EU-Unterstützung für produktive Investitionen in Unternehmen - größeres Augenmerk auf Dauerhaftigkeit erforderlich

Zusammenfassung

EFRE-Unterstützung für produktive Investitionen in Unternehmen

I

Im Zeitraum 2000-2013 wurden mehr als 75 Milliarden Euro aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) für produktive Investitionen in Unternehmen bereitgestellt. Für den Zeitraum 2014-2020 sind mehr als 68 Milliarden Euro für diesen Zweck vorgesehen.

Zur Prüfung des Hofes

II

Ziel der Prüfung des Hofes war es, zu bewerten, ob diese Förderung so verwaltet wurde, dass die Dauerhaftigkeit der Projektoutputs und -ergebnisse gewährleistet wurde, und die wesentlichen Faktoren zu ermitteln, die sich auf die Dauerhaftigkeit auswirken.

III

Der Hof untersuchte 41 abgeschlossene Projekte zur Unterstützung produktiver Investitionen im Rahmen von acht OP in Österreich, der Tschechischen Republik, Deutschland, Italien und Polen, die zwischen 2000 und 2013 aus dem EFRE kofinanziert wurden. Dazu gehörten die Durchsicht der den geprüften Projekten zugrunde liegenden OP sowie eine Überprüfung der Auswahl, Überwachung, Berichterstattung und Bewertung der Projekte.

Feststellungen des Hofes

IV

Insgesamt kommt der Hof zu dem Schluss, dass eine Mehrzahl der geprüften Projekte dauerhafte Ergebnisse erzielte. Allerdings waren die Ergebnisse zahlreicher geprüfter Projekte nicht oder nur teilweise dauerhaft, was vor allem auf einen mangelnden Schwerpunkt auf Dauerhaftigkeit bei der Verwaltung der EFRE-Unterstützung für produktive Investitionen im Zeitraum 2000-2013 zurückzuführen ist.

V

Die Anforderungen zur Dauerhaftigkeit gemäß EU-Recht wurden in allen Regionen, in denen die Prüfung durchgeführt wurde, eingehalten. Die geprüften Projekte erbrachten im Allgemeinen die geplanten Outputs. In den meisten Fällen waren die erworbenen Wirtschaftsgüter und sonstigen Outputs zum Zeitpunkt der Prüfung noch vorhanden und wurden genutzt.

VI

Ferner erbrachte eine Mehrzahl der geprüften Projekte zum Zeitpunkt der Prüfung weiterhin die erwarteten direkten Ergebnisse - in den meisten Fällen im Zusammenhang mit der Schaffung von Arbeitsplätzen, einem verbesserten Zugang zu Finanzmitteln und Darlehen sowie der Steigerung von Produktion und Produktivität. Allerdings bestanden bei einem Fünftel der Projekte die zum Zeitpunkt ihres Abschlusses erzielten Ergebnisse nicht fort. Außerdem war es für nahezu die Hälfte der geprüften Projekte nicht möglich, ihre Dauerhaftigkeit zum Ende des Dauerhaftigkeitszeitraums umfassend zu bewerten, da nicht immer die erforderlichen Informationen zur Verfügung standen. Dies lag zum einen daran, dass diese Informationen nicht immer (oder zumindest nicht einheitlich) eingeholt wurden, und zum anderen daran, dass einschlägige Unterlagen nicht länger zur Verfügung standen, da ihre Aufbewahrungsfrist abgelaufen war.

VII

Für die Fälle, in denen die Ergebnisse nicht dauerhaft waren, gab es verschiedene Gründe. Während die Gründe in einigen Fällen eindeutig außerhalb des Einflussbereichs der Begünstigten lagen, da sie auf exogene Faktoren wie die Wirtschaftskrise oder nationale Gesetzesänderungen zurückzuführen waren, ging die mangelnde Dauerhaftigkeit in anderen Fällen auf Managementschwächen zurück. Dies liegt vor allem an einer unzureichenden Ausrichtung auf Dauerhaftigkeit auf den verschiedenen Ebenen der Verwaltung der EU-Mittel: In den OP wurde Dauerhaftigkeit nicht wirksam gefördert; in den Auswahlverfahren wurden die Bedingungen zur Erreichung guter langfristiger Ergebnisse nicht ausreichend berücksichtigt; die Überwachung der Ergebnisse und die dazugehörige Berichterstattung nach Projektende waren unzureichend und die verwendeten Leistungsindikatoren unzulänglich; die Korrekturmaßnahmen bei Verfehlung der Zielvorgaben oder Nichteinhaltung der rechtlichen Anforderungen zur Dauerhaftigkeit wurden uneinheitlich gehandhabt; die Kommission schenkte dem Aspekt der Dauerhaftigkeit im Zuge der Genehmigung der OP nicht genügend Aufmerksamkeit.

Empfehlungen des Hofes

VIII

Der verordnungsrechtliche Rahmen brachte für den Zeitraum 2014-2020 diesbezüglich Verbesserungen. Nichtsdestotrotz besteht weiterer Handlungsbedarf zur Erreichung dauerhafter Ergebnisse in diesem Programmplanungszeitraum und zur Verbesserung der Ausgestaltung der entsprechenden Programme hinsichtlich der Dauerhaftigkeit für den Zeitraum nach 2020. Daher spricht der Hof die folgenden Empfehlungen aus:

• Die Mitgliedstaaten sollten auf Ebene der OP-Programmplanung insbesondere durch folgende Maßnahmen die Erreichung dauerhafter Ergebnisse von EFRE-finanzierten produktiven Investitionen fördern:
  • stärkere Fokussierung auf die Ermittlung und Minderung von Risiken für die Erreichung dauerhafter Ergebnisse,
  • bessere Analyse des Bedarfs der verschiedenen Arten von Unternehmen, einschließlich des Bedarfs an öffentlicher Finanzierung, um Mitnahmeeffekte zu vermeiden.
• Im Zuge der Genehmigung der OP sollte die Kommission insbesondere beachten, welchen Ansatz die Mitgliedstaaten bezüglich der Dauerhaftigkeit der Outputs und Ergebnisse verfolgen.
• Die Mitgliedstaaten sollten ihre Auswahlverfahren und -kriterien verbessern, damit das Risiko von Mitnahmeeffekten berücksichtigt wird und nur Projekte zur Unterstützung produktiver Investitionen mit Potenzial für angemessene langanhaltende Ergebnisse gefördert werden.
• Die Mitgliedstaaten sollten eine angemessene und einheitliche Überwachung und Berichterstattung vornehmen und in diesem Zusammenhang
  • vorab festgelegte und relevante Indikatoren sowohl für Outputs und Ergebnisse als auch zur Messung langanhaltender Ergebnisse auf OP-Ebene anwenden, wobei die Anzahl der Indikatoren überschaubar gehalten werden muss;
  • Überwachungs- und Berichterstattungsverfahren einrichten, die bei Projektabschluss und im Laufe des Dauerhaftigkeitszeitraums zum Einsatz kommen und in den Finanzhilfevereinbarungen beschrieben sein sollten;
  • die Erhebung und Nutzung relevanter Daten verbessern.
• Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass in den Ex-post-Bewertungen auf OP- oder EU-Ebene die verschiedenen Dauerhaftigkeitsaspekte der zum Ende des Dauerhaftigkeitszeitraums und darüber hinaus erzielten Ergebnisse systematischer berücksichtigt werden. Die Bewertungsergebnisse sollten in die Gestaltung zukünftiger EU-Förderprogramme für Unternehmen einfließen.
• Die Kommission sollte sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten klare Korrekturmaßnahmen einschließlich Regelungen für die Wiedereinziehung einheitlich anwenden, wenn Projekte nicht den rechtlichen EU-Anforderungen zur Dauerhaftigkeit entsprechen.
• Haben Mitgliedstaaten auf Projektebene verbindliche Zielvorgaben festgelegt, so sollten sie klare Korrekturmaßnahmen einführen und diese einheitlich anwenden.

Einleitung

Aus dem EFRE finanzierte produktive Investitionen und Unternehmensförderung

Politische Ziele der EU

01

Seit mehr als 15 Jahren bildet die Steigerung von Produktivität, Unternehmergeist, Wettbewerbsfähigkeit, Wachstum, Beschäftigung und Innovation das Herzstück der Bemühungen der Union zur Förderung ihrer Wirtschaft. Die Förderung von Unternehmensinvestitionen in den europäischen Regionen ist in zwei wesentlichen EU-Strategien verankert:

• in der Lissabon-Strategie aus dem Jahr 2000¹, in der das Ziel gesetzt wurde, die EU zum "wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen - einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen", und
• in der im Jahr 2010 verabschiedeten Strategie Europa 2020² zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung mittels verschiedener Leitinitiativen, darunter eine Initiative mit Schwerpunkt auf Industriepolitik, die auf eine Verbesserung des Geschäftsumfelds insbesondere für KMU ausgerichtet ist.

EFRE-Unterstützung für Unternehmen

02

Die Strategien der EU für Europas Regionen werden mithilfe einer Kombination aus nationalen und europäischen Strukturfonds umgesetzt (seit 2014: Europäische Struktur- und Investitionsfonds bzw. ESI-Fonds). Der wichtigste dieser Fonds ist der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), in dessen Rahmen Direktinvestitionen in Unternehmen unterschiedlicher Art und Größe getätigt werden.

03

Zwischen 2000 und 2013 sahen die für den EFRE geltenden Verordnungen³ vor, dass aus dem Fonds finanzielle Unterstützung für produktive Investitionen zur Schaffung und Erhaltung dauerhafter Arbeitsplätze geleistet werden sollte, und zwar durch Maßnahmen, die gleichzeitig die lokale und regionale Entwicklung fördern. Die Kommission definiert produktive Investitionen als Investitionen in Anlagegüter oder immaterielle Wirtschaftsgüter für Unternehmen, die in der Produktion von Waren und Dienstleistungen eingesetzt werden sollen und damit zu Bruttoinvestitionen und Beschäftigung beitragen. Mit diesen Maßnahmen sollten in erster Linie - jedoch nicht ausschließlich - KMU unterstützt werden.

04

Der Interventionsbereich des EFRE beschränkt sich im Zeitraum 2014-2020 grundsätzlich auf die Unterstützung der Schaffung und Erhaltung dauerhafter Arbeitsplätze in KMU. Doch auch Großunternehmen können ausnahmsweise in den Genuss produktiver Investitionen kommen, soweit diese Investitionen eine Zusammenarbeit zwischen Großunternehmen und KMU implizieren und zur Stärkung von Forschung, technologischer Entwicklung und Innovation oder zur Förderung der Bestrebungen zur Verringerung der CO₂-Emissionen beitragen⁴.

Erhebliche finanzielle Unterstützung für produktive Investitionen aus dem EFRE

05

Die aus dem EFRE bereitgestellte direkte Unterstützung für Unternehmen und Innovation soll für den Zeitraum 2000-2020 knapp 143 Milliarden Euro betragen. Das bedeutet, dass insgesamt rund ein Drittel der gesamten EFRE-Mittel dem privaten Sektor zugutekommt. Abbildung 1 zeigt die Mittelzuweisungen für produktive Investitionen zwischen 2000 und 2020; Detailangaben zu jedem Mitgliedstaat können Anhang I entnommen werden. Je nach Mitgliedstaat und Region lag der EFRE-Kofinanzierungssatz bislang im Allgemeinen zwischen 25 % (in relativ wohlhabenden Regionen) und 85 % (in ärmeren Regionen).

Geteilte Mittelverwaltung im Rahmen von EFRE-Programmen

06

Strukturfondsprojekte werden von der EU und nationalen oder regionalen Behörden kofinanziert. Die Projektförderung unterliegt Vorschriften und Bedingungen, die zum Teil auf Ebene der EU und zum Teil auf Ebene der Mitgliedstaaten festgelegt werden. Es handelt sich somit um eine geteilte Mittelverwaltung. Im Rahmen der Verwaltung des EFRE erarbeiteten die Verwaltungsbehörden operationelle Programme (OP), verwalteten die Umsetzung der OP, errichteten und betrieben ihre Verwaltungs- und Kontrollsysteme und legten der Kommission jährliche Durchführungsberichte vor. Im Rahmen der laufenden Verwaltung waren diese Behörden zuständig für die Auswahl von Projekten sowie für deren Überwachung, Umsetzung, Überprüfung und Bewertung⁵.

07

Die Kommission ihrerseits gab Leitlinien für die Erstellung von OP heraus, billigte die OP und beaufsichtigte die Errichtung und den Betrieb der Verwaltungs- und Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten. Insbesondere überwachte sie die Durchführung der OP, wozu sie in erster Linie die Durchführungsberichte der Mitgliedstaaten heranzog und an der Arbeit der Begleitausschüsse teilnahm. Zudem konnte sie jederzeit bis zum endgültigen Abschluss der Programme spezifische Informationen anfordern (einschließlich Daten zur Projektauswahl von den Verwaltungsbehörden).

