Wird das Hauptziel der präventiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts erreicht?

Zusammenfassung

Wird das Hauptziel der präventiven Komponente erreicht?

I

Die präventive Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP) wurde mit dem Ziel eingeführt, die Haushaltsdisziplin in den Mitgliedstaaten zu stärken. Die Wahrung der Haushaltsdisziplin und -stabilität ist für die Europäische Union vor allem deshalb von Bedeutung, weil eine Haushaltskrise in einem Mitgliedstaat zu Problemen in anderen Mitgliedstaaten führen könnte.

II

Gemäß der Verordnung über die präventive Komponente aus dem Jahr 1997 (Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997), die in den Jahren 2005 und 2011 überarbeitet wurde, sind die Mitgliedstaaten nun verpflichtet, ihre strukturellen Haushaltssalden zu verbessern, d. h., dass sich die konjunkturbereinigten Gesamtsalden ohne einmalige Maßnahmen den länderspezifischen Zielvorgaben - dem sogenannten mittelfristigen Haushaltsziel (MTO) - annähern sollen, das für die meisten Länder auf 0,5 % bis -1 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) festgelegt ist. Dadurch dürfte sichergestellt werden, dass das Gesamtdefizit der Mitgliedstaaten die im Vertrag festgelegte Obergrenze von 3 % des BIP nicht überschreitet. Noch wichtiger ist, dass hierdurch auch gewährleistet wäre, dass sich die Staatsschuldenquote in hoch verschuldeten Mitgliedstaaten innerhalb eines angemessenen Zeitraums der im Vertrag festgelegten Obergrenze von 60 % des BIP annähert.

Gegenstand der Prüfung

III

Der Hof prüfte, ob die Europäische Kommission die ihr in der Verordnung gewährten Befugnisse genutzt hat, um eine angemessene Umsetzung der präventiven Komponente sicherzustellen. Außerdem beschäftigte sich der Hof mit der Frage, welche Wechselwirkungen zwischen der präventiven und der korrektiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts bestehen, insoweit dies für die präventive Komponente relevant ist. Geprüfte Stelle war die Kommission.

Feststellungen des Hofes

IV

In der Verordnung wird für die jährliche Annäherung an das mittelfristige Haushaltsziel ein angemessener Richtwert von 0,5 Prozentpunkten des BIP pro Jahr festgelegt. Allerdings lässt die Verordnung Abweichungen von dieser Vorgabe zu und ermächtigt die Kommission, verschiedene Flexibilitätsklauseln einzuräumen. Die Wirksamkeit der präventiven Komponente hängt daher in hohem Maße davon ab, wie die Kommission sie umsetzt (siehe Teil I).

V

Mit den von der Kommission beschlossenen Durchführungsbestimmungen und ihren operativen Entscheidungen ist nicht sichergestellt, dass das Hauptziel der Verordnung erreicht wird, d. h., dass die Mitgliedstaaten sich innerhalb eines angemessenen Zeitraums ihren mittelfristigen Haushaltszielen annähern. (Einige der wichtigsten Durchführungsbestimmungen wurden nach ihrer Ankündigung durch die Kommission später vom Rat gebilligt.)

VI

Die Durchführungsbestimmungen zur Flexibilität gehen auf die Reformen der Verordnung im Jahr 2005 zurück, wurden jedoch erst 2015 formell umgesetzt, als sie Erwägungen widerspiegelten, die im Gefolge der großen Rezession aufkamen. Ein gewisses Maß an Flexibilität in Krisenzeiten war im Prinzip zwar angebracht, die spezifischen Bestimmungen waren jedoch nicht zeitlich festgelegt und gingen in der Praxis effektiv zu weit, insbesondere wenn sie in normaleren Zeiten umgesetzt wurden. Zudem wird in den von der Kommission festgelegten Bestimmungen nicht ausreichend zwischen Mitgliedstaaten mit hohem Schuldenstand und anderen Mitgliedstaaten unterschieden. Anstatt bei zunehmender Erholung die Vorgaben des Rahmens zu verschärfen, weichte die Kommission sie durch die Einführung eines neuen "Ermessensspielraums" im Jahr 2017 weiter auf.

VII

Für Strukturreformen gewährte Abweichungen sind nicht mehr an die tatsächlichen Kosten gebunden, die dem Haushalt durch die Reform entstehen, sondern dienen als "Anreizinstrument". Alle gewährten Abweichungen (außer für Rentenreformen) führen dazu, dass die Ausgaben nicht nur in dem betreffenden Jahr, für das die Abweichung gewährt wurde, sondern auch in den darauffolgenden Jahren steigen. Die kumulative Wirkung all dieser Abweichungen hat dazu geführt, dass sich die tatsächlichen Fristen zur Erreichung der mittelfristigen Haushaltsziele um mehrere Jahre verschieben (siehe Teil II).

VIII

Die Glaubwürdigkeit der präventiven Komponente wurde durch die Entwicklungen bei der korrektiven Komponente weiter geschwächt. Die Kommission geht davon aus, dass die Vorgaben der korrektiven Komponente bereits durch eine Konjunkturerholung in vollem Umfang erfüllt werden können. Dies wird auch durch die Praxis der Kommission unterstützt, dem Rat vorzuschlagen, mehrjährige Verlängerungen für die Beendigung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit (Defizitverfahren) zu gewähren. Folglich sind Mitgliedstaaten, die sich in einem Defizitverfahren befinden, nicht gezwungen, die Vorgaben zur Verbesserung ihrer strukturellen Salden zu erfüllen, die sie ansonsten - wenn sie der präventiven Komponente unterliegen würden - beachten müssten.

IX

Besonders bedenklich ist, dass es mit dem geschwächten Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts nicht gelingt, in mehreren hoch verschuldeten Mitgliedstaaten für Fortschritte bei der Erreichung der mittelfristigen Haushaltsziele zu sorgen. Im Zeitraum 2014-2018, der von Erholung und Aufschwung geprägt war, haben sich die strukturellen Salden dieser Länder entweder von den mittelfristigen Haushaltszielen entfernt oder sich ihnen so langsam angenähert, dass bei Weitem nicht sicher ist, ob vor der nächsten Rezession deutliche Verbesserungen erzielt werden können. Obwohl der geschwächte Rahmen nicht sicherstellt, dass in Richtung auf die mittelfristigen Haushaltsziele Fortschritte erzielt werden, hat die Kommission beschlossen, dass die Einhaltung der Vorgaben des Rahmens eine wesentliche Voraussetzung ist, um die Nichteinleitung eines Defizitverfahrens auf Basis des Schuldenkriteriums zu begründen (siehe Teil III).

X

Auf technischer Ebene stellte der Hof bei den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen (SKP), die von den Mitgliedstaaten vorgelegt wurden, Schwachstellen und Informationslücken fest, auf die in den Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen nicht hingewiesen wird. Zudem wird von der Kommission nicht klar erläutert, worin die Unterschiede zwischen ihren eigenen Annahmen und denen der Mitgliedstaaten bestehen, was die in den jeweiligen Prognosen enthaltenen haushaltspolitischen Maßnahmen betrifft. Darüber hinaus steht die in den Bewertungen der Kommission angewandte Methodik nicht immer im Einklang mit der Verordnung und kann dazu führen, dass Frühwarnungen mit Verzögerung ausgesprochen werden (siehe Teil IV).

XI

Schließlich stellte der Hof fest, dass sich die vom Rat angenommenen länderspezifischen Empfehlungen für die Haushaltspolitik auf die Empfehlungen der Kommission stützen und dass sie die Schlussfolgerungen der zugrunde liegenden technischen Bewertungen aufgreifen. In den länderspezifischen Empfehlungen wird jedoch nicht ausreichend erläutert, wodurch die empfohlenen Anpassungen begründet sind und welche Risiken für die Mitgliedstaaten bestehen, wenn sie die Vorgaben nicht erfüllen (siehe Teil V).

Empfehlungen des Hofes

XII

Die wichtigen Komponenten des Rahmens müssen auf koordinierte Art und Weise verschärft werden. Erstens sollte die Kommission dem Problem anhaltender kumulativer Abweichungen von der erforderlichen Anpassung begegnen, indem sie nachträgliche Berichtigungen einführt, d. h. zusätzliche Vorgaben in den darauffolgenden Jahren. Zweitens sollte sie die Parameter der Tabelle überprüfen, in der die erforderlichen Anpassungen festgelegt sind (die sogenannte "Matrix"), um sicherzustellen, dass die mittelfristigen Haushaltsziele innerhalb eines angemessenen Zeitraums erreicht werden. Für hoch verschuldete Mitgliedstaaten sollten höhere Anforderungen festgelegt werden. Drittens sollten sich die Flexibilitätsklauseln nur auf die direkten Kosten beziehen, die im Zusammenhang mit den Reformen und außergewöhnlichen Ereignissen in einem bestimmten Jahr anfallen.

XIII

Nach Auffassung des Hofes können diese Änderungen mit dem bestehenden Rechtsrahmen erzielt werden.

XIV

Die Kommission sollte innerhalb des Rechtsrahmens ausloten, wie sichergestellt werden kann, dass das im Rahmen der präventiven Komponente geforderte Maß an struktureller Anpassung auch von den Mitgliedstaaten erbracht wird, die der korrektiven Komponente unterliegen.

XV

Der Verhaltenskodex sollte aktualisiert werden, um die Qualität der Angaben zu geplanten haushaltspolitischen Maßnahmen, die in den SKP enthalten sein müssen, zu verbessern. In den Unterlagen der Kommission sollten alle Unterschiede aufgeführt werden, die zwischen den Prognosen bestehen, und Bewertungsschlussfolgerungen ausgesprochen werden, die den in der Verordnung festgelegten Kriterien entsprechen. Darüber hinaus sollten verstärkt Indikatoren verwendet werden, die frühestmöglich vor einer Verschlechterung warnen, und weniger solche, die auf den positivsten Daten aus verschiedenen früheren Datenständen beruhen.

XVI

Die länderspezifischen Empfehlungen sollten in ihrem verfügenden Teil klare und ausdrückliche Anpassungsvorgaben enthalten, und in den Erwägungsgründen sollte klarer erläutert werden, wie diese Anpassungen begründet sind und welche Risiken bei Nichtumsetzung bestehen.

Einleitung

Die präventive Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts

01

Mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) wurde ein System der multilateralen Überwachung der haushaltspolitischen Maßnahmen in den Mitgliedstaaten eingeführt. Der SWP wird von der Europäischen Kommission und dem Rat der Europäischen Union mit dem Ziel umgesetzt, in den Mitgliedstaaten für Haushaltsdisziplin zu sorgen. Die multilaterale Überwachung ist dadurch begründet, dass sich die Haushaltspolitik eines Landes negativ auf andere Länder auswirken kann. Dieses Phänomen ist in Währungsunionen besonders ausgeprägt. Der SWP umfasst eine präventive und eine korrektive Komponente¹.

02

Die Überwachung wird innerhalb des Europäischen Semesters koordiniert, in dessen Rahmen die Mitgliedstaaten im Frühjahr ihre Stabilitäts- und Konvergenzprogramme (SKP) vorlegen müssen. Die SKP werden anschließend von der Kommission bewertet, und die Ergebnisse dieser Bewertungen werden in den Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen (SWD) veröffentlicht. Auf der Grundlage der Empfehlungen der Kommission spricht der Rat im Juni jedes Jahres länderspezifische Empfehlungen aus. Die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets sind ferner verpflichtet, im Oktober Übersichten über die Haushaltsplanung vorzulegen, die im November von der Kommission bewertet werden (siehe Abbildung 1).

03

Das Hauptziel der präventiven Komponente bestand gemäß Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates darin, sicherzustellen, dass sich die Mitgliedstaaten rasch einem nahezu ausgeglichenen Haushalt oder einem Haushaltsüberschuss annähern, um normale Konjunkturschwankungen bewältigen zu können, ohne die Obergrenze von 3 % für das Gesamtdefizit zu überschreiten². Seit 2005 wird die Zielposition für die einzelnen Mitgliedstaaten in Form eines strukturellen Haushaltssaldos³ angegeben, der sich dem mittelfristigen Haushaltsziel (MTO) des jeweiligen Mitgliedstaats annähern soll. Gemäß der Verordnung darf das mittelfristige Haushaltsziel bei Mitgliedstaaten, die dem Euro-Währungsgebiet angehören oder am Wechselkursmechanismus II teilnehmen, nicht unter -1 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) liegen. Die Länder, die den Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung (SKS-Vertrag) unterzeichnet haben, verpflichteten sich zu einem mittelfristigen Haushaltsziel von mindestens -0,5 % des BIP - es sei denn, ihr Schuldenstand liegt unter 60 % des BIP; in diesem Fall liegt die Untergrenze weiterhin bei -1 %⁴. In Abbildung 2 sind die wichtigsten Schritte des derzeitigen Rahmens der präventiven Komponente dargestellt.

04

Angesichts der Verlangsamung des Wachstums der EU-Volkswirtschaften seit 2007 und des starken Anstiegs der Staatsschuldenquoten in vielen Mitgliedstaaten ist die Bedeutung der präventiven Komponente gestiegen und geht über die Notwendigkeit hinaus, haushaltspolitischen Spielraum zu schaffen, um das Funktionieren automatischer Stabilisatoren und eine diskretionäre antizyklische Haushaltspolitik zu ermöglichen⁵. Rasche Fortschritte in Richtung der mittelfristigen Haushaltsziele sind von entscheidender Bedeutung für die Senkung übermäßig hoher Schuldenquoten. Selbst in den am höchsten verschuldeten Mitgliedstaaten würden die Schuldenquoten rasch auf einen Abwärtspfad gebracht werden, sobald die mittelfristigen Haushaltsziele erreicht wären. Dies hat die Kommission zu der Feststellung veranlasst, dass die Einhaltung der Vorgaben der präventiven Komponente eine wesentliche Voraussetzung für die Nichteinleitung des Defizitverfahrens auf Basis des Schuldenkriteriums darstellt⁶.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

05

Die wichtigste Prüfungsfrage lautete, ob die Kommission die Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten wirksam koordiniert hat, um im Rahmen der ihr für das Europäische Semester übertragenen Aufgaben die Ziele der präventiven Komponente des SWP zu erreichen.

06

Konkret untersuchte der Hof,

1. ob die Ziele und Bedingungen in der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 klar genug festgelegt sind, um sicherzustellen, dass Mitgliedstaaten mit Defiziten und/oder hohen Schuldenständen (über 60 % des BIP) rasche Fortschritte in Richtung auf ihre mittelfristigen Haushaltsziele erreichen (siehe Teil I);
2. wie die Kommission die Verordnung durchführt, ob die Durchführung den Vorschriften entspricht und ob operative Entscheidungen in Bezug auf die Regeln der präventiven Komponente wirksam sind (siehe Teil II);
3. wie rasch insgesamt Fortschritte in Richtung auf die mittelfristigen Haushaltsziele erreicht wurden, insbesondere in den hoch verschuldeten Mitgliedstaaten (siehe Teil III);
4. welche Maßnahmen die Kommission ergriffen hat, um sicherzustellen, dass umfassende und geeignete SKP vorgelegt werden, und um zu bewerten, ob die SKP plausibel sind und mit den Verordnungen und dem Verhaltenskodex des SWP im Einklang stehen; darüber hinaus untersuchte der Hof die Qualität der Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen und sonstiger damit verbundener Länderbewertungen (beispielsweise die Übersichten über die Haushaltsplanung, die im Herbst von den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets vorgelegt werden) im Hinblick darauf, ob in diesen Dokumenten zeitnah und einheitlich über die wichtigsten Risiken und über geeignete Strategien berichtet wird (siehe Teil IV);
5. auf welche Grundlage sich die länderspezifischen Empfehlungen stützen und wie relevant sie sind, wie ihre Umsetzung überwacht wird und inwieweit sie umgesetzt wurden (siehe Teil V).

07

Der Hof beurteilte, wie wirksam die präventive Komponente im Zeitraum 2011-2016 von der Kommission umgesetzt wurde (einschließlich einer Analyse der im Frühjahr 2017 veröffentlichten Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen für das Jahr 2016), und verfolgte die wichtigsten Entwicklungen der Jahre 2017 und 2018.

08

Bei einer Stichprobe von sechs Mitgliedstaaten (Belgien, Italien, Ungarn, Niederlande, Österreich und Finnland) nahm der Hof eine detaillierte Untersuchung der präventiven Komponente vor. Bei einigen der analysierten Aspekte berücksichtigte der Hof auch weitere Mitgliedstaaten. Von den sechs ausgewählten Mitgliedstaaten gehören fünf dem Euro-Währungsgebiet an und eines nicht. Mitgliedstaaten, die bereits ähnlichen Prüfungen unterzogen worden waren, wurden bei der Prüfung nicht berücksichtigt (mit Ausnahme von Italien⁷). Unter den übrigen Mitgliedstaaten wählte der Hof jene aus, die die höchsten und beständigsten strukturellen Defizite und Schulden aufwiesen oder am längsten dem Defizitverfahren unterworfen waren sowie am weitesten von ihren mittelfristigen Haushaltszielen entfernt waren (siehe Anhang I).

09

Die Prüfungskriterien des Hofes fußten auf

1. den Anforderungen des Rechtsrahmens, insbesondere der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 im Zusammenhang mit dem Europäischen Semester;
2. dem Verhaltenskodex für den Inhalt der SKP;
3. den Vorschriften und Verfahren der Kommission, beispielsweise Vademekums und sonstige Leitlinien, die für die Mitgliedstaaten oder intern für die Bediensteten der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen (GD ECFIN) erstellt wurden;
4. Dokumenten, die von einer Reihe von EU-Organen und weiteren internationalen Organisationen [insbesondere dem Internationalen Währungsfonds (IWF), der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und der Europäischen Zentralbank (EZB)] veröffentlicht wurden oder die das Ergebnis von Recherchen zur Ermittlung vorbildlicher Verfahren sind.

