Förverkligas det huvudsakliga målet med stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del?

Sammanfattning

Förverkligas det huvudsakliga målet med den förebyggande delen?

I

Stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del infördes i syfte att stärka budgetdisciplinen i medlemsstaterna. Den huvudsakliga logiska grunden för EU att skydda disciplin och stabilitet är att en finanspolitisk kris i en medlemsstat kan ge upphov till problem i andra.

II

Enligt förordningen om den förebyggande delen från 1997 (nr 1466/97) krävs det numera, efter ändringar 2005 och 2011, att medlemsstaterna ska förbättra sitt strukturella saldo, närmare bestämt det totala saldot justerat utifrån konjunkturfaktorer och engångsåtgärder mot landsspecifika mål som går under benämningen medelfristigt mål, som för flertalet länder fastställts till mellan 0,5 % och -1 % av bruttonationalprodukten (BNP). Därigenom skulle man säkerställa att medlemsstaternas nominella underskott inte överskrider det tak på 3 % av BNP som fastställs i fördraget. Ännu viktigare är att man därigenom även skulle säkerställa konvergens inom rimlig tid avseende offentliga skuldkvoter i kraftigt skuldsatta medlemsstater mot den gräns på 60 % av BNP som fastställs i fördraget.

Vår revision

III

Vi granskade huruvida kommissionen använt den befogenhet den beviljats genom förordningen att säkerställa ett lämpligt genomförande av den förebyggande delen. Vi tog även upp frågan om växelverkan mellan stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande respektive korrigerande del i den utsträckning det är relevant för den förstnämnda delen. Kommissionen var vårt granskningsobjekt.

Våra iakttagelser

IV

Genom förordningen har man fastställt ett rimligt riktmärke för den årliga konvergensen mot det medelfristiga budgetmålet på 0,5 procentenheter av BNP per år. Emellertid har man tillåtit avvikelser från detta krav och gett kommissionen befogenhet att bevilja flera olika flexibilitetsklausuler. Den förebyggande delens ändamålsenlighet beror därför i mycket hög utsträckning på det sätt på vilket kommissionen genomför den (del I).

V

De genomförandebestämmelser som kommissionen har antagit och dess operativa beslut säkerställer inte att förordningens huvudsakliga mål uppnås – det vill säga att medlemsstaterna konvergerar mot medelfristiga budgetmål inom en rimlig tidsperiod. (Vissa av de viktigaste genomförandebestämmelserna godkändes i ett senare skede av rådet efter att ha tillkännagetts av kommissionen.)

VI

Genomförandebestämmelserna om flexibilitet härstammar från 2005 års ändringar av förordningen men blev inte formellt operativa förrän 2015 när de återspeglade överväganden som uppkommit på grund av den stora recessionen. Viss flexibilitet var i princip lämplig i kristider, men specifika bestämmelser var inte tidsbundna och gick i praktiken för långt, i synnerhet när de tillämpades under mer normala förhållanden. Dessutom görs det i de bestämmelser som fastställts av kommissionen inte tillräcklig åtskillnad mellan de medlemsstater som har en hög skuldnivå och andra medlemsstater. I stället för att skärpa ramen i takt med att återhämtningen gick framåt försvagade kommissionen den ytterligare 2017 genom att införa ett nytt ”utrymme för skönsmässig bedömning”.

VII

Undantaget för strukturreformer är inte längre kopplat till reformens faktiska budgetkostnader utan används som ett ”stimulansverktyg”. Alla undantag (utom för pensionsreformer) innebär ökade utgifter inte bara under det enskilda år för vilka de beviljas, utan även under de kommande åren. Sammantagna har alla dessa undantag lett till att uppnåendet av de medelfristiga budgetmålen har försenats med flera år (del II).

VIII

Den förebyggande delens trovärdighet har undergrävts ytterligare genom utvecklingen inom den korrigerande delen. Kommissionen anser att den korrigerande delens krav bara kan uppfyllas fullt ut genom konjunkturåterhämtning, vilket även underlättas av kommissionens praxis att föreslå rådet att bevilja fleråriga förlängningar för att lämna förfaranden vid alltför stora underskott. Som en följd därav behöver medlemsstater som omfattas av förfarandet vid alltför stora underskott inte uppfylla de krav på att förbättra sitt strukturella saldo som de skulle ha varit tvungna att iaktta om de omfattades av den förebyggande delen.

IX

Det är särskilt bekymmersamt att stabilitets- och tillväxtpaktens försvagade ram inte kan säkerställa framsteg mot de medelfristiga budgetmålen i flera kraftigt skuldsatta medlemsstater. Under återhämtnings- och expansionsperioden 2014–2018 har deras strukturella saldo antingen avvikit från deras medelfristiga budgetmål eller konvergerat mot dem i så pass långsam takt att man kan vara långt ifrån säker på väsentliga förbättringar innan nästa recession. Trots det faktum att den försvagade ramen inte säkerställer framsteg mot de medelfristiga budgetmålen har kommissionen beslutat att efterlevnad av den är väsentlig för att motivera att det skuldbaserade förfarandet vid alltför stora underskott inte ska aktiveras (del III).

X

På teknisk nivå fann vi svagheter och informationsbrister i stabilitets- och konvergensprogram som lämnats in av medlemsstaterna, som inte flaggas i kommissionens arbetsdokument. Dessutom ger kommissionen inte någon tydlig förklaring av skillnaderna mellan sina egna antaganden och medlemsstaternas antaganden vad gäller de finanspolitiska åtgärder som ingår i respektive prognoser. Därutöver är den metod som använts i dess bedömningar inte alltid förenlig med förordningen, och kan leda till att förebyggande varningar försenas (del IV).

XI

Slutligen upptäckte vi att finanspolitiska landsspecifika rekommendationer som antagits av rådet utgår från kommissionens rekommendationer och speglar slutsatserna i underliggande tekniska bedömningar. De ger dock varken någon tillräcklig förklaring till den logiska grunden till de anpassningar som rekommenderas eller till de risker som det innebär om medlemsstater inte uppfyller kraven (del V).

Våra rekommendationer

XII

Ramen behöver stramas åt i sina väsentliga delar på ett samordnat sätt. För det första bör kommissionen ta itu med frågan om kvardröjande kumulativa avvikelser från den erforderliga anpassningen genom att införa efterhandskorrigeringar, det vill säga ytterligare krav under de följande åren. För det andra bör den se över parametrarna i den tabell där anpassningskraven anges (”matrisen”) i syfte att säkerställa att de medelfristiga budgetmålen uppnås inom en rimlig tidsperiod. Högre krav bör fastställas för kraftigt skuldsatta medlemsstater. För det tredje bör flexibilitetsklausulerna enbart omfatta direkta kostnader med anknytning till reformer och ovanliga händelser under ett enskilt år.

XIII

Vi anser att dessa förändringar kan uppnås med den befintliga rättsliga ramen.

XIV

Kommissionen bör undersöka sätt att inom den rättsliga ramen se till att den nivå av strukturanpassning som krävs enligt den förebyggande delen även uppnås av medlemsstater som omfattas av den korrigerande delen.

XV

Uppförandekoden bör uppdateras i syfte att förbättra kvaliteten på den information som erfordras i stabilitets- och konvergensprogrammen om planerade finanspolitiska åtgärder. Kommissionens dokument ska innehålla redogörelser om alla skillnader i förhållande till prognoser och om slutsatserna av bedömningar, i enlighet med de kriterier som anges i förordningen. De indikatorer som används bör även säkerställa att man får tillgång till tidigast möjliga varningar om försämring i stället för att utgå från de mest fördelaktiga uppgifterna från en mix av uppgifter från olika dataårgångar.

XVI

De landsspecifika rekommendationerna bör innehålla tydliga och uttryckliga anpassningskrav i den föreskrivande delen av rekommendationerna och skälen bör ge en tydligare förklaring till den logiska grunden till sådana anpassningar och riskerna i händelse av att de inte genomförs.

Inledning

Stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del

01

Genom stabilitets- och tillväxtpakten har det införts ett system för multilateral övervakning av finanspolitiken i medlemsstaterna. Pakten genomförs av Europeiska kommissionen och Europeiska unionens råd i syfte att säkerställa budgetdisciplin i medlemsstaterna. Den logiska grunden till övervakningen är att ett lands finanspolitik kan få skadliga effekter för andra länder. Detta förhållande är särskilt påtagligt i monetära unioner. Stabilitets- och tillväxtpakten har en förebyggande och en korrigerande del¹.

02

Övervakningen samordnas inom processen med den europeiska planeringsterminen, i enlighet med vilken medlemsstaterna ska lämna in sina stabilitets- och konvergensprogram under våren. Stabilitets- och konvergensprogrammen bedöms därefter av kommissionen och resultaten av dessa bedömningar offentliggörs i kommissionens arbetsdokument. På grundval av kommissionens rekommendationer utfärdar rådet landsspecifika rekommendationer i juni varje år. Dessutom åligger det medlemsstater i euroområdet att inkomma med utkast till budgetplaner i oktober, som bedöms av kommissionen i november (se figur 1).

03

Det huvudsakliga målet med den förebyggande delen var, enligt vad som fastställs i rådets förordning nr 1466/97, att säkerställa att medlemsstaterna snabbt konvergerade mot offentliga finanser som är nära balans eller i överskott, varefter de skulle kunna hantera normala konjunktursvängningar utan att överskrida gränsen på 3 % för det nominella underskottet². År 2005 omarbetades det mål som fastställts för var och en av medlemsstaterna vad gäller strukturellt saldo³, som måste konvergera mot deras landsspecifika medelfristiga budgetmål. Enligt förordningen får det medelfristiga budgetmålet inte understiga -1 % av bruttonationalprodukten (BNP) för euroområdet och Europeiska växelkursmekanismens två medlemsstater. Undertecknarna av fördraget om stabilitet, samordning och styrning har förbundit sig till medelfristiga budgetmål på minst -0,5 % av BNP, såvida deras skuld inte understiger 60 % av BNP, varvid gränsen ligger kvar på- 1 %⁴. I figur 2 anges de väsentliga stegen enligt den befintliga ramen för den förebyggande delen.

04

Då tillväxttakten för EU:s ekonomier sjunkit sedan 2007 och de offentliga skuldkvoterna ökat drastiskt i många medlemsstater har den förebyggande delen fått en betydelse som sträcker sig längre än till behovet av att skapa finanspolitiskt utrymme för automatiska stabilisatorer att verka och för en diskretionär konjunkturutjämnande finanspolitik⁵. Snabb konvergens mot de medelfristiga budgetmålen har blivit avgörande för att minska alltför stora skuldkvoter. Till och med de mest skuldsatta medlemsstaterna skulle snabbt få till stånd en minskning av sina skuldkvoter så fort de uppnådde sina medelfristiga budgetmål. Detta fick kommissionen att erkänna att efterlevnad av den förebyggande delen utgör en väsentlig förutsättning för att det skuldbaserade förfarandet vid alltför stora underskott inte ska utlösas⁶.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

05

Den övergripande revisionsfrågan gällde huruvida kommissionen på ett ändamålsenligt sätt hade samordnat medlemsstaternas finanspolitik för att uppnå målen för den förebyggande delen inom stabilitets- och tillväxtpakten i enlighet med sitt ansvar för den europeiska planeringsterminen.

06

Närmare bestämt granskade vi följande:

1. tydligheten avseende de mål och villkor som fastställs i förordning nr 1466/97 för att säkerställa att de medlemsstater som har underskott och/eller höga skuldnivåer (över 60 % av BNP) gjorde snabba framsteg mot uppnåendet av sina medelfristiga budgetmål (del I),
2. Kommissionens genomförande av förordningen, huruvida det följer bestämmelserna och huruvida de operativa besluten är ändamålsenliga i förhållande till den förebyggande delens bestämmelser (del II).
3. Den övergripande takten i framstegen, särskilt i kraftigt skuldsatta medlemsstater, mot uppnåendet av sina medelfristiga budgetmål (del III).
4. Kommissionens arbete för att säkerställa att heltäckande och korrekta stabilitets- och konvergensprogram läggs fram och för att bedöma deras rimlighet och förenlighet med stabilitets- och tillväxtpaktens bestämmelser och uppförandekod, kvaliteten på kommissionens arbetsdokument och andra relaterade landsvisa bedömningar (t.ex. de utkast till budgetplaner för euroområdets medlemsstater som lämnades in under hösten) i fråga om huruvida de, i god tid och på ett konsekvent sätt, redogör för de viktigaste riskerna och lämpligaste politiska svaren (del IV).
5. Grundvalen för och relevansen hos de landsspecifika rekommendationerna samt övervakningen av dessa och nivån för deras genomförande (del V).

07

Vi bedömde ändamålsenligheten vad gäller kommissionens genomförande av den förebyggande delen under perioden 2011–2016 (inbegripet en analys av arbetsdokumenten från våren 2017 i förhållande till 2016) och följde de viktigaste utvecklingstendenserna under 2017 och 2018.

08

Vi granskade den förebyggande delen på nära håll i ett urval av sex medlemsstater (Österrike, Belgien, Finland, Ungern, Italien och Nederländerna och). Beträffande vissa analyserade aspekter studerade vi dock även andra medlemsstater. Bland de sex medlemsstater som valdes ut ingår fem i euroområdet medan en står utanför. Medlemsstater som redan varit föremål för liknande revisioner uteslöts (med undantag för Italien⁷) och bland de återstående medlemsstaterna valde vi dem som antingen uppvisade den högsta nivån och beständigheten avseende underskott i strukturellt saldo och skuld eller som omfattats längst av förfarandet vid alltför stora underskott samt låg längst från sitt medelfristiga budgetmål (se bilaga I).