Dauerhaftigkeit der Projektergebnisse

Konzept der Dauerhaftigkeit

08

Im Rahmen dieser Prüfung werden Projekte als dauerhaft bezeichnet, deren Nutzen über einen langen Zeitraum nach Projektabschluss fortbesteht. Der wichtigste Hinweis darauf, dass ein Projekt dauerhafte Outputs und Ergebnisse erzielt hat, ist die Kontinuität des durch das Projekt erzielten Nettonutzens nach Projektabschluss, und zwar sowohl während als auch nach dem rechtlich vorgeschriebenen Dauerhaftigkeitszeitraum (siehe Ziffern 12-15). In diesem Sinne sollten kofinanzierte produktive Investitionen eine finanzielle und wirtschaftliche Kostenrendite erzielen, Produktion, Produktivität, Beschäftigung, Wettbewerbsfähigkeit sowie Unternehmergeist stärken und Innovationen fördern. Ferner sollten die unterstützten Vorhaben den Regionen, in denen sie durchgeführt werden, einen langfristigen Nutzen verschaffen.

09

Im Rahmen dieser Prüfung werden unter Outputs die Leistungen eines Projekts verstanden (Aktivitäten, Dienstleistungen, Betrieb von Projektanlagen, Wissen und Fähigkeiten). Ergebnisse sind Veränderungen, die sich für direkte Beteiligte am Ende ihrer Beteiligung an einer Intervention ergeben (z. B. Produktions-, Produktivitäts-, Absatz-, Umsatz- oder Ausfuhrsteigerung; gestärkter Unternehmergeist und höhere Wettbewerbsfähigkeit; Einführung neuer Produkte oder Dienstleistungen; Schaffung oder Erhaltung langfristiger Arbeitsplätze) sowie die positiven Auswirkungen von Projekten auf die betreffenden Regionen.

10

In einigen früheren Berichten des Hofes⁶ wurde auf Risiken im Zusammenhang mit der Dauerhaftigkeit von EU-finanzierten Infrastrukturen hingewiesen, einschließlich Problemen bei der Erhaltung der Projektoutputs und -ergebnisse. Eine mangelnde Dauerhaftigkeit sowie eine mangelnde Berücksichtigung dieses Aspekts des Projektmanagements können die Wirksamkeit öffentlicher Interventionen beeinträchtigen.

11

Um Dauerhaftigkeit sicherzustellen, müssen im Rahmen der Formulierungsphase eines Programms oder Projekts fundierte Analysen durchgeführt und eine solide Strategie verfolgt werden. Bereits in der Planungsphase können wichtige Vorbereitungsmaßnahmen getroffen werden, um festzulegen, was durch die Finanzierung einer bestimmten Investition erreicht und langfristig erhalten werden soll. Dies erfordert eine angemessene Überwachung während der gesamten Laufzeit eines Projekts sowie nach dessen Abschluss. Ferner sind stabile Einrichtungen erforderlich sowie Begünstigte aus dem Privatsektor, die eine wirksame Unterstützung des Managements für die Fortführung der Tätigkeiten während der wirtschaftlichen Lebensdauer des Projekts sicherstellen. Einer Studie des Europäischen Parlaments⁷ zufolge zeigte der öffentliche Sektor im Zusammenhang mit den Struktur- und Kohäsionsfonds nur begrenztes Interesse am Thema Dauerhaftigkeit, sodass nur unvollständige Informationen zur Dauerhaftigkeit der Ergebnisse der aus dem EFRE kofinanzierten Projekte vorlagen.

Regulatorischer Rahmen

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Die EU-Verordnung über den EFRE enthält eine rechtliche Anforderung zur Dauerhaftigkeit. Gemäß dieser Anforderung müssen die Unternehmen die Projektoutputs/erworbenen Wirtschaftsgüter im Allgemeinen für einen Zeitraum von fünf Jahren (oder ausnahmsweise drei Jahren im Falle von KMU⁸, wenn der betreffende Mitgliedstaat dies entscheidet) aufrechterhalten, um eine Wiedereinziehung der erhaltenen EFRE-Kofinanzierung zu vermeiden. Da diese rechtlich vorgeschriebene Dauerhaftigkeit nur für Outputs/erworbene Wirtschaftsgüter gilt und einen Zeitraum von maximal fünf Jahren umfasst, unterscheidet sie sich von dem oben definierten und für diese Prüfung verwendeten Konzept der Dauerhaftigkeit.

13

Im Laufe der Zeit ist die Anforderung bezüglich der Länge des Dauerhaftigkeitszeitraums strikter geworden. Im Zeitraum 2000-2006 mussten die Verwaltungsbehörden den entsprechenden EFRE-Kofinanzierungsbetrag wiedereinziehen und die Kommission informieren, wenn an einem Projekt innerhalb von fünf Jahren nach der Finanzhilfeentscheidung eine erhebliche Veränderung erfolgte⁹. Im Zeitraum 2007-2013¹⁰ waren die rechtlichen Anforderungen ähnlich, allerdings wurde der Beginn der Zählung der fünf Jahre vom Datum der Finanzhilfeentscheidung auf das Projektabschlussdatum verlegt. Zudem wurde eine Sanktion für Unternehmen eingeführt, die eine Produktionsverlagerung innerhalb eines Mitgliedstaats oder in einen anderen Mitgliedstaat vorgenommen hatten.

14

Im Jahr 2010 wurde der Anwendungsbereich der Dauerhaftigkeitsanforderung auf Vorhaben beschränkt, die Infrastruktur- oder produktive Investitionen umfassen. Um nach der Wirtschaftskrise die Begünstigten zu entlasten, wurde für diese Anforderungen zudem eine Ausnahmeregelung für die Einstellung der Produktionstätigkeit infolge einer nicht betrugsbedingten Insolvenz eingeführt¹¹.

15

Eine wichtige Neuerung im Zusammenhang mit den rechtlichen Anforderungen zur Dauerhaftigkeit im die ESI-Fonds betreffenden Zeitraum 2014-2020 besteht in der strengeren Festlegung des Anfangszeitpunkts des Dauerhaftigkeitszeitraums auf das Datum der Abschlusszahlung für das Projekt oder alternativ auf das im Beschluss über die staatliche Beihilfe festgelegte Datum. Zudem muss die EU-Kofinanzierung zurückgezahlt werden, wenn die Produktionstätigkeit binnen 10 Jahren an einen Standort außerhalb der EU verlagert wird, es sei denn, der Begünstigte ist ein KMU¹². Die Interventionslogik für produktive Investitionen im Rahmen des EFRE, einschließlich Aspekten betreffend die Dauerhaftigkeit, wird in Anhang II näher erläutert.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

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Die zwischen Juli 2016 und Juni 2017 durchgeführte Prüfung diente der Beantwortung der Frage, ob die EFRE-Projekte für produktive Investitionen in Unternehmen so verwaltet wurden, dass eine Dauerhaftigkeit der Outputs und der Ergebnisse sichergestellt wurde.

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Im ersten Teil dieses Berichts analysiert der Hof die Dauerhaftigkeit der Outputs und im zweiten Teil die Dauerhaftigkeit der (direkten und indirekten) Ergebnisse. Dabei bewertete er sowohl die Dauerhaftigkeit zum Ende des rechtlichen Dauerhaftigkeitszeitraums als auch zum Zeitpunkt der Prüfung. Im dritten Teil werden die Hauptgründe für die mangelnde Dauerhaftigkeit produktiver Investitionen ermittelt und die bewährten Verfahren beschrieben, auf die der Hof im Zuge seiner Prüfung gestoßen ist. In diesem Zusammenhang untersuchte der Hof die Rolle der verantwortlichen Behörden in den Mitgliedstaaten sowie der Kommission. Dazu zählte eine Überprüfung der den geprüften Projekten zugrunde liegenden OP sowie der mit diesen Projekten zusammenhängenden Überwachung, Berichterstattung und Bewertung. Im letzten Teil werden mögliche Verbesserungen in Bezug auf die Dauerhaftigkeit für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 analysiert. Ferner werden die an den Verordnungen der ESI-Fonds für den Zeitraum 2014-2020 vorgenommenen Änderungen zur Erhöhung des Potenzials zur Erzielung dauerhafter Ergebnisse untersucht.

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Der Hof untersuchte insgesamt 41 abgeschlossene Projekte zur Unterstützung produktiver Investitionen, die im Rahmen von acht OP in Österreich, der Tschechischen Republik, Deutschland, Italien und Polen zwischen 2000 und 2013 umgesetzt und aus dem EFRE kofinanziert wurden. Der Dauerhaftigkeitszeitraum für diese Projekte endete zwischen 2006 und 2018. Alle Projekte waren vom Hof im Zuge der Erstellung der Zuverlässigkeitserklärung bereits bezüglich der Übereinstimmung mit den verordnungsrechtlichen Anforderungen geprüft worden. Der Hof wählte sie auf Grundlage der Größe der im Rahmen der vorherigen Prüfung in den betreffenden Mitgliedstaaten gezogenen Stichprobe und ihres finanziellen Umfangs aus. Die meisten Projekte umfassten Investitionen in Wirtschaftsgüter für Unternehmen aus unterschiedlichen Bereichen des verarbeitenden Gewerbes (z. B. Stahl- oder Steinprodukte, Autoteile, Sanitärausstattung, industrielle Anwendungen), aus dem Energiesektor (Kohle, erneuerbare Energien) und aus dem Fremdenverkehrssektor (Hotels). Einige umfassten auch Investitionen in F&E. Der Wert der Projekte lag zwischen 0,1 und 91,7 Millionen Euro, und die Begünstigten waren in der Regel kleine bis mittelständische Unternehmen. Anhang III enthält eine Liste der geprüften Projekte sowie der OP, über die sie finanziert wurden.

Bemerkungen

Die Outputs der geprüften Projekte waren größtenteils dauerhaft

19

Zunächst untersuchte der Hof für die geprüften Projekte, ob alle erwarteten Outputs wie geplant erreicht wurden. Anschließend bewertete der Hof, ob sie tatsächlich während des rechtlichen Dauerhaftigkeitszeitraums (drei oder fünf Jahre) an ihren ursprünglichen Standorten erhalten und nicht - vollständig oder teilweise - aufgegeben worden waren, d. h. sie durften nicht verkauft und die entsprechenden wirtschaftlichen Aktivitäten nicht innerhalb der EU oder aus der EU hinaus verlagert worden sein. Ferner prüfte der Hof, ob die Wirtschaftsgüter in derselben Produktionsstätte genutzt wurden, es sei denn, sie wurden durch Wirtschaftsgüter mit mindestens demselben Marktwert ersetzt, die auf Kosten des Projektbegünstigte beschafft wurden.

20

In allen EU-Regionen, in denen die Prüfung durchgeführt wurde, stimmten die in den OP angewandten rechtlichen Anforderungen zur Dauerhaftigkeit grundsätzlich mit den entsprechenden EU-Verordnungen überein¹³. Bis auf eine Ausnahme ermittelte der Hof keine erheblichen Veränderungen, Änderungen an der Art der Besitzverhältnisse und keine Einstellung der Produktionstätigkeit bis zum Ende der Dauerhaftigkeitsfrist.

21

Im Allgemeinen haben die geprüften Projekte bei Projektabschluss die erwarteten Outputs erzielt¹⁴. Zu den Outputs zählte typischerweise die Anschaffung von Anlagen für die Fertigung oder Produktion von Waren, wie etwa Produktionshallen und Produktionslinien einschließlich Maschinen und Ausrüstung, die in verschiedenen Industriezweigen zum Einsatz kommen (z. B. in Anlagen für die Herstellung oder Erzeugung von Lebensmitteln, Chemikalien, Kunststoffen, Metallwaren, Sanitärausstattung, Autoteilen, Energie oder erneuerbaren Energien oder Teilen davon). Unternehmen aus dem Dienstleistungs- oder Fremdenverkehrssektor erhielten ebenfalls Zuschüsse, z. B Unterstützung für Druckereien und die Modernisierung oder den Bau von Hotels. Kasten 1 enthält eine Darstellung der Outputs von drei der geprüften Projekte; nähere Einzelheiten zu jedem Projekt können Anhang III entnommen werden.

22

Im Allgemeinen bestanden die Wirtschaftsgüter nach Beendigung des rechtlich vorgeschriebenen Dauerhaftigkeitszeitraums an den Standorten weiter fort. Die Wirtschaftsgüter waren nicht verkauft und die wirtschaftlichen Aktivitäten der Unternehmen nicht verlagert worden. In den meisten Fällen wurden sie während des Dauerhaftigkeitszeitraums auf angemessene Weise erhalten und entsprechend dem Bedarf der Unternehmen effektiv genutzt (siehe Abbildung 2). In lediglich einem Fall¹⁵ war eine Anlage außer Betrieb, was auf eine Insolvenz zurückzuführen war. In drei weiteren Fällen¹⁶ wurden die Wirtschaftsgüter (Produktionsanlagen, Computer, Softwareprogramme) nicht in vollem Umfang genutzt, oder die Produktionslinien konnten aufgrund einer mangelnden Wartung durch ihre Besitzer, einer mangelnden Berücksichtigung der Geschäftsentwicklung in der entsprechenden Branche oder von Änderungen der Rechtsvorschriften im Energiebereich nicht betrieben werden.

