Podpora z EU pro produktivní investice v podnikání – je zapotřebí více se zaměřit na otázku udržitelnosti

Shrnutí

Podpora z EFRR pro produktivní investice v podnicích

I

V letech 2000 až 2013 bylo na produktivní investice do podniků vyčleněno z Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR) více než 75 miliard EUR a více než 68 miliard EUR je pro tento účel naplánováno na období 2014 až 2020.

Jak jsme prováděli audit

II

Cílem našeho auditu bylo posoudit, zda bylo toto financování řízeno způsobem, který zajišťuje udržitelnost výstupů a výsledků, a určit hlavní faktory, které tento aspekt ovlivňují.

III

Zkoumali jsme 41 dokončených projektů produktivních investic spolufinancovaných z EFRR v letech 2000 až 2013 v rámci osmi OP v Rakousku, České republice, Německu, Itálii a Polsku. Tato činnost zahrnovala přezkum operačních programů (OP), do nichž patřily kontrolované projekty, a také přezkum výběru projektů, monitorování, podávání zpráv a hodnocení.

Co jsme zjistili

IV

Celkově jsme došli k závěru, že většina kontrolovaných projektů měla udržitelné výsledky. V mnoha kontrolovaných projektech však výsledky udržitelné nebyly nebo byly udržitelné jen částečně, což je způsobeno zejména nedostatečným důrazem na aspekt udržitelnosti při řízení podpory z EFRR pro produktivní investice v letech 2000 až 2013.

V

Požadavky týkající se udržitelnosti podle práva EU byly splněny ve všech regionech, kde se audit uskutečnil. Kontrolované projekty obecně zajistily plánované výstupy. Ve většině případů nakoupená aktiva a další výstupy v době auditu stále existovaly a byly využívány.

VI

V době auditu většina kontrolovaných projektů stále generovala očekávané přímé výsledky, které se většinou týkaly tvorby pracovních míst, lepšího přístupu k financování a úvěrům, zvýšené výroby a produktivity. U pětiny z nich však výsledky dosažené v době jejich dokončení nepřetrvaly. Navíc téměř v polovině kontrolovaných projektů nebylo možné komplexně posoudit udržitelnost ke konci období udržitelnosti, neboť informace nebyly vždy k dispozici, protože se ne vždy shromažďovaly (nebo alespoň ne důsledně) a protože již nebyly dostupné příslušné dokumenty kvůli uplynutí doby archivace.

VII

Tam, kde výsledky nebyly udržitelné, měl tento stav různé důvody. Zatímco v několika málo případech příjemci zjevně nemohli důvody ovlivnit kvůli vnějším faktorům, např. hospodářské krizi nebo změnám vnitrostátních právních předpisů, v ostatních případech byly příčinou nedostatky v řízení. Hlavním důvodem bylo nedostatečné zaměření na otázku udržitelnosti na různých úrovních řízení fondů EU: operační programy neprosazovaly udržitelnost účinným způsobem; výběrová řízení dostatečně nezohledňovala podmínky pro dosažení dobrých dlouhodobých výsledků; monitorování a vykazování výsledků po skončení projektu bylo slabé a používané ukazatele výkonnosti byly nedostatečné; nápravná opatření v případě nedosažení cílů nebo nesplnění požadavků právních předpisů týkajících se udržitelnosti byla uplatňována nedůsledně a Komise při schvalování operačních programů nekladla na aspekty udržitelnosti dostatečný důraz.

Co doporučujeme

VIII

Regulační rámec v tomto ohledu přinesl pro období 2014–2020 určitá zlepšení. Přesto však dosažení udržitelnosti výsledků v tomto programovém období a zlepšení koncepce příslušných programů z hlediska udržitelnosti v období po roce 2020 vyžadují další opatření. Z toho důvodu vydáváme tato doporučení:

• Členské státy by měly prosazovat dosahování udržitelných výsledků produktivních investic financovaných z EFRR na úrovni programování operačních programů, zejména prostřednictvím:
  • většího zaměření na určování a zmírňování rizik týkajících se dosažení udržitelných výsledků,
  • lepší analýzy potřeb různých druhů podniků včetně potřeby veřejného financování, aby se předešlo ztrátě z efektu mrtvé váhy.
• Při schvalování operačních programů by Komise měla věnovat větší pozornost tomu, jak členské státy řeší udržitelnost výstupů a výsledků.
• Členské státy by měly zlepšit své postupy a kritéria výběru, aby bylo zohledněno riziko ztráty z efektu mrtvé váhy a byly podpořeny pouze projekty produktivních investic s potenciálem pro přiměřené dlouhotrvající výsledky.
• Členské státy by měly zajistit odpovídající a jednotné monitorování a podávání zpráv:
  • používat předem definované a relevantní ukazatele výstupů i výsledků i ukazatele pro měření dlouhotrvajících výsledků na úrovni operačního programu, a přitom zachovat počet ukazatelů na zvládnutelné úrovni,
  • stanovit postupy monitorování a podávání zpráv, které budou používány při dokončení projektu a během celého období udržitelnosti, přičemž tyto postupy by měly být popsány v grantových dohodách,
  • zlepšit shromažďování a využití příslušných údajů.
• Komise a členské státy by měly zajistit, aby se při hodnocení ex post na úrovni operačního programu nebo na úrovni EU systematičtěji věnovala pozornost různým aspektům udržitelnosti dosažených výsledků ke konci doby udržitelnosti a v následném období. Výsledky hodnocení by měly být využívány při koncipování budoucích režimů podpory EU určené podnikům.
• Komise by měla zajistit, aby členské státy důsledně uplatňovaly jasná nápravná opatření včetně mechanismů pro zpětné vymáhání, pokud projekty nesplní požadavky právních předpisů EU v oblasti udržitelnosti.
• Pokud členské státy stanovily na úrovni projektů závazné cílové hodnoty, měly by nastavit jasná nápravná opatření a důsledně je uplatňovat.

Úvod

Produktivní investice a podpora podnikání z EFRR

Cíle politiky EU

01

Více než patnáct let se úsilí Unie o zajištění pokroku jejího hospodářství zaměřuje hlavně na posílenou produktivitu, podnikání, konkurenceschopnost, růst a zaměstnanost a inovace. Podpora investic do podnikání v evropských regionech je zakotvena ve dvou hlavních strategiích EU:

• Lisabonská strategie z roku 2000¹, jejímž cílem je učinit EU „nejkonkurenceschopnější a nejdynamičtější znalostní ekonomikou na světě, schopnou udržitelného hospodářského růstu, s větším počtem pracovních míst, s lepšími pracovními místy a větší sociální soudržností“ a
• strategie Evropa 2020², jejímž cílem od roku 2010 je posílit růst a zaměstnanost pomocí různých stěžejních iniciativ, z nichž jedna se zaměřila na průmyslovou politiku pro zlepšení podnikatelského prostředí a cílila zejména na malé a střední podniky.

Podpora pro podniky z EFRR

02

Strategie EU pro evropské regiony se provádějí prostřednictvím kombinace vnitrostátních fondů a evropských strukturálních fondů (od roku 2014: evropské strukturální a investiční fondy, neboli ESI fondy). Nejdůležitější z těchto fondů, Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), zajistil přímé investice do podniků různých typů a velikostí.

03

V letech 2000 až 2013 předpisy upravující EFRR³ stanovovaly, že fondy by měly přispívat k financování produktivních investic s cílem vytvářet a chránit udržitelná pracovní místa pomocí opatření, která také povzbuzují místní a regionální rozvoj. Komise definuje produktivní investice jako investice do fixního kapitálu nebo nehmotných aktiv pro podniky, které mají být využívány k výrobě zboží a služeb, a tím přispívat k tvorbě hrubého kapitálu a zaměstnanosti. Tato opatření byla primárně (nikoli však výlučně) určena k podpoře malých a středních podniků.

04

Oblast působnosti EFRR v období 2014–2020 je v zásadě omezena na podporu tvorby a ochrany udržitelných pracovních míst v malých a středních podnicích. Výjimečně však mohou produktivních investic využít i velké podniky, pokud tyto investice zahrnují spolupráci s malými a středními podniky a přispívají k posilování výzkumu, technologického rozvoje a inovací nebo podporují posun k nízkouhlíkovému hospodářství⁴.

Podstatná finanční podpora produktivních investic poskytovaná z EFRR

05

Předpokládá se, že přímá podpora pro podniky a inovace z EFRR v letech 2000 až 2020 dosáhne téměř 143 miliard EUR. To znamená, že celkově soukromý sektor využívá přibližně třetinu celkové výše finančních prostředků EFRR. Obrázek 1 zobrazuje rozpočtové prostředky přidělené na produktivní investice v letech 2000 až 2020 a příloha I uvádí podrobný přehled podle jednotlivých členských států. V jednotlivých členských státech a regionech se míry spolufinancování z EFRR obecně pohybovaly od 25 % (v poměrně bohatých regionech) až po 85 % (v chudších regionech).

Sdílené řízení programů EFRR

06

Projekty v rámci strukturálních fondů jsou spolufinancovány rozpočtem EU a vnitrostátními nebo regionálními orgány. Financování projektů se řídí pravidly a podmínkami, které jsou zčásti stanoveny na úrovni EU a zčásti na úrovni členských států. Řízení těchto finančních prostředků je tudíž sdílené. V rámci řízení EFRR vypracovaly řídicí orgány (ŘO) operační programy (OP), řídily provádění operačních programů, nastavily a provozovaly systémy jejich řízení a kontroly a předkládaly Komisi výroční zprávy o provádění. V rámci každodenního řízení tyto orgány nesly odpovědnost za výběr projektů a za jejich monitorování, provádění, kontrolu a hodnocení⁵.

07

Komise sama vydala pokyny k přípravě operačních programů, následně operační programy schválila a dohlížela na nastavení a provozování systémů řízení a kontroly v členských státech. Konkrétně Komise monitorovala provádění operačních programů, zejména prostřednictvím zpráv členských států o provádění a účasti v monitorovacích výborech. Kromě toho si mohla vyžádat konkrétní informace (včetně údajů o výběru projektů od řídicích orgánů), a to kdykoli do konečného uzavření programů.

