Er det vigtigste mål for stabilitets- og vækstpagtens forebyggende del realiseret?

Resumé

Et den forebyggende dels vigtigste mål realiseret?

I

Den forebyggende del af stabilitets- og vækstpagten (SVP) blev indført for at styrke den finanspolitiske disciplin i medlemsstaterne. Den Europæiske Unions primære begrundelse for at sikre disciplin og stabilitet er, at en finanspolitisk krise i én medlemsstat kan medføre vanskeligheder for andre medlemsstater.

II

Forordningen om den forebyggende del fra 1997 (nr. 1466/97) blev ændret i 2005 og 2011 og kræver nu, at medlemsstaterne forbedrer deres strukturelle saldi, dvs. samlede saldi justeret for konjunkturelle faktorer og engangsforanstaltninger, i retning af landespecifikke mål, kaldet mellemfristede målsætninger (MTO), som for de fleste landes vedkommende er fastsat til mellem 0,5 % og -1 % af bruttonationalproduktet (BNP). Dette bør sikre, at medlemsstaternes samlede underskud ikke overstiger det loft på 3 % af BNP, der er fastsat i traktaten. Endnu vigtigere er det, at den inden for et rimeligt tidsrum også ville sikre konvergens af de offentlige gældskvoter i stærkt forgældede medlemsstater i retning af den grænse på 60 % af BNP, der er fastsat i traktaten.

Hvad vi reviderede

III

Vi undersøgte, om Europa-Kommissionen havde brugt den myndighed, som forordningen giver den til at sikre en korrekt gennemførelse af den forebyggende del. Vi adresserede også spørgsmålet om samspil mellem den forebyggende og den korrigerende del af SVP'en i det omfang, det er relevant for førstnævnte. Kommissionen var den reviderede enhed.

Hvad vi konstaterede

IV

Forordningen har fastsat et rimeligt benchmark for årlig konvergens i retning af MTO'en på 0,5 procentpoint af BNP pr. år. Den har imidlertid muliggjort afvigelser fra dette krav og tilladt Kommissionen at bevilge forskellige fleksibilitetsklausuler. Effektiviteten af den forebyggende del afhænger derfor i høj grad af, hvordan Kommissionen gennemfører den (del I).

V

Kommissionens gennemførelsesbestemmelser, og operationelle afgørelser sikrer ikke, at hovedformålet med forordningen er opfyldt - dvs. at medlemsstaterne konvergerer i retning af MTO'erne inden for et rimeligt tidsrum. (Nogle af de vigtigste gennemførelsesbestemmelser blev, efter at Kommissionen havde offentliggjort dem, senere godkendt af Rådet).

VI

Gennemførelsesbestemmelserne om fleksibilitet stammer fra reformerne af forordningen i 2005, men de blev ikke formelt konkretiseret før i 2015, da de afspejlede de overvejelser, som den store recession forårsagede. En vis fleksibilitet i kriseperioder var i princippet hensigtsmæssig, men de særlige bestemmelser var ikke tidsbestemte og gik for vidt i praksis, især når de blev gennemført under mere normale forhold. Desuden skelner de regler, som Kommissionen har fastsat, ikke tilstrækkeligt mellem de medlemsstater, der har et højt gældsniveau, og andre. I stedet for at styrke rammerne efterhånden som opsvinget skred frem, svækkede Kommissionen dem yderligere i 2017 ved at indføre den nye "skønsmargen".

VII

Strukturreformbevillingen er ikke længere knyttet til reformens faktiske omkostninger, men anvendes som et "tilskyndende instrument". Alle bevillinger (bortset fra pensionsreformen) øger ikke blot udgifterne i det specifikke år, for hvilket de tildeles, men også i de følgende år. Den kumulative virkning af alle disse bevillinger har resulteret i flerårige forsinkelser med hensyn til de reelle frister for at nå MTO'erne (del II).

VIII

Troværdigheden af den forebyggende del er blevet yderligere undergravet af udviklingerne i den korrigerende del. Kommissionen mener, at kravene i den korrigerende del kan opfyldes fuldt ud blot ved konjunkturopsving, og dette understøttes af Kommissionens praksis med at foreslå Rådet at bevilge flerårige forlængelser af eksisterende procedurer i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud (EDP). Som følge heraf behøver medlemsstater, som er underlagt proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, ikke at opfylde de krav om at forbedre deres strukturelle saldi, som de skulle opfylde, hvis de var under den forebyggende del.

IX

Det er særligt bekymrende, at den svækkede SVP-ramme ikke kan sikre fremskridt i retning af MTO'erne i adskillige stærkt forgældede medlemsstater. I perioden med genopretning og vækst i 2014-2018 har deres strukturelle saldi enten fjernet sig fra MTO'erne eller nærmet sig dem så langsomt, at betydelige forbedringer forud for den næste recession langtfra er sikret. På trods af at den svækkede ramme ikke sikrer fremskridt i retning af MTO'erne, har Kommissionen besluttet, at overholdelse af den er en væsentlig betingelse for ikke at aktivere den gældsbaserede EDP (del III).

X

På det tekniske plan konstaterede vi svagheder og informationsmangler i medlemsstaternes stabilitets- og konvergensprogrammer (SKP'er), som ikke er fremhævet i Kommissionens arbejdsdokumenter (SWD). Hertil kommer, at Kommissionen ikke klart redegør for forskellene mellem sine egne og medlemsstaternes antagelser med hensyn til de finanspolitiske foranstaltninger, der indgår i de respektive prognoser. Endvidere er den metode, som Kommissionen har anvendt i sine vurderinger, ikke altid i overensstemmelse med forordningen, og den kan forsinke forebyggende advarsler (del IV).

XI

Endelig konstaterede vi, at de finanspolitiske landespecifikke henstillinger (LSH'er), som Rådet har vedtaget, er baseret på Kommissionens henstillinger og afspejler konklusionerne i tilgrundliggende tekniske vurderinger. De forklarer imidlertid ikke i tilstrækkelig grad begrundelsen for de anbefalede tilpasninger eller risiciene, hvis medlemsstaterne ikke opfylder kravene (del V).

Hvad vi anbefaler

XII

Rammens vigtige dele bør strammes på en samordnet måde. Først bør Kommissionen behandle spørgsmålet om vedvarende kumulative afvigelser fra de påkrævede tilpasninger ved at indføre efterfølgende korrektioner, dvs. yderligere krav i de følgende år. Dernæst bør den gennemgå parametrene i den tabel, der fastsætter kravene for tilpasning (den såkaldte "matrix") for at sikre, at MTO'erne opfyldes inden for en rimelig tidsperiode. Der bør fastsættes højere krav for stærkt forgældede medlemsstater. For det tredje bør fleksibilitetsklausuler kun dække direkte omkostninger i forbindelse med reformer og usædvanlige begivenheder i et bestemt år.

XIII

Vi mener, at disse ændringer kan gennemføres med den eksisterende retlige ramme.

XIV

Kommissionen bør undersøge, hvordan det inden for den retlige ramme kan sikres, at det niveau af strukturel tilpasning, der kræves i henhold til den forebyggende del, også leveres af medlemsstaterne under den korrigerende del.

XV

Adfærdskodeksen bør ajourføres for at forbedre kvaliteten af de oplysninger, der kræves i SKP'erne om planlagte finanspolitiske foranstaltninger. Kommissionens dokumenter bør rapportere om alle forskelle mellem forskellige prognoser og præsentere vurderingskonklusioner i overensstemmelse med de kriterier, der er fastsat i forordningen. De anvendte indikatorer bør også sikre, at der varsles tidligst muligt om forværring, snarere end at være baseret på de mest gunstige data fra et udvalg af tidligere serier.

XVI

LSH'erne bør i den dispositive del indeholde klare og udtrykkelige tilpasningskrav, og betragtningerne bør give en klarere redegørelse for rationalet bag sådanne tilpasninger og for risiciene, hvis disse ikke gennemføres.

Indledning

Den forebyggende del af stabilitets- og vækstpagten

01

Stabilitets- og vækstpagten (SVP) har etableret et system med multilateral overvågning af finanspolitikker i medlemsstaterne. Den gennemføres af Europa-Kommissionen og Rådet for Den Europæiske Union med det formål at sikre finanspolitisk disciplin i medlemsstaterne. Overvågningen begrundes med, at ét lands finanspolitik kan have negative konsekvenser for andre lande. Dette fænomen er særlig udtalt i monetære unioner. SVP'en omfatter en forebyggende og en korrigerende del¹.

02

Overvågningen koordineres inden for rammerne af processen i forbindelse med det europæiske semester, hvilket kræver, at medlemsstaterne indgiver deres stabilitets- og konvergensprogrammer (SKP'er) i foråret. SKP'erne vurderes herefter af Kommissionen, og resultaterne af disse vurderinger offentliggøres i arbejdsdokumenter fra Kommissionens tjenestegrene (SWD'er). Rådet udsteder landespecifikke henstillinger (LSH'er) i juni hvert år på grundlag af Kommissionens henstillinger. Medlemsstaterne i euroområdet skal også forelægge udkast til budgetplaner (UBP'er) i oktober, som vurderes af Kommissionen i november (jf. figur 1).

03

Hovedformålet med den forebyggende del, som fastsat i Rådets forordning nr. 1466/97, var at sikre, at medlemsstaterne hurtigt konvergerede i retning af en budgetsaldo tæt på balance eller i overskud, som ville sætte dem i stand til at håndtere normale konjunkturudsving uden at overskride grænsen på 3 % for det samlede underskud². I 2005 blev målpositionen for hver medlemsstat omarbejdet i form af en strukturel saldo (SS)³, som skal nærme sig deres landespecifikke mellemfristede budgetmålsætning (MTO). I henhold til forordningen kan MTO'en ikke være under -1 % af bruttonationalproduktet (BNP) for medlemsstater i euroområdet og i den europæiske valutakursmekanisme II. Signatarerne af traktaten om stabilitet, samordning og styring (TSSS) har forpligtet sig til MTO'er på mindst -0,5 % af BNP - medmindre deres gæld er på under 60 % af BNP, og i så fald forbliver grænsen -1 %⁴. Figur 2 skitserer de vigtigste skridt i den nuværende ramme for den forebyggende del.

04

Fordi EU-økonomiernes vækst er faldet siden 2007, og de offentlige gældskvoter er steget kraftigt i mange medlemsstater, har den forebyggende del fået en betydning, der rækker ud over behovet for at skabe finanspolitisk råderum for anvendelse af automatiske stabilisatorer og for diskretionær anticyklisk finanspolitik⁵. Hurtig konvergens i retning af MTO'erne er blevet afgørende for at nedbringe uforholdsmæssigt store gældskvoter. Selv de mest forgældede medlemsstater ville hurtigt bringe deres gældskvoter på en nedadgående kurs, så snart de nåede deres mellemfristede mål. Dette fik Kommissionen til at erkende, at overholdelse af den forebyggende del er en væsentlig betingelse for ikke at udløse den gældsbaserede procedure i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud (EDP)⁶.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

05

Det overordnede revisionsspørgsmål var, om Kommissionen ved varetagelsen af sit ansvar i forbindelse med det europæiske semester effektivt havde koordineret medlemsstaternes finanspolitikker med henblik på at opfylde målene for den præventive del af SVP'en.