10

Der Hof besuchte die GD ECFIN, um sich eine Übersicht zu verschaffen über den Regelungsrahmen, die Gründe für verschiedene operative Entscheidungen und die internen Prozesse, die bei der Bewertung der Haushaltspläne der Mitgliedstaaten und letztlich bei der Formulierung der länderspezifischen Empfehlungen eine Rolle spielen.

11

Der Hof befragte die Mitarbeiter der Länderreferate der GD ECFIN zu den sechs in der Stichprobe erfassten Mitgliedstaaten und überprüfte eine Reihe von Kommissionsdokumenten (sowohl öffentlich zugängliche Unterlagen als auch interne Aufzeichnungen). Darüber hinaus unternahm der Hof Informationsbesuche in die sechs Mitgliedstaaten der Stichprobe, wo er sich mit den Amtskollegen der Kommission in den jeweiligen Finanz- und Wirtschaftsministerien, mit Vertretern der Räte für Finanzpolitik sowie mit den Beauftragten für das Europäische Semester in den EU-Vertretungen traf.

12

Der Hof richtete ein Beratungsgremium mit unabhängigen Sachverständigen aus Hochschulen, Forschungseinrichtungen und Thinktanks ein und lud Vertreter der Räte für Finanzpolitik einiger Mitgliedstaaten zu einem internen Seminar ein, damit sie sich über den Regelungsrahmen und über die verschiedenen, von ihnen in den Mitgliedstaaten beobachteten Entwicklungen austauschen konnten.

13

Zudem führte der Hof analytische Tests zu den Modellen durch, die von der Kommission zur Bewertung der Einhaltung der Vorgaben verwendet wurden. Der Hof prüfte, ob die Modelle so strukturiert waren, dass sie die in den Verordnungen enthaltenen Bedingungen widerspiegelten, und ob die Modelle in den verschiedenen Mitgliedstaaten und im Zeitverlauf präzise und einheitlich waren.

14

Ferner prüfte der Hof die Auswirkungen bestimmter operativer Ansätze, indem er die Ergebnisse mit Simulationen verglich, die auf alternativen Auslegungen beruhten. Zudem führte er verschiedene von den Länderreferaten vorgenommene Analysen erneut durch. Dazu überprüfte er die SKP der Mitgliedstaaten, Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen, interne Arbeitspapiere und sonstige verfügbare Informationen, um zu ermitteln, ob bestimmte Bemerkungen und Empfehlungen der Kommission auf einer soliden Grundlage beruhten.

Bemerkungen

Teil I – Die Verordnung gab ein angemessenes Tempo für die Annäherung an das mittelfristige Haushaltsziel vor, enthielt jedoch unklare Bestimmungen

15

Um eine rasche Annäherung an die mittelfristigen Haushaltsziele zu erreichen, ist in der Verordnung für die durchschnittliche jährliche Anpassung des strukturellen Saldos ein Richtwert von 0,5 % des BIP festgelegt, wobei der Richtwert für Mitgliedstaaten mit einem Schuldenstand von über 60 % des BIP höher liegen sollte⁸.

16

In gewissem Widerspruch dazu steht, dass die Verordnung eine relativ große Toleranzmarge für Abweichungen vom Richtwert zulässt, bevor davon ausgegangen wird, dass ein Mitgliedstaat gegen die Bestimmungen verstößt. Eine gewisse Toleranzmarge könnte in Anbetracht der Unwägbarkeiten, mit denen Prognosen und Haushaltsvollzug verbunden sind, für angemessen erachtet werden. Die vorgesehene Marge ist allerdings groß: In einem Jahr kann die zulässige Abweichung 0,5 % betragen, was der Höhe des Richtwerts entspricht. In zwei aufeinanderfolgenden Jahren darf die Abweichung insgesamt ebenfalls 0,5 % des BIP betragen (d. h. durchschnittlich 0,25 % pro Jahr). Diese relativ große Marge, innerhalb der Abweichungen zulässig sind, hat dazu geführt, dass unklar ist, was tatsächlich von den Mitgliedstaaten erwartet wird. Noch stärker ins Gewicht fällt die Tatsache, dass in der Verordnung nicht ausdrücklich eine kumulative Obergrenze festgelegt ist, was Abweichungen dieser Art über mehrere Jahre betrifft. Dies könnte so ausgelegt werden, als seien Abweichungen von etwas unter 0,25 % weiterhin auf unbestimmte Zeit zulässig⁹. Dies hat bedeutende Auswirkungen auf die Zeit, die ein Mitgliedstaat benötigt, um sein mittelfristiges Haushaltsziel zu erreichen, und somit auf die Wirksamkeit der präventiven Komponente.

17

Zudem enthält die Verordnung eine Reihe von Bedingungen und Flexibilitätsbestimmungen, die - abhängig davon, wie sie von der Kommission umgesetzt werden - zusätzliche Auswirkungen auf die Wirksamkeit der präventiven Komponente haben könnten.

18

In der Verordnung wird das Konzept eingeführt, wonach die Anpassung des strukturellen Saldos abhängig vom Konjunkturzyklus erfolgen sollte, wenngleich dies impliziert, dass auch in Zeiten schlechter wirtschaftlicher Entwicklung eine gewisse Anpassung erforderlich ist. Gemäß der Verordnung haben die Kommission und der Rat zu berücksichtigen, "ob in Zeiten guter wirtschaftlicher Entwicklung stärkere Anpassungsanstrengungen unternommen werden, während die Anstrengungen in Zeiten schlechter wirtschaftlicher Entwicklung geringer ausfallen könnten"¹⁰.

19

Darüber hinaus ermöglicht die Verordnung "einen haushaltspolitischen Spielraum, wobei insbesondere der Notwendigkeit von öffentlichen Investitionen Rechnung getragen wird"¹¹.

20

Die Verordnung sieht insofern Flexibilität vor, als Rat und Kommission aufgefordert sind, "größeren Strukturreformen" Rechnung zu tragen, "die - auch durch Steigerung des nachhaltigen Potenzialwachstums - direkte langfristige positive Auswirkungen auf den Haushalt und mithin nachprüfbare Auswirkungen auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen haben"¹². Um diese Flexibilität zu nutzen, müssen die Mitgliedstaaten in ihren SKP "eine Kosten-Nutzen-Analyse für größere Strukturreformen" vorlegen, "die […] direkte langfristige positive Auswirkungen auf den Haushalt haben"¹³. Flexibilitätsersuchen sind zulässig, sofern der Mitgliedstaat die Sicherheitsmarge im Hinblick auf den Referenzwert von 3 % beachtet und voraussichtlich "im Programmzeitraum" zum mittelfristigen Haushaltsziel zurückkehrt¹⁴. Der Programmzeitraum für die SKP beträgt im Allgemeinen vier Jahre, wobei er in einigen Ländern ein fünftes Jahr umfasst.

21

Die Verordnung lässt ausdrücklich auch Abweichungen infolge unmittelbarer Mehrkosten von Rentenreformen zu¹⁵. Die zulässige Abweichung ist streng an die Kosten für den Haushalt im ersten Jahr nach Einführung der Reform und an die jährlichen Mehrkosten in den Folgejahren gebunden. Angesichts der positiven langfristigen Auswirkungen von Rentenreformen auf die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen wirkt sich diese Klausel auf die Wirksamkeit der Verordnung nicht nachteilig aus.

22

Darüber hinaus sieht die Verordnung auch Abweichungen infolge außergewöhnlicher Ereignisse, die sich der Kontrolle des betreffenden Mitgliedstaats entziehen und die Lage der öffentlichen Finanzen erheblich beeinträchtigen, oder infolge eines schweren Konjunkturabschwungs im Euro-Währungsgebiet oder in der Union insgesamt vor, vorausgesetzt, diese Abweichungen gefährden nicht die mittelfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen.

23

Während sich die grundlegenden Anforderungen der Verordnung auf Verbesserungen des Haushaltssaldos und des strukturellen Saldos bezogen, wurde mit den Reformen im Jahr 2011 zusätzlich ein Ausgabenrichtwert eingeführt. Gemäß diesem Richtwert geht das jährliche Ausgabenwachstum, wie in Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung¹⁶ definiert, nicht über eine mittelfristige Referenzrate des potenziellen BIP-Wachstums hinaus, es sei denn, eine Überschreitung wird durch diskretionäre einnahmenseitige Maßnahmen in gleicher Höhe ausgeglichen. Hat ein Mitgliedstaat sein mittelfristiges Haushaltsziel noch nicht erreicht, so sollte das jährliche Ausgabenwachstum unterhalb der mittelfristigen Referenzrate des potenziellen BIP-Wachstums liegen, damit die angestrebte Verbesserung des strukturellen Saldos erreicht wird.

24

Mit den beiden Richtwerten (Richtwertvorgaben für die Ausgaben und für den strukturellen Saldo) könnten theoretisch zwar dieselben Ergebnisse erzielt werden, aufgrund bestimmter Unterschiede, wie beispielsweise der Verwendung einer unterschiedlichen Potenzialwachstumsrate oder dem Ausschluss von Zinsausgaben, können die Ergebnisse bezüglich der Einhaltung der Vorgaben allerdings unterschiedlich ausfallen. Die Ausgabenregel bietet jedoch bei der Ex-post-Leistungsbewertung einige Vorteile¹⁷.

Teil II - Die Kommission hat den ihr eingeräumten Ermessensspielraum umfassend genutzt, sich jedoch nicht auf das Hauptziel konzentriert

Die an die Konjunktur angepassten Vorgaben tragen in Verbindung mit der Toleranzmarge für Abweichungen und dem Ermessensspielraum nicht dazu bei, dass der Richtwert für die Anpassung erreicht wird

25

Um bei der Anpassung danach zu unterscheiden, in welcher Phase des Konjunkturzyklus sich eine Volkswirtschaft befindet (in der Verordnung wird zwischen "Zeiten guter wirtschaftlicher Entwicklung" und "Zeiten schlechter wirtschaftlicher Entwicklung" unterschieden), veröffentlichte die Kommission im Jahr 2015 eine Anpassungsmatrix (im Folgenden als "Matrix" bezeichnet), in der die erforderlichen Anpassungen festgelegt sind (siehe Abbildung 3). Das wichtigste Kriterium zur Unterscheidung zwischen Zeiten guter und Zeiten schlechter wirtschaftlicher Entwicklung ist die Produktionslücke, die nach fünf Kategorien unterschieden wird: außergewöhnlich schlechte Zeiten, sehr schlechte Zeiten, schlechte Zeiten, normale Zeiten und gute Zeiten. In "außergewöhnlich schlechten Zeiten" sieht die Matrix keine Anpassung vor - ein Konzept, das nicht in der Verordnung enthalten ist. Mitgliedstaaten mit einem Schuldenstand von unter 60 % des BIP müssen in "sehr schlechten Zeiten" keine Anpassung vornehmen und, sofern sie kein Wachstum über Potenzial verzeichnen, auch nicht in "schlechten Zeiten". Obwohl nicht in der Verordnung vorgeschrieben, erzielte die Kommission in der Folge mit den Mitgliedstaaten im Rat "Wirtschaft und Finanzen" (Rat ECOFIN) eine Einigung über die Matrix (und andere Flexibilitätsbestimmungen, siehe unten)¹⁸.

Abbildung 3

Matrix für die Festlegung der jährlichen Haushaltsanpassung in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel im Rahmen der präventiven Komponente des Pakts

		Erforderliche jährliche Haushaltsanpassung*
	Bedingung	Schuldenstand von unter 60 % und keine Risiken hinsichtlich der Tragfähigkeit	Schuldenstand von über 60 % oder Risiken hinsichtlich der Tragfähigkeit
Außergewöhnlich schlechte Zeiten	Reales Wachstum < 0 % oder Produktionslücke < -4 %	Keine Anpassung erforderlich
Sehr schlechte Zeiten	-4 % ≤ Produktionslücke < -3 %	0	0,25
Schlechte Zeiten	-3 % ≤ Produktionslücke < -1,5 %	0 %, wenn Wachstum unter Potenzial; 0,25 %, wenn Wachstum über Potenzial	0,25 %, wenn Wachstum unter Potenzial; 0,5 %, wenn Wachstum über Potenzial
Normale Zeiten	-1,5 % ≤ Produktionslücke < 1,5 %	0,5	> 0,5 %
Gute Zeiten	Produktionslücke ≥ 1,5 %	> 0,5 %, wenn Wachstum unter Potenzial; ≥ 0,75 %, wenn Wachstum über Potenzial	≥ 0,75 %, wenn Wachstum unter Potenzial; ≥ 1 %, wenn Wachstum über Potenzial

* Alle Zahlen in Prozentpunkten des BIP.

Quelle: COM(2015) 12 final, Anhang 2.

26

Für den Fall negativer Wachstumsraten und einer Produktionslücke unter - 4 % wird in der Matrix die Formulierung "Keine Anpassung erforderlich" statt "Anpassung von 0 %" verwendet. Dies könnte zu der Annahme führen, dass verschiedene Begriffe verwendet wurden, um in Zeiten starker Rezession einen Rückgang des strukturellen Saldos zuzulassen, auch wenn die Kommission während der Prüfung angab, dass sie in beiden Fällen eine Anpassung von 0 % verlangen würde¹⁹. Die große Zahl verschiedener Kategorien für "schlechte Zeiten" spiegelt die Tatsache wider, dass die Matrix während einer schweren Rezession eingeführt wurde, was auch die Werte der Parameter beeinflusst haben könnte.

27

Bei den Anpassungsvorgaben trifft die Kommission eine kleine und uneinheitliche Unterscheidung zwischen Mitgliedstaaten, die eine höhere Schuldenquote aufweisen (d. h. über der Obergrenze von 60 %), und den übrigen Mitgliedstaaten. Für die erstgenannten Mitgliedstaaten liegt die erforderliche Anpassung in guten und in schlechten Zeiten um einen Viertelprozentpunkt höher, überraschenderweise jedoch nicht in normalen Zeiten. Für normale Zeiten hat die Kommission lediglich festgelegt, dass die Anpassung mehr als 0,5 % des BIP betragen sollte. Im Vademecum 2016 wird erläutert, dass "mehr als 0,5 % des BIP" in der Regel als "mindestens 0,6 % des BIP" aufgefasst wird²⁰. Eine Anpassung von 0,6 % des BIP wurde in normalen Zeiten zwar bereits verlangt, es gibt jedoch keinen Hinweis darauf, dass für Mitgliedstaaten mit höheren Schuldenständen in normalen Zeiten je eine Vorgabe empfohlen wurde, die darüber hinausging.

28

In der Matrix wird danach unterschieden, ob das Wachstum über Potenzial liegt oder nicht. In dieser Hinsicht wird allerdings nicht einheitlich verfahren: Sowohl für gute als auch schlechte Zeiten ist eine um einen Viertelprozentpunkt höhere Anpassung vorgegeben, wenn das Wachstum über Potenzial liegt. In normalen Zeiten jedoch wird eine solche zusätzliche Anpassung von Ländern mit niedrigem Schuldenstand nicht verlangt, während für Länder mit hohem Schuldenstand nicht näher angegeben ist, wie hoch diese zusätzliche Anpassung ausfallen soll. Die Umsetzung von Reformen dürfte leichter sein, wenn das Wachstum stark ist, d. h. wenn es über der durchschnittlichen Wachstumsrate oder der Potenzialwachstumsrate liegt. Die Kommission gab jedoch an, dass sie die Durchführbarkeit größerer Anpassungen - auch im Hinblick auf die politische Machbarkeit - bereits in Betracht gezogen hatte (siehe auch Ziffer 50).

29

Vor der Festlegung der Matrixwerte analysierte die Kommission nicht, wie mit den festgelegten Parametern, in Kombination mit der in der Verordnung definierten "erheblichen Abweichung", gewährleistet werden kann, dass die Mitgliedstaaten ihre mittelfristigen Haushaltsziele innerhalb eines angemessenen Zeitraums erreichen. Der Matrix lag keine Simulation zugrunde, bei der untersucht worden wäre, ob auf der Grundlage angemessener makroökonomischer Annahmen davon ausgegangen werden kann, dass die Werte der Matrix innerhalb eines angemessenen Zeitraums zu einer durchschnittlichen Verbesserung des strukturellen Saldos um 0,5 Prozentpunkte des BIP führen. Die einzige Analyse wurde zur Verteilung der Produktionslücken durchgeführt, ohne jedoch die Auswirkungen auf das Erreichen der mittelfristigen Haushaltsziele zu betrachten.

30

Der Europäische Fiskalausschuss warnte davor, dass die Mitgliedstaaten ohne Beschränkungen im Hinblick auf die kumulative Abweichung einen Anreiz haben, systematisch von der erforderlichen Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel abzuweichen, und dass einige Mitgliedstaaten geplant haben könnten, dies innerhalb des zulässigen Spielraums zu tun²¹.

31

Im Mai 2017 weichte die Kommission den Rahmen weiter auf, indem sie einen "Ermessensspielraum" einführte²². Sie kündigte an, diesen Ermessensspielraum in Fällen nutzen zu wollen, in denen sich große Haushaltskorrekturen besonders signifikant auf das Wachstum und die Beschäftigung auswirken²³.

