilla, seurannalla ja raportoinnilla olisi saatava varmuus paitsi siitä, että tuensaajayritykset ovat noudattaneet lakisääteisiä pysyvyysvaatimuksia, myös siitä, että ne ovat huolehtineet tuloksista ja kehittäneet niitä edelleen mahdollisuuksien mukaan.

Indikaattoreiden puuttuminen

69

Ohjelmakauden 2000–2006 toimenpideohjelmissa ei määritelty indikaattoreita tai niitä ei määritelty yhdenmukaisesti. Sitä seuraavalla ohjelmakaudella komissio kuitenkin kehotti hallintoviranomaisia ottamaan käyttöön tuotoksia ja tuloksia mittaavia keskeisiä indikaattoreita. Näistä mikään ei kuitenkaan viitannut pitkäkestoisiin tuloksiin. Hallintoviranomaiset valitsivat indikaattorit toimenpideohjelmiensa strategioiden ja avustustyyppien perusteella, joten indikaattoreiden avulla ei voitu vertailla eri alueiden saavutuksia keskenään.

70

Jotkin tuotosindikaattoreista eivät olleet ohjelmakausien 2000–2006 ja 2007–2013 hankkeiden kannalta riittävän yksityiskohtaisia, vaan ne muotoiltiin asiaankuuluvissa asiakirjoissa melko yleisellä tasolla. Myös tulosindikaattorit oli yleensä määritelty huonosti sikäli, ettei niissä esitetty, mitä tukiohjelmilla oli tarkoitus saavuttaa.⁴⁷ Tuotoksia ja tuloksia mittaavien relevanttien, laadullisten ja määrällisesti ilmaistujen indikaattoreiden puuttuminen esti hankkeiden vaikutusten kokonaisvaltaisen arvioinnin (ks. esimerkit laatikossa 7). Silloinkin, kun tulosindikaattorit koskivat jossakin määrin hankkeiden suoria ja välittömiä tavoitteita, mitään indikaattoreista ei käytetty mittaamaan hanketulosten, toiminnan tai toimien pysyvyyttä (ks. myös jäljempänä oleva hankkeiden seurantaa koskeva osuus). Vaikka on tärkeää, että käytössä on tuloksellisuusindikaattoreita, on myös huolehdittava siitä, ettei niitä ole tarpeettoman paljon.⁴⁸

71

Indikaattoreille asetetut tavoitearvot olivat joissakin tapauksissa epärealistisia. Kahdessa tapauksessa (hankkeet 19 ja 22) työpaikkoja koskevat tavoitearvot ylitettiin noin 100 prosentilla, ja yhdessä tapauksessa (hanke 11) aikaansaadut energiansäästöt olivat lähes kolme kertaa suuremmat kuin suunnitteluasiakirjoissa arvioidut. Tšekin toimenpideohjelman väliarvioinnissa todettiin, etteivät toimenpideohjelman tasolla asetetut useat erilaiset tavoitteet olleet riittävän kunnianhimoisia, ja siksi suositeltiin, että niitä nostettaisiin 200 prosentilla tai enemmän.

Hankkeiden seurannassa ei kiinnitetty tarpeeksi huomiota pysyvyyteen

72

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että hankkeiden toteutuksen seuranta oli yleensä asianmukaista indikaattoreiden puuttumisesta huolimatta. Seuranta perustui kuitenkin hyvin pitkälti tuotoksiin, eikä se ollut yhdenmukaista tietojen seurannan ja tarkistamisen eikä käytettävissä olleiden sähköisten raportointivälineiden osalta. Tarkastuksen kohteena olleilla alueilla käytössä olleet hankkeiden valvonta- ja seurantajärjestelmät auttoivat varmistamaan, että tuotokset tuotettiin suurin piirtein suunnitelmien mukaisesti hankkeen päättymispäivään mennessä ja että avustukset oli käytetty tukikelpoisen omaisuuden hankintaan.

73

Hallintoviranomaiset eivät kuitenkaan seuranneet vaikuttavalla tavalla hankkeiden pysyvyyttä lakisääteisten vaatimusten ja tulosten pitkäkestoisuutta osoittavien muiden näkökohtien osalta. Tuensaajien oli hankkeen päätyttyä esitettävä loppuraportti hankkeeseen (tuotoksiin) liittyvistä menoista, mutta aina ei edellytetty saavutettujen välittömien tulosten raportointia (ks. liite VII, jossa käsitellään tarkastettuihin toimenpideohjelmiin liittyviä erilaisia seurantavaatimuksia). Hallintoviranomaiset eivät olleet myöskään pohtineet, miten toimittaisiin tapauksissa, joissa tulokset eivät olisi vielä toteutuneet hankkeen päättymiseen mennessä, vaan olisivat nähtävissä vasta myöhemmin.

74

Lakisääteisten pysyvyysvaatimusten noudattamisen seuranta hankkeen päättymisen jälkeen oli kaiken kaikkiaan laajuudeltaan vähäistä ja vaihteli toimenpideohjelmittain. Hankkeen päättymisen jälkeiset raportointi- ja seurantajärjestelyt sekä niihin liittyvät viranomaisten ja tuensaajien velvollisuudet eivät olleet aina selkeitä tai niitä ei määritelty virallisesti hallinnollisissa asiakirjoissa kaikissa toimenpideohjelmissa⁴⁹. Hallintoviranomaiset eivät antaneet tuensaajille mitään ohjeita tai järjestelmällisiä neuvoja pysyvyyden seurannasta. Hallintoviranomaisilla ei myöskään ollut tietojärjestelmiä, joilla olisi kerätty pysyvyyttä koskevia tietoja. Yksikään hallintoviranomaisista ei pystynyt esittämään luotettavia tilastoja lakisääteisten pysyvyysvaatimusten noudattamisesta. Hallintoviranomaiset lopettivat hankkeen kehityksen seuraamisen välittömästi lakisääteisen toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson päättymisen jälkeen, koska lakisääteistä vaatimusta seurannan jatkamiseen ei ollut.