09

Våra revisionskriterier hade sitt ursprung i

1. den rättsliga ramens krav, särskilt förordning nr 1466/97 avseende den europeiska planeringsterminen,
2. uppförandekoden avseende stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll,
3. kommissionens regler och förfaranden, t.ex. handledningar och andra riktlinjer som utfärdats till medlemsstater eller internt till de anställda vid kommissionens generaldirektorat för ekonomi och finans (GD Ekonomi och finans),
4. dokument som utfärdats av ett antal EU-institutioner och andra internationella organisationer (framför allt Internationella valutafonden [IMF], organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling [OECD] och Europeiska centralbanken [ECB]) eller som tillkommit till följd av forskning för att fastställa bästa praxis.

10

Vi besökte GD Ekonomi och finans för att få en presentation av regelverket, den logiska grunden till flera olika operativa beslut och de interna processerna vid bedömningen av medlemsstaternas finanspolitiska planer och slutligen vid utformningen av de landsspecifika rekommendationerna.

11

Vi intervjuade personal vid GD Ekonomi och finans landsansvariga enheter för de sex medlemsstaterna i urvalet och granskade en uppsättning kommissionsdokument, både offentliga texter och interna handlingar. Vi genomförde även informationsbesök i de sex medlemsstater som ingår i urvalet och träffade kommissionens motparter vid de respektive finans- och ekonomiministerierna, företrädare för finanspolitiska råd och tjänstemän som arbetar med den europeiska planeringsterminen vid EU:s representationer.

12

Vi anordnade en rådgivande panel med oberoende experter från universitets- och högskole- samt forskningsinstitutioner och tankesmedjor och bjöd in ett antal finanspolitiska råd från medlemsstaterna till ett internt seminarium för att få ta del av deras synpunkter på ramen och de olika utvecklingstendenser som de hade iakttagit i medlemsstaterna.

13

Vi genomförde analytiska tester av de modeller för överensstämmelsebedömning som kommissionen använder. Vi testade huruvida modellerna hade byggts upp för att spegla bestämmelsernas villkor och huruvida modellerna var korrekta och konsekventa medlemsstaterna emellan och över tid.

14

Vi testade även inverkan av vissa operativa strategier genom att jämföra resultaten med simuleringar av alternativa tolkningar och gjorde om olika analyser som utförts av landsansvariga enheter, varvid vi gick igenom medlemsstaters stabilitets- och konvergensprogram, kommissionens arbetsdokument, interna arbetsdokument och annan tillgänglig information för att avgöra huruvida det fanns en gedigen grund för vissa av kommissionens iakttagelser och rekommendationer.

Iakttagelser

Del I – Förordningen angav en lämplig takt för konvergensen mot det medelfristiga budgetmålet men innehöll oklara bestämmelser

15

För att få till stånd en snabb konvergens mot de medelfristiga budgetmålen angavs i förordningen ett årligt genomsnittligt anpassningsriktmärke avseende det strukturella saldot på 0,5 % av BNP och fastställdes att riktmärket skulle vara högre för medlemsstater med en skuld på över 60 % av BNP⁸.

16

Motsägelsefullt nog är det enligt förordningen tillåtet med en relativt stor marginal för avvikelser från riktmärket innan det anses att en medlemsstat inte följer förordningen. En viss marginal för avvikelser skulle kunna anses vara lämplig med tanke på osäkerheten när det gäller prognoser och budgetgenomförande. Men den tänkta marginalen är stor: under ett år kan den tillåtna avvikelsen uppgå till 0,5 %, det vill säga lika mycket som riktmärket. Över två år kan den också uppgå till 0,5 % av den totala BNP (dvs. i genomsnitt 0,25 % per år). En så pass relativ stor marginal för tillåten avvikelse har gett upphov till oklarhet om vad som egentligen förväntas av medlemsstaterna. Ännu viktigare är att det i förordningen inte uttryckligen fastställs någon kumulativ gräns för sådana avvikelser över flera år, vilket kan tolkas som att en avvikelse på något mindre än 0,25 % kan fortgå under obegränsad tid⁹. Detta har en betydande inverkan på den tid det tar för en medlemsstat att uppnå sitt medelfristiga budgetmål och därmed på den förebyggande delens ändamålsenlighet.

17

Därutöver innehåller förordningen ett antal villkor och flexibla lösningar som skulle kunna ha en ytterligare inverkan på den förebyggande delens ändamålsenlighet, beroende på hur de genomförs av kommissionen.

18

Genom förordningen infördes uppfattningen att anpassningen av det strukturella saldot borde vara konjunkturberoende, även om detta innebär att det fortfarande skulle krävas viss anpassning under svåra tider. Enligt förordningen ska kommissionen och rådet ta hänsyn till ”om en större anpassning görs i goda ekonomiska tider, medan anpassningen kan vara mer begränsad i dåliga ekonomiska tider”¹⁰.

19

Dessutom ger förordningen ”budgetmässig handlingsfrihet, särskilt med tanke på behovet av offentliga investeringar”¹¹.

20

Förordningen sörjer för flexibilitet genom att kräva att rådet och kommissionen ska ”beakta genomförandet av större strukturreformer som har direkta långsiktiga kostnadsbesparande effekter, bland annat genom att öka den potentiella tillväxten, och därmed även har en kontrollerbar effekt på den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finanserna”¹². För att kunna utnyttja denna flexibilitet måste medlemsstaterna lägga fram ”en kostnads-nyttoanalys av större strukturreformer som har direkta långsiktiga positiva budgeteffekter” i sina stabilitets- och konvergensprogram¹³. Flexibilitet kan begäras om medlemsstaten har efterlevt säkerhetsmarginalen till referensvärdet på 3 % och förväntas återgå till det medelfristiga budgetmålet ”inom programperioden”¹⁴. Programperioden för stabilitets- och konvergensprogram är i regel fyra år, medan det för vissa länder ingår ett femte år i programperioden.

21

Förordningen medger även avvikelser på grund av direkta merkostnader med anknytning till pensionsreformer¹⁵. Den valfria avvikelsen är strikt kopplad till budgetkostnader under det första året efter reformens införande och eventuella merkostnader under de följande åren. Mot bakgrund av pensionsreformers positiva långsiktiga effekter på den finanspolitiska hållbarheten är denna klausul inte till skada för förordningens ändamålsenlighet.

22

Slutligen tillåter förordningen även flexibilitet till följd av ovanliga händelser utom medlemsstaternas kontroll, som har en stor inverkan på deras finansiella ställning, och till följd av en allvarlig ekonomisk nedgång inom euroområdet eller unionen som helhet, förutsatt att dessa avvikelser inte äventyrar den finanspolitiska hållbarheten på medellång sikt.

23

Medan förordningens grundkrav formulerades med hänvisning till förbättringar av budgetsaldot och det strukturella saldot, infördes genom reformerna 2011 dessutom ett utgiftsriktmärke. Enligt detta riktmärke får de offentliga utgifternas ökningstakt enligt definitionen i artikel 5.1 b i förordningen¹⁶ inte överstiga en potentiell BNP-tillväxttakt på medellång sikt, såvida den överskjutande delen inte uppvägs genom diskretionära åtgärder på inkomstsidan. Om en medlemsstat inte uppnår sitt medelfristiga budgetmål bör utgifternas årliga ökningstakt dessutom understiga den potentiella BNP-tillväxttakten på medellång sikt, i syfte att uppnå den förbättring av det strukturella saldot som fastställts som mål.

24

Även om de båda riktmärkena (riktmärkeskravet avseende utgifter respektive strukturellt saldo) i teorin skulle kunna ge upphov till samma resultat kan olika efterlevnadsresultat ha sitt ursprung i vissa skillnader såsom användning av en annan potentiell tillväxttakt än den som används avseende strukturellt saldo eller uteslutning av ränteutgifter. Utgiftsbestämmelsen erbjuder dock vissa fördelar i samband med efterhandsbedömningen av resultat¹⁷.

Del II – Kommissionen har i stor omfattning utnyttjat det bedömningsutrymme som den tillerkänns, men har inte fokuserat på huvudsyftet

Konjunkturrensade krav i kombination med marginal för avvikelser och bedömningsutrymme ger inte den procentsats för anpassning som riktmärket anger

25

För att differentiera anpassningen i enlighet med konjunkturläget (benämns ”dåliga kontra goda tider” i förordningen) offentliggjorde kommissionen år 2015 en matris med erforderliga anpassningar (nedan kallad matrisen) där de erforderliga anpassningarna anges (se figur 3). Det främsta kriteriet för att fastställa goda eller dåliga tider är produktionsgapet, som har delats in i fem kategorier: exceptionellt dåliga tider, mycket dåliga tider, dåliga tider, normala förhållanden och goda tider. I matrisen föreskrivs ingen anpassning under ”exceptionellt dåliga tider”, ett begrepp som inte förekommer i förordningen. För medlemsstater med en skuld på mindre än 60 % av BNP krävs ingen anpassning under ”mycket dåliga” tider och inte ens under ”dåliga” tider om tillväxten inte är över potentialen. Även om det inte krävs enligt förordningen kom kommissionen därefter överens med medlemsstaterna om matrisen (och andra flexibiliteter, se nedan) via rådet (ekonomiska och finansiella frågor) (Ekofinrådet)¹⁸.

Figur 3

Matris för fastställande av den årliga finanspolitiska anpassningen mot det medelfristiga budgetmålet enligt den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten

		Erforderlig årlig finanspolitisk anpassning*
	Villkor	Skuld under 60 % och ingen hållbarhetsrisk	Skuld över 60 % eller hållbarhetsrisk
Exceptionellt dåliga tider	Real tillväxt på <0 eller produktionsgap på <-4	Ingen anpassning behövs
Mycket dåliga tider	-4 ≤= produktions- gap <-3	0	0,25
Dåliga tider	-3 ≤ produktions- gap < -1,5	0 om tillväxt under potentialen, 0,25 om tillväxt över potentialen	0,25 om tillväxt under potentialen, 0,5 om tillväxt över potentialen
Normala förhållanden	-1,5 ≤ produktions- gap < 1,5	0,5	> 0,5
Goda tider	produktionsgap ≥ 1,5%	> 0,5 om tillväxt under potentialen. > = 0,75 om tillväxt över potentialen.	> = 0,75 om tillväxt under potentialen. ≥ 1 om tillväxt över potentialen.

* Alla siffror avser procentenheter av BNP.

Källa: COM(2015) 12 final, bilaga 2.

26

Vid negativa tillväxtsiffror och ett produktionsgap som understiger -4 % används i matrisen orden ”ingen anpassning behövs” i stället för ”anpassning motsvarande 0”. Detta skulle kunna antyda att de olika begreppen användes för att medge en minskning av det strukturella saldot vid kraftiga recessioner, även om kommissionen vid revisionen uppgav att de skulle kräva en anpassning motsvarande 0 i båda fallen¹⁹. Det stora antalet olika kategorier med anknytning till ”dåliga tider” speglar det faktum att matrisen infördes under en kraftig recession, vilket även kan ha påverkat värdena för dess parametrar.

27

Kommissionen har gjort en liten och inkonsekvent differentiering av kraven på anpassning för medlemsstater med högre skuldkvot (dvs. över gränsen på 60 %) och andra medlemsstater. De krav som fastställs för de föregående är en kvarts procentenhet högre i dåliga och goda tider, men förvånansvärt nog inte under normala förhållanden. För dessa har kommissionen helt enkelt specificerat att kravet bör vara högre än 0,5 % av BNP. I 2016 års Vade Mecum (handledning) förklaras att det med högre än 0,5 % av BNP traditionellt menas åtminstone 0,6 % av BNP²⁰. Även om det har krävts en anpassning på 0,6 % av BNP under normala förhållanden finns det inga belägg för att ett högre krav än detta har rekommenderats vid normala förhållanden för medlemsstater med högre skuldnivåer.

28

I matrisen görs åtskillnad beroende på huruvida tillväxten går om potentialen eller ej. Det sker dock inte konsekvent eftersom kraven är en kvarts procentenhet högre i dåliga och goda tider om tillväxten är över potentialen. Vid normala förhållanden krävs dock ingen sådan ytterligare anpassning för länder med låga skulder, samtidigt som anpassningen inte specificeras för länder med höga skulder. Även om det vore enklare att genomföra reformer när tillväxttakten är hög, det vill säga högre än den genomsnittliga eller potentiella tillväxttakten, menade kommissionen att den övervägt genomförbarheten hos större anpassningar, inbegripet deras politiska genomförbarhet (se även punkt 50).

29

Innan kommissionen fastställde matrisvärdena analyserade den inte hur de fastställda parametrarna, i kombination med den ”betydande avvikelsen” som definieras i förordningen, skulle kunna säkerställa att medlemsstaterna nådde sina medelfristiga budgetmål inom en rimlig tid. Matrisen baserades inte på en simulering av huruvida dess värden, vid normala makroekonomiska antaganden, skulle ge en genomsnittlig förbättring av det strukturella saldot på 0,5 procentenheter av BNP under en rimlig tidsperiod. Den enda analys som gjordes var av fördelningen av produktionsgap, och man tittade inte på konsekvenserna för att nå det medelfristiga budgetmålet.

30

Den europeiska finanspolitiska nämnden varnade för att medlemsstaterna, eftersom den kumulativa avvikelsen inte begränsades i förordningen, hade ett incitament för att systematiskt avvika från den erforderliga anpassningen mot de medelfristiga budgetmålen, och att vissa eventuellt kan ha planerat att göra detta inom de tillåtna marginalerna²¹.

31

I maj 2017 införde kommissionen ett ”utrymme för skönsmässig bedömning”, som även benämns ”bedömningsutrymme”, vilket ytterligare försvagar ramen²². Den meddelade att den avsåg att använda denna marginal i de fall där stora finanspolitiska anpassningar för tillväxt och sysselsättning skulle vara särskilt betydelsefulla²³.