Udržitelnost výsledků projektů

Pojem udržitelnosti

08

V tomto auditu definujeme udržitelnost jako schopnost projektu udržet si své přínosy po dlouhou dobu po dokončení projektu. Hlavní známkou toho, že projekt dosáhl udržitelných výstupů a výsledků, je soustavný tok čistých přínosů projektu po jeho dokončení, a to během období jeho udržitelnosti podle právních předpisů i po jejím skončení (viz body 12 až 15). Spolufinancované produktivní investice by měly generovat finanční a ekonomickou návratnost nákladů, zvyšovat výrobu, produktivitu, zaměstnanost, konkurenceschopnost a podnikání a posilovat inovace. Podpořené operace by měly také zajišťovat dlouhodobé přínosy pro regiony, v nichž se nacházejí.

09

V rámci tohoto auditu by měly být výstupy chápány jako požadované výstupy zajišťované projektem (činnosti, služby, provoz projektových zařízení, znalosti a dovednosti). Výsledky jsou změny, které vyplývají pro přímé adresáty na konci jejich účasti v dané intervenci (např. zvýšená výroba, produktivita, tržby, obrat nebo vývoz; posílené podnikání a konkurenceschopnost; nové zavedené výrobky nebo služby; vytvořená nebo zachovaná dlouhodobá pracovní místa), a také pozitivní účinky projektů na dotčené regiony.

10

V některých svých předchozích zprávách⁶ jsme upozornili na rizika spojená s udržitelností infrastruktur financovaných z EU, včetně problémů týkajících se zachování výstupů a výsledků projektů. Nedostatečná udržitelnost a nevěnování pozornosti tomuto aspektu řízení projektů mohou snížit účinnost veřejných intervencí.

11

Zajištění udržitelnosti vyžaduje důkladnou analýzu a strategii ve fázi formulování programu nebo projektu. Již ve fázi plánování lze přijmout důležitá přípravná opatření a určit tak, čeho se má financováním konkrétní investice dosáhnout a co se má v dlouhodobém výhledu udržet. Je zapotřebí odpovídající monitorování během celého životního cyklu projektu i následně. Jsou nutné i stabilní instituce a příjemci v soukromém sektoru, kteří zaručí účinnou podporu řízení pro pokračující operace v průběhu ekonomické životnosti projektu. Podle studie Evropského parlamentu⁷ se veřejný sektor o otázku udržitelnosti v kontextu strukturálních fondů a Fondu soudržnosti zajímal jen omezeně, a v důsledku toho jsou k dispozici jen neúplné údaje o udržitelnosti výsledků, které přinesly projekty spolufinancované z EFRR.

Regulační rámec

12

Nařízení EU o EFRR stanoví právní požadavek udržitelnosti. Obecně řečeno, nařízení vyžaduje, aby podniky udržely výstupy projektu / zakoupená aktiva po dobu pěti let (výjimečně tří let v případě MSP⁸, pokud tak rozhodl dotčený členský stát), aby se vyhnuly zpětnému vymáhání poskytnutého spolufinancování z EFRR. Vzhledem k tomu, že tato udržitelnost požadovaná právními předpisy se týká jen výstupů / zakoupených aktiv a zahrnuje dobu nejvýše pěti let, liší se od pojmu udržitelnosti, jak je vysvětlen výše a používán v tomto auditu.

13

Postupem času se požadavek týkající se délky období udržitelnosti zpřísňoval. V období let 2000–2006 byly řídicí orgány povinny získat zpět odpovídající spolufinancování z EFRR a informovat Komisi, jestliže v projektu došlo k podstatné změně⁹ do pěti let ode dne, kdy bylo vydáno rozhodnutí o poskytnutí grantu. V letech 2007 až 2013¹⁰ byly právní požadavky podobné, výchozí okamžik pro počítání uvedených pěti let se však přesunul od data vydání rozhodnutí o poskytnutí grantu k datu dokončení projektu. Kromě toho byla zavedena sankce pro podniky, které převedly výrobní činnost v rámci členských států nebo mezi nimi.

14

V roce 2010 byla oblast použití požadavku udržitelnosti omezena jen na operace obsahující investice do infrastruktury nebo produktivních investic. Kromě toho, aby se snížila zátěž pro příjemce v období po hospodářské krizi, byla zavedena výjimka týkající se zastavení výrobní činnosti v důsledku nepodvodného úpadku¹¹.

15

Důležitou inovací týkající se požadavků právních předpisů na období udržitelnosti v rámci ESI fondů na období 2014–2020 je zpřísnění výchozího okamžiku období udržitelnosti, který odkazuje na datum poslední platby pro projekt, nebo alternativně na datum stanovené v rozhodnutí o poskytnutí státní podpory. Kromě toho musí být spolufinancování z EU vráceno, jestliže je do deseti let výrobní činnost přemístěna mimo území EU, s výjimkou případů, kdy je příjemcem malý nebo střední podnik¹². Intervenční logiku pro produktivní investice v rámci EFRR včetně aspektů týkajících se období udržitelnosti upřesňuje příloha II.

Rozsah a koncepce auditu

16

Audit, který byl proveden v období od července 2016 do června 2017, se snažil odpovědět na otázku, zda byly projekty v rámci EFRR týkající se produktivních investic do podniků řízeny způsobem, který zajišťuje udržitelnost výstupů a výsledků.

17

V první části této zprávy analyzujeme udržitelnost výstupů a v druhé části udržitelnost výsledků (přímých a nepřímých). Posuzovali jsme udržitelnost ke konci období udržitelnosti podle právních předpisů a v době auditu. V třetí části uvádíme hlavní důvody, proč produktivní investice postrádaly udržitelnost, a osvědčené postupy, které jsme během auditu zjistili. V této souvislosti jsme zkoumali úlohy odpovědných orgánů v členských státech a Komise. Tato činnost zahrnovala přezkum operačních programů, do nichž patřily kontrolované projekty, a přezkum výběru projektů, monitorování, podávání zpráv a hodnocení. V poslední části analyzujeme potenciální zlepšení týkající se období udržitelnosti v programovém období 2014–2020. Rovněž zkoumáme změny provedené v předpisech týkajících se ESI fondů pro období 2014–2020 za účelem zvýšení potenciálu udržitelnosti výsledků.

18

Zkoumali jsme 41 dokončených projektů produktivních investic spolufinancovaných z EFRR v rámci osmi OP v Rakousku, České republice, Německu, Itálii a Polsku, které byly prováděny v letech 2000 až 2013 a jejich období udržitelnosti končila v letech 2006 až 2018. U všech projektů jsme již dříve provedli audit v rámci prohlášení o věrohodnosti, který se týkal dodržování požadavků právních předpisů. Tyto projekty byly zvoleny na základě velikosti vzorku vybraného v předešlém auditu v dotčených členských státech a jejich finančního objemu. Většina projektů odpovídala investicím do aktiv podniků z různých odvětví výroby (např. ocelářské nebo kamenické výrobky, součásti automobilů, sanitární zařízení, průmyslové aplikace), z energetiky (uhlí, obnovitelné zdroje) a z odvětví cestovního ruchu (hotely). Některé z nich zahrnovaly investice do výzkumu a vývoje. Hodnota projektů se pohybovala od 0,01 do 91,7 milionu EUR. Příjemci byly obvykle malé až střední podniky. Seznam kontrolovaných projektů a operačních programů, jejichž prostřednictvím byly projekty financovány, uvádí příloha III.

Připomínky

Výstupy z kontrolovaných projektů byly většinou udržitelné

19

U kontrolovaných projektů jsme nejprve ověřovali, zda byly všechny očekávané výstupy zajištěny tak, jak bylo plánováno. Následně jsme posuzovali, zda byly výstupy v právně závazném období udržitelnosti (tří nebo pěti let) skutečně ponechány na svých původních místech a nebyly plně nebo zčásti ukončeny, tzn. že výstupy nesměly být prodány a odpovídající hospodářské činnosti nesměly být přemístěny uvnitř EU nebo mimo EU. Rovněž jsme kontrolovali, zda byly výstupy využívány v tomtéž výrobním areálu, s výjimkou případů, kdy byly nahrazeny aktivy nejméně stejné tržní hodnoty zakoupenými na náklady příjemce projektu.

20

Ve všech regionech EU, kde se audit uskutečnil, byly podmínky udržitelnosti podle právních předpisů uplatňované v operačních programech obecně v souladu s příslušnými právními předpisy EU¹³. V žádném z kontrolovaných projektů kromě jednoho jsme nezjistili podstatné úpravy nebo změny povahy vlastnictví do konce období udržitelnosti.

21

Obecně při dokončení projektů přinesly zkoumané projekty očekávané výstupy¹⁴. Tyto výstupy typicky zahrnovaly pořízení zařízení pro výrobu nebo produkci zboží, například výrobních hal a výrobních linek včetně strojů a zařízení využívaných v různých průmyslových odvětvích (např. potravinářské, chemické, plastové a kovové zboží, sanitární zařízení, součásti automobilů, energetická zařízení nebo zařízení týkající se energie z obnovitelných zdrojů či jejich části). Granty obdržely i podniky v odvětví služeb nebo cestovního ruchu, kde šlo např. o podporu pro tiskárny a na rekonstrukci nebo výstavbu hotelů. Rámeček 1 dokládá výstupy tří kontrolovaných projektů, podrobnosti pro každý projekt jsou k dispozici v příloze III.

22

Obecně ke konci období udržitelnosti podle právních předpisů aktiva na místech výroby existovala. Aktiva nebyla prodána a hospodářské činnosti podniku nebyly přemístěny. Ve většině případů byly projekty odpovídajícím způsobem udržovány a účinně využívány v souladu s potřebami podniků po celé období udržitelnosti (viz obrázek 2). Vyskytl se jen jeden případ¹⁵, kdy zařízení nebylo v provozu, a důvodem byl vyhlášený úpadek. Ve třech dalších případech¹⁶ nebyla aktiva (výrobní zařízení, počítače, softwarové programy) plně využívána, nebo výrobní linky nebyly plně v provozu kvůli nedostatečné údržbě ze strany vlastníků, nezohlednění obchodního vývoje v příslušném odvětví nebo změnám příslušných právních předpisů v oblasti energetiky.