75

Edellä mainittu indikaattoreiden puuttuminen ja hankkeiden päättymisen jälkeinen vähäinen seuranta estivät hanketulosten pysyvyyden mittaamisen. Nämä seikat olivat myös yksi syy siihen, miksi yksityisen sektorin kehittämiseen käytettyjen EU:n varojen sekä yrityksiin ja alueisiin kohdistuneiden taloudellisten vaikutusten välisiä syy-yhteyksiä oli vaikea todeta.

Jälkiarviointeja ei käytetty riittävästi

76

Tilintarkastustuomioistuin ei löytänyt yhtään tuotannollisiin investointeihin liittyvien ohjelmien arviointia, johon olisi sisältynyt erityinen tulosten pysyvyyden arviointi. Lakisääteisen toimien pysyvyydeltä edellytettävän ajanjakson noudattamisen seuranta on vähäistä, käytössä ei ole tietojärjestelmää, jolla tähän seurantaan liittyviä tietoja kerättäisiin, eikä toimien pysyvyydeltä edellytettävän ajanjakson jälkeen ole pitkäaikaista seurantaa. Tämän vuoksi käytettävissä ei ollut tietoja EAKR:n hankkeilla saavutettujen tulosten pysyvyydestä eikä tuensaajayritysten taloudellisesta kehityksestä tai alueisiin kohdistuneista hankkeiden vaikutuksista. Näin ollen oli mahdotonta määrittää saatuja kokemuksia ja hyödyntää niitä järjestelmällisesti ERI-rahastojen ohjelmakauden 2014–2020 vastaavia alueellisia tukijärjestelmiä varten.

77

Komissio ei tehnyt erityisiä tarkastuksia tai arviointeja, jotka olisivat koskeneet EAKR:sta rahoitettujen investointien pysyvyyttä. Komission tiedot pysyvyydestä ja toimenpideohjelmien täytäntöönpanosta ylipäänsä perustuivat siis pääasiassa hallintoviranomaisten vuotuisissa täytäntöönpanokertomuksissa raportoituihin tietoihin. Suurin osa tiedoista koski kuitenkin ensisijaisesti tuloksellisuutta varojen hyödyntämisen kannalta. Hallintoviranomaisten oli ilmoitettava vuotuisissa kertomuksissa myös tapauksista, joissa lakisääteisiä pysyvyysvaatimuksia ei ollut noudatettu. Komissio ei pystynyt kuitenkaan esittämään mitään evidenssiä siitä, mitä toimia se oli toteuttanut näihin tapauksiin liittyvinä jatkotoimina.

78

Komissio oli sisällyttänyt suurille yrityksille ja pk-yrityksille myönnettyä EAKR:n rahoitustukea koskevia tutkimuksia laajempaan ohjelmakaudella 2007–2013 toteutettua koheesiopolitiikkaa koskeneeseen jälkiarviointiin⁵⁰. Vaikka loppuraportit eivät käsittäneet tulosten pysyvyyden suoria arviointeja, ne sisälsivät silti havaintoja tuloksista, jotka olivat merkityksellisiä sen tavoitteen kannalta, että yrityksiin tehtävistä EU:n investoinneista saataisiin pitkäkestoisia tuloksia. Näitä kahta yritystyyppiä koskevat tärkeimmät arviointitulokset olivat yhdenmukaisia tilintarkastustuomioistuimen tarkastustulosten kanssa. Arviointitulokset esitetään lyhyesti liitteessä VIII. Komissio ei ole kerännyt tilastoja EU:n rahoitusta saaneiden yritysten selviytymisasteista EU:n ja kansallisella tasolla. Näin ollen komissio ei voi vielä tehdä tukea saavien ja tukea saamattomien yritysten välisiä vertailuanalyyseja.

Tavoitearvojen saavuttamatta jäämiseen ja pysyvyysvaatimusten noudattamatta jättämiseen perustuvia korjaavia toimenpiteitä ei sovellettu johdonmukaisesti

79

Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten hallintoviranomaiset sovelsivat korjaavia toimenpiteitä, jos asetettuja tavoitearvoja ei saavutettu tai pysyvyysvaatimuksia ei noudatettu, koska myös tämä voi vaikuttaa siihen, missä määrin pysyviä tuloksia saavutettiin.

80

Hallintoviranomaiset määrittivät takaisinperintätoimia siltä varalta, että avustussopimuksissa asetettuja sitovia tavoitearvoja ei saavutettaisi tai että lakisääteisiä pysyvyysvaatimuksia ei noudatettaisi. Toimenpiteitä ei kuitenkaan sovellettu yhdenmukaisesti. Määrä, joka hankkeissa oli jäätävä tavoitearvoista, jotta korjaavia toimenpiteitä sovellettiin, vaihteli. Myös takaisin perityt määrät vaihtelivat toimenpideohjelmissa vahvistettujen sääntöjen mukaan.

