Is de belangrijkste doelstelling van het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact behaald?

Samenvatting

Is de belangrijkste doelstelling van het preventieve deel behaald?

I

Het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact (SGP) werd ingevoerd om de begrotingsdiscipline in de lidstaten te versterken. De voornaamste reden dat de Europese Unie de discipline en stabiliteit waarborgt, is dat een begrotingscrisis in één lidstaat problemen in andere lidstaten kan veroorzaken.

II

Krachtens de verordening van 1997 inzake het preventieve deel (nr. 1466/97), die in 2005 en 2011 werd herzien, moeten de lidstaten nu hun structurele saldo, d.w.z. hun nominale saldo gecorrigeerd voor conjuncturele factoren, verbeteren om landspecifieke doelstellingen (de zogenaamde middellangetermijndoelstellingen (MTD’s)) te behalen, die voor de meeste landen zijn vastgesteld op een waarde tussen de 0,5 en -1 % van het bruto binnenlands product (bbp). Zo moet ervoor worden gezorgd dat de nominale tekorten van de lidstaten het in het Verdrag vastgestelde plafond van 3 % van het bbp niet overschrijden. Nog belangrijker is dat het binnen redelijke tijd zou zorgen voor convergentie van de openbare schuldquote in lidstaten met hoge schulden in de richting van de in het Verdrag vastgestelde grens van 60 % van het bbp.

Wat we controleerden

III

We controleerden of de Europese Commissie haar bevoegdheid krachtens de verordening had gebruikt om te zorgen voor een toereikende uitvoering van het preventieve deel. We behandelden ook de kwestie van de interactie tussen het preventieve en correctieve deel van het SGP, voor zover dit relevant was voor het eerstgenoemde. De gecontroleerde entiteit was de Commissie.

Wat wij hebben geconstateerd

IV

In de verordening is een redelijke benchmark van 0,5 procentpunten van het bbp per jaar vastgesteld voor de jaarlijkse convergentie in de richting van de MTD. Bovendien worden in de verordening ook afwijkingen van die vereiste toegestaan en wordt de Commissie gemachtigd om de toepassing van verschillende flexibiliteitsclausules toe te staan. De doeltreffendheid van het preventieve deel is daarom sterk afhankelijk van de manier waarop de Commissie het uitvoert (zie deel I).

V

De uitvoeringsregels waarover de Commissie besluit en haar operationele beslissingen waarborgen niet dat de belangrijkste doelstelling van de verordening wordt verwezenlijkt – namelijk dat de lidstaten binnen een redelijke tijd convergeren naar MTD’s. (Enkele van de belangrijkste uitvoeringsregels die door de Commissie werden aangekondigd, werden later bekrachtigd door de Raad.)

VI

De uitvoeringsvoorschriften inzake de flexibiliteit vloeien voort uit de herzieningen van de verordening in 2005, maar traden pas officieel in werking in 2015, toen daarin overwegingen naar aanleiding van de grote recessie waren meegenomen. Enige flexibiliteit in crisisperioden was in principe gepast, maar enkele specifieke bepalingen waren niet tijdgebonden en gingen in de praktijk te ver, met name wanneer deze in ‘normalere’ tijden werden toegepast. Bovendien maakte de Commissie in de door haar vastgestelde regels onvoldoende onderscheid tussen lidstaten met hoge schulden en andere lidstaten. Naarmate het herstel vorderde, scherpte de Commissie het kader niet aan, maar holde zij dit in 2017 verder uit door de invoering van een nieuwe „beoordelingsmarge”.

VII

De marge voor structurele hervormingen houdt niet langer verband met de daadwerkelijke begrotingskosten van de hervorming, maar wordt gebruikt als „stimulerend instrument”. Alle marges (met uitzondering van de marge voor de hervorming van het pensioenstelsel) leiden tot een toename van de uitgaven, niet alleen in het specifieke jaar waarvoor de marge wordt toegekend, maar ook in de daaropvolgende jaren. Het cumulatieve effect van al deze marges heeft geleid tot vertragingen van meerdere jaren met betrekking tot de feitelijke deadlines voor het behalen van de MTD’s (zie deel II).

VIII

De geloofwaardigheid van het preventieve deel is verder aangetast door de ontwikkelingen in het correctieve deel. De Commissie is van mening dat conjunctuurherstel op zich ertoe kan leiden dat volledig wordt voldaan aan de vereisten van het correctieve deel, waartoe ook wordt bijgedragen door de praktijk van de Commissie om de Raad voor te stellen uitstel van meerdere jaren toe te kennen voor het verlaten van de buitensporigtekortprocedure (BTP). Als gevolg hiervan hoeven lidstaten waarop de BTP van toepassing is, niet te voldoen aan de vereisten voor het verbeteren van hun structurele saldo waaraan zij in het kader van het preventieve deel hadden moeten voldoen.

IX

Het is zeer zorgwekkend dat het uitgeholde SGP-kader niet kan waarborgen dat enkele lidstaten met hoge schulden vooruitgang boeken in de richting van de MTD’s. In de periode van herstel en expansie in 2014-2018 raakten hun structurele saldo’s verder verwijderd van hun MTD’s of convergeerden zij zodanig langzaam naar deze MTD’s dat het verre van zeker is dat voor de volgende recessie sprake zal zijn van aanzienlijke verbeteringen. Ondanks het feit dat het uitgeholde kader vooruitgang in de richting van de MTD’s niet waarborgt, heeft de Commissie besloten dat de naleving hiervan essentieel is als reden om de op schulden gebaseerde BTP niet in te leiden (zie deel III).

X

Op technisch niveau constateerden we tekortkomingen en informatietekorten in de door de lidstaten ingediende stabiliteits- en convergentieprogramma’s (SCP’s) die niet werden gesignaleerd in de werkdocumenten van de diensten van de Commissie (SWD’s). Daarnaast legt de Commissie niet duidelijk uit wat de verschillen zijn tussen haar eigen aannames en de aannames van de lidstaten ten aanzien van de begrotingsmaatregelen die zijn opgenomen in hun respectievelijke prognoses. Bovendien is de methode die in haar beoordelingen wordt toegepast niet altijd in overeenstemming met de verordening en kan deze preventieve waarschuwingen vertragen (zie deel IV).

XI

Tot slot constateerden wij dat de budgettaire landspecifieke aanbevelingen (LSA’s) die door de Raad worden vastgesteld, zijn gebaseerd op de aanbevelingen van de Commissie en de conclusies weerspiegelen van de onderliggende technische beoordelingen. In deze LSA’s worden echter de reden voor de aanbevolen aanpassingen en de risico’s voor lidstaten die niet aan de vereisten voldoen onvoldoende uitgelegd (zie deel V).

Wat wij aanbevelen

XII

De belangrijke onderdelen van het kader moeten op gecoördineerde wijze worden aangescherpt. De Commissie moet allereerst de aanhoudende cumulatieve afwijkingen van de vereiste aanpassing aanpakken door correcties achteraf in te voeren, d.w.z. aanvullende vereisten in de volgende jaren. Vervolgens moet zij de parameters herzien van de tabel waarin de aanpassingsvereisten zijn vastgesteld (de zogenaamde „matrix”), om ervoor te zorgen dat de MTD’s binnen een redelijke termijn worden behaald. Voor lidstaten met hoge schulden moeten strengere vereisten worden vastgesteld. Daarnaast dienen flexibiliteitsclausules alleen betrekking te hebben op rechtstreekse kosten in verband met de hervormingen en buitengewone gebeurtenissen in een bepaald jaar.

XIII

Wij zijn van mening dat deze veranderingen kunnen worden gerealiseerd binnen het bestaande wettelijke kader.

XIV

De Commissie moet mogelijkheden verkennen binnen het wettelijke kader om ervoor te zorgen dat het niveau van de structurele aanpassing, zoals vereist in het kader van het preventieve deel, ook door de lidstaten waarop het correctieve deel van toepassing is, wordt gerealiseerd.

XV

De gedragscode (CoC) moet worden bijgewerkt om de kwaliteit van de in SCP’s vereiste informatie over geplande begrotingsmaatregelen te verbeteren. In de documenten van de Commissie moeten alle verschillen tussen prognoses en huidige conclusies van de beoordeling worden gemeld, in overeenstemming met de in de verordening vastgestelde criteria. De gehanteerde indicatoren moeten ook waarborgen dat deze zo vroeg mogelijk waarschuwingen voor verslechtering geven, en mogen niet gebaseerd zijn op de meest gunstige gegevens, ontleend aan een combinatie van eerdere tijdsbestekken.

XVI

Het dispositief van LSA’s moet duidelijke en expliciete aanpassingsvereisten bevatten en de overwegingen hiervan moeten een duidelijkere uitleg bieden van de reden voor dergelijke aanpassingen en de risico’s wanneer deze niet worden doorgevoerd.

Inleiding

Het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact

01

Met het stabiliteits- en groeipact (SGP) is een systeem ingevoerd van multilateraal toezicht op het begrotingsbeleid van de lidstaten. Het wordt uitgevoerd door de Europese Commissie en de Raad van de Europese Unie met als doel de begrotingsdiscipline in de lidstaten te waarborgen. De reden voor het toezicht is dat het begrotingsbeleid van één land nadelige gevolgen kan hebben voor andere landen. Dit fenomeen doet zich vooral voor in monetaire unies. Het SGP heeft een preventief en een correctief deel¹.

02

Het toezicht wordt gecoördineerd in het kader van het Europees Semester, dat vereist dat de lidstaten hun stabiliteits- en convergentieprogramma’s (SCP’s) in het voorjaar indienen. De SCP’s worden vervolgens beoordeeld door de Commissie en de resultaten hiervan worden bekendgemaakt in werkdocumenten van de diensten van de Commissie (SWD’s). De Raad doet elk jaar in juni landspecifieke aanbevelingen (LSA’s) op basis van aanbevelingen van de Commissie. De lidstaten van de eurozone moeten bovendien in oktober een ontwerpbegrotingsplan (DBP) presenteren, dat de Commissie in november beoordeelt (zie figuur 1).

03

De belangrijkste doelstelling van het preventieve deel, zoals vastgesteld in Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad, was ervoor te zorgen dat lidstaten snel convergeren naar een begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is dan wel een overschot vertoont, zodat zij normale conjuncturele schommelingen kunnen opvangen zonder de grens van 3 % voor het nominaal tekort te overschrijden². In 2005 werden de streefsituaties voor alle lidstaten herzien met betrekking tot het structurele saldo (SB)³, dat moet convergeren naar hun landspecifieke middellangetermijndoelstelling (MTD). Op grond van de verordening mag de MTD voor de lidstaten van de eurozone en het Europees wisselkoersmechanisme II niet lager zijn dan -1 % van het bruto binnenlands product (bbp). De ondertekenaars van het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie (VSCB) hebben zich gebonden aan MTD’s van ten minste -0,5 % van het bbp – tenzij hun schuld lager is dan 60 % van het bbp. In dat geval blijft de grens bij -1 %⁴. In figuur 2 wordt een overzicht geboden van de belangrijkste stappen in het kader van het huidige preventieve deel.

04

De afname van de groei van de EU-economieën sinds 2007 en de sterke stijging van de openbare schuldquote in veel lidstaten hebben ertoe geleid dat het preventieve deel niet langer uitsluitend belangrijk is voor het creëren van budgettaire ruimte voor de werking van automatische stabilisatoren en het discretionaire anticyclische begrotingsbeleid⁵. Een snelle convergentie naar de MTD’s is cruciaal geworden voor het beperken van buitensporige schuldquoten. Zelfs de lidstaten met de hoogste schulden zouden hun schuldquote snel beperken wanneer zij hun MTD’s zouden bereiken. Daarom erkende de Commissie dat de naleving van het preventieve deel een essentiële voorwaarde is voor het niet-inleiden van de op schulden gebaseerde buitensporigtekortprocedure (BTP)⁶.

Reikwijdte en aanpak van de controle

05

De belangrijkste controlevraag was of de Commissie het vereiste begrotingsbeleid van de lidstaten voor het behalen van de doelstellingen van het preventieve deel van het SGP doeltreffend had gecoördineerd in het kader van de haar toegewezen taken voor het Europees Semester.

06

Meer bepaald hebben wij het volgende onderzocht:

1. de duidelijkheid van de doelstellingen en voorwaarden van Verordening (EG) nr. 1466/97 om te waarborgen dat de lidstaten met tekorten en/of hoge schulden (boven 60 % van het bbp) snel vooruitgang boekten in de richting van hun MTD’s (deel I);
2. de uitvoering van de verordening door de Commissie; of deze uitvoering in overeenstemming is met de regels en of operationele beslissingen doeltreffend zijn in verband met de regels van het preventieve deel (deel II);
3. de algemene vooruitgang, met name van lidstaten met hoge schulden, in de richting van hun MTD’s (deel III);
4. de werkzaamheden van de Commissie ter waarborging van de indiening van uitvoerige en toereikende SCP’s en ter beoordeling van de aannemelijkheid hiervan en de naleving van de regels en de gedragscode van het SGP, evenals van de kwaliteit van de SWD’s van de Commissie en andere hieraan gerelateerde landenbeoordelingen (bijvoorbeeld DBP’s van lidstaten van de eurozone die in de herfst worden ingediend) met betrekking tot de vraag of hierin op tijdige en consistente wijze verslag wordt gedaan van de belangrijkste risico’s en passende beleidsantwoorden (deel IV);
5. de basis en relevantie van LSA’s, evenals de monitoring hiervan en de mate van uitvoering (deel V).

07

We beoordeelden de doeltreffendheid van de uitvoering van het preventieve deel door de Commissie in de periode 2011-2016 (met inbegrip van een analyse van SWD’s van het voorjaar van 2017 ten opzichte van de SWD’s van 2016) en volgden de belangrijkste ontwikkelingen in 2017 en 2018.

08

We voerden een gedetailleerd onderzoek uit van het preventieve deel voor een steekproef van zes lidstaten (Oostenrijk, België, Finland, Hongarije, Italië en Nederland). Voor enkele geanalyseerde aspecten bekeken we echter ook andere lidstaten. Vijf van de zes geselecteerde lidstaten maken deel uit van de eurozone. Lidstaten die reeds in het kader van vergelijkbare controles aan de orde kwamen, werden uitgesloten (met uitzondering van Italië⁷) en uit de overige lidstaten selecteerden we de lidstaten die: de hoogste en langst aanhoudende SB-tekorten en -schulden hadden; of het langst de BTP doorliepen; en het verst verwijderd waren van hun MTD (zie bijlage I).

09

Onze controlecriteria zijn afkomstig uit:

1. de vereisten van het wettelijke kader, met name Verordening (EG) nr. 1466/97 in verband met het Europees Semester;
2. de gedragscode voor de inhoud van de SCP’s;
3. de regels en procedures van de Commissie, zoals vademecums, en andere richtsnoeren die aan de lidstaten of intern aan het personeel van het directoraat-generaal voor Economische en Financiële Zaken (DG ECFIN) van de Commissie werden verstrekt;
4. documenten van een aantal EU-instellingen en andere internationale organisaties (met name het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en de Europese Centrale Bank (ECB)), of documenten die het resultaat zijn van onderzoek om beste praktijken vast te stellen.