32

In ihrem Vorschlag zu den länderspezifischen Empfehlungen für Italien stellte die Kommission im Mai 2017 fest, dass die erforderliche Anpassung "mindestens 0,6 % des BIP" betragen müsse, fügte jedoch hinzu: "Wie die Kommission bereits in der diese länderspezifischen Empfehlungen begleitenden Mitteilung dargelegt hat, müssen die Bewertung der Übersicht über die Haushaltsplanung 2018 und die anschließende Bewertung der Haushaltsergebnisse für 2018 dem Ziel eines haushaltspolitischen Kurses Rechnung tragen, der sowohl zur Stärkung der laufenden Erholung als auch zur langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen Italiens beiträgt. In diesem Kontext beabsichtigt die Kommission, vor dem Hintergrund der konjunkturellen Lage Italiens den anwendbaren Ermessensspielraum zu nutzen²⁴."

33

Auf diese Weise kündigt die Kommission bereits im Vorfeld an, dass eine erhebliche Abweichung von der in den länderspezifischen Empfehlungen festgelegten Anpassung möglicherweise keine Bewertung im Hinblick auf eine Nichteinhaltung der Vorgaben zur Folge haben könnte. Dies hat die Bedeutung und Glaubwürdigkeit der festgelegten Anforderung geschwächt.

34

Zu einem späteren Zeitpunkt im Jahr 2017 führte die Kommission diese neue Flexibilität näher aus und erklärte, dass sie bei der Bewertung der Einhaltung des SWP einen gewissen Ermessensspielraum habe²⁵. Daher könne die Kommission letztlich feststellen, dass die Einleitung des bei einer erheblichen Abweichung vorgesehenen Verfahrens in einem bestimmten Fall nicht gerechtfertigt sei, selbst wenn ein Mitgliedstaat von der erforderlichen Anpassung erheblich abweiche. In diesem Zusammenhang verweist die Kommission auf Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 und macht geltend, dass die Gesamtbewertung zwar auf der Grundlage präziser quantitativer Kriterien erfolge, jedoch nicht auf diese Kriterien beschränkt sei, die Kommission also auch andere Faktoren berücksichtigen könne.

35

In der Gesamtbewertung der Kommission zu den Übersichten über die Haushaltsplanung 2018 sind weitere Erklärungen für eine zusätzliche Lockerung angeführt. Die Lockerung wird damit begründet, dass die Erholung noch fragil erscheint oder durch eine zu starke Straffung der Haushaltspolitik gefährdet werden könnte. Es wird darauf hingewiesen, dass Mitgliedstaaten mit einer Schuldenquote von über 60 % "effektiv eine angemessene Haushaltsanpassung gewährleisten müssen", für welche laut Kommission ein Richtwert von mindestens der Hälfte der Anforderung aus der Matrix gelten könne. Im selben Dokument wird diese angemessene Anpassung als wesentliches Kriterium zur Vermeidung eines Defizitverfahrens auf Basis des Schuldenkriteriums angeführt.

36

An dieser Stelle ist festzuhalten, dass die jüngste Aufweichung der Vorgaben zu einem Zeitpunkt erfolgt, zu dem die Wirtschaft der EU und des Euro-Währungsgebiets bereits seit vier Jahren kontinuierlich wächst, wobei die Wachstumsraten das Produktionspotenzial übersteigen. In einem Fall begründete die Kommission die Senkung der erforderlichen Anpassung mit ihrer Bewertung, der zufolge die Erholung nicht robust genug sei, sie ließ jedoch unberücksichtigt, dass das Wachstum der vorangehenden vier Jahre (2015-2018), das gering erscheinen mag, um schätzungsweise 1 Prozentpunkt über der Potenzialwachstumsrate lag.

Die von der Kommission angewandte Flexibilität, über die sie später mit den Mitgliedstaaten eine Einigung erzielte, führt zu langen Verzögerungen beim Erreichen der mittelfristigen Haushaltsziele und trägt zu einem Anstieg der nicht klauselbezogenen Ausgaben bei

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Im Jahr 2015 vertrat die Kommission die Auffassung, dass die im Rahmen der Strukturreformklausel gewährte Abweichung auf 0,5 % des BIP begrenzt und für die Investitionsklausel keine Obergrenze festgelegt werden sollte²⁶. In der Folge legte der Rat "Wirtschaft und Finanzen"²⁷ im Einvernehmen mit der Kommission fest, dass die kumulative Obergrenze für aufgrund von Strukturreformen und Investitionen gewährte Abweichungen insgesamt 0,75 % des BIP betragen sollte, bis der betreffende Mitgliedstaat sein mittelfristiges Haushaltsziel erreicht. Für die Rentenreformklausel (die allerdings auf die tatsächlichen Kosten begrenzt ist) wurde keine Obergrenze festgelegt. Für die Klausel für außergewöhnliche Ereignisse gilt ebenfalls keine solche Beschränkung.

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Die Investitionsklausel kann nur in Haushaltsjahren angewandt werden, in denen das BIP-Wachstum negativ ist oder die negative Produktionslücke mehr als 1,5 % des BIP beträgt. Für Strukturreformklauseln (einschließlich Rentenreformklauseln) sowie für Klauseln für außergewöhnliche Ereignisse gilt keine solche Beschränkung.

39

Abweichungen im Rahmen von Investitionen und Strukturreformen können nur gewährt werden, wenn der strukturelle Saldo eines Mitgliedstaats höchstens 1,5 Prozentpunkte des BIP vom mittelfristigen Haushaltsziel entfernt ist. Diese Beschränkung gilt nicht für die Rentenreformklausel. Auch auf die Klausel für außergewöhnliche Ereignisse ist sie nicht anwendbar.

40

Tabelle 1 enthält eine Übersicht über alle im Zeitraum 2013-2017 genehmigten Flexibilitätsklauseln.

Tabelle 1

Liste der im Zeitraum 2013-2017 gewährten Flexibilitätsklauseln, in Prozent des BIP

Mitgliedstaat	Summe der gewährten Abweichungen 2013-2017		2013		2014		2015		2016					2017
			Rente	Investitionen	Rente	Investitionen	Rente	Flüchtlinge	Strukturreformen	Rente	Investitionen	Flüchtlinge	Sicherheit	Strukturreformen	Rente	Investitionen	Flüchtlinge	Sicherheit	Erdbeben
LV	1,20		0,50				0,30			0,30				0,10
IT	1,20							0,03	0,50		0,21	0,06	0,06				0,16		0,18
BG	0,70			0,60		0,10
FI	0,67							0,05				0,17		0,50		0,10	-0,15
SK	0,40					0,40
AT	0,39							0,09				0,25	0,04					0,01
HU	0,22							0,04					0,04					0,14
BE	0,17							0,03				0,08	0,05					0,01
LT	0,10									0,10				0,4*
SL	0,08											0,07					0,01
	Quellen: Kommission 2013-2017.
		Nachträglich gewährt
		Gewährt
		Nachträglich nach der Frühjahrsprognose 2018 zu gewähren
	*	0,4 in vollem Umfang gewährt, jedoch vorbehaltlich der Einhaltung des Mindestrichtwerts. Das bedeutete, dass Litauen im Jahr 2017 eine Abweichung von 0,1 gewährt wurde.

Quelle: Europäische Kommission.

Anwendung der Investitionsklausel

41

Im Januar 2015 vertrat die Kommission²⁸ die Auffassung, dass im Rahmen der Investitionsklausel Abweichungen gewährt werden können, wenn Mitgliedstaaten beabsichtigen, nationale Ausgaben für berücksichtigungsfähige wachstumsfördernde EU-Programme zu tätigen²⁹. In diesem Fall werden die Nominalausgaben als Prozentsatz des BIP berechnet, und die Anpassungsvorgabe wird um denselben Prozentsatz des BIP verringert. Als Bedingung wurde festgelegt, dass der Wert der Ausgaben für Bruttoanlageinvestitionen in Euro im betreffenden Jahr nicht sinkt. In der Folge wurde dies vom Rat "Wirtschaft und Finanzen" in einem "Gemeinsam vereinbarten Standpunkt zur Flexibilität im Stabilitäts- und Wachstumspakt"³⁰ bestätigt.

42

Die Investitionsklausel ist derzeit so gestaltet, dass ein Anstieg der als Anteil des BIP ausgedrückten Investitionsquote weder eine Bedingung noch ein ausdrückliches Ziel darstellt. Im Falle Italiens berichtete die Kommission, dass die Haushaltsausgaben des Landes für Bruttoanlageinvestitionen - trotz der für Investitionen gewährten Abweichung - gemessen am BIP tatsächlich weitgehend stabil bleiben dürften³¹.

43

Da die Ausgaben im Zusammenhang mit der genehmigten Investitionsklausel in dem Jahr, für das die Abweichung bewilligt wurde, zu einem Rückgang des strukturellen Saldos führen, haben sie Auswirkungen auf den Anpassungspfad für die strukturellen Salden in den Folgejahren, sodass sich die für die Annäherung an das mittelfristige Haushaltsziel benötigte Zeit verlängert, sofern die übrigen Faktoren gleich bleiben. Folglich führt die in einem Jahr für Investitionen gewährte Abweichung dazu, dass sich die zulässigen Ausgaben in den Folgejahren insgesamt erhöhen, unabhängig von der Höhe der Investitionsausgaben in diesen Jahren. Es ist keine Bedingung vorhanden, wonach das erhöhte Investitionsniveau in den Folgejahren aufrechtzuerhalten ist. Dies geht auch aus der von der Kommission verfassten Beschreibung der Auswirkungen der Investitionsklausel³² (siehe Abbildung 4) hervor.

44

Um zu vermeiden, dass sich die für die Annäherung an das mittelfristige Haushaltsziel benötigte Zeit (Konvergenzzeit) verlängert, müsste die Kommission in den Folgejahren die in der Matrix festgelegte Anpassung um den vollen oder anteiligen Betrag der für Investitionen genehmigten Abweichung erhöhen (dasselbe gilt für aufgrund von Strukturreformen und außergewöhnlichen Ereignissen gewährte Abweichungen, siehe unten). Dieser Ansatz wird von der Kommission jedoch nicht angewandt. Die Kommission erläuterte während der Prüfung, dass zusätzliche Anpassungen in Bezug auf die Matrix ein Anpassungsmuster nach dem "Stopp-Start-Prinzip" schaffen würden und zu großen Anpassungen führen könnten, die als Strafe aufgefasst werden oder Mitgliedstaaten an der Umsetzung von Strukturreformen hindern könnten.

45

In ihrer Beschreibung der Auswirkungen der Investitionsklausel³³ zeigt die Kommission auf, dass sich die Konvergenzzeit verlängert, vertritt jedoch die Auffassung, die Auswirkungen der gewährten Abweichungen könnten bis zum letzten Jahr des Programmzeitraums behoben werden. Ihre Berechnung beruht auf der Annahme, dass sich die durchschnittliche Anpassung pro Jahr auf 0,5 Prozentpunkte des BIP belaufen wird und dass die Mitgliedstaaten zu Beginn 1,5 % des BIP vom mittelfristigen Haushaltsziel entfernt sind. Ohne für Investitionen gewährte Abweichungen würde das mittelfristige Haushaltsziel bei diesem Tempo innerhalb von drei Jahren erreicht werden. Bei Gewährung einer Abweichung von 0,5 % des BIP für Investitionen würde ein weiteres Jahr benötigt. Auf dieser Grundlage macht die Kommission geltend, dass die Auswirkungen der Klauseln selbst ohne Ausgleichsmaßnahmen in den darauffolgenden Jahren bis zum Ende des Programmzeitraums beseitigt werden (siehe Abbildung 4).

46

In Wirklichkeit jedoch wird die durchschnittliche Anpassung von 0,5 % nicht erreicht, unter anderem aufgrund der Toleranzmarge bis zum Erreichen des Schwellenwerts für eine erhebliche Abweichung. Daher wird die Konvergenz weitaus mehr Zeit in Anspruch nehmen. Werden die Auswirkungen sonstiger (für Reformen und außergewöhnliche Ereignisse gewährter) Abweichungen berücksichtigt, fällt die für die Konvergenz benötigte Zeit noch länger aus. Im Falle eines Landes beliefen sich die kumulativen gewährten Abweichungen für alle Zwecke (außer für Rentenreformen) im Zeitraum 2015-2017 auf 1,2 % des BIP (siehe Tabelle 1).

47

Vor diesem Hintergrund führt die für Investitionen genehmigte Abweichung in den darauffolgenden Jahren zu erhöhten Gesamtausgaben, unabhängig davon, wie sich die Investitionsausgaben entwickeln. Bis zum endgültigen Erreichen des mittelfristigen Ziels kann der Gesamtanstieg der aktuellen Ausgaben daher die für Investitionen genehmigte Abweichung um ein Vielfaches überschreiten³⁴.

Anwendung der Strukturreformklausel

48

Ebenso wie die Investitionsklausel führt die für Strukturreformen gewährte Abweichung dazu, dass sich die zulässigen Ausgaben nicht nur in dem Jahr erhöhen, in dem die Abweichung genehmigt wurde, sondern (gemessen am ursprünglichen Anpassungspfad) auch in den darauffolgenden Jahren, sodass sich die für das Erreichen des mittelfristigen Haushaltsziels benötigte Konvergenzzeit erhöht.

49

Die Kommission entschied, dass die für Strukturreformen gewährte Abweichung nicht den tatsächlichen Kosten der Umsetzung der Reform für den Haushalt entsprechen muss³⁵. In der Verordnung wiederum wird ausdrücklich eine Kosten-Nutzen-Analyse als Voraussetzung dafür verlangt, dass Reformen für die Gewährung einer Abweichung infrage kommen³⁶. Für größere Reformen der Rentensysteme ist klar festgelegt, dass die Abweichung auf die tatsächlichen Kosten begrenzt sein sollte.

50

Stattdessen lässt die Kommission bei der Festlegung der Höhe der Abweichung (im Rahmen der vom Rat "Wirtschaft und Finanzen" gebilligten Grenzen) Ermessen walten, sofern erwartet wird, dass die Reform langfristige Auswirkungen auf das Wachstum und mithin positive Auswirkungen auf den Haushalt haben wird, wenngleich derartige Auswirkungen weitaus schwerer zu messen sind als die tatsächlichen Kosten der Reform für den Haushalt. Insofern dient die für Reformen gewährte Standardabweichung eher als Anreiz für Reformen denn als Instrument zur Abdeckung der Reformkosten³⁷.

51

Die Kommission verfügt jedoch über zahlreiche andere politische Instrumente, um Mitgliedstaaten zur Umsetzung von Strukturreformen zu bewegen, unter anderem ihre Haushaltsmittel.

52

Die Kommission wendet die Klausel bei der Ex-post-Bewertung an, sofern die geplanten Reformen vollständig umgesetzt wurden³⁸. Werden Klauseln im Voraus bewilligt, so wird gemäß den länderspezifischen Empfehlungen bei der Ex-post-Bewertung der Einhaltung der Vorgaben die unter der Klausel gewährte Abweichung von den fiskalischen Vorgaben abgezogen, sofern die geplante Reform vollständig umgesetzt wurde³⁹. Im Falle Italiens gewährte die Kommission im Frühjahr 2017 die zulässige Abweichung, bewertete jedoch nicht transparent, ob alle im nationalen Reformprogramm Italiens für 2015 vorgestellten Reformen, für die Flexibilität beantragt worden war, vollständig umgesetzt wurden. Dem Länderbericht 2017 zufolge wurden einige Reformen nicht umgesetzt (beispielsweise wurde der Entwurf für das Wettbewerbsgesetz 2015 nicht verabschiedet).

53

Der Hof stellte fest, dass zu den direkten fiskalischen Kosten und den langfristigen Vorteilen, die bestimmten Klauseln zugrunde liegen, von der Kommission keine ausreichenden Informationen vorgelegt und keine ausreichenden Bewertungen (weder ex ante noch ex post) durchgeführt wurden. Beispielsweise wurde Italien im Jahr 2016 unter zwei Strukturreformklauseln eine Abweichung in Höhe von insgesamt 0,5 % des BIP gewährt; die Abweichung entsprach jedoch keinen auf Schätzungen Italiens beruhenden überprüfbaren direkten und indirekten fiskalischen Kosten für die Reformen. Im Jahr 2016 war die Abweichung doppelt so hoch wie die Kosten, und für den Anpassungszeitraum (2017-2019) waren keine Kosten prognostiziert.

54

Darüber hinaus stellte der Hof fest, dass die Schätzungen der Kommission zu den wirtschaftlichen Auswirkungen der Klauseln unzureichend waren. Beispiele für Simulationen auf der Grundlage des QUEST-Modells⁴⁰ sind zwar vorhanden, in einigen Fällen, in denen die Mitgliedstaaten unzureichende Informationen vorgelegt hatten, hätte die Kommission jedoch weitere Analysen und Begründungen von den Mitgliedstaaten anfordern müssen. Im Falle der Abweichung in Höhe von 0,4 % des BIP, die Italien im Rahmen der Strukturreformklausel 2016 gewährt wurde, führten die nationalen Behörden eine Schätzung der langfristigen positiven Auswirkungen der Reformen auf das BIP durch und legten sie der Kommission vor. Im Frühjahr 2015 bewertete die Kommission die von den Behörden prognostizierten positiven Auswirkungen auf das BIP und befand sie für "plausibel". Allerdings erlangte der Hof keine ausreichenden Nachweise, die die Kontrollen der Kommission untermauern. Im Dezember 2015 erstellte die Kommission eigene Schätzungen zu den Auswirkungen, die sie im April 2016 korrigierte, was zum Teil auf den langfristigen Charakter der Prognosen und die damit verbundenen Unwägbarkeiten bei bestimmten Annahmen zurückzuführen ist. Zum Zeitpunkt der Ex-post-Bewertung der Klausel (d. h. im Frühjahr 2017) wurden keine Schätzungen vorgenommen. Diese Schätzungen dienen bestenfalls als Anhaltspunkte und sind allgemein unsicher, sodass sie als Kriterium zur Ex-post-Bewertung der Berechtigung von Klauseln ungeeignet sind. Für die Investitionsklausel (0,25 % des BIP), die Italien gewährt wurde, war keine Schätzung der Auswirkungen auf das BIP vorgenommen worden.