81

Molemmat saksalaiset hallintoviranomaiset perivät varoja takaisin, jollei kaikkia sitovia tavoitteita (työpaikkojen luomisen tai säilyttämisen osalta) ollut saavutettu hankkeen päättymiseen mennessä.⁵¹ Tšekin ja Puolan hallintoviranomaiset olivat joustavampia: ne perivät varoja takaisin vain, jos tosiasiallisesti saavutettu arvo oli vähemmän kuin 95 prosenttia (Tšekki) tai 90 prosenttia (Puola) määritellystä sitovasta tavoitearvosta. Myös Italian viranomaiset perivät takaisin varoja hankkeilta, jotka eivät olleet saavuttaneet tavoitearvoja.

82

Myös takaisin perittävät määrät vaihtelivat kuitenkin huomattavasti toimenpideohjelmittain. Saksan ja Tšekin toimenpideohjelmissa määrät perittiin takaisin kokonaisuudessaan. Italian toimenpideohjelmissa takaisinperintä suhteutettiin omaisuuserien arvoon ja sen ajanjakson pituuteen, jonka ajan ne olivat olleet käyttämättä. Italian hallintoviranomainen sovelsi täysimääräistä takaisinperintää vain, jos kyseinen noudattamatta jättäminen oli huomattava lakisääteisen pysyvyysvaatimuksen rikkominen, jos työllisyystavoitteita ei saavutettu tai jos yritykset osallistuivat hankkeen rahoitukseen vähemmän kuin avustussopimuksessa oli sovittu.

83

Sitovat tavoitteet tai määräajat olivat usein neuvoteltavissa uudelleen. Tällaisissa tapauksissa hallintoviranomaiset sallivat, että ne neuvoteltiin uudelleen ennen toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson päättymistä ottaen huomioon todennäköisesti saavutettavissa olleet arvot. Tämä oli perusteltua tietyissä tapauksissa esimerkiksi ulkoisissa tekijöissä tapahtuneiden muutoksen vuoksi. Vaarana on kuitenkin, että jos tällaista käytäntöä sovelletaan lähes pääsääntöisesti, sekä rahoitusta hakeneiden hankkeiden aiemmasta valinnasta että pysyvien tulosten saavuttamisesta tulee kyseenalaista.

84

Toisissa tapauksissa (esimerkiksi Tšekin alueellisessa toimenpideohjelmassa) avustussopimuksissa sallittiin tuetun omaisuuden siirtäminen kolmannelle osapuolelle ennen toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson päättymistä, jos hallintoviranomainen oli hyväksynyt kyseisen siirron. Hallintoviranomaisen mukaan tällaisia siirtoja tapahtui vain vasta sen jälkeen, kun yritys, johon tuettu omaisuus siirrettiin, oli arvioitu perusteellisesti. Tällainen käytäntö aiheutti kuitenkin riskin, että yritys pääsisi hyötymään avustuksesta läpäisemättä tavallisia hankkeiden valintamenettelyjä.

ERI-rahastoista vuosille 2014–2020 annettuihin asetuksiin tehtiin joitakin parannuksia, joilla pyritään edistämään tulosten pysyvyyttä

85

Tilintarkastustuomioistuin tutki, kuinka hyvin komissio oli hyödyntänyt aiemmista ohjelmista saatuja kokemuksia ohjelmakautta 2014–2020 varten esittämissään ERI-rahastoja koskevissa lainsäädäntöehdotuksissa. Lisäksi arvioitiin, oliko komissio yksilöinyt yrityssektorin hankkeiden tulosten pysyvyyttä koskevia teknisiä ja organisointiin liittyviä rajoitteita sekä esimerkkejä hyvistä käytännöistä vuotta 2014 edeltäneeltä ajalta. Tilintarkastustuomioistuin tarkisti, oliko EU:n investointien pysyvyyden parantamiseen liittyvät muutokset otettu huomioon tätä tukialaa koskevissa toimintapoliittisissa asiakirjoissa ja säädöskehyksessä. Lisäksi selvitettiin, oliko komissio antanut alueellisille viranomaisille ohjeita siitä, miten pysyvyydestä saatuja kokemuksia hyödynnetään ERI-rahastojen ohjelmatyössä.

Sääntelykehystä on parannettu…

86

Suunnitellessaan ERI-rahastoja koskevia lainsäädäntöehdotuksia ohjelmakautta 2014–2020 varten komissio hyödynsi aiemmista tuotannollisiin investointeihin liittyvistä ohjelmista saatuja kokemuksia. ERI-rahastoista annettuihin asetuksiin tehtiin useita olennaisia muutoksia. Seuraavat Euroopan aluekehitysrahastosta annetun asetuksen ja yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen⁵² säännökset ovat selventäneet sääntelykehystä ERI-rahastoista rahoitettavien toimien pysyvyyden osalta ja vaikuttavat todennäköisesti tulosten pysyvyyden edistämiseen:

• Vuodesta 2014 lähtien EAKR:sta on periaatteessa tuettu vain pk-yritysten tuotannollisia investointeja. Pk-yritysten oletetaan yleensä olevan muita yrityksiä enemmän varojen ja muun tuen, kuten neuvontapalvelujen, tarpeessa. Suuret yritykset voivat saada avustuksia vain investointeihin, jotka tehostavat tutkimusta, teknologian kehittämistä ja innovointia tai tukevat vähähiiliseen talouteen siirtymistä⁵³.
• Toimien pysyvyydeltä edellytettävän viisivuotisen ajanjakson alkamisajankohtaa on selvennetty. Se on nyt joko loppumaksun suorittamispäivä tai tarvittaessa päivämäärä, joka on määritelty valtiontukipäätöksessä. Tämä ei ollut aiemmin selvää, joten hallintoviranomaiset eivät soveltaneet alkamisajankohtaa yhdenmukaisesti.
• Lakisääteisten pysyvyysvaatimusten noudattamatta jättämisen yhteydessä sovellettavien korjaavien toimenpiteiden osalta varojen takaisinperintä edellyttää nyt vain, että yksi seuraavista kolmesta ehdosta täyttyy (kun taas aiemmin kaikkien kolmen ehdon oli täytyttävä): a) tuotannollisen toiminnan lopettaminen tai sen siirtäminen ohjelma-alueen ulkopuolelle; b) infrastruktuurin omistussuhteissa tapahtunut muutos, joka hyödyttää aiheettomasti jotakin yritystä; tai c) huomattava muutos, joka vaikuttaa hankkeen luonteeseen, tavoitteisiin tai täytäntöönpanon edellytyksiin, mikä vaarantaisi sen alkuperäiset tavoitteet.
• ERI-rahastoista saatu rahoitusosuus on maksettava takaisin, jos tuotannollinen toiminta siirretään EU:n ulkopuolelle kymmenen vuoden (eikä viiden vuoden) kuluessa loppumaksun suorittamisesta, paitsi jos tuensaaja on pk-yritys.⁵⁴

87

Tilintarkastustuomioistuimen hiljattain tekemässä tarkastuksessa⁵⁵ todettiin, että komissio ja jäsenvaltiot olivat yleensä onnistuneet laatimaan toimintalogiikaltaan aiempaa vakaampia toimenpideohjelmia eli määrittämään paremmin, mihin tukitoimilla pyritään (erityistavoitteet/tulokset) ja mitä keinoja on tarkoitus käyttää (tarvittava rahoitus, toteutettavat toimet ja odotetut tuotokset). On otettu käyttöön uusia sääntöjä, jotta tuloksellisuusindikaattoreita käytettäisiin entistä johdonmukaisemmin ja kattavammin pitkäkestoisten tulosten saavuttamisen mittaamiseen. Toimenpideohjelmissa on (teknistä apua ja pk-yrityksiä koskevaan EU:n aloitteeseen liittyviä ohjelmia lukuun ottamatta) määriteltävä kullekin toimintalinjalle tuloskehys, joka muodostuu toimenpideohjelmissa vahvistetuista indikaattoreista⁵⁶, joista useimmat on jo määritelty asiaankuuluvassa asetuksessa.

…mutta edelleen on puutteita

88

Ohjelmakauden 2014–2020 sääntelykehyksessä on uusi piirre, joka saattaa vaikuttaa EU:n rahoittaman yritystukitoiminnan tuloksellisuuteen: vaatimus, jonka mukaan toimenpideohjelmien on täytettävä joukko ennakkoehtoja⁵⁷. Ennakkoehdot ovat ennalta määriteltyihin kriteereihin perustuvia, yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa vahvistettuja ehtoja, jotka ovat välttämättömiä ennakkoedellytyksiä EU:lta saatavan rahoituksen vaikuttavalle ja tehokkaalle käytölle kaikkien ERI-rahastojen osalta. Laatiessaan toimenpideohjelmia ohjelmakaudelle 2014–2020 jäsenvaltioiden oli arvioitava, täyttyivätkö nämä ehdot.

89

Täyttääkseen pk-yritysten kilpailukyvyn parantamista koskevaan ennakkoehtoon 3 liittyvät vaatimukset kansallisten viranomaisten oli toteutettava eritystoimenpiteitä yrittäjyyden edistämisen tukemiseksi ottaen huomioon myös eurooppalaisia pk-yrityksiä tukevan Small Business Act -aloitteen⁵⁸ tavoitteet ennen kuin niille osoitettiin ERI-rahastojen varoja yritysten tukemiseen. Joidenkin näistä toimista on tarkoitus vaikuttaa myönteisesti yrittäjyyden organisointiin ja siten myös yritysten elinikään ja pitkäkestoisiin tuloksiin. Koska ohjelmakauden alkamisesta oli kulunut tarkastuksen ajankohtana vasta kolme vuotta, toimien välitöntä vaikutusta tulosten pysyvyyteen ei voitu kuitenkaan vielä osoittaa.⁵⁹

90

Lainsäädäntävallan käyttäjät eivät kuitenkaan hyväksyneet komission ehdottamaa uutta ennakkoehtoa, joka koski maksuviivästysdirektiivin⁶⁰ täytäntöönpanoa ja joka olisi voinut vaikuttaa merkittävästi pk-yritysten selviytymisasteeseen.

91

Ohjelmakauden 2014–2020 toimenpideohjelmien jäsentelytapa johti siihen, että seurantaa edellyttävien, tuotoksia ja tuloksia mittaavien tuloksellisuusindikaattoreiden lukumäärä kasvoi merkittävästi. Tilintarkastustuomioistuin suositteli erityiskertomuksessaan nro 2/2017⁶¹, että tuloksellisuutta koskevaa terminologiaa yhdenmukaistettaisiin tuotosten ja tulosten määritelmien osalta.

92

Lisäksi eräässä toisessa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa⁶² todetaan, että valtaosa indikaattoreista, joiden perusteella suoritusvaraus kohdennetaan, liittyy tuotoksiin (57 prosenttia) ja täytäntöönpanon avainkohtiin (9 prosenttia) tai on taloudellisia indikaattoreita (33 prosenttia). Näin ollen kauden 2014–2020 tuloskehyksessä keskitytään periaatteessa edelleen varojen käyttöön ja hankkeen tuotoksiin, mutta ei tulosten saavuttamiseen.