23

Ferner wurden die Wirtschaftsgüter zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Besuche des Hofes in 31 Projekten weiter genutzt. In neun Fällen¹⁷ wurden sie entweder gar nicht mehr bzw. nur zum Teil genutzt oder waren nach dem Ende des rechtlich vorgeschriebenen Dauerhaftigkeitszeitraums (für KMU oftmals nur drei Jahre nach Abschluss des Projekts) durch andere Ausrüstung ersetzt worden. Solch ein unternehmerisches Verhalten kann triftige Gründe haben, wie etwa das Austauschen von Maschinen oder IT-Systemen aufgrund von Abnutzung oder Abschreibung, die Beschaffung modernerer Ausstattung mit mindestens dem gleichen Handelswert oder Änderungen der Rechtsvorschriften im Energiebereich. So wurde beispielsweise bei einem der Projekte¹⁸ die Ausrüstung aufgrund der hohen Betriebskosten unmittelbar nach Ablauf des rechtlich vorgeschriebenen Dauerhaftigkeitszeitraums ausgetauscht.

Die meisten der geprüften Projekte erzielten dauerhafte Ergebnisse - ein Fünftel jedoch nicht

24

Der Hof untersuchte zunächst, ob die geprüften Projekte bei Projektabschluss die erwarteten direkten Ergebnisse erzielt hatten. Anschließend betrachtete er die Situation zum Zeitpunkt der Prüfung, um zu bewerten, ob die Projektträger diese Ergebnisse so lange wie möglich erhielten, um dadurch den größtmöglichen Nutzen weit über den Projektabschluss hinaus zu erzielen. In diesem Zusammenhang berücksichtigte der Hof auch die wirtschaftliche Lage der Unternehmen im Verhältnis zu der des Marktes, auf dem sie tätig waren, sowie andere exogene Faktoren, die sich auf den potenziellen Nutzen der Projekte auswirken könnten. Die Bewertungskriterien werden in Anhang IV näher erläutert.

Die Dauerhaftigkeit der direkten Ergebnisse war bei rund der Hälfte der geprüften Projekte gut

25

Der Hof überprüfte, ob mit den geprüften Projekten verschiedene direkte Ergebnisse angestrebt wurden, wie etwa Verbesserung des Zugangs zu Finanzierung, Steigerung von Produktion und Produktivität, Schaffung von Arbeitsplätzen, Absatz-, Umsatz- oder Ausfuhrsteigerung, Diversifizierung der Unternehmensstrukturen, Verbesserung des Unternehmensimages, Einführung neuer Produkte oder Dienstleistungen und Sonstiges (z. B. Intensivierung der Zusammenarbeit mit anderen Einrichtungen zur Steigerung von Innovation und Wettbewerbsfähigkeit). Diese Überprüfung erfolgte auf der Grundlage der Informationen, die bei den Verwaltungsbehörden zur Verfügung standen¹⁹. Der Hof prüfte zudem die Dauerhaftigkeit der direkten Ergebnisse zum Ende des Dauerhaftigkeitszeitraums sowie zum Zeitpunkt der Prüfung auf der Grundlage der Informationen, die er bei den Begünstigten eingeholt hatte (siehe Abbildung 3).

26

Zum Ende des rechtlich vorgeschriebenen Dauerhaftigkeitszeitraums (das für die geprüften Projekte zwischen 2006 und 2018 lag²⁰) und lediglich auf der Grundlage der verfügbaren Monitoring-Informationen ließen sich bei 14 Projekten vollumfängliche Ergebnisse (über den gesamten Dauerhaftigkeitszeitraum hinweg) und bei sieben Projekten Teilergebnisse verzeichnen (siehe Abbildung 3). Allerdings war diese Bewertung für nahezu die Hälfte aller Projekte (19) nicht möglich, da die Verwaltungsbehörden die erforderlichen Daten nicht eingeholt hatten (siehe auch Ziffern 73-75) oder die einschlägigen Unterlagen nicht länger zur Verfügung standen, weil ihre Aufbewahrungsfrist abgelaufen war (in den Projekten im Rahmen des OP Apulien und des OP Burgenland).

27

Der Hof ermittelte nur wenige Beispiele, in denen die Überwachung eine umfangreichere Erhebung von Daten zu den Projektergebnissen ermöglichte. So überwachte und bewertete beispielsweise die für das OP in Polen zuständige Verwaltungsbehörde die Erreichung der Projektergebnisse mithilfe verschiedener Finanz- und Leistungsindikatoren, wie etwa Einnahmen, Wert der aufgrund des Projekts produzierten Waren, Emissionsreduzierung usw.²¹ Zudem wurden für sechs andere Projekte in Sachsen und Niedersachsen²² die Umsatzsteigerungen über die Region hinaus sowie die Exportsteigerungen ermittelt.

28

Allerdings konzentrierten sich die meisten Verwaltungsbehörden ausschließlich auf die Schaffung von Arbeitsplätzen (eines der Hauptziele der OP) und holten daher keine Informationen zum sonstigen relevanten (wirtschaftlichen) Nutzen ein, der sich möglicherweise aus den Projekten ergeben hatte. Daher war es allein auf der Grundlage der Monitoring-Informationen nicht immer möglich, eine umfassende Bewertung der tatsächlichen Auswirkungen eines Projekts und der Dauerhaftigkeit dieser Auswirkungen vorzunehmen.

29

Zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Besuche des Hofes und auf der Grundlage zusätzlicher Angaben der Begünstigten oder der Verwaltungsbehörden stellte der Hof fest, dass die direkten Ergebnisse in 21 Projekten dauerhaft, in 11 Projekten teilweise dauerhaft und in acht Projekten unzulänglich oder überhaupt nicht dauerhaft waren²³ (nähere Informationen sind Anhang III zu entnehmen).

30

Zum sekundären Nutzen der Projekte zählt, dass die begünstigten Unternehmen ihre produktiven Wirtschaftsgüter umstrukturieren oder modernisieren, ihr Produktportfolio anpassen und diversifizieren sowie ihre Produktivität und somit auch ihre Rentabilität steigern konnten, was ihnen wiederum dabei half, ihre Marktposition zu stärken. Kasten 2 enthält ein Beispiel für ein Projekt, bei dem die erzielten Ergebnisse und ihre Dauerhaftigkeit gut waren. Als weiteren sekundären Nutzen führten die begünstigten Unternehmen an, dass sie ihr Image verbessern konnten, was im Ergebnis zu einer stärkeren Kundenbindung geführt habe.

31

In einigen Fällen²⁴ erhielten die Begünstigten einen verbesserten Zugang zu Finanzierung und Darlehen. Dadurch konnten sie ehrgeizigere Investitionen tätigen und letztlich bessere Ergebnisse erzielen. Als Ergänzung zur Förderung der Wirtschaftsgüter nutzten die Unternehmen eigene Ressourcen, um zusätzliche Investitionen zu tätigen. Einigen der geprüften Begünstigten zufolge haben die Projekte ihre langfristige wirtschaftliche Tragfähigkeit erheblich verbessert. In mehreren Fällen²⁵ hatten die allgemein schwierigen Marktbedingungen oder die schweren Auswirkungen der Wirtschaftskrise einige der Unternehmen an den Rand der Insolvenz gebracht. In diesen Fällen hatten die Projekte den Begünstigten zufolge eine Schlüsselfunktion bei der Fortführung ihrer unternehmerischen Tätigkeiten (siehe Beispiele in Kasten 3).

Allerdings waren die direkten Ergebnisse bei rund einem Fünftel der geprüften Projekte nicht dauerhaft und bei rund einem Viertel nur teilweise dauerhaft

32

Wie bereits in Ziffer 29 erläutert, ermittelte der Hof im Zuge seiner Vor-Ort-Besuche bei insgesamt 19 Projekten Probleme im Zusammenhang mit ihrer Dauerhaftigkeit: Bei acht Projekten (einem Fünftel der geprüften Projekte) waren die Ergebnisse nicht dauerhaft (zum Teil dauerten die Ergebnisse nicht einmal bis zum Ende des Dauerhaftigkeitszeitraums²⁶ oder nur bis kurz danach²⁷ an), während sie bei 11 Projekten nur teilweise dauerhaft waren (siehe Beispiele in Kasten 4). Die Dauerhaftigkeit innovativer Projekte (z. B. Projekt 1) in sich rasch entwickelnden Märkten ist zwar einem höheren Risiko ausgesetzt, dies bedeutet jedoch nicht, dass sie sich weniger für eine Förderung mit EU-Mitteln eignen.

33

In drei Fällen²⁸ gab es für die mangelnde Dauerhaftigkeit triftige Gründe oder Ursachen, die außerhalb des Einflussbereichs des Begünstigten lagen, beispielsweise Entwicklungen in den Märkten oder Änderungen der nationalen Rechtsvorschriften. In fünf weiteren Fällen²⁹ war die mangelnde Dauerhaftigkeit hingegen auf Managementschwächen oder andere Probleme in den betroffenen Unternehmen zurückzuführen. Zudem war es für ein Projekt³⁰ nicht möglich, die Dauerhaftigkeit zu bewerten, da beim Begünstigten ein Eigentümerwechsel stattgefunden hatte.

34

Ein gemeinsames Merkmal der OP, in deren Rahmen die geprüften Projekte umgesetzt wurden, war, dass mit ihnen die Schaffung oder der Erhalt von Arbeitsplätzen in bestehenden und neuen Unternehmen durch Steigerung ihrer Produktivität, Rentabilität und Innovationsfähigkeit angestrebt wurde. Bei 29 der 41 geprüften Projekte (siehe Anhang III für weiterführende Informationen) wurde dieser Indikator herangezogen und wurden entsprechende Zielvorgaben festgelegt. Bei den restlichen 12 Projekten waren die Informationen zu den Projektergebnissen unvollständig oder ihr wesentliches Ziel bestand darin, Umweltprobleme anzugehen und alte Industrien umzustellen. In diesen Fällen stellte die Beschäftigung keine Priorität dar und wurde daher nicht gemessen.

35

Im Hinblick auf die Schaffung von Arbeitsplätzen hatten die begünstigten Unternehmen neben den im EU-Recht verankerten Anforderungen zur Dauerhaftigkeit (gegebenenfalls) auch nationale Bestimmungen zu befolgen, nach denen sie im Rahmen von Finanzhilfevereinbarungen eine bestimmte Anzahl neuer Arbeitsplätze schaffen oder bestehende Arbeitsplätze erhalten mussten. Diese Arbeitsplätze mussten bis zum Ende des Dauerhaftigkeitszeitraums besetzt oder zumindest durchgehend ausgeschrieben sein und beworben werden.

36

Zwar hatten nicht alle Projekte zum Zeitpunkt ihres Abschlusses die Zielvorgaben hinsichtlich der Beschäftigung erreicht, doch lassen sich die Ergebnisse insgesamt als relativ zufriedenstellend bezeichnen. Wie aus Anhang V hervorgeht, war in den 41 geprüften Projekten die Beschäftigung bei Projektabschluss durchschnittlich um 7,7 % gestiegen: 66,4 % in KMU und 3,7 % in größeren Unternehmen. Allerdings durchliefen die meisten Unternehmen aufgrund der Wirtschaftskrise Umstrukturierungen, und oftmals gingen die geschaffenen Arbeitsplätze nach Projektabschluss wieder verloren (siehe auch Anhang V). So durchlief beispielsweise im Rahmen des OP Polen der Begünstigte bei Projekt 41 zahlreiche Umstrukturierungen zur Optimierung der Produktionsprozesse, was insgesamt einen erheblichen Rückgang der Beschäftigungszahlen zur Folge hatte. Im Rahmen des OP Burgenland wurden bei einem Projekt die Arbeitsplätze nach dem Dauerhaftigkeitszeitraum nicht erhalten, und ein weiterer Begünstigter ging in Konkurs. Bis Mitte 2016 waren die Mitarbeiterzahlen in KMU verglichen mit der Situation bei Projektende um durchschnittlich 1 % gestiegen, wohingegen sie in größeren Unternehmen um 6 % gesunken waren (siehe auch Anhang V).

37

In Fällen, in denen die Verwaltungsbehörden Zuschussobergrenzen für jede geschaffene Stelle festlegten, war die Kosteneffizienz der Zuschüsse (gemessen an den Gesamtinvestitionskosten pro geschaffener Stelle) tendenziell höher. Überschritten die Begünstigten die Zuschussobergrenze, so konnten sie keinen Zuschuss erhalten. Dementsprechend waren die Begünstigten gezwungen, stärker auf die Höhe ihrer Investitionen zu achten. Allerdings stellte der Hof fest, dass solche Zuschussobergrenzen lediglich in den beiden deutschen OP eingesetzt wurden.

38

Was die wirtschaftlichen Aussichten der untersuchten begünstigten Unternehmen betrifft, waren zwei³¹ von ihnen aufgelöst worden. Zudem hatten 19 weitere Unternehmen (siehe Anhang III) zum Zeitpunkt der Prüfung mit Blick auf ihre wirtschaftliche Zukunft Herausforderungen zu bewältigen, wie z. B. Umschuldungen, Ausgleich von Schulden oder rückläufige Produktionszahlen³². Schließlich hingen in einigen Fällen die Geschäftsaussichten der Unternehmen von den Ergebnissen laufender Forschungsprojekte und ihrer Fähigkeit, zusätzliches Kapital zu generieren, ab³³.