10

We bezochten DG ECFIN voor een inleiding in het kader van regels, de redenen voor diverse operationele beslissingen en de interne processen voor het beoordelen van de begrotingsplannen van de lidstaten en het uiteindelijk opstellen van LSA’s.

11

We spraken met personeel van de landenafdelingen van DG ECFIN voor de zes lidstaten in de steekproef en bestudeerden een reeks documenten van de Commissie – zowel openbare teksten als interne documenten. We legden informatiebezoeken af in de zes lidstaten in de steekproef, waar we bijeenkwamen met de ambtgenoten van de Commissie bij de respectievelijke ministeries van Financiën en Economie, vertegenwoordigers van begrotingsraden en ambtenaren voor het Europees Semester bij vertegenwoordigingen bij de EU.

12

We zetten een adviespanel op bestaande uit onafhankelijke deskundigen uit academische en onderzoeksinstellingen en denktanks en nodigden een aantal begrotingsraden van de lidstaten uit voor een intern seminar, waar zij hun opvattingen konden delen over het kader en de diverse ontwikkelingen die zij in lidstaten hadden waargenomen.

13

We voerden analytische tests uit van de modellen die de Commissie gebruikt om de naleving te beoordelen. We controleerden of de modellen zo waren opgebouwd dat de voorwaarden van de verordeningen werden weerspiegeld en of de modellen nauwkeurig en consistent waren in alle lidstaten en in de loop der tijd.

14

We gingen ook de impact na van bepaalde operationele benaderingen door de uitkomsten te vergelijken met simulaties van alternatieve interpretaties en voerden verschillende analyses van landenafdelingen opnieuw uit, waarbij we SCP’s van de lidstaten, SWD’s van de Commissie, interne werkdocumenten en andere beschikbare informatie beoordeelden om vast te stellen of er sprake was van een solide basis voor bepaalde opmerkingen en aanbevelingen van de Commissie.

Opmerkingen

Deel I – In de verordening werd een passend tempo vastgesteld voor de convergentie naar de MTD, maar werden ook ambigue bepalingen opgenomen

15

Met het oog op een snelle convergentie naar de MTD’s werd in de verordening een gemiddelde jaarlijkse SB-aanpassingsbenchmark vastgesteld van 0,5 % van het bbp en werd bepaald dat de benchmark hoger moest zijn voor lidstaten met een schuld die hoger is dan 60 % van het bbp⁸.

16

Desondanks staat de verordening een relatief grote marge van afwijking van de benchmark toe voordat ervan wordt uitgegaan dat een lidstaat niet aan de voorschriften voldoet. Een zekere afwijkingsmarge kan passend worden geacht gezien de onzekerheden die gepaard gaan met raming en begrotingsuitvoering. Maar de beoogde marge is groot: in één jaar kan de toegestane afwijking 0,5 % zijn, d.w.z. dezelfde omvang als de benchmark hebben. Over twee jaar gezien kan de afwijking wederom in totaal 0,5 % van het bbp bedragen (d.w.z. een gemiddelde van 0,25 % per jaar). Een dergelijke, relatief grote marge van toegestane afwijking heeft geleid tot onduidelijkheid over wat daadwerkelijk van de lidstaten wordt verwacht. Nog belangrijker is dat de verordening niet uitdrukkelijk voorziet in een cumulatieve grens voor dergelijke afwijkingen over meerdere jaren, wat kan worden geïnterpreteerd als zou de afwijking van iets minder dan 0,25 % onbeperkt mogen voortduren⁹. Dit heeft belangrijke gevolgen voor de tijd die een lidstaat nodig heeft om zijn MTD te behalen en daarmee voor de doeltreffendheid van het preventieve deel.

17

Bovendien bevat de verordening een aantal voorwaarden en flexibiliteitsbepalingen die bijkomende gevolgen kunnen hebben voor de doeltreffendheid van het preventieve deel, al naar gelang de manier waarop deze door de Commissie worden toegepast.

18

In de verordening werd het idee geïntroduceerd dat de SB-aanpassing afhankelijk moet zijn van de conjunctuur, hoewel wordt gesuggereerd dat in slechte tijden nog steeds een aanpassing vereist is. De Commissie en de Raad moeten volgens de verordening „in aanmerking [nemen] of in economisch goede tijden een grotere aanpassing wordt nagestreefd, terwijl in economisch slechte tijden een minder zware inspanning toelaatbaar kan zijn”¹⁰.

19

De verordening laat bovendien ruimte „voor budgettaire armslag, in het bijzonder gelet op de behoefte aan publieke investeringen”¹¹.

20

De verordening biedt flexibiliteit door te vereisen dat de Raad en de Commissie rekening houden „met de uitvoering van grote structurele hervormingen die direct positieve [langetermijneffecten] voor de begroting hebben, mede doordat zij de potentiële […] groei verhogen, en bijgevolg een verifieerbare invloed op de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn hebben”¹². Om van deze flexibiliteit gebruik te maken, moeten de lidstaten „een kosten-batenanalyse van grote structurele hervormingen met rechtstreekse positieve gevolgen voor de begroting op de lange termijn” presenteren in hun SCP¹³. Verzoeken om flexibiliteit kunnen in overweging worden genomen wanneer de lidstaat de veiligheidsmarge voor de referentiewaarde van 3 % in acht heeft genomen en wordt verwacht dat de begrotingssituatie „binnen de programmaperiode” terugkeert naar de middellangetermijndoelstelling voor de begroting¹⁴. De programmaperiode voor de SCP’s is doorgaans vier jaar, maar sommige landen hebben een vijfde jaar opgenomen in de programmaperiode.

21

De verordening staat ook uitdrukkelijk afwijkingen toe op grond van directe incrementele kosten van pensioenhervormingen¹⁵. De mogelijke afwijking houdt strikt verband met begrotingskosten in het eerste jaar na invoering van de hervorming en eventuele jaarlijkse incrementele kosten in de daaropvolgende jaren. Gezien de positieve effecten van de pensioenhervormingen voor de houdbaarheid van de begroting op de lange termijn, doet deze bepaling geen afbreuk aan de doeltreffendheid van de verordening.

22

Tot slot voorziet de verordening in afwijkingen als gevolg van buitengewone gebeurtenissen die buiten de macht van de lidstaten vallen en een aanzienlijke invloed hebben op hun financiële positie of van een ernstige economische neergang in de eurozone of in de Unie als geheel, mits deze afwijkingen de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn niet in gevaar brengen.

23

Terwijl de basisvereisten van de verordening werden opgesteld met het oog op de verbetering van het begrotingssaldo en het structurele saldo, werd met de hervormingen in 2011 in aanvulling hierop een uitgavenbenchmark (EB) ingevoerd. Deze benchmark vereist dat de groei van de jaarlijkse uitgaven, zoals gedefinieerd in artikel 5, lid 1, onder b), van de verordening¹⁶, niet hoger is dan een percentage van potentiële groei van het bbp op middellange termijn, tenzij de overschrijding wordt gecompenseerd door discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde. Wanneer een lidstaat zijn MTD niet heeft bereikt, moet de jaarlijkse groei van de uitgaven bovendien lager zijn dan het percentage van potentiële groei van het bbp op middellange termijn, met als doel de beoogde verbetering van het SB te realiseren.

24

Hoewel de twee benchmarks (de benchmarkvereisten voor de EB en het SB) in theorie dezelfde resultaten opleveren, kunnen uiteenlopende resultaten op het gebied van de naleving het gevolg zijn van bepaalde verschillen, zoals het gebruik van een ander percentage van potentiële groei dan het percentage dat voor het SB wordt gebruikt, of de uitsluiting van rente-uitgaven. De regel inzake de uitgaven biedt echter enkele voordelen bij de beoordeling van de prestaties achteraf¹⁷.

Deel II – De Commissie heeft uitgebreid gebruikgemaakt van de haar toegekende discretionaire bevoegdheid, maar heeft zich niet gericht op de belangrijkste doelstelling

Conjunctuurgezuiverde vereisten in combinatie met de marge voor afwijking en de beoordelingsmarge zorgen niet voor het behalen van het benchmarkpercentage voor aanpassing

25

Om een onderscheid te maken tussen de aanpassingen aan de hand van de economische situatie in de conjunctuurcyclus (in de verordening economisch goede en economisch slechte tijden genoemd), publiceerde de Commissie in 2015 een matrix van vereiste aanpassingen (hierna: „de matrix”), waarin de vereiste aanpassingen werden vastgesteld (zie figuur 3). Het belangrijkste criterium voor het vaststellen of er sprake is van goede of slechte tijden is de outputgap (OG), die is onderverdeeld in vijf categorieën: uitzonderlijk slechte tijden, zeer slechte tijden, slechte tijden, normale tijden en goede tijden. Voor „uitzonderlijk slechte tijden” voorziet de matrix geen aanpassing, iets wat in de verordening niet aan de orde komt. Lidstaten met een schuld van minder dan 60 % van het bbp hoeven geen aanpassingen door te voeren in „zeer slechte” tijden en, tenzij de groei het potentieel overtreft, zelfs niet in „slechte” tijden. Hoewel dit niet is vereist krachtens de verordening, werd de Commissie het vervolgens met de lidstaten eens over de matrix (en andere flexibiliteiten, zie hieronder) via de Raad Economische en Financiële Zaken (Ecofin)¹⁸.

Figuur 3

Matrix voor de vaststelling van de jaarlijkse begrotingsaanpassing in de richting van de MTD in het kader van het preventieve deel van het pact

		Vereiste jaarlijkse begrotingsaanpassing*
	Voorwaarde	Schuld onder de 60 % en geen houdbaarheidsrisico	Schuld boven de 60 % of houdbaarheidsrisico
Uitzonderlijk slechte tijden	Reële groei <0 of outputgap <-4	Geen aanpassing nodig
Zeer slechte tijden	-4 ≤ outputgap <-3	0	0,25
Slechte tijden	-3 ≤ outputgap < -1,5	0 indien groei onder potentieel, 0,25 indien groei boven potentieel	0,25 indien groei onder potentieel, 0,5 indien groei boven potentieel
Normale tijden	-1,5 ≤ outputgap < 1,5	0,5	> 0,5
Goede tijden	Outputgap ≥ 1,5 %	> 0,5 indien groei onder potentieel ≥ 0,75 indien groei boven potentieel	≥ 0,75 indien groei onder potentieel ≥ 1 indien groei boven potentieel

* Alle cijfers zijn uitgedrukt in procentpunten van het bbp

Bron: COM(2015) 12 final; bijlage 2.

26

Voor situaties waarin sprake is van een negatief groeipercentage en een outputgap die lager is dan -4 %, worden in de matrix de woorden „geen aanpassing nodig” gebruikt, in plaats van „nulaanpassing”. Dit kan erop duiden dat de verschillende termen werden gebruikt om een afname van het SB tijdens zware recessies toe te staan, hoewel de Commissie tijdens de controle aangaf dat zij in beide gevallen een nulaanpassing vereist¹⁹. Het grote aantal verschillende categorieën dat betrekking heeft op „slechte tijden” vormt een afspiegeling van het feit dat de matrix werd ingevoerd tijdens een zware recessie, wat ook van invloed kan zijn geweest op de waarden van de parameters van de matrix.

27

De Commissie heeft een klein en niet consistent onderscheid gemaakt in de aanpassingsvereisten voor lidstaten met een hogere schuldquote (d.w.z. boven de grens van 60 %) en andere lidstaten. De vereiste voor de eerstgenoemden is een kwart procentpunt hoger in slechte en goede tijden, maar opvallenderwijs niet in normale tijden. Voor deze tijden heeft de Commissie eenvoudigweg bepaald dat de vereiste hoger moet zijn dan 0,5 % van het bbp. In het vademecum van 2016 wordt uitgelegd dat hoger dan 0,5 % van het bbp normaliter wordt begrepen als ten minste 0,6 % van het bbp²⁰. Hoewel een aanpassing van 0,6 % van het bbp vereist was in normale tijden, is er geen bewijs dat er een vereiste inzake een hoger percentage werd aanbevolen voor normale tijden ten aanzien van lidstaten met hogere schulden.

28

In de matrix wordt een onderscheid gemaakt op basis van de vraag of de groei onder of boven het potentieel ligt. Dit gebeurt echter op inconsistente wijze, aangezien de vereisten een kwart procentpunt hoger liggen in slechte en goede tijden indien de groei boven het potentieel ligt, maar in normale tijden wordt een dergelijke bijkomende aanpassing niet verreist voor landen met een lage schuld, terwijl niet wordt gespecificeerd wat voor landen met een hoge schuld geldt. Hoewel het gemakkelijker zou moeten zijn om hervormingen door te voeren wanneer er sprake is van een snelle groei, d.w.z. hoger dan het gemiddelde of potentiële groeipercentage, stelde de Commissie dat zij rekening had gehouden met de haalbaarheid van grotere aanpassingen, waaronder de politieke haalbaarheid hiervan (zie ook paragraaf 50).

29

De Commissie voerde voorafgaande aan de vaststelling van de matrixwaarden geen analyse uit van de manier waarop de vastgestelde parameters, in combinatie met de „significante afwijking” zoals gedefinieerd in de verordening, ervoor konden zorgen dat de lidstaten hun MTD binnen een redelijke termijn zouden halen. De matrix was niet gebaseerd op een simulatie van de vraag of de waarden hiervan, uitgaande van redelijke macro-economische veronderstellingen, binnen een redelijke termijn een gemiddelde verbetering zouden opleveren van het SB van 0,5 pp van het bbp. De enige analyse die werd uitgevoerd was een analyse van de verdeling van outputgaps, waarbij niet werd gekeken naar de gevolgen voor het verwezenlijken van de MTD.

30

Het Europees Begrotingscomité waarschuwde dat de lidstaten, bij gebrek aan beperkingen van de cumulatieve afwijking in de verordening, werden gestimuleerd om systematisch af te wijken van de vereiste aanpassing in de richting van de MTD en dat sommige lidstaten het plan konden hebben opgevat om dit binnen de toegestane marges te doen²¹.

31

In mei 2017 voerde de Commissie een „beoordelingsmarge” in, waarmee zij het kader verder uitholde²². Ze kondigde aan dat zij deze marge beoogde te gebruiken in gevallen waarin grote begrotingsaanpassingen een significante impact zouden hebben op groei en werkgelegenheid²³.