93

Laatiessaan uutta sääntelykehystä komissio ei voinut hyödyntää yrityksille (sekä suurille että pk-yrityksille) ohjelmakaudella 2007–2013 EAKR:sta myönnettyä tukea koskevien jälkiarviointien tuloksia, koska kertomukset julkaistiin vasta alkuvuodesta 2016. Lukuun ottamatta Euroopan parlamentin teettämää tutkimusta⁶³, jossa keskityttiin pitkälti oikeudellisiin näkökohtiin, tilintarkastustuomioistuimen tiedossa ei ole ollut muita merkittäviä lähteitä (esimerkiksi kansallisten viranomaisten tekemiä tutkimuksia tai muita arviointeja), joissa käsiteltäisiin EAKR:sta tuotannollisiin investointeihin myönnettyä tukea ja joita olisi käytetty uusien ERI-rahastoja koskevien asetusten suunnitteluun. Ohjelmakautta 2014–2020 varten annetut asetukset laadittiin siksi kaiken kaikkiaan ilman arviointitutkimuksista saatuja riittäviä tietoja.

94

Komissio ei ole ottanut käyttöön muita erityistoimenpiteitä, joilla edistettäisiin ERI-rahastoista alueilla rahoitettavien tuotannollisten investointihankkeiden pysyvyyttä. Uuteen säädöskehykseen ei edelleenkään sisälly säännöksiä, joiden mukaan hallintoviranomaisten olisi luotava seurantamenettelyt, joiden avulla olisi erityisesti mahdollista kerätä pysyvyyttä koskevia luotettavia tietoja. Komissio ei ole myöskään antanut hallintoviranomaisille tai tuensaajille tätä asiaa koskevia relevantteja ohjeita uutta ohjelmakautta varten.

Johtopäätökset ja suositukset

95

Tilintarkastustuomioistuin toteaa kaiken kaikkiaan, että vaikka valtaosassa tarkastetuista hankkeista oli saatu aikaan pysyviä tuloksia vuosina 2000–2013, tulosten pysyvyyttä ei painotettu riittävästi EAKR:sta eurooppalaisten yritysten tuotannollisiin investointeihin myönnetyn tuen hallinnoinnissa. Viidenneksessä tarkastetuista hankkeista tulokset eivät tämän vuoksi olleet pysyviä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita toimenpideohjelmien ohjelmatyössä sekä tarkastettujen hankkeiden valinta-, seuranta- ja arviointivaiheissa.

96

EU:n lainsäädännön mukaiset pysyvyysvaatimukset täyttyivät kaikissa tarkastetuissa hankkeissa, erityisesti vaatimus, jonka mukaan tuensaajien on säilytettävä hankittu omaisuus alkuperäisellä sijaintipaikalla toimien pysyvyydeltä edellytettävän viiden tai kolmen vuoden ajanjakson ajan. Tuensaajayrityksissä ei havaittu huomattavia muutoksia tai omistussuhteissa tapahtuneita muutoksia, eivätkä ne olleet lopettaneet taloudellista toimintaansa tai siirtäneet sitä muualle. Tarkastetut hankkeet olivat yleensä tuottaneet tavoitellut tuotokset. Useimmiten tuotoksia käytettiin toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson päättymiseen asti (ks. kohdat 20–23).

97

Tarkastettujen hankkeiden välittömät tulokset liittyivät useimmiten työpaikkojen luomiseen, rahoituksen ja lainojen saannin paranemiseen sekä tuotannon ja tuottavuuden lisääntymiseen. Useimmat tarkastetuista hankkeista tuottivat odotetut välittömät tulokset edelleen tarkastuksen ajankohtana. Tilintarkastustuomioistuin totesi kuitenkin, että lähes puolessa tarkastetuista hankkeista pysyvyyttä ei ollut mahdollista arvioida kattavasti toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson päättyessä. Useimmat hallintoviranomaiset kiinnittivät huomiota vain työpaikkojen luomiseen eikä tuloksia seurattu eikä niistä raportoitu riittävästi hankkeen päättymisen jälkeen. Näin ollen saatavilla oli niukasti relevantteja tietoja siitä, missä määrin tuloksia oli saavutettu ja kuinka pysyviä ne olivat (ks. kohdat 26–31). Hankkeiden päättymiseen mennessä saavutetut tulokset eivät säilyneet viidenneksessä hankkeista toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson loppuun asti tai ne hävisivät pian sen jälkeen (ks. kohdat 32–38).

98

Välilliset tulokset, kuten tietämyksen kehittäminen, verkostoituminen korkea-asteen oppilaitosten kanssa, paikallisten verotulojen lisääminen ja alueille koituvat hyödyt, asetettiin harvoin etusijalle (ks. kohdat 40–43).

99

Pysyvät hanketulokset jäivät saavuttamatta lukuisista eri syistä. Joissakin tapauksissa syyt olivat selvästi sellaisia, etteivät tuensaajat voineet vaikuttaa niihin; tilanteeseen vaikuttivat esim. ulkoiset tekijät, kuten talouskriisi, tai hallinnointiin liittyvät puutteet. Toisissa tapauksissa taas pysymättömyys johtui siitä, ettei pysyvyyteen kiinnitetty riittävästi huomiota EU:n varojen hallinnoinnin eri tasoilla.