06

Helt konkret undersøgte vi:

1. klarheden af de mål og betingelser, der blev fastsat i forordning nr. 1466/97 for at sikre, at medlemsstaterne med underskud og/eller høje gældsniveauer (over 60 % af BNP) gjorde hurtige fremskridt i retning af deres mellemfristede mål (del I)
2. om Kommissionens gennemførelse af forordningen er i overensstemmelse med reglerne, og om de operationelle afgørelser er effektive i relation til reglerne i den forebyggende del (del II)
3. de samlede fremskridt i retning af MTO'erne, især for medlemsstater med høj gæld (del III)
4. Kommissionens indsats for at sikre indgivelse af omfattende og passende SKP'er og vurdere deres rimelighed og overensstemmelse med forordningerne og SVP'ens adfærdskodeks samt kvaliteten af Kommissionens SWD'er og andre relaterede landespecifikke vurderinger (f.eks. UBP'er for medlemsstater i euroområdet indgivet i efteråret) med hensyn til, om de rapporterer om de vigtigste risici og de relevante politiske reaktioner på en pålidelig og konsekvent måde (del IV)
5. grundlaget for og relevansen af LSH'erne, deres overvågning og gennemførelsesniveau (del V).

07

Vi vurderede effektiviteten af Kommissionens gennemførelse af den forebyggende del i perioden 2011-2016 (herunder analysen af arbejdsdokumenterne fra foråret 2017 vedrørende 2016) og fulgte de vigtigste udviklinger i 2017 og 2018.

08

Vi undersøgte den forebyggende del i detaljer i en stikprøve på seks medlemsstater (Østrig, Belgien, Finland, Ungarn, Italien og Nederlandene). For så vidt angår nogle af de analyserede aspekter, så vi dog også på andre medlemsstater. De seks udvalgte medlemsstater omfattede fem fra euroområdet og én medlemsstat uden for euroområdet. Medlemsstater, der allerede var omfattet af lignende revisioner, blev udelukket (med undtagelse af Italien⁷) og fra de resterende medlemsstater udvalgte vi dem, hvis SS-underskud og gæld var størst og mest vedvarende, eller som var placeret i længst tid under EDP og var længst fra at nå deres mellemfristede målsætninger (jf. bilag I).

09

Vores revisionskriterier kom fra:

1. kravene i de retlige rammer, især forordning nr. 1466/97 vedrørende det europæiske semester
2. adfærdskodeksen for indholdet af SKP'erne
3. Kommissionens regler og procedurer, f.eks. vademecummer og andre retningslinjer, som udstedes til medlemsstaterne eller internt til personale i Kommissionens Generaldirektorat for Økonomiske og Finansielle Anliggender (GD EFCIN)
4. dokumenter udstedt af en række EU-institutioner og andre internationale organisationer [især Den Internationale Valutafond (IMF), Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD) og Den Europæiske Centralbank (ECB)] eller dokumenter baseret på forskning til identificering af bedste praksis.

10

Vi besøgte GD ECFIN for at få en introduktion til reguleringsrammen, til rationalet bag forskellige operationelle afgørelser og til de interne processer, der er involveret i vurderingen af medlemsstaternes budgetplaner og i sidste ende i udarbejdelsen af LSH'er.

11

Vi talte med ansatte fra GD ECFIN's landekontorer for de seks medlemsstater i stikprøven og gennemgik en række af Kommissionens dokumenter, både offentligt tilgængelige tekster og interne optegnelser. Vi aflagde også informationsbesøg i de seks medlemsstater i stikprøven, hvor vi mødtes med Kommissionens modparter i de respektive finans- og økonomiministerier, repræsentanter fra finanspolitiske råd og ansvarlige for det europæiske semester ved EU's repræsentationer.

12

Vi nedsatte et rådgivende panel af uafhængige eksperter fra akademiske institutioner, forskningsinstitutioner og tænketanke og inviterede finanspolitiske råd fra en række medlemsstater til et internt seminar for at høre deres synspunkter om rammerne og de forskellige udviklinger, de havde observeret i medlemsstaterne.

13

Vi udførte analytiske test af de modeller til overensstemmelsesvurdering, som Kommissionen havde anvendt. Vi undersøgte, om modellerne var blevet udformet, så de afspejlede betingelserne i forordningerne, og om modellerne var nøjagtige og konsekvente i de forskellige medlemsstater og over tid.

14

Vi testede også virkningen af visse operationelle tilgange ved at sammenligne resultaterne med simuleringer af alternative fortolkninger og genudførte forskellige analyser foretaget af landekontorerne, idet vi gennemgik medlemsstaternes SKP'er, Kommissionens SWD'er, interne arbejdsdokumenter og andre tilgængelige oplysninger for at afgøre, om der var et godt grundlag for visse af Kommissionens bemærkninger og henstillinger.

Bemærkninger

Del I - Forordningen fastsatte et passende tempo for at konvergere i retning af MTO'en, men den indeholdt tvetydige bestemmelser

15

For at opnå en hurtig konvergens i retning af MTO'erne fastsatte forordningen et gennemsnitligt årlig SS-tilpasningsbenchmark på 0,5 % af BNP og anførte, at benchmarket bør være højere for medlemsstater med en gæld på over 60 % af BNP⁸.

16

Noget modstridende tillader forordningen en relativt bred margen for afvigelse fra benchmarket før en medlemsstat anses for ikke at overholde det. En vis margen kunne betragtes som hensigtsmæssig i betragtning af de usikkerheder, der er forbundet med prognoser og budgetgennemførelse. Men den påtænkte margen er stor: I ét år kan den tilladte afvigelse være på 0,5 %, dvs. samme størrelse som benchmarket. Over to år kan den igen være på 0,5 % af BNP i alt (dvs. 0,25 % i gennemsnit i hvert år). En så relativt stor margen for tilladt afvigelse har skabt usikkerhed om, hvad der faktisk forventes af medlemsstaterne. Endnu vigtigere er det, at forordningen ikke fastsætter en kumulativ grænse for sådanne afvigelser over flere år, hvilket kunne fortolkes, som om afvigelsen på lidt under 0,25 % kan fortsætte i det uendelige⁹. Dette har en vigtig indvirkning på den tid, det tager en medlemsstat at nå sin MTO, og derfor på effektiviteten af den forebyggende del.

17

Endelig indeholder forordningen en række betingelser og fleksibilitetsbestemmelser, som kan påvirke effektiviteten af den forebyggende del yderligere, afhængig af hvordan de gennemføres af Kommissionen.

18

Forordningen indførte idéen om, at tilpasningen af SS'en bør være konjunkturbestemt, selv om det betyder, at en vis tilpasning stadig vil være nødvendig i nedgangstider. Den kræver, at Kommissionen og Rådet tager hensyn til, "om der gøres en større tilpasningsindsats i økonomiske opgangstider, mens indsatsen kan være mere begrænset i økonomiske nedgangstider"¹⁰.

19

Forordningen tillader desuden "at der opnås budgetmæssig manøvrefrihed, især med hensyn til behovet for offentlige investeringer"¹¹.

20

Forordningen giver mulighed for fleksibilitet ved at kræve, at Rådet og Kommissionen "tager hensyn til gennemførelsen af større strukturreformer, som har direkte langsigtede positive budgetmæssige virkninger, bl.a. ved at øge den potentielle holdbare vækst, og derfor en konstaterbar indvirkning på de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt"¹². Medlemsstaterne skal for at anvende denne fleksibilitet forelægge "en cost-benefit-analyse af større strukturreformer, som har direkte langsigtede positive budgetmæssige virkninger" i deres SKP'er¹³. Anmodninger om fleksibilitet er berettigede, hvis medlemsstaten har respekteret sikkerhedsmargenen med hensyn til referenceværdien på 3 % og forventes at vende tilbage til den mellemfristede budgetmålsætning "inden for programmeringsperioden"¹⁴. Programperioden for SKP'er er generelt fire år, men nogle lande lader programperioden vare fem år.

21

Forordningen tillader også specifikt afvigelser, som skyldes pensionsreformers gradvist stigende direkte omkostninger¹⁵. Den berettigede afvigelse er strengt knyttet til budgetomkostningerne i det første år efter indførelsen af reformen og alle årlige gradvist stigende omkostninger i de efterfølgende år. I betragtning af pensionsreformers positive langsigtede virkninger på den finanspolitiske holdbarhed er denne bestemmelse ikke til skade for forordningens effektivitet.

22

Endelig indeholder forordningen også bestemmelser om afvigelser, der skyldes usædvanlige begivenheder uden for medlemsstaternes kontrol, som har en væsentlig indvirkning på deres finansielle stilling, eller skyldes et alvorligt økonomisk tilbageslag for euroområdet eller Unionen som helhed, forudsat at sådanne afvigelser ikke bringer den finanspolitiske holdbarhed på mellemlang sigt i fare.

23

De grundlæggende krav i forordningen vedrørte forbedringer af budgetsaldoen og den strukturelle saldo, men reformerne i 2011 indførte desuden et udgiftsbenchmark (UB). Benchmarket kræver, at den årlige vækst i udgifterne, som fastsat i artikel 5, stk. 1, litra b), i forordningen¹⁶, ikke overstiger en mellemfristet referencerate for potentiel BNP-vækst, medmindre overskridelsen modsvares af diskretionære indtægter på indtægtssiden. Hvis en medlemsstat ikke har nået sin MTO, bør den årlige vækst i udgifterne være lavere end den mellemfristede referenceværdi for potentiel BNP-vækst med henblik på at nå målet om forbedring af SS'en.

24

De to benchmarks (UB og SS-benchmarket) kunne teoretisk set frembringe de samme resultater, og de forskellige resultater vedrørende overensstemmelse kan hidrøre fra visse forskelle, f.eks. anvendelse af en anden potentiel vækstrate end den, der anvendes for SS'en, eller udelukkelse af renteudgifter. Udgiftsreglen giver imidlertid visse fordele i den efterfølgende vurdering af performance¹⁷.

Del II - Kommissionen har i udstrakt grad udøvet de tildelte skønsbeføjelser, men har ikke fokuseret på det vigtigste mål

De cyklisk korrigerede krav kombineret med afvigelsesmargenen og skønsmargenen når ikke benchmarksatsen for tilpasning

25

Med henblik på at differentiere tilpasningen i overensstemmelse med hvor i konjunkturcyklussen økonomien befinder sig i ("nedgangstider" over for "opgangstider" i forordningen), offentliggjorde Kommissionen i 2015 en matrix over krævede tilpasninger ("matrixen"), som fastsatte disse tilpasninger (jf. figur 3). Det vigtigste kriterium for afgøre, om det er nedgangs- eller opgangstider, er produktionsgabet, som er blevet inddelt i fem kategorier: exceptionelt dårlige tider, meget dårlige tider, dårlige tider, normale tider og gode tider. Matrixen indeholder ikke bestemmelser om tilpasning i exceptionelt dårlige tider - et begreb som ikke er nævnt i forordningen. Medlemsstater med en gæld på under 60 % af BNP er ikke forpligtet til at foretage en tilpasning i "meget dårlige" tider, og, medmindre den økonomiske vækst er over potentialet, heller ikke i "dårlige tider". Selv om forordningen ikke kræver det, indgik Kommissionen efterfølgende en aftale om matrixen (og andre fleksibilitetsbestemmelser, jf. nedenfor) med medlemsstaterne via Rådet for Økonomi og Finans (Økofin)¹⁸.