23

V době našich návštěv na místě byla v 31 projektech aktiva stále využívána. V devíti případech¹⁷ se aktiva buď nevyužívala vůbec, využívala se částečně, nebo byla nahrazena jiným zařízením po skončení období udržitelnosti podle právních předpisů – které u MSP často činilo jen tři roky po skončení projektu. Takové podnikatelské chování mohlo být vyvoláno oprávněnými důvody, jako je například výměna strojního zařízení nebo systémů IT kvůli opotřebení nebo amortizaci nebo záměrem získat modernější vybavení o nejméně stejné obchodní hodnotě nebo změnami příslušných právních předpisů v oblasti energetiky. Například v jednom z projektů¹⁸ bylo zařízení nahrazeno okamžitě po skončení období udržitelnosti podle právních předpisů kvůli svým vysokým provozním nákladům.

Většina kontrolovaných projektů vytvořila udržitelné výsledky, jedna pětina však nikoli

24

Nejprve jsme ověřovali, zda kontrolované projekty dosáhly při dokončení projektu očekávaných přímých výsledků. Následně jsme analyzovali situaci v době auditu, abychom posoudili, zda vlastníci projektu tyto výsledky udrželi po co nejdelší dobu, aby tak vytvořili maximální možné přínosy i dlouho po konci projektu. Přitom jsme rovněž brali v úvahu hospodářskou situaci podniků ve vztahu k situaci na trhu, na němž vyvíjejí svou činnost, a další vnější faktory, které by mohly mít dopad na potenciální přínosy. Kritéria pro posouzení jsou podrobně vysvětlena v příloze IV.

Udržitelnost přímých výsledků byla dobrá přibližně u poloviny kontrolovaných projektů

25

Na základě informací dostupných u řídicích orgánů jsme ověřili, že kontrolované projekty sledovaly různé přímé výsledky, například zlepšení přístupu k financování, zvýšení výroby a produktivity, tvorbu zaměstnanosti, zvýšení tržeb, obratu nebo vývozu, diverzifikaci podnikových struktur, zlepšení image podniku, zavedení nových výrobků nebo služeb a další (např. posílenou spolupráci s jinými institucemi za účelem zvýšení inovací a konkurenceschopnosti)¹⁹. Posuzovali jsme udržitelnost přímých výsledků ke konci období udržitelnosti a v době auditu, a to na základě informací shromážděných u příjemců (viz obrázek 3).

26

Do konce období udržitelnosti podle právních předpisů (které u kontrolovaných projektů končilo v letech 2006 až 2018²⁰) a na základě dostupných údajů z monitorování dosáhlo (a po celé období udržitelnosti zachovalo) výsledků v plném rozsahu čtrnáct projektů a částečně sedm projektů (viz obrázek 3). Téměř u poloviny všech projektů (19) však toto posouzení nebylo možné, neboť ŘO neshromažďovaly potřebné údaje z monitorování (viz také body 73–75), nebo nebyly k dispozici příslušné dokumenty kvůli uplynutí doby archivace (v projektech v rámci OP Apulie a OP Burgenlandsko).

27

Zaznamenali jsme jen několik příkladů, kdy monitorování umožnilo důkladnější sběr dat o výsledcích projektů. Například ŘO odpovědný za OP v Polsku monitoroval a posuzoval dosažení projektových výsledků pomocí různých finančních a výkonnostních ukazatelů, jako jsou příjmy, hodnota zboží vyrobeného díky projektu, snížení emisí atd.²¹. U šesti dalších projektů v Sasku a Dolním Sasku²² se rovněž měřil nárůst obratu mimo region a u vývozu.

28

Vzhledem k tomu, že většina ŘO se však zaměřovala výhradně na tvorbu pracovních míst (jeden z hlavních cílů operačních programů), neshromažďovaly informace o dalších relevantních (ekonomických) přínosech, které by projekty mohly mít. Jen na základě údajů z monitorování tudíž nebylo vždy možné provést komplexní posouzení skutečných výsledků projektů a jejich udržitelnosti.

29

V době našich návštěv na místě a také na základě doplňujících informací, které poskytli příjemci a ŘO, jsme zjistili, že přímé výsledky byly udržitelné u 21 projektů, jen částečně udržitelné u jedenácti projektů a slabé nebo zcela neudržitelné u osmi projektů²³ (podrobnosti uvádí příloha III).

30

V rámci vedlejších přínosů projekty umožňovaly podnikům, které byly příjemci, restrukturalizovat nebo modernizovat produktivní aktiva, upravit a diverzifikovat portfolia výrobků a posílit produktivitu, a tudíž i rentabilitu, a tím jim v konečném důsledku pomáhaly rozvíjet jejich postavení na trhu. Rámeček 2 dokládá příklad projektu, v němž byly dosažené výsledky i jejich udržitelnost dobré. Dalším vedlejším přínosem bylo podle přijímajících podniků zlepšení image, a v důsledku toho lepší loajalita zákazníků.

31

V některých případech²⁴ měli příjemci prospěch z lepšího přístupu k financování a úvěrům. To jim umožnilo být při investování ambicióznější a v konečném důsledku dosáhnout lepších výsledků. Další investice byly vedle dotovaných aktiv realizovány pomocí vlastních zdrojů podniků. Podle některých z kontrolovaných příjemců projekty v dlouhodobém výhledu významně posílily jejich ekonomickou životaschopnost. V několika případech²⁵ přivedly obecně obtížné tržní podmínky nebo tvrdé dopady hospodářské krize některé z podniků na pokraj platební neschopnosti. V takových případech podle příjemců hrály projekty klíčovou úlohu v tom, že jim umožnily pokračovat v obchodní činnosti (viz příklady v rámečku 3).

Přibližně v pětině kontrolovaných projektů však nebyly přímé výsledky udržitelné a přibližně ve čtvrtině projektů byly udržitelné jen částečně

32

Jak již bylo uvedeno v bodě 29, v době našich návštěv na místě jsme zjistili problémy týkající se udržitelnosti u devatenácti projektů: u osmi projektů (pětiny kontrolovaných projektů) výsledky nebyly udržitelné (někdy netrvaly ani do konce období udržitelnosti²⁶ nebo skončily jen krátce po něm²⁷) a u jedenácti projektů byly udržitelné jen částečně (viz příklady v rámečku 4). Inovativní projekty (např. projekt 1) na rychle se rozvíjejících trzích však obsahují z hlediska udržitelnosti vyšší rizika, která nijak nesnižují jejich nárok na financování z EU.

33

Ve třech případech²⁸ existovaly oprávněné důvody pro nedostatečnou udržitelnost, nebo důvody, které nemohl příjemce ovlivnit, např. vývoj na trzích nebo vývoj vnitrostátních právních předpisů. V dalších pěti případech²⁹ však byla nedostatečná udržitelnost způsobena chybným řízením nebo jinými problémy, které měly kořeny v dotčených společnostech. Kromě toho u jednoho projektu³⁰ nebylo možné udržitelnost posoudit kvůli změně vlastnictví na straně příjemce.

34

Společným rysem operačních programů, v jejichž rámci byly kontrolované projekty prováděny, byla tvorba nebo udržování pracovních míst ve stávajících nebo nových podnicích na základě zlepšování jejich produktivity, rentability a inovací. Tento ukazatel byl použit a odpovídající cílové hodnoty byly stanoveny v 29 z 41 zkoumaných projektů (další podrobnosti viz příloha III). U dalších dvanácti projektů nebyly informace o výsledcích projektů úplné nebo se zaměřovaly především na řešení problémů v oblasti životního prostředí a přeměnu starých průmyslových odvětví, takže zaměstnanost nebyla v těchto případech prioritou, a tudíž se ani neměřila.

35

Pokud jde o tvorbu pracovních míst, kromě požadavků týkajících se udržitelnosti na základě práva EU ustanovení vnitrostátních právních předpisů (v příslušných případech) v rámci grantových dohod vyžadovala, aby společnosti, které byly příjemci, vytvořily určitý počet nových pracovních míst nebo aby zachovaly stávající úrovně zaměstnanosti. Tyto pozice musely být obsazeny nebo alespoň trvale nabízeny a inzerovány až do konce období udržitelnosti.

36

Jakkoli ne všechny projekty dosáhly do data dokončení svých cílů v oblasti pracovních míst, celkově byly výsledky nakonec poměrně uspokojivé. Jak uvádí příloha V, do okamžiku dokončení projektu se zaměstnanost zvýšila v průměru o 7,7 % u 41 kontrolovaných projektů: o 66,4 % v MSP a o 3,7 % ve větších společnostech. V důsledku hospodářské krize však většina společností prošla procesem restrukturalizace a zjistili jsme, že vytvořená pracovní místa byla po dokončení projektů často zrušena (viz také příloha V). Například v OP v Polsku v projektu 41 příjemce podstoupil několik restrukturalizací, které souvisely s optimalizací výrobních procesů a v souhrnu vedly k výraznému snížení zaměstnanosti. V rámci OP Burgenlandsko nebyla v jednom projektu pracovní místa po skončení období udržitelnosti zachována a další příjemce vyhlásil úpadek. Do poloviny roku 2016 se počet zaměstnanců v porovnání se stavem při dokončení projektu zvýšil v průměru o 1 % u MSP, ale snížil se o 6 % u větších společností (viz také příloha V).

37

V případech, kdy řídicí orgány stanovily pro každé vytvořené pracovní místo stropy grantů, bylo pravděpodobné, že nákladová efektivnost grantů (měřená jako celkové investiční náklady na jedno vytvořené pracovní místo) bude vyšší. Pokud příjemci strop překročili, nemohli grant obdržet. Příjemci tak byli nuceni věnovat větší pozornost velikosti svých investic. Zjistili jsme však, že takové stropy byly použity jen ve dvou německých OP.

38

Pokud jde o hospodářské vyhlídky analyzovaných podniků, které byly příjemci grantů, dva z nich³¹ zanikly. Kromě toho se celkem devatenáct podniků (viz příloha III) v době našeho auditu potýkalo s problémy z hlediska svého budoucího ekonomického zdraví, např. s restrukturalizací nebo vyvažováním dluhu nebo s klesající výrobou³². A konečně v některých případech závisely budoucí vyhlídky společností na výsledku probíhajících výzkumných projektů a jejich schopnosti generovat dodatečný kapitál³³.