32

I sina föreslagna landsspecifika rekommendationer för Italien i maj 2017 fastslog kommissionen att den erforderliga anpassningen skulle behöva vara minst 0,6 procentenheter av BNP, men tillade därefter: I det meddelande från kommissionen som åtföljde de landsspecifika rekommendationerna erinrade man om att bedömningen av 2018 års utkast till budgetplan och påföljande bedömning av 2018 års utfall av budgeten kommer att behöva ta vederbörlig hänsyn till målsättningen att nå en finanspolitisk inriktning som bidrar både till att stärka den pågående återhämtningen och säkerställa hållbarheten i Italiens offentliga finanser. Kommissionen har för avsikt att använda utrymmet för skönsmässig bedömning med tanke på Italiens konjunkturläge.²⁴

33

På detta sätt meddelade kommissionen på förhand att en betydande avvikelse från den anpassning som fastställs i de landsspecifika rekommendationerna kanske inte skulle föranleda en bedömning av bristande överensstämmelse. Detta har minskat det fastställda kravets relevans och trovärdighet.

34

Senare samma år förklarade kommissionen denna nya flexibilitet ytterligare och angav att den skulle kunna tillämpa utrymmet för skönsmässig bedömning när efterlevnaden av stabilitets- och tillväxtpakten bedöms²⁵. Även om en medlemsstat avviker betydligt från den anpassning som krävs kan det ”i slutänden leda till slutsatsen” att det inte är befogat med ett förfarande för betydande avvikelser. I detta sammanhang hänvisar kommissionen till artikel 6,3 i 1466/97, där det föreskrivs att även om den samlade bedömningen var kopplad till precisa kvantitativa kriterier var den inte begränsad till sådana kriterier, vilket ger kommissionen möjlighet att beakta andra fakta.

35

Fler förklaringar för användning av ytterligare lättnader fanns i kommissionens övergripande utvärderingsrapport från 2018 om utkasten till budgetplaner. Lättnader är motiverade om återhämtningen fortfarande verkar vara bräcklig eller skulle kunna riskeras genom en alltför stram finanspolitik. Det fastslås att medlemsstater som har en skuldkvot som överstiger 60 % verkligen bör genomföra en ”rimlig finanspolitisk anpassning”, som enligt kommissionen i grova drag kan beräknas till uppfyllandet av minst hälften av kraven enligt matrisen. I samma dokument fastställs denna rimliga anpassning som ett viktigt kriterium för att undvika ett skuldbaserat förfarande vid alltför stora underskott.

36

Det bör noteras att den senaste försvagningen av kraven har införts vid en tidpunkt när EU:s och euroområdets ekonomi har vuxit kontinuerligt i fyra år med en tillväxttakt som överstiger den potentiella produktionen. I ett fall motiverade kommissionen en minskning av den erforderliga anpassningen på grundval av sin bedömning att återhämtningen inte är tillräckligt stabil, men den beaktade inte att tillväxten under de senaste fyra åren (2015–2018), som skulle kunna uppfattas som låg, beräknades ha varit 1 procentenhet högre än den potentiella tillväxttakten.

Kommissionens genomförande av flexibilitet, som den senare kom överens om med medlemsstaterna, leder till stora förseningar i uppnåendet av de medelfristiga budgetmålen och innebär att orelaterade utgifter får öka

37

År 2015 intog kommissionen ståndpunkten att begränsa strukturreformsklausulen till 0,5 % av BNP och att inte fastställa någon gräns för investeringsklausulen²⁶. Rådet (ekonomiska och finansiella frågor)²⁷ fastställde senare, efter överenskommelse med kommissionen, en total gräns för kombinerade strukturreformer och investeringsbidrag på 0,75 % av BNP till dess att en medlemsstat har uppnått sitt medelfristiga budgetmål. Inget övre tak har fastställts för klausulen om pensionsreform (som dock är begränsad till faktiska kostnader). Klausulen om ovanliga händelser har inte heller en sådan begränsning.

38

Investeringsklausulen kan endast användas under ett budgetår där BNP har en negativ tillväxt eller där det negativa produktionsgapet är större än 1,5 % av BNP. Klausulerna om strukturreformer (inbegripet klausulen om pensionsreform) har ingen sådan begränsning. Klausulerna om ovanliga händelser har inte heller en sådan begränsning.

39

Undantagen för investeringar och strukturreformer kan endast beviljas om en medlemsstats strukturella saldo befinner sig på ett avstånd till det medelfristiga budgetmålet på högst 1,5 procentenheter av BNP. Denna begränsning gäller inte klausulen om pensionsreform. Den gäller inte heller klausulerna om ovanliga händelser.

40

Tabell 1 innehåller en översikt över alla godkända flexibilitetsklausuler under 2013–2017.

Tabell 1

Förteckning över beviljade flexibilitetsklausuler under 2013–2017, uttryckt i procent av BNP

Medlemsstat	Summa av tillåten avvikelse 2013–2017		2013		2014		2015		2016					2017
			Pensioner	Investeringar	Pensioner	Investeringar	Pensioner	Flyktingar	Strukturreformer	Pensioner	Investeringar	Flyktingar	Säkerhet	Strukturreformer	Pensioner	Investeringar	Flyktingar	Säkerhet	Jordbävning
LV	1,20		0,50				0,30			0,30				0,10
IT	1,20							0,03	0,50		0,21	0,06	0,06				0,16		0,18
BG	0,70			0,60		0,10
FI	0,67							0,05				0,17		0,50		0,10	-0,15
SK	0,40					0,40
AT	0,39							0,09				0,25	0,04					0,01
HU	0,22							0,04					0,04					0,14
BE	0,17							0,03				0,08	0,05					0,01
LT	0,10									0,10				0,4*
SL	0,08											0,07					0,01
	Källor: 2013–2017 Kommissionen.
		Beviljat i efterhand
		Beviljat
		Kommer att beviljas i efterhand, vårprognos 2018
	*	0,40 beviljat, dock med på villkor att det lägsta riktmärket respekteras. Detta innebar att den tillåtna avvikelsen för Litauen var 0,1 år 2017.

Källa: Kommissionen.

Genomförandet av investeringsklausulen

41

I januari 2015 intog kommissionen²⁸ ståndpunkten att undantaget inom ramen för investeringsklausulen skulle kunna beviljas när medlemsstaterna avser ådra sig nationella utgifter på bidragsberättigande tillväxtfrämjande EU-program²⁹. De nominella utgifterna beräknas sedan som en procentsats av BNP, och kravet på anpassning minskas med samma procentandel av BNP. Ett villkor infördes om att värdet i euro av utgifter för fasta bruttoinvesteringar för motsvarande år inte ska minska. Detta bekräftades därefter av Ekofinrådet i en gemensamt överenskommen ståndpunkt om flexibilitet inom stabilitets- och tillväxtpakten³⁰.

42

Såsom investeringsklausulen för närvarande är utformad är den varken en förutsättning, eller en uttrycklig målsättning, för att investeringskvoten som en andel av BNP ska öka. När det gäller Italien rapporterade kommissionen att landets budgetutgifter för fasta bruttoinvesteringar, även med det beviljade undantaget för investeringar, i praktiken skulle förbli i stort sett stabila i förhållande till BNP³¹.

43

Eftersom utgifterna med anknytning till den godkända investeringsklausulen kommer att minska det strukturella saldot för det år för vilket undantaget har godkänts kommer detta att påverka de strukturella saldonas anpassningsbanor under de följande åren, och tiden för konvergens mot det medelfristiga budgetmålet kommer därför att förlängas, om inget annat ändras. Till följd av detta kommer undantaget för investeringar under ett år att öka de totala tillåtna utgifterna för de kommande åren, oberoende av investeringsnivåerna under dessa år. Det finns inget villkor som anger att nivåerna på ökade investeringar ska upprätthållas under de följande åren. Detta framgår även i kommissionens beskrivning av investeringsklausulens effekter³² (se figur 4).

44

För att undvika en förlängning av konvergenstiden behöver kommissionen under de följande åren öka anpassningen enligt matrisen med ett fullständigt belopp eller ett belopp som beräknas på proportionell basis av det godkända undantaget för investeringar (och samma gäller undantag för strukturreformer och ovanliga händelser, se nedan). Kommissionen tillämpar dock inte detta tillvägagångssätt. Den förklarade vid revisionen att ytterligare anpassningar i förhållande till matrisen skulle skapa ett ryckigt anpassningsmönster och kunna leda till stora anpassningar som skulle kunna ses som bestraffande eller avskräcka medlemsstater från att genomföra strukturreformer.

45

I sin beskrivning av investeringsklausulens effekter³³ visar kommissionen att konvergenstiden kommer att öka, men hävdar att effekten av undantagen kommer att ha eliminerats till programplaneringsperiodens sista år. Dess beräkning baseras på antagandet att den genomsnittliga anpassningen kommer att uppgå till 0,5 procentenheter av BNP per år, och att medlemsstaternas inledande avstånd till det medelfristiga budgetmålet är 1,5 % av BNP. Utan undantaget för investeringar skulle det medelfristiga budgetmålet i den takten uppnås på tre år. Med undantaget för investeringar på 0,5 % av BNP skulle ytterligare ett år krävas. Med detta som grund hävdar kommissionen att klausulernas effekter, även utan kompletterande åtgärder de följande åren, kommer att ha eliminerats vid slutet av programplaneringsperioden (se figur 4).

46

I själva verket uppnås dock inte den genomsnittliga anpassningen på 0,5 %, bland annat på grund av marginalen för betydande avvikelser. Förlängningen av konvergenstiden kommer därför att bli mycket längre. Den kommer att förlängas ytterligare när effekterna av andra undantag (reformer och ovanliga händelser) beaktas. När det gäller ett land utgjorde de kumulativa undantagen (ej pensionsrelaterade) för alla syften 1,2 % av BNP under 2015–2017 (se tabell 1).

47

Effekten är att det godkända undantaget för investeringar leder till ökade totala utgifter under de följande åren, oavsett vad som händer med investeringsnivåerna. Den totala ökningen av de löpande utgifterna kan därför gå om det godkända undantaget för investeringar flera gånger om till dess att det medelfristiga budgetmålet till slut uppnåtts³⁴.

Genomförande av strukturreformsklausulen

48

Precis som med investeringsklausulen leder undantaget för strukturreformer till att de tillåtna utgifterna ökar, inte bara det år som undantaget godkändes för utan även de följande åren (när de jämförs med den ursprungliga utgiftskurvan), och förlänger därför tiden för uppnåendet av konvergens med det medelfristiga budgetmålet.

49

Kommissionen beslutade att undantaget för strukturreformer inte behöver motsvara de faktiska budgetkostnaderna för genomförande av reformen³⁵. Enligt förordningen krävs å andra sidan tydligt att en kostnads-nyttoanalys genomförs för att reformerna ska kunna räknas för undantaget³⁶. För stora reformer av pensionssystemen anges i förordningen tydligt att undantaget bör begränsas till de faktiska kostnaderna.

50

I stället får kommissionen göra bedömningar vid fastställandet av undantagsnivån (inom de gränser som godkänts av Ekofinrådet) så länge som reformen förväntas få en långsiktig inverkan på tillväxten och därmed positiva budgetkonsekvenser, trots att sådana effekter är mycket svårare att mäta än de faktiska budgetkostnaderna för reformen. På detta sätt fungerar standardundantaget för reformer som ett incitament för reformer snarare än som ett instrument för att täcka kostnaderna för dessa³⁷.

51

Kommissionen har dock många andra politiska instrument för att uppmana medlemsstaterna att genomföra strukturreformer, däribland dess budgetmedel.

52

Kommissionen kommer att tillämpa klausulen vid efterhandsutvärderingen av om de planerade reformerna har genomförts fullt ut³⁸. När klausuler beviljas på förhand föreskrivs i de landsspecifika rekommendationerna att om den planerade reformen genomförs fullt ut dras klausulen av från det finanspolitiska kravet³⁹. När det gällde Italien våren 2017 beviljade kommissionen den tillåtna avvikelsen men gjorde ingen transparent bedömning av om alla reformer som presenterades i Italiens nationella reformprogram 2015, för vilka flexibilitet begärdes, hade genomförts till fullo. I landsrapporten från 2017 rapporteras att några reformer inte är genomförda (t.ex. hade lagförslaget från 2015 om konkurrenslagstiftning inte antagits).

53

Vi fann att det saknades tillräcklig information och tillräckliga bedömningar (såväl på förhand som i efterhand) från kommissionen om de direkta finanspolitiska kostnaderna och de långsiktiga fördelar som ligger till grund för vissa klausuler. Exempelvis beviljades Italien två strukturreformklausuler för sammanlagt 0,5 % av BNP år 2016, men avvikelsen motsvarade inte verifierbara direkta och indirekta finanspolitiska kostnader för reformerna som Italien uppskattat. År 2016 var avvikelsen dubbelt så stor som kostnaderna och inga kostnader förutsågs under anpassningsperioden (2017–2019).

54

Vi fann vidare att kommissionen på ett otillräckligt sätt hade uppskattat den ekonomiska inverkan med anknytning till klausulerna. Exempel på simuleringar som använder sig av QUEST-modellen⁴⁰ finns, men kommissionen borde i vissa fall ha begärt mer utförliga analyser och motiveringar från medlemsstaterna när de hade lämnat otillräcklig information. När det gäller Italiens strukturreformklausul på 0,4 % av BNP från 2016 uppskattade de nationella myndigheterna reformernas långsiktigt positiva effekter på BNP och lämnade dessa till kommissionen. Våren 2015 bedömde kommissionen att myndigheternas prognoser om positiva effekter på BNP var rimliga. Vi fick dock inte tillräckliga bevis för att kunna bekräfta kommissionens kontroller. Efteråt uppskattade kommissionen själv effekterna i december 2015 och ändrade dem i april 2016, delvis på grund av prognosernas långsiktiga karaktär och osäkerheten kring vissa antaganden. Det gjordes inga uppskattningar i samband med efterhandsbedömningen av klausulen (dvs. våren 2017). Dessa uppskattningar är som bäst en fingervisning och är allmänt osäkra, vilket gör dem otillräckliga för att tjäna som kriterium för efterhandsbedömning av klausulers behörighet. Vad gäller den investeringsklausul som beviljats Italien (0,25 % av BNP) hade inverkan på BNP inte uppskattats.