32

In haar voorgestelde landspecifieke aanbevelingen voor Italië van mei 2017 stelde de Commissie dat de vereiste aanpassing „ten minste 0,6 % van het bbp” moest bedragen, maar voegde zij hier vervolgens aan toe: „Zoals wordt herhaald in de mededeling van de Commissie bij deze landspecifieke aanbevelingen, moet bij de beoordeling van het ontwerpbegrotingsplan 2018 en de daaropvolgende beoordeling van de begrotingsresultaten 2018 naar behoren rekening worden gehouden met de doelstelling om een begrotingskoers aan te houden die ertoe bijdraagt het lopende herstel te versterken en de houdbaarheid van de Italiaanse overheidsfinanciën te waarborgen. In die context is de Commissie voornemens gebruik te maken van de toepasselijke beoordelingsmarge in het licht van de conjunctuur in Italië.”²⁴

33

Op deze manier kondigde de Commissie van tevoren aan dat een significante afwijking van de in de LSA’s vastgestelde aanpassing niet hoefde te leiden tot een beoordeling van de niet-naleving. Dit heeft de relevantie en geloofwaardigheid van de vastgestelde vereiste beperkt.

34

Bij een verdere uitleg van deze nieuwe flexibiliteit later dat jaar merkte de Commissie op dat zij een beoordelingsmarge kan toepassen bij het beoordelen van de naleving van het SGP²⁵. Zelfs wanneer een lidstaat significant afwijkt van zijn vereiste aanpassing, zou de Commissie dus tot de conclusie kunnen komen dat een significanteafwijkingsprocedure niet gerechtvaardigd is. De Commissie verwijst hierbij naar artikel 6, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 en stelt dat hoewel de algehele evaluatie is gekoppeld aan precieze kwantitatieve criteria, deze beoordeling niet is beperkt tot dergelijke criteria, zodat de Commissie rekening mag houden met andere aspecten.

35

De Commissie lichtte de redenen voor verdere versoepeling nader toe in haar verslag over de algemene beoordeling van de DBP’s van 2018. Zij rechtvaardigt de versoepeling door te stellen dat het herstel nog steeds broos lijkt of door een al te zeer aangescherpt begrotingsbeleid in gevaar zou kunnen komen. Ze stelde dat lidstaten met een schuldquote van meer dan 60 % ervoor moeten zorgen dat daadwerkelijk een „redelijke budgettaire aanpassing” wordt gedaan, die de Commissie beschrijft als in grote lijnen de helft van de vereiste van de matrix. In hetzelfde document wordt deze redelijke aanpassing vastgesteld als essentieel criterium voor het voorkomen van de op schuld gebaseerde BTP.

36

Er moet worden opgemerkt dat de meest recente afzwakking van de vereisten werd ingevoerd op een moment waarop de economieën van de EU en de eurozone al vier jaar voortdurend groeiden, met groeipercentages die hoger waren dan de potentiële output. In één geval rechtvaardigde de Commissie het verlagen van de vereiste aanpassing op basis van haar beoordeling dat het herstel onvoldoende stabiel was, maar hield zij geen rekening met die groei in de voorgaande vier jaar (2015-2018), die wellicht laag leek, maar naar schatting 1 pp hoger was dan het potentiële groeipercentage.

Het gebruik van flexibiliteit door de Commissie, waarover zij later overeenstemming bereikte met de lidstaten, leidt tot lange vertragingen bij het behalen van de MTD’s en staat een toename van niet-gerelateerde uitgaven toe

37

In 2015 besloot de Commissie de clausule inzake structurele hervormingen te beperken tot 0,5 % van het bbp en geen grens in te stellen voor de investeringsclausule²⁶. De Ecofin²⁷ stelde vervolgens, in overleg met de Commissie, een cumulatieve grens van 0,75 % van het bbp voor de marges voor structurele hervormingen en investeringen gezamenlijk, totdat een lidstaat zijn MTD heeft behaald. Er is geen grens ingesteld voor de clausule inzake pensioenhervormingen (die echter beperkt is tot werkelijke kosten). Een dergelijke beperking geldt evenmin voor de clausule inzake buitengewone gebeurtenissen.

38

De investeringsclausule kan alleen worden gebruikt in een begrotingsjaar waarin de groei van het bbp negatief is of de negatieve outputgap groter is dan 1,5 % van het bbp. Op de clausules inzake structurele hervormingen (met inbegrip van de clausule inzake pensioenhervormingen) is een dergelijke beperking niet van toepassing. Een dergelijke beperking geldt evenmin voor de clausule inzake buitengewone gebeurtenissen.

39

De marge voor investeringen en structurele hervormingen kan alleen worden toegekend wanneer het structurele saldo van een lidstaat maximaal 1,5 pp van het bbp verwijderd is van de MTD. Deze beperking is niet van toepassing op de clausule inzake pensioenhervormingen. Deze beperking is evenmin van toepassing op de clausules inzake buitengewone gebeurtenissen.

40

Tabel 1 biedt een overzicht van alle goedgekeurde flexibiliteitsclausules in de periode 2013-2017.

Tabel 1

Lijst van toegekende marges op grond van de flexibiliteitsclausules in de periode 2013-2017, uitgedrukt als percentage van het bbp

Lidstaat	Som van toegestane afwijkingen 2013-2017		2013		2014		2015		2016					2017
			Pensioenen	Investeringen	Pensioenen	Investeringen	Pensioenen	Vluchtelingen	Structurele hervormingen	Pensioenen	Investeringen	Vluchtelingen	Beveiliging	Structurele hervormingen	Pensioenen	Investeringen	Vluchtelingen	Beveiliging	Aardbeving
LV	1,20		0,50				0,30			0,30				0,10
IT	1,20							0,03	0,50		0,21	0,06	0,06				0,16		0,18
BG	0,70			0,60		0,10
FI	0,67							0,05				0,17		0,50		0,10	-0,15
SK	0,40					0,40
AT	0,39							0,09				0,25	0,04					0,01
HU	0,22							0,04					0,04					0,14
BE	0,17							0,03				0,08	0,05					0,01
LT	0,10									0,10				0,4*
SL	0,08											0,07					0,01
	Bronnen: 2013-2017 Commissie.
		Achteraf toegekend
		Toegekend
		Achteraf toe te kennen na voorjaarsprognose 2018
	*	0,40 volledig toegekend, maar afhankelijk van naleving van de minimumbenchmark. Dit betekent dat de toegestane afwijking voor LT in 2017 0,1 bedroeg.

Bron: Commissie.

Toepassing van de investeringsclausule

41

In januari 2015 nam de Commissie²⁸ het standpunt in dat de marge in het kader van de investeringsclausule kon worden toegekend wanneer een lidstaat van plan was nationale uitgaven te doen voor in aanmerking komende EU-programma’s ter bevordering van de groei²⁹. De nominale uitgaven worden dan berekend als percentage van het bbp en de aanpassingsvereiste wordt met hetzelfde percentage van het bbp beperkt. Er werd een voorwaarde opgelegd die inhield dat de waarde in euro’s van de uitgaven voor bruto-investeringen in vaste activa in het desbetreffende jaar niet mocht afnemen. Dit werd vervolgens bevestigd door de Raad Ecofin in een gezamenlijk overeengekomen standpunt inzake de flexibiliteit van het stabiliteits- en groeipact³⁰.

42

Vanwege het huidige ontwerp van de investeringsclausule is het noch een voorwaarde, noch een expliciete doelstelling dat het investeringspercentage als aandeel van het bbp toeneemt. In het geval van Italië verklaarde de Commissie dat de begrotingsuitgaven van het land voor bruto-investeringen in vaste activa zelfs met de toegekende marge voor investeringen in de praktijk vrijwel stabiel zouden blijven ten opzichte van het bbp³¹.

43

Omdat de uitgaven in verband met de goedgekeurde investeringsclausule het SB zullen doen afnemen in het jaar waarvoor de marge is goedgekeurd, hebben deze gevolgen voor het traject van het structurele saldo in de daaropvolgende jaren en zal het convergeren naar de MTD dus langer duren wanneer alle andere factoren gelijk blijven. Als gevolg hiervan zal een marge voor investeringen in één jaar leiden tot een verhoging van de totale toegestane uitgaven in de daaropvolgende jaren, ongeacht het niveau van de investeringsuitgaven in die jaren. Er bestaat geen voorwaarde die vereist dat de hogere investeringsniveaus de daaropvolgende jaren zo hoog moeten blijven. Dit kan ook worden waargenomen in de beschrijving van de Commissie van de gevolgen van de investeringsclausule³² (zie figuur 4).

44

Om een verlenging van de convergentietijd te voorkomen, moet de Commissie de aanpassing van de matrix in de volgende jaren verhogen met het volledige of pro-rata-bedrag van de goedgekeurde marge voor investeringen (en hetzelfde geldt voor de marge voor structurele hervormingen en buitengewone gebeurtenissen, zie hieronder). De Commissie past deze aanpak echter niet toe. Zij legde tijdens de controle uit dat aanvullende aanpassingen in verhouding tot de matrix een stop-start-aanpassingspatroon zouden creëren en konden leiden tot grote aanpassingen die als straf kunnen worden waargenomen of lidstaten kunnen ontmoedigen structurele hervormingen door te voeren.

45

In haar beschrijving van de gevolgen van de investeringsclausule³³ toont de Commissie aan dat de convergentietijd zal toenemen, maar stelt zij dat de gevolgen van de marge voor het laatste jaar van de programmaperiode zullen zijn weggewerkt. Zij baseert haar berekening op de aanname dat de gemiddelde aanpassing 0,5 pp van het bbp per jaar zal bedragen en dat de aanvankelijke afstand van de lidstaat tot de MTD 1,5 % van het bbp bedraagt. Met dit tempo zou de MTD zonder de marge voor investeringen in drie jaar worden gehaald. Met de marge voor investeringen van 0,5 % van het bbp zou nog een extra jaar nodig zijn. Op basis hiervan stelt de Commissie dat de gevolgen van de clausules zelfs zonder compenserende maatregelen in de volgende jaren tegen het einde van de programmaperiode zullen zijn weggewerkt (zie figuur 4).

46

In de praktijk wordt de gemiddelde aanpassing van 0,5 % echter niet gehaald, onder meer vanwege de marge voor significante afwijking. De convergentietijd zal dus veel langer zijn. Deze zal nog verder worden verlengd wanneer rekening wordt gehouden met de gevolgen van andere marges (hervormingen en buitengewone gebeurtenissen). In het geval van één land bedroeg de cumulatieve, niet aan pensioenen gerelateerde marge voor alle doeleinden 1,2 % van het bbp in de periode 2015-2017 (zie tabel 1).

47

Het gevolg hiervan is dat de goedgekeurde marge voor investeringen leidt tot een toename van de totale uitgaven in de volgende jaren, ongeacht wat gebeurt met het niveau van de investeringsuitgaven. De totale toename van de huidige uitgaven kan de goedgekeurde marge voor investeringen dus meerdere malen overschrijden, totdat de MTD uiteindelijk wordt behaald³⁴.

Toepassing van de clausule inzake structurele hervormingen

48

Net zoals bij de investeringsclausule resulteert een marge voor structurele hervormingen niet alleen in een toename van de toegestane uitgaven in het jaar waarvoor deze is goedgekeurd, maar ook in de daaropvolgende jaren (in vergelijking met het oorspronkelijke traject), en daarmee in een verlenging van de convergentietijd die nodig is voor het behalen van de MTD.

49

De Commissie heeft besloten dat de marge voor structurele hervormingen niet overeen hoeft te komen met de werkelijke begrotingskosten van de uitvoering van de hervorming³⁵. In de verordening is daarentegen duidelijk bepaald dat een kosten-batenanalyse moet worden uitgevoerd voor hervormingen om in aanmerking te komen voor de marge³⁶. Voor grote hervormingen van pensioenstelsels is duidelijk aangegeven dat de marge moet worden beperkt tot de werkelijke kosten.

50

De Commissie maakt in plaats daarvan gebruik van haar beoordelingsmarge bij het vaststellen van de omvang van de marge (binnen de door Ecofin goedgekeurde grenzen), zolang de hervorming naar verwachting gevolgen voor de groei op de lange termijn en daarmee een positief effect op de begroting zal hebben, ondanks het feit dat dergelijke effecten veel moeilijker kunnen worden gemeten dan de werkelijke begrotingskosten van de hervorming. Op deze manier werkt de „standaardmarge voor hervormingen” eerder als stimulans voor hervormingen dan als instrument om de kosten hiervan te dekken³⁷.

51

De Commissie beschikt echter over veel andere beleidsinstrumenten om lidstaten aan te moedigen structurele hervormingen door te voeren, waaronder haar begrotingsmiddelen.

52

De Commissie past de clausule bij de beoordeling achteraf toe wanneer de geplande hervormingen volledig zijn uitgevoerd³⁸. Als marges op grond van de clausules vooraf worden toegekend, wordt in de LSA vastgesteld dat deze marge bij de beoordeling van de naleving achteraf wordt afgetrokken van de budgettaire vereiste wanneer de geplande hervorming volledig is uitgevoerd³⁹. In het geval van Italië stond de Commissie de afwijking in het voorjaar van 2017 toe, maar beoordeelde zij niet op transparante wijze of alle in het nationaal hervormingsprogramma van Italië van 2015 gepresenteerde hervormingen waarvoor om flexibiliteit was gevraagd, volledig waren uitgevoerd. In het landverslag van 2017 worden sommige hervormingen aangemerkt als niet uitgevoerd (zo werd de hervorming van de mededingingswet 2015 niet aangenomen).

53

We stelden vast dat er sprake was van een gebrek aan toereikende informatie en beoordelingen (zowel voor- als achteraf) door de Commissie van de rechtstreekse begrotingskosten en de voordelen op de lange termijn die als onderbouwing dienden voor bepaalde clausules. Italië kreeg bijvoorbeeld toestemming om in 2016 twee clausules inzake structurele hervormingen toe te passen voor een totaal van 0,5 % van het bbp; de afwijking kwam echter niet overeen met verifieerbare directe en indirecte begrotingskosten van de hervormingen zoals geraamd door Italië. In 2016 was de afwijking twee keer zo hoog als de kosten en voor de aanpassingsperiode (2017-2019) werden geen kosten geraamd.

54

We stelden bovendien vast dat de Commissie de economische effecten in verband met de clausules niet op toereikende wijze had geraamd. Er zijn voorbeelden van simulaties met gebruik van het QUEST-model⁴⁰, maar de Commissie had de lidstaten in sommige gevallen moeten vragen om meer analyses en rechtvaardigingen wanneer zij onvoldoende informatie hadden verstrekt. In het geval van de clausule inzake structurele hervormingen van Italië van 0,4 % van het bbp van 2016 raamden de nationale autoriteiten de positieve effecten op het bbp op de lange termijn die de hervormingen zouden hebben en verstrekten zij deze informatie aan de Commissie. In het voorjaar van 2015 beoordeelde de Commissie de door de autoriteiten geraamde positieve effecten op het bbp als ‘plausibel’. Wij verkregen echter geen toereikend bewijs ter onderbouwing van de controles van de Commissie. Daarna maakte de Commissie haar eigen schattingen van effecten in december 2015 en herzag zij deze in april 2016, deels vanwege het langetermijnkarakter van de prognoses en de hiermee verband houdende onzekerheden met betrekking tot bepaalde aannames. Ten tijde van de beoordeling achteraf van de clausule (d.w.z. in het voorjaar van 2017) werden er geen schattingen gedaan. Deze ramingen zijn in het beste geval indicatief en over het algemeen onzeker, waardoor deze niet geschikt zijn om te dienen als criterium voor de beoordeling achteraf van de toepasselijkheid van clausules. Wat de aan Italië op grond van de investeringsclausule toegekende marge betreft (0,25 % van het bbp), werd het effect op het bbp niet geraamd.