Indirekte Ergebnisse sind schwer zu messen und der Förderung zuzuschreiben

39

Nur Unternehmen, die in einer im Rahmen des EFRE förderfähigen Region eingetragen sind und dort ihren Sitz haben, können diese finanzielle Unterstützung beantragen³⁴. Aus diesem Grund sollten produktive Investitionen auch einen weiterreichenden Nutzen für die betreffende Region bewirken (indirekte Ergebnisse). Dazu zählen beispielsweise ein Anstieg der Beschäftigung, des Unternehmertums und der Wettbewerbsfähigkeit in der Region sowie verbesserte Umweltbedingungen, Innovationssteigerungen und bessere Überlebensraten von Unternehmen. Im Hinblick auf den wirtschaftlichen Zusammenhalt liegt ein weiteres wichtiges Ziel darin, die Verlagerung von Geschäftsaktivitäten aus der Ursprungsregion hinaus zu vermeiden. Zudem sollten die Projekte potenzielle Übertragungseffekte haben, wie z. B. Ankurbelung des Handels für lokale Anbieter oder Dienstleister, die Geschäftsbeziehungen mit den begünstigten Unternehmen unterhalten, oder Förderung des Ausbaus ihrer Wissens- und Kompetenzbasis mittels unternehmerischer Beratung oder Vernetzungsmöglichkeiten.

40

Indirekte Ergebnisse dieser Art waren in keinem OP, das Gegenstand dieser Prüfung war, als strategisches Ziel festgelegt. Zudem wurden bei keinem der geprüften Projekte derartige indirekte Ergebnisse explizit als operative Ziele genannt. Ohne solche operativen Ziele oder entsprechende Indikatoren auf Projektebene ist es jedoch nicht möglich, diese Informationen zusammenzuführen, um die indirekten Ergebnisse auf regionaler Ebene zu messen. Dass die Verwaltungsbehörden die Übertragungseffekte für die Regionen nicht systematisch maßen und darüber Bericht erstatteten, erschwerte es dem Hof, Kausalzusammenhänge zwischen den EU-finanzierten Investitionen im privaten Sektor und der regionalen Entwicklung festzustellen.

41

Zudem lassen sich die Erreichung von indirekten Ergebnissen sowie deren Dauerhaftigkeit auf Projektebene naturgemäß nur schwer ermitteln. So war es beispielsweise schwierig, einen Kausalzusammenhang zwischen den EU-Projekten und ihren Auswirkungen auf die Beschäftigung auf regionaler Ebene nachzuweisen. Beiträge zu den Zielen der Kohäsionspolitik wie etwa Innovation, Vernetzung und Wissensaustausch (siehe Ziffer 4) wurden nur in den wenigen Fällen genannt, in denen die Projekte eine Zusammenarbeit oder Vernetzung mit Hochschuleinrichtungen umfassten.

42

Nichtsdestotrotz trug eine Reihe der untersuchten Projekte zu indirekten Ergebnissen bei. So generierten beispielsweise Projekte, deren direkte Ergebnisse zumindest teilweise dauerhaft waren (siehe Ziffern 26-31), auch einen wirtschaftlichen oder sozialen Nutzen für die örtlichen Gemeinschaften oder Regionen, in denen sie durchgeführt wurden, einschließlich durch lokale Anbieter und Dienstleister. Durch diese Investitionen, die auch zu einer zusätzlichen wirtschaftlichen Aktivität in der Region beitrugen, wurden dauerhafte und qualifizierte Arbeitsplätze geschaffen. Zu den weiteren indirekten Ergebnissen zählten ein niedrigerer Schadstoffausstoß, weniger Abfall und Lärm³⁵, höhere Energieeffizienz³⁶, die Revitalisierung von Brachflächen³⁷ und höhere Umsätze über die Region hinaus oder gesteigerte Exporte³⁸. Zudem kamen die Regionen in vielen Fällen dank der Investitionen in den Genuss höherer Steuereinnahmen.

43

Jedoch waren in den wenigen Fällen, in denen sich ein Beitrag zu den indirekten Ergebnissen feststellen ließ, diese Ergebnisse nicht immer dauerhaft. So hatten beispielsweise die Beteiligten in der Region Apulien strukturelle Schwachstellen in KMU sowie deren grundsätzlich geringe Unternehmensgröße als Hindernisse für die regionale Entwicklung und die Schaffung von Arbeitsplätzen identifiziert³⁹. Um diesen Hindernissen entgegenzuwirken, galt für eine OP-Maßnahme die Bedingung, dass Projektantragsteller, die keine Großunternehmen waren, Konsortien mit anderen KMU bilden mussten, um einen Antrag auf EFRE-Mittel stellen zu können. Es wurde gehofft, dass diese Konsortien auch nach Vollendung der Projekte fortbestehen würden. Allerdings konnte dieses Ziel bei zwei der geprüften Projekte nicht erreicht werden, da es seitens der beteiligten Partner an Engagement in Bezug auf die Projektziele mangelte und die Konsortien einen künstlichen Charakter hatten (siehe Kasten 5).

Unzureichender Schwerpunkt auf Dauerhaftigkeit bei Programmplanung, Auswahl und Überwachung der Projekte

44

Es kann unterschiedliche Gründe für die Erreichung (oder Nichterreichung) dauerhafter Projektergebnisse geben, und zahlreiche Vorgehensweisen, die sich auf die Erreichung auswirken. Diese Gründe lassen sich sowohl auf Projektebene als auch auf strategischer (oder Programm-/OP-)Ebene bestimmen.

Die Förderung von Dauerhaftigkeit war im Rahmen der OP-Planung unzureichend

45

Der Hof nahm seine Bewertung auf der Grundlage empfehlenswerter und nicht empfehlenswerter Verfahren in Bezug auf die Förderung von Dauerhaftigkeit in den OP und unter Berücksichtigung relevanter Risiken vor. Ferner untersuchte er, in welchem Umfang die Verwaltungsbehörden den Bedarf der Unternehmen in den betreffenden Regionen sowie die Marktversagen, mit denen sich die Unternehmen konfrontiert sahen, analysierten. Schließlich betrachtete der Hof die Umsetzung der gesetzlichen Anforderungen zur Dauerhaftigkeit.

46

Selbst auf Ebene der strategischen Planung konnte der Hof verschiedene Schwachstellen ausmachen, die erklären könnten, warum bei einem erheblichen Anteil der geprüften Projekte die Ergebnisse nicht oder nur zum Teil dauerhaft/langanhaltend waren. Bei der Gestaltung der OP ergriffen die Verwaltungsbehörden im Allgemeinen unzureichende Maßnahmen zur Förderung der Dauerhaftigkeit durch angemessene politische Maßnahmen oder durch Bedingungen, die über die rechtlichen Anforderungen hinausgingen (siehe Ziffer 12).

Dauerhaftigkeit stellte in den OP keine Priorität dar

47

Bis 2013, insbesondere jedoch im 2006 endenden Programmplanungszeitraum, wurde der Dauerhaftigkeit in den OP nicht genügend Gewicht beigemessen. Zwar war dies rechtlich nicht vorgeschrieben, doch wurde in keinem der geprüften OP die Notwendigkeit erwähnt, zu ermitteln, ob Investitionsprojekte dauerhafte Ergebnisse erbringen. Wenngleich die OP umfassendere Ziele in Bezug auf die wirtschaftliche Entwicklung enthielten, wie etwa erhöhte Beschäftigung und verbesserte regionale Wettbewerbsfähigkeit, wurde die Notwendigkeit der Erreichung langfristiger Ziele nicht betont. Dauerhaftigkeit war in den OP oder in anderen Strategiepapieren nicht als Ziel enthalten, und es gab keine eigenen Indikatoren, um sie zu messen.

48

Weder in den OP noch in den Planungsunterlagen der sektorbezogenen Unternehmensförderprogramme wurden die Risiken für eine Erreichung dauerhafter Projektergebnisse berücksichtigt. Folglich waren auch keine Maßnahmen zur Risikominderung vorgesehen. Ferner enthielten die strategischen Planungsunterlagen weder zu den angestrebten indirekten Ergebnissen für die Regionen noch zu den Mechanismen für deren Messung genaue Angaben (siehe auch Ziffern 40-43).

49

Die nationalen Behörden erhoben keine statistischen Angaben zu den Überlebensraten von Unternehmen, die mit Fördermitteln der EU unterstützt wurden, oder zu den Gründen für nicht dauerhafte Projektergebnisse. Auch führten sie kein Benchmarking des Erfolgs von Unternehmen, die mit öffentlichen Mitteln gefördert wurden, gegenüber Unternehmen, die keine Unterstützung erhielten, durch. Dementsprechend mangelte es ihnen bei der Gestaltung der verschiedenen Unternehmensförderprogramme im Rahmen der OP an wichtigen Informationen.

50

Das Hauptziel der Kommission im Zusammenhang mit der Bereitstellung von EFRE-Kofinanzierung für Maßnahmen zur Unternehmensförderung bestand in der Erzielung einer wirtschaftlichen Wirkung. Die Dauerhaftigkeit der Investitionsergebnisse war lediglich ein Nebenaspekt. Dementsprechend bestand ihr Hauptanliegen im Zusammenhang mit der Dauerhaftigkeit in der Erfüllung der Anforderungen nach EU-Recht. Die Kommission gab den Verwaltungsbehörden keine Orientierungshilfe bezüglich der Projektauswahl und -gestaltung an die Hand und leistete keine sonstige Unterstützung, um die Dauerhaftigkeit von Ergebnissen zu fördern.

Die Bedarfsanalysen wiesen Mängel auf, und der tatsächliche Bedarf an öffentlicher Finanzierung wurde nicht ordnungsgemäß ermittelt

51

Dauerhaftigkeit impliziert, dass die öffentlichen Finanzmittel für Projekte aufgewendet werden, die am besten zu den Zielen der OP beitragen. Bedarfsanalysen tragen zur allgemeinen Dauerhaftigkeit bei, da sich mit ihnen die Tätigkeiten/Unternehmen ermitteln lassen, die für die Erreichung der Ziele der OP am relevantesten sind. Ferner lassen sich Unternehmen mit dem höchsten Bedarf an öffentlicher Finanzierung ermitteln sowie Unternehmen, für die keine Lösungen auf dem Markt gefunden werden können oder bei denen die Marktbedingungen privaten Investitionen zur Unterstützung ihres Bedarfs entgegenstehen (Marktversagen). Bestand seitens der Begünstigten kein echter Bedarf an öffentlicher Unterstützung und hätten sie ohne Beihilfe die gleichen Entscheidungen getroffen, so ist das Risiko von Mitnahmeeffekten höher. Außerdem würden weniger Begünstigte mit echtem Bedarf an öffentlicher Finanzierung gefördert, was zu einer Reduzierung der allgemeinen Dauerhaftigkeit führt.

52

Während die geprüften OP einige Elemente einer Bedarfsanalyse enthielten, ermittelte der Hof weder in den geprüften OP noch in den entsprechenden den OP vorangehenden Ex-ante-Bewertungen eine sorgfältige Analyse des tatsächlichen Bedarfs der Unternehmen (z. B. Bedarf großer im Vergleich zum Bedarf kleiner Unternehmen) in den entsprechenden Regionen in Bezug auf die Investitionsunterstützung. Vor der Ausgestaltung der Maßnahmen zur Unternehmensförderung wurden keine detaillierten Befragungen, dedizierten Untersuchungen oder ähnliche Vorbereitungsmaßnahmen durchgeführt, um den Bedarf der anfälligsten Sektoren zu ermitteln. Insbesondere die im Rahmen der OP Österreich, Italien und Polen vorgelegten Bedarfsanalysen betreffend eine Unternehmensförderung waren unzulänglich.

53

In einigen Fällen (in den OP Sachsen und Niedersachsen und in gewissem Maße auch in den OP Tschechische Republik und Italien) wurde die Ausgangssituation der Unternehmen in den betreffenden Regionen, einschließlich der besonderen Einschränkungen, mit denen sie sich in Bezug auf die Tätigung von Investitionen und die Schaffung von Arbeitsplätzen konfrontiert sahen, relativ ausführlich dargestellt. In anderen OP mangelte es an eindeutigen regionalen Plänen für die Abschwächung dieser Einschränkungen, z. B. Verbesserung des Zugangs zu Finanzierung, Nutzung privater Finanzierung, Erhöhung der Produktion, des Umsatzes, der Exporte oder der Produktivität sowie Einführung neuer Produkte. Zudem lagen keine Pläne dazu vor, wie der EFRE durch Herbeiführung langfristiger Veränderungen - einschließlich der erforderlichen tiefgreifenderen Umstrukturierungsprozesse parallel zu den wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Beschäftigung oder die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen - in dem Wirtschaftssektor einen Mehrwert schaffen sollte.

54

Außerdem wurde der tatsächliche Bedarf der Unternehmen an öffentlicher Finanzierung oder das Marktversagen in den OP für die verschiedenen Regionen nicht eindeutig ermittelt. Folglich mangelte es auch an stichhaltigen Begründungen, warum bestimmte Unternehmen EU-Mittel für eine Investition in ihre Wirtschaftsgüterbasis erhalten sollten (z. B. basierend auf Wirtschaftszweig, Größe, Geschäftspotenzial oder Innovationsgrad). Mit Ausnahme des zentralen OP Tschechische Republik enthielt keines der geprüften OP eine Begründung für die Förderfähigkeit großer Unternehmen im Rahmen einer EFRE-Kofinanzierung.