Nepřímé výsledky se těžko měří a uvádějí do souvislosti s financováním

39

O uvedenou finanční podporu mohou požádat pouze podniky, které jsou zaregistrovány a nacházejí se v regionu způsobilém pro financování z EFRR³⁴. Proto by produktivní investice měly vytvářet i širší přínosy pro dotčený region (nepřímé výsledky). K těmto přínosům by mohla patřit vyšší zaměstnanost, podnikání a konkurenceschopnost v regionu a také lepší podmínky z hlediska ochrany životního prostředí, posílené inovace a lepší míry přežití podniků. Pokud jde o hospodářskou soudržnost, dalším důležitým cílem je zabránit přemisťování hospodářských činností mimo region původu. Projekty by měly mít i potenciální vedlejší účinky, např. podporovat obchod pro místní dodavatele nebo poskytovatele služeb, kteří mají obchodní vztahy s podnikem, který je příjemcem grantu, nebo pomoc při zvyšování jejich dovedností či znalostní základny zajištěním poradenství pro podniky nebo možností navazování kontaktů.

40

Tyto nepřímé výsledky nebyly specifikovány jako strategický cíl v žádném z operačních programů, které byly předmětem auditu. Kromě toho žádný z kontrolovaných projektů nezahrnoval takové nepřímé výsledky jako výslovné operační cíle. Bez takovýchto provozních cílů nebo souvisejících ukazatelů na úrovni projektů nelze dané údaje agregovat za účelem měření nepřímých výsledků na regionální úrovni. Vzhledem k tomu, že řídicí orgány neprováděly systematicky měření a vykazování vedlejších účinků pro regiony, bylo obtížné stanovit příčinné souvislosti mezi investicemi financovanými z EU v soukromém sektoru a regionálním rozvojem.

41

Na úrovni projektů se dosahování a udržitelnost nepřímých výsledků zjišťuje jen obtížně. Bylo například náročné prokázat příčinnou souvislost mezi projekty EU a jejich vliv na zaměstnanost na regionální úrovni. Přispění k plnění cílů politiky soudržnosti, jako jsou inovace, navazování kontaktů a sdílení znalostí (viz bod 4), se objevilo jen ve vzácných případech, kdy projekty zahrnovaly spolupráci nebo kontakty s institucemi terciárního vzdělávání.

42

Řada zkoumaných projektů však k nepřímým výsledkům skutečně přispěla. Například projekty, jejichž přímé výsledky byly alespoň do jisté míry udržitelné (viz body 26 až 31), generovaly i hospodářské nebo sociální přínosy pro místní komunity nebo regiony, v nichž se nacházely, a to i prostřednictvím místních dodavatelů a poskytovatelů služeb. Tyto investice vytvořily i trvalá pracovní místa vyžadující kvalifikaci, což vedlo k dodatečné hospodářské činnosti v regionu. K dalším nepřímým výsledkům patřilo menší znečištění, méně odpadů a hluku³⁵, větší energetická účinnost³⁶, regenerace brownfieldů³⁷ a vyšší obrat mimo region nebo zvýšený vývoz³⁸. Kromě toho v mnoha případech měly regiony díky investicím prospěch z vyšších daňových výnosů.

43

Ve vzácných případech, kdy bylo možné určit přínosy pro nepřímé výsledky, nebyly tyto přínosy vždy udržitelné. Například zúčastněné subjekty v regionu Apulie zjistily, že strukturální nedostatky a obecně malá velikost MSP je brzdou pro regionální rozvoj a tvorbu zaměstnanosti³⁹. Jedno z opatření OP stanovilo jako předběžnou podmínku, kterou chtělo těmto zjištěním čelit, že pokud je žadatelem jiná než velká společnost, musí pro účely žádosti o grant z EFRR vytvořit konsorcium s jinými MSP, přičemž se očekávalo, že konsorcia budou po skončení projektů nadále existovat. Ve dvou kontrolovaných projektech však tohoto cíle nebylo dosaženo, neboť příslušní partneři projevili nedostatečnou snahu dosáhnout cílů projektu a konsorcia měla umělou povahu (viz rámeček 5).

Plánování, výběr a monitorování projektů se nedostatečně zaměřovaly na otázku udržitelnosti

44

Může existovat řada důvodů, proč je (nebo není) dosaženo udržitelných výsledků projektů, a řada postupů, které ovlivňují jejich dosažení. Tyto důvody lze určit na úrovni projektu i na strategické úrovni (nebo na úrovni programu / operačního programu).

Prosazování udržitelnosti v programování OP bylo nedostatečné

45

Naše posouzení se opíralo o dobré a špatné postupy související s prosazováním udržitelnosti v operačních programech včetně zohlednění příslušných rizik. Rovněž jsme zkoumali, do jaké míry řídicí orgány analyzovaly potřeby podniků v odpovídajících regionech, a selhání trhu, s nimiž se setkaly. A v neposlední řadě jsme se zabývali tím, jak byly plněny požadavky právních předpisů týkající se udržitelnosti.

46

Dokonce i na úrovni strategického plánování jsme zjistili různé nedostatky, které by mohly vysvětlovat, proč značná část kontrolovaných projektů nedosáhla udržitelných/dlouhotrvajících výsledků nebo jich dosáhla jen zčásti. Při přípravě operačních programů řídicí orgány obecně přijímaly nedostatečná opatření na podporu udržitelnosti prostřednictvím vhodných opatření politiky a podmínek přesahujících rámec požadavků právních předpisů (viz bod 12).

Udržitelnost nebyla v operačních programech prioritou

47

Do roku 2013, především však v programovém období, které skončilo v roce 2006, nebyl kladen dostatečný důraz na udržitelnost výsledků operačních programů. Jelikož to právní předpisy nepožadovaly, žádný z kontrolovaných operačních programů se nezabýval potřebou zjišťovat, zda investiční projekty přinášejí udržitelné výsledky. Ačkoli operační programy zahrnovaly širší cíle v oblasti hospodářského rozvoje, například zvýšenou zaměstnanost a zlepšenou regionální konkurenceschopnost, nezdůrazňovaly důležitost dlouhodobých výsledků. Udržitelnost nebyla cílem v operačních programech ani v jiných strategických dokumentech a neexistoval žádný specializovaný ukazatel pro její měření.

48

Operační programy ani jiné plánovací dokumenty odvětvových programů na podporu podniků se nezabývaly riziky pro dosahování udržitelnosti výsledků projektů, a tudíž nepředpokládaly žádná opatření ke zmírnění těchto rizik. Strategické plánovací dokumenty navíc nestanovily přesně ani požadované nepřímé výsledky pro regiony, ani mechanismy k jejich měření (viz také body 40–43).

49

Vnitrostátní orgány neshromažďovaly statistické údaje o mírách přežití podnikatelských subjektů podpořených financováním z EU nebo o důvodech, proč výsledky projektů nebyly udržitelné. Neprováděly žádné srovnávání úspěchu podniků podpořených veřejnými finančními prostředky a podniků, které žádnou podporu nezískaly. Proto jim chyběly důležité informace při navrhování různých systémů podpory podnikání v rámci operačních programů.

50

Hlavním cílem Komise při poskytování spolufinancování opatření na podporu podniků z EFRR bylo dosáhnout hospodářského dopadu, udržitelnost výsledků investic byla jen vedlejším aspektem. Hlavním zájmem v souvislosti s udržitelností bylo tudíž splnit požadavky podle práva EU. Komise neposkytla řídicím orgánům pokyny k výběru a koncepci projektů, ani jakoukoli jinou podporu k prosazování udržitelnosti výsledků.

Posouzení potřeb byla nedostatečná a skutečná potřeba veřejného financování nebyla identifikována správně

51

Z koncepce udržitelnosti vyplývá, že veřejné financování se používá na projekty, které mohou nejlépe přispět k dosažení cílů operačních programů. Posouzení potřeb přispívají k celkové udržitelnosti tím, že umožňují určit činnosti/podniky, které jsou pro dosažení cílů operačních programů nejvýznamnější, a také podniky, které nejvíce potřebují veřejné financování, podniky, u nichž nelze nalézt žádná řešení na trhu, nebo u nichž tržní podmínky nepodporují mobilizaci soukromých investic umožňujících naplnit jejich potřeby („selhání trhu“). Jestliže příjemci nemají skutečnou potřebu veřejné podpory a tatáž rozhodnutí by učinili i bez ní, existuje větší riziko ztráty z efektu mrtvé váhy. Veřejné financování navíc obdrží méně příjemců, kteří je skutečně potřebují, a celková udržitelnost se tak snižuje.

52

Ačkoli kontrolované operační programy obsahovaly určité prvky posouzení potřeb, žádný z nich ani příslušná hodnocení ex ante, která operačním programům předcházela, nezahrnovaly důkladné analýzy skutečných potřeb podniků (např. potřeb velkých podniků v porovnání s malými) v příslušných regionech z hlediska investiční podpory. Před vypracováním koncepce opatření k podpoře podniků nebyly provedeny žádné podrobné průzkumy, specializovaný výzkum nebo podobné přípravné činnosti k určení potřeb nejvíce zranitelných odvětví. Zejména posouzení potřeb uvedená v příslušných rakouských, italských a polských operačních programech týkajících se podpory podniků byla nedostatečná.

53

V několika případech (v operačních programech Sasko a Dolní Sasko a do určité míry také v českých a italských operačních programech) byla výchozí situace podniků v regionech popsána poměrně obsažně, včetně konkrétních omezení, s nimiž se podniky potýkaly v oblasti investování a tvorby dodatečných pracovních míst. V jiných operačních programech chyběly jasné regionální plány pro zmírňování těchto omezení, např. zlepšení přístupu k financování, využití pákového efektu soukromého financování, zvýšení výroby, obratu, vývozu nebo produktivity a zavedení nových výrobků. Kromě toho neexistovaly žádné plány, které by uváděly, jak bude EFRR přidávat hodnotu při zajišťování dlouhodobější změny podnikatelského sektoru včetně hlubších restrukturalizačních procesů potřebných souběžně s hospodářskými účinky na zaměstnanost nebo konkurenceschopnost podniků.

54

Operační programy také v jednotlivých regionech jasně neurčovaly skutečnou potřebu podniků v oblasti veřejného financování nebo selhání trhu. V důsledku toho chyběla řádná vysvětlení toho, proč by některé podniky měly získat finanční prostředky EU na investice do svých majetkových základen (např. na základě odvětví, velikosti, obchodního potenciálu nebo stupně inovací). Kromě centrálního českého OP žádný z kontrolovaných operačních programů neuváděl jakékoli zdůvodnění, které by prokazovalo způsobilost velkých podniků ke spolufinancování z EFRR.