De toepassing van de clausule inzake buitengewone gebeurtenissen

55

Flexibiliteit is toegestaan voor afwijkingen als gevolg van buitengewone gebeurtenissen, zoals een instroom van vluchtelingen, natuurrampen of veiligheidsdreigingen⁴¹. De Commissie moet beoordelen of dergelijke gebeurtenissen flexibiliteit rechtvaardigen. De hieraan gerelateerde clausules hebben geen plafond.

56

Net zoals bij de clausules inzake investeringen en structurele hervormingen verhoogt de Commissie de aanpassingsvereisten in de jaren na toekenning van de marge op grond van de clausule niet om de toename van de uitgaven als gevolg van de buitengewone gebeurtenis te compenseren. De tijd die nodig is om de MTD te behalen, loopt daarom verder op.

57

Bij de beoordeling van de uitgaven die in het kader van de clausules werden toegestaan, constateerden wij dat bepaalde preventieve uitgaven vooraf werden toegestaan (bijvoorbeeld preventieve maatregelen voor openbare gebouwen in Italië in 2017), ondanks het feit dat dit afwijkt van het beginsel van het vademecum dat vereist dat de uitgaven rechtstreeks verband houden met de gebeurtenis⁴². In haar antwoorden stelt de Commissie dat wanneer deze kosten niet zouden zijn gemaakt, deze achteraf zouden worden uitgesloten. Wij zijn van mening dat deze uitgaven in dit geval niet in aanmerking zouden moeten komen, omdat deze niet direct verband hielden met de daadwerkelijke gebeurtenis.

Selectie van de gunstigste indicatoren van verschillende tijdsbestekken

58

Een andere versoepeling van het kader vloeit voort uit het gebruik van de gunstigste gegevens uit verschillende tijdsbestekken voor het nemen van beslissingen op diverse momenten in de procedure, in plaats van de meest recente gegevens, die het betrouwbaarst zijn. De gunstigste gegevens zijn in dit verband de indicatoren die de kleinste aanpassing vereisen. De selectie van de gunstigste tijdsbestekken vindt plaats: bij de berekening van de afstand van het SB tot de MTD, en wanneer de aanpassingsvereiste wordt vastgesteld en vervolgens wordt bevroren.

59

De Commissie meet de afstand tot de MTD in een bepaald jaar door de MTD te vergelijken met het SB van het voorgaande jaar en gebruikt hierbij het gunstigste van verschillende tijdsbestekken, in plaats van het SB van dat jaar. Voor lidstaten die hun MTD hebben behaald, maar waarvan het SB verslechtert, kan een vertraging van een jaar optreden bij de beoordeling van de lidstaat wanneer deze aanpak wordt gebruikt.

Gebruik van eenzijdige bevriezing

60

Zodra de vereisten zijn vastgesteld in het voorjaar van het voorgaande jaar, worden deze bevroren, d.w.z. nooit naar boven bijgesteld, zelfs wanneer uit herzieningen van gegevens blijkt dat de economische omstandigheden beter zijn geworden. De Commissie had bij de beoordeling van de DBP’s in november 2017 bijvoorbeeld rekening kunnen houden met de verbeterde macro-economische vooruitzichten. Anderzijds worden de vereisten naar beneden bijgesteld wanneer een economische situatie zich verslechtert en zeer slechte tijden aanbreken.

61

Bovendien selecteerde de Commissie in de beoordelingen van het voorjaar van 2014, het voorjaar van 2015 en het voorjaar van 2016 de gunstigste indicatoren uit een mix van tijdsbestekken die niet vergelijkbaar waren omdat deze waren gebaseerd op het Europees Stelsel van economische rekeningen (ESR) 95 en 2010. Tijdens deze overgangsfase kan het combineren van dergelijke tijdsbestekken hebben geleid tot posities die afweken van de posities die zouden zijn vastgesteld als de gebruikte indicatoren gebaseerd waren geweest op een gemeenschappelijke norm.

Het cumulatieve effect van clausules en de marge voor significante afwijking leiden ertoe dat de MTD niet binnen een redelijke termijn wordt behaald

62

Toen de benchmark voor de jaarlijkse convergentie van 0,5 pp van het bbp werd vastgesteld, bedroeg het gemiddelde SB van lidstaten met een tekort 2,9 % van het bbp⁴³ en was hun gemiddelde MTD -0,5 % van het bbp. Dit zou betekenen dat de MTD in ongeveer vijf jaar zou worden behaald, uitgaande van gemiddelde macro-economische omstandigheden in die periode. Dit zou ook ongeveer de convergentietijd zijn voor lidstaten die de BTP verlaten wanneer ervan wordt uitgegaan dat het nominale saldo en het SB op dat punt gelijk zijn (zie tekstvak 1).

63

Gezien de gemiddelde significante afwijking van 0,25 % van het bbp over twee opeenvolgende jaren kan een lidstaat zijn convergentietijd echter verdubbelen zonder dat dit als niet-naleving wordt beschouwd.

64

Flexibiliteitsclausules voor investeringen en structurele hervormingen zijn beperkt tot 0,75 pp van het bbp. Met een gemiddelde begrotingsinspanning van 0,25 pp per jaar⁴⁴ zou de convergentietijd met nog eens drie jaar worden verlengd⁴⁵.

65

Flexibiliteitsclausules in verband met buitengewone gebeurtenissen zijn niet beperkt; in het geval van Italië liepen deze op tot 0,5 pp van het bbp. Dit zal de convergentietijd met nog eens twee jaar verlengen wanneer wordt uitgegaan van dezelfde omstandigheden als hierboven.

66

Tot slot is uit ervaring gebleken dat een recessie alle vooruitgang ongedaan zou maken. Binnen de lange termijn voor het behalen van de MTD die in het kader wordt toegestaan, is een recessie vrij waarschijnlijk. De relatief milde recessie in 2000-2002 (waarbij de gemiddelde groeipercentages in de eurozone niet negatief werden) leidde bijvoorbeeld tot een daling van het structurele saldo in de eurozone van ongeveer 1,2 % van het bbp. Dergelijke recessies zouden de tijd voor het behalen van de MTD nog verder verlengen. Met een verlenging van de tijd voor het behalen van de MTD wordt meer dan één recessie mogelijk.

67

In grafiek 1 is het cumulatieve effect geïllustreerd van de matrix, de marge voor significante afwijking, alle clausules (met uitzondering van de clausule inzake pensioenhervormingen) en een mogelijke recessie op de termijn voor het behalen van de MTD. Met uitzondering van de gevolgen van een recessie, komen de overige in grafiek 1 getoonde gevolgen grofweg overeen met gevolgen die zich in de praktijk reeds hebben voorgedaan.

68

Tot slot heeft de recente invoering van de nieuwe „beoordelingsmarge” de deur geopend voor de beperking van de vereisten door de vereiste van de matrix te halveren. De vereiste in de matrix voor een lidstaat met een schuld die hoger is dan 60 % van het bbp zou in normale tijden worden beperkt van 0,6 tot 0,3 %. De lidstaat zou dan bovendien, tenzij deze in het voorgaande jaar een marge voor significante afwijking had toegepast van meer dan 0,25 % van het bbp, deze vereiste verder kunnen beperken met 0,24 % van het bbp, waardoor bijna geen aanpassing nodig is, ondanks het feit dat sprake is van „normale tijden”.

69

Bij het vaststellen van de matrix, de invoering van deze marges en de goedkeuring hiervan voor bepaalde lidstaten voerde de Commissie geen analyse uit van de effecten van de marges op de vooruitzichten van een lidstaat voor het behalen van de MTD binnen een redelijke termijn (zie tekstvak 1), wat de belangrijkste doelstelling van de verordening is. De Commissie gaf aan dat zij zich opzettelijk had gericht op jaarlijkse veranderingen in het SB, vanwege onzekerheden ten aanzien van de voorspelling van macro-economische ontwikkelingen. Door de Commissie verstrekte simulaties die zijn opgenomen in de bijlage bij het vademecum, zijn niet realistisch, aangezien daarbij wordt uitgegaan van convergentie tegen een benchmarkpercentage van 0,5 % per jaar, terwijl dit in werkelijkheid wisselt naargelang van de matrix, en nog verder afneemt door de toegestane afwijkingsmarge. Deze kortzichtige benadering maakt het onmogelijk de effecten van marges op het behalen van de belangrijkste doelstelling van de verordening naar behoren te beoordelen.

70

De matrix, de marge voor significante afwijking, de diverse flexibiliteitsclausules en de recente beoordelingsmarge hebben samen geleid tot een veel zwakker kader. Met name kan de convergentie naar de MTD van lidstaten die alle flexibiliteitsclausules toepassen extreem lang duren. Zo komen lidstaten met hoge schulden in de volgende recessie in een precaire situatie terecht en wordt de reductie van hun schuldquote uitgesteld.

Informatieve waarde van prognoses voor de laatste jaren in SCP’s

71

De meeste lidstaten waarop het preventieve deel van toepassing is, geven in hun SCP’s aan dat zij de MTD in het vierde jaar zullen behalen of ten minste aanzienlijke vooruitgang in de richting van de MTD zullen boeken⁴⁶. Dit is in overeenstemming met de door de Commissie in haar document „Optimaal benutten van de flexibiliteit…” geuite verwachtingen⁴⁷. De meeste vooruitgang zal naar verwachting echter in de laatste twee jaren van de programmaperiode worden geboekt (zie grafiek 2)⁴⁸.

72

SB-prognoses worden elk jaar herzien. De eerste prognoses voor het SB in 2018, die in 2014 en 2015 werden gemaakt, waren bijvoorbeeld veel optimistischer dan de prognoses die in latere jaren, d.w.z. 2016 en 2017, werden gemaakt (zie tabel 2). Dergelijke bijstellingen naar beneden kunnen niet worden toegeschreven aan verslechterende macro-economische vooruitzichten, aangezien deze juist verbeterden.

Tabel 2

Beoogd SB voor 2018 in de SCP’s voor de periode 2014-2017 voor een steekproef van lidstaten, uitgedrukt als percentage van het bbp

	AT	BE	FI	IT	HU	NL	ES	FR	PT
SCP 2014	-0,3 %		0,3 %	0,0 %					-0,2 %
SCP 2015	-0,5 %	0,0 %	-2,6 %	0,1 %	-1,6 %	-0,5 %	-0,2 %	-0,1 %	-0,4 %
SCP 2016	-0,5 %	0,0 %	-1,4 %	-0,8 %	-1,7 %	-0,6 %	-1,9 %	-0,3 %	-0,8 %
SCP 2017	-0,8 %	-0,4 %	-1,1 %	-0,7 %	-2,4 %	0,3 %	-2,0 %	-0,5 %	-1,1 %

Bron: SCP’s van de periode 2014-2017 voor AT, BE, FI, IT, HU, NL, ES, FR, PT.

73

In haar mededeling van 2015 over flexibiliteit stelde de Commissie: „de lidstaat moet elke tijdelijke afwijking compenseren en de MTD moet worden bereikt binnen de vierjarige looptijd van zijn stabiliteits- of convergentieprogramma”⁴⁹. Deze zin staat in het hoofdstuk over de effecten van de flexibiliteitsclausules, maar lijkt erop te duiden dat alle lidstaten de MTD voor het einde van de programmaperiode van het SCP moeten bereiken.

74

Een vergelijkbare zin komt in dezelfde context voor in artikel 5, lid 1, waarin is bepaald dat „verwacht wordt dat de begrotingssituatie binnen de programmaperiode terugkeert naar de middellangetermijndoelstelling voor de begroting”.

75

De Commissie stelt de lidstaten echter niet aansprakelijk voor dergelijke herzieningen en probeert het oorspronkelijke streefdoel niet te handhaven. Ze heeft de matrix ook niet op zodanige wijze ontworpen dat alle lidstaten, ongeacht waar zij zich ten opzichte van de MTD bevinden, de MTD in het vierde jaar van de programmaperiode bereiken. Uit de aanhoudende overschattingen van de structurele saldo’s twee tot drie jaar voorafgaande aan het desbetreffende jaar blijkt dat de prognoses voor de laatste jaren in SCP’s van beperkte informatieve waarde zijn (zie tabel 2).

Deel III – Vooruitgang in de richting van de MTD’s kwam tot stilstand direct nadat de druk van de markt afnam en diverse landen met schulden zijn niet op weg om de MTD binnen een redelijke termijn te bereiken

Gemiddeld geen vooruitgang in de richting van de MTD in de afgelopen jaren

76

Tussen 2011 en 2014 vond de begrotingsconsolidatie in de lidstaten plaats onder druk van de markt. Op het moment dat deze druk afnam en het bbp weer groeide in 2014, kon het SGP-kader, dat was uitgehold door uitvoeringshandelingen, niet zorgen voor verdere verbeteringen van de structurele saldo’s, met name in lidstaten met een zwakke begrotingssituatie. Het structureel saldo in de eurozone bleef na 2014 in wezen gelijk, terwijl het structurele primaire saldo gemiddeld verslechterde met ongeveer 1 pp van het bbp. De lidstaten besteedden al het geld dat zij bespaarden als gevolg van lagere rentepercentages (zie grafiek 3).

77

In verschillende grote eurolanden (Spanje, Italië en Frankrijk), die ver verwijderd zijn van hun MTD’s, verslechterden het structurele saldo en, in sterkere mate, het primair saldo aanzienlijk (zie grafiek 4).

78

Het aantal lidstaten dat hun MTD heeft bereikt nam onder druk van de markt toe van drie in 2011 tot twaalf in 2014, ondanks de ongunstige economische omstandigheden op dat moment. Daarna kwam de vooruitgang in dat opzicht tot stilstand, ondanks het feit dat weer sprake was van groei (zie grafiek 5). Slechts ongeveer de helft van de lidstaten heeft op dit moment hun MTD behaald.

79

In figuur 5 is de geboekte vooruitgang wat betreft het structurele saldo weergegeven voor lidstaten die hun MTD nog niet hebben bereikt, op basis van gegevens van de najaarsprognose van 2017. Deze 13 landen boeken gemiddeld geen vooruitgang in de vier jaar tussen 2014 en de meest recente prognose voor 2018. Zeven lidstaten meldden zelfs een verslechtering van hun structurele saldo en slechts zes lidstaten meldden een verbetering. De gemiddelde verslechtering was iets hoger dan de gemiddelde verbetering.