55

Die Verwaltungsbehörden gingen davon aus, dass praktisch alle Unternehmen mit Sitz in einer Konvergenzregion oder in einer anderweitig strukturschwachen Region mit Marktversagen konfrontiert sind und demnach Unterstützung durch öffentliche Investitionen benötigen, was jedoch nicht zwingend der Fall sein muss. Ferner wurden in den OP und in den Investitionsprojekten fast ausschließlich (potenzielle) Kapitalbeschränkungen oder der Zugang zu Darlehen als Marktversagen berücksichtigt, während KMU mit anderen Nachteilen⁴¹ konfrontiert sind als Großunternehmen. Zudem wurde der Bedarf an öffentlichen Interventionen zur Kombination finanzieller Unterstützung und nichtfinanzieller Förderung (d. h. Analysen, Beratung oder Zugang zu fachlichen Infrastrukturen) vernachlässigt.

56

Die Kommission hat bei der Billigung der geprüften OP das Risiko von Mitnahmeeffekten in Bezug auf die EU-Mittel nicht berücksichtigt, beispielsweise durch Hervorhebung dieser Risiken in den OP oder durch Bereitstellung von Orientierungshilfen zur Auswahl relevanter Projekte. Mehrere OP stellten EFRE-Mittel zusätzlich zu bestehenden nationalen oder regionalen Zuschussprogrammen für Unternehmen bereit. Da auf langjährige Erfahrungen der Mitgliedstaaten zurückgegriffen wurde, waren in diesen Zuschussprogrammen im Allgemeinen sinnvolle Investitionen vorgesehen. Die Tatsache, dass die Fördermittel der EU nationale und private Investitionen ergänzten, legte jedoch nicht nahe, dass sich daraus eine höhere Anzahl oder Qualität konkurrierender Projektanträge ergeben würde. Außerdem trugen die Fördermittel der EU nicht zu einer höheren Dauerhaftigkeit der Projektergebnisse über die rechtlichen Anforderungen hinaus bei (z. B. durch Anforderung effizienterer Kontrollen und Berichterstattung oder Auferlegung strengerer Vorschriften), da sie nicht an die Verfolgung langfristiger Ziele geknüpft waren.

Schwerpunkt auf den rechtlichen Anforderungen zur Dauerhaftigkeit

57

Die Mitgliedstaaten waren außerdem dafür zuständig, die rechtlichen Anforderungen der EU zur Dauerhaftigkeit umzusetzen. Die Kommission wiederum war verantwortlich für die Überwachung der Schritte der Mitgliedstaaten und die Sicherstellung der Einhaltung des EU-Rechts. In den geprüften Mitgliedstaaten beschränkten sich die Vorschriften bezüglich der Dauerhaftigkeit von Projektergebnissen auf die Anforderungen, die im EU-Recht festgelegt sind (siehe Anhang VI).

58

Die Kommission und die Verwaltungsbehörden erachteten eine Erfüllung der rechtlichen Anforderungen zur Dauerhaftigkeit als ausreichend⁴². Auf der Grundlage dieses Ansatzes billigten sie die OP in den Programmzeiträumen 2000-2006 und 2007-2013, ohne strengere Bedingungen zur Förderung langfristiger Ergebnisse festzulegen, wie etwa (sofern angemessen) durch eine Ausweitung des Dauerhaftigkeitszeitraums über den in den Verordnungen vorgeschriebenen Mindestzeitraum hinaus⁴³.

59

Schließlich haben die Verwaltungsbehörden, bis auf wenige Ausnahmen, keine wichtigen Bedingungen zur Erreichung langfristiger Ergebnisse in die Finanzhilfevereinbarungen aufgenommen. In den meisten Finanzhilfevereinbarungen wurden lediglich die Anforderungen gemäß EU-Recht wiederholt. Sie förderten die Dauerhaftigkeit nicht durch wirksamere Bedingungen, indem sie z. B. bindende Zielvorgaben für Beschäftigung, Produktion und Produktivität oder Wettbewerbsfähigkeit und Innovation festlegten, die über einen bestimmten Mindestzeitraum hätten erhalten werden müssen.

Mangelnder Schwerpunkt auf Dauerhaftigkeit bei der Projektauswahl

60

Bezüglich der Auswahlverfahren im Rahmen der OP analysierte der Hof die Relevanz der Projekte für die Ziele der OP und untersuchte, ob Kriterien bestanden und angewandt wurden, die mit Dauerhaftigkeit in Verbindung gebracht werden könnten. Zudem untersuchte der Hof, ob andere wichtige Aspekte im Zusammenhang mit der Dauerhaftigkeit von Ergebnissen berücksichtigt wurden, wie etwa Innovation oder die Vermeidung von Mitnahmeeffekten.

61

Die Tatsache, dass die geprüften Projekte im Allgemeinen mit den übergeordneten OP-Zielen übereinstimmten, ist ein guter Hinweis darauf, dass die Auswahlverfahren die Auswahl relevanter Projekte ermöglichten. Allerdings wurde in keinem der geprüften OP in der Auswahlphase die Erreichung dauerhafter Ergebnisse ausreichend priorisiert. Insbesondere die Risiken für die Erreichung der langfristigen Projektergebnisse und die entsprechenden Abhilfemaßnahmen fanden in den Anträgen oder Unterlagen zum Auswahlverfahren nur selten Erwähnung. Auch die Risiken im Zusammenhang mit Mitnahmeeffekten wurden oft nicht berücksichtigt.

62

Wenngleich in den Auswahlkriterien in der Regel eine Reihe von Zielen und Zielvorgaben enthalten waren (wie etwa Aufstockung der Wirtschaftsgüterbasis der Unternehmen, Verbesserung des Geschäftspotenzials und der Wettbewerbsfähigkeit, Schaffung neuer oder Erhalt bestehender Arbeitsplätze), wurde nicht honoriert, wenn Projektanträge das Potenzial aufwiesen, anhaltende Ergebnisse zu bewirken. Stattdessen bewerteten die Verwaltungsbehörden - relativ unambitioniert - lediglich das Potenzial der Projekte zur Erhaltung der wesentlichen Zielwerte während des rechtlich vorgeschriebenen Zeitraums von drei oder fünf Jahren nach Projektende. Die Verwaltungsbehörden bewerteten das Potenzial der Projekte zur Erzielung langfristiger wirtschaftlicher Ergebnisse in der Auswahlphase nicht.

63

Ferner zählte in den geprüften OP in den meisten Fällen Innovation zu den Hauptzielen für produktive Investitionen, wohingegen bei der Prüfung der Projektanträge dem Innovationsgrad der Projekte fast keine Aufmerksamkeit geschenkt wurde. Oftmals wurden relativ einfache industrielle Prozesse gefördert, die ein höheres Risiko einer kurzen Lebensdauer aufwiesen und somit nicht zu dauerhaften Ergebnisse führten. Der Hof konnte lediglich acht Projekte⁴⁴ im Rahmen der OP Italien, Sachsen und Tschechische Republik ermitteln, in denen die Begünstigten in innovative industrielle Prozesse oder Produkte investiert hatten. Die Praxis innerhalb der EU zeigt, dass Begünstigte angespornt werden, differenzierte, innovative Produkte zu entwickeln, die einen Mehrwert bieten, um die Dauerhaftigkeit ihrer Projekte sicherzustellen. Projekte mit einem starken Innovations- und Wettbewerbspotenzial sind tragfähiger.

64

Das Risiko von Mitnahmeeffekten blieb bei der Auswahl der Projekte unberücksichtigt, da die Verwaltungsbehörden die Fähigkeit der privaten Einrichtungen, Projekte selbst zu finanzieren oder einen größeren Anteil der Kosten zu tragen, nicht berücksichtigten.

65

Ein Hinweis auf einen Mitnahmeeffekt ist beispielsweise, wenn ein Projektträger bereits vor der Zuschussgenehmigung mit der Projektarbeit begonnen hat, was in sechs der geprüften Projekte der Fall war. In diesen Fällen besteht das Risiko, dass sie das Projekt auch ohne die Unterstützung durchgeführt hätten oder dass ihnen ein Zuschuss bereits vor der Projektbewertung zugesagt wurde.

66

Ein weiteres Anzeichen für einen möglichen Mitnahmeeffekt ist, wenn ein Begünstigter innerhalb eines Zeitraums von nur wenigen Jahren mehr als einen EU-Zuschuss erhält und dies vom Auswahlausschuss nicht berücksichtigt wird. Dies war bei 15 der 41 geprüften Projekte der Fall. Verschiedene Begünstigte erhielten mehr als einen EFRE-Zuschuss innerhalb relativ kurzer Zeiträume, ohne dass die finanzielle Leistungsfähigkeit der Unternehmen in Bezug auf die einzelnen Anträge geprüft wurde⁴⁵.

67

Schließlich stellte der Hof fest, dass acht der geprüften Projekte⁴⁶ in vergleichbarem Umfang und innerhalb eines ähnlichen Zeitraums hätten durchgeführt werden können, wenn das Unternehmen anstelle der Zuschüsse allein seine eigenen Mittel aufgewendet oder auf Bankdarlehen zurückgegriffen hätte (siehe Abbildung 4). Dies gilt insbesondere für Unternehmen, die einer Unternehmensgruppe angehörten. Infolgedessen reduzierte dieser Einsatz der öffentlichen Mittel den Bedarf an privaten Investitionen. Zudem gilt: Je höher die gewährte Kofinanzierung, desto größer die Auswirkungen von Mitnahmeeffekten. Kasten 6 enthält ebenfalls Beispiele für Projekte, für die Zuschüsse gewährt wurden, obwohl kein Marktversagen vorlag.

Mangelnde Indikatoren und Projektüberwachung mit unzureichendem Schwerpunkt auf der Dauerhaftigkeit der Ergebnisse

68

Abgesehen davon, dass sichergestellt werden muss, dass die Projekte im Rahmen des erwarteten Umfangs, Budgets und Zeitplans umgesetzt werden, ist es wichtig, dass in den Verwaltungs- und Überwachungsbestimmungen sowohl die Erzielung der Ergebnisse bei Projektabschluss als auch die nachfolgende Dauerhaftigkeit dieser Ergebnisse berücksichtigt werden. Durch relevante Indikatoren, Überwachung und Berichterstattung sollte nicht nur gewährleistet werden, dass die begünstigten Unternehmen die rechtlichen Anforderungen zur Dauerhaftigkeit eingehalten haben, sondern auch, dass sie die Ergebnisse im Blick behalten haben und diese - falls möglich - ausgebaut haben.

Ein Mangel an Indikatoren

69

In den im Zeitraum 2000-2006 durchgeführten OP wurden keine Indikatoren bzw. wurden Indikatoren nicht auf einheitliche Weise festgelegt. Im nachfolgenden Zeitraum forderte die Kommission die Verwaltungsbehörden jedoch dazu auf, Kernindikatoren für Outputs und Ergebnisse festzulegen. Allerdings bezogen sich keine davon auf langanhaltende Ergebnisse. Die Verwaltungsbehörden wählten die Indikatoren auf der Grundlage ihrer OP-Strategien und Zuschussarten aus, sodass kein Vergleich der Leistungen in den verschiedenen Regionen möglich war.

70

In den einschlägigen Unterlagen zu den Projekten der Programmplanungszeiträume 2000-2006 und 2007-2013 waren einige der Outputindikatoren nicht hinreichend konkret, sondern eher allgemein formuliert. Die Ergebnisindikatoren waren im Allgemeinen ebenfalls nur unzulänglich definiert und enthielten keine Angaben dazu, was mit den Förderprogrammen erreicht werden sollte⁴⁷. Aufgrund des Mangels an relevanten, qualitativen und quantifizierbaren Indikatoren zur Messung der Outputs und Ergebnisse war es dem Hof nicht möglich, eine umfassende Bewertung der Auswirkungen der Projekte vorzunehmen (siehe Beispiele in Kasten 7). Selbst wenn in den Ergebnisindikatoren die direkten und unmittelbaren Ziele der Projekte in gewissem Maße berücksichtigt waren, wurden keine von ihnen zur Messung der Dauerhaftigkeit der Projektergebnisse, der Aktivitäten oder des Betriebs verwendet (siehe auch den nachfolgenden Abschnitt zur Projektüberwachung). Während es wichtig ist, über Leistungsindikatoren zu verfügen, sollte andererseits vermieden werden, dass ihre Zahl unnötig hoch ist⁴⁸.

71

In einigen Fällen waren die Zielwerte für die Indikatoren unrealistisch: In zwei Fällen (Projekte 19 und 22) wurden die Beschäftigungsziele um rund 100 % überschritten, während in einem anderen Fall (Projekt 11) die Energieeinsparungen nahezu dreimal höher ausfielen als in den Planungsunterlagen prognostiziert. In der Halbzeitbewertung des OP Tschechische Republik wurde geschlussfolgert, dass die verschiedenen auf OP-Ebene festgelegten Zielvorgaben nicht ehrgeizig genug waren, weshalb empfohlen wurde, diese um mindestens 200 % anzuheben.