55

Řídicí orgány předpokládaly, že v podstatě všechny podniky, které mají sídlo v konvergenčním regionu nebo v jinak strukturálně oslabeném regionu, se potýkají se selháními trhu, a proto potřebují veřejnou investiční podporu, přičemž tomu tak nutně být nemusí. Kromě toho operační programy a investiční projekty neřešily prakticky jiná selhání trhu než (potenciální) kapitálová omezení nebo přístup k úvěrům, zatímco MSP se v porovnání s většími podniky potýkají i s dalšími znevýhodněními⁴¹. Nutnost, aby veřejné intervence kombinovaly finanční pomoc s nefinanční podporou (tj. diagnostikou, poradenstvím nebo přístupem ke specializované infrastruktuře), byla přehlížena.

56

Komise se při schvalování kontrolovaných operačních programů nezabývala rizikem ztráty z efektu mrtvé váhy ve vztahu k finančním prostředkům EU, například tak, že by tato rizika v operačních programech zdůraznila, nebo že by poskytla pokyny, jak provádět výběr příslušných projektů. Několik operačních programů poskytlo finanční prostředky z EFRR navíc ke stávajícím vnitrostátním nebo regionálním grantovým programům na podporu podniků. Podle dlouhodobých zkušeností v členských státech tyto grantové programy obecně zajišťovaly smysluplné investice. Avšak z toho, že finanční prostředky EU doplnily vnitrostátní a soukromé investice, nevyplývalo, že by tyto prostředky měly vést k vyššímu počtu nebo vyšší kvalitě soutěžících projektových žádostí. Navíc financování z EU nepodporovalo delší udržitelnost výsledků projektů přesahující požadavky právních předpisů (např. na základě požadavku účinnějších kontrol a podávání zpráv nebo uložení přísnějších podmínek), neboť nebylo provázáno se sledováním dlouhodobých výsledků.

Zaměření na požadavky udržitelnosti stanovené v právních předpisech

57

Členské státy byly odpovědné i za důsledné provedení požadavků právních předpisů EU týkajících se udržitelnosti. Komise byla povinna monitorovat úsilí členských států a zajišťovat soulad s právem EU. V členských státech zahrnutých do auditu byla pravidla pro udržitelnost výsledků projektů omezena na pravidla stanovená právem EU (viz příloha VI).

58

Komise a řídicí orgány považovaly požadavky právních předpisů týkající se udržitelnosti za dostatečné⁴². Na základě tohoto přístupu v programových obdobích 2000–2006 a 2007–2013 schválily operační programy, které nestanovily přísnější podmínky za účelem prosazování dlouhodobých výsledků, například případné prodloužení období udržitelnosti nad minimální období stanovené v předpisech⁴³.

59

A konečně kromě několika málo výjimek řídicí orgány do grantových dohod nezařazovaly kritické podmínky týkající se dosahování dlouhodobých výsledků. Většina grantových dohod jen opakovala požadavky podle práva EU. Dohody neprosazovaly aspekty udržitelnosti pomocí účinnějších podmínek, např. stanovení klíčových závazných cílových hodnot týkajících se úrovně zaměstnanosti a produktivity nebo konkurenceschopnosti a inovací, které by bylo nutné zachovat po pevně daná minimální období.

Nedostatečné zaměření na udržitelnost při výběru projektů

60

Pokud jde o výběrová řízení v rámci operačních programů, analyzovali jsme význam projektů pro cíle operačního programu a zkoumali jsme existenci a využití kritérií, která by bylo možné spojit s otázkou udržitelnosti. Rovněž jsme zkoumali, zda byly zohledněny další z hlediska udržitelnosti výsledků důležité aspekty, například inovace nebo předcházení efektu mrtvé váhy.

61

Skutečnost, že celkově byly kontrolované projekty v souladu se zastřešujícími cíli operačních programů, je dobrou známkou toho, že výběrová řízení umožňovala výběr náležitých projektů. Ve fázi výběru však žádný z operačních programů zahrnutých do auditu dostatečně neupřednostňoval dosažení udržitelných výsledků. Konkrétně žádosti nebo dokumentace výběrových řízení jen zřídkakdy uváděly rizika pro dlouhodobé výsledky projektů a opatření k jejich zmírnění. Často se také nezabývaly riziky v souvislosti s mrtvou váhou.

62

Ačkoli kritéria výběru obvykle uváděla řadu cílů a cílových hodnot (například posílení majetkové základny podniků, zlepšení obchodního potenciálu nebo konkurenceschopnosti, tvorbu nových nebo zachování stávajících pracovních míst), projektové žádosti nebyly odměňovány za svůj potenciál generovat dlouhotrvající výsledky. Namísto toho řídicí orgány spíše bez větších nároků posuzovaly jen potenciál projektů udržet cílové hodnoty po dobu tří nebo pěti let po skončení projektu, jak to požadují právní předpisy. Řídicí orgány ve fázi výběru neposuzovaly potenciální dlouhodobé hospodářské výsledky projektů.

63

Ve většině případů patřily k hlavním cílům pro produktivní investice v kontrolovaných operačních programech také inovace. Při hodnocení projektových žádostí však stupeň inovací projektů v podstatě nebyl zohledňován. Podpora byla často poskytována pro poměrně jednoduché průmyslové procesy s vyšším rizikem krátkodobosti, které tudíž nepřinášely udržitelné výsledky. Nalezli jsme celkem jen osm projektů⁴⁴ v operačních programech v Itálii, Sasku a České republice, v nichž příjemci investovali do inovativních průmyslových procesů nebo výrobků. Praxe EU ukazuje, že příjemci jsou povzbuzováni, aby vytvářeli výrobky, které se odlišují, jsou inovativní a nabízejí přidanou hodnotu, aby byla zajištěna udržitelnost jejich projektů. Projekty se silným potenciálem v oblasti inovací a konkurenceschopnosti jsou více životaschopné.

64

Při výběru projektů nebylo zohledňováno riziko ztráty z efektu mrtvé váhy, neboť řídicí orgány nezvažovaly schopnost soukromých subjektů financovat projekty ze svých prostředků nebo nést vyšší podíl nákladů.

65

Známkou ztráty z efektu mrtvé váhy je například případ, kdy předkladatel projektu již projekt zahájil před udělením grantu, jak se stalo u šesti kontrolovaných projektů. V takových případech existuje riziko, že by projekty byly realizovány i bez podpory nebo že jim byl grant přislíben ještě před posouzením projektu.

66

Další známkou potenciální ztráty z efektu mrtvé váhy je situace, kdy příjemce získá více než jeden grant EU v rozmezí jen několika málo let a výběrová komise k této skutečnosti nepřihlédne. Bylo tomu tak u 15 ze 41 kontrolovaných projektů. Různí příjemci, kteří byli příjemci podpory, získali více než jeden grant z EFRR v poměrně krátkých obdobích, aniž by byla u jejich žádostí provedena kontrola finanční dosažitelnosti⁴⁵.

67

A v neposlední řadě jsme zjistili, že osm kontrolovaných projektů⁴⁶ by bylo možné dokončit v obdobném rozsahu a v obdobném časovém rámci výhradně s vlastními prostředky podniků nebo pomocí bankovních úvěrů, bez využití grantů (viz obrázek 4). Bylo tomu tak zejména v případech, kdy byly podniky součástí skupiny společností. V důsledku toho takové využití veřejných prostředků snížilo potřebné soukromé investice. Navíc čím vyšší je poskytnuté spolufinancování, tím vyšší je dopad ztráty z efektu mrtvé váhy. Příklady projektů, které obdržely granty, přestože se nepotýkaly se selháním trhu, uvádí také rámeček 6.

Chyběly ukazatele a monitorování projektů se dostatečně nezaměřovalo na udržitelnost výsledků

68

Kromě zajištění toho, aby byly projekty prováděny v souladu s očekávaným rozsahem, rozpočtem a harmonogramem, je důležité, aby se řídicí a monitorovací mechanismy zaměřily jak na dosahování výsledků při dokončení projektů, tak na následnou udržitelnost těchto výsledků. Příslušné ukazatele, monitorování a podávání zpráv by měly poskytovat jistotu nejen o tom, že podniky, které jsou příjemci podpory, dodržely požadavky právních předpisů týkající se udržitelnosti, ale i o tom, že se o příslušné výsledky staraly a pokud to bylo možné, dále je rozvíjely.

Nedostatek ukazatelů

69

V operačních programech v období 2000–2006 nebyly ukazatele definovány nebo nebyly definovány jednotně. V následujícím období však Komise požádala řídicí orgány, aby zavedly hlavní ukazatele výstupů a výsledků. Žádný z těchto ukazatelů se však netýkal dlouhotrvajících výsledků. Řídicí orgány vybraly ukazatele podle strategií svých operačních programů a druhů grantů a neumožnily srovnávání dosažených výsledků napříč regiony.

70

Některé z ukazatelů výstupů nebyly dostatečně specifické, ale byly spíše obecně formulovány v příslušných dokumentech týkajících se projektů z programových období 2000–2006 a 2007–2013. Ukazatele výsledků byly také definovány nedostatečně, neboť nestanovovaly, čeho mají programy podpory dosáhnout⁴⁷. Nedostatek relevantních, kvalitativních a vyčíslitelných ukazatelů pro měření výstupů a výsledků bránil komplexnímu posouzení účinků projektů (viz příklady v rámečku 7). I v případech, kdy se ukazatele výsledků do určité míry zabývaly přímými a bezprostředními cíli projektů, nebyly žádné z nich používány k měření udržitelnosti výsledků projektů, činností nebo operací (viz také oddíl níže, který se věnuje monitorování projektů). Jakkoli je důležité mít zavedeny ukazatele výkonnosti, je třeba věnovat pozornost tomu, aby těchto ukazatelů nebylo zbytečně mnoho⁴⁸.

71

V několika málo případech byly cílové hodnoty ukazatelů nerealistické: ve dvou případech (projekty 19 a 22) byly cílové hodnoty zaměstnanosti překročeny o přibližně 100 % a v jednom případě (projekt 11) byly dosažené úspory energie téměř třikrát vyšší než úspory předpokládané v plánovacích dokumentech. Hodnocení českého OP v polovině období konstatovalo, že jednotlivé cílové hodnoty stanovené na úrovni OP nebyly dostatečně náročné, a proto bylo doporučeno zvýšit je o 200 % či více.