Figur 3

Matrix for fastlæggelse af den årlige finanspolitiske tilpasning i retning af MTO'en under den forebyggende del af pagten

		Krævet årlig finanspolitisk tilpasning*
	Betingelse	Gæld under 60 % og ingen risiko for holdbarheden	Gæld over 60 % eller risiko for holdbarheden
Exceptionelt dårlige tider	Realvækst <0 eller produktionsgab <-4	Tilpasning ikke nødvendig
Meget dårlige tider	-4 ≤ produktions- gab <-3	0	0,25
Dårlige tider	-3 ≤ produktions- gab < -1,5	0 hvis væksten er under potentialet, 0,25 hvis væksten er over potentialet	0,25 hvis væksten er under potentialet, 0,5 hvis væksten er over potentialet
Normale tider	-1,5 ≤ produktions- gab < 1,5	0,5	> 0,5
Gode tider	produktionsgab ≥ 1,5 %	> 0,5 hvis væksten er under potentialet ≥ 0,75 hvis væksten er under potentialet	≥ 0,75 hvis væksten er under potentialet ≥ 1 hvis væksten er under potentialet

* Alle tal er angivet i procent af BNP.

Kilde: COM(2015) 12 final, bilag 2.

26

I situationer med negative vækstrater og et produktionsgab, som er lavere end -4 %, anvender matrixen ordene "ikke behov for tilpasning" i stedet for "en indsats på nul". Dette kunne tolkes, som om de forskellige udtryk bruges for at tage højde for en SS-nedgang en under kraftige recessioner, selv om Kommissionen under revisionen fastslog, at den ville kræve en indsats på nul i begge tilfælde¹⁹. Det store antal forskellige kategorier vedrørende "dårlige tider" afspejler det forhold, at matrixen blev indført i en periode med dyb recession, hvilket også kan have påvirket dens parametres værdier.

27

Kommissionen har foretaget en lille og ikke konsekvent differentiering af tilpasningskravene for medlemsstater med højere gældskvoter (f.eks. over grænsen på 60 %) og andre medlemsstater. Kravet vedrørende de førstnævnte er sat en fjerdedel af et procentpoint højere i dårlige og gode tider, men overraskende nok ikke i normale tider. Kommissionen har for så vidt angår normale tider blot præciseret, at kravet skal være højere end 0,5 % af BNP. Vademecummet fra 2016 forklarer, at højere end 0,5 % af BNP generelt tolkes som mindst 0,6 % af BNP²⁰. En tilpasning på 0,6 % af BNP er blevet krævet i normale tider, men der er intet, der tyder på, at et højere krav end dette er blevet anbefalet i normale tider for medlemsstater med højere gældsniveauer.

28

Matrixen sondrer mellem, om væksten overstiger potentialet eller ej. Dette gøres imidlertid på en inkonsekvent måde, eftersom kravene er mere end en fjerdedel af et procentpoint højere i dårlige og gode tider, hvis væksten overstiger potentialet, men i normale tider er der ikke fastsat en sådan yderligere tilpasning for lande med mindre gæld, og for lande med stor gæld er tilpasningen ikke specificeret. Det burde være lettere at gennemføre reformer, når væksten er hurtig, dvs. højere end den gennemsnitlige potentielle vækstrate, men Kommissionen fremførte, at den havde overvejet gennemførligheden af større tilpasninger, herunder om de var politisk mulige (jf. også punkt 50).

29

Før sin fastsættelse af matrixværdierne analyserede Kommissionen ikke, hvordan de fastsatte parametre kombineret med den "betydelige afvigelse", der er defineret i forordningen, kunne sikre, at medlemsstaterne nåede deres MTO'er inden for en rimelig frist. Matrixen var ikke baseret på en simulering af, hvorvidt dens værdier, ud fra rimelige makroøkonomiske antagelser, ville medføre en gennemsnitlig forbedring i SS'en på 0,5 procentpoint af BNP i løbet af en rimelig periode. Den eneste analyse, der blev foretaget, vedrørte fordelingen af produktionsgab, uden at konsekvenserne for realisering af MTO'en blev undersøgt.

30

Det europæiske finanspolitiske råd advarede om, at medlemsstaterne, idet forordningen ikke indeholdt restriktioner vedrørende kumulativ afvigelse, blev givet incitament til systematisk at afvige fra den påkrævede tilpasning i retning af MTO'en, og at nogle af dem kan have planlagt at gøre det inden for den tilladte margen²¹.

31

I maj 2017 indførte Kommissionen en skønsmargen ("margin of appreciation" eller "margin of discretion"), hvilket svækkede rammen yderlige²². Den meddelte, at den havde til hensigt at anvende denne margen i tilfælde, hvor virkningerne af en større finanspolitisk tilpasning på vækst og beskæftigelse ville være særligt betydelige²³.

32

Kommissionen erklærede i sit forslag til landespecifikke henstillinger til Italien i maj 2017, at den krævede tilpasning skulle være på "mindst 0,6 % af BNP", men tilføjede herefter: "Som anført i Kommissionens meddelelse, der ledsager disse landespecifikke henstillinger, skal der ved vurderingen af udkastet til budgetplan for 2018 og den efterfølgende vurdering af 2018-budgetresultaterne tages behørigt hensyn til målet om at opnå en finanspolitisk kurs, der bidrager til både at styrke det igangværende opsving og sikre de offentlige finansers holdbarhed. Kommissionen agter i den sammenhæng at gøre brug af den gældende skønsmargen i lyset af konjunkturforholdene i Italien²⁴."

33

Kommissionen bebudede således på forhånd, at en betydelig afvigelse fra den tilpasning, der er fastsat i LSH'erne, måske ikke fører til konstatering af manglende overholdelse. Dette har mindsket relevansen og troværdigheden af det fastsatte krav.

34

Kommissionen erklærede, idet den uddybede forklaringen om den nye fleksibilitetsbestemmelse senere på året, at den kunne udøve et vist skøn ved vurderingen af overholdelsen af SVP'en²⁵. Hvis en medlemsstat afveg væsentligt fra den krævede tilpasning, kunne Kommissionen i sidste ende konkludere, at en procedure i forbindelse med en betydelig afvigelse ikke var berettiget. I denne forbindelse henviser Kommissionen til artikel 6, stk. 3, i 1466/97, idet den hævder, at selv om den overordnede vurdering er knyttet til præcise kvantitative kriterier, er den ikke begrænset til disse, hvilket giver Kommissionen mulighed for at tage hensyn til andre forhold.

35

Yderligere forklaringer vedrørende anvendelse af yderligere lempelser indgik i Kommissionens samlede vurderingsrapport om UBP'erne fra 2018. Anvendelsen af lempelser begrundes med, at det økonomiske opsving stadig forekommer skrøbeligt, eller at en for voldsom finanspolitisk stramning kunne bringe det i fare. Det anføres, at medlemsstater med en gældskvote på over 60 % effektivt bør sikre en "rimelig finanspolitisk tilpasning", der som en tommelfingerregel kan sættes til mindst halvdelen af kravene i matrixen. I samme dokument fastsættes sikring af denne rimelige tilpasning som det afgørende kriterium for at undgå den gældsbaserede EDP.

36

Det skal bemærkes, at den seneste svækkelse af kravene er blevet indført på et tidspunkt, hvor EU og euroområdets økonomi har været i konstant vækst i fire år med vækstrater, der er højere end de potentielle output. I ét tilfælde har Kommissionen begrundet reduktionen af den krævede tilpasning med sin vurdering om, at opsvinget ikke er tilstrækkeligt robust, men den tog ikke hensyn til, at væksten i løbet af de seneste fire år (2015-2018), som kan forekomme lav, skønnes at have været 1 procentpoint højere end den potentielle vækstrate.

Kommissionens gennemførelse af fleksibilitet, som den senere indgik aftale med medlemsstaterne om, medfører lange forsinkelser med hensyn til at nå MTO'erne og giver mulighed for en stigning i urelaterede udgifter

37

I 2015 valgte Kommissionen at begrænse strukturreformklausulen til 0,5 % af BNP og ikke at fastsætte en begrænsning for investeringsklausulen²⁶. Økofinrådet²⁷ fastsatte efterfølgende, efter aftale med Kommissionen, en kumulativ grænse for kombinerede strukturreform- og investeringsbevillinger på 0,75 % af BNP, indtil en medlemsstat har nået sin MTO. Der ikke blevet pålagt et loft for pensionsreformklausulen (den er imidlertid begrænset til faktiske omkostninger). Der er heller ikke fastsat en begrænsning for klausulen om usædvanlige begivenheder.

38

Investeringsklausulen kan kun bruges i et regnskabsår, hvor væksten i BNP er negativ eller det negative produktionsgab er større end 1,5 % af BNP. En sådan begrænsning finder ikke anvendelse på strukturreformklausulerne (herunder pensionsreformklausulen). En sådan begrænsning finder heller ikke anvendelse på klausulen om usædvanlige begivenheder.

39

Investeringsbevillingen og strukturreformbevillingen kan kun gives, hvis en medlemsstats strukturelle saldo er højst 1,5 procentpoint af BNP fra MTO'en. Denne begrænsning finder ikke anvendelse på klausulen om usædvanlige begivenheder. Den finder heller ikke anvendelse på klausulerne om pensionsreformen og usædvanlige begivenheder.

40

Tabel 1 giver et overblik over alle de godkendte fleksibilitetsklausuler i 2013-2017.

Tabel 1

Liste over fleksibilitetsklausuler, der blev bevilget i perioden 2013-2017, i procent af BNP

MS	Sum af tilladte afvigelser 2013-2017		2013		2014		2015		2016					2017
			Pension	Investering	Pension	Investering	Pension	Flygtninge	Strukturreform	Pension	Investering	Flygtninge	Sikkerhed	Strukturreform	Pension	Investering	Flygtninge	Sikkerhed	Jordskælv
LV	1,20		0,50				0,30			0,30				0,10
IT	1,20							0,03	0,50		0,21	0,06	0,06				0,16		0,18
BG	0,70			0,60		0,10
FI	0,67							0,05				0,17		0,50		0,10	-0,15
SK	0,40					0,40
AT	0,39							0,09				0,25	0,04					0,01
HU	0,22							0,04					0,04					0,14
BE	0,17							0,03				0,08	0,05					0,01
LT	0,10									0,10				0,4*
SL	0,08											0,07					0,01
	Kilder: Kommissionen 2013 - 2017.
		Bevilget efterfølgende
		Bevilget
		Bevilges efter forårsprognosen 2018
	*	0,40 bevilget fuldt ud på den betingelse, at minimumsbenchmarket blev overholdt. Dette betød, at den tilladte afvigelse for LT var på 0,1 i 2017.

Kilde: Kommissionen.

Gennemførelse af investeringsklausulen

41

I januar 2015 indtog Kommissionen²⁸ den holdning, at bevillingen under investeringsklausulen kan gives, når medlemsstaterne har til hensigt at afholde nationale udgifter til støtteberettigede vækstfremmende EU-programmer²⁹. De nominelle udgifter beregnes derefter som en procentdel af BNP, og tilpasningskravet reduceres med den samme procentdel af BNP. Der blev pålagt en betingelse om, at euroværdien af udgifter til faste bruttoinvesteringer i det tilsvarende år ikke må falde. Dette blev efterfølgende bekræftet af Økofinrådet i "Commonly agreed position on Flexibility the Stability and Growth Pact"³⁰.

42

Investeringsklausulens nuværende udformning gør den hverken til en betingelse eller et eksplicit mål om forhøjelse af investeringerne som andel af BNP. I Italiens tilfælde rapporterede Kommissionen, at landets budgetudgifter til faste bruttoinvesteringer selv med den ydede investeringsbevilling faktisk stort set ville forblive stabile i forhold til BNP³¹.