Figuur 5

Convergentie of afwijking van lidstaten ten opzichte van hun MTD in de periode 2014-2018

Lidstaten die MTD niet hebben bereikt	MTD	Afstand tot MTD	Structureel saldo (% van pbbp)		∆SB	SB verslechtert	SB verbetert
	SCP’s 2017	(SB 2017 – MTD)	2014	2018	(2018-2014)
Roemenië	-1,0	-2,3	-0,4	-4,3	-3,9
Estland	-0,5	-0,6	0,0	-1,4	-1,4
Hongarije	-1,5	-1,7	-2,2	-3,6	-1,4
Italië	0,0	-2,1	-1,0	-2,0	-1,0
Letland	-1,0	-0,8	-1,0	-1,8	-0,8
Oostenrijk	-0,5	-0,4	-0,8	-1,0	-0,2
Portugal	0,25	-2,1	-1,7	-1,8	-0,1
Finland	-0,5	-0,5	-1,5	-1,4	0,1
Polen	-1,0	-1,1	-2,8	-2,3	0,5
Slovenië	0,25	-1,9	-2,2	-1,6	0,6
Slowakije	-0,5	-1,1	-2,2	-1,2	1,0
België	0,0	-1,5	-2,9	-1,5	1,4
Ierland	-0,5	-0,8	-4,0	-0,5	3,5
Aantal lidstaten						7	6
Aandeel van totaal lidstaten die MTD niet hebben bereikt						54 %	46 %

Bron: Najaarsprognose van de Commissie van 2017, SCP’s van 2017, beoordeling van de DBP’s voor 2018.

80

Bovendien begon de Commissie in 2016 in standpuntnota’s over de begrotingskoers van de eurozone budgettaire expansie⁵⁰ aan te bevelen, ondanks het feit dat de outputgap na 2013 snel werd gedicht en in 2018 positief zal worden (zie grafiek 6)⁵¹. Het kan zijn dat dergelijke aanbevelingen hebben afgedaan aan de argumenten voor begrotingsconsolidatie in lidstaten die hun MTD nog niet hadden behaald.

81

De matige aanpassingsinspanning van de lidstaten waarop het preventieve deel van toepassing is en die hun MTD nog niet hebben bereikt, kan ook worden waargenomen wanneer de vereisten voor de aanpassing in het SB, zoals vastgesteld in de matrix, worden vergeleken met de daadwerkelijke aanpassing. Grafiek 7 toont de geboekte vooruitgang in het structurele saldo voor lidstaten die hun MTD nog niet hebben bereikt. Maar weinig landen voldoen aan de vereisten van de matrix en de meerderheid voldoet hier niet aan. Op basis van de voorlopige gegevens lijken slechts twee lidstaten de matrix in 2017 in acht te hebben genomen, terwijl – rekening houdend met de laatste actualiseringen van structurele saldo-indicatoren daterend van de voorjaarsprognose 2018 – gezien de groei die een aantal lidstaten gedurende 2017 te zien gaf, meer dan de helft van diezelfde lidstaten hun MTD achteraf toch zullen hebben behaald.

82

De doeltreffendheid van het preventieve deel werd ook ondermijnd door ontwikkelingen in het correctieve deel sinds 2014. Het structurele saldo van Spanje, waarop het correctieve deel van toepassing is, verslechterde sterk in de periode na 2014, terwijl Frankrijk en Portugal slechts zeer langzaam vooruitgang boekten (zie tabel 3)⁵².

Tabel 3

Meten van het aantal benodigde jaren voor het bereiken van de MTD voor lidstaten van de eurozone met hoge schulden in verhouding tot het bbp in 2017

Lidstaat	Gemiddelde verandering in SB (2014-2018)	MTD	Afstand tot MTD	Aantal benodigde jaren om MTD te bereiken
		(SB’s 2017)	(SB 2017 – MTD 2017)	(op basis van het SB voor 2017 en de gemiddelde aanpassing voor de periode 2014-2018)
België	0,3	0,0	-1,5	5,0
Ierland	0,8	-0,5	-0,8	0,9
Spanje	-0,3	0,0	-3,1	Geen convergentie
Frankrijk	0,1	-0,4	-2,0	14,9
Italië	-0,2	0,0	-2,1	Geen convergentie
Portugal	0,2	0,25	-2,1	8,7

NB: De uitkomst van het structurele saldo voor Portugal en Frankrijk in 2017 en de projectie voor 2018 zijn in de voorjaarsprognose 2018 aanzienlijk naar boven toe bijgesteld.

Bron: SB – Ameco 2017; door de lidstaten vastgestelde MTD met gebruikmaking van de voorjaarsprognose voor 2017, herzien in 2016, voor toepassing in 2017-2019; afstand tot MTD en jaren tot bereiken MTD op basis van berekeningen van de ERK.

83

De Commissie past bovendien de vereisten van het preventieve deel niet toe op lidstaten waarop het correctieve deel van toepassing is, hoewel er geen duidelijke wettelijke bepaling bestaat waarin dit is vastgelegd. De interpretatie van de Commissie is dat het correctieve deel toestaat dat het nominaal tekort door conjunctuurherstel op zich onder de 3 % wordt gebracht, zonder verplichte verbetering van het structurele saldo. Tegelijkertijd beval de Commissie voor enkele lidstaten herhaalde verlengingen van meerdere jaren aan voor uiterste termijnen voor het verlaten van de buitensporigtekortprocedure (BTP) die veel langer waren dan voorzien in de Verdragen. Als gevolg hiervan hoeven lidstaten waarop het correctieve deel van toepassing is, niet te voldoen aan de vereisten waaraan zij in het kader van het preventieve deel hadden moeten voldoen. De Commissie vroeg de lidstaten op een gegeven moment om toestemming om deze inconsistenties aan te pakken, maar het probleem werd niet opgelost.

Bijzonder matige resultaten in de lidstaten met de hoogste schulden

84

Mutaties in begrotingssaldo’s en schuldquoten in de afzonderlijke lidstaten van een monetaire unie zijn veel belangrijker dan mutaties in gecumuleerde of gemiddelde indicatoren⁵³. Dit komt omdat stimulansen voor begrotingsdiscipline zwakker zijn in een monetaire unie, omdat landen hun eigen saldo of betalingspositie niet in de gaten hoeven te houden. De negatieve externe effecten van hun begrotingsbeleid op verbonden landen zijn echter groter.

85

Daarom zijn de ontwikkelingen in de EU-landen met hoge schulden (voor ons: landen met een schuldquote die hoger is dan 90 %) het belangrijkst. Het is bovendien van belang te kijken naar de lidstaten waarop het correctieve deel van het SGP van toepassing is in deze periode (2014-2018). Het is logisch dat de criteria voor het preventieve deel een basis moeten bieden voor de aanpassingsvereisten in het kader van het correctieve deel. In die zin is het eerstgenoemde van belang voor het laatstgenoemde. Het beeld dat ontstaat, geeft aanleiding tot zorg (zie grafiek 8).

86

Ierland is een succesverhaal en heeft zijn SB aanzienlijk meer verbeterd dan vereist in de matrix. Ook zal het land zijn MTD naar verwachting in 2018 bereiken en zijn schuldquote neemt snel af⁵⁵. Cyprus heeft in 2018 zijn MTD bereikt. Dit zorgt er in combinatie met het herstel voor dat zijn schuldquote afneemt, zij het langzaam⁵⁶ (zie grafiek 9).

87

België heeft enige vooruitgang geboekt in de richting van zijn MTD, maar veel minder dan vereist op grond van de matrix. Tegen eind 2018 zal het land naar verwachting nog steeds 1,5 pp van de MTD, die onlangs naar beneden werd bijgesteld, verwijderd zijn. Wanneer de aanpassing van België in de komende jaren even snel verloopt als gemiddeld in de periode 2014-2018, zal zijn MTD in vijf jaar worden bereikt (zie ook tabel 3).

88

Het SB van Portugal is in deze periode gemiddeld slechts iets verbeterd en blijft ongeveer 2 pp verwijderd van het bbp van de MTD, hoewel de laatste actualisering van de voorjaarsprognose 2018 op een significante verbetering in het structurele saldo voor 2017 wijst. Indien 2017 een uitzonderlijk jaar was en de voorgaande jaren een indicatie geven van het gemiddelde aanpassingstempo, zou het land bijna negen jaar nodig hebben om de MTD te bereiken. Indien de recentere verbeteringen in het structurele saldo, zoals gerapporteerd in de voorjaarsprognose 2018, kunnen worden volgehouden en deze de vereisten van de matrix blijven overtreffen, zou het zijn MTD binnen een redelijker tijdsbestek bereiken.

89

Maar met name de ontwikkelingen in drie grote landen geven aanleiding tot zorg: in Italië, Frankrijk en Spanje. Hier waren de aanpassingen veel lager dan de vereisten van de matrix. Met deze snelheid zullen de landen niet binnen redelijke tijd convergeren naar hun MTD’s. Naar ons oordeel zijn grote afwijkingen in de aanpassing van begrotingssaldi voor lidstaten waarop het correctieve deel van toepassing is – anders dan die waarop het preventieve deel van toepassing is – van materieel belang voor de geloofwaardigheid van het algehele SGP-kader.

90

Frankrijk heeft zijn SB in de periode 2014-2018 in het kader van het correctieve deel nauwelijks verbeterd (zie tabel 3). Met een afstand tot de MTD van 2,7 pp van het bbp eind 2018 en uitgaande van de gemiddelde aanpassingssnelheid van de periode 2014-2018, zal het land 15 jaar nodig hebben om de MTD te bereiken. De schulden van Frankrijk in verhouding tot het bbp namen in deze periode verder toe.

91

De structurele saldi van Italië (waarop het preventieve deel van toepassing is) en Spanje (waarop het correctieve deel van toepassing is) verslechterden in dezelfde periode aanzienlijk en zijn nu ver verwijderd van de MTD: in Italië 2 pp en in Spanje meer dan 3 pp. De landen hebben geen vooruitgang geboekt ten aanzien van schuldreductie, ondanks de expansie van hun economieën.

92

In het geval van Frankrijk en Spanje – beide onderworpen aan de BTP – verlengde de Commissie de uiterste termijn voor het verlaten van de BTP meerdere malen⁵⁷ en stelde zij dat een BTP niet kan worden geïntensiveerd wanneer de lidstaat zijn tussentijdse streefdoelen voor het nominaal tekort haalt, zelfs niet wanneer de beleidsverbintenissen niet zijn nagekomen⁵⁸. Bijgevolg verslechterde het structurele saldo in Spanje gedurende de periode 2014-2017 met 1,7 pp van het bbp, en gaf dat in Frankrijk een lichte verbetering te zien.

93

In deze periode was de groei in alle drie grote landen hoger dan het potentieel en werd de outputgap kleiner. De outputgap zal naar verwachting in 2018 positief zijn in Italië en Spanje en slechts licht negatief in Frankrijk (zie grafiek 10, 11 en 12). De drie landen waren daarnaast goed voor meer dan de helft van de totale overheidsschuld in de eurozone.

94

De ECB wees onlangs op het uitblijven van vooruitgang ten aanzien van de begrotingsconsolidatie in eurolanden met schulden. In haar „Financial Stability Review” van 2017 merkte hij op dat verbeterde nominale saldo’s onderliggende budgettaire kwetsbaarheden maskeren, evenals een lichte versoepeling van de begrotingskoers van de eurozone over de periode 2017-2019. De begrotingsinspanningen bleven volgens de ECB in verschillende eurolanden achter op de verbintenissen in het kader van het stabiliteits- en groeipact (zie grafiek 8). Hij stelde dat de voorspelde daling van de structurele saldi in de periode 2017-2019 de naleving van de middellangetermijndoelstellingen in een aantal landen nog moeilijker kan maken⁵⁹.

Uiteenlopende prestaties in lidstaten met schuldniveaus tussen de 70 % en 90 % in de periode 2014-2018

95

In deze groep deden twee landen het beter dan de matrix vereiste: Duitsland en Kroatië. Oostenrijk en, in mindere mate, het Verenigd Koninkrijk haalden hun vereisten bijna. In Slovenië vond gemiddeld geen aanpassing plaats, terwijl Hongarije een zeer expansief begrotingsbeleid uitvoerde (zie grafiek 13).

96

In de lidstaten die hun structurele saldo aanpasten, daalde ook de schuldquote sterk: de schuld van Duitsland daalde met 14 pp van het bbp, de schuld van Oostenrijk met 8 pp en de schuld van Kroatië met 9 pp. In het Verenigd Koninkrijk was de reductie van het schuldniveau beperkt gezien het hoge structurele tekort aan het begin, dat in deze periode wel aanzienlijk werd verbeterd. De schuldreductie in deze groep was gemiddeld aanzienlijk hoger dan in de groep lidstaten met hoge schulden (met uitzondering van Ierland) (zie grafiek 14).

Een significante verslechtering in twee lidstaten met een lage schuld

97

Roemenië, met een laag schuldniveau van 39,4 % van het bbp, bevond zich in 2014 boven zijn MTD, maar beweegt nu in de richting van een buitengewone verslechtering van het SB met ongeveer 4 pp van het bbp tussen 2014 en 2018. De Commissie leidde in mei 2017 voor de eerste keer een significanteafwijkingsprocedure in en intensiveerde deze in november 2017.

98

Estland, met een schuldniveau van slechts 10,7 % van het bbp in 2014, overtrof in 2014 zijn MTD. Het land zag zijn SB tussen 2014 en 2018, en het sterkst in 2017, dalen met 1,4 pp van het bbp. De Commissie vindt de bijdrage van de factoren aan deze afname zeer anders van aard dan die voor Roemenië, gezien de algehele begrotingssituatie in beide lidstaten, waaronder de uitzonderlijk lage overheidsschuld (9,1 % van het bbp in 2018) in Estland.

Gebrek aan evenwicht tussen houdbaarheid en conjuncturele overwegingen

99

In haar recente mededelingen over de nieuw ingevoerde beoordelingsmarge benadrukte de Commissie het belang van het evenwicht tussen de houdbaarheid van de begroting en conjuncturele overwegingen bij het vaststellen van budgettaire streefdoelen⁶⁰. Uit een recente analyse van de Commissie zelf bleek echter dat lidstaten met hoge schulden hier niet voor zorgen (de lidstaten met een hoog houdbaarheidsrisico aan de rechterkant van grafiek 15). In deze landen is de outputgap gesloten of zelfs positief, maar ontbreekt de begrotingsinspanning om de houdbaarheid van de begroting te verbeteren⁶¹.

Deel IV – De Commissie zou bepaalde technische aspecten van beoordelingen kunnen verbeteren

Optimistische afwijking in prognoses van de Commissie voor reële groei van het bbp en investeringen voor jaar t en t+1

100

De Commissie voert regelmatig statistische controles uit van de nauwkeurigheid van haar eigen prognoses en deed dit in 2007, 2012 en 2016. Uit haar analyse blijkt dat haar prognoses over het algemeen nauwkeurig zijn en vergelijkbaar zijn met die van andere internationale instellingen, zoals het IMF en de OESO.