Die Anwendung der Klausel für außergewöhnliche Ereignisse

55

Bei Abweichungen infolge außergewöhnlicher Ereignisse, wie Flüchtlingsströme, Naturkatastrophen oder Sicherheitsbedrohungen, ist Flexibilität erlaubt⁴¹. Die Kommission muss beurteilen, ob in solchen Fällen Flexibilität gerechtfertigt ist oder nicht. Die entsprechenden Klauseln enthalten keine Obergrenze.

56

Wie bei den Investitions- und Strukturreformklauseln werden die Anpassungsvorgaben in den Jahren nach Gewährung der Klausel nicht erhöht, um den Anstieg der Ausgaben infolge des außergewöhnlichen Ereignisses auszugleichen. Somit verlängert sich die für das Erreichen des mittelfristigen Haushaltsziels benötigte Zeit weiter.

57

Bei der Beurteilung der im Rahmen der Klauseln zugelassenen Ausgaben stellte der Hof fest, dass einige präventive Ausgaben im Voraus bewilligt wurden (beispielsweise Präventivmaßnahmen an öffentlichen Gebäuden in Italien im Jahr 2017), obwohl dies von dem im Vademecum enthaltenen Grundsatz abweicht, dass Ausgaben in direktem Zusammenhang mit dem Ereignis zu stehen haben⁴². In ihren Antworten führt die Kommission an, dass diese Ausgaben ex post ausgeschlossen würden, falls sie nicht getätigt wurden. Nach Auffassung des Hofes hätten die Ausgaben in diesem besonderen Fall für unzulässig erachtet werden sollen, da sie nicht in direktem Zusammenhang mit dem tatsächlichen Ereignis standen.

Auswahl der positivsten Indikatoren aus mehreren Datenständen

58

Eine weitere Lockerung des Rahmens ergibt sich dadurch, dass aus mehreren Datenständen die positivsten Daten - und nicht die jüngsten verfügbaren Daten, welche am verlässlichsten sind - herangezogen wurden, um zu verschiedenen Zeitpunkten des Verfahrens Entscheidungen zu treffen. Die positivsten Daten bedeuten in diesem Kontext Indikatoren, welche die geringste Anpassung erfordern. Zur Auswahl der positivsten Datenstände kommt es bei der Berechnung des Abstands zwischen strukturellem Saldo und mittelfristigem Haushaltsziel und bei der Festlegung und dem anschließenden Einfrieren der Anpassungsvorgabe.

59

Die Kommission misst den Abstand zum mittelfristigen Haushaltsziel in einem bestimmten Jahr, indem sie das mittelfristige Haushaltsziel mit dem strukturellen Saldo des Vorjahres vergleicht, wobei sie von mehreren Datenständen die positivsten zugrunde legt, anstatt das mittelfristige Haushaltsziel mit dem strukturellen Saldo des betreffenden Jahres zu vergleichen. Bei Mitgliedstaaten, die zwar ihr mittelfristiges Haushaltsziel erreicht haben, deren struktureller Saldo sich jedoch verschlechtert, kann es zur Verzögerung um ein Jahr kommen, wenn ein Mitgliedstaat nach diesem Ansatz beurteilt wird.

Einseitiges "Einfrieren" der Vorgaben

60

Sobald die Vorgaben im Frühling des Vorjahres festgelegt wurden, werden sie "eingefroren", d. h., sie werden nie nach oben korrigiert, selbst wenn Datenkorrekturen auf eine Verbesserung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen hindeuten. Bei der Bewertung der Übersichten über die Haushaltsplanung im November 2017 beispielsweise hätte die Kommission die verbesserten makroökonomischen Aussichten berücksichtigen können. Im Gegensatz dazu werden die Vorgaben nach unten korrigiert, wenn sich die wirtschaftliche Lage auf sehr schlechte Zeiten zubewegt.

61

Darüber hinaus wählte die Kommission bei den Bewertungen im Frühjahr 2014, Frühjahr 2015 und Frühjahr 2016 die positivsten Indikatoren aus verschiedenen Datenständen aus, die nicht miteinander vergleichbar waren, da sie auf dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) 95 und 2010 beruhten. In dieser Übergangsphase kann die Vermischung solcher Datenstände zu anderen Schlussfolgerungen geführt haben, als es bei der Verwendung von Indikatoren der Fall gewesen wäre, die auf einem gemeinsamen Standard beruhen.

Die kumulativen Auswirkungen der Klauseln und der Toleranzmarge verhindern, dass das mittelfristige Haushaltsziel innerhalb eines angemessenen Zeitraums erreicht wird

62

Als für die jährliche Annäherung an das mittelfristige Haushaltsziel ein Richtwert von 0,5 Prozentpunkten des BIP festgelegt wurde, betrug der strukturelle Saldo der Mitgliedstaaten, die ein Defizit aufwiesen, durchschnittlich 2,9 % des BIP⁴³, und ihr durchschnittliches mittelfristiges Haushaltsziel betrug -0,5 % des BIP. Dies bedeutet, dass das mittelfristige Haushaltsziel - unter Zugrundelegung durchschnittlicher makroökonomischer Bedingungen in diesem Zeitraum - in etwa fünf Jahren erreicht werden würde. Dies entspräche auch in etwa der Zeit, die von den Mitgliedstaaten, welche aus dem Defizitverfahren entlassen werden, für die Annäherung an das mittelfristige Haushaltsziel benötigt wird, vorausgesetzt der Gesamtsaldo und der strukturelle Saldo stimmen zu diesem Zeitpunkt überein (siehe Kasten 1).

63

Da in zwei aufeinanderfolgenden Jahren eine durchschnittliche erhebliche Abweichung von 0,25 % des BIP möglich ist, könnte ein Mitgliedstaat jedoch die zur Annäherung an das mittelfristige Haushaltsziel benötigte Zeit verdoppeln und gleichzeitig noch als regelkonform gelten.

64

Abweichungen im Rahmen von Flexibilitätsklauseln für Investitionen und Strukturreformen wurden auf 0,75 Prozentpunkte des BIP begrenzt. Bei durchschnittlichen Konsolidierungsanstrengungen von 0,25 Prozentpunkten pro Jahr⁴⁴ würde sich die Konvergenzzeit um weitere drei Jahre verlängern⁴⁵.

65

Flexibilitätsklauseln, die sich auf außergewöhnliche Ereignisse beziehen, unterliegen keinen Begrenzungen; im Falle Italiens belaufen sich die Abweichungen unter diesen Klauseln auf 0,5 Prozentpunkte des BIP. Dadurch wird sich die Konvergenzzeit - unter den gleichen Voraussetzungen wie oben - um weitere zwei Jahre verlängern.

66

Zudem würden bei einer Rezession - wie Erfahrungen gezeigt haben - erzielte Fortschritte wieder zunichtegemacht. Es ist recht wahrscheinlich, dass innerhalb der langen Frist für die Erreichung des mittelfristigen Haushaltsziels, die der Rahmen gewährt, eine Rezession eintritt. Beispielsweise führte die relativ leichte Rezession im Zeitraum 2000-2002 (die durchschnittlichen Wachstumsraten im Euro-Währungsgebiet fielen nicht negativ aus) zu einem Rückgang des strukturellen Saldos im Euro-Währungsgebiet um etwa 1,2 % des BIP. Derartige Rezessionen würden die für die Erreichung des mittelfristigen Haushaltsziels benötigte Zeit weiter verlängern. Verlängert sich jedoch dieser Zeitraum, so könnte es zu mehr als einer Rezession kommen.

67

Diagramm 1 verdeutlicht die kumulativen Auswirkungen der Matrix, der Toleranzmarge, sämtlicher Klauseln (mit Ausnahme der Rentenreformklausel) und einer möglichen Rezession auf die für die Erreichung des mittelfristigen Haushaltsziels benötigte Zeit. Abgesehen von den Auswirkungen einer Rezession entsprechen die im Diagramm 1 dargestellten Auswirkungen im Großen und Ganzen den bereits in der Praxis eingetretenen Auswirkungen.

68

Schließlich wurde mit dem kürzlich eingeführten "Ermessensspielraum" eine weitere Möglichkeit geschaffen, um die Anforderungen zu senken, indem die Vorgaben der Matrix halbiert werden. Bei einem Mitgliedstaat, dessen Schuldenstand bei über 60 % des BIP liegt, würde sich die Vorgabe der Matrix in normalen Zeiten von 0,6 % auf 0,3 % verringern. Darüber hinaus könnte der Mitgliedstaat - sofern er im Vorjahr den Schwellenwert für eine erhebliche Abweichung von 0,25 % des BIP nicht überschritten hat - diese Vorgabe um weitere 0,24 % des BIP verringern und somit praktisch jegliche Anpassung vermeiden, obwohl für ihn "normale Zeiten" herrschen.

69

Bei der Festlegung der Matrix, der Einführung all dieser Abweichungen und der Genehmigung von Abweichungen für bestimmte Mitgliedstaaten analysierte die Kommission nicht, wie sich die gewährten Abweichungen auf die Aussichten eines Mitgliedstaats auswirken, das mittelfristige Haushaltsziel innerhalb eines angemessenen Zeitraums zu erreichen (siehe Kasten 1), worin das Hauptziel der Verordnung besteht. Die Kommission erklärte, dass sie sich aufgrund der Unwägbarkeiten bei der Prognose makroökonomischer Entwicklungen bewusst auf die jährlichen Veränderungen des strukturellen Saldos konzentriert hatte. Die im Anhang des Vademecums enthaltenen Simulationen der Kommission sind nicht realistisch, da sie von einer Konvergenz in Höhe des Richtwerts von 0,5 % jährlich ausgehen, obwohl sich diese Konvergenz in Wirklichkeit gemäß der Matrix ändert und durch die zulässige Marge für Abweichungen weiter verringert wird. Diese kurzsichtige Vorgehensweise verhindert, dass angemessen bewertet wird, wie sich die Gewährung von Abweichungen auf die Erreichung des Hauptziels der Verordnung auswirkt.

70

Zusammengenommen haben die Matrix, die Toleranzmarge, die verschiedenen Flexibilitätsklauseln und der kürzlich eingeführte Ermessensspielraum den Rahmen deutlich geschwächt. Insbesondere könnte bei Mitgliedstaaten, die von sämtlichen Flexibilitätsklauseln Gebrauch machen, der Zeitraum der Annäherung an das mittelfristige Haushaltsziel extrem stark ausgeweitet werden. Dadurch würden Mitgliedstaaten mit hohem Schuldenstand in der nächsten Rezession in eine prekäre Lage geraten, und zudem würde sich die Senkung der Schuldenquote hinauszögern.

Informationswert der in den SKP enthaltenen Prognosen für die letzten Jahre des Programmzeitraums

71

Die meisten Mitgliedstaaten, die der präventiven Komponente unterliegen, legen in ihren SKP dar, dass sie das mittelfristige Haushaltsziel bis zum vierten Jahr erreichen oder zumindest erhebliche Fortschritte in Richtung dieses Ziels verzeichnen dürften⁴⁶. Dies entspricht den Erwartungen, die die Kommission in ihrer Mitteilung zur optimalen Nutzung der Flexibilität⁴⁷ geäußert hat. Die meisten Fortschritte werden jedoch für die letzten beiden Jahre des Programmzeitraums prognostiziert (siehe Diagramm 2)⁴⁸.

72

Die Prognosen für die strukturellen Salden werden jährlich aktualisiert. Beispielsweise sind die meisten frühen Prognosen für die strukturellen Salden im Jahr 2018, die in den Jahren 2014 und 2015 erstellt wurden, weitaus optimistischer als spätere Prognosen, d. h. aus den Jahren 2016 und 2017 (siehe Tabelle 2). Solche Abwärtskorrekturen können nicht auf die Verschlechterung der makroökonomischen Aussichten zurückgeführt werden, da sich diese tatsächlich verbessert haben.

Tabelle 2

Für das Jahr 2018 angestrebte strukturelle Salden gemäß den SKP 2014-2017 für eine Stichprobe von Mitgliedstaaten, in Prozent des BIP

	AT	BE	FI	IT	HU	NL	ES	FR	PT
SKP 2014	-0,3 %		0,3 %	0,0 %					-0,2 %
SKP 2015	-0,5 %	0,0 %	-2,6 %	0,1 %	-1,6 %	-0,5 %	-0,2 %	-0,1 %	-0,4 %
SKP 2016	-0,5 %	0,0 %	-1,4 %	-0,8 %	-1,7 %	-0,6 %	-1,9 %	-0,3 %	-0,8 %
SKP 2017	-0,8 %	-0,4 %	-1,1 %	-0,7 %	-2,4 %	0,3 %	-2,0 %	-0,5 %	-1,1 %

Quelle: SKP 2014-2017 für AT, BE, FI, IT, HU, NL, ES, FR, PT.

73

In der Mitteilung der Kommission zur Flexibilität aus dem Jahr 2015 heißt es: "Der Mitgliedstaat muss einen Ausgleich für vorübergehende Abweichungen schaffen, und das mittelfristige Haushaltsziel muss innerhalb der vierjährigen Laufzeit seines laufenden Stabilitäts- bzw. Konvergenzprogramms erreicht werden."⁴⁹. Dieser Satz ist im Abschnitt enthalten, in dem die Auswirkungen der Flexibilitätsklauseln behandelt werden, scheint jedoch darauf hinzudeuten, dass alle Mitgliedstaaten das mittelfristige Haushaltsziel bis zum Ende des Programmzeitraums der SKP erreichen müssen.

74

In demselben Zusammenhang ist in Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 eine ähnliche Formulierung enthalten, in dem es heißt, dass "[…] erwartet wird, dass die Haushaltslage im Programmzeitraum wieder zum mittelfristigen Haushaltsziel zurückkehrt".

75

Allerdings zieht die Kommission weder die Mitgliedstaaten für die genannten Korrekturen zur Verantwortung noch versucht sie, die ursprüngliche Zielvorgabe durchzusetzen. Auch hat sie die Matrix nicht so ausgelegt, dass alle Mitgliedstaaten das mittelfristige Haushaltsziel im vierten Jahr des Programmzeitraums erreichen, unabhängig davon, wie weit sie von diesem Ziel entfernt sind. Die beständigen Überschätzungen der strukturellen Salden der darauffolgenden zwei bis drei Jahre zeigen, dass die in den SKP enthaltenen Prognosen für die letzten Jahre des Programmzeitraums begrenzten Informationswert haben (siehe Tabelle 2).

Teil III - Die Fortschritte in Richtung auf die mittelfristigen Haushaltsziele stagnierten, sobald der Marktdruck nachließ, und mehrere verschuldete Länder sind nicht auf dem richtigen Weg, um das mittelfristige Haushaltsziel innerhalb eines angemessenen Zeitraums zu erreichen

Im Durchschnitt wurden bei der Erreichung der mittelfristigen Haushaltsziele in den vergangenen Jahren keine Fortschritte erzielt

76

Im Zeitraum 2011-2014 war die Haushaltskonsolidierung in den Mitgliedstaaten durch den Marktdruck bedingt. Sobald dieser Druck nachließ und das BIP im Jahr 2014 wieder ein Wachstum verzeichnete, konnte der Rahmen des SWP, der durch die Durchführungsrechtsakte geschwächt war, keine weiteren Verbesserungen der strukturellen Salden gewährleisten, insbesondere in den Mitgliedstaaten mit schwacher Haushaltslage. Im Euro-Währungsgebiet blieb der strukturelle Saldo in der Zeit nach 2014 im Wesentlichen unverändert, während sich der strukturelle Primärsaldo durchschnittlich um etwa 1 Prozentpunkt des BIP verschlechterte. Alle Ersparnisse, die sich aus den niedrigeren Zinssätzen ergaben, wurden von den Mitgliedstaaten ausgegeben (siehe Diagramm 3).

77

In mehreren großen Ländern des Euro-Währungsgebiets (Spanien, Italien und Frankreich), die weit von ihren mittelfristigen Haushaltszielen entfernt sind, hat sich der strukturelle Saldo und in noch stärkerem Maße der strukturelle Primärsaldo erheblich verschlechtert (siehe Diagramm 4).

78

Die Zahl der Mitgliedstaaten, die ihr mittelfristiges Haushaltsziel erreicht haben, ist aufgrund des Marktdrucks von drei im Jahr 2011 auf 12 im Jahr 2014 gestiegen, obwohl zu dieser Zeit schlechte wirtschaftliche Bedingungen herrschten. In der Zeit danach kamen diesbezügliche Fortschritte zum Erliegen, obwohl wieder Wachstum erzielt wurde (siehe Diagramm 5). Nur etwa die Hälfte der Mitgliedstaaten hat derzeit ihr mittelfristiges Haushaltsziel erreicht.

79

In Abbildung 5 sind für die Mitgliedstaaten, die ihr mittelfristiges Haushaltsziel noch nicht erreicht haben, die Fortschritte bezüglich des strukturellen Saldos auf der Grundlage der Daten der Herbstprognose 2017 dargestellt. Im Durchschnitt haben diese 13 Länder in den vier Jahren zwischen 2014 und ihrer jüngsten Prognose für 2018 keine Fortschritte verzeichnet. Sieben Länder meldeten sogar eine Verschlechterung ihres strukturellen Saldos, und lediglich sechs Mitgliedstaaten stellten eine Verbesserung fest. Die durchschnittliche Verschlechterung fiel etwas größer aus als die durchschnittliche Verbesserung.