43

Da udgifterne i tilknytning til den godkendte investeringsklausul vil reducere SS'en i det år, for hvilket bevillingen er blevet godkendt, vil dette påvirke stien for den strukturelle saldo i de følgende år, og fristen for at nærme sig MTO'en vil derfor alt andet lige blive forlænget. Som følge heraf vil investeringsbevillingen i ét år øge de samlede tilladte udgifter i de følgende år, uafhængigt af omfanget af investeringsudgifter i disse år. Der er ingen bestemmelse, der kræver, at de øgede investeringer opretholdes i de følgende år. Dette kan også ses i Kommissionens beskrivelse af virkningerne af investeringsklausulen³² (jf. figur 4).

44

For at undgå at forlænge konvergenstiden vil Kommissionen i de efterfølgende år skulle øge tilpasningen fra matrixen med hele eller en forholdsmæssig del af beløbet for den godkendte investeringsbevilling (og det samme gælder bevillingerne for strukturreformer og usædvanlige begivenheder, jf. nedenfor). Kommissionen anvender imidlertid ikke denne tilgang. Den forklarede under revisionen, at yderligere tilpasninger i forhold til matrixen ville skabe et rykvist tilpasningsmønster og kunne føre til store tilpasninger, der kunne betragtes som en straf eller afholde medlemsstaterne fra at gennemføre strukturreformer.

45

I sin beskrivelse af virkningerne af investeringsklausulen³³, viser Kommissionen, at konvergenstiden vil stige, men hævder, at bevillingernes virkning vil være fjernet i programperiodens sidste år. Beregningen af konvergenstiden er baseret på formodningen om, at den gennemsnitlige tilpasning vil være på 0,5 procentpoint af BNP pr. år, og at medlemsstatens oprindelige afstand fra MTO'en er 1,5 % af BNP. Uden investeringsbevillingen ville MTO'en blive nået inden for 3 år med den hastighed. Med investeringsbevillingen på 0,5 % af BNP ville der være behov for endnu et år. Kommissionen hævder på dette grundlag, at selv uden kompenserende foranstaltninger i de følgende år vil virkningerne af bestemmelserne være blevet elimineret ved udgangen af programperioden (jf. figur 4).

46

I virkeligheden er den gennemsnitlige tilpasning på 0,5 % imidlertid ikke nået, hvilket blandt andet skyldes margenen for betydelige afvigelser. Forlængelsen af konvergenstiden vil derfor være meget længere. Den vil blive forlænget yderligere, når der tages hensyn til andre bevillinger (for reformer og usædvanlige begivenheder). For ét lands vedkommende nåede de kumulative ikkepensionsrelaterede bevillinger til alle formål op på 1,2 % af BNP i 2015-2017 (jf. tabel 1).

47

Virkningen af dette er, at den godkendte investeringsbevilling øger de samlede udgifter i de efterfølgende år, uanset hvad der sker med niveauet for investeringsudgifter. Den samlede stigning i de løbende udgifter kan derfor overstige den godkendte investeringsbevilling flere gange, før MTO'en endelig nås³⁴.

Gennemførelse af strukturreformklausulen

48

I lighed med investeringsbevillingen resulterer strukturreformbevillingen ikke blot i en forhøjelse af tilladte udgifter i det år, den er godkendt for, men også i de efterfølgende år (sammenlignet med den oprindelige sti), og forlænger dermed konvergenstiden for at nå MTO'en.

49

Kommissionen besluttede, at det ikke er nødvendigt, at strukturreformbevillingen svarer til de faktiske budgetmæssige omkostninger i forbindelse med gennemførelse af reformen³⁵. Forordningen fastsætter på den anden side klart, at en cost-benefit-analyse er nødvendig, hvis reformen skal opfylde betingelserne for bevillingen³⁶. For så vidt angår større reformer af pensionssystemer angiver den klart, at bevillingen bør være begrænset til faktiske omkostninger.

50

Kommissionen udøver i stedet en skønsbeføjelse ved fastsættelse af bevillingen (inden for de grænser, som Økofin har godkendt), så længe reformen forventes at have en langsigtet indvirkning på væksten og derfor positive budgetmæssige følger, selv om sådanne virkninger er langt mere vanskelige at måle end reformens faktiske budgetomkostninger. På den måde fungerer "standardreformbevillingen" som et incitament til at gennemføre reformer, snarere end som et instrument til at dække deres omkostninger³⁷.

51

Kommissionen råder imidlertid over mange andre politikinstrumenter til at tilskynde medlemsstaterne til at gennemføre strukturreformer, herunder sine budgetmidler.

52

Kommissionen anvender klausulen i den efterfølgende vurdering, hvis de planlagte reformer er gennemført fuldt ud³⁸. Når klausuler bevilges forudgående, fastsætter LSH'en, at hvis den planlagte reform gennemføres fuldt ud, fratrækkes klausulen fra det finanspolitiske krav ved den efterfølgende vurdering af overholdelsen³⁹. For så vidt angår Italien bevilgede Kommissionen den tilladte afvigelse i foråret 2017, men vurderede ikke på gennemsigtig vis om alle de reformer, som blev præsenteret i Italiens nationale reformprogram for 2015, og for hvilke der var blevet anmodet om fleksibilitet, var gennemført fuldt ud. I landerapporten for 2017 indberettes visse reformer som ikke gennemførte (f.eks. blev reformen af konkurrencelovgivningen ikke vedtaget).

53

Vi konstaterede, at der fra Kommissionens side manglede tilstrækkelige oplysninger om og (både forudgående og efterfølgende) vurderinger af de direkte finanspolitiske omkostninger og langsigtede fordele, som understøttede visse bestemmelser. Italien fik f.eks. bevilget to struturreformklausuler på i alt 0,5 % af BNP i 2016. Afvigelsen svarede imidlertid ikke til de kontrollerbare direkte og indirekte finanspolitiske omkostninger ved reformerne, som estimeret af Italien. I 2016 var afvigelsen dobbelt så stor som omkostningerne, og der blev ikke regnet med omkostninger i tilpasningsperioden (2017-2019).

54

Vi konstaterede endvidere, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad havde estimeret de økonomiske konsekvenser i forbindelse med klausulerne. Eksempler på simuleringer med anvendelse af QUEST-modellen⁴⁰ findes faktisk, men i nogle tilfælde burde Kommissionen have udbedt sig mere analyse og begrundelse fra medlemsstaterne, når de havde indgivet utilstrækkelige oplysninger. For så vidt angår Italiens strukturreformklausul på 0,4 % af BNP fra 2016 anslog de nationale myndigheder reformernes langsigtede positive virkninger for BNP og indgav dem til Kommissionen. I foråret 2015 vurderede Kommissionen, at myndighedernes prognoser vedrørende de positive indvirkninger på BNP var "sandsynlige". Vi fandt imidlertid ikke tilstrækkeligt bevis, som dokumenterede Kommissionens kontrol. Kommissionen udarbejdede sine egne skøn over indvirkningerne i december 2015 og reviderede dem i april 2016, delvis på grund af fremskrivningernes langsigtede karakter og den hermed forbundne usikkerhed af visse antagelser. Der blev ikke udarbejdet skøn på tidspunktet for den efterfølgende vurdering af klausulen (dvs. i foråret 2017). Disse skøn er i bedste fald indikative og generelt usikre, hvilket gør dem uegnede til at tjene som kriterium for efterfølgende vurdering af klausulernes berettigelse. For så vidt angår den investeringsklausul, som Italien fik tildelt (0,25 % af BNP), var virkningen på BNP ikke blevet estimeret.

Gennemførelsen af klausulen om usædvanlige begivenheder

55

Der tillades fleksibilitet for afvigelser, som skyldes usædvanlige begivenheder såsom tilstrømning af flygtninge, naturkatastrofer eller sikkerhedstrusler⁴¹. Kommissionen skal vurdere, om sådanne begivenheder berettiger til fleksibilitet. De relaterede klausuler har ikke et loft.

56

Som med investerings- og strukturreformklausulerne øger Kommissionen ikke tilpasningskravene i de år, der følger efter bevillingen af klausulen, for at kompensere for udgiftsstigningen på grund af den usædvanlige begivenhed. Den tid, det tager at nå MTO'en, forlænges derfor yderligere.

57

Ved vurderingen af de udgifter, der var tilladt under klausulerne, konstaterede vi, at visse forebyggende udgifter var blevet tilladt på forhånd (f.eks. en forebyggende indsats vedrørende offentlige bygninger i Italien i 2017), på trods af at dette afveg fra princippet i vademecummet, der kræver, at udgifterne vedrører begivenheden direkte⁴². Kommissionen hævdede i sine svar, at hvis disse udgifter ikke blev afholdt, ville de blive fratrukket efterfølgende. Vi mener, at i udgifterne i dette særlige tilfælde skulle have været betragtet som uberettigede, idet de ikke var direkte forbundet med den faktiske begivenhed.

Udvælgelse af de mest gunstige indikatorer fra flere serier

58

En anden lempelse af rammerne skyldes, at man i forbindelse med afgørelser på forskellige tidspunkter i proceduren anvender de mest gunstige data fra flere serier i stedet for de senest tilgængelige, som er de mest pålidelige. De mest gunstige betyder i denne forbindelse de indikatorer, der kræver den mindste tilpasning. Udvælgelse af de mest gunstige serier sker: når det beregnes, hvor langt SS'en er fra MTO'en, og når tilpasningskravet fastsættes og efterfølgende fastfryses.

59

Kommissionen måler afstanden til MTO'en i et givet år ved at sammenligne MTO'en med SS'en for det foregående år, og anvender til dette den mest gunstige fra forskellige serier i stedet for at sammenligne den med SS'en for det pågældende år. Ved anvendelsen af denne tilgang kan der forekomme en forsinkelse på ét år for så vidt angår medlemsstater, som har nået deres MTO men oplevet en forværring af SS'en.

Anvendelse af ensidig fastfrysning

60

Når kravene er fastsat i foråret det foregående år, fastfryses de, dvs. at de aldrig opjusteres, selv når datarevisioner indikerer en forbedring af de økonomiske forhold. Kommissionen kunne f.eks. have taget hensyn til de forbedrede makroøkonomiske udsigter ved vurderingen af UBP'erne i november 2017. Derimod kan de nedjusteres, hvis den økonomiske situation forværres til meget dårlige tider.

61

Endvidere udvalgte Kommissionen i forbindelse med vurderingerne i foråret 2014, foråret 2015 og foråret 2016 de mest gunstige indikatorer fra en blanding af serier, der ikke var sammenlignelige, idet de var baseret på dels det europæiske nationalregnskabssystem (ENS) 95, dels ENS 2010. Under denne overgangsfase kan blandingen af disse serier have medført, at stillingerne var anderledes, end de ville have været, hvis de anvendte indikatorer havde været baseret på en fælles standard.

Den kumulative virkning af klausulerne og margenen for betydelige afvigelser hindrer opfyldelse af MTO'en inden for en rimelig tid

62

Da benchmarket for årlig konvergens på 0,5 procentpoint af BNP blev fastsat, var den gennemsnitlige SS for medlemsstater med underskud 2,9 % af BNP⁴³, og deres gennemsnitlige MTO var -0,5 % af BNP. Dette betød, at MTO'en ville blive nået på omkring fem år, under forudsætning af gennemsnitlige makroøkonomiske forhold i perioden. Dette ville også stort set være konvergenstiden for medlemsstater, der trådte ud af EDP'en, under forudsætning af at den samlede saldo og SS'en var sammenfaldende på det pågældende tidspunkt (jf. tekstboks 1).