Projektüberwachung mit unzureichendem Schwerpunkt auf Dauerhaftigkeit

72

Trotz mangelnder Indikatoren kam der Hof zu dem Schluss, dass die Überwachung der Projektumsetzung im Allgemeinen angemessen war. Allerdings war diese sehr output-basiert und weder in Bezug auf die Überwachung und Überprüfung von Daten noch auf die Verfügbarkeit elektronischer Berichterstattungsinstrumente harmonisiert. Die Überwachungs- und Kontrollsysteme für die Projekte in den geprüften Regionen trugen dazu bei, sicherzustellen, dass die Outputs bei Projektabschluss im Großen und Ganzen erreicht wurden und dass die Zuschüsse für den Erwerb der förderfähigen Wirtschaftsgüter verwendet worden waren.

73

Allerdings überwachten die Verwaltungsbehörden die Dauerhaftigkeit der Projekte weder in Bezug auf die rechtlichen Anforderungen noch in Bezug auf andere Aspekte, die Aufschluss über langanhaltende Ergebnisse geben, auf wirksame Weise. Bei Projektabschluss mussten die Begünstigten einen Abschlussbericht zu ihren mit den Projekten verbundenen Ausgaben (Outputs), jedoch nicht immer zu den erzielten direkten Ergebnissen vorlegen (siehe Anhang VII zu den verschiedenen Überwachungsanforderungen im Zusammenhang mit den geprüften OP). Zudem hatten sich die Verwaltungsbehörden nicht darauf vorbereitet, wie mit Fällen umzugehen ist, in denen die Ergebnisse bei Projektabschluss noch nicht erreicht worden waren und sich erst später zeigen würden.

74

Insgesamt blieb die Überwachung der rechtlichen Anforderungen zur Dauerhaftigkeit nach Projektabschluss in ihrem Umfang begrenzt und variierte zwischen den OP. Die Regelungen zur Berichterstattung und Überwachung sowie die jeweiligen Aufgaben der Behörden und der Begünstigten nach Projektabschluss waren nicht immer eindeutig oder formell in den Verwaltungsunterlagen aller OP spezifiziert⁴⁹. Die Verwaltungsbehörden gaben den Begünstigten keine Orientierungshilfen oder systematischen Empfehlungen bezüglich der Überwachung der Dauerhaftigkeit an die Hand. Auch hatten sie keine IT-Systeme zur Erfassung von Daten zur Dauerhaftigkeit, und keine der Verwaltungsbehörden konnte solide statistische Daten zur Einhaltung der rechtlichen Anforderungen zur Dauerhaftigkeit vorlegen. Da es keine diesbezügliche rechtliche Anforderung gab, beendeten die Verwaltungsbehörden die Weiterverfolgung der Entwicklung der Projekte unmittelbar nach dem Ende des gesetzlichen Dauerhaftigkeitszeitraums.

75

Aufgrund des oben genannten Mangels an Indikatoren und der begrenzten Überwachung nach Projektabschluss konnte die Dauerhaftigkeit der Projektergebnisse nicht gemessen werden. Hierin lag zudem ein Grund für die Schwierigkeiten bei der Ermittlung der Kausalzusammenhänge zwischen den für die Entwicklung des privaten Sektors ausgezahlten EU-Mitteln und den wirtschaftlichen Auswirkungen zugunsten der Unternehmen und Regionen.

Unzureichende Nutzung von Ex-post-Bewertungen

76

Der Hof ermittelte keine Evaluierung der Programme für produktive Investitionen, die eine spezifische Bewertung der Dauerhaftigkeit der Ergebnisse umfasst hätte. Da die rechtlich vorgeschriebene Dauerhaftigkeit nur in begrenztem Umfang überwacht wurde, es kein IT-System zur Erhebung maßgeblicher Daten im Zusammenhang mit dieser Überwachung und keine Langzeitüberwachung nach Beendigung des Dauerhaftigkeitszeitraums gab, lagen weder Daten zur Dauerhaftigkeit der Ergebnisse der EFRE-Projekte noch zur wirtschaftlichen Entwicklung der begünstigten Unternehmen oder zu den Auswirkungen der Projekte auf die Regionen vor. Somit war es nicht möglich, Lehren zu ziehen und diese im Zeitraum 2014-2020 für die ESI-Fonds systematisch für die entsprechenden regionalen Förderprogramme zu nutzen.

77

Die Kommission führte keine spezifischen Prüfungen oder Bewertungen bezüglich der Dauerhaftigkeit der aus dem EFRE finanzierten Investitionen durch. Hinsichtlich der Dauerhaftigkeit und der Umsetzung der OP im Allgemeinen war sie in erster Linie auf die Daten aus den jährlichen Durchführungsberichten der Verwaltungsbehörden angewiesen. Allerdings handelte es sich bei den meisten Daten vornehmlich um Leistungskennzahlen bezüglich der Ausschöpfung der Mittel. Die Verwaltungsbehörden mussten in ihren Jahresberichten darüber hinaus Fälle der Nichteinhaltung der rechtlichen Anforderungen zur Dauerhaftigkeit melden. Allerdings konnte die Kommission keinerlei Nachweise zu den von ihr ergriffenen Maßnahmen in den Fällen der Nichteinhaltung vorlegen.

78

Die Kommission hat in ihre übergreifendere Ex-post-Bewertung der Kohäsionspolitik 2007-2013 Studien zur finanziellen Unterstützung aus dem EFRE für große Unternehmen und KMU aufgenommen⁵⁰. Während die Abschlussberichte nicht zu direkten Bewertungen der Dauerhaftigkeit der Ergebnisse führten, enthielten sie dennoch Feststellungen im Zusammenhang mit dem Ziel der Erreichung dauerhafter Ergebnisse infolge der EU-Investitionen für Unternehmen. Die wichtigsten Evaluierungsergebnisse hinsichtlich der beiden Arten von Unternehmen stimmten mit den Prüfungsergebnissen des Hofes überein und sind in Anhang VIII zusammengefasst. Die Kommission hat keine statistischen Daten zu den Überlebensraten von EU-finanzierten Unternehmen auf EU- und nationaler Ebene erhoben. Folglich ist es ihr bislang noch nicht möglich, ein Benchmarking zwischen geförderten und nicht geförderten Unternehmen vorzunehmen.

Korrekturmaßnahmen bei Nichterreichung von Zielvorgaben und Nichteinhaltung von Anforderungen zur Dauerhaftigkeit wurden nicht einheitlich angewendet

79

Der Hof prüfte den Umgang der Verwaltungsbehörden mit Korrekturmaßnahmen für die Nichterreichung festgelegter Zielvorgaben und die Nichteinhaltung von Anforderungen zur Dauerhaftigkeit, da sich dieser Umgang ebenfalls auf den Grad der Erreichung dauerhafter Ergebnisse auswirken kann.

80

Die Verwaltungsbehörden sahen bei Nichterreichung der in den Finanzhilfevereinbarungen festgelegten verbindlichen Zielvorgaben und Nichteinhaltung der rechtlichen Anforderungen zur Dauerhaftigkeit Wiedereinziehungen vor. Allerdings wurden diese Maßnahmen nicht einheitlich angewendet. Es gab Unterschiede in der Hinsicht, um wieviel die Projekte ihre Zielvorgaben verfehlen mussten, bevor Korrekturmaßnahmen ergriffen wurden, und die Höhe der wiedereinzuziehenden Beträge hing zudem von den Vorschriften der einzelnen OP ab.

81

Die beiden deutschen Verwaltungsbehörden nahmen Wiedereinziehungen vor, wenn zu Projektabschluss nicht alle verbindlichen Zielvorgaben (bezüglich der Schaffung oder des Erhalts von Arbeitsplätzen) erreicht worden waren⁵¹. Die polnischen und tschechischen Verwaltungsbehörden waren flexibler: Sie zogen nur Beträge ein, wenn der tatsächlich erreichte Wert unter 95 % (Tschechische Republik) oder 90 % (Polen) der festgelegten verbindlichen Zielvorgaben lag. Auch die italienischen Behörden zogen Mittel von Projekten wieder ein, die die Zielwerte nicht erreicht hatten.

82

Die Höhe der wiedereinzuziehenden Beträge unterschied sich zudem stark je nach OP. In den deutschen und tschechischen OP erfolgte eine vollständige Wiedereinziehung, während in den italienischen OP der wiedereingezogene Betrag im Verhältnis zum Wert der Wirtschaftsgüter und des Zeitraums seit ihrer Stilllegung stand. Die italienischen Verwaltungsbehörden zogen die Beträge nur dann vollständig wieder ein, wenn es sich bei der Nichteinhaltung um einen wesentlichen Verstoß gegen die rechtliche Anforderung zur Dauerhaftigkeit handelte, die Beschäftigungsziele nicht erreicht wurden oder die Unternehmen weniger zur Projektfinanzierung beitrugen als in den Finanzhilfevereinbarungen festgelegt.

83

Oftmals konnten die verbindlichen Zielvorgaben oder relevante Fristen neu verhandelt werden. In diesen Fällen ermöglichten die Verwaltungsbehörden eine Neuverhandlung vor dem Ende des Dauerhaftigkeitszeitraums unter Berücksichtigung der voraussichtlich erzielten Werte. Während solch ein Vorgehen in bestimmten Fällen gerechtfertigt ist, z. B. aufgrund sich ändernder externer Faktoren, besteht bei einer nahezu regelhaften Anwendung das Risiko, dass sowohl die Glaubwürdigkeit der zuvor erfolgten Auswahl der Projektanträge für die Förderung als auch die Erzielung dauerhafter Ergebnisse gefährdet werden.

84

In anderen Fällen (z. B. im regionalen OP in der Tschechischen Republik) war es im Rahmen der Finanzhilfevereinbarungen erlaubt, die geförderten Wirtschaftsgüter vor dem Ende des Dauerhaftigkeitszeitraums an einen Dritten zu übertragen, vorausgesetzt, die Verwaltungsbehörde hatte diese Übertragung zuvor bewilligt. Laut der Verwaltungsbehörde seien derartige Übertragungen nur nach einer gründlichen Bewertung des Unternehmens erfolgt, auf das die geförderten Wirtschaftsgüter übertragen wurden. Nichtsdestotrotz ergab sich aus dieser Vorgehensweise die Gefahr, dass ein Unternehmen einen Zuschuss erhalten konnte, ohne dass es die üblichen Projektauswahlverfahren durchlaufen musste.

Die Verordnungen der ESI-Fonds für den Zeitraum 2014-2020 enthalten einige Verbesserungen zur Erhöhung des Potenzials in Bezug auf die Dauerhaftigkeit von Ergebnissen

85

Der Hof bewertete, inwieweit die Kommission im Rahmen ihrer Legislativvorschläge für den die ESI-Fonds betreffenden Zeitraum 2014-2020 auf die aus vorangehenden Programmen gezogenen Lehren zurückgegriffen hatte und ob sie technische und organisatorische Einschränkungen für die Dauerhaftigkeit der Ergebnisse von sektorbezogenen Projekten sowie Beispiele für bewährte Verfahren aus dem Zeitraum vor 2014 ermittelt hatte. Ferner überprüfte der Hof, ob die Änderungen in Bezug auf eine verbesserte Dauerhaftigkeit von EU-Investitionen in die verschiedenen Strategiepapiere und in den Rechtsrahmen für diesen Unterstützungsbereich aufgenommen worden waren. Schließlich ermittelte der Hof, ob die Kommission den regionalen Behörden für deren ESI-Fonds-Planungen Orientierungshilfen im Hinblick auf die Nutzung gezogener Lehren zum Thema Dauerhaftigkeit an die Hand gegeben hatte.

Der regulatorische Rahmen hat sich verbessert …

86

Bei der Ausgestaltung der Legislativvorschläge für den die ESI-Fonds betreffenden Zeitraum 2014-2020 griff die Kommission auf die aus vorangehenden Programmen für produktive Investitionen gezogenen Lehren zurück. Es wurden einige wichtige Änderungen an den Verordnungen der ESI-Fonds vorgenommen. Mit den folgenden in der EFRE-Verordnung und in der Dachverordnung⁵² enthaltenen Bestimmungen wurde der regulatorische Rahmen hinsichtlich der Dauerhaftigkeit der aus den ESI-Fonds finanzierten Vorhaben klarer definiert, und es ist anzunehmen, dass sie sich positiv auf die Dauerhaftigkeit der Ergebnisse auswirken werden:

• Grundsätzlich werden aus dem EFRE seit 2014 lediglich produktive Investitionen für KMU gefördert. Es wird im Allgemeinen davon ausgegangen, dass KMU einen höheren Bedarf an Finanzmitteln und sonstiger Unterstützung, wie etwa Beratungsdiensten, haben. Großunternehmen hingegen können Zuschüsse nur für Investitionen in die Stärkung von Forschung, technologischer Entwicklung und Innovation oder zur Förderung der Bestrebungen zur Verringerung der CO₂-Emissionen erhalten⁵³.
• Bezüglich des Beginns des Dauerhaftigkeitszeitraums von fünf Jahren wurde Klarheit geschaffen. Er beginnt nun entweder am Datum der Abschlusszahlung oder gegebenenfalls am im Beschluss über die staatliche Beihilfe festgelegten Datum. Dies war zuvor nicht klar und wurde dementsprechend von den Verwaltungsbehörden unterschiedlich gehandhabt.
• Was die Korrekturmaßnahmen im Fall der Nichteinhaltung der rechtlichen Anforderungen zur Dauerhaftigkeit betrifft, reicht nun die Erfüllung einer der drei folgenden Bedingungen (anstatt wie zuvor aller drei) aus, um eine Wiedereinziehung auszulösen: a) Aufgabe oder Verlagerung einer Produktionstätigkeit an einen Standort außerhalb des Programmgebiets; b) Änderung der Eigentumsverhältnisse bei einer Infrastruktur, wodurch einer Firma ein ungerechtfertigter Vorteil entsteht; oder c) erhebliche Veränderung der Art, der Ziele oder der Durchführungsbestimmungen des Vorhabens, die seine ursprünglichen Ziele untergraben würden.
• Der Beitrag aus den ESI-Fonds muss zurückgezahlt werden, wenn die produktive Investition binnen 10 Jahren (anstelle von fünf Jahren) nach der Abschlusszahlung an einen Standort außerhalb der Union verlagert wird, außer wenn der Begünstigte ein KMU ist⁵⁴.