Abbildung 5

Konvergenz bzw. Divergenz der Mitgliedstaaten in Bezug auf ihr mittelfristiges Haushaltsziel im Zeitraum 2014-2018

Mitgliedstaaten, die das MTO nicht erreicht haben	MTO	Abstand zum MTO	Struktureller Saldo (in % des potenziellen BIP)		∆SB	SB verschlechtert sich	SB verbessert sich
	SKP 2017	(SB 2017 - MTO)	2014	2018	(2018-2014)
Rumänien	-1,0	-2,3	-0,4	-4,3	-3,9
Estland	-0,5	-0,6	0,0	-1,4	-1,4
Ungarn	-1,5	-1,7	-2,2	-3,6	-1,4
Italien	0,0	-2,1	-1,0	-2,0	-1,0
Lettland	-1,0	-0,8	-1,0	-1,8	-0,8
Österreich	-0,5	-0,4	-0,8	-1,0	-0,2
Portugal	0,25	-2,1	-1,7	-1,8	-0,1
Finnland	-0,5	-0,5	-1,5	-1,4	0,1
Polen	-1,0	-1,1	-2,8	-2,3	0,5
Slowenien	0,25	-1,9	-2,2	-1,6	0,6
Slowakei	-0,5	-1,1	-2,2	-1,2	1,0
Belgien	0,0	-1,5	-2,9	-1,5	1,4
Irland	-0,5	-0,8	-4,0	-0,5	3,5
Anzahl der Mitgliedstaaten						7	6
Anteil der Mitgliedstaaten insgesamt, die ihr MTO nicht erreicht haben						54 %	46 %

Quelle: Herbstprognose 2017 der Kommission, SKP 2017, Bewertung der Übersichten über die Haushaltsplanung 2018.

80

Darüber hinaus begann die Kommission in ihren Positionspapieren zum haushaltspolitischen Kurs des Euro-Währungsgebiets im Jahr 2016, eine fiskalische Lockerung⁵⁰ zu empfehlen, obwohl die Produktionslücke nach 2013 begann, sich rasch zu schließen, und im Jahr 2018 positiv ausfallen dürfte (siehe Diagramm 6)⁵¹. Derartige Empfehlungen könnten in den Mitgliedstaaten, die ihr mittelfristiges Haushaltsziel noch nicht erreicht haben, die Argumente für eine Haushaltskonsolidierung geschwächt haben.

81

Dass Mitgliedstaaten, die der präventiven Komponente unterliegen und ihr mittelfristiges Haushaltsziel noch nicht erreicht haben, nur geringe Anpassungsanstrengungen unternommen haben, wird auch ersichtlich, wenn man die in der Matrix festgelegten Anpassungsvorgaben für den strukturellen Saldo mit der tatsächlichen Anpassung vergleicht. Diagramm 7 zeigt die Fortschritte der Mitgliedstaaten, die ihr mittelfristiges Haushaltsziel noch nicht erreicht haben, im Hinblick auf den strukturellen Saldo. Nur sehr wenige Länder erfüllen die Vorgaben der Matrix; bei den meisten Ländern ist dies nicht der Fall. Ausgehend von vorläufigen Daten haben im Jahr 2017 lediglich zwei Mitgliedstaaten die Vorgaben der Matrix erfüllt. Bei Betrachtung der in der Frühjahrsprognose 2018 enthaltenen jüngsten Daten zu den Indikatoren für den strukturellen Saldo ist jedoch festzustellen, dass angesichts des Wachstums, das in einigen Mitgliedstaaten im Jahr 2017 verzeichnet wurde, über die Hälfte dieser Mitgliedstaaten anscheinend ex post ihr mittelfristiges Haushaltsziel erreicht haben werden.

82

Die Wirksamkeit der präventiven Komponente wurde auch durch die Entwicklungen bei der korrektiven Komponente seit 2014 geschwächt. Im Rahmen der korrektiven Komponente verzeichnete Spanien in der Zeit nach 2014 eine starke Verschlechterung des strukturellen Saldos, während Frankreich und Portugal nur sehr langsame Fortschritte erzielten (siehe Tabelle 3)⁵².

Tabelle 3

Anzahl der Jahre, die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets mit hoher Schuldenquote im Jahr 2017 benötigen, um das mittelfristige Haushaltsziel zu erreichen

Mitgliedstaat	Durchschnittliche Veränderung des SB (2014-2018)	MTO	Abstand zum MTO	Anzahl der für die Erreichung des MTO benötigten Jahre
		(Frühjahrsprognose 2017)	(SB 2017 - MTO 2017)	(auf der Grundlage des SB im Jahr 2017 und der durchschnittlichen Anpassung im Zeitraum 2014-2018)
Belgien	0,3	0,0	-1,5	5,0
Irland	0,8	-0,5	-0,8	0,9
Spanien	-0,3	0,0	-3,1	Keine Konvergenz
Frankreich	0,1	-0,4	-2,0	14,9
Italien	-0,2	0,0	-2,1	Keine Konvergenz
Portugal	0,2	0,25	-2,1	8,7

Hinweis: Das Ergebnis des strukturellen Saldos für Portugal und Frankreich im Jahr 2017 und die Projektionen für 2018 sind in der Frühjahrsprognose 2018 deutlich nach oben korrigiert worden.

Quelle: Struktureller Saldo - AMECO-Datenbank 2017; von den Mitgliedstaaten anhand der Frühjahrsprognose 2017 festgelegtes mittelfristiges Haushaltsziel, das 2016 überprüft wurde und für den Zeitraum 2017-2019 gilt; der Abstand zum mittelfristigen Haushaltsziel und die Anzahl der Jahre bis zur Erreichung dieses Ziels beruhen auf den Berechnungen des Europäischen Rechnungshofs.

83

Ferner wendet die Kommission die Vorgaben der präventiven Komponente nicht auf Mitgliedstaaten an, die der korrektiven Komponente unterliegen, obwohl es hierfür keine klare rechtliche Bestimmung gibt. Nach Auffassung der Kommission ermöglicht es die korrektive Komponente, das Gesamtdefizit allein durch eine Konjunkturerholung auf unter 3 % zu senken, ohne dass eine Verbesserung des strukturellen Saldos verpflichtend wäre. Gleichzeitig hat die Kommission für mehrere Mitgliedstaaten wiederholt mehrjährige Verlängerungen der Fristen für eine Beendigung des Defizitverfahrens empfohlen, was zu weitaus längeren Fristen führt als in den Verträgen vorgesehen. Folglich sind Mitgliedstaaten, die der korrektiven Komponente unterliegen, nicht gezwungen, die Anforderungen zu erfüllen, denen sie im Rahmen der präventiven Komponente nachkommen müssten. Einmal ersuchte die Kommission die Mitgliedstaaten um Zustimmung, um diese Unstimmigkeiten zu beseitigen, das Problem wurde jedoch nicht gelöst.

In den am höchsten verschuldeten Mitgliedstaaten wurden besonders schwache Ergebnisse verzeichnet

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Die Entwicklung der Haushaltssalden und der Schuldenquoten der einzelnen Mitgliedstaaten einer Währungsunion ist weitaus wichtiger als die der Gesamt- oder Durchschnittsindikatoren⁵³. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Anreize für Haushaltsdisziplin in einer Währungsunion schwächer sind, da die Länder nicht auf ihre eigenen Zahlungsbilanzpositionen achten müssen, während die negativen externen Effekte ihrer Haushaltspolitik auf die mit ihnen verbundenen Länder jedoch größer sind.

85

Aus diesem Grund kommt den Entwicklungen in den hoch verschuldeten EU-Mitgliedstaaten (nach Auffassung des Hofes die Länder mit einer Schuldenquote von über 90 %) die größte Bedeutung zu. Zudem ist es wichtig, auch die Mitgliedstaaten zu betrachten, die in diesem Zeitraum (2014-2018) unter die korrektive Komponente des SWP fallen. Es ist logisch anzunehmen, dass die Kriterien der präventiven Komponente eine Untergrenze für die Anpassungsvorgaben der korrektiven Komponente bilden sollten. In diesem Sinne sind Erstere für Letztere von Bedeutung. Das sich in diesem Zusammenhang ergebende Bild ist besorgniserregend (siehe Diagramm 8).

86

Ein Beispiel für eine Erfolgsgeschichte liefert Irland, dessen struktureller Saldo sich weitaus stärker verbessert hat, als es gemäß der Matrix erforderlich gewesen wäre. Das Land dürfte im Jahr 2018 auch sein mittelfristiges Haushaltsziel erreichen, und seine Schuldenquote sinkt rapide⁵⁵. Zypern erreicht sein mittelfristiges Haushaltsziel im Jahr 2018. Dies sorgt zusammen mit der Erholung für einen - wenn auch langsamen - Rückgang der Schuldenquote⁵⁶ (siehe Diagramm 9).

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Belgien hat bei der Erreichung seines mittelfristigen Haushaltsziels einige Fortschritte erzielt, aber in weitaus geringerem Umfang als in der Matrix vorgegeben. Ende 2018 wird der Abstand zum mittelfristigen Haushaltsziel voraussichtlich immer noch etwa 1,5 Prozentpunkte betragen, wobei kürzlich eine Abwärtskorrektur vorgenommen wurde. Sofern die Anpassung in den kommenden Jahren in dem durchschnittlichen Tempo der Jahre 2014-2018 fortgesetzt wird, benötigt das Land fünf Jahre, um sein mittelfristiges Haushaltsziel zu erreichen (siehe auch Tabelle 3).

88

Der strukturelle Saldo Portugals hat sich in diesem Zeitraum durchschnittlich nur leicht verbessert und ist immer noch etwa 2 Prozentpunkte des BIP vom mittelfristigen Haushaltsziel entfernt, auch wenn die aktualisierten Daten der jüngsten Frühjahrsprognose 2018 darauf hindeuten, dass sich der strukturelle Saldo im Jahr 2017 deutlich verbessert hat. Sollte 2017 ein außergewöhnliches Jahr sein und sich die durchschnittliche Anpassungsgeschwindigkeit an den vorangehenden Jahren bemessen, dürfte es fast neun Jahre dauern, bis das mittelfristige Haushaltsziel erreicht ist. Falls die jüngsten Verbesserungen des strukturellen Saldos, die dem Frühjahrsbericht 2018 zu entnehmen sind, aufrechterhalten werden können und die Vorgaben der Matrix weiterhin übertroffen werden, dürfte Portugal sein mittelfristiges Haushaltsziel innerhalb eines angemesseneren Zeitrahmens erreichen.

89

In drei großen Ländern sind die Entwicklungen jedoch besorgniserregend: Italien, Frankreich und Spanien. In diesen Ländern blieben die Anpassungen deutlich hinter den Vorgaben der Matrix zurück, und bei diesem Tempo wird es schwierig sein, die mittelfristigen Haushaltsziele innerhalb eines angemessenen Zeitraums zu erreichen. Nach Auffassung des Hofes haben große Unterschiede bei der Anpassung der Haushaltssalden der Mitgliedstaaten, die der korrektiven Komponente unterliegen, im Vergleich zu den Mitgliedstaaten, die der präventiven Komponente unterliegen, wesentliche Auswirkungen auf die Glaubwürdigkeit des allgemeinen Rahmens des SWP.

90

In Frankreich, das der korrektiven Komponente unterliegt, hat sich der strukturelle Saldo im Zeitraum 2014-2018 kaum verbessert (siehe Tabelle 3). Bei einem Abstand zum mittelfristigen Haushaltsziel von 2,7 Prozentpunkten des BIP Ende 2018 benötigt das Land für die Erreichung des mittelfristigen Haushaltsziels 15 Jahre, sofern die durchschnittliche Anpassungsgeschwindigkeit des Zeitraums 2014-2018 beibehalten wird. In diesem Zeitraum stieg die Schuldenquote Frankreichs weiter an.

91

In Italien (präventive Komponente) und Spanien (korrektive Komponente) haben sich die strukturellen Salden im gleichen Zeitraum stark verschlechtert und sind nun weit vom mittelfristigen Haushaltsziel entfernt: In Italien beträgt der Abstand 2 Prozentpunkte und in Spanien über 3 Prozentpunkte. Trotz Wirtschaftswachstum haben die Länder beim Schuldenabbau keine Fortschritte erzielt.

92

Im Falle Frankreichs und Spaniens, die sich beide im Defizitverfahren befinden, hatte die Kommission die Frist für die Beendigung des Defizitverfahrens mehrere Male verlängert⁵⁷, wobei sie die Auffassung vertrat, dass ein Defizitverfahren nicht verschärft werden könne, sofern der Mitgliedstaat seine Zwischenziele für das Gesamtdefizit erreiche, selbst wenn die politischen Verpflichtungen nicht erfüllt worden seien⁵⁸. Infolgedessen verschlechterte sich im Zeitraum 2014-2017 der strukturelle Saldo in Spanien um 1,7 Prozentpunkte des BIP, während er sich in Frankreich geringfügig verbesserte.

93

In allen drei großen Ländern lag in diesem Zeitraum das Wachstum über dem Potenzial, und die Produktionslücke schloss sich. Im Jahr 2018 wird die Produktionslücke voraussichtlich in Italien und Spanien positiv und in Frankreich nur leicht negativ ausfallen (siehe Diagramme 10, 11 und 12). Darüber hinaus entfällt mehr als die Hälfte der gesamten öffentlichen Schulden des Euro-Währungsgebiets auf diese drei Länder.

94

Die EZB wies vor Kurzem darauf hin, dass in den verschuldeten Ländern des Euro-Währungsgebiets keine Fortschritte bei der Haushaltskonsolidierung erzielt werden. In ihrem Finanzstabilitätsbericht 2017 heißt es, die verbesserten Gesamtsalden verdeckten die zugrunde liegenden Haushaltsrisiken und eine allgemeine leichte Lockerung des haushaltspolitischen Kurses im Euro-Währungsgebiet im Zeitraum 2017-2019. Auch reichten die Konsolidierungsanstrengungen in mehreren Ländern des Euro-Währungsgebiets nach wie vor nicht aus, um den Verpflichtungen im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts gerecht zu werden (siehe Diagramm 8). Außerdem könne die für den Zeitraum 2017-2019 prognostizierte Verschlechterung der strukturellen Salden in mehreren Ländern die Einhaltung der mittelfristigen Ziele weiter gefährden⁵⁹.

Gemischte Ergebnisse in Mitgliedstaaten mit einem Schuldenstand von 70 % bis 90 % im Zeitraum 2014-2018

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In dieser Gruppe wurden die Vorgaben der Matrix in zwei Ländern übertroffen: Deutschland und Kroatien. Österreich und, in geringerem Maße, das Vereinigte Königreich haben ihre Vorgaben beinahe erfüllt. In Slowenien wurde im Durchschnitt keine Anpassung erzielt, während Ungarn eine stark expansive Haushaltspolitik eingeleitet hat (siehe Diagramm 13).

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Die Mitgliedstaaten, in denen die strukturellen Salden angepasst wurden, konnten auch ihre Schuldenquoten deutlich senken: In Deutschland verringerten sich die Schulden um 14 Prozentpunkte des BIP, in Österreich um 8 Prozentpunkte und in Kroatien um 9 Prozentpunkte. Im Vereinigten Königreich sank der Schuldenstand nur geringfügig, was auf das zunächst hohe strukturelle Defizit zurückzuführen war, wenngleich sich dieses im betreffenden Zeitraum erheblich verbesserte. Im Durchschnitt fiel der Schuldenabbau in dieser Gruppe deutlich höher aus als in der Gruppe der hoch verschuldeten Mitgliedstaaten (mit Ausnahme von Irland, das ebenfalls zu dieser Gruppe zählte) (siehe Diagramm 14).

Starke Verschlechterung in zwei Mitgliedstaaten mit niedrigem Schuldenstand

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Rumänien, das einen niedrigen Schuldenstand von 39,4 % des BIP aufweist, übertraf im Jahr 2014 sein mittelfristiges Haushaltsziel, verzeichnet derzeit jedoch eine außergewöhnlich starke Verschlechterung des strukturellen Saldos, das im Zeitraum 2014-2018 um etwa 4 Prozentpunkte des BIP gesunken ist. Im Mai 2017 leitete die Kommission erstmals ein Verfahren wegen erheblicher Abweichung ein, das im November 2017 verschärft wurde.

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Estland wies im Jahr 2014 einen Schuldenstand von lediglich 10,7 % des BIP auf und übertraf im selben Jahr sein mittelfristiges Haushaltsziel. Zwischen 2014 und 2018 sank der strukturelle Saldo um 1,4 Prozentpunkte des BIP, wobei der größte Rückgang 2017 verzeichnet wurde. In Anbetracht der allgemeinen Haushaltslage in beiden Mitgliedstaaten, u. a. des außergewöhnlich niedrigen öffentlichen Schuldenstands in Estland (9,1 % des BIP im Jahr 2018), unterscheiden sich die Faktoren, die zu dem Rückgang in Estland beigetragen haben, nach Auffassung der Kommission erheblich von denen, die für Rumänien ausschlaggebend sind.