Genomförandet av klausulen för ovanliga händelser

55

Flexibilitet medges för avvikelser på grund av sådana ovanliga händelser som en tillströmning av flyktingar, naturkatastrofer eller säkerhetshot⁴¹. Kommissionen måste bedöma huruvida sådana händelser motiverar flexibilitet eller ej. De tillhörande klausulerna har inget tak.

56

Precis som med investerings- och strukturreformklausulerna höjer kommissionen inte anpassningskraven under åren efter beviljandet av klausulen för att jämna ut de ökade utgifterna på grund av den ovanliga händelsen. Tiden för att uppnå det medelfristiga budgetmålet förlängs därför ytterligare.

57

Vid bedömningen av de utgifter som tillåts enligt klausulerna fann vi att vissa förebyggande utgifter hade tillåtits på förhand (exempelvis förebyggande åtgärder vid offentliga byggnader i Italien år 2017) trots att detta avviker från principen i handledningen som anger att utgifterna ska relatera direkt till händelsen⁴². I sina svar hävdar kommissionen att om denna utgift inte hade uppkommit skulle den ha uteslutits i efterhand. Vi anser att utgifterna, för denna särskilda händelse, inte borde ha tillåtits eftersom de inte var direkt relaterade till den faktiska händelsen.

Urval av de mest fördelaktiga indikatorerna från flera dataårgångar

58

En annan lättnad avseende ramen härstammar från användningen av de mest fördelaktiga uppgifterna från flera dataårgångar för beslut vid olika etapper i förfarandet i stället för de senast tillgängliga, vilka är mest tillförlitliga. Mest fördelaktiga avser i detta sammanhang indikatorer som kräver den minsta anpassningen. De mest fördelaktiga dataårgångarna väljs ut vid beräkningen av det strukturella saldots avstånd från det medelfristiga budgetmålet och när anpassningskravet är fastställt och därefter fryses.

59

Kommissionen mäter avståndet till det medelfristiga budgetmålet ett visst år genom att jämföra det medelfristiga budgetmålet med föregående års strukturella saldo, och detta görs genom att man använder den mest fördelaktiga av de olika dataårgångarna, i stället för att jämföra med det strukturella saldot för det året. För medlemsstater som uppnått sitt medelfristiga budgetmål men vars strukturella saldo försämras kan en försening med ett år ske vid bedömningen av en medlemsstat med hjälp av denna metod.

Användning av ensidig frysning

60

När de väl fastställts på våren under föregående år fryses kraven, det vill säga de justeras aldrig uppåt, även när datagranskningarna tyder på en förbättring av de ekonomiska villkoren. Exempelvis kunde kommissionen, vid bedömningen av utkasten till budgetplaner i november 2017, ha beaktat de förbättrade makroekonomiska utsikterna. Däremot justeras de nedåt om ett ekonomiskt läge försämras till mycket dåliga tider.

61

Vidare valde kommissionen, vid bedömningarna som gjordes våren 2014, våren 2015 och våren 2016, de mest fördelaktiga indikatorerna från olika dataårgångar som inte var jämförbara eftersom de baserades på det Europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS) 95 och 2010. Under denna övergångsfas kan blandningen av dataårgångar ha lett till andra ställningstaganden än dem som skulle ha framkommit om de använda indikatorerna hade baserats på en gemensam standard.

Den sammanlagda effekten av klausuler och marginalen för betydande avvikelser förhindrar att det medelfristiga budgetmålet uppnås inom rimlig tid

62

När riktmärket för årlig konvergens fastställdes till 0,5 procentenheter av BNP per år var det genomsnittliga strukturella saldot i medlemsstater som hade underskott 2,9 % av BNP⁴³, och deras genomsnittliga medelfristiga budgetmål var -0,5 % av BNP. Det innebar att det medelfristiga budgetmålet skulle uppnås på cirka fem år, under förutsättning att de genomsnittliga makroekonomiska villkoren var genomsnittliga under perioden. Det skulle även i grova drag vara konvergenstiden för medlemsstater som lämnade förfarandet vid alltför stora underskott, förutsatt att det totala saldot och det strukturella saldot sammanfaller vid denna tidpunkt (se ruta 1).

63

Med beaktande av den genomsnittliga betydande avvikelsen på 0,25 % av BNP under två på varandra följande år skulle en medlemsstat dock kunna fördubbla sin konvergenstid och fortfarande anses efterleva kriteriet.

64

Flexibilitetsklausuler för investeringar och strukturreformer har begränsats till 0,75 procentenheter av BNP. Med en genomsnittlig budgetansträngning på 0,25 procentenhet per år⁴⁴ skulle konvergenstiden förlängas med ytterligare tre år⁴⁵.

65

Flexibilitetsklausuler med anknytning till ovanliga händelser är inte begränsade; när det gäller Italien har de nått 0,5 procentenhet av BNP. Detta kommer att förlänga konvergenstiden med ytterligare två år, under förutsättning att villkoren är samma som ovan.

66

Avslutningsvis har erfarenheten visat att en recession skulle vrida tillbaka klockan. Det är tämligen sannolikt att en recession inträffar inom den långa tidsram som medges för uppnåendet av det medelfristiga budgetmålet. Exempelvis ledde den relativt måttliga recessionen år 2000–2002 (den genomsnittliga tillväxttakten i euroområdet blev inte negativ) till att det strukturella saldot i euroområdet minskade med cirka 1,2 % av BNP. Sådana recessioner skulle ytterligare förlänga perioden för att uppnå det medelfristiga budgetmålet. Med en förlängd tid för att uppnå det medelfristiga budgetmålet skulle fler än en recession kunna inträffa.

67

Diagram 1 illustrerar matrisens kumulativa effekt, marginalen för betydande avvikelser, alla klausuler (förutom klausulen om pensionsreform) och en möjlig recession på tiden för att uppnå det medelfristiga budgetmålet. Förutom effekterna av recessioner överensstämmer andra effekter i diagram 1 i stora drag med dem som redan inträffat i praktiken.

68

Slutligen har det senaste införandet av det nya ”bedömningsutrymmet” öppnat ett nytt fönster mot att sänka kraven genom att halvera kravet enligt matrisen. För en medlemsstat med en skuld som överstiger 60 % av BNP under normala förhållande skulle kravet enligt matrisen sänkas från 0,6 till 0,3 %. Medlemsstaten skulle dessutom, såvida den inte tillämpat en marginal för betydande avvikelser som överstiger 0,25 % av BNP under det föregående året, kunna sänka detta krav med ytterligare 0,24 % av BNP, och i praktiken undvika en anpassning trots att ”normala förhållanden” råder.

69

När kommissionen definierade matrisen, införde alla dessa undantag och godkände dem för specifika medlemsstater, analyserade den inte undantagens effekter för en medlemsstats utsikter att uppnå det medelfristiga budgetmålet inom rimlig tid (se ruta 1), vilket är förordningens huvudsyfte. Kommissionen angav att den avsiktligt hade fokuserat på årliga ändringar i det strukturella saldot på grund av osäkerheter vid prognostisering av den makroekonomiska utvecklingen. De simuleringar som kommissionen tillhandahöll, och som ligger som bilagor till handledningen, är inte realistiska eftersom de utgår från konvergens med riktmärkesvärdet på 0,5 % per år när detta i realiteten ändras i enlighet med matrisen och ytterligare sänks på grund av den tillåtna marginalen för avvikelser. Denna kortsiktiga strategi förhindrar en ordentlig bedömning av undantagens effekter på uppnåendet av förordningens huvudsyfte.

70

Allt sammantaget har matrisen, marginalen för betydande avvikelser, de olika flexibilitetsklausulerna och det senaste bedömningsutrymmet lett till en mycket svagare ram. I synnerhet skulle konvergens mot de medelfristiga budgetmålen för medlemsstater som tillämpar alla flexibilitetsklausulerna kunna förlängas till en extremt lång period. Detta skulle försätta medlemsstater med stora skulder i en prekär situation vid nästa recession, och skulle även försena minskningen av deras skuldkvoter.

Informationsvärde av slutårsprognoser inom stabilitets- och konvergensprogram

71

De flesta medlemsstater som omfattas den förebyggande delen visar i sina stabilitets- och konvergensprogram att de kommer att nå det medelfristiga budgetmålet senast det fjärde året, eller åtminstone göra betydande framsteg mot att uppnå det⁴⁶. Detta överensstämmer med de förväntningar som kommissionen uttryckte i dokumentet Att på bästa sätt utnyttja flexibiliteten…⁴⁷. Enligt prognosen kommer dock de största framstegen att uppnås under programperiodens två sista år (se diagram 2)⁴⁸.

72

Prognoserna för strukturella saldon ses över varje år. De flesta av de tidiga prognoserna för strukturella saldon 2018, som gjordes 2014 och 2015, är exempelvis mycket mer optimistiska än de som gjordes senare år, det vill säga 2016 och 2017 (se tabell 2). Sådana nedjusteringar kan inte tillskrivas försämrade makroekonomiska utsikter, eftersom de i själva verket har stärkts.

Tabell 2

Målsättning för strukturellt saldo 2018 i stabilitets- och konvergensprogrammen 2014–2017 för ett urval av medlemsstater, uttryckt i procent av BNP

	AT	BE	FI	IT	HU	NL	ES	FR	PT
Stabilitets- och konvergens-program 2014	-0,3 %		0,3 %	0,0 %					-0,2 %
Stabilitets- och konvergens-program 2015	-0,5 %	0,0 %	-2,6 %	0,1 %	-1,6 %	-0,5 %	-0,2 %	-0,1 %	-0,4 %
Stabilitets- och konvergens-program 2016	-0,5 %	0,0 %	-1,4 %	-0,8 %	-1,7 %	-0,6 %	-1,9 %	-0,3 %	-0,8 %
Stabilitets- och konvergens-program 2017	-0,8 %	-0,4 %	-1,1 %	-0,7 %	-2,4 %	0,3 %	-2,0 %	-0,5 %	-1,1 %

Källa: Stabilitets- och konvergensprogram 2014–2017 för AT, BE, FI, IT, HU, NL, ES, FR och PT.

73

I meddelandet från 2015 om flexibilitet angav kommissionen att ”[m]edlemsstaten ska kompensera eventuella tillfälliga avvikelser och det medelfristiga budgetmålet ska uppnås inom de fyra år som medlemsstatens nuvarande stabilitets- eller konvergensprogram varar”⁴⁹. Den här meningen är hämtad från avsnittet som handlar om effekterna av flexibilitetsklausuler, men tycks innebära att samtliga medlemsstater måste uppnå det medelfristiga budgetmålet senast i slutet av programperioden för stabilitets- och konvergensprogrammen.

74

Det finns en liknande mening i samma sammanhang i artikel 5.1, där det anges att ”de offentliga finanserna förväntas återgå till det medelfristiga budgetmålet inom programperioden”.

75

Kommissionen håller dock inte medlemsstaterna ansvariga för sådana revideringar och försöker heller inte driva igenom det ursprungliga målet. Kommissionen har inte heller utformat matrisen på ett sätt som gör att alla medlemsstater, oavsett var de befinner sig i förhållande till det medelfristiga budgetmålet, skulle uppnå det under det fjärde året av programperioden. De ständiga överskattningarna av de strukturella saldona för de 2–3 kommande åren visar att slutårsprognoserna inom stabilitets- och konvergensprogrammen har begränsat informationsvärde (se tabell 2).

Del III – Framstegen mot de medelfristiga budgetmålen stannade av när marknadstrycket avtog, och flera skuldsatta länder kommer sannolikt inte att uppnå det medelfristiga budgetmålet inom rimlig tid

På det stora hela har inga framsteg mot de medelfristiga budgetmålen skett de senaste åren

76

Mellan 2011 och 2014 drevs budgetkonsolideringen i medlemsstaterna på av marknadstrycket. När trycket avtog och BNP började öka på nytt 2014 var ramen för stabilitets- och tillväxtpakten försvagad av genomförandeakter och kunde inte säkerställa ytterligare förbättringar av de strukturella saldona, särskilt bland medlemsstater med svaga offentliga finanser. I euroområdet var det strukturella saldot fortsatt i princip oförändrat efter 2014, samtidigt som det strukturella primärsaldot i genomsnitt minskade med omkring 1 procentenhet av BNP. Medlemsstaterna spenderade alla besparingar som gjorts tack vare lägre räntesatser (se diagram 3).

77

I flera stora länder i euroområdet (Spanien, Italien och Frankrike), som är långt från att uppnå sina medelfristiga budgetmål, har det strukturella saldot och i synnerhet det strukturella primärsaldot försämrats kraftigt (se diagram 4).

78

Antalet medlemsstater som har uppnått sina medelfristiga budgetmål ökade från tre år 2011 till tolv år 2014 under marknadstrycket, trots de svåra ekonomiska förhållanden som rådde då. Efter detta stannade framstegen av även i detta avseende, trots att tillväxten hade kommit tillbaka (se diagram 5). Det är enbart omkring hälften av medlemsstaterna som för närvarande befinner sig vid sina medelfristiga budgetmål.

79

I figur 5 visas de framsteg som gjorts i fråga om strukturellt saldo för de medlemsstater som inte befann sig vid sitt medelfristiga budgetmål, på grundval av höstprognosuppgifterna 2017. Generellt sett har dessa 13 länder inte gjort några framsteg under de fyra åren mellan 2014 och den senaste prognosen för 2018. Sju av dem har i själva verket rapporterat om försämringar av sitt strukturella saldo, och enbart sex medlemsstater noterade förbättringar. Den genomsnittliga försämringen var något mer betydande än den genomsnittliga förbättringen.