100

Tuotannollisista investoinneista saatavien pitkäkestoisten tulosten saavuttamista ei edistetty hankkeiden kannalta vaikuttavalla tavalla niiden perustana olevissa toimenpideohjelmissa tai muissa relevanteissa alueellisissa strategia-asiakirjoissa. Pitkäkestoisten tulosten saavuttamista ei asetettu etusijalle. Eri aloilla toimivien ja erikokoisten yritysten erityistarpeita (markkinoiden toimintapuutteita) ei määritetty asianmukaisesti. Tämä johti nollavaikutuksesta aiheutuvan menetyksen riskeihin ohjelmissa. EU:n osallistuminen ei yleensä varmistanut pysyvämpiä tuloksia (ks. kohdat 46–59).

Suositus 1 – Edistetään tulosten pysyvyyttä

1. Jäsenvaltioiden olisi edistettävä toimenpideohjelmien ohjelmatyövaiheessa sitä, että EAKR:sta rahoitettavista tuotannollisista investoinneista saadaan pysyviä tuloksia esimerkiksi
   • kiinnittämällä nykyistä enemmän huomiota pysyvien tulosten saavuttamiseen kohdistuvien riskien tunnistamiseen ja vähentämiseen
   • analysoimalla nykyistä paremmin erityyppisten yritysten tarpeita, kuten julkisen rahoituksen tarpeita, jotta voidaan välttää nollavaikutuksesta aiheutuva menetys.

   Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevien toimenpideohjelmien laadinnan yhteydessä.

2. Komission olisi toimenpideohjelmien hyväksymisprosessin yhteydessä arvioitava erityisesti, miten jäsenvaltiot käsittelevät tuotosten ja tulosten pysyvyyteen liittyviä kysymyksiä.

   Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevien toimenpideohjelmien hyväksymisprosessin aikana.

101

Hankevalinnan osalta todettiin, ettei valintaperusteissa oteta riittävästi huomioon sitä, että EAKR:sta rahoitettavilla hankkeilla on saavutettava pitkäkestoisia tuloksia, otettava käyttöön innovatiivisia teollisia prosesseja tai maksimoitava hankkeiden taloudelliset vipuvaikutukset. Riskiä siitä, että yritykset voivat saada EU:n rahoitusta, vaikka ne pystyisivät toteuttamaan hankkeen ilman tällaista lisärahoitusta tai vähemmällä lisärahoituksella, ei vähennetty asianmukaisesti (ks. kohdat 61–67).

Suositus 2 – Otetaan pysyvyys huomioon valintamenettelyissä

Jäsenvaltioiden olisi parannettava hankkeiden valintamenettelyjään ja -perusteitaan, jotta voidaan ottaa huomioon nollavaikutuksesta aiheutuvan menetyksen riski ja jotta tuetaan vain sellaisia tuotannollisia investointihankkeita, joista voidaan saada asianmukaisia pitkäkestoisia tuloksia.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: seuraavien valintamenettelyjen valmistelun yhteydessä.

102

Hallintoviranomaiset eivät kiinnittäneet riittävästi huomiota tulosten pysyvyyden mittaamiseen. Kaikki hallintoviranomaiset eivät määritelleet asianmukaisia indikaattoreita, joilla olisi mitattu EU:n osarahoittamien tukitoimien tuloksellisuutta ja tuloksia pitkällä aikavälillä. Kun asiaankuuluvia indikaattoreita määriteltiin, niillä mitattiin yleensä vain yhtä hankkeilla tuotettujen hyötyjen näkökohtaa; asetettujen tavoitearvojen saavuttaminen ei ollut pakollista tai indikaattoreita ei käytetty yhdenmukaisesti tuloksellisuuden mittaamiseen. Tämän vuoksi viranomaiset eivät saaneet arvokasta tietoa hankkeiden ja koko ohjelmien tulosten pysyvyydestä (ks. kohdat 69–71).

103

Hallintoviranomaisten toteuttama, tuotoksiin perustuva hanketäytäntöönpanon seuranta oli yleensä asianmukaista, kun taas tulosten seuranta ja raportointi hankkeen päättyessä ja toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson aikana oli useimmiten heikkoa. Tämä johtui osittain tuloksellisuusindikaattoreiden heikosta käytöstä ja osittain seuranta- ja raportointimenettelyjen puuttumisesta tai niiden epäjohdonmukaisesta soveltamisesta. Pitkäkestoisia tuloksia ei seurattu. Tarkastuksen kohteena olleissa toimenpideohjelmissa ei teetetty erityisiä jälkiarviointeja. Myöskään komissio ei tehnyt erityisiä tarkastuksia tai tutkimuksia, jotka olisivat koskeneet EU:n rahoittamien investointien pysyvyyttä (ks. kohdat 72–78).

Suositus 3 – Painotetaan pysyvyyttä seurannassa ja raportoinnissa

Jäsenvaltioiden olisi huolehdittava asianmukaisesta ja johdonmukaisesta seurannasta ja raportoinnista

• käyttämällä ennalta määriteltyjä ja asiaankuuluvia indikaattoreita tuotosten ja tulosten mittaamiseen sekä pitkäkestoisten tulosten mittaamiseen toimenpideohjelmien tasolla pitämällä kuitenkin samalla indikaattoreiden määrä hallittavissa olevalla tasolla
• luomalla hankkeen päättyessä ja koko toimien pysyvyydeltä edellytettävän ajanjakson ajan käytettäviä seuranta- ja raportointimenettelyjä, jotka olisi kuvailtava avustussopimuksissa
• parantamalla asiaankuuluvien tietojen keräämistä ja käyttöä.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: käynnissä olevissa hankkeissa mahdollisimman pian ja myöhemmissä hankkeissa valintamenettelyjen valmistelun yhteydessä.