101

In het onderzoek van 2016⁶² werd echter geconstateerd dat de Commissie de prognoses voor het reële bbp in het volgende jaar in de periode 2000-2014 gemiddeld had overschat met +0,54 pp. Deze afwijking werd ook bevestigd in de uitgebreide steekproef voor de periode 1969-2014 (d.w.z. +0,33 pp).

102

Op het niveau van de lidstaten is de afwijking voor Italië statistisch gezien significant, met 1 % voor bbp-prognoses voor zowel het lopende als het volgende jaar, terwijl de afwijking voor Denemarken, Frankrijk en Portugal bij prognoses voor het volgende jaar met 5 % significant is. Deze relatief sterke afwijking komt voor in voorjaarsprognoses voor het lopende jaar en herfstprognoses voor het volgende jaar. De afwijking heeft grote gevolgen voor bijvoorbeeld de prognoses van de schulddynamiek; in het geval van één land resulteerde de gemiddelde optimistische afwijking van 1,1 % in een onderschatting van de schuldquote in de prognoses voor het volgende jaar met 1,4 pp van het bbp.

103

Ondanks het feit dat afwijkingen zijn geïdentificeerd, konden wij niet vaststellen welke corrigerende maatregelen de Commissie heeft genomen om te voorkomen dat deze afwijkingen zich in de toekomst opnieuw voordoen.

Beoordeling van de in SCP’s opgenomen informatie

104

De in de SCP’s van de lidstaten in de steekproef opgenomen informatie voldeed over het algemeen aan de vereisten van de gedragscode (CoC) en de verordening. De SCP’s bevatten met name informatie over de budgettaire streefdoelen voor de volledige programmaperiode en over de begrotingsmaatregelen voor het bereiken hiervan. In bepaalde gevallen werden de vereisten echter niet nageleefd. We constateerden dat deze lacunes in de informatie niet systematisch werden gepresenteerd in de beoordelingen van de Commissie van de SCP’s in de steekproef (zie tekstvak 2).

105

In de beoordelingen van de Commissie wordt gewezen op tekortkomingen in de beschrijving van begrotingsmaatregelen in de SCP’s (zie de resultaten van de steekproef in bijlage I). Vóór 2011 voerde de Commissie een specifieke beoordeling uit van de kwaliteit van de SCP’s, op basis van de vereisten van de CoC (zie bijvoorbeeld de bijlage bij de SWD’s van 2009 en 2010). Sinds 2011 ontbreken dergelijke bijlagen echter.

Verslaglegging over het niveau van de afwijkingen door de Commissie juist, maar verwarrend

106

We constateerden dat de berekeningen van de afwijking in de beoordelingen correct waren geraamd. De beoordelingen van de significante afwijking waren ook juist en werden voornamelijk gedocumenteerd in SWD’s. In haar SWD’s presenteert de Commissie echter een tabel met conclusies met betrekking tot het niveau van afwijking op basis van vergelijkingen van de twee pijlers (voor gemiddelde ramingen voor één jaar en twee jaar). Hoewel in de tabel de conclusies van de twee pijlers worden vergeleken, is de manier waarop de resultaten ten aanzien van naleving voor elke respectievelijke pijler worden weergegeven verwarrend.

Onze technische tests, waarbij geen belangrijke problemen werden vastgesteld

107

We controleerden de technische aspecten van de procedures van het preventieve deel. Ten aanzien van de meeste van deze aspecten werden geen problemen vastgesteld. De Commissie publiceerde de CoC in 2012 en 2016 in overleg met de lidstaten om de precieze aard van de SCP-informatie te bepalen zoals vereist uit hoofde van de verordening (met name artikel 3, lid 2, en artikel 7, lid 2). We constateerden dat de CoC in overeenstemming was met de vereisten van de verordening.

108

In 2012, 2016 en 2017 publiceerde de Commissie een vademecum voor het SGP. We controleerden of de in de versies van 2016 en 2017 beschreven aanpak de vereisten van de verordening weerspiegelde. Zoals hieronder uitgelegd, constateerden wij een aantal uitzonderingen.

• In de verordening wordt gevraagd om de meest actuele economische gegevens en de Commissie hanteert de gunstigste gegevens van verschillende tijdsbestekken om de positie ten opzichte van de MTD te bepalen. Dit is weer bepalend voor de vraag of een aanpassing vereist is in een bepaald jaar. Bovendien wordt asymmetrische bevriezing toegepast bij het vaststellen van de aanpassingsvereisten uit de matrix wanneer het verschil tussen het structurele saldo en de MTD groter is dan vereist krachtens de matrix. Evenzo is het referentiepercentage in de EB in jaar t gebaseerd op de projecties van de voorjaarsprognose van jaar t-1, en wordt dit voor daaropvolgende prognoses niet geactualiseerd. Dergelijke benaderingen leiden tot vertraagde waarschuwingen in perioden waarin het SB verslechtert (zie paragraaf 59) of veranderingen in factoren die ten grondslag liggen aan de samenstelling van het referentiepercentage. Bovendien meet de Commissie de afstand tot de MTD in een jaar door deze te vergelijken met het SB van het voorgaande, en niet het huidige jaar (zie paragraaf 60).
• De Commissie trekt de egalisatie van investeringen die niet zijn opgenomen in de EU-fondsen voor investeringen af bij de berekening van de overheidsuitgaven in de EB. Als gevolg hiervan geven de geraamde uitgaven voor een specifiek jaar geen nauwkeurig beeld van de kapitaalinvesteringen van de overheid in een bepaald jaar. De verordening voorziet niet in een dergelijke egalisatie.

109

We controleerden of de interne richtsnoeren die aan landenafdelingen werden verstrekt en spreadsheets die werden gebruikt voor beoordelingen in overeenstemming waren met de in het vademecum beschreven benaderingen. We stelden vast dat de beoordelingswerkzaamheden van de Commissie in overeenstemming waren met het vademecum, met uitzondering van haar controle van de positie ten opzichte van de MTD, waarbij zij het gunstigste SB van voorgaande tijdsbestekken gebruikt.

110

We controleerden of in de SCP’s in de steekproef sprake was van lacunes in de informatie ten aanzien van de vereisten van de CoC. We constateerden dat deze lacunes niet systematisch werden gepresenteerd in de beoordelingen van de SCP’s door de Commissie.

111

In SWD’s wordt relevante informatie verstrekt over de budgettaire verplichtingen van de lidstaten, hun respectievelijke maatregelen en de naleving van de regels van het preventieve deel. We stelden vast dat ruimte voor verbetering bestond ten aanzien van de beschrijving van de maatregelen die werden genomen en de in aanmerking genomen impact in de prognose van de Commissie (naast de door de lidstaten in hun SCP’s geplande impact). Een tabel in de SWD’s waarin de verschillen duidelijker worden uitgelegd, zou nuttig zijn.

112

De lidstaten kwamen een gemeenschappelijke EU-methode overeen voor de raming van de potentiële output. Sommige lidstaten stellen echter ook hun eigen ramingen op, op basis van methoden die afwijken van de gemeenschappelijke EU-methode die wordt gebruikt als basis voor de beoordelingen in het kader van het preventieve deel. Een verschil in methode leidt soms tot verschillende ramingen, die weer kunnen leiden tot een verschil in de raming van het structurele saldo. Na evaluatie van verschillende studies waarin de ramingen van de potentiële output van de Commissie werden vergeleken met door anderen opgestelde ramingen, constateerden wij dat de EU-benadering in vergelijking met vergelijkbare ramingen (bijv. van de OESO of het IMF) goed functioneert.

113

De Commissie voerde bovendien in 2016 een aannemelijkheidsinstrument in om situaties te beoordelen waarin de geraamde outputgaps van specifieke jaren zeer onzeker zijn. Dit is een proefproject dat in de komende twee jaar wordt uitgevoerd om rekening te houden met eventuele factoren die lidstaten relevant achten voor de raming van hun potentiële output. Deze benadering, met een open dialoog over de aanpak van problemen met de aannemelijkheid in het kader van een gemeenschappelijke benadering, is passend.

114

We controleerden gebruikte spreadsheets en formules en voerden een aantal beoordelingen opnieuw uit om de nauwkeurigheid van de werkzaamheden te testen. We evalueerden bovendien een steekproef van gegevens die door de Commissie werden gebruikt in haar beoordelingen en constateerden dat deze overeenstemden met bijbehorende bronnen, zoals gegevens van Ameco, Eurostat en de SCP’s. Er kwamen geen problemen aan het licht, met uitzondering van de manier waarop de overgang van ESR 95 op ESR 2010 was aangepakt en de manier waarop tijdsbestekken van gegevens waren gebruikt in de beoordeling (zie paragraaf 62).

115

We constateerden dat de minimale MTD’s waren berekend in overeenstemming met de in het vademecum beschreven benadering. We verifieerden ook of alle MTD’s van de lidstaten gelijk waren aan of hoger waren dan de minimale MTD en stelden vast dat dit voor alle MTD’s het geval was, met uitzondering van Slovenië in de periode 2016-2017 (voor de jaren 2017-2019). Dit had geen gevolgen voor de uitkomsten van de Commissiebeoordeling.

116

We controleerden de gevoeligheid van de minimale MTD’s voor onderliggende variabelen en stelden vast dat deze het gevoeligst waren voor grote veranderingen in de semi-elasticiteit, grote schokken in schulden en kosten van de vergrijzing. We constateerden echter dat in de minimale MTD’s geen rekening was gehouden met andere factoren die gevolgen voor de schuld kunnen hebben, zoals stock-flowaanpassingen.

117

We controleerden ook de beoordelingswerkzaamheden om na te gaan of de parameters van de matrix op de juiste wijze waren toegepast. Voor de beoordeling van het voorjaar van 2015, tijdens de overgang op de nieuwe matrix, bleef de Commissie de parameters van de oude matrix gebruiken voor lidstaten waarvan het SB was verslechterd, in plaats van voor alle lidstaten aanpassingen door te voeren. De Commissie beheerde de overgang op de nieuwe regels niet op consistente wijze.

Deel V – LSA’s weerspiegelen onderliggende beoordelingsconclusies, maar moeten duidelijker zijn

De LSA’s weerspiegelen de resultaten van de uitgevoerde beoordelingen, maar de relevantie hiervan kan veranderen wanneer de omstandigheden veranderen

118

De definitieve budgettaire LSA’s die door de Raad worden aangenomen, zijn gebaseerd op aanbevelingen van de Commissie. In LSA’s, die in juridische vorm worden opgesteld, worden de lidstaten verzocht geconstateerde risico’s op significante afwijkingen aan te pakken en wordt de vereiste aanpassing voor het SB en de uitgavengroei gespecificeerd.

119

We constateerden dat de budgettaire LSA’s met betrekking tot het preventieve deel in overeenstemming waren met de in de SWD’s opgenomen beoordelingsconclusies.

120

Wij zijn van mening dat de aanbevelingen vroeg genoeg in het jaar worden gepubliceerd (juli) om de lidstaten de mogelijkheid te bieden om hierop te reageren in hun jaarlijkse begrotingsproces. De bespreking, verfijning en goedkeuring van de begroting voor het volgende jaar vindt in de meeste lidstaten in de herfst plaats. Tot dat moment kunnen macro-economische en budgettaire omstandigheden veranderen, terwijl de LSA die van kracht is zo blijft als eerder dat jaar werd vastgesteld. Significante veranderingen in de omstandigheden kunnen van invloed zijn op de relevantie van de LSA’s.

De formulering van LSA’s die in 2017 werden gepubliceerd, werd minder duidelijk en afdwingbaar

121

De relevantie van LSA’s is ook afhankelijk van de duidelijkheid en geloofwaardigheid hiervan wat betreft de mogelijkheid om deze achteraf te monitoren en af te dwingen. Tijdens de controle stelde de Commissie de LSA’s voor 2018 voor, waarbij de numerieke eisen in de overwegingen stonden, in plaats van in het dispositief. De Commissie acht de overwegingen en het dispositief in gelijke mate bindend en afdwingbaar, maar dit wordt over het algemeen niet zo begrepen door het publiek.

122

De ECB merkte in dit verband onlangs op dat de budgettaire beleidsaanbevelingen van de Commissie in twee opzichten verschillen van die uit het verleden. Ten eerste wordt alleen in de overwegingen van de aanbevelingen, in plaats van in het dispositief, de omvang van de structurele aanpassing gespecificeerd die door de Raad aan de regeringen wordt aanbevolen om te zorgen voor de volledige naleving van het SGP. Normaal gesproken moet in het dispositief worden voorzien in duidelijke richtsnoeren vooraf voor overheden met betrekking tot de uitvoering van de overheidsfinanciën in de komende 12-18 maanden. Het dispositief dient bovendien als leidraad voor parlementen en het publiek en als referentie voor transparante beoordelingen achteraf van de naleving van het SGP. De ECB acht het daarom belangrijk dat de budgettaire richtsnoeren volledig worden geïntegreerd, waaronder in de ontwerpbegrotingsplannen voor 2018 van de regeringen, om te zorgen voor voldoende vooruitgang in de richting van gezonde overheidsfinanciën⁶³.

123

De ECB merkte daarnaast op dat voor alle landen met een vereiste voor de structurele aanpassing van 0,5 % van het bbp of hoger in 2018, ongeacht de hoogte van hun overheidsschuld, in de overwegingen is bepaald dat bij de beoordeling van het ontwerpbegrotingsplan 2018 en de daaropvolgende beoordeling van de begrotingsresultaten 2018 terdege rekening moet worden gehouden met de doelstelling om een begrotingskoers aan te houden die ertoe bijdraagt het lopende herstel te versterken en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van de desbetreffende lidstaat te waarborgen. Volgens de ECB kan dit duiden op verlagingen van de vereisten voor structurele aanpassing die hoger zijn dan de verlagingen die worden toegekend in het kader van de bestaande flexibiliteitsbepalingen in het SGP (zoals meegedeeld door de Commissie in januari 2015). De ECB is van mening dat het belangrijk is dat in de toekomst wordt gezorgd voor een consistente uitvoering van het op regels gebaseerde SGP⁶⁴.

124

Dergelijke door de Commissie afgegeven richtsnoeren kunnen leiden tot een situatie waarin de twee doelstellingen, het versterken van het lopende herstel enerzijds en het waarborgen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën anderzijds, resulteren in zeer asymmetrische conclusies: één die inhoudt dat een lidstaat meer moet uitgeven voor groeibevorderende maatregelen en één die inhoudt dat dergelijke toenamen van uitgaven moeten worden beperkt. Dit kan ook duiden op lagere vereisten dan bepaald in het kader van SGP-regels (de combinatie van de matrix en de clausules).