Figur 5

Konvergens eller divergens hos medlemsstater på väg mot sina medelfristiga budgetmål 2014–2018

Medlemsstater som inte nått sitt medelfristiga budgetmål	Medelfristigt budgetmål	Avstånd till medelfristigt budgetmål	Strukturellt saldo (% av BNP-deflator)		∆Strukturellt saldo	Strukturellt saldo försämras	Strukturellt saldo förbättras
	Stabilitets- och konvergens-program 2017	(Strukturellt saldo 2017 – medelfristigt budgetmål)	2014	2018	(2018–2014)
Rumänien	-1,0	-2,3	-0,4	-4,3	-3,9
Estland	-0,5	-0,6	0,0	-1,4	-1,4
Ungern	-1,5	-1,7	-2,2	-3,6	-1,4
Italien	0,0	-2,1	-1,0	-2,0	-1,0
Lettland	-1,0	-0,8	-1,0	-1,8	-0,8
Österrike	-0,5	-0,4	-0,8	-1,0	-0,2
Portugal	0,25	-2,1	-1,7	-1,8	-0,1
Finland	-0,5	-0,5	-1,5	-1,4	0,1
Polen	-1,0	-1,1	-2,8	-2,3	0,5
Slovenien	0,25	-1,9	-2,2	-1,6	0,6
Slovakien	-0,5	-1,1	-2,2	-1,2	1,0
Belgien	0,0	-1,5	-2,9	-1,5	1,4
Irland	-0,5	-0,8	-4,0	-0,5	3,5
Antal medlemsstater.						7	6
Andel av samtliga medlemsstater som inte nått sitt medelfristiga budgetmål.						54 %	46 %

Källa: Kommissionens höstprognos 2017, stabilitets- och konvergensprogram 2017 och bedömning av utkast till budgetplaner för 2018.

80

Vidare började kommissionen under 2016, i sina policydokument om euroområdets finanspolitiska inriktning, rekommendera finanspolitisk expansion⁵⁰, trots att produktionsgapet började minska snabbt efter 2013 och kommer att bli positivt under 2018 (se diagram 6)⁵¹. Sådana rekommendationer hade kunnat försvaga acceptansen för budgetkonsolidering i de medlemsstaterna som inte uppnått det medelfristiga budgetmålet.

81

De bristfälliga anpassningsinsatser som gjorts av medlemsstater som omfattas av den förbyggande delen och som ännu inte uppnått det medelfristiga budgetmålet kan även konstateras genom att man jämför anpassningskraven för det strukturella saldot som fastställs i matrisen med den faktiska anpassningen. I diagram 7 visas framstegen när det gäller det strukturella saldot för de medlemsstater som inte befinner sig vid sitt medelfristiga budgetmål. Det är enbart ett fåtal länder som uppfyller kraven i matrisen – de allra flesta gör det inte. Baserat på preliminära uppgifter förefaller endast två medlemsstater ha uppfyllt matrisen 2017. Till följd av den tillväxt som registrerades i ett antal medlemsstater under 2017, och med beaktande av de senaste uppdateringarna av indikatorerna för strukturellt saldo från vårprognosen 2018, förefaller dock över hälften av medlemsstaterna med tillväxt ha uppfyllt sitt medelfristiga budgetmål i efterhand.

82

Den förebyggande delens ändamålsenlighet har även undergrävts av utvecklingen i den korrigerande delen sedan 2014. Spanien drabbades inom ramen för den korrigerande delen av en betydande försämring av det strukturella saldot under perioden efter 2014, samtidigt som utvecklingen i Frankrike och Portugal gick mycket långsamt (se tabell 3)⁵².

Tabell 3

Bedömning av antalet år som krävs för att uppnå det medelfristiga budgetmålet för de medlemsstater i euroområdet som har stora skulder i förhållande till BNP 2017

Medlemsstat	Genomsnittlig förändring av strukturellt saldo (2014–2018)	Medelfristigt budgetmål	Avstånd till medelfristigt budgetmål	Antal år som krävs för att uppnå det medelfristiga budgetmålet
		(Stabilitetsprogram 2017)	(Strukturellt saldo 2017 – medelfristigt budgetmål 2017)	(baserat på det strukturella saldot för 2017 och genomsnittliga anpassningar 2014–2018)
Belgien	0,3	0,0	-1,5	5,0
Irland	0,8	-0,5	-0,8	0,9
Spanien	-0,3	0,0	-3,1	Ej konvergens
Frankrike	0,1	-0,4	-2,0	14,9
Italien	-0,2	0,0	-2,1	Ej konvergens
Portugal	0,2	0,25	-2,1	8,7

Anmärkning: Utfallet för Portugals och Frankrikes strukturella saldon 2017 och prognosen för 2018 har förbättrats betydligt i vårprognosen 2018.

Källa: Strukturellt saldo – Ameco 2017. Medelfristigt budgetmål som fastställts av medlemsstaterna med hjälp av vårprognosen 2017, ändrat 2016 och ska tillämpas 2017–2019. Avstånd från medelfristigt budgetmål och år som krävs för att uppnå medelfristigt budgetmål baseras på revisionsrättens beräkningar.

83

Vidare tillämpar kommissionen inte kraven för den förebyggande delen på medlemsstater som omfattas av den korrigerande delen, även om det inte finns några tydliga rättsliga bestämmelser om detta. Kommissionens tolkning är att den korrigerande delen tillåter att det nominella underskottet tas ned till under 3 % enbart genom konjunkturuppgång, utan någon obligatorisk förbättring av det strukturella saldot. Samtidigt har kommissionen när det gäller flera medlemsstater rekommenderat upprepade fleråriga förlängningar av tidsfrister för att lämna förfarandet vid alltför stora underskott, mycket längre än vad som avsågs i fördragen. Till följd av detta behöver medlemsstater som omfattas av den korrigerande delen inte uppfylla de krav som de skulle ha behövt iaktta om de omfattades av den förebyggande delen. Vid ett tillfälle begärde kommissionen medlemsstaternas samtycke till att ta itu med dessa inkonsekvenser, men problemet har inte lösts.

Särskilt svaga resultat har konstaterats i de mest skuldsatta medlemsstaterna

84

Rörelser i budgetsaldon och skuldkvoter i de enskilda medlemsstaterna i en monetär union är mycket större än rörelserna i aggregerade eller genomsnittliga indikatorer⁵³. Detta beror på att incitamenten för budgetdisciplin är svagare i en monetär union på grund av att länderna inte måste övervaka sin egen betalningsbalans, samtidigt som deras finanspolitiks negativa externa effekter på berörda länder är större.

85

Av denna anledning hittar vi den viktigaste utvecklingen i de mest skuldsatta EU-länderna (vilket vi anser är länder med en skuldkvot som överstiger 90 %). Vidare är det även viktigt att granska medlemsstater som omfattas av stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del under denna period (2014–2018). Det är rimligt att anta att kriterierna för den förebyggande delen bör ange en lägsta nivå för anpassningskraven inom ramen för den korrigerande delen. I den bemärkelsen är de förstnämnda relevanta för de sistnämnda. Den bild som framträder ger anledning till oro (se diagram 8).

86

Irland är en framgångssaga – landet har förbättrat sitt strukturella saldo mycket mer än vad som krävs enligt matrisen. Det planerar även att uppnå sitt medelfristiga budgetmål 2018, och skuldkvoten i förhållande till BNP minskar snabbt⁵⁵. Cypern befinner sig vid sitt medelfristiga budgetmål 2018. Detta, i kombination med återhämtningen, fick skuldkvoten att börja minska, om än långsamt⁵⁶ (se diagram 9).

87

Belgien har gjort vissa framsteg mot att uppnå sitt medelfristiga budgetmål, men i mycket mindre utsträckning än vad som krävs enligt matrisen. Enligt prognosen kommer Belgien i slutet av 2018 fortfarande att befinna sig cirka 1,5 procentenheter från det medelfristiga budgetmålet, som nyligen har nedjusterats. Om vi antar att Belgien under de kommande åren fortsätter med anpassningar i samma genomsnittliga takt 2014–2018 kommer det att krävas fem år för att nå det medelfristiga budgetmålet (se även tabell 3).

88

Portugals strukturella saldo har i genomsnitt endast förbättrats något under den här perioden och ligger kvar på cirka 2 procentenheter av BNP från det medelfristiga budgetmålet, även om den senaste uppdateringen av vårprognosen 2018 tyder på en betydlig förbättring av det strukturella saldot för 2017. Om 2017 var ett undantag och de föregående åren ger en indikation om den genomsnittliga anpassningstakten skulle landet behöva nästan nio år för att nå det medelfristiga budgetmålet. Om de senaste förbättringarna av det strukturella saldot som rapporteras i vårprognosen 2018 håller i sig och fortsätter att överstiga matriskraven kommer landet att nå sitt medelfristiga budgetmål inom rimligare tid.

89

Utvecklingen i tre stora länder ger dock anledning till oro: Italien, Frankrike och Spanien. I dessa länder låg anpassningarna långt under kraven enligt matrisen, och i den takten kommer de inte att underlätta konvergens mot de medelfristiga budgetmålen inom rimlig tid. Vi anser att stora avvikelser när det gäller anpassningen av budgetsaldon för medlemsstater som omfattas av den korrigerande delen, till skillnad från dem som omfattas av den förebyggande delen, är av väsentlig betydelse för hela stabilitets- och tillväxtpaktens trovärdighet.

90

Frankrike, som omfattas av den korrigerande delen, har knappt förbättrat sitt strukturella saldo alls 2014–2018 (tabell 3). Om avståndet till det medelfristiga budgetmålet är 2,7 procentenheter av BNP i slutet av 2018, och om man förutsätter att den genomsnittliga anpassningstakten är densamma som 2014–2018, kommer Frankrike att behöva 15 år för att nå sitt medelfristiga budgetmål. Frankrikes skuldkvot i förhållande till BNP fortsatte att öka under denna period.

91

De strukturella saldona i Italien (som omfattas av den förebyggande delen) och Spanien (som omfattas av den korrigerande delen) försämrades kraftigt under samma period, och de är nu långt från det medelfristiga budgetmålet: Italien med 2 procentenheter och Spanien med mer än 3 procentenheter. De har inte uppnått några framsteg i fråga om skuldminskning, trots tillväxten i deras respektive ekonomier.

92

När det gäller Frankrike och Spanien – som båda omfattas av förfarandet vid alltför stora underskott – förlängde kommissionen tidsfristen för att lämna förfarandet flera gånger⁵⁷. Samtidigt intog kommissionen hållningen att ett förfarande vid alltför stora underskott inte kan intensifieras om medlemsstaten uppnår sina mellanliggande nominella underskottsmål, även om de politiska åtagandena inte har fullgjorts⁵⁸. Mellan 2014 och 2017 försämrades därför det strukturella saldot i Spanien med 1,7 procentenheter av BNP och förbättringen av det strukturella saldot i Frankrike var mycket liten.

93

Under samma period, i alla tre stora länder, översteg tillväxten potentialen och produktionsgapet minskade. Det senare förväntas vara positivt i Italien och Spanien 2018, och endast något negativt i Frankrike (se diagram 10, 11 och 12). Dessa tre länder har dessutom emitterat mer än hälften av euroområdets sammanlagda offentliga skuld.

94

ECB noterade nyligen bristen på framsteg när det gäller budgetkonsolidering i skuldsatta länder i euroområdet. I sin Financial Stability Review (översyn av den finansiella stabiliteten) från 2017 konstaterade ECB följande: Förbättringar av nominella saldon döljer underliggande sårbara offentliga finanser och en allmänt mindre stram finanspolitik för euroområdet 2017–2019. Finanspolitiska insatser uppfyller fortfarande inte åtagandena inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten i flera länder i euroområdet (se diagram 8). Den förväntade försämringen av strukturella saldon 2017–2019 i ett antal länder kan ytterligare försvåra uppfyllandet av de medelfristiga budgetmålen⁵⁹.

Blandade resultat i medlemsstater med skuldnivåer på 70–90 % 2014–2018

95

Två länder i denna grupp överträffade kraven enligt matrisen: Tyskland och Kroatien. Österrike och, i mindre utsträckning, Förenade kungariket är nära att uppfylla sina krav. Slovenien gjorde i allmänhet inga anpassningar, medan Ungern har genomfört en mycket expansiv finanspolitik (se diagram 13).

96

De medlemsstater som anpassade sina strukturella saldon har även kunnat se en betydande minskning av sina skuldkvoter: Tysklands skuld minskade med 14 procentenheter av BNP, Österrikes med 8 procentenheter och Kroatiens med 9 procentenheter. Skuldminskningen var liten i Förenade kungariket, vilket återspeglar det stora inledande strukturella underskottet, även om det förbättrades betydligt under denna period. Skuldminskningen var i genomsnitt betydligt högre i denna grupp jämfört med gruppen av kraftigt skuldsatta medlemsstater (med undantag för Irland i den gruppen) (se diagram 14).

En kraftig försämring i två medlemsstater med låga skulder

97

Rumänien, som har en låg skuldnivå på 39,4 % av BNP, låg över sitt medelfristiga budgetmål 2014, men är nu på väg mot en exempellös försämring av det strukturella saldot med omkring 4 procentenheter av BNP mellan 2014 och 2018. Kommissionen inledde för första gången ett förfarande för betydande avvikelser i maj 2017 och intensifierade det i november 2017.

98

Estland, med en skuldnivå på enbart 10,7 % av BNP 2014, låg över sitt medelfristiga budgetmål 2014. Landets strukturella saldo minskade med 1,4 procentenheter av BNP mellan 2014 och 2018, mest under 2017. Kommissionen anser att de faktorer som bidrar till minskningen är mycket annorlunda till sin karaktär jämfört med dem i Rumänien med tanke på det samlade finanspolitiska läget i båda länderna och den exceptionellt låga nivån på den offentliga skulden (9,1 % av BNP 2018) i Estland.