Ungleichgewicht zwischen Tragfähigkeit und konjunkturellen Erwägungen

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In ihren jüngsten Mitteilungen zum neu eingeführten Ermessensspielraum betonte die Kommission, wie wichtig es sei, bei der Festlegung der haushaltspolitischen Ziele ein Gleichgewicht zwischen der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und antizyklischen Erwägungen zu finden⁶⁰. Eine kürzlich von der Kommission durchgeführte Analyse ergab jedoch, dass ein solches Gleichgewicht in hoch verschuldeten Mitgliedstaaten (den Ländern mit Tragfähigkeitsrisiken, die auf der rechten Seite des Diagramms 15 aufgeführt sind) nicht geschaffen wird. In diesen Ländern ist die Produktionslücke effektiv geschlossen oder sogar positiv, es werden jedoch keine Konsolidierungsanstrengungen unternommen, um die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu verbessern⁶¹.

Teil IV - Die Kommission könnte einige technische Aspekte der Bewertungen verbessern

Positive Verzerrung bei den Prognosen der Kommission für das reale BIP-Wachstum und die Investitionen in den Jahren t und t+1

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Die Kommission führt regelmäßig statistische Überprüfungen der Genauigkeit ihrer eigenen Prognosen durch (2007, 2012 und 2016). Ihre Analysen ergaben, dass die Prognosen in der Regel genau und mit denen anderer internationaler Institutionen wie des IWF und der OECD vergleichbar sind.

101

In der Studie aus dem Jahr 2016⁶² wurde jedoch festgestellt, dass die Kommission in ihren Prognosen für den Zeitraum 2000-2014 das reale BIP im Folgejahr durchschnittlich um +0,54 Prozentpunkte zu hoch angesetzt hatte. Eine solche Verzerrung ist auch in der erweiterten Stichprobe für den Zeitraum 1969-2014 (+0,33 Prozentpunkte) erkennbar.

102

Auf Ebene der Mitgliedstaaten ist die Verzerrung für Italien, wo sie bei den BIP-Prognosen sowohl für das laufende Jahr als auch das Folgejahr 1 % beträgt, statistisch signifikant. Im Falle Dänemarks, Frankreichs und Portugals fällt die Verzerrung mit 5 % bei den Prognosen für das Folgejahr signifikant aus. Diese relativ große Verzerrung ist in den Frühjahrsprognosen für das laufende Jahr und den Herbstprognosen für das Folgejahr festzustellen. Sie hat beträchtliche Auswirkungen, beispielsweise auf die Prognose der Schuldendynamik. Im Falle eines Landes führte die durchschnittliche positive Verzerrung von 1,1 % dazu, dass die Schuldenquote in den Prognosen für das Folgejahr um 1,4 % des BIP unterschätzt wurde.

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Trotz der festgestellten Verzerrungen konnte der Hof nicht ermitteln, welche Korrekturmaßnahmen die Kommission ergriffen hat, um zu verhindern, dass es in Zukunft erneut zu Verzerrungen kommt.

Bewertung der in den SKP enthaltenen Angaben

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Die Angaben, die in den SKP der in der Stichprobe erfassten Mitgliedstaaten enthalten waren, entsprachen im Allgemeinen den Anforderungen des Verhaltenskodex und der Verordnung. Insbesondere umfassten sie Angaben zu den haushaltspolitischen Zielen für den gesamten Programmzeitraum und zu den haushaltspolitischen Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele. In einigen Fällen wurden die Vorgaben jedoch nicht eingehalten. Der Hof stellte fest, dass diese Informationslücken in den Bewertungen, die die Kommission zu den in der Stichprobe erfassten SKP durchgeführt hatte, nicht systematisch dargestellt wurden (siehe Kasten 2).

105

In den Bewertungen der Kommission wird auf Unzulänglichkeiten hingewiesen, was die in den SKP enthaltene Beschreibung der haushaltspolitischen Maßnahmen betrifft (siehe Ergebnisse der Stichprobe in Anhang I). Vor 2011 verfasste die Kommission eine spezifische Bewertung zur Qualität der SKP, die sich auf die Anforderungen des Verhaltenskodex stützte (siehe beispielsweise den Anhang der Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen der Jahre 2009 und 2010). Seit 2011 gibt es jedoch keinen Anhang dieser Art mehr.

Berichterstattung der Kommission zum Grad der Abweichung ist zwar korrekt, jedoch unübersichtlich

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Der Hof stellte fest, dass die Abweichungsberechnungen in den Bewertungen korrekt vorgenommen wurden. Die Bewertungen erheblicher Abweichungen waren ebenfalls korrekt und wurden im Wesentlichen in den Arbeitsunterlagen der Kommissiondienststellen dokumentiert. Diese Arbeitsunterlagen enthalten jedoch eine Tabelle mit Schlussfolgerungen zum Grad der Abweichung, die auf Vergleichen zwischen den beiden Säulen beruhen (durchschnittliche Schätzungen für ein Jahr und für zwei Jahre). In der Tabelle werden zwar die Schlussfolgerungen zu den beiden Säulen miteinander verglichen, die Ergebnisse bezüglich der Einhaltung der Vorgaben für die einzelnen Säulen sind jedoch unübersichtlich dargestellt.

Bei der technischen Prüfung des Hofes wurden keine größeren Probleme festgestellt

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Der Hof prüfte die technischen Aspekte der Verfahren der präventiven Komponente. Im Hinblick auf die meisten dieser Aspekte wurden keine größeren Probleme festgestellt. In den Jahren 2012 und 2016 gab die Kommission im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten den Verhaltenskodex heraus, um die Art der Angaben, die in den SKP gemäß der Verordnung (insbesondere Artikel 3 Absatz 2 und Artikel 7 Absatz 2) enthalten sein sollen, genau festzulegen. Der Hof stellte fest, dass der Verhaltenskodex mit den Anforderungen der Verordnung in Einklang steht.

108

In den Jahren 2012, 2016 und 2017 gab die Kommission ein Vademecum für den SWP heraus. Der Hof überprüfte, ob die in den Ausgaben von 2016 und 2017 beschriebenen Ansätze den Anforderungen der Verordnung entsprechen. Der Hof ermittelte eine Reihe von Ausnahmen, die nachstehend erläutert werden.

• Während in der Verordnung vorgeschrieben ist, die aktuellsten Wirtschaftsdaten zu nutzen, greift die Kommission auf die positivsten Daten verschiedener Datenstände zurück, um die Lage der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Erreichung des mittelfristigen Haushaltsziels zu bestimmen. Dadurch entscheidet sich wiederum, ob in einem bestimmten Jahr eine Anpassung erforderlich ist. Hinzu kommt, dass die Anpassungsvorgaben bei ihrer Festlegung auf Grundlage der Matrix asymmetrisch "eingefroren" werden, was problematisch ist, wenn der Abstand des strukturellen Saldos zum mittelfristigen Haushaltsziel größer ist als die von der Matrix abgeleitete Vorgabe. Ebenso beruht die Referenzrate des Ausgabenrichtwerts im Jahr t auf den Projektionen der Frühjahrsprognose des Jahres t-1 und wird nicht mit Blick auf die darauffolgenden Prognosen aktualisiert. Solche Vorgehensweisen führen dazu, dass Warnungen verspätet ausgesprochen werden, wenn sich der strukturelle Saldo verschlechtert oder sich Faktoren ändern, auf denen die Zusammensetzung der Referenzrate beruht (siehe Ziffer 59). Darüber hinaus ermittelt die Kommission den Abstand zum mittelfristigen Haushaltsziel in einem bestimmten Jahr, indem sie das mittelfristige Haushaltsziel mit dem strukturellen Saldo des Vorjahres - und nicht etwa mit dem des laufenden Jahres - vergleicht (siehe Ziffer 60).
• Bei der Berechnung der Staatsausgaben für den Ausgabenrichtwert zieht die Kommission die um die EU-Mittel für Investitionen bereinigten und geglätteten Investitionen ab. Folglich spiegelt die Schätzung der Ausgaben eines bestimmten Jahres nicht genau die Kapitalinvestitionen eines Staates in dem betreffenden Jahr wider. Eine solche Glättung ist in der Verordnung nicht vorgesehen.

109

Der Hof prüfte, ob die den Länderreferaten zur Verfügung gestellten internen Leitlinien und die für die Bewertung verwendeten Arbeitsblätter den im Vademecum beschriebenen Ansätzen entsprachen. Er stellte fest, dass die Vorgehensweise der Kommission bei den Bewertungen im Einklang mit dem Vademecum stand, abgesehen von der Tatsache, dass bei der Ermittlung des Abstands zum mittelfristigen Haushaltsziel die positivsten strukturellen Salden früherer Datenstände herangezogen wurden.

110

Der Hof prüfte, ob die in der Stichprobe erfassten SKP im Hinblick auf die Anforderungen des Verhaltenskodex Informationslücken aufwiesen. Er stellte fest, dass die von der Kommission durchgeführten Bewertungen der SKP nicht systematisch solche Lücken aufwiesen.

111

Die Arbeitsunterlagen der Kommission enthalten relevante Informationen zu den haushaltspolitischen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, ihren jeweiligen Maßnahmen und der Einhaltung der Regeln der präventiven Komponente. Der Hof stellte fest, dass Verbesserungsbedarf besteht, was die Beschreibung der ergriffenen Maßnahmen und die in den Prognosen der Kommission berücksichtigten Auswirkungen (abgesehen von den Auswirkungen, die von den Mitgliedstaaten in ihren SKP vorgesehen sind) betrifft. Es wäre nützlich, wenn die Arbeitsunterlagen der Kommissiondienststellen eine Tabelle enthielten, in der die Unterschiede klarer erläutert würden.

112

Die Mitgliedstaaten einigten sich auf eine gemeinsame EU-Methode zur Schätzung des Produktionspotenzials. Einige Mitgliedstaaten erstellen jedoch auch ihre eigenen Schätzungen. Diese beruhen auf Methoden, die von der gemeinsamen EU-Methode abweichen, welche als Grundlage für die Bewertungen im Rahmen der präventiven Komponente dient. Unterschiedliche Methoden ergeben mitunter verschiedene Schätzungen, die wiederum zu unterschiedlichen Schätzungen des strukturellen Saldos führen können. Der Hof untersuchte verschiedene Studien, bei denen die von der Kommission erstellten Schätzungen des Produktionspotenzials mit von anderen Stellen vorgenommenen Schätzungen verglichen wurden, und gelangte zu der Auffassung, dass der Ansatz der EU im Vergleich zu ähnlichen Schätzungen (beispielsweise der OECD oder des IWF) gut abschneidet.

113

Darüber hinaus führte die Kommission im Jahr 2016 ein Plausibilitätsinstrument ein, das der Bewertung von Situationen dient, in denen die geschätzten Produktionslücken in bestimmten Jahren mit einem hohen Maß an Unsicherheit behaftet sind. Hierbei handelt es sich um ein Pilotprojekt, das in den kommenden zwei Jahren mit dem Ziel durchgeführt wird, alle Faktoren zu berücksichtigen, die Mitgliedstaaten in Bezug auf ihre Schätzungen des Produktionspotenzials für wichtig erachten. Dieser Ansatz eines offenen Dialogs, bei dem Fragen der Plausibilität im Rahmen eines gemeinsamen Ansatzes behandelt werden, ist angemessen.

114

Der Hof untersuchte die verwendeten Arbeitsblätter und Formeln und wiederholte eine Reihe von Bewertungen, um die Genauigkeit der Vorgehensweise zu prüfen. Ferner überprüfte der Hof eine Stichprobe der von der Kommission für ihre Bewertungen verwendeten Daten und stellte fest, dass diese Daten mit denen der entsprechenden Quellen übereinstimmten, beispielsweise mit den Daten der AMECO-Datenbank, des Statistischen Amts der EU (Eurostat) oder der SKP. Es wurden keine Probleme festgestellt, abgesehen von der Art und Weise, wie der Übergang vom ESVG 95 zum ESVG 2010 bewältigt wurde und wie Datenstände für die Bewertung herangezogen wurden (siehe Ziffer 62).

115

Der Hof stellte fest, dass die mittelfristigen Mindesthaushaltsziele gemäß dem im Vademecum beschriebenen Ansatz berechnet wurden. Zudem überprüfte der Hof, ob die mittelfristigen Haushaltsziele aller Mitgliedstaaten dem Mindestziel entsprachen bzw. dieses übertrafen, und stellte fest, dass sämtliche Ziele den Vorgaben entsprachen, mit Ausnahme des mittelfristigen Haushaltsziels Sloweniens im Zeitraum 2016-2017 (für die Jahre 2017-2019). Dies hatte keine Auswirkungen auf die Bewertungsergebnisse der Kommission.

116

Der Hof überprüfte die Sensitivität der Mindestziele gegenüber den zugrunde liegenden Variablen und stellte fest, dass sie auf große Veränderungen bei der Semi-Elastizität, große Schuldenkrisen und die Kosten einer alternden Bevölkerung größtenteils empfindlich reagierten. Allerdings stellte der Hof fest, dass bei den Mindestzielen andere Faktoren, die sich auf die Schulden auswirken, wie beispielsweise Bestandsanpassungen, nicht berücksichtigt wurden.

117

Darüber hinaus untersuchte der Hof die Verfahrensweise bei den Bewertungen, um zu überprüfen, ob die Parameter der Matrix korrekt angewandt wurden. Während des Übergangs zur neuen Matrix wurden die Parameter der alten Matrix bei der Bewertung im Frühjahr 2015 beibehalten und nur auf Mitgliedstaaten angewandt, deren struktureller Saldo sich verschlechtert hatte, anstatt für alle Mitgliedstaaten Anpassungen vorzunehmen. Die Übergänge zwischen verschiedenen Regelungen wurden von der Kommission nicht einheitlich gehandhabt.

Teil V - Die länderspezifischen Empfehlungen spiegeln die zugrunde liegenden Schlussfolgerungen der Bewertungen wider, sollten jedoch klarer formuliert werden

Die länderspezifischen Empfehlungen spiegeln die Ergebnisse der durchgeführten Bewertungen wider, veränderte Bedingungen könnten sich jedoch auf die Relevanz auswirken

118

Die vom Rat angenommenen endgültigen länderspezifischen Empfehlungen für die Haushaltspolitik stützen sich auf die Empfehlungen der Kommission. In diesen Empfehlungen, die in Form eines Rechtsakts verfasst sind, werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, festgestellte Risiken für erhebliche Abweichungen zu bekämpfen, und es wird angegeben, welche Anpassung hinsichtlich des strukturellen Saldos und des Ausgabenwachstums erforderlich ist.

119

Der Hof stellte fest, dass die länderspezifischen Empfehlungen für die Haushaltspolitik, was die präventive Komponente betrifft, den in den Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen enthaltenen Schlussfolgerungen der Bewertungen entsprachen.

120

Nach Auffassung des Hofes werden die Empfehlungen im Jahresverlauf früh genug (im Juli) veröffentlicht, um den Mitgliedstaaten die Möglichkeit zu geben, die Empfehlungen im Rahmen ihres jährlichen Haushaltsverfahrens aufzugreifen. In den meisten Mitgliedstaaten werden die Haushaltspläne für das darauffolgende Jahr im Herbst erörtert, ausgearbeitet und angenommen. Bis dahin können sich die makroökonomischen und haushaltspolitischen Bedingungen ändern; die länderspezifischen Empfehlungen, die früher im Jahresverlauf festgelegt wurden, gelten jedoch weiterhin. Erhebliche Veränderungen bei den Bedingungen können sich auf die Relevanz der länderspezifischen Empfehlungen auswirken.

Die Formulierungen der im Jahr 2017 veröffentlichten länderspezifischen Empfehlungen sind weniger klar und durchsetzbar

121

Wie relevant die länderspezifischen Empfehlungen sind, hängt auch von ihrer Klarheit und Glaubwürdigkeit ab, was die Frage betrifft, ob ihre Umsetzung ex post überwacht und durchgesetzt werden kann. Im Zeitraum der Prüfung schlug die Kommission die länderspezifischen Empfehlungen für das Jahr 2018 vor, wobei die in Zahlen ausgedrückten Vorgaben in die Erwägungsgründe und nicht in den verfügenden Teil aufgenommen wurden. Aus Sicht der Kommission sind die Erwägungsgründe und der verfügende Teil gleichermaßen verbindlich und durchsetzbar, was von der Öffentlichkeit nicht allgemein verstanden wird.

122

In diesem Zusammenhang wies die EZB kürzlich darauf hin, dass sich die länderspezifischen Empfehlungen der Kommission für die Haushaltspolitik in zweierlei Hinsicht von den in der Vergangenheit abgegebenen Empfehlungen unterscheiden. Erstens sei nur in den Erwägungsgründen und nicht in den verfügenden Teilen die Höhe der strukturellen Anpassung angegeben, die den Regierungen vom Rat empfohlen wird, um eine vollständige Einhaltung des SWP zu gewährleisten. In der Regel sollten die verfügenden Teile klare Ex-ante-Leitlinien für die Regierungen enthalten, in denen dargelegt wird, wie die öffentlichen Finanzen in den darauffolgenden 12-18 Monaten verwaltet werden sollten. Nach Auffassung der EZB dienen die verfügenden Teile auch als Orientierungshilfe für die Parlamente und die Öffentlichkeit und als Bezugsrahmen für transparente Ex-post-Bewertungen bezüglich der Einhaltung des SWP. Daher sei es wichtig, die haushaltspolitischen Leitlinien in vollem Umfang einzubeziehen, unter anderem in die Übersichten über die Haushaltsplanung 2018 der Regierungen, um ausreichende Fortschritte zur Erreichung solider öffentlicher Finanzen zu gewährleisten⁶³.