63

Under hensyntagen til den gennemsnitlige betydelige afvigelse på 0,25 % af BNP over to på hinanden følgende år kunne en medlemsstat imidlertid fordoble sin konvergenstid og stadig blive betragtet som havende overholdt reglerne.

64

Fleksibilitetsklausulerne for investeringer og strukturreformer er blevet begrænset til 0,75 procentpoint af BNP. En gennemsnitlig finanspolitisk indsats på 0,25 procentpoint om året⁴⁴ ville forlænge konvergenstiden med endnu tre år⁴⁵.

65

Fleksibilitetsklausulerne vedrørende usædvanlige begivenheder er ikke begrænsede. I Italien er de nået op på 0,5 procentpoint af GDP. Dette vil forlænge konvergenstiden med yderligere to år, hvis forholdene er de samme som ovenfor.

66

Endelig har erfaringerne vist, at en eventuel recession ville stille uret tilbage. I den lange periode for opfyldelse af MTO'en, som rammen tillader, er en recession meget sandsynlig. Den forholdsvis milde recession i 2000-2002 (de gennemsnitlige vækstrater i euroområdet blev ikke negative) førte f.eks. til et fald i euroområdets strukturelle saldo på ca. 1,2 % af BNP. Sådanne recessioner ville forlænge perioden for opfyldelse af MTO'en yderligere. Når tidspunktet for opfyldelse af MTO'en udsættes, kan der indtræffe mere end én recession.

67

Diagram 1 viser den kumulative virkning af matrixen, margenen for betydelige afvigelser, samtlige klausuler (undtagen pensionsreformklausulen) og en mulig recession på den tid, det vil tage at opfylde MTO'en. Bortset fra recessionens virkning svarer de viste virkninger i diagram 1 i det store hele til dem, der allerede er forekommet i praksis.

68

Endelig har den seneste indførelse af den nye "skønsmargen" åbnet en ny mulighed for at lempe kravene ved at halvere matrixkravet. En medlemsstat med en gæld på over 60 % af BNP ville under normale forhold se sit krav i matrixen nedsat fra 0,6 % til 0,3 %. Medmindre den havde anvendt en margen for betydelige afvigelser på mere end 0,25 % af BNP i det foregående år, ville medlemsstaten endvidere have mulighed for yderligere at reducere dette krav med 0,24 % af BNP og næsten undgå tilpasninger, på trods af at den befinder sig i "normale tider".

69

I forbindelse med fastlæggelsen af matrixen samt indførelsen af alle disse bevillinger og godkendelsen af dem for specifikke medlemsstater analyserede Kommissionen ikke bevillingernes virkning på medlemsstaternes muligheder for at nå MTO'erne inden for et rimeligt tidsrum (jf. tekstboks 1), hvilket er hovedmålet med forordningen. Kommissionen erklærede, at den bevidst havde fokuseret på årlige ændringer i SS'en på grund af den usikkerhed, der er forbundet med at opstille prognoser for den makroøkonomiske udvikling. De simulationer, som Kommissionen har føjet som bilag til vademecummet, er ikke realistiske, idet de antager, at der er konvergens ved en benchmarksats på 0,5 % om året, selv om dette reelt ændrer sig i overensstemmelse med matrixen og reduceres yderligere med den tilladte afvigelsesmargen. Denne kortsigtede tilgang forhindrer en korrekt vurdering af bevillingernes virkning på opfyldelsen af forordningens hovedmål.

70

Margenen for betydelige afvigelser, de forskellige fleksibilitetsklausuler og den seneste skønsmargen har sammen medført en meget svagere ramme. Især kan konvergensperioden hen imod MTO'erne for medlemsstater, der anvender samtlige fleksibilitetsklausuler, forlænges til en ekstremt langt periode. Dette ville sætte medlemsstater med stor gæld i en usikker situation i den næste recessionsperiode og ville ligeledes udsætte nedbringelsen af deres gældskvote.

Informationsværdien af SKP'ernes fremskrivninger vedrørende de sidste år

71

De fleste af medlemsstaterne under den forebyggende del viser i deres SKP'er, at de ville opfylde MTO'en i det fjerde år, eller i det mindste gøre betydelige fremskridt i den retning⁴⁶. Dette er i tråd med de forventninger, Kommissionen gav udtryk for i sit dokument "Optimal udnyttelse af fleksibiliteten …"⁴⁷. De største fremskridt forventes at blive gjort i programperiodens sidste to år (jf. diagram 2)⁴⁸.

72

SS-fremskrivningerne revideres hvert år. For eksempel er de fleste tidlige SS-fremskrivninger, som blev udarbejdet i 2014 og 2015, langt mere optimistiske end dem, der blev fremsat i senere år, dvs. i 2016 og 2017 (jf. tabel 2). Disse nedjusteringer kan ikke tilskrives forværrede makroøkonomiske prognoser, eftersom disse faktisk er blevet bedre.

Tabel 2

Budgetteret SS for 2018 i SKP'erne fra 2014-2017 for en stikprøve af medlemsstater - i procent af BNP

	AT	BE	FI	IT	HU	NL	ES	FR	PT
SKP 2014	-0,3 %		0,3 %	0,0 %					-0,2 %
SKP 2015	-0,5 %	0,0 %	-2,6 %	0,1 %	-1,6 %	-0,5 %	-0,2 %	-0,1 %	-0,4 %
SKP 2016	-0,5 %	0,0 %	-1,4 %	-0,8 %	-1,7 %	-0,6 %	-1,9 %	-0,3 %	-0,8 %
SKP 2017	-0,8 %	-0,4 %	-1,1 %	-0,7 %	-2,4 %	0,3 %	-2,0 %	-0,5 %	-1,1 %

Kilde: SKP'erne fra 2014-2017 for AT, BE, FI, IT, HU, NL, ES, FR, PT.

73

Kommissionen anførte i sin meddelelse om fleksibilitet fra 2015, at "medlemsstaten skal kompensere for eventuelle midlertidige afvigelser, og den mellemfristede budgetmålsætning skal opfyldes inden for det aktuelle stabilitets- eller konvergensprograms fireårige horisont"⁴⁹. Denne sætning optræder i afsnittet om virkningerne af fleksibilitetsklausulerne, men synes at antyde, at alle medlemsstater skal nå MTO'en inden udgangen af SKP-programperioden.

74

En lignende sætning forekommer i samme kontekst i artikel 5, stk. 1, hvoraf det fremgår, at "budgetstillingen forventes at vende tilbage til den mellemfristede budgetmålsætning inden for programperioden."

75

Kommissionen drager dog ikke medlemsstaterne til ansvar for sådanne justeringer og forsøger heller ikke at håndhæve det oprindelige mål. Den har heller ikke udformet matrixen på en sådan måde, at alle medlemsstater, uanset hvor de er placeret i forhold til MTO'en, ville nå den i programperiodens fjerde år. De vedvarende overvurderinger af de strukturelle saldi 2-3 år forud viser, at de sidste års fremskrivninger i SKP'erne har begrænset informationsværdi (jf. tabel 2).

Del III - Fremskridtene i retning af MTO'erne standsede i det øjeblik, markedspresset faldt, og flere forgældede lande er ikke på vej til at nå MTO'en inden for en rimelig tid

Intet fremskridt hen imod MTO'erne i gennemsnit i de seneste år

76

Mellem 2011 og 2014 blev den finanspolitiske konsolidering i medlemsstaterne drevet af markedspresset. Da presset faldt, og BNP-væksten vendte tilbage i 2014, var SVP-rammen, der var blevet svækket af gennemførelsesretsakterne, ikke i stand til at sikre yderligere forbedring af den strukturelle saldo, navnlig i de medlemsstater, som var i en svag finanspolitisk situation. Efter 2014 forblev den strukturelle saldo i euroområdet uændret, mens den strukturelle primære saldo blev forværret med ca. 1 procentpoint af BNP i gennemsnit. Medlemsstaterne brugte alle besparelserne fra de lavere rentesatser (jf. diagram 3).

77

I en række store lande i euroområdet (Spanien, Italien og Frankrig), som er langt fra deres MTO'er, forværredes den strukturelle saldo og især den strukturelle primære saldo betydeligt (jf. diagram 4).

78

Antallet af medlemsstater, der har opfyldt deres MTO'er, steg fra 3 i 2011 til 12 i 2014 under markedspresset på trods af de ugunstige økonomiske forhold på det tidspunkt. Derefter gik fremskridtet i denne henseende også i stå, på trods af at væksten vendte tilbage (jf. diagram 5). Kun omkring halvdelen af medlemsstaterne har nået deres MTO på nuværende tidspunkt.

79

Figur 5 viser fremskridtene i den strukturelle saldo for de medlemsstater, som ikke har nået deres MTO, baseret på Kommissionens efterårsprognose 2017. I gennemsnit har disse 13 lande ikke gjort fremskridt i de fire år mellem 2014 og deres seneste prognose for 2018. Faktisk rapporterede syv lande om en forværring af deres strukturelle saldo, og blot seks medlemsstater havde registreret en forbedring. Den gennemsnitlige forværring var noget højere end den gennemsnitlige forbedring.

Figur 5

Medlemsstaternes konvergens eller divergens i forhold til deres MTO fra 2014 til 2018

Medlemsstater, som ikke er ved MTO	MTO	Afstand til MTO	Strukturel saldo (% af BNP)		∆SS	Forværring af SS	Forbedring af SS
	SKP'er 2017	(SS 2017-MTO)	2014	2018	(2018-2014)
Rumænien	-1,0	-2,3	-0,4	-4,3	-3,9
Estland	-0,5	-0,6	0,0	-1,4	-1,4
Ungarn	-1,5	-1,7	-2,2	-3,6	-1,4
Italien	0,0	-2,1	-1,0	-2,0	-1,0
Letland	-1,0	-0,8	-1,0	-1,8	-0,8
Østrig	-0,5	-0,4	-0,8	-1,0	-0,2
Portugal	0,25	-2,1	-1,7	-1,8	-0,1
Finland	-0,5	-0,5	-1,5	-1,4	0,1
Polen	-1,0	-1,1	-2,8	-2,3	0,5
Slovenien	0,25	-1,9	-2,2	-1,6	0,6
Slovakiet	-0,5	-1,1	-2,2	-1,2	1,0
Belgien	0,0	-1,5	-2,9	-1,5	1,4
Irland	-0,5	-0,8	-4,0	-0,5	3,5
Antal medlemsstater						7	6
Andel af de samlede medlemsstater, som ikke er ved deres MTO						54 %	46 %

Kilde: Kommissionens efterårsprognose 2017, SKP'erne for 2017, vurderingen af UBP'erne for 2018.

80

I 2016 begyndte Kommissionens positionspapirer om euroområdets finanspolitiske kurs endvidere at anbefale finanspolitisk ekspansion⁵⁰, på trods af at produktionsgabet begyndte at lukke sig hurtigt efter 2013 og vil blive positivt i 2018 (jf. diagram 6)⁵¹. Sådanne henstillinger kunne have svækket argumentet for finanspolitisk konsolidering i de medlemsstater, som ikke havde nået deres MTO.