Obalans mellan hållbarhets- och konjunkturaspekter

99

I sina senaste meddelanden om det nyligen införda utrymmet för skönsmässiga bedömningar har kommissionen betonat vikten av att skapa balans mellan finanspolitisk hållbarhet och konjunkturutjämnande aspekter när finanspolitiska mål fastställs⁶⁰. En färsk analys som kommissionen själv har gjort visar dock att detta inte görs i kraftigt skuldsatta medlemsstater (de med hållbarhetsrisker på höger sida i diagram 15). I dessa länder har produktionsgapet eliminerats eller är till och med positivt, men det saknas finanspolitiska insatser för att förbättra de offentliga finansernas hållbarhet⁶¹.

Del IV – Kommissionen skulle kunna förbättra vissa tekniska aspekter av bedömningarna

Optimistisk bias i kommissionens prognoser för verklig BNP-tillväxt och investeringar för år t och t+1

100

Kommissionen genomför regelbundet statistiska kontroller av riktigheten i sina egna prognoser. Detta har skett 2007, 2012 och 2016. Analyserna visar att prognoserna generellt sett är riktiga och jämförbara med prognoser från andra internationella institutioner, till exempel IMF och OECD.

101

I undersökningen från 2016⁶² konstaterades det dock att kommissionen generellt hade överskattat prognoserna för påföljande års BNP i fasta priser under perioden 2000–2014 med +0,54 procentenheter. Denna typ av bias har även bekräftats i det utvidgade urvalet för 1969–2014 (dvs. +0,33 procentenheter).

102

På medlemsstatsnivå är biasen för Italien statistiskt signifikant vid 1 %-nivån för BNP-prognoser både för innevarande och påföljande år. Biaserna för Danmark, Frankrike och Portugal är signifikanta vid 5 %-nivån när det gäller prognoser för påföljande år. Denna relativt stora bias förekommer i vårprognoser för innevarande år och höstprognoser för påföljande år. Det påverkar väsentligen exempelvis prognosen om skulddynamik. För ett land ledde den genomsnittliga optimistiska biasen på 1,1 % till att skuldkvoten i förhållande till BNP underskattades i prognoserna för påföljande år med 1,4 procentenheter av BNP.

103

Trots de identifierade biaserna har vi inte kunnat konstatera vilken korrigerande åtgärd kommissionen har vidtagit för att förhindra att de uppträder på nytt i framtiden.

Bedömning av informationen i stabilitets- och konvergensprogrammen

104

Informationen i stabilitets- och konvergensprogrammen för medlemsstaterna i urvalet överensstämde i allmänhet med kraven i uppförandekoden och förordningen. De innehåller framför allt information om de finanspolitiska målen för hela programperioden och om de finanspolitiska åtgärder som ska vidtas för att uppnå dem. I vissa fall uppfylldes dock inte kraven. Vi konstaterade att kommissionens bedömningar av stabilitets- och konvergensprogrammen i urvalet inte presenterade dessa informationsbrister på ett systematiskt sätt (se ruta 2).

105

I kommissionens bedömningar flaggas brister när det gäller specificeringen av finanspolitiska åtgärder i stabilitets- och konvergensprogrammen (se resultat från urvalet i bilaga I). Före år 2011 utarbetade kommissionen en specifik bedömning av kvaliteten på stabilitets- och konvergensprogrammen på grundval av kraven i uppförandekoden (se t.ex. bilagan till arbetsdokumenten från kommissionens avdelningar från 2009 och 2010). Från och med 2011 finns dock ingen sådan bilaga.

Kommissionens rapportering av avvikelsenivån är korrekt men förvirrande

106

Vi konstaterade att avvikelseberäkningarna i bedömningarna var korrekta. Bedömningarna av betydande avvikelser är likaså korrekta och till större delen dokumenterade i arbetsdokument. I sina arbetsdokument lägger dock kommissionen fram en tabell med slutsatser rörande avvikelsenivån som bygger på jämförelser mellan de två pelarna (för ettåriga och tvååriga genomsnittliga uppskattningar). I tabellen jämförs slutsatser från de två pelarna, men presentationen av resultatet när det gäller efterlevnad för varje pelare är förvirrande.

Inga större problem konstaterades vid vår tekniska kontroll

107

Vi kontrollerade tekniska aspekter av förfaranden inom ramen för den förebyggande delen. Inga större problem konstaterades för majoriteten av dessa aspekter. Kommissionen utfärdade efter överenskommelse med medlemsstaterna uppförandekoden 2012 och 2016 i syfte att fastställa det exakta innehållet i den information i stabilitets- och konvergensprogrammen som krävs enligt förordningen (i synnerhet artiklarna 3.2 och 7.2). Vi konstaterade att informationen överensstämde med kraven i förordningen.

108

Kommissionen utfärdade en Vade Mecum on the Stability and Growth Pact (handledning om stabilitets- och tillväxtpakten) 2012, 2016 och 2017. Vi undersökte om de metoder som beskrevs i upplagorna 2016 och 2017 återspeglade kraven i förordningen. Vi fann ett antal undantag, vilket förklaras nedan.

• Enligt förordningen krävs de mest aktuella ekonomiska uppgifterna, och kommissionen använder de mest fördelaktiga uppgifterna från olika år för att bedöma läget i förhållande till det medelfristiga budgetmålet. Detta avgör i sin tur om det krävs en anpassning för ett visst år. Vidare tillämpas asymmetrisk frysning vid fastställandet av de anpassningskrav som bygger på matrisen om avståndet mellan det strukturella saldot och det medelfristiga budgetmålet är större än kravet enligt matrisen. På samma sätt baseras referensvärdet i utgiftsriktmärket år t på prognoserna i vårprognosen för år t-1 och det uppdateras inte för senare prognoser. Sådana strategier ledde till försenade varningar under perioder då strukturella saldon försämrades (se punkt 59) eller vid ändringar av faktorer som låg till grund för referensvärdets sammansättning. Vidare bedömer kommissionen avståndet till det medelfristiga budgetmålet ett visst år genom att jämföra det med det strukturella saldot föregående (och inte innevarande) år (se punkt 60).
• Kommissionen drar av utjämnade investeringar som nettas ut med EU-medel för investeringar när de offentliga utgifterna i det strukturella saldot beräknas. Till följd av detta ger inte utgiftsuppskattningen för ett specifikt år en korrekt bild av en regerings kapitalinvesteringar under ett visst år. Utjämningar av det här slaget finns inte med i förordningen.

109

Vi kontrollerade om de interna riktlinjer som tillhandahålls landsansvariga enheter och de kalkylblad som används för bedömningarna överensstämde med de strategier som beskrivs i handledningen. Vi konstaterade att kommissionens bedömningsarbete överensstämde med handledningen, med undantag för kontrollen av ställningen i förhållande till det medelfristiga budgetmålet då de mest fördelaktiga strukturella saldona från tidigare dataårgångar använts.

110

Vi kontrollerade om stabilitets- och konvergensprogrammen i revisionsurvalet hade informationsbrister i förhållande till uppförandekodens krav. Vi konstaterade att kommissionens bedömningar av stabilitets- och konvergensprogrammen inte systematiskt presenterade dessa brister.

111

Arbetsdokumenten från kommissionens avdelningar innehåller relevant information om medlemsstaternas finanspolitiska åtaganden, deras respektive åtgärder, och efterlevnad av reglerna inom ramen för den förebyggande delen. Vi fann att de åtgärder som vidtagits och den effekt som tagits i beaktande i kommissionens prognos kunde beskrivas bättre (förutom den effekt som medlemsstaterna planerat i sina stabilitets- och konvergensprogram). En tabell i arbetsdokumenten som beskriver skillnaderna på ett tydligare sätt skulle vara värdefull.

112

Medlemsstaterna enades om en gemensam EU-metod för att uppskatta potentiell produktion. Vissa medlemsstater utarbetar dock även sina egna uppskattningar på grundval av metoder som skiljer sig från den gemensamma EU-metoden, vilken används som grund för bedömningar inom ramen för den förebyggande delen. Olika metoder leder ibland till olika uppskattningar, vilket i sin tur även kan leda till en annan uppskattning av det strukturella saldot. Efter att ha granskat olika studier som jämför kommissionens uppskattningar av potentiell produktion med dem som utarbetats av andra organisationer konstaterade vi att EU:s metod fungerar väl i förhållande till liknande uppskattningar (t.ex. OECD och IMF).

113

Vidare införde kommissionen 2016 ett rimlighetsverktyg för att bedöma situationer där uppskattade produktionsgap för specifika år är mycket ovissa. Detta är ett pilotprojekt som genomförs under de kommande två åren för att ta hänsyn till alla faktorer som medlemsstaterna anser är relevanta för sina uppskattningar av potentiell produktion. Denna strategi, som består i att upprätthålla en öppen dialog för att behandla rimlighetsfrågor inom ramen för en gemensam strategi, är ändamålsenlig.

114

Vi kontrollerade de kalkylblad och formler som används, och gjorde om ett antal bedömningar för att kontrollera att bedömningsarbetet fungerar korrekt. Vi granskade även ett urval av de uppgifter som använts av kommissionen i bedömningar, och konstaterade att den matchade motsvarande källor, exempelvis uppgifter från Ameco, Eurostat och stabilitets- och konvergensprogram. Vi identifierade inga problem, förutom hanteringen av övergången från ENS 95 till ENS 2010 och användningen av uppgifter från olika dataårgångar i bedömningen (se punkt 62).

115

Vi konstaterade att de lägsta medelfristiga budgetmålen beräknades i enlighet med den metod som beskrivs i handledningen. Vi kontrollerade även om alla medlemsstaters medelfristiga budgetmål överensstämde med eller låg över det lägsta medelfristiga budgetmålet och konstaterade att samtliga överensstämde, med undantag för Slovenien 2016–2017 (för åren 2017–2019). Detta inverkade inte på resultatet av kommissionens bedömning.

116

Vi kontrollerade de lägsta medelfristiga budgetmålens känslighet gentemot underliggande variabler och konstaterade att de främst var känsliga för stora förändringar i semi-elasticitet, stora skuldchocker och kostnader för den åldrande befolkningen. Vi konstaterade dock att de lägsta medelfristiga budgetmålen inte tog hänsyn till andra faktorer som påverkar skulder, såsom stock-/flödesjusteringar.

117

Vi undersökte även bedömningsmetoderna för att kontrollera om parametrarna från matrisen hade tillämpats på korrekt sätt. Under övergången till den nya matrisen användes fortfarande parametrar från den gamla matrisen för bedömningen våren 2015, men i stället för att göra anpassningar för alla medlemsstater tillämpades de enbart på medlemsstater vilkas strukturella saldo hade försämrats. Kommissionen hanterade inte övergången mellan bestämmelserna på ett enhetligt sätt.

Del V – Landsspecifika rekommendationer återspeglar underliggande bedömningsslutsatser, men behöver bli tydligare

De landsspecifika rekommendationerna återspeglar resultaten av de bedömningar som genomförts, men deras relevans kan ändras om förutsättningarna gör det

118

De slutliga finanspolitiska landsspecifika rekommendationerna som antas av rådet är baserade på kommissionens rekommendationer. De är skrivna i juridisk form och uppmanar medlemsstaterna att ta itu med identifierade risker för betydande avvikelser samt fastställer den anpassning som krävs för ökningar av det strukturella saldot och utgiftsökningar.

119

Vi konstaterade att finanspolitiska landsspecifika rekommendationer med anknytning till den förebyggande delen överensstämde med slutsatserna av bedömningarna i arbetsdokumenten från kommissionens avdelningar.

120

Vi anser att rekommendationerna offentliggörs tillräckligt tidigt på året (juli) för att medlemsstaterna ska kunna vidta åtgärder inom ramen för den årliga budgetprocessen. De flesta medlemsstater diskuterar, finjusterar och anpassar budgetarna för det efterföljande året under hösten. Fram till dess kan makroekonomiska förhållanden och budgetförhållanden ändras, samtidigt som de gällande landsspecifika rekommendationerna fastställts tidigare på året. Betydande förändringar av förutsättningarna kan påverka de landsspecifika rekommendationernas relevans.

Landsspecifika rekommendationer som offentliggjordes 2017 var otydligare och svårare att verkställa

121

De landsspecifika rekommendationernas relevans beror även på hur tydliga och trovärdiga de är, med avseende på huruvida de kan övervakas och verkställas i efterhand. Medan revisionen pågick lade kommissionen fram förslag på landsspecifika rekommendationer för 2018, och i dessa fanns sifferkraven i skälen och inte i artikeldelen. Kommissionen anser att både skälen och artikeldelen är lika bindande och verkställbara, men detta överensstämmer inte med den allmänna uppfattningen.

122

I detta sammanhang påpekade ECB nyligen följande: Kommissionens finanspolitiska rekommendationer skiljer sig från de tidigare rekommendationerna i två avseenden: För det första är det enbart skälen i rekommendationerna, och inte artikeldelen, som specificerar storleken på den strukturella anpassning som rådet rekommenderar regeringarna att genomföra för att säkerställa fullständig efterlevnad av stabilitets- och tillväxtpakten. Det är vanligtvis artikeldelen som bör tillhandahålla tydlig förhandsvägledning till regeringar om hur de offentliga finanserna ska hanteras de kommande 12–18 månaderna. Den fungerar även som vägledning för parlament och allmänheten samt som referens för transparenta efterhandsutvärderingar av överensstämmelse med stabilitets- och tillväxtpakten. Det är därför viktigt att den finanspolitiska vägledningen införlivas till fullo, däribland i regeringarnas utkast till budgetplaner för 2018, för att säkerställa tillräckliga framsteg mot sunda offentliga finanser⁶³.