87

In einer kürzlich durchgeführten Prüfung⁵⁵ kam der Hof zu dem Ergebnis, dass es der Kommission und den Mitgliedstaaten im Allgemeinen gelungen war, OP zu entwickeln, die auf einer solideren Interventionslogik basieren, also einer Darlegung der Interventionsziele (konkrete Ziele/Ergebnisse), und wie diese erreicht werden sollen (erforderliche Finanzierung, zu ergreifende Maßnahmen und erwartete Outputs). Es wurden neue Regeln für eine einheitlichere und umfassendere Nutzung von Leistungsindikatoren eingeführt, um die Fortschritte bei der Erreichung langfristiger Ergebnisse zu messen. In den OP muss für jede Prioritätsachse (ausgenommen die Achsen für die technische Hilfe und die OP der KMU-Initiative) ein Leistungsrahmen definiert werden, der aus einer Reihe von Indikatoren besteht, die in den OP⁵⁶ enthalten und größtenteils bereits in der entsprechenden Verordnung festgelegt sind.

… aber es bestehen weiterhin Lücken

88

Ein neues Merkmal des regulatorischen Rahmens für den Zeitraum 2014-2020, das sich auf die Leistung der EU-finanzierten Unterstützungsmaßnahmen für Unternehmen auswirken könnte, ist die Anforderung, dass OP eine Reihe von "Ex-ante-Konditionalitäten" erfüllen müssen⁵⁷. Ex-ante-Konditionalitäten sind Bedingungen, die auf vorab in der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen festgelegten Kriterien beruhen. Sie stellen notwendige Voraussetzungen für eine wirksame und wirtschaftliche Verwendung von EU-Mitteln für alle ESI-Fonds dar. Bei der Vorbereitung der OP für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 mussten die Mitgliedstaaten bewerten, ob diese Bedingungen erfüllt sind.

89

Zur Erfüllung der Anforderungen im Zusammenhang mit der Ex-ante-Konditionalität Nr. 3 bezüglich der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit von KMU mussten die nationalen Behörden vor der Zuweisung von Mitteln aus den ESI-Fonds zur Unterstützung von Unternehmen spezifische Maßnahmen zur Förderung des Unternehmergeists ergreifen, einschließlich im Rahmen des "Small Business Act" für Europa⁵⁸. Mit einigen dieser Maßnahmen sollen positive Auswirkungen auf die Entwicklung des Unternehmergeists und damit auf die Überlebensrate von Unternehmen und ihre langfristigen Ergebnisse erzielt werden. Angesichts der Tatsache, dass zum Zeitpunkt der Prüfung lediglich drei Jahre seit Beginn des Programmplanungszeitraums vergangen waren, ließen sich ihre direkten Auswirkungen auf die Dauerhaftigkeit der Ergebnisse jedoch noch nicht nachweisen⁵⁹.

90

Indessen wurde ein Vorschlag der Kommission für eine zusätzliche Ex-ante-Konditionalität für die Umsetzung der Richtlinie zur Bekämpfung von Zahlungsverzug im Geschäftsverkehr⁶⁰, die erhebliche Auswirkungen auf die Überlebensrate von KMU hätte haben können, von der Rechtsetzungsbehörde nicht akzeptiert.

91

Die OP für den Zeitraum 2014-2020 sind so strukturiert, dass die Zahl der zu überwachenden Leistungsindikatoren für Outputs und Ergebnisse erheblich zugenommen hat. In seinem Sonderbericht Nr. 2/2017⁶¹ empfahl der Hof, die Definitionen der Leistungsterminologie zu "Output" und "Ergebnis" zu vereinheitlichen.

92

Zudem weist der Hof in einem anderen Bericht⁶² darauf hin, dass es sich bei der überwiegenden Mehrzahl der Indikatoren, die bei der Kohäsionspolitik im Leistungsrahmen verwendet wurden, um Outputindikatoren (57 %), Finanzindikatoren (33 %) und wichtige Durchführungsschritte (9 %) handelt. Folglich liegt der Hauptschwerpunkt des Leistungsrahmens 2014-2020 weiterhin auf Ausgaben und Projektoutputs und nicht auf der Erreichung von Ergebnissen.

93

Im Zuge der Erarbeitung des neuen regulatorischen Rahmens war es der Kommission nicht möglich, auf die Ergebnisse der Ex-post-Bewertungen der EFRE-Unterstützung für Unternehmen (sowohl große Unternehmen als auch KMU) für 2007-2013 zurückzugreifen, da die Berichte erst Anfang des Jahres 2016 veröffentlicht wurden. Mit Ausnahme einer Studie des Europäischen Parlaments⁶³, die sich weitgehend auf rechtliche Aspekte konzentrierte, sind dem Hof keine weiteren bedeutenden Quellen (z. B. Studien oder andere Bewertungen der nationalen Behörden) bekannt, die sich mit der EFRE-Unterstützung für produktive Investitionen befassen und bei der Gestaltung der neuen Verordnungen der ESI-Fonds herangezogen wurden. Insgesamt wurden die Verordnungen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 daher ohne ausreichende Informationen aus Evaluationsstudien verfasst.

94

Die Kommission hat keine sonstigen spezifischen Maßnahmen eingeführt, um im Rahmen von aus den ESI-Fonds finanzierten Projekten zur Unterstützung produktiver Investitionen in den Regionen die Dauerhaftigkeit zu fördern. Der neue regulatorische Rahmen umfasst weiterhin keine Bestimmungen, wonach die Verwaltungsbehörden Überwachungsverfahren einrichten müssen, die insbesondere die Erfassung solider Dauerhaftigkeitsdaten ermöglichen. Zudem enthält er für den neuen Programmzeitraum keine diesbezüglichen Orientierungshilfen, die an die Verwaltungsbehörden oder die Begünstigten gerichtet sind.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

95

Insgesamt kommt der Hof zu dem Schluss, dass - selbst wenn eine Mehrzahl der geprüften Projekte dauerhafte Ergebnisse erzielte - im Zeitraum 2000-2013 im Zuge der Verwaltung der EFRE-Unterstützung für produktive Investitionen in europäischen Unternehmen nicht genügend Nachdruck auf die Dauerhaftigkeit der Ergebnisse gelegt wurde. Daher waren bei einem Fünftel der geprüften Projekte die Ergebnisse nicht dauerhaft. Der Hof ermittelte Mängel bei der Programmplanung der OP sowie in den Phasen der Auswahl, Überwachung und Bewertung der geprüften Projekte.

96

Die rechtlichen EU-Anforderungen zur Dauerhaftigkeit, insbesondere die Pflicht der Begünstigten, die ursprünglichen Standorte der erworbenen Wirtschaftsgüter bis zum Ende des rechtlich vorgeschriebenen Dauerhaftigkeitszeitraums von fünf/drei Jahren zu erhalten, wurden in allen geprüften Projekten eingehalten. Die begünstigten Unternehmen haben weder wesentliche Änderungen oder Wechsel der Besitzverhältnisse durchlaufen noch haben sie ihre wirtschaftlichen Aktivitäten eingestellt oder verlagert. Im Allgemeinen lieferten die geprüften Projekte die geplanten Outputs. Die Outputs wurden weitestgehend bis zum Ende des Dauerhaftigkeitszeitraums genutzt (siehe Ziffern 20-23).

97

Die direkten Ergebnisse der geprüften Projekte standen zumeist im Zusammenhang mit der Schaffung von Arbeitsplätzen, einem verbesserten Zugang zu Finanzmitteln und Darlehen sowie einer Steigerung von Produktion und Produktivität. Zum Zeitpunkt der Prüfung erbrachten die meisten geprüften Projekte weiterhin die erwarteten direkten Ergebnisse. Allerdings stellte der Hof fest, dass es für nahezu die Hälfte der geprüften Projekte nicht möglich war, ihre Dauerhaftigkeit zum Ende des Dauerhaftigkeitszeitraums umfassend zu bewerten. Da sich die meisten Verwaltungsbehörden ausschließlich auf die Schaffung von Arbeitsplätzen konzentrierten und die Ergebnisse nach dem Abschluss der Projekte nicht auf angemessene Weise überwacht und in Berichten erfasst wurden, lagen nur wenige relevante Informationen darüber vor, in welchem Umfang diese Ergebnisse erreicht wurden und wie dauerhaft sie waren (siehe Ziffern 26-31). Bei einem Fünftel der Projekte hielten die Ergebnisse, die sie bis zu ihrem Abschluss erzielt hatten, nicht bis zum Ende des Dauerhaftigkeitszeitraums bzw. nur bis kurz nach Ende dieses Zeitraums an (siehe Ziffern 32-38).

98

Indirekten Ergebnissen, wie z. B. dem Aufbau einer Wissensbasis, der Vernetzung mit Hochschuleinrichtungen, der Erhöhung der lokalen Steuereinnahmen und der Schaffung von Nutzen für die Regionen, wurde nur selten Priorität verliehen (siehe Ziffern 40-43).

99

Der Hof ermittelte zahlreiche Gründe für die Nichterreichung dauerhafter Projektergebnisse. Während die Gründe in einigen wenigen Fällen eindeutig außerhalb des Einflussbereichs der Begünstigten lagen (da sie auf exogenen Faktoren wie etwa der Wirtschaftskrise beruhten) oder auf Managementschwächen zurückzuführen waren, ergaben sie sich in anderen Fällen daraus, dass auf verschiedenen Ebenen der Verwaltung von EU-Fördermitteln kein ausreichender Schwerpunkt auf die Dauerhaftigkeit gelegt wurde.

100

Auf Programmebene wurde die Erreichung langanhaltender Ergebnisse produktiver Investitionen in den zugrunde liegenden OP oder in anderen einschlägigen regionalen Strategiepapieren nicht wirksam gefördert. Die Erreichung langanhaltender Ergebnisse stellte keine Priorität dar. Der spezifische Bedarf der Unternehmen in verschiedenen Wirtschaftszweigen und mit unterschiedlicher Größe (Marktversagen) wurde nicht richtig ermittelt, woraus sich bei den Programmen ein Risiko von Mitnahmeeffekten ergab. Im Allgemeinen konnte durch die EU-Beteiligung keine bessere Dauerhaftigkeit der Ergebnisse sichergestellt werden (siehe Ziffern 46-59).

Empfehlung 1 - Förderung der Dauerhaftigkeit der Ergebnisse

1. Die Mitgliedstaaten sollten auf Ebene der OP-Programmplanung insbesondere durch folgende Maßnahmen die Erreichung dauerhafter Ergebnisse von EFRE-finanzierten produktiven Investitionen fördern:
   • stärkere Fokussierung auf die Ermittlung und Minderung von Risiken für die Erreichung dauerhafter Ergebnisse,
   • bessere Analyse des Bedarfs der verschiedenen Arten von Unternehmen, einschließlich des Bedarfs an öffentlicher Finanzierung, um Mitnahmeeffekte zu vermeiden.

   Zieldatum für die Umsetzung: im Rahmen der Vorbereitung der OP für den Zeitraum nach 2020.

2. Im Zuge der Genehmigung der OP sollte die Kommission insbesondere beachten, welchen Ansatz die Mitgliedstaaten bezüglich der Dauerhaftigkeit der Outputs und Ergebnisse verfolgen.

   Zieldatum für die Umsetzung: während des Genehmigungsverfahrens für einzelne OP für den Zeitraum nach 2020.

101

In Bezug auf die Projektauswahl spiegelten die Auswahlkriterien nicht auf angemessene Weise wider, dass die EFRE-finanzierten Projekte langanhaltende Ergebnisse erreichen, innovative industrielle Prozesse einführen oder ihre finanzielle Hebelwirkung maximieren mussten. Das Risiko, dass Unternehmen EU-Mittel erhalten, obwohl sie ihr Projekt auch ohne solch eine zusätzliche Finanzierung oder mit weniger Mitteln hätten umsetzen können, wurde nicht ausreichend gemindert (siehe Ziffern 61-67).