125

Om de logica achter de voorgestelde aanbevelingen beter over te brengen, moet de Commissie een samenvatting verstrekken van de onderliggende beoordeling en het belang uitleggen van de uitvoering van de aanbevelingen, evenals wijzen op de risico’s van de niet-uitvoering hiervan. In het verleden steunde elke LSA op één overweging waarin de achterliggende logica uiteen werd gezet. Na de meest recente wijzigingen wordt in de overwegingen de logica achter de LSA’s echter niet meer uitgelegd.

De monitoring door de Commissie van de uitvoering van budgettaire LSA’s is toereikend

126

De Commissie monitort de uitvoering van de LSA’s op basis van verschillende inputs, waarbij in het laatste kwartaal van het jaar een sterkere nadruk wordt gelegd op de monitoringactiviteiten. Gezien de uitgebreide analyse, beschikbare gegevens en het aantal informatiebezoeken en gedachtewisselingen tussen de lidstaten en de Commissie, zijn wij van mening dat deze monitoring en de follow-up van ontwikkelingen in de lidstaten toereikend zijn.

Conclusies en aanbevelingen

De belangrijkste doelstelling van het preventieve deel is niet behaald

127

Het preventieve deel moet ervoor zorgen dat de EU-lidstaten hun begrotingssituatie handhaven op het niveau van hun respectievelijke middellangetermijndoelstellingen (MTD’s), ter waarborging van een houdbare begrotingssituatie en om te voorzien in budgettaire ruimte in tijden van recessie. Bovendien zouden lidstaten met hoge schulden er door het behalen van hun MTD voor zorgen dat hun schuldquote begint te dalen, in overeenstemming met de vereisten in het kader van het op schuld gebaseerde correctieve deel van het SGP. Dit alles is cruciaal om een ontwrichtende begrotingscrisis in de EU, en nog belangrijker, in de monetaire unie te voorkomen (zie de paragrafen 4 en 5).

128

In de verordening is een redelijke benchmark vastgesteld voor de jaarlijkse convergentie in de richting van de MTD van 0,5 pp van het bbp per jaar, maar werd ook het concept van significante afwijking ingevoerd, dat wordt uitgelegd als een toegestane afwijkingsmarge. Bovendien werden in de verordening ruime beoordelingsbevoegdheden aan de Commissie toegekend om de vereisten aan te passen (zie de paragrafen 16, 17 en 32-37).

129

De Commissie heeft zeer uitgebreid gebruikgemaakt van deze beoordelingsbevoegdheid met het oog op de verlaging van de aanpassingsvereisten, zowel bij het vaststellen van de uitvoeringsregels als in individuele besluiten. Als gevolg hiervan heeft de Commissie echter niet gewaarborgd dat de belangrijkste doelstelling van de verordening werd behaald: convergentie naar de MTD’s binnen een redelijke periode (zie de paragrafen 63-71).

130

De aanpassingsvereisten en parameters, zoals gespecificeerd in de zogenaamde matrix, en de talrijke flexibiliteitsclausules werden vastgesteld op een moment waarop de grootste zorg de tweede recessie in de Europese Unie (EU) in 2012 was. Flexibiliteit was in een dergelijke situatie in principe passend, maar is in de praktijk te ver gegaan (zie de paragrafen 26-71). De Commissie maakte met name onvoldoende onderscheid tussen lidstaten met schuldproblemen en andere lidstaten (zie de paragrafen 85-97 en 100). Bovendien waren de goedgekeurde matrixparameters en de diverse flexibiliteitsclausules niet in de tijd beperkt tot deze specifieke omstandigheden (zie de paragrafen 77-82).

131

In plaats van het aan te scherpen, holde de Commissie het kader onlangs nog verder uit, bijvoorbeeld door in 2017 de nieuwe beoordelingsmarge in te voeren (zie de paragrafen 32-37, 69 en 79).

132

Als gevolg hiervan zorgt het huidige kader in normale tijden niet voor convergentie naar de MTD’s met een redelijk tempo. Het heeft gemiddeld de vooruitgang in de richting van de MTD’s in de recente herstelperiode niet bevorderd, ondanks het feit dat de groei hoger was dan het potentiële groeipercentage en de outputgap kleiner werd (zie de paragrafen 79-82).

133

Met name zorgwekkend is dat het uitgeholde SGP-kader, zoals vastgesteld in de uitvoeringsregels van de Commissie, niet kan waarborgen dat enkele lidstaten met hoge schulden vooruitgang boeken in de richting van hun MTD. Hun structurele saldo raakte in de periode 2014-2018 verder verwijderd van hun MTD ofwel convergeerde zodanig langzaam naar deze MTD’s dat het verre van zeker is dat voor de volgende recessie sprake zal zijn van aanzienlijke verbeteringen (zie de paragrafen 85-97 en 100).

134

De geloofwaardigheid van het SGP wordt ondermijnd door inconsistenties tussen het preventieve en het correctieve deel. De Commissie past de vereisten van het preventieve deel niet toe op lidstaten waarop het correctieve deel van toepassing is en heeft herhaaldelijk verlengingen van meerdere jaren voorgesteld van uiterste termijnen voor het verlaten van de buitensporigtekortprocedure (BTP), wat betekent dat lidstaten in een BTP niet hoeven te voldoen aan de vereisten waaraan zij in het kader van het preventieve deel hadden moeten voldoen (zie paragraaf 84).

135

Hoewel dit krachtens de verordening niet vereist is, vroeg de Commissie de lidstaten via de Raad Ecofin voor veel uitvoeringsregels om toestemming, die zij ook kreeg. Dergelijke precedenten kunnen noodzakelijke correcties in het kader moeilijker maken (zie de paragrafen 26, 38, 42 en 51).

136

Het huidige kader, zoals vastgesteld in de uitvoeringsregels van de Commissie, moet echter worden aangepast. Wij bevelen de volgende maatregelen aan in het kader van de herziening van het kader van het preventieve deel die voor 2018 is gepland.

De Commissie moet het probleem van cumulatieve afwijkingen en parameters in de matrix van vereiste aanpassingen aanpakken

137

De huidige combinatie van de matrix waarin aanpassingsvereisten worden gespecificeerd op basis van de conjunctuur, flexibiliteitsclausules en de toegestane afwijkingen waarborgt niet dat de MTD’s op basis van redelijke macro-economische scenario’s binnen een redelijke termijn worden bereikt. Wij zijn van mening dat het probleem van cumulatieve afwijkingen binnen de huidige verordening kan worden aangepakt, gezien het feit dat de belangrijkste doelstelling hiervan zwaarder moet wegen dan de toegekende flexibiliteitsmogelijkheden. Gezien de onderlinge verbondenheid van deze kwesties zal de omvang van de nodige herziening van de matrix afhankelijk zijn van de vraag of en hoe de problemen ten aanzien van de cumulatieve afwijkingen en flexibiliteitsclausules worden aangepakt en opgelost. Los daarvan is er alle reden om de vereisten voor lidstaten met schuldquoten boven de 90 % van het bbp en, in mindere mate, lidstaten met schuldquoten tussen de 60 en 90 % van het bbp aan te scherpen (zie de paragrafen 26-71, 85-97 en 100).

Aanbeveling 1

1. Om de cumulatieve effecten van de toegestane afwijkingen aan te pakken, moet de Commissie in de herziene matrix een bepaling opnemen om de aanpassingsvereiste voor het volgende jaar te verhogen, ter compensatie van de gemiddelde afwijking van de lidstaat in de twee voorgaande jaren en de verwachte afwijking in het lopende jaar⁶⁵.
2. De Commissie moet de aanpassingsvereisten voor lidstaten met een schuldquote boven de 60 % van het bbp verhogen om de vereisten in overeenstemming te brengen met de bepalingen van de schuldregel. De omvang van de verhoging moet afhangen van de afstand tot de grens van 60 %, in stappen (bijvoorbeeld hogere vereisten voor lidstaten met een schuldquote boven de 90 %) of geleidelijk.
3. De Commissie moet andere bepalingen van de matrix van vereiste aanpassingen herzien en overwegen deze aan te passen om te zorgen voor convergentie naar de MTD in alle lidstaten binnen een redelijke termijn, rekening houdend met de effecten van herzieningen van alle andere bepalingen, met inbegrip van die welke afwijkingen en marges toestaan.

Deze aanbeveling moet worden uitgevoerd in het kader van de herziening van de matrix en de flexibiliteitsclausules zoals in het gezamenlijk overeengekomen standpunt voor 2018 is gepland of, op zijn laatst, voor de toepassing hiervan in het voorjaar van 2019.

De flexibiliteitsclausules moeten worden gewijzigd, zodat deze hun oorspronkelijke rol zoals bedoeld in de verordening weerspiegelen

138

Het gebruik van de clausule inzake structurele hervormingen door de Commissie gaat veel verder dan de in de verordening vastgestelde doelstelling hiervan, namelijk het waarborgen dat budgettaire beperkingen de uitvoering van belangrijke hervormingen niet belemmeren. In de verordening is geen sprake van flexibiliteitsclausules die dienen als stimulans voor hervormingen. In het kader van het SGP toegekende marges moeten worden gebruikt voor het beoogde doel, terwijl andere instrumenten kunnen worden gebruikt om hervormingen te bevorderen (zie de paragrafen 50-52).

139

De Commissie staat uit hoofde van diverse clausules een toename van de uitgaven toe die verder gaat dan de jaren waarvoor deze is goedgekeurd. De totale uitgaven nemen permanent toe totdat de MTD uiteindelijk wordt bereikt. Dit leidt tot verlengingen van de convergentieperiode die negatieve gevolgen hebben voor het behalen van de basisdoelstelling van de verordening (zie de paragrafen 44-48 en 54).

140

De investeringsclausule waarborgt geen toename van de overheidsinvesteringen in verhouding tot het bbp en staat uitgaven in de daaropvolgende jaren toe die geen verband houden met investeringen (zie paragraaf 43).

141

De clausule inzake buitengewone gebeurtenissen leidt ook tot een toename van niet-gerelateerde uitgaven in de jaren na de toekenning van de marge op grond van de clausule en er wordt een brede uitleg gehanteerd van in aanmerking komende uitgaven (zie paragraaf 57).

Aanbeveling 2

1. De Commissie moet de uitvoeringsregels voor de clausule inzake structurele hervormingen herzien en de clausule beperken tot begrotingskosten die worden geïdentificeerd als rechtstreeks toerekenbaar aan de hervormingen in de eerste paar jaar van de uitvoering. De goedgekeurde toename van de uitgaven moet worden beschouwd als eenmalige gebeurtenis en niet leiden tot een toename van niet-gerelateerde uitgaven in de daaropvolgende jaren.
2. De Commissie moet het gebruik van de investeringsclausule in haar huidige vorm staken. Een eventuele nieuwe clausule moet zorgen voor een toename van de overheidsuitgaven in verhouding tot het bbp.
3. De Commissie moet de clausule inzake buitengewone gebeurtenissen uitsluitend goedkeuren voor uitgaven die rechtstreeks verband houden met de gebeurtenissen die zich hebben voorgedaan.

Deze aanbeveling moet tijdig worden uitgevoerd voor de toepassing hiervan in het voorjaar van 2019.

De aanpassingsvereisten in het kader van het correctieve en het preventieve deel moeten worden gesynchroniseerd en de intensiveringsprocedures moeten op doeltreffender wijze worden gebruikt

142

Er is sprake van inconsistenties tussen het op schuld gebaseerde correctieve deel en het preventieve deel. Het zou een belangrijke stap in de goede richting zijn om de praktijk te staken van buitensporige verlengingen van meerdere jaren van de uiterste termijnen voor het verlaten van de BTP. Bovendien moeten vereisten in het kader van het preventieve deel het minimum zijn in het kader van het correctieve deel. We zien geen juridische gronden om lidstaten waarop het correctieve deel van toepassing is, vrijstelling te verlenen van de vereisten van het preventieve deel en de intensiveringsprocedures in het kader van het preventieve deel (zie de paragrafen 84-94).

Aanbeveling 3

De Commissie moet mogelijkheden verkennen binnen het wettelijke kader om ervoor te zorgen dat het niveau van de structurele aanpassing, zoals vereist in het kader van het preventieve deel, ook door de lidstaten waarop het correctieve deel van toepassing is, wordt gerealiseerd. De Commissie moet het EFC een mededeling doen waarin zij toelicht hoe zij dit wil bereiken.

Deze aanbeveling moet tijdig worden uitgevoerd voor de toepassing hiervan in het voorjaar van 2019 en de Commissie moet tegen die tijd het EFC een mededeling met die strekking doen toekomen.

De kwaliteit van de vereiste informatie in de stabiliteits- en convergentieprogramma’s en in de beoordelingsverslagen van de Commissie verbeteren

143

De kwaliteit van de in de stabiliteits- en convergentieprogramma’s (SCP’s) gepresenteerde informatie moet worden verbeterd. Bovendien is, gezien het feit dat de beoordeling van de Commissie steunt op een vergelijking van haar eigen prognoses met die van de lidstaten, meer transparantie nodig ten aanzien van de verschillende maatregelen die zijn opgenomen in de prognoses van de Commissie, teneinde de geloofwaardigheid van de plannen en de bijbehorende beoordeling te bepalen. De werkdocumenten van de diensten van de Commissie (SWD’s) moeten ook een duidelijker presentatie van de nalevingsresultaten, op basis van in de aanbevelingen vastgestelde criteria, en een toelichting op de factoren waarmee rekening is gehouden in de algehele evaluatie, bevatten (zie de paragrafen 104-106, 111 en 112).

Aanbeveling 4

1. De Commissies moet herzieningen van de gedragscode (CoC) voorstellen en proberen om hierover met de lidstaten overeenstemming te bereiken om ervoor te zorgen dat de SCP’s van de lidstaten een gedetailleerde tabel bevatten met de schattingen van inkomsten en uitgaven, alsmede de voornaamste inkomsten- en uitgavenmaatregelen en de termijnen hiervoor.
2. De Commissie moet de verschillen tussen haar eigen ramingen van begrotingsmaatregelen en die in de prognoses van de lidstaten beter uitleggen in haar SWD’s. Ze moet bovendien in alle gevallen zorgen voor meer duidelijkheid ten aanzien van de mate waarin een SCP voldoet aan de vereisten van de CoC.
3. De Commissie moet in haar SWD’s een tabel invoeren waarin, voor elke pijler afzonderlijk, de conclusies van de beoordelingen van de mate van afwijking worden gepresenteerd. Ze moet bovendien de conclusie van de algehele evaluatie in detail uitleggen en daarbij wijzen op alle factoren waarmee rekening is gehouden wanneer de algemene conclusie van de beoordeling niet in overeenstemming is met de in de verordening vastgestelde criteria.
4. De Commissie moet ook gegevens inzake cumulatieve afwijkingen van ten minste de voorgaande vijf jaar presenteren.

Deze aanbeveling moet tijdig worden uitgevoerd voor de toepassing hiervan in het voorjaar van 2019.