123

ECB påpekade även att det för alla länder med krav på strukturell anpassning på 0,5 % av BNP och mer under 2018, oberoende av deras statsskuldsnivå, anges följande i skälen: ”bedömningen av 2018 års utkast till budgetplan och påföljande bedömning av 2018 års utfall av budgeten kommer att behöva ta vederbörlig hänsyn till målet att nå en finanspolitisk inriktning som bidrar både till att stärka den pågående återhämtningen och säkerställa hållbarheten i [respektive medlemsstats] offentliga finanser”. Detta skulle kunna inbegripa minskningar av kraven på strukturella anpassningar utöver dem som beviljas inom ramen för de befintliga flexibilitetsbestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten (vilket meddelades av kommissionen i januari 2015). I framtiden är det viktigt att ett enhetligt genomförande av den regelbaserade stabilitets- och tillväxtpakten säkerställs⁶⁴.

124

Sådan vägledning från kommissionen kan leda till en situation där de två målen, det vill säga att stärka den pågående återhämtningen å ena sidan och säkerställa de offentliga finansernas hållbarhet å den andra, leder till mycket asymmetriska slutsatser: en som uppmanar medlemsstaterna att spendera mer på tillväxtfrämjande åtgärder och en annan som uppmanar till begränsningar av sådana utgiftsökningar. Detta skulle också kunna innebära lägre krav än dem som fastställs genom stabilitets- och tillväxtpaktens regelverk (kombinationen av matriser och klausuler).

125

För att förmedla logiken bakom de föreslagna rekommendationerna på ett bättre sätt bör kommissionen tillhandahålla en sammanfattning av de underliggande bedömningarna och förklara vikten av att genomföra rekommendationerna samt framhålla de risker som föreligger om de inte genomförs. Tidigare fanns det i varje landsspecifik rekommendation ett skäl där den logiska grunden angavs. Efter de senaste ändringarna förklaras inte längre grunden till de landsspecifika rekommendationerna i skälen.

Kommissionen övervakar tillräckligt genomförandet av finanspolitiska landsspecifika rekommendationer

126

Kommissionen övervakar genomförandet av de landsspecifika rekommendationerna på grundval av en mängd uppgifter, där fokus på övervakningsverksamheten är störst under årets sista kvartal. Med tanke på den omfattande analysen, tillgängliga uppgifter och antalet informationsbesök och utbyten mellan medlemsstaterna och kommissionen anser vi att övervakningen och uppföljningen av utvecklingen i medlemsstaterna är tillräckliga.

Slutsatser och rekommendationer

Den förebyggande delens främsta mål har inte förverkligats

127

Den förebyggande delen syftar till att säkerställa att EU-medlemsstaterna bibehåller de offentliga finanserna på nivån för sina respektive medelfristiga budgetmål för att säkerställa hållbara offentliga finanser och skapa finanspolitiskt utrymme i händelse av recession. Genom att nå de medelfristiga budgetmålen skulle medlemsstater med stora skulder dessutom säkerställa att deras skuldkvoter började minska i linje med kraven inom ramen för den skuldbaserade korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten. Detta är avgörande för att förhindra en skadlig finanskris i EU och, än viktigare, i den monetära unionen (punkterna 4–5).

128

I förordningen fastställdes ett rimligt riktmärke för årlig konvergens mot det medelfristiga budgetmålet på 0,5 procentenheter av BNP per år, men där infördes även begreppet betydande avvikelser som tolkas som en tillåten avvikelsemarginal. Vidare gav den kommissionen ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning för att justera kraven (punkterna 16–17 och 32–37).

129

Kommissionen har utnyttjat detta utrymme för skönsmässig bedömning i mycket stor utsträckning i syfte att sänka anpassningskraven, både när det gäller fastställandet av genomförandereglerna och i enskilda beslut. Som en följd av detta har kommissionen dock inte säkerställt att förordningens huvudmål uppnås, det vill säga konvergens i riktning mot de medelfristiga budgetmålen inom en rimlig tidsperiod (punkterna 63–71).

130

Kraven och parametrarna i fråga om anpassning, vilka specificeras i den så kallade matrisen, och de många flexibilitetsklausulerna fastställdes när det främsta problemet var EU:s andra recession 2012. Flexibilitet i en sådan situation var lämpligt som princip, men har i praktiken gått för långt (punkterna 26–71). Framför allt gjordes inte tillräcklig åtskillnad mellan medlemsstater med skuldproblem och övriga medlemsstater (punkterna 85–97 och 100). De godkända matrisparametrarna och de olika flexibilitetsklausulerna var dessutom inte tidsbundna till dessa specifika omständigheter (punkterna 77–82).

131

I stället för att skärpa ramen har kommissionen nyligen försvagat den ytterligare, till exempel genom att 2017 införa det nya bedömningsutrymmet (punkterna 32–37, 69 och 79).

132

Av denna anledning säkerställer inte den nuvarande ramen konvergens mot de medelfristiga budgetmålen i en rimlig takt under normala förhållanden. Generellt sett har den inte underlättat framsteg mot de medelfristiga budgetmålen under den senaste återhämtningsperioden, trots att tillväxten har överstigit den potentiella tillväxttakten och att produktionsgapet har minskat (punkterna 79–82).

133

Det är särskilt oroväckande att den försvagade ramen för stabilitets- och tillväxtpakten, såsom den fastställs i kommissionens genomföranderegler, inte kan säkerställa framsteg mot det medelfristiga budgetmålet i flera kraftigt skuldsatta medlemsstater. Deras strukturella saldon under 2014–2018 har antingen avvikit från de medelfristiga budgetmålen eller konvergerar i riktning mot dem i så långsam takt att det är långt ifrån säkert att det kommer att ske väsentliga förbättringar före nästa recession (punkterna 85–97 och 100).

134

Stabilitets- och tillväxtpaktens trovärdighet undergrävs av bristande överensstämmelse mellan den förebyggande och den korrigerande delen. Kommissionen tillämpar inte kraven enligt den förebyggande delen på medlemsstater som omfattas av den korrigerande delen, och den har upprepade gånger föreslagit fleråriga förlängningar av tidsfrister för att lämna förfarandet vid alltför stora underskott. Detta innebär att medlemsstater som omfattas av ett sådant förfarande inte behöver uppfylla de krav som de skulle ha behövt iaktta om de omfattades av den förebyggande delen (punkt 84).

135

Trots att det inte krävs enligt förordningen har kommissionen när det gäller många genomföranderegler önskat komma överens med medlemsstaterna och gjort det genom Ekofinrådet. Sådana prejudikat kan nu göra det svårare att genomföra de nödvändiga korrigeringarna av ramen (punkterna 26, 38, 42 och 51).

136

Den nuvarande ramen, så som den fastställs i kommissionens genomföranderegler, måste dock ändras. Vi rekommenderar följande åtgärder inom ramen för den översyn av den förebyggande delen som planeras för 2018.

Kommissionen bör ta itu med frågan om kumulativa avvikelser och parametrar i matrisen för erforderliga anpassningar

137

Den nuvarande matriskombinationen som preciserar anpassningskrav utifrån konjunkturcykel, flexibilitetsklausulser och tillåtna avvikelser säkerställer inte att de medelfristiga budgetmålen nås inom rimlig tid och med rimliga makroekonomiska scenarier. Vi anser att frågan om kumulativa avvikelser kan hanteras inom ramen för den nuvarande lagstiftningen, med tanke på att dess främsta mål bör väga tyngre i förhållande till de beviljade flexibilitetsalternativen. Mot bakgrund av att dessa frågor är nära förbundna kommer omfattningen av den nödvändiga revideringen av matrisen att bero på huruvida och hur frågan om kumulativa avvikelser och flexibilitetsklausuler hanteras och blir lösta. Bortsett från detta finns det starka skäl till att skärpa kraven för medlemsstater med skuldkvoter på över 90 % av BNP och, i mindre utsträckning, för medlemsstater med en skuld på över 60 % men mindre än 90 % av BNP (punkterna 26–71, 85–97 och 100).

Rekommendation 1

1. För att ta itu med de sammanlagda effekterna av de tillåtna avvikelserna bör kommissionen i den reviderade matrisen införa en bestämmelse som ökar anpassningskravet det efterföljandet året för att kompensera för medlemsstatens genomsnittliga avvikelse under de två föregående åren och den förväntade avvikelsen under det innevarande året⁶⁵.
2. Kommissionen bör höja anpassningskraven för medlemsstater med skuldkvoter på över 60 % av BNP, i syfte att bringa kraven i överensstämmelse med bestämmelserna om skuldregeln. Höjningens omfattning bör grundas på avståndet från tröskeln på 60 %, antingen i steg (t.ex. högre krav för dem med en skuldkvot på över 90 %) eller gradvis.
3. Kommissionen bör se över andra bestämmelser i matrisen för erforderliga anpassningar och överväga att ändra dem för att uppnå konvergens mot det medelfristiga budgetmålet i alla medlemsstater inom rimlig tid och samtidigt ta hänsyn till effekterna av ändringarna av alla övriga bestämmelser, däribland dem som gäller tillåtna avvikelser och undantag.

Denna rekommendation bör genomföras inom ramen för översynen av matrisen och flexibilitetsklausulerna som planeras till 2018 i den gemensamt överenskomna ståndpunkten, eller som senast inför tillämpningen våren 2019.

Flexibilitetsklausuler bör reformeras för att återspegla den ursprungliga funktion som avsågs i förordningen

138

Kommissionen använder klausulen om strukturreformer långt utöver dess syfte i förordningen, som består i att säkerställa att budgetrestriktioner inte hämmar genomförandet av viktiga reformer. I förordningen talas inte om flexibilitetsklausuler som incitament för reformer. Undantag inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten bör användas till det de är avsedda för. Andra instrument kan användas för att främja reformer (punkterna 50–52).

139

Kommissionen tillåter att ökade utgifter enligt olika klausuler fortsätter efter de år för vilka de godkänts. De sammanlagda utgifterna ökas ständigt tills det medelfristiga budgetmålet slutligen nås. Detta leder till förlängningar av konvergensperioden, vilket påverkar uppnåendet av det grundläggande målet i förordningen på ett negativt sätt (punkterna 44–48 och 54).

140

Investeringsklausulen säkerställer inte en ökning av offentliga investeringar i förhållande till BNP och tillåter att icke-investeringsrelaterade utgifter fortgår under de efterföljande åren (punkt 43).

141

Klausulen om ovanliga händelser leder likaså till ökningar av icke-relaterade utgifter under de år som följer på att klausulen beviljats, och tillämpar en bred tolkning av berättigade utgifter (punkt 57).

Rekommendation 2

1. Kommissionen bör ändra genomförandereglerna för klausulen om strukturreformer och begränsa klausulen till direkt identifierade budgetkostnader under de första genomförandeåren. Den godkända utgiftsökningen bör behandlas som en engångshändelse, och inte leda till en ökning av icke-relaterade utgifter de efterföljande åren.
2. Kommissionen bör sluta att använda investeringsklausulen i dess nuvarande form. Eventuella nya klausuler bör säkerställa en ökning av offentliga investeringar i förhållande till BNP.
3. Kommissionen bör enbart godkänna klausulen om ovanliga händelser för utgifter med direkt anknytning till de händelser som ägt rum.

Denna rekommendation bör genomföras i tid inför tillämpningen våren 2019.

Anpassningskraven inom ramen för den korrigerande och förebyggande delen bör samordnas och förfarandena för skärpning bör användas mer ändamålsenligt

142

Överensstämmelsen mellan den underskottsbaserade korrigerande delen och den förebyggande delen är bristande. Att sluta med de orimliga fleråriga förlängningarna av tidsfristerna för att lämna förfaranden vid alltför stora underskott skulle vara ett viktigt steg i den riktningen. Vidare bör kraven enligt den förebyggande delen utgöra miniminivån inom den korrigerande delen. Vi kan inte se några rättsliga grunder till att undanta medlemsstater som omfattas av den korrigerande delen från att uppfylla kraven enligt den förebyggande delen och vara föremål för förfarandena för intensifiering enligt den förebyggande delen (punkterna 84–94).

Rekommendation 3

Kommissionen bör undersöka sätt att inom den rättsliga ramen se till att den nivå av strukturanpassning som krävs enligt den förebyggande delen även uppnås av medlemsstater som omfattas av den korrigerande delen. Kommissionen bör överlämna en not till ekonomiska och finansiella kommittén som förklarar hur den planerar att förverkliga detta.

Rekommendationen bör genomföras i tid för att kunna tillämpas våren 2019, och kommissionen bör då ha utfärdat en sådan not till ekonomiska och finansiella kommittén.

Förbättra kvaliteten på den information som krävs i stabilitets- och konvergensprogram och i kommissionens bedömningsrapporter

143

Kvaliteten på den information som läggs fram i stabilitets- och konvergensprogrammen måste förbättras. Med tanke på att kommissionens bedömning bygger på en jämförelse mellan de egna prognoserna och medlemsstaternas prognoser krävs dessutom mer transparens när det gäller de olika åtgärder som ingår i kommissionens prognoser för att planernas och tillhörande bedömnings trovärdighet ska kunna fastställas. En tydligare presentation av resultaten i fråga om efterlevnad, på grundval av kriterier som anges i rekommendationerna, och en förklaring av faktorer som tagits i beaktande i den övergripande bedömningen, är likaså nödvändigt i arbetsdokumenten från kommissionens avdelningar (punkterna 104–106 och 111–112).