Monitorování projektů se dostatečně nezaměřovalo na otázku udržitelnosti

72

Přestože chyběly ukazatele, došli jsme k závěru, že monitorování provádění projektů bylo obecně přiměřené. Opíralo se však do značné míry o výstupy a nebylo harmonizované, a to ani z hlediska monitorování a ověřování údajů, ani z hlediska dostupnosti elektronických nástrojů pro podávání zpráv. Systémy kontroly a monitorování projektů, které existovaly v regionech, pomohly zajistit, aby byly výstupy k datu dokončení projektu celkově dosahovány podle plánu a aby byly granty využívány k nákupu způsobilých aktiv.

73

Řídicí orgány však účinným způsobem nemonitorovaly udržitelnost projektů z hlediska požadavků právních předpisů ani z hlediska jiných aspektů indikujících dlouhotrvající výsledky. Při dokončení projektu byli příjemci povinni předložit závěrečnou zprávu o výdajích na projekty (výstupy), avšak ne vždy o dosažených přímých výsledcích (viz příloha VII, pokud jde o různé požadavky monitorování týkající se kontrolovaných operačních programů). Řídicí orgány také nepředpokládaly, jak budou řešit případy, kdy se k datu dokončení projektu výsledky dosud neprojevily a budou patrné až v pozdější fázi.

74

Celkově zůstávalo monitorování požadavků právních předpisů v oblasti udržitelnosti po dokončení projektů co do rozsahu omezené a u různých operačních programů se lišilo. Mechanismy podávání zpráv a monitorování a příslušné povinnosti orgánů a příjemců po dokončení projektu nebyly vždy jasné nebo nebyly formálně specifikovány ve správních dokumentech všech operačních programů⁴⁹. Řídicí orgány neposkytly příjemcům žádné pokyny nebo systematické poradenství týkající se monitorování udržitelnosti. Neměly ani systémy IT pro shromažďování údajů o udržitelnosti a žádný z řídicích orgánů nebyl schopen předložit spolehlivé statistické údaje o dodržování požadavků právních předpisů týkajících se udržitelnosti. Vzhledem k tomu, že neexistoval zákonný požadavek, aby tak činily, ukončovaly řídicí orgány sledování vývoje projektů okamžitě po skončení období udržitelnosti podle právních předpisů.

75

Výše uvedený nedostatek ukazatelů a omezené monitorování po dokončení projektů bránily měření udržitelnosti výsledků projektů. Byly také jedním z důvodů, proč bylo obtížné určit příčinné souvislosti mezi finančními prostředky EU vyplacenými na rozvoj soukromého sektoru a generovanými ekonomickými účinky pro podniky a regiony.

Nedostatečné využívání následných hodnocení

76

Nenalezli jsme žádná hodnocení programů produktivních investic, která by zahrnovala specifické posouzení udržitelnosti výsledků. Kvůli omezenému rozsahu monitorování udržitelnosti požadované právními předpisy, neexistenci systému IT pro sběr dat týkajících se tohoto monitorování a absenci jakéhokoli dlouhodobého monitorování po skončení období udržitelnosti nebyly k dispozici žádné údaje o udržitelnosti výsledků, kterých dosáhly projekty v rámci EFRR, ani o hospodářském rozvoji podniků, které byly příjemci podpory, nebo o účincích projektů na regiony. Nebylo tudíž možné určit získané poznatky a systematicky je využít pro příslušné regionální režimy podpory v rámci ESI fondů 2014–2020.

77

Komise neprovedla specifické audity ani hodnocení týkající se udržitelnosti investic financovaných z EFRR. Pokud jde o informace o udržitelnosti a provádění operačních programů obecně, musela se Komise opírat zejména o údaje vykázané ve výročních zprávách řídicích orgánů o provádění. Většina údajů se však týkala především výkonnosti z hlediska čerpání finančních prostředků. Řídicí orgány také ve svých výročních zprávách musely oznámit případy neplnění požadavků na udržitelnost podle právních předpisů. Komise však nebyla schopna předložit žádné důkazy o tom, jaká opatření přijala v návaznosti na tyto případy neplnění.

78

Komise začlenila studie finanční podpory EFRR pro velké společnosti a MSP do svého širšího následného hodnocení politiky soudržnosti v období 2007–2013⁵⁰. Závěrečné zprávy sice neobsahovaly přímá posouzení udržitelnosti výsledků, ale uváděly zjištění relevantní pro cíl dosáhnout dlouhotrvajících výsledků investic EU do podniků. Nejdůležitější zjištění z hodnocení týkající se obou typů podniků byla v souladu s výsledky našeho auditu a jsou shrnuta v příloze VIII. Komise neshromažďovala statistické údaje o mírách přežití podniků financovaných z EU, a to ani na úrovni EU, ani na úrovni členských států. V důsledku toho není schopna provést srovnání mezi podniky, které obdrží podporu, a podniky, které podporu neobdrží.

Nápravná opatření přijímaná v případě nedosažení cílových hodnot a nesplnění požadavků na udržitelnost nebyla uplatňována jednotně

79

Zkoumali jsme, jak řídicí orgány uplatňovaly nápravná opatření za nedosažení stanovených cílových hodnot nebo nesplnění požadavků na udržitelnost, neboť to mohlo mít vliv na míru dosahování udržitelných výsledků.

80

Řídicí orgány plánovaly zpětně vymáhat prostředky v případě nesplnění závazných cílových hodnot stanovených v grantové dohodě a za nesplnění požadavků právních předpisů týkajících se udržitelnosti. Tato opatření však nebyla uplatňována jednotně. Rozsah nesplnění cílových hodnot projektů, za který byly uloženy sankce, se různil a lišily se i zpět získatelné částky, a to podle pravidel stanovených v operačních programech.

81

Dva německé řídicí orgány uplatňovaly zpětné vymáhání částek, pokud při dokončení projektu nebyly dosaženy všechny závazné cílové hodnoty (týkající se tvorby nebo zachování pracovních míst)⁵¹. České a polské řídicí orgány postupovaly flexibilněji: získávaly finanční prostředky zpět jen v případě, že skutečná dosažená hodnota byla nižší než 95 % (Česká republika) nebo 90 % (Polsko) stanovených závazných cílových hodnot. Také italské orgány vymáhaly prostředky zpět u projektů, které nesplnily cílové hodnoty.

82

V různých operačních programech se však významně lišily i částky, které měly být získány zpět. Německé a české řídicí orgány uplatňovaly zpětné získání v plné výši. U italských operačních programů však bylo zpětné získání úměrné hodnotě aktiv a délce doby, po kterou nebyla aktiva řádně užívána. Italský řídicí orgán uplatnil zpětné získání celé částky pouze v případě, že dotčené neplnění zakládalo podstatné porušení požadavku právních předpisů na udržitelnost, v případě nedosažení cílů v oblasti zaměstnanosti nebo v případě, že podniky přispěly k financování projektu méně, než stanovily grantové dohody.

83

Často bylo možné sjednat nové závazné cílové hodnoty nebo příslušné lhůty. Pokud tomu tak bylo, řídicí orgány umožňovaly tyto aspekty znovu sjednat před koncem období udržitelnosti, a to s ohledem na hodnoty, jichž bude pravděpodobně dosaženo. Jakkoli to v některých případech bylo odůvodněné, např. v důsledku měnících se vnějších faktorů, existuje riziko, že bude-li tento postup uplatňován téměř pravidelně, zpochybní se tím jak předchozí výběr projektových žádostí o financování, tak dosažení udržitelných výsledků.

84

V jiných případech (např. v českém regionálním OP) grantové dohody umožňovaly převod dotovaných aktiv na třetí stranu před koncem doby udržitelnosti, pokud řídicí orgán takový převod schválil. Podle řídicího orgánu k takovým převodům docházelo jen po důkladném posouzení podniku, do něhož byla dotovaná aktiva převáděna. Taková praxe však vytvářela riziko, že určitá společnost bude mít nakonec prospěch z grantu, aniž by musela projít obvyklým postupem výběru projektů.

V předpisech týkajících se ESI fondů pro období 2014–2020 byly provedeny určité změny za účelem zvýšení potenciálu udržitelnosti výsledků

85

Posuzovali jsme, do jaké míry Komise ve svých legislativních návrzích týkajících se ESI fondů pro období 2014–2020 využila poznatky z předchozích programů a zda určila technická a organizační omezení udržitelnosti výsledků u projektů v podnikatelském sektoru, a rovněž příklady osvědčených postupů z doby před rokem 2014. Kontrolovali jsme, zda se změny týkající se lepší udržitelnosti investic EU odrazily v dokumentech politiky a v právním rámci pro tento sektor podpory. A v neposlední řadě jsme zjišťovali, zda Komise poskytla regionálním orgánům pokyny v oblasti využívání poznatků týkajících se udržitelnosti při jejich programování ESI fondů.

Regulační rámec se zlepšil…

86

Při přípravě legislativních návrhů pro ESI fondy 2014–2020 Komise využila poznatky získané z předešlých programů produktivních investic. Do nařízení o ESI fondech byla vložena řada zásadních úprav. Následující ustanovení nařízení o EFRR a nařízení o společných ustanoveních⁵² vyjasnila regulační rámec z hlediska udržitelnosti operací financovaných z ESI fondů a pravděpodobně budou mít vliv na zvýšení udržitelnosti výsledků:

• Od roku 2014 EFRR v zásadě podporoval produktivní investice pouze pro MSP. Obecně se předpokládá, že MSP mají větší potřebu finančních prostředků a jiné podpory, například poradenských služeb v oblasti podnikání. Větší podniky mohou získat granty jen na investice do posilování výzkumu, technologického rozvoje a inovací nebo na podporu přechodu k nízkouhlíkovému hospodářství⁵³.
• Byl vyjasněn výchozí okamžik pětiletého období udržitelnosti. Nyní je to buď datum konečné platby, nebo případně datum stanovené v rozhodnutí o státní podpoře, což předtím nebylo jasné, a proto řídicí orgány uvedený pojem nepoužívaly jednotně.
• Pokud jde o nápravná opatření za nesplnění požadavků právních předpisů týkajících se udržitelnosti, musí nyní pro zahájení postupu zpětného získání částky platit jedna z těchto tří podmínek (a nikoli všechny tři, jak tomu bylo dříve): a) zastavení nebo přemístění výrobní činnosti mimo programovou oblast; b) změna vlastnictví položky infrastruktury, která podniku či veřejnému subjektu poskytuje nepatřičnou výhodu; nebo c) podstatná změna nepříznivě ovlivňující povahu, cíle nebo prováděcí podmínky operace, která by vedla k ohrožení jejích původních cílů.
• Příspěvek z ESI fondů musí být vrácen, jestliže je do deseti let (namísto pěti let) produktivní investice přemístěna mimo území EU, s výjimkou případů, kdy je příjemcem malý nebo střední podnik⁵⁴.