Gebruik van tijdsbestekken en bevriezing moet worden herzien

144

Bepaalde technische benaderingen, zoals het gebruik van bevriezing of de gunstigste indicatoren van verschillende tijdsbestekken, of het gebruik van egalisatie van de investeringen in de uitgavenbenchmark, vloeien niet voort uit de verordening en kunnen leiden tot vertragingen bij de opsporing van significante afwijkingen (zie de paragrafen 59-60, 108 en 109).

145

De praktijk van het ‘ontdooien’ van de aanpassingsvereisten is asymmetrisch. Deze leidt ertoe dat niet wordt gestreefd naar een grotere aanpassing bij de beoordeling van de ontwerpbegrotingsplannen (DBP) wanneer deze op grond van bijgewerkte informatie gerechtvaardigd kan zijn (zie paragraaf 61).

Aanbeveling 5

1. De Commissie moet haar beoordelingen baseren op de meest recente gegevens, in plaats van op de gunstigste gegevens uit een selectie van eerdere tijdsbestekken.
2. Zij moet in de uitgavenbenchmark het concept van geaggregeerde uitgaven toepassen, zoals vereist uit hoofde van de verordening, zonder hierbij de investeringen te egaliseren.
3. Wanneer de vooruitzichten aanzienlijk verbeteren tussen de beoordeling van de SCP’s en DBP’s, moet de Commissie bereid zijn een grotere aanpassingsinspanning te verlangen.

Deze aanbeveling moet tijdig worden uitgevoerd voor de toepassing hiervan in het voorjaar van 2019.

De duidelijkheid van de uitleg in landspecifieke aanbevelingen moet worden verbeterd

146

De huidige overwegingen zijn legalistisch en bieden geen gedetailleerde argumentatie voor de aanbevelingen. Er kan meer worden gedaan om de logica uit te leggen achter de aanbevolen aanpassingen en de risico’s die ontstaan wanneer niet aan dergelijke vereisten wordt voldaan (zie de paragrafen 122-126).

Aanbeveling 6

1. In de overwegingen moet in detail worden uitgelegd wat de logica achter de aanbevolen aanpassing en de gerelateerde risico’s zijn.
2. De vereiste aanpassing moet worden gespecificeerd in het dispositief van de LSA’s, in plaats van in de overwegingen, om duidelijk te maken dat deze een bindend karakter heeft.

Deze aanbeveling moet tijdig worden uitgevoerd voor de toepassing hiervan in het voorjaar van 2019.

Dit verslag werd door kamer IV onder leiding van de heer Neven MATES, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 13 juni 2018.

Afkortingen en acroniemen

Ameco: Jaarlijkse macro-economische databank van DG ECFIN

Bbp: Bruto binnenlands product

BTP: Buitensporigtekortprocedure

CoC: Gedragscode (Code of Conduct)

DBP: Ontwerpbegrotingsplan (Draft Budgetary Plan)

DG ECFIN: Directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken

EB: Uitgavenbenchmark (Expenditure benchmark)

ECB: Europese Centrale Bank

Ecofin: Raad Economische en Financiële Zaken

EFC: Economisch en Financieel Comité

ERK: Europese Rekenkamer

ESER: Europees stelsel van economische rekeningen

EU: Europese Unie

IMF: Internationaal Monetair Fonds

LS: Lidstaat/lidstaten

LSA: Landspecifieke aanbeveling

MTD: Middellangetermijndoelstelling

OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

OG: Outputgap

Pp: Procentpunten

SB: Structureel saldo (Structural balance)

SCP: Stabiliteits- en convergentieprogramma

SGP: Stabiliteits- en groeipact

SPB: Structureel primair saldo (Structural primary balance)

SWD: Werkdocument van de diensten van de Commissie (Staff working document)

VSCB: Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie

Verklarende woordenlijst

Begrotingsdoelstelling op middellange termijn: het structurele saldo waarnaar elke lidstaat moet convergeren. Voor de meeste lidstaten is dit -1 % van het bruto binnenlands product (bbp) en voor lidstaten van de eurozone is dit iets strenger, namelijk -0,5 % van het bbp, tenzij ze een lage schuldquote hebben. Het saldo wordt voor elke lidstaat vastgesteld op basis van verschillende landspecifieke begrotingsrisico’s.

Begrotingspact: begrotingshoofdstuk van het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie (VSCB).

Buitensporigtekortprocedure: een procedure die op aanbeveling van de Europese Commissie door de Raad wordt ingeleid tegen een lidstaat van de Europese Unie die de bovengrens voor het begrotingstekort overschrijdt, zoals opgelegd in de EU-wetgeving inzake het stabiliteits- en groeipact. De procedure bestaat uit verschillende stappen, die kunnen uitmonden in sancties, om een lidstaat aan te sporen zijn begrotingstekort in de hand te houden en is een voorwaarde voor de goede werking van de economische en monetaire unie.

Correctief deel van het stabiliteits- en groeipact: officieel bekend als de buitensporigtekortprocedure (BTP) – een procedure die moet worden ingeleid tegen een lidstaat waarin de referentiewaarden voor tekorten en schulden worden overschreden.

Economisch en Financieel Comité: het EFC (voorheen Monetair Comité) is een comité van de Raad van de Europese Unie dat is ingesteld bij artikel 134 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het heeft als hoofdtaak het voorbereiden en bespreken van besluiten van de Raad Economische en Financiële Zaken (Ecofin) met betrekking tot economische en financiële zaken.

Eenmalige en tijdelijke maatregelen: transacties van de overheid die een tijdelijk effect hebben op de begroting waardoor de begrotingssituatie niet blijvend verandert. Zie ook structureel (begrotings)saldo.

ESR (ESR 95 en ESR 2010): het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen is het internationaal verenigbare EU-kader voor financiële verslaglegging voor het systematisch en gedetailleerd beschrijven van de economieën van de lidstaten en regio’s van de EU. Voor het grootste deel van de gecontroleerde periode was het relevante systeem het ESR 95, dat in september 2014 werd opgewaardeerd tot het ESR 2010 om rekening te houden met ontwikkelingen op het gebied van het meten van moderne economieën, vooruitgang op het gebied van methodologisch onderzoek en de behoeften van de gebruikers.

Hoewel het ESR in het algemeen in overeenstemming is met de definities, boekhoudregels en indelingen van het vergelijkbare systeem van de Verenigde Naties, kent het ook een aantal specifieke kenmerken die beter aansluiten op EU-praktijken.

Europees Begrotingscomité: een onafhankelijk adviesorgaan van de Commissie dat in 2015 werd opgericht. De belangrijkste taak van het comité is het evalueren en uitvoeren van de begrotingsregels van de EU.

Europees Semester: de jaarlijkse EU-cyclus van de coördinatie van het economisch beleid. Het semester heeft betrekking op het begrotingsbeleid zoals bepaald door het stabiliteits- en groeipact, de voorkoming van buitensporige macro-economische onevenwichtigheden (in het kader van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden) en structurele hervormingen in het kader van de Europa 2020-strategie. Het resulteert in landspecifieke aanbevelingen aan de lidstaten.

Europees wisselkoersmechanisme 2 (ERM II): het Europees wisselkoersmechanisme (European Exchange Rate Mechanism, ERM) werd ingesteld om de wisselkoersen te stabiliseren en om bij te dragen tot de monetaire stabiliteit van Europa voorafgaande aan de invoering van de gemeenschappelijke munt, de euro. Na de invoering van de euro op 1 januari 1999 werd het oorspronkelijke ERM aan het begin van de derde fase van de economische en monetaire unie vervangen door ERM II. Dit begon met de onherroepelijke en definitieve vaststelling van de wisselkoersen, de overdracht van de monetaire bevoegdheden aan de Europese Centrale Bank en de invoering van de euro als gemeenschappelijke munt. ERM II voorziet in een kader voor samenwerking op het gebied van het wisselkoersbeleid tussen het Eurosysteem (het stelsel van centrale banken van de eurozone) en de lidstaten van de Europese Unie die zich voorbereiden op de invoering van de euro.

Gedragscode: beleidsdocument met richtsnoeren inzake de uitvoering van het stabiliteits- en groeipact en inzake de vorm en de inhoud van stabiliteits- en convergentieprogramma’s.

Landspecifieke aanbevelingen: beleidsrichtsnoeren over het gezond houden van de overheidsfinanciën die jaarlijks door de Commissie voor de lidstaten worden opgesteld. De Commissie dient deze richtsnoeren vervolgens in juli, in het kader van het Europees Semester, ter goedkeuring in bij de Raad.

Matrix van vereiste aanpassingen: een tabel waarin de vereiste jaarlijkse begrotingsinspanning is vastgesteld die de lidstaten moeten leveren in verband met de economische cyclus, rekening houdend met hun behoeften aan begrotingsconsolidatie, waaronder de hoogte van hun overheidsschuld. De Commissie gebruikte een versie van de matrix eerst intern en publiceerde vervolgens in januari 2015 een herziene versie. Deze werd op 12 februari 2016 goedgekeurd door de Raad Ecofin in het „Gemeenschappelijk overeengekomen standpunt over flexibiliteit binnen het stabiliteits- en groeipact”.

Ontwerpbegrotingsplannen: documenten die de regeringen van de lidstaten van de eurozone volgens regels inzake het Europees economisch bestuur uiterlijk op 15 oktober van elk jaar moeten indienen bij de Commissie ter waarborging van de coördinatie van hun begrotingsbeleid.

Outputgap: het verschil tussen de werkelijke output (d.w.z. het bbp) en de geschatte potentiële output op een bepaald tijdstip.

Overheidsschuld: de totale aan het eind van het jaar uitstaande brutoschuld tegen nominale waarde van de overheidssector, zoals gedefinieerd in het ESR 95 en het ESR 2010.

Potentieel bbp: het bbp dat een economie in een bepaald jaar kan produceren en dat consistent is met een stabiel inflatiepercentage. Als de daadwerkelijke output hoger is dan het potentiële bbp, leidt dit tot problemen op grond van de capaciteitsbeperkingen en tot inflatoire druk; als de output lager is dan het potentiële bbp, blijven middelen onbenut en neemt de inflatoire druk af. De hoogte en de groei van de potentiële output worden steeds weer opnieuw geschat, wat kan leiden tot herzieningen achteraf van de geraamde waarden hiervan. Met het oog op het preventieve deel wordt de potentiële output geraamd door de Commissie op basis van de algemeen aanvaarde EU-methode (zie: „The production function methodology for calculating potential growth rates and output gaps”, European Economy, Economic Papers nr. 535, november 2014, voor meer informatie over de methode).

Primair saldo/tekort: overheidssaldo of -tekort verhoogd/verlaagd met rentebetalingen.

QUEST-model: het mondiale macro-economische model dat het directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken (DG ECFIN) gebruikt voor de analyse van en het onderzoek naar macro-economisch beleid.

Saldo (tekort) op de overheidsbegroting: het verschil tussen de inkomsten en uitgaven van de overheidssector. Wanneer dit verschil negatief is, wordt het doorgaans „tekort” genoemd. Ook wel nominaal saldo/nominaal tekort genoemd.

Significanteafwijkingsprocedure: de Commissie kan een significanteafwijkingsprocedure inleiden wanneer een aanzienlijke afwijking van het aanpassingstraject aan het licht komt wat betreft het structurele saldo en de uitgaven. In het kader van de significanteafwijkingsprocedure moet de lidstaat maatregelen uitvoeren om de afwijking te corrigeren.

Staatsschuld: zie Overheidsschuld.

Stabiliteits- en convergentieprogramma: een document dat elk jaar door de lidstaten wordt opgesteld en waarin het beleid en de maatregelen van de lidstaat worden gepresenteerd om de duurzaamheid van het begrotingsbeleid te waarborgen, een begrotingssituatie te handhaven die gelijk is aan of hoger is dan de middellangetermijndoelstelling of stappen te zetten in de richting van de MTD, en tegelijkertijd te zorgen voor toereikende inspanningen voor schuldreductie om te voldoen aan de schuldregel en de referentiewaarde van het verdrag van 60 %.

Stabiliteits- en groeipact: een sinds 1997 voor alle EU-lidstaten bindende overeenkomst (die in 2005 en 2011 werd herzien) over de uitvoering van de bepalingen in het Verdrag van Maastricht met betrekking tot de aanpak van de duurzaamheid van het begrotingsbeleid van de lidstaten, die voornamelijk wordt gerealiseerd door het overheidstekort en de overheidsschuld op een aanvaardbaar niveau te houden.

Structureel (begrotings)saldo: het werkelijke begrotingssaldo zonder de conjuncturele component en eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. Het structurele saldo geeft een indicatie van de onderliggende tendens in het begrotingssaldo (zie ook saldo/tekort op de overheidsbegroting).

Tijdsbestek van gegevens: een reeks geraamde en voorspelde gegevens voor verschillende jaren op een bepaald moment. Na verloop van tijd veranderen de prognoses voor een jaar (bijvoorbeeld 2018), d.w.z., ze verschillen in verschillende tijdsbestekken van gegevens (bijvoorbeeld in projecties van 2014, 2016 enz.).

Uitgavenbenchmark: regel die inhoudt dat het netto-groeipercentage van de overheidsuitgaven gelijk moet zijn aan of kleiner moet zijn dan het percentage van de potentiële economische groei op de middellange termijn van een land, afhankelijk van de situatie van het land ten aanzien van zijn begrotingsdoelstellingen op middellange termijn (MTD’s). Volgens de uitgavenbenchmark moeten stijgingen van de uitgaven die het percentage van de potentiële economische groei op de middellange termijn van een land overschrijden, worden gecompenseerd door aanvullende discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde. De uitgavenbenchmark vult de MTD aan door een toename van de netto-uitgaven houdbaar te maken en zo bij te dragen tot het behalen van of blijven voldoen aan de MTD zelf.

Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie (VSCB): intergouvernementeel verdrag dat werd overeengekomen tijdens de EU-top van 30 januari 2012 en op 2 maart werd ondertekend door de staatshoofden en regeringsleiders van alle EU-landen, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk en Tsjechië. Het verdrag bevat bepalingen voor de bevordering van de coördinatie en de convergentie van het economisch beleid en een specifiek hoofdstuk – Begrotingspact – voor de versterking van het kader voor begrotingsbeheer in de eurozone.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer IV „Marktregulering en concurrerende economie”. De heer Karel Neven Mates, deken van deze kamer, is het rapporterend lid. Hij werd ondersteund door Georgios Karakatsanis, kabinetschef, en Marko Mrkalj, kabinetsattaché; Zacharias Kolias, directeur; Jacques Sciberras, taakleider; Albano Martins Dias da Silva, Isabel Quintela, Adrian Savin en Marion Schiefele, controleurs; Aykut Efe, stagiair.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0249-7	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/90991	QJ-AB-18-015-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-0274-9	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/4965	QJ-AB-18-015-NL-Q

© Europese Unie, 2018.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen)
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=nl

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.