Suositus 4 – Otetaan pysyvyys huomioon arvioinneissa

Komission ja jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että toimenpideohjelmien tai EU:n tasolla suoritettavissa jälkiarvioinneissa käsitellään systemaattisemmin eri näkökohtia, jotka liittyvät saavutettujen tulosten pysyvyyteen toimien pysyvyydeltä edellytetyn ajanjakson päättyessä ja sen jälkeen. Arviointien tuloksia olisi hyödynnettävä suunniteltaessa EU:n tulevia yritystukijärjestelmiä.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: tulevien jälkiarviointien yhteydessä.

104

Avustussopimuksiin ei sisällytetty järjestelmällisesti korjaavia toimenpiteitä koskevia määräyksiä, joita olisi sovellettu, kun odotettuja tuloksia ei saavuteta hankkeiden päättymiseen mennessä ja/tai toimien pysyvyydeltä edellytettävän ajanjakson päättyessä. Jos näitä seikkoja koskevia määräyksiä oli, niitä sovellettiin epäjohdonmukaisesti ja eriasteisella joustavuudella eri toimenpideohjelmiin (ks. kohdat 80–84).

Suositus 5 – Sovelletaan selkeitä korjaavia toimenpiteitä johdonmukaisesti

1. Komission olisi varmistettava, että jäsenvaltiot soveltavat selkeitä korjaavia toimenpiteitä sekä takaisinperintäjärjestelyjä johdonmukaisesti tapauksissa, joissa hankkeet eivät ole EU:n lainsäädäntöön perustuvien pysyvyysvaatimusten mukaisia.

   Toteuttamisen tavoiteajankohta: välittömästi.

2. Jos jäsenvaltiot ovat asettaneet hankkeille sitovia tavoitearvoja, niiden olisi määritettävä selkeät korjaavat toimenpiteet ja sovellettava niitä johdonmukaisesti.

   Toteuttamisen tavoiteajankohta: mahdollisimman pian ja ennen vuoden 2019 loppua.

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 7. helmikuuta 2018 pitämässään kokouksessa.

Lyhenteet ja sanasto

EU:n tason lisäarvo: Toiminnalla saavutettava arvo on EU:n toimen ansiosta suurempi kuin mitä se olisi, jos jäsenvaltiot olisivat toimineet ilman EU:ta. Tässä tarkastuksessa EU:n tason lisäarvolla tarkoitetaan EU:n osarahoittamista tuotannollisista investoinneista saatavia hyötyjä, joita ovat esimerkiksi pienten ja keskisuurten yritysten kilpailukyvyn paraneminen, paikallisten ja alueellisten tarpeiden ja ratkaisujen tunnistamisen paraneminen, pysyvät työpaikat ja innovointimahdollisuuksien paraneminen.

Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR): Euroopan aluekehitysrahaston tarkoituksena on lujittaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa vähentämällä keskeisiä kehityseroja eri alueiden välillä. EAKR:sta myönnetään tukea lähinnä yrityksille infrastruktuureiden luomiseen ja työpaikkoja luoviin tuotannollisiin investointeihin.

Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot): Viisi erillistä rahastoa, joista tuetaan EU:n älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategian täytäntöönpanoa kaikkialla unionissa sekä rahastokohtaisten tehtävien toteuttamista. Tätä varten vahvistetaan toimintapoliittiset kehykset seitsemän vuotta voimassa olevan monivuotisen rahoituskehyksen budjettikaudeksi. Rahastot ovat Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR), koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) ja Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR).

Eurooppa 2020 -strategia: Vuosiksi 2010–2020 määritelty Eurooppa 2020 -strategia on EU:n kasvustrategia, jolla pyritään edistämään elpymistä rahoituskriisistä. Strategiaan kuuluu viisi yleistavoitetta, jotka kattavat työllisyyden, tutkimuksen ja kehittämisen, ilmaston ja energian, koulutuksen, sosiaalisen osallisuuden ja köyhyyden vähentämisen.

Hallintoviranomainen: Hallintoviranomainen on kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen (taikka julkinen tai yksityinen elin), jonka jäsenvaltio on nimennyt hallinnoimaan toimenpideohjelmaa. Hallintoviranomaisen tehtävänä on muun muassa valita rahoitettavat hankkeet, seurata hankkeiden täytäntöönpanoa ja raportoida komissiolle taloudellisista näkökohdista ja saavutetuista tuloksista. Hallintoviranomainen on myös se elin, joka määrää rahoitusoikaisuista tuensaajille komission, Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tai jäsenvaltion viranomaisen toimittamien tarkastusten jälkeen.

Hanketuotokset: Se, mitä hankkeen avulla on tuotettu.

Indikaattori: Mitattavissa oleva vastine tavoitteelle. Indikaattori antaa hyödyllistä tietoa, jonka avulla voidaan arvioida tavoitteen saavuttamista.

Moitteeton varainhoito: EU:n talousarvion oikeudenmukainen ja avoin toteuttaminen varainhoitoasetusta ja erityisesti taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteita noudattaen.