81

Den ringe tilpasningsindsats fra de medlemsstater, som er omfattet af den forebyggende del og endnu ikke har nået deres MTO, kan også ses ved at sammenligne matrixens krav om SS-tilpasning med den faktiske tilpasning. Diagram 7 viser fremskridtene i den strukturelle saldo for de medlemsstater, der ikke har nået deres MTO. Meget få lande opfylder matrixens krav, og størstedelen opfylder dem ikke. På grundlag af de foreløbige data ser det ud til, at blot to medlemsstater overholdt matrixen i 2017. Men når der tages hensyn til de seneste ajourføringer af indikatorerne for den strukturelle saldo i forårsprognosen 2018, lader det til - i lyset af den registrerede vækst i en række medlemsstater i løbet af 2017 - at mere end halvdelen af de samme medlemsstater efterfølgende vil opfylde deres MTO'er.

82

Effektiviteten af den forebyggende del er også blevet undergravet af udviklingerne i den korrigerende del siden 2014. Spaniens strukturelle saldo blev forværret betydeligt under den korrigerende del i perioden efter 2014, mens Frankrig og Portugal kun opnåede meget langsomme fremskridt (jf. tabel 3⁵²).

Tabel 3

Måling af det antal år, det vil tage at nå MTO'en for de medlemsstater i euroområdet, der i 2017 havde høje gældsniveauer i forhold til BNP

Medlemsstat	Gennemsnitlig ændring i SS (2014-2018)	MTO	Afstand til MTO	Nødvendigt antal år for at nå MTO'en
		(SP'er for 2017)	(SS 2017-MTO 2017)	(baseret på SS for 2017 og den gennemsnitlige tilpasning for 2014-2018)
Belgien	0,3	0,0	-1,5	5,0
Irland	0,8	-0,5	-0,8	0,9
Spanien	-0,3	0,0	-3,1	Ingen konvergens
Frankrig	0,1	-0,4	-2,0	14,9
Italien	-0,2	0,0	-2,1	Ingen konvergens
Portugal	0,2	0,25	-2,1	8,7

Note: Resultatet for den strukturelle saldo for Portugal og Frankrig i 2017 og fremskrivningen for 2018 er blevet opjusteret betydeligt i forårsprognosen 2018.

Kilde: SS - AMECO 2017. MTO fastsat af medlemsstaterne ved hjælp af forårsprognosen 2017, revideret i 2016 med henblik på anvendelse i 2017-2019. Afstand fra MTO og år til opfyldelse af MTO baseret på Revisionsrettens beregninger.

83

Endvidere anvender Kommissionen ikke kravene i den forebyggende del på medlemsstater under den korrigerende del, selv om der ikke er nogen klar juridisk bestemmelse herom. Kommissionens fortolkning er, at den korrigerende del gør det muligt at bringe det samlede underskud ned under 3 % ved konjunkturopsving alene uden nogen obligatorisk forbedring af den strukturelle saldo. Samtidig har Kommissionen for adskillige medlemsstater anbefalet gentagne flerårige forlængelser af fristerne for at komme ud af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud (EDP), meget længere end forudset i traktaterne. Som et resultat af dette behøver medlemsstaterne under den korrigerende del ikke at opfylde de krav, de skulle overholde, hvis de var omfattet af den forebyggende del. Kommissionen søgte på et tidspunkt medlemsstaternes samtykke til at adressere disse uoverensstemmelser, men spørgsmålet er ikke blevet løst.

Særligt svage resultater observeret i de mest forgældede medlemsstater

84

Bevægelserne i budgetsaldi og gældskvoter i de enkelte medlemsstater i en monetær union er langt vigtigere end bevægelserne i aggregerede eller gennemsnitlige indikatorer⁵³. Dette skyldes, at incitamenterne til finanspolitisk disciplin er svagere i en monetær union, idet landene ikke skal overvåge deres egne betalingsbalancepositioner, men de negative eksterne indvirkninger af deres finanspolitikker på tilknyttede lande er større.

85

Derfor findes de vigtigste udviklinger i EU-lande med høj gæld (ifølge vores definition lande med en gældskvote på over 90 %). Det er desuden vigtigt at se på medlemsstaterne under den korrigerende SVP-del i denne periode (2014-2018). Det er logisk at antage, at kriterierne for den forebyggende del repræsenterer de minimale tilpasningskrave under den korrigerende del. I den forstand er de førstnævnte relevante for de sidstnævnte. Det billede, der viser sig, giver anledning til bekymring (jf. diagram 8).

86

Succeshistorien er Irland, som har forbedret sin SS betydeligt mere end krævet i matrixen. Landet forventes også at nå sin MTO i 2018, og dets gældskvote falder hurtigt⁵⁵. Cypern har nået sin MTO i 2018. Dette bringer sammen med opsvinget dets gældkvote på en nedadgående om end langsom kurs⁵⁶ (jf. diagram 9).

87

Belgien har gjort visse fremskridt hen imod sin MTO, men langt mindre end krævet i matrixen. Ved udgangen af 2018 ventes landet stadig at være ca. 1,5 procentpoint fra MTO'en, som for nylig er blevet nedjusteret. Idet det antages, at Belgien i de kommende år fortsat tilpasser sig med gennemsnitssatsen for 2014-2018, vil det tage landet 5 år at nå MTO'en (jf. også tabel 3).

88

Portugals SS er i gennemsnit kun blevet en smule bedre i denne periode og er stadig ca. 2 procentpoint af BNP fra MTO'en, selv om de seneste ajourføringer i forårsprognosen 2018 indikerer en betydelig forbedring af den strukturelle saldo i 2017. Hvis 2017 er en undtagelse, og de foregående år er udtryk for den gennemsnitlige justeringshastighed, vil det tage næsten 9 år at opfylde MTO'en. Hvis de nylige forbedringer af den strukturelle saldo, som er angivet i forårsprognosen 2018, kan opretholdes og fortsat overstiger kravene i matrixen, vil landet nå sin MTO inden for en mere rimelig tidsramme

89

Det er dog udviklingen i tre store lande, der giver anledning til bekymring, nemlig Italien, Frankrig og Spanien. Her var tilpasningerne betydeligt lavere end kravene i matrixen, og det tempo vil ikke lette konvergensen hen imod MTO'erne inden for en rimelig tid. Det er vores opfattelse, at store afvigelser i tilpasningerne af budgetsaldiene for medlemsstater under den korrigerende del har afgørende betydning for troværdigheden af den samlede SVP-ramme - i modsætning til de tilsvarende afvigelser vedrørende medlemsstater under den forebyggende del.

90

Frankrig har under den korrigerende del næsten ikke forbedret sin SS i 2014-2018 (jf. tabel 3). Med en afstand til MTO'en på 2,7 procentpoint af BNP ved udgangen af 2018 vil landet med det gennemsnitlige tilpasningstempo fra 2014-2018 skulle bruge 15 år på at nå MTO'en. Frankrigs gældskvote i forhold til BNP fortsatte med at stige i denne periode.

91

Italien (under den forebyggende del) og Spanien (under den korrigerende del) oplevede en stor forværrelse af deres strukturelle saldi i samme periode og er nu langt fra MTO'en: Italien 2 procentpoint og Spanien mere end 3 procentpoint. De har ikke gjort fremskridt med hensyn til gældsnedbringelse trods væksten i deres økonomier.

92

For så vidt angår Frankrig og Spanien - begge underlagt EDP'en - havde Kommissionen forlænget fristen for udtrædelse af proceduren⁵⁷ adskillige gange og indtaget det standpunkt, at EDP'en ikke kan intensiveres, hvis medlemsstaten opfylder sit mellemliggende mål for det samlede underskud, selv om de politiske tilsagn ikke er givet⁵⁸. Som et resultat af dette forværredes Spaniens strukturelle saldo med 1,7 procentpoint af BNP i 2014-2017, mens Frankrigs steg meget lidt.

93

I alle tre lande var væksten i perioden større end potentialet, og produktionsgabet var ved at lukke sig. Sidstnævnte forventes at være positivt i Italien og Spanien i 2018 og kun en smule negativt i Frankrig (jf. diagram 10, 11 og 12). De tre lande har endvidere udstedt mere end halvdelen af den samlede offentlige gæld i euroområdet.

94

ECB bemærkede for nylig manglen på fremskridt med hensyn til finanspolitisk konsolidering i forgældede lande i euroområdet. Det anføres i dens "Financial Stability Review" fra 2017, at en forbedring af de samlede saldi skjuler tilgrundliggende finanspolitiske svagheder og en generel svag lempelse af den finanspolitiske kurs for euroområdet over tidshorisonten 2017-2019. Det bemærkes videre, at den finanspolitiske indsats i adskillige lande i euroområdet stadig ikke lever op til forpligtelserne under stabilitets- og vækstpagten (jf. diagram 8), og at den forventede forværring af en række landes strukturelle saldi i 2017-2019 kan udgøre en yderligere udfordring for opfyldelsen af de mellemfristede målsætninger⁵⁹.

Blandede resultater i medlemsstater med gældsniveauer mellem 70 % og 90 % i 2014-2018.

95

I denne gruppe nåede to lande længere end kravene i matrixen, nemlig Tyskland og Kroatien. Østrig og i mindre omfang Det Forenede Kongerige er kommet tæt på at opfylde deres krav. I Slovenien var der i gennemsnit ingen tilpasning, mens Ungarn implementerede en meget ekspansiv finanspolitik (jf. diagram 13).

96

De medlemsstater, som tilpassede deres strukturelle saldi, har også oplevet en betydelig nedbringelse af deres gældskvoter: Tysklands gæld faldt med 14 procentpoint af BNP, Østrigs med 8 procentpoint og Kroatiens med 9 procentpoint. Nedbringelsen af gældsniveauet var lille i Det Forenede Kongerige og afspejlede et strukturelt underskud, der som udgangspunkt var højt, selv om det blev forbedret betydeligt i denne periode. I gennemsnit var nedbringelsen af gælden væsentligt højere i gruppen af stærkt forgældede medlemsstater (med undtagelse af Irland i denne gruppe) (jf. diagram 14).

En kraftig forværring i to medlemsstater med lav gæld

97

Med en lav gæld på 39,4 % af BNP var Rumænien over sin MTO i 2014 men er nu på vej mod en ekstraordinær forværring af SS'en med ca. 4 procentpoint af BNP fra 2014 til 2018. Kommissionen lancerede for første gang en procedure i forbindelse med betydelige afvigelser i maj 2017 og intensiverede den i november 2017.

98

Estland var med et gældsniveau på blot 10,7 % af BNP i 2014 over sin MTO i 2014. Landet har set sin SS falde med 1,4 % af BNP fra 2014 til 2018, mest i 2017. Kommissionen mener, at de faktorer, der bidrager til dette fald, er af en anden karakter end faktorerne for Rumænien, i betragtning af den overordnede finanspolitiske situation i begge medlemsstater, herunder det usædvanligt lave niveau af offentlig gæld (9,1 % af BNP i 2018) i Estland.

En ubalance mellem holdbarhed og konjunkturmæssige overvejelser

99

I sine seneste meddelelser om den nyligt indførte skønsmargen har Kommissionen understreget vigtigheden af at afveje den finanspolitiske holdbarhed og anticykliske overvejelser ved fastlæggelsen af finanspolitiske mål⁶⁰. Men en nylig analyse fra Kommissionen selv viste, at det ikke gøres i højt forgældede medlemsstater (hvis holdbarhedsrisiko er placeret i højre side af diagram 15). I disse lande er produktionsgabet faktisk lukket eller endog positivt, men den finanspolitiske indsats for at forbedre den finanspolitiske holdbarhed mangler⁶¹.