123

Ferner weist die EZB darauf hin, dass für alle Länder, für die im Jahr 2018 für die strukturelle Anpassung eine Vorgabe von 0,5 % des BIP oder mehr gilt, unabhängig von der Höhe der Staatsschulden in den Erwägungsgründen festgelegt ist, dass "[…] bei der Bewertung der Übersicht über die Haushaltsplanung für 2018 und der folgenden Bewertung der Haushaltsergebnisse dem Ziel der Erreichung eines Haushaltskurses Rechnung getragen werden [muss], der sowohl zur Stärkung der laufenden Erholung als auch zur Gewährleistung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen [des jeweiligen Mitgliedstaats] beiträgt". Dies könne bedeuten, dass die Vorgaben für die strukturelle Anpassung stärker gesenkt werden als im Rahmen der bestehenden Flexibilitätsbestimmungen des SWP (wie im Januar 2015 von der Kommission mitgeteilt) vorgesehen. Künftig sei es wichtig, eine einheitliche Umsetzung des regelbasierten SWP zu gewährleisten⁶⁴.

124

Solche Leitlinien der Kommission können zu Situationen führen, in der zwei Ziele - die Stärkung der laufenden Erholung einerseits und die Gewährleistung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen andererseits - zu sehr asymmetrischen Schlussfolgerungen führen: einerseits könnte sich ein Mitgliedstaat veranlasst sehen, mehr für wachstumsfördernde Maßnahmen auszugeben, andererseits dazu, eine solche Zunahme der Ausgaben zu begrenzen. Dies könnte auch bedeuten, dass niedrigere Vorgaben gelten als im Regelungsrahmen des SWP (Kombination von Matrix und Klauseln) festgelegt.

125

Um die Logik der vorgeschlagenen Empfehlungen besser zu vermitteln, sollte die Kommission eine Zusammenfassung der zugrunde liegenden Bewertung bereitstellen und erläutern, wie wichtig die Umsetzung der Empfehlungen ist und welche Risiken bestehen, wenn die Empfehlungen nicht umgesetzt werden. In der Vergangenheit wurden alle länderspezifischen Empfehlungen durch einen Erwägungsgrund untermauert, in dem die zugrunde liegende Logik erläutert wurde. Nach den jüngsten Änderungen wird die den länderspezifischen Empfehlungen zugrunde liegende Logik in den Erwägungsgründen jedoch nicht mehr erklärt.

Die Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen für die Haushaltspolitik wird von der Kommission ausreichend überwacht

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Die Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen wird von der Kommission auf der Grundlage einer Vielzahl von Informationen überwacht, wobei auf die Überwachung der Tätigkeiten im letzten Quartal des Jahres ein größeres Augenmerk gelegt wird. Angesichts der ausführlichen Analysen, der verfügbaren Daten sowie des Umfangs der Informationsbesuche und des Informationsaustauschs zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission erachtet der Hof die Überwachung und Weiterverfolgung der Entwicklungen in den Mitgliedstaaten für ausreichend.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Das Hauptziel der präventiven Komponente wurde nicht erreicht

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Die präventive Komponente soll sicherstellen, dass die EU-Mitgliedstaaten eine Haushaltslage beibehalten, bei der ihre jeweiligen mittelfristigen Haushaltsziele erreicht werden, um eine nachhaltige Haushaltslage zu gewährleisten und für den Fall einer Rezession haushaltspolitischen Spielraum zu ermöglichen. Darüber hinaus würden hoch verschuldete Mitgliedstaaten durch die Erreichung ihrer mittelfristigen Haushaltsziele sicherstellen, dass ihre Schuldenquoten gemäß den Vorgaben der auf Basis des Schuldenkriteriums eingeleiteten korrektiven Komponente des SWP langsam gesenkt werden. All dies ist von entscheidender Bedeutung, um zu verhindern, dass es in der EU und, was noch wichtiger ist, in der Währungsunion zu einer schweren Haushaltskrise kommt (siehe Ziffern 4-5).

128

In der Verordnung wird für die jährliche Annäherung an das mittelfristige Haushaltsziel ein angemessener Richtwert von 0,5 Prozentpunkten des BIP pro Jahr festgelegt; gleichzeitig wird jedoch das Konzept der erheblichen Abweichung eingeführt, das als zulässige Marge für Abweichungen ausgelegt wird. Zudem gewährt die Verordnung der Kommission umfassende Ermessensbefugnisse zur Anpassung der Vorgaben (siehe Ziffern 16-17 und 32-37).

129

Die Kommission hat von diesen Ermessensbefugnissen sehr umfassend Gebrauch gemacht, um die Anpassungsvorgaben zu senken, sowohl bei der Festlegung der Durchführungsbestimmungen als auch bei Einzelentscheidungen. Folglich hat die Kommission jedoch nicht sichergestellt, dass das Hauptziel der Verordnung erreicht wird: eine Annäherung an die mittelfristigen Haushaltsziele innerhalb eines angemessenen Zeitraums (siehe Ziffern 63-71).

130

Die Anpassungsvorgaben und -parameter, die in der sogenannten Matrix angegeben sind, und die zahlreichen Flexibilitätsklauseln wurden zu einem Zeitpunkt festgelegt, als die Hauptsorge der zweiten Rezession der EU im Jahr 2012 galt. Flexibilität war in einer solchen Situation im Prinzip zwar angebracht, in der Praxis war diese jedoch zu weitreichend (siehe Ziffern 26-71). Insbesondere wurde nicht ausreichend zwischen Mitgliedstaaten mit Schuldenproblemen und anderen Mitgliedstaaten unterschieden (siehe Ziffern 85-97 und 100). Außerdem waren die genehmigten Matrixparameter und die verschiedenen Flexibilitätsklauseln nicht zeitlich an diese besonderen Umstände gebunden (siehe Ziffern 77-82).

131

Anstatt die Vorgaben des Rahmens zu verschärfen, weichte die Kommission sie kürzlich weiter auf, beispielsweise indem sie im Jahr 2017 den neuen Ermessensspielraum einführte (siehe Ziffern 32-37, 69 und 79).

132

Folglich wird mit dem derzeitigen Rahmen nicht gewährleistet, dass in normalen Zeiten die Annäherung an die mittelfristigen Haushaltsziele in einem angemessenen Tempo erfolgt. Im Durchschnitt hat der Rahmen in der jüngsten Phase der Erholung nicht zu Fortschritten bei der Erreichung der mittelfristigen Haushaltsziele beigetragen, obwohl das Wachstum mittlerweile über der Potenzialwachstumsrate liegt und sich die Produktionslücke schließt (siehe Ziffern 79-82).

133

Besonders bedenklich ist, dass es in mehreren hoch verschuldeten Mitgliedstaaten nicht gelingt, mit dem geschwächten Rahmen des SWP, wie er in den Durchführungsbestimmungen der Kommission festgelegt wurde, für Fortschritte bei der Erreichung der mittelfristigen Haushaltsziele zu sorgen. Die strukturellen Salden dieser Länder haben sich im Zeitraum 2014-2018 entweder von den mittelfristigen Haushaltszielen entfernt oder nähern sich ihnen so langsam an, dass bei Weitem nicht sicher ist, ob vor der nächsten Rezession deutliche Verbesserungen erzielt werden können (siehe Ziffern 85-97 und 100).

134

Die Glaubwürdigkeit des SWP wird durch Unstimmigkeiten zwischen der präventiven und der korrektiven Komponente geschwächt. Die Kommission wendet die Vorgaben der präventiven Komponente nicht auf Mitgliedstaaten an, die der korrektiven Komponente unterliegen, und hat wiederholt mehrjährige Verlängerungen der Fristen für eine Beendigung des Defizitverfahrens vorgeschlagen, sodass Mitgliedstaaten, die sich in einem Defizitverfahren befinden, nicht gezwungen sind, die Anforderungen zu erfüllen, denen sie im Rahmen der präventiven Komponente nachkommen müssten (siehe Ziffer 84).

135

Obwohl in der Verordnung nicht vorgeschrieben, bemühte sich die Kommission, mit den Mitgliedstaaten im Rat "Wirtschaft und Finanzen" über viele Durchführungsbestimmungen eine Einigung zu erzielen, was auch gelang. Aufgrund solcher Präzedenzfälle könnte es nun schwieriger sein, notwendige Korrekturen an dem Rahmen vorzunehmen (siehe Ziffern 26, 38, 42 und 51).

136

Änderungen an dem derzeitigen Rahmen, wie er in den Durchführungsbestimmungen der Kommission festgelegt ist, sind jedoch erforderlich. Vor dem Hintergrund der für 2018 geplanten Überprüfung des Rahmens der präventiven Komponente empfiehlt der Hof die folgenden Maßnahmen.

Die Kommission sollte das Problem der kumulativen Abweichungen und Parameter in der Anpassungsmatrix beheben

137

Mit der derzeitigen Kombination der Matrix, in der die Anpassungsvorgaben abhängig vom Konjunkturzyklus festgelegt werden, der Flexibilitätsbestimmungen und der zulässigen Abweichungen wird nicht sichergestellt, dass die mittelfristigen Haushaltsziele in vernünftigerweise anzunehmenden makroökonomischen Szenarien innerhalb eines angemessenen Zeitraums erreicht werden. Nach Auffassung des Hofes kann das Problem der kumulativen Abweichungen innerhalb der derzeitigen Verordnung behoben werden, da dem Hauptziel der Verordnung gegenüber den gewährten Flexibilitätsoptionen Vorrang eingeräumt werden sollte. Da diese Fragen miteinander verflochten sind, hängt der Umfang der notwendigen Überarbeitung der Matrix davon ab, ob und wie die Probleme der kumulativen Abweichungen und Flexibilitätsklauseln angegangen und gelöst werden. Unabhängig davon gibt es gute Argumente für eine Verschärfung der Vorgaben bei Mitgliedstaaten mit einem Schuldenstand von über 90 % des BIP und, in geringerem Maße, bei Mitgliedstaaten mit Schulden von über 60 %, aber weniger als 90 % des BIP (siehe Ziffern 26-71, 85-97 und 100).

Empfehlung 1

1. Um den kumulativen Auswirkungen der zulässigen Abweichungen zu begegnen, sollte die Kommission in die überarbeitete Matrix eine Bestimmung aufnehmen, gemäß der sich die Anpassungsvorgabe für das darauffolgende Jahr erhöht, um die durchschnittliche Abweichung des Mitgliedstaats in den beiden vorangehenden Jahren und die erwartete Abweichung im laufenden Jahr auszugleichen⁶⁵.
2. Die Kommission sollte die Anpassungsvorgaben für Mitgliedstaaten mit einer Schuldenquote von über 60 % des BIP erhöhen, damit die Vorgaben mit den Bestimmungen der Schuldenregel in Einklang gebracht werden. Der Umfang der Erhöhung sollte sich nach dem Abstand von der 60 %-Schwelle richten, entweder stufenweise (beispielsweise höhere Anforderungen für Mitgliedstaaten mit einer Schuldenquote von über 90 %) oder graduell.
3. Die Kommission sollte weitere Bestimmungen der Anpassungsmatrix überprüfen und erwägen, sie abzuändern, um in allen Mitgliedstaaten innerhalb eines angemessenen Zeitraums eine Annäherung an die mittelfristigen Haushaltsziele zu bewirken, wobei sie die Auswirkungen der Überarbeitungen aller sonstigen Bestimmungen, einschließlich der Bestimmungen im Zusammenhang mit zulässigen und gewährten Abweichungen, berücksichtigen sollte.

Diese Empfehlung sollte bei der Überarbeitung der Matrix und der Flexibilitätsklauseln, die im gemeinsam vereinbarten Standpunkt für das Jahr 2018 vorgesehen ist, oder spätestens mit Blick auf ihre Umsetzung im Frühjahr 2019 berücksichtigt werden.

Flexibilitätsklauseln sollten reformiert werden, damit sie die ihnen ursprünglich in der Verordnung zugedachte Funktion erfüllen

138

Mit ihrer Nutzung der Strukturreformklausel geht die Kommission weit über das Ziel hinaus, das mit der Klausel in der Verordnung verfolgt wird, nämlich zu gewährleisten, dass die Umsetzung wichtiger Reformen nicht durch Haushaltszwänge behindert wird. In der Verordnung ist nicht die Rede davon, dass Flexibilitätsklauseln als Anreiz für Reformen dienen. Im Rahmen des SWP gewährte Abweichungen sollten für den vorgesehenen Zweck genutzt werden, während andere Instrumente zur Förderung von Reformen eingesetzt werden können (siehe Ziffern 50-52).

139

Die Kommission gestattet im Rahmen verschiedener Klauseln einen Anstieg der Ausgaben, der sich über den Zeitraum hinaus fortsetzt, für den er genehmigt wurde. Bis zum endgültigen Erreichen des mittelfristigen Ziels sind die Gesamtausgaben stetig erhöht. Dies führt zu einem verlängerten Konvergenzzeitraum, der sich negativ auf die Erreichung des grundlegenden Ziels der Verordnung auswirkt (siehe Ziffern 44-48 und 54).

140

Die Investitionsklausel stellt nicht sicher, dass der Anteil der öffentlichen Investitionsausgaben am BIP steigt, und sie lässt zu, dass in den darauffolgenden Jahren weiterhin Ausgaben getätigt werden, die nicht investitionsbezogen sind (siehe Ziffer 43).

141

Die Klausel für außergewöhnliche Ereignisse führt ebenfalls dazu, dass damit nicht im Zusammenhang stehende Ausgaben in den Jahren nach der Gewährung der Klausel steigen, und sieht eine breite Auslegung der förderfähigen Ausgaben vor (siehe Ziffer 57).

Empfehlung 2

1. Die Kommission sollte die Durchführungsbestimmungen für die Strukturreformklausel ändern und die Klausel auf Haushaltskosten begrenzen, die in den ersten Jahren der Durchführung unmittelbar bestimmt werden. Der genehmigte Anstieg der Ausgaben sollte als einmaliger Vorgang behandelt werden und nicht dazu führen, dass nicht klauselbezogene Ausgaben in den darauffolgenden Jahren steigen.
2. Die Kommission sollte die Investitionsklausel in ihrer derzeitigen Form nicht mehr einsetzen. Eine etwaige neue Klausel sollte sicherstellen, dass der Anteil der öffentlichen Investitionsausgaben am BIP steigt.
3. Die Kommission sollte die Klausel für außergewöhnliche Ereignisse nur für Ausgaben genehmigen, die in direktem Zusammenhang mit den eingetretenen Ereignissen stehen.

Diese Empfehlung sollte zeitnah umgesetzt werden, damit sie im Frühjahr 2019 zur Anwendung kommt.

Die Anpassungsvorgaben der korrektiven und der präventiven Komponente sollten aufeinander abgestimmt und die Step-up-Verfahren wirksamer eingesetzt werden

142

Zwischen der defizitbasierten korrektiven Komponente und der präventiven Komponente bestehen Unstimmigkeiten. Die Beendigung der Praxis, die Fristen für einen Ausstieg aus dem Defizitverfahren übermäßig und über mehrere Jahre zu verlängern, wäre ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung. Darüber hinaus sollten die Vorgaben der präventiven Komponente als Mindestanforderungen für die korrektive Komponente gelten. Nach Auffassung des Hofes besteht keine Rechtsgrundlage dafür, Mitgliedstaaten, die der korrektiven Komponente unterliegen, von der Erfüllung der Vorgaben der präventiven Komponente und von den Step-up-Verfahren der präventiven Komponente zu befreien (siehe Ziffer 84-94).

Empfehlung 3

Die Kommission sollte innerhalb des Rechtsrahmens ausloten, wie sichergestellt werden kann, dass das im Rahmen der präventiven Komponente geforderte Maß an struktureller Anpassung auch von den Mitgliedstaaten erbracht wird, die der korrektiven Komponente unterliegen. Sie sollte dem Wirtschafts- und Finanzausschuss (WFA) in einer Mitteilung darlegen, wie sie beabsichtigt, dies zu erreichen.

Diese Empfehlung sollte zeitnah umgesetzt werden, damit sie im Frühjahr 2019 zur Anwendung kommt. Bis dahin sollte die Kommission dem WFA eine entsprechende Mitteilung zukommen lassen.

Die Qualität der Informationen, die in den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen und den Bewertungsberichten der Kommission anzugeben sind, sollte verbessert werden

143

Es ist notwendig, die Qualität der in den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen (SKP) enthaltenen Informationen zu verbessern. Da sich die Bewertung der Kommission auf einen Vergleich zwischen ihren eigenen Prognosen und denen der Mitgliedstaaten stützt, ist zudem im Hinblick auf die verschiedenen in den Prognosen der Kommission enthaltenen Maßnahmen eine größere Transparenz erforderlich, damit die Glaubwürdigkeit der Pläne und der entsprechenden Bewertung beurteilt werden kann. Auch sollten die Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen eine klarere Darstellung der Ergebnisse bezüglich der Einhaltung der Vorgaben, welche auf den in den Empfehlungen festgelegten Kriterien beruhen, sowie eine Erläuterung der bei der Gesamtbewertung berücksichtigten Faktoren enthalten (siehe Ziffern 104-106 und 111-112).