87

Náš nedávný audit⁵⁵ konstatoval, že Komisi a členským státům se obecně dařilo vypracovat operační programy, které mají důslednější intervenční logiku, tj. stanoví, čeho se má dosáhnout (specifické cíle a výsledky) a jak toho má být dosaženo (požadované financování, prováděná opatření a očekávané výstupy). Byla zavedena nová pravidla s cílem používat ukazatele výkonnosti jednotněji a komplexněji pro měření pokroku při dosahování dlouhodobých výsledků. U každé prioritní osy (kromě os pro technickou pomoc a OP věnovaných iniciativě na podporu malých a středních podniků) musí OP uvádět rámec výkonnosti, který se skládá z podsouboru ukazatelů, které již byly v rámci v OP stanoveny⁵⁶, z nichž většina je již předem definována v příslušném nařízení.

… stále však existují určité mezery

88

Novým prvkem regulačního rámce pro období 2014–2020, který může mít dopad na výkonnost činností v rámci podpory podnikání financované z EU, je požadavek, aby operační programy plnily soubor „předběžných podmínek“⁵⁷. Jsou to podmínky na základě předem vymezených kritérií stanovených v nařízení o společných ustanoveních, které jsou nezbytnými předpoklady účinného a efektivního využití financování EU určeného pro všechny ESI fondy. Při přípravě operačních programů na období 2014–2020 musí členské státy posuzovat, zda byly tyto podmínky splněny.

89

Aby splnily požadavky týkající se předběžné podmínky 3, která se týká zvyšování konkurenceschopnosti malých a středních podniků, musely vnitrostátní orgány provést zvláštní opatření na podporu podnikání, a to i podle tzv. „Small Business Act for Europe“⁵⁸, nežli jim byly přiděleny ESI fondy na podporu podniků. Některé z těchto činností mají mít pozitivní účinek na organizaci podnikání a následně na životnost podniků a jejich dlouhodobé výsledky. Avšak vzhledem k tomu, že v době auditu uplynuly jen tři roky od začátku programového období, přímý dopad uvedených činností na udržitelnost výsledků dosud nebylo možné prokázat⁵⁹.

90

Zákonodárné orgány však nepřijaly návrh Komise na dodatečnou předběžnou podmínku týkající se provádění směrnice o opožděných platbách⁶⁰, která by mohla mít důležitý dopad na míry přežití MSP.

91

Operační programy na období 2014–2020 jsou strukturovány způsobem, který vedl k značnému nárůstu počtu výkonnostních ukazatelů pro výstupy a výsledky, které je třeba sledovat. Ve zvláštní zprávě č. 2/2017⁶¹ jsme doporučili sjednotit definice termínů v oblasti výkonnosti týkající se pojmů „výstupy“ a „výsledky“.

92

Kromě toho další zpráva EÚD⁶² uvádí, že „valná většina ukazatelů, z nichž se při přidělování výkonnostní rezervy vychází, se vztahuje k výstupům (57 %), finančním ukazatelům (33 %) a klíčovým prováděcím krokům (9 %)“. Rámec výkonnosti na období 2014–2020 se tudíž nadále zaměřuje především na výdaje a výstupy projektů, ale nikoli na dosahování výsledků.

93

Při přípravě nového regulačního rámce nemohla Komise využít výsledky následných hodnocení podpory podniků (velkých podniků i MSP) z EFRR v období 2007–2013, neboť zprávy byly zveřejněny až počátkem roku 2016. Kromě studie Evropského parlamentu⁶³, která se značnou měrou zabývala právními aspekty, si nejsme vědomi jiných významných zdrojů (například studií či jiných posouzení ze strany vnitrostátních orgánů), které se zabývají podporou EFRR pro produktivní investice a byly využity při přípravě nových nařízení týkajících se ESI fondů. Celkově proto byla nařízení pro programové období 2014–2020 vypracována bez dostatečných informací odvozených z hodnotících studií.

94

Komise nezavedla žádná jiná specifická opatření na podporu udržitelnosti v projektech produktivních investic v regionech v rámci ESI fondů. Nový právní rámec stále neobsahuje ustanovení, která by vyžadovala, aby řídicí orgány ustavily postupy monitorování, které konkrétně umožňují shromažďovat spolehlivé údaje týkající se udržitelnosti. Navíc tento rámec neposkytl v tomto ohledu řídicím orgánům ani příjemcům žádné související pokyny pro nové programové období.

Závěry a doporučení

95

Celkově konstatujeme, že ačkoli většina kontrolovaných projektů přinesla udržitelné výsledky, nebyl v letech 2000 až 2013 při řízení podpory EFRR pro produktivní investice v evropských podnicích kladen dostatečný důraz na udržitelnost výsledků. V důsledku toho nebyly u pětiny kontrolovaných projektů výsledky udržitelné. Nalezli jsme nedostatky v programování operačních programů a ve fázích výběru, monitorování a hodnocení kontrolovaných projektů.

96

Požadavky právních předpisů EU týkající se udržitelnosti, zejména povinnost příjemců zachovat zakoupená aktiva na původních místech do konce pevně stanovených období udržitelnosti v délce pěti/tří let, byly splněny u všech kontrolovaných projektů. Společnosti, které byly příjemci podpory, neuskutečnily žádné podstatné úpravy nebo změny povahy vlastnictví, ani neukončily nebo nepřesunuly svou hospodářskou činnost. Kontrolované projekty obecně přinesly plánované výstupy. Výstupy byly většinou využívány do konce doby udržitelnosti (viz body 20–23).

97

Přímé výsledky kontrolovaných projektů se většinou týkaly tvorby pracovních míst, lepšího přístupu k financování a úvěrům, zvýšené výroby a produktivity. V době našeho auditu většina kontrolovaných projektů dosud přinášela očekávané přímé výsledky. Téměř u poloviny kontrolovaných projektů jsme však zaznamenali, že komplexní posouzení udržitelnosti ke konci doby udržitelnosti nebylo proveditelné. Vzhledem k tomu, že se většina řídicích orgánů zaměřovala výhradně na tvorbu pracovních míst a výsledky nebyly po skončení projektu odpovídajícím způsobem monitorovány a vykazovány, neexistoval dostatek příslušných informací o rozsahu, v jakém bylo výsledků dosaženo, a o udržitelnosti těchto výsledků (viz body 26–31). U pětiny projektů výsledky dosažené při jejich dokončení nepřetrvaly do konce období udržitelnosti, nebo zanikly jen krátce poté (viz body 32–38).

98

Nepřímé výsledky, například budování znalostních základen, navazování kontaktů s institucemi terciárního vzdělávání, zvyšování místních daňových výnosů a prospěch pro regiony, byly zřídkakdy upřednostňovány (viz body 40–43).

99

Nedosažení udržitelnosti výsledků projektů mělo řadu důvodů. Zatímco v několika málo případech příjemci zjevně nemohli důvody ovlivnit (kvůli vnějším faktorům, např. hospodářské krizi) nebo důvody spočívaly v nedostatcích řízení, v jiných případech byla příčinou nedostatečná pozornost věnovaná otázce udržitelnosti na různých úrovních řízení fondů EU.

100

Na úrovni programu nebylo dosahování dlouhotrvajících výsledků produktivních investic účinně prosazováno v podkladových operačních programech ani v jiných relevantních strategických dokumentech. Dosahování dlouhotrvajících výsledků nebylo prioritou. Nebyly řádně určovány specifické potřeby podniků v různých odvětvích a podniků různé velikosti (selhání trhu). To v programech vedlo k rizikům ztráty z efektu mrtvé váhy. Účast EU obecně nezajišťovala lepší udržitelnost výsledků (viz body 46–59).

Doporučení 1 – Prosazování udržitelnosti výsledků

1. Členské státy by měly prosazovat dosahování udržitelných výsledků produktivních investic financovaných z EFRR na úrovni programování operačních programů, zejména prostřednictvím:
   • většího zaměření na určování a zmírňování rizik týkajících se dosažení udržitelných výsledků,
   • lepší analýzy potřeb různých druhů podniků včetně potřeby veřejného financování, aby se předešlo ztrátě z efektu mrtvé váhy.

   Cílové datum provedení: při přípravě operačních programů na období po roce 2020.

2. Při schvalování operačních programů by Komise měla věnovat obzvláštní pozornost tomu, jak členské státy řeší udržitelnost výstupů a výsledků.

   Cílové datum provedení: během schvalovacího procesu jednotlivých operačních programů na období po roce 2020.

101

Pokud jde o výběr projektů, kritéria výběru neodrážela odpovídajícím způsobem nutnost, aby projekty financované z EFRR dosahovaly dlouhotrvajících výsledků, zaváděly inovační průmyslové procesy nebo maximalizovaly své účinky v důsledku pákového efektu. Riziko, že společnosti mohou využít financování z EU, přestože svůj projekt mohly provést i bez takového dodatečného financování nebo s nižší částkou financování, nebylo dostatečně zmírňováno (viz body 61–67).

Doporučení 2 – Zohlednění udržitelnosti ve výběrových řízeních

Členské státy by měly zlepšit své postupy a kritéria výběru, aby bylo zohledněno riziko ztráty z efektu mrtvé váhy a byly podpořeny pouze projekty produktivních investic s potenciálem pro přiměřené dlouhotrvající výsledky.

Cílové datum provedení: při přípravě příštích výběrových řízení.

102

Řídicí orgány nevěnovaly dostatečnou pozornost měření udržitelnosti výsledků. Ne všechny řídicí orgány stanovily vhodné ukazatele pro měření výkonnosti intervencí spolufinancovaných z EU a jejich výsledků v dlouhodobějším výhledu. Pokud byly příslušné ukazatele definovány, měřily většinou jen jeden aspekt přínosů generovaných projekty, dosahování stanovených cílových hodnot nebylo povinné, nebo nebyly ukazatele používány k měření výkonnosti jednotným způsobem. To orgánům bránilo získat cenné informace o udržitelnosti výsledků projektů a programů jako celku (viz body 69–71).