Empfehlung 2 - Berücksichtigung von Dauerhaftigkeit im Rahmen der Auswahlverfahren

Die Mitgliedstaaten sollten ihre Auswahlverfahren und -kriterien verbessern, damit das Risiko von Mitnahmeeffekten berücksichtigt wird und nur Projekte zur Unterstützung produktiver Investitionen mit Potenzial für angemessene langanhaltende Ergebnisse gefördert werden.

Zieldatum für die Umsetzung: im Rahmen der Vorbereitung der nächsten Auswahlverfahren.

102

Die Verwaltungsbehörden widmeten der Messung der Dauerhaftigkeit der Ergebnisse nicht genügend Aufmerksamkeit. Nicht alle Verwaltungsbehörden legten angemessene Indikatoren zur Messung der Leistung der EU-kofinanzierten Interventionen und ihrer langfristigen Ergebnisse fest. Wenn relevante Indikatoren definiert wurden, bezogen sich diese in den meisten Fällen entweder lediglich auf einen Aspekt des von den Projekten erzielten Nutzens, es war nicht verpflichtend, die festgelegten Zielvorgaben zu erreichen, oder sie wurden nicht auf einheitliche Weise zur Leistungsmessung herangezogen. Dadurch konnten die Behörden wertvolle Informationen bezüglich der Dauerhaftigkeit der Ergebnisse der Projekte und der Programme als Ganzes nicht einholen (siehe Ziffern 69-71).

103

Während die outputbasierte Überwachung der Projektumsetzung durch die Verwaltungsbehörden im Allgemeinen angemessen war, waren die Überwachung der Ergebnisse nach Projektabschluss und im Laufe des Dauerhaftigkeitszeitraums sowie die dazugehörige Berichterstattung meist unzulänglich. Dies war zum einen auf eine unzureichende Nutzung von Leistungsindikatoren und zum anderen auf mangelnde Überwachungs- und Berichterstattungsverfahren bzw. eine uneinheitliche Anwendung dieser Verfahren zurückzuführen. Die langanhaltenden Ergebnisse wurden nicht weiterverfolgt. Auch wurden im Rahmen der geprüften OP keine spezifischen Ex-post-Bewertungen in Auftrag gegeben. Ferner führte die Kommission keine spezifischen Prüfungen/Untersuchungen zur Dauerhaftigkeit der EU-finanzierten Investitionen durch (siehe Ziffern 72-78).

Empfehlung 3 - Betonung der Dauerhaftigkeit im Rahmen von Überwachung und Berichterstattung

Die Mitgliedstaaten sollten eine angemessene und einheitliche Überwachung und Berichterstattung vornehmen und in diesem Zusammenhang

• vorab festgelegte und relevante Indikatoren sowohl für Outputs und Ergebnisse als auch zur Messung langanhaltender Ergebnisse auf OP-Ebene anwenden, wobei die Anzahl der Indikatoren überschaubar gehalten werden muss;
• Überwachungs- und Berichterstattungsverfahren einrichten, die bei Projektabschluss und im Laufe des Dauerhaftigkeitszeitraums zum Einsatz kommen und in den Finanzhilfevereinbarungen beschrieben sein sollten;
• die Erhebung und Nutzung relevanter Daten verbessern.

Zieldatum für die Umsetzung: für laufende Projekte so bald wie möglich; für nachfolgende Projekte im Rahmen der Vorbereitung der Auswahlverfahren.

Empfehlung 4 - Berücksichtigung von Dauerhaftigkeit im Rahmen von Bewertungen

Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass in den Ex-post-Bewertungen auf OP- oder EU-Ebene die verschiedenen Dauerhaftigkeitsaspekte der zum Ende des Dauerhaftigkeitszeitraums und darüber hinaus erzielten Ergebnisse systematischer berücksichtigt werden. Die Bewertungsergebnisse sollten in die Gestaltung zukünftiger EU-Förderprogramme für Unternehmen einfließen.

Zieldatum für die Umsetzung: im Rahmen der zukünftig durchzuführenden Ex-post-Bewertungen.

104

In den Finanzhilfevereinbarungen waren bei Nichterreichung der erwarteten Ergebnisse bei Projektabschluss und/oder zum Ende des Dauerhaftigkeitszeitraums keine systematischen Korrekturmaßnahmen vorgesehen. In Fällen, in denen Regelungen dieser Art vorhanden waren, wurden sie nur uneinheitlich angewendet, und in den verschiedenen OP wurden sie unterschiedlich flexibel gehandhabt (siehe Ziffern 80-84).

Empfehlung 5 - Einheitliche Anwendung klarer Korrekturmaßnahmen

1. Die Kommission sollte sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten klare Korrekturmaßnahmen einschließlich Regelungen für die Wiedereinziehung einheitlich anwenden, wenn Projekte nicht den rechtlichen EU-Anforderungen zur Dauerhaftigkeit entsprechen.

   Zieldatum für die Umsetzung: umgehend.

2. Haben Mitgliedstaaten auf Projektebene verbindliche Zielvorgaben festgelegt, so sollten sie klare Korrekturmaßnahmen einführen und diese einheitlich anwenden.

   Zieldatum für die Umsetzung: so bald wie möglich und vor Ende 2019.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Frau Iliana IVANOVA, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 7. Februar 2018 in Luxemburg angenommen.

Abkürzungen und Glossar

AEUV: Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

Dauerhafte Projektergebnisse: Langanhaltende Projektergebnisse. Der Hauptindikator für die Dauerhaftigkeit von Projektergebnissen ist die Kontinuität des durch das Projekt erzielten Nettonutzens. So sollte das Projekt beispielsweise nach seinem Abschluss, während und nach dem rechtlich vorgeschriebenen Dauerhaftigkeitszeitraum eine akzeptable finanzielle und wirtschaftliche Kostenrendite erzielen, Produktion, Produktivität, Beschäftigung, Wettbewerbsfähigkeit sowie Unternehmergeist stärken und Innovationen fördern.

Direkte Projektergebnisse: Veränderungen, die sich für an einer Intervention direkt Beteiligte aus ihrer Beteiligung ergeben (z. B. Produktions-, Produktivitäts-, Absatz-, Umsatz- oder Ausfuhrsteigerung; gestärkter Unternehmergeist und höhere Wettbewerbsfähigkeit; Einführung neuer Produkte oder Dienstleistungen; Schaffung oder Erhaltung langfristiger Arbeitsplätze).

(EU-)Mehrwert: Der EU-Mehrwert ist der Wert, der sich aus einer Maßnahme der EU zusätzlich zu dem Nutzen ergibt, der entstanden wäre, wenn die Mitgliedstaaten allein tätig geworden wären. Im Rahmen dieser Prüfung bezeichnet der EU-Mehrwert den Nutzen, der sich aus von der EU kofinanzierten, produktiven Investitionen ergibt, wie beispielsweise Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit kleiner und mittlerer Unternehmen, bessere Ermittlung des lokalen und regionalen Bedarfs und entsprechender Lösungen, langfristige Beschäftigung und größerer Innovationsspielraum.

Europäische Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds): Bei den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds handelt es sich um fünf eigenständige Fonds, mit denen innerhalb der politischen Rahmenbedingungen, die für den siebenjährigen Haushaltszeitraum des MFR festgelegt sind, die Verwirklichung der EU-Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum in der Union sowie die fondsspezifischen Aufgaben unterstützt werden. Zu den Fonds gehören der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF), der Kohäsionsfonds (KF), der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und der Europäische Meeres- und Fischereifonds (EMFF).

Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE): Ziel des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung ist die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Europäischen Union durch den Ausgleich der stärksten regionalen Ungleichgewichte im Wege der finanziellen Unterstützung für die Schaffung von Infrastrukturen sowie für produktive, beschäftigungswirksame Investitionen, insbesondere zugunsten von Unternehmen.

F&E: Forschung und Entwicklung.

Indikator: Messwert, der in Bezug auf ein Ziel hilfreiche Informationen für die Beurteilung des Grades der Zielerfüllung liefert.

Indirekte Projektergebnisse: Die positiven Auswirkungen von Projekten für die betreffenden Regionen, z. B. Steigerung von Beschäftigung, Wettbewerbsfähigkeit und Unternehmergeist, verbesserte Innovation, bessere Überlebensraten von Unternehmen, Korrelation zwischen finanzieller Unterstützung und der Zusammenarbeit mit Universitäten/Wissenschaftlern zur Erhöhung der Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit, gestärkte Qualifikations- und Wissensgrundlage, Unternehmensberatung und Vernetzung mit anderen ähnlichen Organisationen.

KMU: Kleine und mittlere Unternehmen.

Mitnahmeeffekt: Ein Mitnahmeeffekt entsteht dann, wenn Mittel zur Unterstützung eines Begünstigten bereitgestellt werden, der auch ohne diese Hilfe dieselbe Entscheidung getroffen hätte. In solchen Fällen können die Ergebnisse nicht der entsprechenden politischen Maßnahme zugeschrieben werden, und die dem Begünstigten gezahlten Beihilfen bleiben ohne direkte Wirkung. Somit ist der Anteil der Ausgaben, der zu Mitnahmeeffekten führt, definitionsgemäß unwirksam, da er nicht zur Erreichung der Ziele beiträgt. Im Rahmen dieser Prüfung bezeichnet der Begriff Mitnahmeeffekt den Sachverhalt, dass ein gefördertes Projekt ganz oder teilweise auch ohne die Finanzhilfe durchgeführt worden wäre.

Operationelles Programm (OP): In einem OP ist festgelegt, welche Prioritäten und spezifischen Ziele ein Mitgliedstaat oder eine Region verfolgt und wie die Mittel (sowohl EU-Mittel und einzelstaatliche öffentliche Mittel als auch Kofinanzierung aus privaten Mitteln) in einem bestimmten Zeitraum (derzeit sieben Jahre) für die Finanzierung von Projekten verwendet werden sollen. Die Projekte innerhalb eines OP müssen zu einer bestimmten Anzahl von Zielen beitragen. Die Mittel stammen aus dem EFRE. Das OP wird vom Mitgliedstaat ausgearbeitet und muss von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU-Haushalt geleistet werden können. Während des Programmplanungszeitraums können OP nur mit Einverständnis beider Seiten geändert werden.

Programmplanungszeitraum: Der Programmplanungszeitraum ist der mehrere Jahre umfassende Rahmen, in dem die EFRE-Ausgaben geplant und umgesetzt werden.

Projektoutputs: Die Leistungen eines Projekts.

ROP: Regionales operationelles Programm.

Strategie Europa 2020: Die Strategie Europa 2020 ist die auf den Zeitraum 2010-2020 ausgelegte Wachstumsstrategie der EU zur Erholung von der Krise und ist auf die folgenden fünf Kernziele aufgeteilt: Beschäftigung, Forschung und Entwicklung, Klima/Energie, Bildung sowie soziale Inklusion und Armutsbekämpfung.

Überwachung, auch: Monitoring: Kontinuierlicher Prozess der systematischen Datensammlung zu spezifischen Indikatoren, um Leitung und Hauptbeteiligte eines laufenden EZ-Projekts über die erzielten Fortschritte und die erreichten Ziele sowie über die Verwendung bereitgestellter Mittel zu informieren (Quelle: Glossar des OECD-Entwicklungsausschusses (DAC)).

Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen, auch: Dachverordnung: Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013. In dieser Verordnung werden die gemeinsamen Regelungen für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), den Europäischen Sozialfonds (ESF), den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raumes (ELER) und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF), für die ein gemeinsamer Rahmen (im Folgenden "europäische Struktur- und Investitionsfonds" - "ESI-Fonds") gilt, festgelegt. Darüber hinaus werden darin die Bestimmungen festgelegt, die notwendig sind, um die Effizienz der ESI-Fonds und die Koordinierung der ESI-Fonds untereinander und mit anderen Unionsinstrumenten zu gewährleisten.

Verwaltungsbehörde: Eine Verwaltungsbehörde ist eine von einem Mitgliedstaat benannte nationale, regionale oder lokale Behörde (oder sonstige öffentliche oder private Stelle), die ein operationelles Programm verwaltet. Zu ihren Aufgaben gehören die Auswahl der zu finanzierenden Projekte, die Überwachung der Durchführung dieser Projekte und die Berichterstattung über finanzielle Aspekte und erzielte Ergebnisse an die Kommission. Die Verwaltungsbehörde ist auch die Stelle, die Begünstigten nach Prüfungen durch die Kommission, den Europäischen Rechnungshof oder eine einschlägige Behörde im betreffenden Mitgliedstaat Finanzkorrekturen auferlegt.

Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung: Sachgerechte und transparente Verwaltung des EU-Haushalts im Einklang mit der Haushaltsordnung, insbesondere mit den Grundsätzen der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit.

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II - Ausgabenbereich "Investitionen für Kohäsion, Wachstum und Integration" - unter Vorsitz von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Ladislav Balko, Mitglied des Hofes. Herr Balko wurde unterstützt von Branislav Urbanič, Kabinettchef; Zuzana Franková, Attachée und Mitglied des Prüferteams; Gerhard Ross, Direktor; Myriam Cazzaniga, Leitende Managerin; Kurt Bungartz, Aufgabenleiter, sowie Alessandra Falcinelli und Jolita Korzunienė, Prüferinnen.

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