Del IV - Kommissionen kunne forbedre visse tekniske aspekter af vurderingerne

Optimistisk skævhed i Kommissionens prognoser for reel BNP-vækst og investeringer i år t og t+1

100

Kommissionen gennemfører regelmæssigt statistisk kontrol af, hvor præcise dens egne prognoser er, og gjorde dette i 2007, 2012 og 2016. Dens analyse viser, at prognoserne generelt er præcise og sammenlignelige med prognoser fra andre internationale institutioner, såsom IMF og OECD.

101

Undersøgelsen fra 2016⁶² viste imidlertid, at Kommissionen i perioden 2000-2014 i sine prognoser for det kommende års reale BNP i gennemsnit havde foretaget en overvurdering på +0,54 procentpoint. Denne form for skævhed er også bekræftet i den udvidede stikprøve for 1969-2014 (+0,33 procentpoint).

102

På medlemsstatsniveau er skævheden for Italiens vedkommende statistisk signifikant, idet den ligger på 1 % i BNP-prognoserne for både det indeværende og det kommende år, mens skævhederne for Danmark, Frankrig og Portugal er betydelige med 5 % i prognoserne for det kommende år. Denne relativt store skævhed forekommer i forårsprognoserne for det indeværende år og efterårsprognoserne for det kommende år. Den påvirker f.eks. i betydelig grad fremskrivningen af gældsdynamikken. I ét land resulterede den gennemsnitlige optimistiske skævhed på 1,1 % i en undervurdering af gældskvoten i prognoserne for det kommende år på 1,4 procentpoint af BNP.

103

På trods af de identificerede skævheder har vi ikke kunnet identificere, hvilken korrigerende foranstaltning Kommissionen har truffet for at forhindre, at skævheden opstår i fremtiden.

Vurdering af oplysningerne i SKP'erne

104

De oplysninger, der indgik i de udvalgte medlemsstaters SKP'er, opfyldte generelt kravene i adfærdskodeksen og forordningen. Det var navnlig oplysninger om de finanspolitiske mål for hele programperioden og om de finanspolitiske foranstaltninger til at nå dem. I visse tilfælde var kravene dog ikke opfyldt. Vi konstaterede, at Kommissionens vurderinger af SKP'erne i stikprøven ikke var systematiske med hensyn til at oplyse om disse informationsmangler (jf. tekstboks 2).

105

Kommissionens vurderinger markerer mangler i præciseringen af finanspolitiske foranstaltninger i SKP'erne (jf. resultaterne vedrørende stikprøven i bilag I). Kommissionen udarbejdede indtil 2011 en særlig vurdering af kvaliteten af SKP'erne baseret på kravene i adfærdskodeksen (jf. f.eks. bilaget til SWD'erne i 2009 og 2010). Fra 2011 og fremover er der imidlertid ingen tilsvarende bilag.

Kommissionens rapportering om afvigelsesniveauet er korrekt, men forvirrende

106

Vi konstaterede, at afvigelserne var blevet korrekt anslået i vurderingerne. Vurderingerne af betydelige afvigelser er også korrekte og i det store hele dokumenteret i SWD'er. Kommissionen fremlægger imidlertid i sine SWD'er en tabel, der viser konklusionerne om afvigelsesniveauet baseret på sammenligninger af de to søjler (for 1-års og 2-års estimater). Selv om tabellen sammenligner konklusioner fra de to søjler, er præsentationen af overensstemmelsesresultater for de respektive søjler forvirrende.

Vores tekniske undersøgelser identificerede ingen væsentlige problemer

107

Vi undersøgte tekniske aspekter af procedurer under den forebyggende del. For de fleste af disse aspekters vedkommende blev der ikke identificeret væsentlige problemer. Kommissionen udsendte efter aftale med medlemsstaterne adfærdskodeksen i 2012 og 2016 med henblik på at understrege den nøjagtige karakter af de SKP-oplysninger, som kræves i forordningen (især artikel 3, stk. 2, og artikel 7, stk. 2). Vi konstaterede, at den er i overensstemmelse med kravene i forordningen.

108

Kommissionen offentliggjorde et vademecum om SVP'en i 2012, 2016 og 2017. Vi undersøgte, om de tiltag, som er beskrevet i udgaverne for 2016 og 2017, gengav forordningens krav. Vi identificerede en række undtagelser, som forklaret nedenfor:

• Forordningen kræver de seneste økonomiske data, og Kommissionen bruger de mest gunstige data fra blandede serier til at fastlægge stillingen med hensyn til MTO'en. Dette afgør efterfølgende, om en tilpasning er nødvendig for et givet år. Der anvendes desuden asymmetrisk fastfrysning af tilpasningskravene fra matrixen, når afstanden fra den strukturelle saldo til MTO'en overstiger matrixens krav. På samme måde bliver referencesatsen i UB'et i år t baseret på fremskrivningerne i forårsprognosen i år t-1 og ikke ajourført i forbindelse med efterfølgende prognoser. En sådan tilgang kan føre til forsinkede advarsler i perioder med en forværring af SS'en (jf. punkt 59) eller ændringer i faktorer, der ligger til grund for referencesatsen. Endvidere måler Kommissionen afstanden til MTO'en i et givet år ved at sammenligne den med SS'en for det foregående år, ikke det indeværende år (jf. punkt 60).
• Kommissionen fratrækker medlemsstaternes udjævnede investeringer modregnet EU-midlerne til investeringer i forbindelse med beregningen af de offentlige udgifter i UB'et. Som et resultat af dette afspejler et specifikt års udgiftsoverslag ikke præcist de offentlige kapitalinvesteringer i et givet år. En sådan udjævning af investeringer er ikke fastsat i forordningen.

109

Vi undersøgte, om de interne retningslinjer til de landeansvarlige og de regneark, der anvendes til vurderinger, var i overensstemmelse med de tilgange, som er beskrevet i vademecummet. Vi konstaterede, at Kommissionens vurderingsberegninger var i overensstemmelse med vademecummet med undtagelse af dens undersøgelse af stillingen i forhold til MTO'en, hvor den bruger den mest gunstige SS fra tidligere serier.

110

Vi testede, om SKP'erne i revisionsstikprøven indeholdt informationsmangler med hensyn til adfærdskodeksens krav. Vi konstaterede, at Kommissionens SKP-vurderinger ikke var systematiske med hensyn til at oplyse om disse mangler.

111

SWD'erne giver relevante oplysninger om medlemsstaternes finanspolitiske forpligtelser, deres respektive foranstaltninger og deres overholdelse af reglerne i den forebyggende del. Vi konstaterede, at der var plads til forbedring af beskrivelsen af de trufne foranstaltninger og den virkning, der tages i betragtning i Kommissionens prognose (i modsætning til den, medlemsstaterne har planlagt i deres SKP'er). En tabel i SWD'erne, som forklarer forskellene mere klart, ville være nyttig.

112

Medlemsstaterne blev enige om en fælles EU-metode til estimering af det potentielle output. Visse medlemsstaterne udarbejder imidlertid også deres egne skøn baseret på metodologier, som adskiller sig fra den almindelige EU-metode, der anvendes som grundlag for vurderingerne af den forebyggende del. Forskellige metodologier medfører til tider forskellige skøn, f.eks. vedrørende den strukturelle saldo. Efter at have gennemgået forskellige undersøgelser og sammenlignet Kommissionens skøn over det potentielle output med skøn udarbejdet af andre, konstaterede vi, at EU's tilgang står sig godt sammenlignet med tilsvarende skønsmetoder (f.eks. OECD's eller IMF's).

113

Desuden indførte Kommissionen i 2016 et sandsynlighedsredskab til at vurdere situationer, hvor skønnede produktionsgab for specifikke år er behæftet med stor usikkerhed. Dette er et pilotprojekt, der gennemføres i løbet af de næste to år for at tage hensyn til alle faktorer, som medlemsstaterne finder relevante for deres skøn vedrørende potentielle output. Denne tilgang med at opretholde en åben dialog om sandsynlighedsspørgsmål i forbindelse med en fælles fremgangsmåde er hensigtsmæssig.

114

Vi så på de anvendte regneark og formler og genudførte en række vurderinger for at teste beregningernes nøjagtighed. Vi reviderede også en stikprøve af de data, Kommissionen havde anvendt i sine vurderinger, og konstaterede, at den matchede tilsvarende kilder, såsom data fra AMECO, EU's Statistiske Kontor (Eurostat) eller SKP'erne. Der viste sig ingen problemstillinger, bortset fra den måde, hvorpå overgangen fra ENS 95 til ENS 2010 var blevet håndteret, og den måde, hvorpå dataserier var blevet anvendt i vurderingen (jf. punkt 62).

115

Vi konstaterede, at de minimale MTO'er blev beregnet i henhold til den fremgangsmåde, der var beskrevet i vademecummet. Vi kontrollerede også, om alle medlemsstaternes MTO'er var ved eller over den minimale MTO og konstaterede, at de alle var i overensstemmelse med reglerne, undtagen Sloveniens i 2016-2017 (for de tre år 2017-2019). Dette havde ingen indflydelse på udfaldet af Kommissionens vurdering.

116

Vi undersøgte følsomheden af de minimale MTO'er over for tilgrundliggende variabler og konstaterede, at de var mest følsomme over for store ændringer i semielasticitet, store gældschok og omkostninger som følge af befolkningens aldring. Vi observerede imidlertid, at de minimale MTO'er ikke tog hensyn til andre faktorer, som påvirker gæld, såsom stockflowtilpasninger.

117

Vi testede også vurderingsberegningerne for at undersøge, om parametrene fra matrixen var blevet anvendt korrekt. Under overgangen til den nye matrix valgte man ved vurderingen i foråret 2015 at anvende nogle parametre fra den gamle matrix på de medlemsstater, hvis SS var blevet forværret, i stedet for at foretage tilpasninger for alle medlemsstater. Kommissionen forvaltede ikke overgangene mellem reglerne på en konsekvent måde.

Del V - LSH'erne afspejler de tilgrundliggende vurderingskonklusioner, men kræver mere klarhed

LSH'erne afspejler resultaterne af de gennemførte vurderinger, men deres relevans kan ændre sig, hvis betingelserne ændres

118

De endelige finanspolitiske LSH'er, som vedtages af Rådet, er baseret på Kommissionens henstillinger. De er udarbejdet i en retlig form og opfordrer medlemsstaterne til at adressere identificerede risici for betydelige afvigelser og præciserer den nødvendige tilpasning for så vidt angår SS'en og værksten i udgifterne.

119

Vi konstaterede, at de finanspolitiske LSH'er vedrørende den forebyggende del var i overensstemmelse med SWD'ernes vurderingskonklusioner.

120

Det er vores opfattelse, at henstillingerne offentliggøres tilstrækkeligt tidligt på året (juli) til at give medlemsstaterne mulighed for at reagere i forbindelse med deres årlige budgetprocedure. De fleste medlemsstater drøfter, finpudser og vedtager budgetterne for det efterfølgende år i efteråret. Indtil dette tidspunkt kan de makroøkonomiske og budgetmæssige forhold ændre sig, men den gældende LSH forbliver som fastsat tidligere på året. Væsentlige ændringer i forholdene kan påvirke relevansen af LSH'erne.