103

Ačkoli řídicí orgány monitorovaly provádění projektů na základě výstupů obecně odpovídajícím způsobem, jejich monitorování a vykazování výsledků při dokončení projektů a během období udržitelnosti bylo většinou nedostatečné. Částečně to bylo způsobeno slabým využitím ukazatelů výkonnosti a částečně byla důvodem absence postupů pro monitorování a podávání zpráv nebo jejich nedůsledné uplatňování. Nebylo prováděno žádné návazné sledování dlouhotrvajících výsledků. V rámci operačních programů zahrnutých do našeho auditu nebyla zadána žádná konkrétní následná hodnocení. Komise také neprovedla specifické audity/studie týkající se udržitelnosti investic financovaných z EU (viz body 72–78).

Doporučení 3 – Důraz na udržitelnost při monitorování a podávání zpráv

Členské státy by měly zajistit odpovídající a jednotné monitorování a podávání zpráv:

• používat předem definované a relevantní ukazatele výstupů i výsledků i ukazatele pro měření dlouhotrvajících výsledků na úrovni operačního programu, a přitom zachovat počet ukazatelů na zvládnutelné úrovni,
• stanovit postupy monitorování a podávání zpráv, které budou používány při dokončení projektu a během celého období udržitelnosti, přičemž tyto postupy by měly být popsány v grantových dohodách,
• zlepšit shromažďování a využití příslušných údajů.

Cílové datum provedení: u probíhajících projektů – co nejdříve; u následujících projektů – při přípravě výběrových řízení.

Doporučení 4 – Zohlednění udržitelnosti v hodnoceních

Komise a členské státy by měly zajistit, aby se při hodnocení ex post na úrovni operačního programu nebo na úrovni EU systematičtěji věnovala pozornost různým aspektům udržitelnosti dosažených výsledků ke konci doby udržitelnosti a v následném období. Výsledky hodnocení by měly být využívány při koncipování budoucích režimů podpory EU určené podnikům.

Cílové datum provedení: pro příští hodnocení ex post, která se budou provádět.

104

Grantové dohody systematicky neupravují nápravná opatření v případech nedosažení očekávaných výsledků při dokončení projektu a/nebo ke konci období udržitelnosti. Pokud taková ustanovení byla uvedena, byla uplatňována nejednotně a operační programy se lišily svým stupněm pružnosti (viz body 80–84).

Doporučení 5 – Jednotné uplatňování jasných nápravných opatření

1. Komise by měla zajistit, aby členské státy důsledně uplatňovaly jasná nápravná opatření včetně mechanismů pro zpětné vymáhání, pokud projekty nesplní požadavky právních předpisů EU v oblasti udržitelnosti.

   Cílový termín provedení: okamžitě.

2. Pokud členské státy stanovily na úrovni projektů závazné cílové hodnoty, měly by nastavit jasná nápravná opatření a důsledně je uplatňovat.

   Cílové datum provedení: co nejdříve a nejpozději do konce roku 2019.

Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá Iliana IVANOVA, členka Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 7. února 2018.

Zkratky a glosář

Evropské strukturální a investiční fondy (ESIF): Existuje pět samostatných fondů, které podporují plnění strategie Evropské unie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění v celé EU a také úkoly jednotlivých fondů, jejichž rámce politiky jsou stanoveny na sedmileté rozpočtové období VFR: Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Evropský sociální fond (ESF), Fond soudržnosti (CF), Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) a Evropský námořní a rybářský fond (EMFF).

Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR): Cílem Evropského fondu pro regionální rozvoj je posilovat hospodářskou a sociální soudržnost v Evropské unii odstraňováním zásadních regionálních rozdílů prostřednictvím finanční podpory určené na vytváření infrastruktury a pomocí produktivních investic do tvorby pracovních míst, především pro podniky.

Monitorování: Soustavná funkce, která využívá systematického shromažďování údajů o konkrétních ukazatelích, které mají poskytnout vedení a hlavním zúčastněným subjektům probíhající rozvojové intervence informace o rozsahu pokroku a dosahování cílů a o postupu ve využívání přidělených finančních prostředků (zdroj: Glosář výboru OECD pro rozvojovou pomoc).

MSP: Malé a střední podniky

Nařízení o společných ustanoveních: Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013. Toto nařízení stanoví obecná pravidla použitelná na Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Evropský sociální fond (ESF), Fond soudržnosti, Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) a Evropský námořní a rybářský fond (ENRF), které provádí svou činnost ve společném rámci (dále jen „evropské strukturální a investiční fondy“ či „ESI fondy“). Stanoví rovněž ustanovení nezbytná k zajištění účinnosti ESI fondů a jejich koordinace mezi sebou i s dalšími nástroji Unie.

Nepřímé výsledky projektů: Pozitivní výsledky projektů pro dotčené regiony, např. vyšší zaměstnanost, konkurenceschopnost a podnikání, posílené inovace, lepší míry přežití podniků, korelace mezi finanční podporou a spoluprací s vysokými školami / výzkumnými pracovníky za účelem posílení inovativnosti a hospodářské soutěže, lepší dovednosti nebo znalostní základna, poradenství pro podniky a navazování kontaktů s podobnými organizacemi.

Operační program (OP): Operační program stanoví priority a konkrétní cíle členského státu nebo regionu a popisuje, jak bude financování (EU i vnitrostátní prostředky z veřejných zdrojů a spolufinancování ze soukromého sektoru) v daném období (v současnosti sedm let) využito k financování projektů. Projekty v rámci určitého operačního programu musí přispívat k určitému počtu cílů. Finanční krytí pochází z EFRR. Operační program vypracovává členský stát a před provedením jakýchkoliv plateb z rozpočtu EU ho musí schválit Komise. V průběhu programového období lze operační programy měnit, jen pokud s tím obě strany souhlasí.

OZE: Obnovitelné zdroje energie

Programové období: Víceletý finanční rámec pro plánování a provádění výdajů EFRR.

Přidaná hodnota (EU): Přidaná hodnota EU je hodnota, kterou akce EU přispívá k hodnotě, jež by byla vytvořena, pokud by členské státy jednaly samostatně. V kontextu tohoto auditu představují přidanou hodnotu EU přínosy vyplývající z produktivních investic spolufinancovaných Evropskou unií, například zvyšování konkurenceschopnosti malých a středních podniků, lepší určování místních a regionálních potřeb a řešení, dlouhodobá zaměstnanost a větší prostor pro inovace.

Přímé výsledky projektů: Změny, které pociťují subjekty, na něž je intervence přímo zaměřena, a které vyplývají z jejich účasti (např. zvýšená výroba, produktivita, tržby, obrat nebo vývoz; posílené podnikání a konkurenceschopnost; zavedení nových výrobků nebo služeb; vytvořená nebo zachovaná dlouhodobá pracovní místa).

ROP: Regionální operační program

Řádné finanční řízení: Poctivé a transparentní řízení rozpočtu EU v souladu s finančním nařízením, zejména se zásadou hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti.

Řídicí orgán (ŘO): Řídicí orgán je celostátní, regionální nebo místní veřejný orgán (nebo jakýkoliv jiný veřejný či soukromý subjekt) určený členským státem k řízení operačního programu. K jeho úkolům patří výběr projektů, které mají být financovány, monitorování toho, jak jsou projekty prováděny, a podávání zpráv Komisi o finančních aspektech a dosažených výsledcích. Řídicí orgán je také subjektem, který ukládá finanční opravy příjemcům v návaznosti na audity, které provádí Komise, Evropský účetní dvůr nebo příslušný orgán členského státu.

SFEU: Smlouva o fungování Evropské unie

Strategie Evropa 2020: Strategie Evropa 2020 je růstová strategie EU na období let 2010–2020, která má zajistit zotavení po finanční krizi. Je členěna do pěti hlavních cílů, které se vztahují na zaměstnanost, výzkum a vývoj, klima a energetiku, vzdělávání, sociální začleňování a snižování chudoby.

Udržitelné výsledky projektů: Dlouhotrvající výsledky projektů. Hlavním ukazatelem udržitelnosti výsledků projektu je soustavný tok čistých přínosů dosažených projektem. Například po dokončení projektu, během období jeho udržitelnosti podle právních předpisů a po jeho skončení by měl projekt generovat přijatelnou míru finanční a ekonomické návratnosti nákladů; zvyšovat výrobu, produktivitu, zaměstnanost, konkurenceschopnost a podnikání a posilovat inovace.

Ukazatel: Měřitelná veličina týkající se cíle, která poskytuje užitečné informace umožňující posoudit, do jaké míry bylo cíle dosaženo.

V&V: Výzkum a vývoj

Výstupy projektu: Požadované výstupy zajišťované projektem.

Ztráta z efektu mrtvé váhy: K efektu mrtvé váhy dochází tehdy, když je finanční podpora poskytnuta příjemci, který by i bez ní postupoval stejně. V takových případech nelze dosažený efekt přičíst dané politice a podpora vyplacená příjemci nemá žádný dopad. Ta část výdajů, které vytvářejí mrtvou váhu, je tak ze své podstaty vynaložena neúčinně, neboť nepřispívá ke splnění cílů. V rámci tohoto auditu se jedná o situaci, kdy by byl dotovaný projekt zcela nebo zčásti realizován i bez veřejné podpory.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát II, který se zaměřuje na výdajové oblasti týkající se investic ve prospěch soudržnosti, růstu a začleňování a jemuž předsedá členka EÚD Iliana Ivanovová. Audit vedl člen EÚD Ladislav Balko a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Branislav Urbanič, tajemnice kabinetu a členka auditního týmu Zuzana Franková, ředitel Gerhard Ross, vyšší manažerka Myriam Cazzanigová, vedoucí úkolu Kurt Bungartz a auditorky Alessandra Falcinelliová, a Jolita Korzunienėová.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9418-0	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/667759	QJ-AB-18-005-CS-N
HTML	ISBN 978-92-872-9476-0	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/62606	QJ-AB-18-005-CS-Q

© Evropská unie, 2018

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: http://op.europa.eu/eubookshop. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz http://europa.eu/contact).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.