Empfehlung 4

1. Die Kommission sollte eine Überarbeitung des Verhaltenskodex vorschlagen und diesbezüglich eine Einigung mit den Mitgliedstaaten anstreben, um sicherzustellen, dass die SKP der Mitgliedstaaten eine zusammenfassende Tabelle enthalten, in der der Ansatz der Einnahmen und Ausgaben sowie die wichtigsten einnahmen- und ausgabenorientierten Maßnahmen nebst entsprechenden Zeitvorgaben aufgeführt sind.
2. Die Kommission sollte in ihren Arbeitsunterlagen die Unterschiede zwischen ihren eigenen Schätzungen zu haushaltspolitischen Maßnahmen und den in den Prognosen der Mitgliedstaaten enthaltenen Schätzungen besser erklären. Zudem sollte sie in allen Fällen deutlicher darauf eingehen, inwieweit ein SKP den Anforderungen des Verhaltenskodex entspricht.
3. Die Kommission sollte in ihren Arbeitsunterlagen eine Tabelle einführen, in der für jede Säule einzeln die Schlussfolgerungen der Bewertung bezüglich des Umfangs der Abweichungen aufgeführt sind. Darüber hinaus sollte sie ausführlich die Schlussfolgerung der Gesamtbewertung erläutern und dabei auf alle berücksichtigten Faktoren hinweisen, sofern die Schlussfolgerung der Gesamtbewertung nicht im Einklang mit den in der Verordnung festgelegten Kriterien steht.
4. Zudem sollte die Kommission Daten zu den kumulativen Abweichungen darlegen, die mindestens die vorangegangenen fünf Jahre abdecken.

Diese Empfehlung sollte zeitnah umgesetzt werden, damit sie im Frühjahr 2019 zur Anwendung kommt.

Die Verwendung von Datenständen und das "Einfrieren" von Vorgaben sollten überprüft werden

144

Einige technische Vorgehensweisen, wie das "Einfrieren" von Vorgaben, die Verwendung der positivsten Indikatoren aus verschiedenen Datenständen oder die Glättung von Investitionen beim Ausgabenrichtwert, gehen nicht auf die Verordnung zurück und können zu Verzögerungen bei der Ermittlung erheblicher Abweichungen führen (siehe Ziffern 59-60 und 108-109).

145

Die Praxis, das "Einfrieren" der Anpassungsvorgaben wieder aufzuheben, ist asymmetrisch. Sie verhindert, dass bei der Bewertung der Übersichten über die Haushaltsplanung eine größere Anpassung angestrebt wird, wenn diese möglicherweise nach aktuellen Informationen gerechtfertigt ist (siehe Ziffer 61).

Empfehlung 5

1. Die Kommission sollte ihre Vorgaben auf die aktuellsten Daten und nicht auf die positivsten Daten aus einer Auswahl früherer Datenstände stützen.
2. Beim Ausgabenrichtwert sollte sie, wie in der Verordnung vorgeschrieben, das Konzept der Gesamtausgaben anwenden, ohne Investitionen zu glätten.
3. In Fällen, in denen sich die Aussichten im Zeitraum zwischen der Bewertung der SKP und der Bewertung der Übersichten über die Haushaltsplanung deutlich verbessern, sollte die Kommission bereit sein, größere Anpassungsanstrengungen zu verlangen.

Diese Empfehlung sollte zeitnah umgesetzt werden, damit sie im Frühjahr 2019 zur Anwendung kommt.

Die Erläuterungen in den länderspezifischen Empfehlungen sollten klarer sein

146

Die derzeitigen Erwägungsgründe sind legalistisch und enthalten keine ausführliche Begründung der Empfehlungen. Es könnten größere Anstrengungen unternommen werden, um die Gründe für die empfohlenen Anpassungen und die mit der Nichteinhaltung dieser Vorgaben verbundenen Risiken zu erläutern (siehe Ziffern 122-126).

Empfehlung 6

1. In den Erwägungsgründen sollte ausführlich erläutert werden, welche Logik der empfohlenen Anpassung zugrunde liegt und welche Risiken in diesem Zusammenhang bestehen.
2. Die erforderliche Anpassung sollte im verfügenden Teil der länderspezifischen Empfehlungen und nicht in den Erwägungsgründen aufgeführt werden, um auf den verpflichtenden Charakter zu betonen.

Diese Empfehlung sollte zeitnah umgesetzt werden, damit sie im Frühjahr 2019 zur Anwendung kommt.

Dieser Bericht wurde von Kammer IV unter Vorsitz von Herrn Neven MATES, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 13. Juni 2018 in Luxemburg angenommen.

Abkürzungen und Akronyme

AMECO: Jährlich aktualisierte makroökonomische Datenbank der GD ECFIN

BIP: Bruttoinlandsprodukt

CSR: Country-specific recommendation (länderspezifische Empfehlung)

DBP: Draft Budgetary Plan (Übersicht über die Haushaltsplanung)

ECOFIN: Rat "Wirtschaft und Finanzen"

ESVG: Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen

EU: Europäische Union

EuRH: Europäischer Rechnungshof

EZB: Europäische Zentralbank

GD ECFIN: Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen

IWF: Internationaler Währungsfonds

MTO: Medium Term Objective (mittelfristiges Haushaltsziel)

OECD: Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)

SB: Structural balance (struktureller Saldo)

SKP: Stabilitäts- und Konvergenzprogramme

SKS-Vertrag: Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion

SWD: Staff working document (Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen)

SWP: Stabilitäts- und Wachstumspakt

VÜD: Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (Defizitverfahren)

WFA: Wirtschafts- und Finanzausschuss

Glossar

Anpassungsmatrix: Eine Tabelle, in der die für die Mitgliedstaaten empfohlenen jährlichen Konsolidierungsanstrengungen nach Konjunkturlage festgelegt sind, wobei die erforderliche Haushaltskonsolidierung, u. a. im Hinblick auf die Höhe der öffentlichen Schulden, berücksichtigt wird. Die Kommission nutzte zunächst eine Fassung der Matrix intern und veröffentlichte dann im Januar 2015 eine überarbeitete Fassung. Am 12. Februar 2016 wurde die Matrix vom Rat "Wirtschaft und Finanzen" im Rahmen des "Gemeinsam vereinbarten Standpunkts zur Flexibilität im Stabilitäts- und Wachstumspakt" gebilligt.

Ausgabenrichtwert: Regel, wonach der Nettoanstieg der Staatsausgaben - abhängig von den Fortschritten des jeweiligen Landes in Bezug auf sein mittelfristiges Haushaltsziel (MTO) - auf die mittelfristige potenzielle Wachstumsrate begrenzt wird. Nach dieser Regel müssen Erhöhungen der Ausgaben, die über die mittelfristige potenzielle Wachstumsrate hinausgehen, durch zusätzliche diskretionäre einnahmenseitige Maßnahmen ausgeglichen werden. Der Ausgabenrichtwert ergänzt insofern das mittelfristige Haushaltsziel, als der Anstieg der Nettoausgaben auf einen nachhaltigen Kurs gebracht wird. Dadurch werden die Mitgliedstaaten dabei unterstützt, sich dem mittelfristigen Haushaltsziel anzunähern bzw. es beizubehalten.

Datenstand: Satz geschätzter und prognostizierter Daten, der sich auf mehrere Jahre bezieht, zu einem bestimmten Zeitpunkt. Im Laufe der Zeit ändern sich die Prognosen für ein Jahr (beispielsweise 2018), d. h. die Prognosen sind je nach Datenstand (beispielsweise Prognosen aus den Jahren 2014, 2016 usw.) unterschiedlich.

Einmalige und befristete Maßnahmen: Transaktionen des Staates mit vorübergehenden Auswirkungen auf den Haushalt, die nicht zu einer nachhaltigen Veränderung der Haushaltslage führen. Siehe auch "Struktureller (Haushalts-)Saldo".

ESVG (ESVG 95 und ESVG 2010): Das Europäische System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene ist das international vereinheitlichte Rechnungssystem der EU, das systematisch und detailliert die Volkswirtschaften der EU-Mitgliedstaaten und -Regionen beschreibt. Für den Großteil des Prüfungszeitraums war das ESVG 95 das relevante System. Im September 2014 wurde es durch das ESVG 2010 ersetzt, das Entwicklungen bei der Messung moderner Volkswirtschaften, Fortschritte in der methodischen Forschung und die Nutzeranforderungen widerspiegelt.

Während das ESVG weitgehend im Einklang mit den Definitionen, Buchungsregeln und Klassifizierungen des vergleichbaren Systems der Vereinten Nationen steht, hat es auch einige spezifische Merkmale, die eher den EU-Vorgehensweisen entsprechen.

Europäischer Fiskalausschuss: Unabhängiges Beratungsgremium der Kommission, das 2015 eingerichtet wurde und dessen Hauptaufgabe darin besteht, die Umsetzung der haushaltspolitischen Vorschriften der EU zu bewerten.

Europäischer Wechselkursmechanismus II (WKM II): Der Europäische Wechselkursmechanismus (WKM) wurde vor der Einführung der einheitlichen Währung, des Euro, eingerichtet, um zur Stabilisierung der Wechselkurse beizutragen und Europa dabei zu unterstützen, sich zu einem Raum zu entwickeln, in dem zunehmend Geldwertstabilität herrschte. Nach der Einführung des Euro am 1. Januar 1999 wurde der ursprüngliche Wechselkursmechanismus zu Beginn der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) durch den Wechselkursmechanismus II (WKM II) abgelöst. Am Anfang standen hierbei die unwiderrufliche Festlegung der Wechselkurse, die Überantwortung der Zuständigkeit für die Geldpolitik an die Europäische Zentralbank und die Einführung des Euro als der einheitlichen Währung. Der WKM II dient als Rahmen für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Wechselkurspolitik zwischen dem Eurosystem (dem Zentralbankensystem des Euro-Währungsgebiets) und den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die sich auf die Einführung des Euro vorbereiten.

Europäisches Semester: Jährlicher Zyklus zur Koordinierung der Wirtschaftspolitik der EU. Das Semester umfasst haushaltspolitische Maßnahmen gemäß dem Stabilitäts- und Wachstumspakt, die Vermeidung übermäßiger makroökonomischer Ungleichgewichte (im Rahmen des Verfahrens bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht) sowie Strukturreformen im Zusammenhang mit der Strategie Europa 2020. Ergebnis des Europäischen Semesters sind länderspezifische Empfehlungen für die Mitgliedstaaten.

Fiskalpolitischer Pakt: Kapitel des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (SKS-Vertrag), das die Fiskalpolitik behandelt.

Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo/gesamtstaatliches Haushaltsdefizit: Die Differenz zwischen den Einnahmen und den Ausgaben des Sektors Staat. Eine negative Differenz gilt in der Regel als Defizit. Auch als Gesamtsaldo/-defizit bezeichnet.

Korrektive Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts: Offiziell als "Verfahren bei einem übermäßigen Defizit" (Defizitverfahren) bezeichnet - ein Verfahren, das gegen Mitgliedstaaten eingeleitet werden sollte, in denen die Referenzwerte für Defizit und Schuldenstand überschritten werden.

Länderspezifische Empfehlungen: Politische Leitlinien, die jährlich von der Kommission formuliert werden und den Mitgliedstaaten Orientierungshilfe zur Wahrung solider öffentlicher Finanzen bieten sollen. Im Rahmen des Europäischen Semesters legt die Kommission dem Rat die länderspezifischen Empfehlungen im Juli zur Billigung vor.

Mittelfristiges Haushaltsziel: Der strukturelle Saldo, der von den einzelnen Mitgliedstaaten anzustreben ist. Für die meisten Mitgliedstaaten ist dieser strukturelle Saldo auf -1 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) festgesetzt; für die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets gilt mit -0,5% des BIP eine etwas strengere Vorgabe, es sei denn, sie weisen eine niedrige Schuldenquote auf. Die Höhe des Saldos wird für die einzelnen Mitgliedstaaten auf der Grundlage verschiedener länderspezifischer Haushaltsrisiken bestimmt.

Öffentliche Schulden: Siehe Staatsschulden.

Potenzielles BIP: BIP, das von einer Volkswirtschaft in einem gegebenen Jahr erzielt werden kann und mit einer stabilen Inflationsrate vereinbar ist. Übersteigt die tatsächliche Produktion das Produktionspotenzial, kommt es zunehmend zu Kapazitätsengpässen und Inflationsdruck. Liegt die Produktion unter dem Produktionspotenzial, sind die Kapazitäten nicht ausgelastet und der Inflationsdruck lässt nach. Höhe und Wachstum des Produktionspotenzials werden kontinuierlich neu geschätzt, sodass die geschätzten Werte unter Umständen im Nachhinein korrigiert werden können. Für die Zwecke der präventiven Komponente wird das Produktionspotenzial von der Kommission auf der Grundlage der gemeinsamen Methodik der EU geschätzt (für nähere Informationen zur Methodik siehe "The production function methodology for calculating potential growth rates and output gaps", European Economy, Economic Papers Nr. 535, November 2014).

Primärsaldo/-defizit: Haushaltssaldo/-defizit zuzüglich/abzüglich Zinszahlungen.

Produktionslücke: Differenz zwischen der tatsächlichen Produktion (d. h. dem BIP) und dem geschätzten Produktionspotenzial zu einem gegebenen Zeitpunkt.

QUEST-Modell: QUEST ist ein makroökonomisches Modell, das die Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen (GD ECFIN) der Europäischen Kommission für ihre makroökonomische Analyse und Forschung verwendet.

Staatsschulden: Der Brutto-Gesamtschuldenstand zum Nominalwert am Jahresende des Sektors Staat im Sinne des ESVG 95 und des ESVG 2010.

Stabilitäts- und Konvergenzprogramme: Jährlich von den Mitgliedstaaten erstellte Dokumente, in denen dargelegt wird, mit welchen Strategien und Maßnahmen der jeweilige Mitgliedstaat beabsichtigt, eine nachhaltige Haushaltspolitik zu gewährleisten, eine Haushaltslage beizubehalten, bei der das mittelfristige Haushaltsziel erreicht oder übertroffen wird, oder einen Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel zu verfolgen, während gleichzeitig angemessene Anstrengungen zum Schuldenabbau unternommen werden, um die Schuldenregel und den im Vertrag festgesetzten Referenzwert von 60 % des BIP einzuhalten.

Stabilitäts- und Wachstumspakt: Für alle Mitgliedstaaten der EU verbindliche Vereinbarung aus dem Jahr 1997, die 2005 und 2011 novelliert wurde, über die Umsetzung der Bestimmungen des Vertrags von Maastricht zur Tragfähigkeit der Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten in erster Linie dadurch, dass öffentliches Defizit und öffentlicher Schuldenstand in einem akzeptablen Rahmen gehalten werden.

Struktureller (Haushalts-)Saldo: Der tatsächliche Haushaltssaldo ohne konjunkturelle Komponente und einmalige und sonstige befristete Maßnahmen. Der strukturelle Saldo gibt Aufschluss über die Grundtendenz des Haushaltssaldos (siehe auch "Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo/gesamtstaatliches Defizit").

Übersichten über die Haushaltsplanung: Gemäß den Vorschriften für die wirtschaftspolitische Steuerung der EU sind die Regierungen der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets verpflichtet, der Kommission bis zum 15. Oktober jedes Jahres ihre Übersichten über die Haushaltsplanung vorzulegen, damit die Koordinierung der Haushaltspolitik dieser Mitgliedstaaten gewährleistet werden kann.

Verfahren bei einem übermäßigen Defizit: Verfahren, das auf Empfehlung der Europäischen Kommission vom Rat eingeleitet wird, wenn ein Mitgliedstaat der Europäischen Union mit seinem Haushalt die in den EU-Rechtsvorschriften zum Stabilitäts- und Wachstumspakt festgelegte Defizitgrenze überschreitet. Das Verfahren besteht aus mehreren Schritten, einschließlich der Möglichkeit von Sanktionen, um den betreffenden Mitgliedstaat dazu zu veranlassen, sein Haushaltsdefizit unter Kontrolle zu bringen - eine der Voraussetzungen für ein reibungsloses Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion.

Verfahren wegen erheblicher Abweichung: Die Kommission kann ein Verfahren wegen erheblicher Abweichung einleiten, wenn festgestellt wird, dass der strukturelle Saldo und die Ausgaben erheblich vom Anpassungspfad abweichen. Im Rahmen des Verfahrens wegen erheblicher Abweichung ist der Mitgliedstaat gehalten, Maßnahmen zur Korrektur der Abweichung zu ergreifen.

Verhaltenskodex: Strategiedokument mit Leitlinien für die Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts sowie Vorgaben zu Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme.

Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (SKS-Vertrag): Zwischenstaatlicher Vertrag, der am 30. Januar 2012 auf dem EU-Gipfel vereinbart und am 2. März von den Staats- und Regierungschefs aller EU-Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs und der Tschechischen Republik unterzeichnet wurde. Der Vertrag enthält Bestimmungen zur Förderung der wirtschaftspolitischen Koordinierung und Konvergenz und ein spezielles Kapitel - den fiskalpolitischen Pakt -, das der Stärkung des Rahmens für die wirtschaftspolitische Steuerung des Euro-Währungsgebiets dient.

Wirtschafts- und Finanzausschuss: Der Wirtschafts- und Finanzausschuss (vormals Währungsausschuss) ist ein Ausschuss des Rates der Europäischen Union, der nach Artikel 134 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union eingerichtet wurde. Seine Hauptaufgabe besteht in der Vorbereitung und Erörterung der Beschlüsse des Rates "Wirtschaft und Finanzen" (ECOFIN) in Bezug auf wirtschaftliche und finanzielle Fragen.

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer IV "Marktregulierung und wettbewerbsfähige Wirtschaft" durchgeführt. Berichterstattendes Mitglied ist Neven Mates, der Doyen dieser Prüfungskammer. Herr Mates wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Georgios Karakatsanis und seinem Attaché Marko Mrkalj sowie von Zacharias Kolias, Direktor, Jacques Sciberras, Aufgabenleiter, Albano Martins Dias da Silva, Isabel Quintela, Adrian Savin und Marion Schiefele, Prüferinnen und Prüfer, sowie von Aykut Efe, Praktikant.

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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2018

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HTML	ISBN 978-92-847-0256-5	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/883237	QJ-AB-18-015-DE-Q

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