Rekommendation 4

1. Kommissionen bör föreslå och komma överens med medlemsstaterna om ändringar av uppförandekoden för att säkerställa att medlemsstaternas stabilitets- och konvergensprogram innehåller en sammanfattande tabell över uppskattningar av intäkter och utgifter, tillsammans med de viktigaste intäkts- och utgiftsåtgärderna och en tidsplan för dem.
2. Kommissionen bör i arbetsdokumenten bättre förklara skillnaderna mellan de egna uppskattningarna av finanspolitiska åtgärder och uppskattningarna i medlemsstaternas prognoser. Kommissionen bör även vara tydligare i allmänhet när det gäller ett stabilitets- och konvergensprograms överensstämmelse med kraven i uppförandekoden.
3. Kommissionen bör införa en tabell där slutsatserna av bedömningarna i arbetsdokumenten när det gäller avvikelsenivån presenteras separat för varje pelare. Den bör även i detalj närmare förklara slutsatserna av den övergripande bedömningen, och hänvisa till samtliga faktorer som beaktats om den övergripande bedömningsslutsatsen inte överensstämmer med kriterierna som fastställts i förordningen.
4. Kommissionen bör även lägga fram uppgifter om kumulativa avvikelser för åtminstone de fem föregående åren.

Denna rekommendation bör genomföras i tid inför tillämpningen våren 2019.

Användningen av dataårgångar och frysning bör ses över

144

Vissa tekniska metoder, exempelvis användning av frysning eller av de mest fördelaktiga indikatorerna från olika år eller av utjämning av investeringar i riktmärket för utgifter, härrör inte från förordningen och kan leda till förseningar i upptäckten av betydande avvikelser (punkterna 59–60 och 108–109).

145

Den praxis som består i att häva frysningen av anpassningskrav är asymmetrisk. Den förhindrar att större anpassningar eftersträvas när utkasten till budgetplaner bedöms, när detta kanske motiveras av uppdaterade uppgifter (punkt 61).

Rekommendation 5

1. Kommissionen bör grunda sina krav på de mest aktuella uppgifterna snarare än på de mest fördelaktiga uppgifterna från ett urval av tidigare årgångar.
2. I utgiftsriktmärket bör kommissionen tillämpa konceptet aggregerade utgifter, såsom krävs enligt förordningen, och inte ”utjämna investeringar”.
3. I de fall då utsikterna förbättras väsentligt mellan bedömningen av stabilitets- och konvergensprogram och utkast till budgetplaner bör kommissionen vara redo att begära en större anpassningsinsats.

Denna rekommendation bör genomföras i tid inför tillämpningen våren 2019.

Förklaringarna i landsspecifika rekommendationer bör förtydligas

146

Nuvarande skäl är av rättslig karaktär och innehåller inga detaljerade resonemang om rekommendationen. Mer kan göras för att förklara den logiska grunden bakom rekommenderade anpassningar och de risker som skulle uppstå om sådana krav inte uppfylls (punkterna 122–126).

Rekommendation 6

1. Skälen bör i detalj förklara den logiska grunden till de rekommenderade anpassningarna och tillhörande risker.
2. Den erforderliga anpassningen bör preciseras i artikeldelen av de landsspecifika rekommendationerna, för att klargöra att den är obligatorisk, och inte i skälen.

Denna rekommendation bör genomföras i tid inför tillämpningen våren 2019.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning IV, med ledamoten Neven Mates som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 13 juni 2018.

Förkortningar och akronymer

Ameco: GD Ekonomi och finans årliga makroekonomiska databas

GD Ekonomi och finans: Generaldirektoratet för ekonomi och finans

ECB: Europeiska centralbanken

Ekofin: Ekofinrådet

ENS: Europeiska nationalräkenskapssystemet

EU: Europeiska unionen

BNP: bruttonationalprodukt

IMF: Internationella valutafonden

OECD: Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

Ordlista

Dataårgång: En uppsättning uppskattade och prognostiserade data avseende flera år vid en given tidpunkt. Över tiden förändras prognoserna avseende ett år (till exempel 2018), vilket innebär att de är olika i olika dataårgångar(exempelvis i prognoser från 2014 och 2016).

Ekonomiska och finansiella kommittén: Ekonomiska och finansiella kommittén, tidigare monetära kommittén, är en kommitté tillhörande rådet som inrättats i enlighet med artikel 134 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Dess huvuduppgift är att förbereda och diskutera Ekofinrådets beslut om ekonomiska och finansiella frågor.

Engångsåtgärder och tillfälliga åtgärder: Transaktioner inom den offentliga sektorn med en övergående budgeteffekt som inte leder till en bestående förändring av budgetläget. Se även Strukturellt (budget)saldo.

ENS (ENS 95 och ENS 2010): Det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet är EU:s internationellt jämförbara räkenskapssystem för systematisk och detaljerad beskrivning av ekonomierna i EU:s medlemsstater och regioner. Under större delen av den granskade perioden användes ENS 95 som i september 2014 uppgraderades till ENS 2010 för att återspegla nya sätt att mäta modern ekonomi, framsteg inom metodforskningen och användarnas behov.

Även om ENS i stort sett överensstämmer med de definitioner, redovisningsregler och klassifikationer som tillämpas i FN:s jämförbara system har det också vissa specifika särdrag som ligger närmare EU-praxis.

Europeiska finanspolitiska nämnden: Ett oberoende rådgivningsorgan till kommissionen som inrättades 2015. Nämndens huvuduppgift är att bedöma genomförandet av EU:s finanspolitiska regler.

Europeiska planeringsterminen: Den årliga EU-cykeln för samordning av den ekonomiska politiken. Planeringsterminen omfattar finanspolitiken i enlighet med stabilitets- och tillväxtpakten, förebyggande av alltför stora makroekonomiska obalanser (enligt förfarandet vid makroekonomiska obalanser) och strukturreformer inom ramen för Europa 2020-strategin. Den resulterar i landsspecifika rekommendationer till medlemsstaterna.

Europeiska växelkursmekanismen 2 (ERM II): Europeiska växelkursmekanismen inrättades för att stabilisera växelkurserna och bidra till att förvandla EU till ett monetärt stabilt område före införandet av den gemensamma valutan, euron. Efter eurons införande den 1 januari 1999 ersattes det ursprungliga ERM med ERM II vid början av etapp tre av den ekonomiska och monetära unionen. Den inleddes med att man oåterkalleligen och slutgiltigt slog fast växelkurserna, överförde behörigheten i monetära frågor till Europeiska centralbanken och införde euron som gemensam valuta. ERM II erbjuder en ram för samarbete avseende växelkurspolitik mellan eurosystemet (euroområdets centralbankssystem) och de EU-medlemsstater som förbereder sig för att ansluta sig till euron.

Finanspakten: Det finanspolitiska kapitlet i fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen.

Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen: Mellanstatligt fördrag som man enades om vid EU-toppmötet den 30 januari 2012 och som undertecknades den 2 mars av regeringscheferna i alla EU-länder, med undantag för Förenade kungariket och Tjeckien. Fördraget innehåller bestämmelser som syftar till att främja samordning av den ekonomiska politiken och konvergens samt ett särskilt kapitel – finanspakten – som syftar till att stärka ramen för finanspolitisk styrning inom euroområdet.

Förfarandet vid alltför stora underskott: Ett förfarande som inleds av rådet på rekommendation av kommissionen om en EU-medlemsstat överskrider det tak för budgetunderskottet som föreskrivs i lagstiftningen enligt EU:s stabilitets- och tillväxtpakt. Förfarandet genomförs i flera steg, och kan avslutas med sanktioner, för att uppmana en medlemsstat till att ta kontroll över sitt budgetunderskott, och utgör en förutsättning för att den ekonomiska och monetära unionen ska fungera smidigt.

Förfarandet vid betydande avvikelser: Kommissionen kan inleda förfarandet vid betydande avvikelser när en ansenlig avvikelse upptäcks i det strukturella saldot och de strukturella utgifterna i förhållande till anpassningsbanan. Inom ramen för förfarandet vid betydande avvikelser förväntas medlemsstaten genomföra åtgärder för att korrigera avvikelsen.

Landsspecifika rekommendationer: Politisk riktlinje som formuleras årligen av kommissionen gentemot medlemsstaterna om hur de ska upprätthålla sunda offentliga finanser. Kommissionen översänder dem därefter till rådet för godkännande i juli i samband med den europeiska planeringsterminen.

Matris över erforderliga anpassningar: En tabell i vilken man anger den årliga finanspolitiska insats som fordras av medlemsstater i förhållande till den ekonomiska cykeln, med beaktande av deras finanspolitiska konsolideringsbehov inbegripet nivån på deras statsskuld. Inledningsvis använde kommissionen en version av matrisen internt och offentliggjorde därefter en omarbetad version i januari 2015. Denna godkändes av Ekofinrådet den 12 februari 2016 i en gemensamt överenskommen ståndpunkt om flexibilitet istabilitets- och tillväxtpakten.

Medelfristigt budgetmål: Den nivå på det strukturella saldot som var och en av medlemsstaterna förväntas konvergera mot. För flertalet medlemsstater uppgår nivån till -1 % av bruttonationalprodukten (BNP) och för medlemsstaterna i euroområdet är den något snävare, -0,5 % av BNP, såvida de inte har en låg skuldkvot. Nivån för var och en av medlemsstaterna fastställs på grundval av flera olika landsspecifika finanspolitiska risker.

Offentlig skuld: Den samlade bruttoskuld till nominellt värde som är utestående vid årets utgång för den offentliga sektorn enligt definitionen i ENS 95 och ENS 2010.

Offentligt budgetsaldo (budgetunderskott): Differensen mellan den offentliga sektorns inkomster och utgifter. När differensen är negativ betecknas den vanligtvis som ett underskott. Betecknas även som totalt saldo/underskott.

Potentiell BNP: Den BNP-nivå som en ekonomi kan producera under ett givet år som är förenlig med en stabil inflationstakt. Om den faktiska produktionen överstiger sin potentiella nivå kommer kapacitetsbegränsningar att börja verka och ett inflationstryck byggas upp. Om produktionen sjunker under den potentiella nivån finns det outnyttjade resurser och inflationstrycket kommer att minska. Nivån på och tillväxten avseende den potentiella produktionen är föremål för kontinuerligt förnyade uppskattningar, vilket kan leda till efterhandsrevideringar av deras uppskattade värden. För den förebyggande delen tar kommissionen fram uppskattningar av den potentiella produktionen på grundval av en gemensamt överenskommen metod i EU (för närmare uppgifter om metoden se: The production function methodology for calculating potential growth rates and output gaps [produktionsfunktionsmetoden för beräkning av potentiell tillväxttakt och potentiella produktionsgap], European Economy, Economic Papers nr 535, november 2014).

Primärsaldo/primärt underskott: Offentligt saldo/underskott exklusive ränta.

Produktionsgap: Differensen mellan faktisk produktion (dvs. BNP) och uppskattad potentiell produktion vid en given tidpunkt.

QUEST-modellen: Den samlade makroekonomiska modell som generaldirektoratet för ekonomi och finans (GD Ekonomi och finans) använder för analys och forskning avseende makroekonomisk politik.

Stabilitets- och konvergensprogrammet: Ett dokument som utarbetas årligen av medlemsstaterna i vilket man presenterar medlemsstaternas politik och åtgärder för att säkerställa hållbar finanspolitik, upprätthålla deras finanspolitiska ställning vid eller över deras medelfristiga budgetmål, eller följa en bana för att uppnå deras medelfristiga mål, samtidigt som man på samma gång säkerställer lämpliga skuldminskningsinsatser för att efterleva skuldbestämmelsen och referensvärdet i fördraget på 60 %.

Stabilitets- och tillväxtpakten: En överenskommelse som är bindande för alla EU:s medlemsstater sedan 1997 (ändrad 2005 och 2011) när det gäller tillämpningen av Maastrichtfördragets bestämmelser om hållbarheten i medlemsstaternas finanspolitik och som i allt väsentligt handlar om att de offentliga underskotten och skulderna ska hållas på acceptabla nivåer.

Stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del: Denna mekanism, som officiellt går under benämningen förfarandet vid alltför stora underskott, bör inledas mot medlemsstater i vilka referensvärdena för underskott och skuld överskrids.

Statsskuld: Se Offentlig skuld.

Strukturellt (budget)saldo: Det faktiska budgetsaldot exklusive konjunkturkomponenten och engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder. Det strukturella saldot är ett mått på den underliggande trenden i budgetsaldot (se även offentligt budgetsaldo/budgetunderskott).

Uppförandekod: Policydokument med riktlinjer för stabilitets- och tillväxtpaktens genomförande och för stabilitets- och konvergensprogrammens utformning och innehåll.

Utgiftsriktmärke: En regel som gäller takten i de offentliga utgifternas nettotillväxt vid eller under ett lands potentiella ekonomiska tillväxttakt på medellång sikt, beroende på landets ställning i förhållande till sina medelfristiga budgetmål. Enligt utgiftsriktmärket ska utgiftsökningar som överskrider genomsnittet för ett lands potentiella ekonomiska tillväxttakt på medellång sikt åtföljas av ytterligare diskretionära åtgärder på inkomstsidan. Utgiftsriktmärket kompletterar det medelfristiga budgetmålet genom att leda in tillväxten i nettoutgifter på en hållbar väg och därigenom bidra till att man kan närma sig eller upprätthålla det medelfristiga budgetmålet.

Utkast till budgetplaner: Dokument som regeringarna i euroområdets medlemsstater enligt de europeiska reglerna för ekonomisk styrning ska lämna in till kommissionen senast den 15 oktober varje år för att säkerställa samordning av sin finanspolitik.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning IV marknadsreglering och en konkurrenskraftig ekonomi. Neven Mates, doyen i avdelningen, var föredragande ledamot. Han fick stöd av Georgios Karakatsanis (kanslichef), Marko Mrkalj (attaché), Zacharias Kolias (direktör), Jacques Sciberras (uppgiftsansvarig), Albano Martins Dias da Silva, Isabel Quintela, Adrian Savin och Marion Schiefele (revisorer) samt Aykut Efe (praktikant).

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0295-4	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/782433	QJ-AB-18-015-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-0296-1	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/43598	QJ-AB-18-015-SV-Q

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sv).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.