Nollavaikutuksesta aiheutuva menetys: Rahoituksella on nollavaikutus, jos sitä osoitetaan tuensaajalle, joka olisi toiminut samoin myös ilman tukea. Tällaisissa tapauksissa tuloksen ei voida katsoa johtuvan toimesta eikä tuensaajalle maksetulla tuella ole ollut minkäänlaista vaikutusta. Näin ollen nollavaikutusta aikaansaava osuus menoista ei lähtökohtaisesti voi olla vaikuttava, koska se ei edistä tavoitteiden saavuttamista. Tässä tarkastuksessa tuella on katsottu olevan nollavaikutus, jos tukea saanut hanke olisi ilman avustustakin toteutettu kokonaan tai osittain.

Ohjelmakausi: Monivuotinen kehys, jossa EAKR:n menot suunnitellaan ja pannaan täytäntöön.

Pk-yritykset: Pienet ja keskisuuret yritykset

Pysyvät hanketulokset: Hankkeen pitkäkestoiset tulokset. Hanketulosten pysyvyyden pääindikaattori on hankkeella saatavien nettohyötyjen jatkuminen. Esimerkiksi hankkeen päätyttyä sekä lakisääteisen toimien pysyvyydeltä edellytettävän ajanjakson aikana että sen jälkeen hankkeen olisi tuotettava asianmukainen rahoitukseen liittyvä ja taloudellinen tuotto suhteessa kustannuksiin, lisättävä tuotantoa, tuottavuutta, työllisyyttä ja yrittäjyyttä, parannettava kilpailukykyä ja edistettävä innovointia.

ROP: Regional Operational Programme

Seuranta: Jatkuva toiminta, jossa kerätään järjestelmällisesti tietoja määritellyistä indikaattoreista, jotta voidaan antaa johdolle ja käynnissä olevan kehitystoimenpiteen tärkeimmille sidosryhmille viitteitä toimenpiteen edistymisestä ja tavoitteiden saavuttamisesta sekä kohdennettujen varojen käytön edistymisestä (Lähde: OECD Development Assistance Committee Glossary (OECD:n kehitysapukomitean sanasto)).

SEUT: Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus

T&K: Tutkimus ja kehitys

Toimenpideohjelma (TPO): Toimenpideohjelmassa vahvistetaan jäsenvaltion tai alueen prioriteetit ja erityistavoitteet sekä kuvataan, miten varoilla (EU:n ja kansallinen julkinen rahoitus ja yksityinen osarahoitus) rahoitetaan hankkeita tiettynä ajanjaksona (tällä hetkellä seitsemän vuoden aikana). Toimenpideohjelmaan kuuluvien hankkeiden on edistettävä tiettyjen tavoitteiden saavuttamista. Rahoitus tulee EAKR:sta. Jäsenvaltio laatii toimenpideohjelman, joka komission on hyväksyttävä ennen kuin EU:n talousarviosta voidaan suorittaa maksuja. Toimenpideohjelmia voidaan muuttaa ohjelmakauden aikana ainoastaan, jos molemmat osapuolet suostuvat siihen.

Välilliset hanketulokset: Hankkeiden myönteiset vaikutukset kyseisten alueiden kannalta, esimerkiksi työllisyyden ja yrittäjyyden lisääntyminen, kilpailukyvyn paraneminen ja innovoinnin lisääntyminen, yritysten selviytymisasteen paraneminen, rahoitustuen sekä korkeakoulujen/tutkijoiden kanssa innovoinnin ja kilpailukyvyn edistämiseksi tehtävän yhteistyön välinen korrelaatio, taitojen ja tietämyksen lisääntyminen sekä yritysneuvonta ja verkostoituminen muiden samanlaisten organisaatioiden kanssa.

Välittömät hanketulokset: Välittömästi tukitoimen kohteena olevien kokemat muutokset, jotka johtuvat toimeen osallistumisesta, (esimerkiksi tuotannon, tuottavuuden, myynnin, liikevaihdon tai viennin lisääntyminen, yrittäjyyden lisääntyminen ja kilpailukyvyn paraneminen, uusien tuotteiden tai palvelujen tuonti markkinoille sekä pysyvien työpaikkojen luominen tai säilyttäminen).

Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013. Tässä asetuksessa annetaan yhteiset säännöt, jotka koskevat Euroopan aluekehitysrahastoa (EAKR), Euroopan sosiaalirahastoa (ESR), koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa (maaseuturahasto) sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa (EMKR), jotka toimivat yhteisen kehyksen puitteissa (Euroopan rakenne- ja investointirahastot eli ERI-rahastot). Lisäksi siinä annetaan säännökset, jotka ovat tarpeen ERI-rahastojen vaikuttavuuden turvaamiseksi ja niiden keskinäiseksi koordinoimiseksi sekä näiden rahastojen ja muiden unionin välineiden koordinoimiseksi.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti tilintarkastustuomioistuimen II tarkastusjaosto, jonka vastuualueeseen kuuluvat yhteenkuuluvuutta, kasvua ja osallisuutta tukevien investointien menoalat. Jaoston puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Iliana Ivanova. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Ladislav Balkon johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Branislav Urbanič sekä kabinettiavustaja ja tarkastustiimin jäsen Zuzana Franková, johtaja Gerhard Ross, toimialapäällikkö Myriam Cazzaniga, tehtävävastaava Kurt Bungartz sekä tarkastajat Alessandra Falcinelli ja Jolita Korzunienė.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9390-9	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/306084	QJ-AB-18-005-FI-N
HTML	ISBN 978-92-872-9458-6	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/982402	QJ-AB-18-005-FI-Q

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://op.europa.eu/fi/web/general-publications/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. http://europa.eu/contact).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.