De LSH'er, der blev offentliggjort i 2017, var mindre klare og sværere at håndhæve

121

LSH'ernes relevans afhænger også af deres klarhed og troværdighed med hensyn til, om de efterfølgende kan overvåges og håndhæves. Kommissionen foreslog under revisionen, at de numeriske krav placeres i betragtningerne i stedet for i den dispositive del af LSH'erne for 2018. Kommissionen er af den opfattelse, at både betragtningerne og den dispositive del er lige bindende og håndhævelige, hvilket almindeligvis ikke er offentlighedens opfattelse.

122

ECB påpegede for nylig i denne sammenhæng, at Kommissionens finanspolitiske henstillinger afviger fra de tidligere i to henseender. ECB bemærkede for det første, at det kun er henstillingernes betragtninger, snarere end de dispositive dele, der præciserer størrelsen af den strukturelle tilpasning, som Rådet henstiller, at regeringerne sikrer er i fuld overensstemmelse med SVP. ECB påpegede, at det normalt er de dispositive dele, som bør give klare forudgående retningslinjer til regeringer om, hvordan de offentlige finanser skal gennemføres i løbet af de næste 12-18 måneder, og at disse dele tjener også tjener som en vejledning for parlamenter og offentligheden og som en reference for en gennemsigtig efterfølgende vurdering af overensstemmelsen med SVP. Ifølge ECB er det derfor vigtigt, at de finanspolitiske retningslinjer indarbejdes fuldt ud, også i regeringernes udkast til budgetplaner for 2018, for at sikre tilstrækkelige fremskridt hen imod sunde offentlige finanser⁶³.

123

ECB påpegede ligeledes, at det ifølge betragtningerne gælder for alle lande med strukturelle tilpasningskrav på 0,5 % af BNP og herover i 2018 - uanset deres offentlige gæld - at der ved vurderingen af udkastet til budgetplan for 2018 og den efterfølgende vurdering af 2018-budgetresultaterne skal tages behørigt hensyn til målet om at opnå en finanspolitisk kurs, der bidrager til både at styrke det igangværende opsving og sikre holdbarheden af de respektive medlemsstaters offentlige finanser. ECB mente, at dette kunne medføre reduktioner af de strukturelle tilpasningskrav ud over dem, der er bevilget under de eksisterende fleksibilitetsbestemmelser i SVP (som meddelt af Kommissionen i januar 2015), og at det fremadrettet er det vigtigt, at der sikres en sammenhængende gennemførelse af den regelbaserede SVP⁶⁴.

124

Sådanne retningslinjer meddelt af Kommissionen kan føre til en situation, hvor de to mål om at styrke det igangværende opsving på den ene side og sikre holdbarheden af de offentlige finanser på den anden kan føre til meget asymmetriske konklusioner: Det ene tilskynder en medlemsstat til at bruge flere midler på vækstfremmende foranstaltninger, og det andet begrænser sådanne udgiftsstigninger. Det kunne også medføre lavere krav end dem, der er fastsat i SVP-reguleringsrammen (kombinationen af matrix og klausuler).

125

Med henblik på en bedre formidling af de foreslåede henstillinger bør Kommissionen forelægge en sammenfatning af den tilgrundliggende vurdering og forklare, hvor vigtigt det er at gennemføre henstillingerne, samt påpege de risici, der opstår, hvis henstillingerne ikke gennemføres. Tidligere blev hver LSH understøttet af én betragtning, som beskrev det underliggende rationale. Efter de seneste ændringer forklarer betragtningerne imidlertid ikke længere rationalet bag LSH'erne.

Kommissionen overvåger gennemførelsen af de finanspolitiske LSH'er i tilstrækkeligt omfang

126

Kommissionen overvåger gennemførelsen af LSH'erne på grundlag af en række input med mere fokus på overvågningsaktiviteter i årets sidste kvartal. I lyset af de omfattende analyser og tilgængelige data samt antallet af informationsbesøg og udvekslinger mellem medlemsstaterne og Kommissionen betragter vi overvågningen og opfølgningen af udviklingen i medlemsstaterne som tilstrækkelig.

Konklusioner og anbefalinger

Den forebyggende dels vigtigste mål er ikke realiseret

127

Den forebyggende del skal sikre, at EU-medlemsstaterne opretholder deres budgetstilling ved deres respektive mellemfristede målsætninger (MTO'er) for at sikre en holdbar budgetstilling og give finanspolitisk råderum i tilfælde af en recession. Ved at nå deres MTO'er vil medlemsstater med en høj gæld desuden sikre, at deres gældskvoter begynder at falde i overensstemmelse med kravene under den gældsbaserede korrigerende del af SVP'en. Dette er afgørende for at undgå en ødelæggende finanskrise i EU og, endnu vigtigere, i den monetære union (punkt 4 og 5).

128

Forordningen fastsætter et rimeligt benchmark for årlig konvergens hen imod MTO'en på 0,5 procentpoint af BNP om året, men har også indført begrebet om betydelige afvigelser, som fortolkes som en tilladt afvigelsesmargen. Den giver endvidere Kommissionen vide skønsbeføjelser med hensyn til tilpasning af kravene (punkt 16, 17 og 32-37).

129

Kommissionen har udøvet disse skønsbeføjelser i meget stort omfang med henblik på at reducere tilpasningskravene, både i forbindelse med fastsættelse af gennemførelsesbestemmelserne og i individuelle afgørelser. Dermed har Kommissionen imidlertid ikke sikret opfyldelse af forordningens vigtigste mål, nemlig konvergens hen imod MTO'erne inden for en rimelig periode (punkt 63-71).

130

Tilpasningskravene og -parametrene i den såkaldte matrix og de talrige fleksibilitetsklausuler blev fastsat på et tidspunkt, hvor den største bekymring var EU's anden recession i 2012. I den pågældende situation var fleksibiliteten i princippet hensigtsmæssig, men den er gået for vidt i praksis (punkt 26-71). Navnlig blev den anvendt uden tilstrækkelig skelnen mellem de medlemsstaterne med gældsproblemer og de øvrige medlemsstater (punkt 85-97 og 100). Endvidere var de godkendte matrixparametre og de forskellige fleksibilitetsklausuler ikke tidsmæssigt bundet til disse særlige omstændigheder (punkt 77-82).

131

I stedet for at stramme rammen har Kommissionen for nylig svækket den yderligere ved f.eks. at indføre den nye skønsmargen i 2017 (punkt 32-37, 69 og 79).

132

Som et resultat af dette sikrer den nye ramme ikke konvergens hen imod MTO'erne i et rimeligt tempo i normale tider. I gennemsnit har den ikke bidraget til fremskridt hen imod MTO'erne i den seneste opsvingsperiode, på trods af at væksten har oversteget den potentielle vækstrate, og produktionsgabet er ved at lukke sig (punkt 79-82).

133

Det er især bekymrende, at den svækkede SVP-ramme, som er fastsat i Kommissionens gennemførelsesbestemmelser, ikke er i stand til at sikre fremskridt hen imod MTO'en i adskillige højt forgældede medlemsstater. Deres strukturelle saldi i 2014-2018 har enten fjernet sig fra MTO'erne eller nærmet sig dem så langsomt, at betydelige forbedringer forud for den næste recession langtfra er sikret (punkt 85-97 og 100).

134

SVP'ens troværdighed undermineres af uoverensstemmelser mellem den forebyggende og den korrigerende del. Kommissionen anvender ikke kravene under den forebyggende del på medlemsstaterne under den korrigerende del, og den har gentagne gange foreslået flerårige forlængelser af fristerne for at komme ud af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud (EDP), hvilket betyder, at medlemsstater under en EDP ikke behøver at opfylde de krav, som de skulle overholde, hvis de var omfattet af den forebyggende del (punkt 84).

135

Selv om det ikke kræves i forordningen, har Kommissionen via Økofinrådet søgt og fået medlemsstaternes samtykke vedrørende mange gennemførelsesbestemmelser. Sådanne aftaler kan nu gøre det vanskeligere at foretage de nødvendige korrektioner af rammen (punkt 26, 38, 42 og 51).

136

Ikke desto mindre bør der foretages ændringer af den nuværende ramme, som er fastsat i Kommissionens gennemførelsesbestemmelser. Vi anbefaler de følgende foranstaltninger i forbindelse med den revision af rammen for den forebyggende del, som er planlagt for 2018.

Kommissionen bør behandle spørgsmålet om kumulative afvigelser og parametre i matrixen over krævede tilpasninger

137

Den nuværende kombination af matrixen, som præciserer tilpasningskrav afhængigt af konjunkturcyklussen, fleksibilitetsklausulerne og de tilladte afvigelser sikrer ikke, at MTO'erne opfyldes inden for en rimelig tid under rimelige makroøkonomiske scenarier. Vi mener, at spørgsmålet om kumulative afvigelser kan behandles inden for rammerne af den nuværende forordning, idet dens vigtigste mål bør vejere tungere end de bevilgede fleksibilitetsmuligheder. I betragtning af at disse spørgsmål er indbyrdes forbundet, vil omfanget af den nødvendige ændring af matrixen afhænge af, om og hvordan spørgsmålene vedrørende de kumulative afvigelser og fleksibilitetsklausulerne behandles og løses. Men uanset dette er der stærke argumenter for at stramme kravene for medlemsstater med gældskvoter på over 90 % af BNP og, i mindre omfang, for dem med en gæld på over 60 % men under 90 % af BNP (punkt 26-71, 85-97 og 100).

Anbefaling 1

1. Kommissionen bør for at tackle den kumulative virkning af de tilladte afvigelser indføre en bestemmelse i den reviderede matrix, som øger tilpasningskravet for det efterfølgende år for at kompensere for medlemsstatens gennemsnitlige afvigelse i de to foregående år og den forventede afvigelse i det indeværende år⁶⁵.
2. Kommissionen bør øge tilpasningskravene for medlemsstater med gældskvoter på over 60 % af BNP med henblik på at bringe kravene i overensstemmelse med bestemmelserne vedrørende gældskriteriet. Omfanget af forhøjelsen bør afhænge af afstanden fra tærsklen på 60 %, enten trinvist (f.eks. højere krav til medlemsstater med en gældskvote på over 90 %) eller gradvist.
3. Kommissionen bør gennemgå andre bestemmelser i matrixen over krævede tilpasninger og overveje at ændre dem med henblik på at opnå konvergens hen imod MTO'en i alle medlemsstater inden for en rimelig tid, idet den tager hensyn til virkningerne af ændringer i alle andre bestemmelser, herunder dem, der vedrører tilladte afvigelser og bevillinger.

Denne anbefaling bør gennemføres i forbindelse med den revision af matrixen og fleksibilitetsklausulerne, som ifølge den fælles vedtagne holdning er planlagt i 2018, eller senest med henblik på anvendelse i foråret 2019.

Fleksibilitetsklausulerne bør reformeres for at afspejle den oprindelige rolle, de var tiltænkt i forordningen

138

Kommissionen anvender strukturreformklausulen langt ud over dens mål i forordningen, som er at sikre, at budgetmæssige begrænsninger ikke vanskeliggør gennemførelsen af vigtige reformer. Forordningen nævner ikke fleksibilitetsklausuler som et incitament til reformer. Bevillinger under SVP bør anvendes til det tilsigtede formål, mens andre instrumenter kan anvendes til at fremme reformer (punkt 50-52).

139

Kommissionen giver mulighed for, at øgede udgifter under forskellige klausuler fortsætter langt ud over de år, de er godkendt for. De samlede udgifter øges permanent, indtil MTO'en endelig nås. Dette fører til forlængelser af konvergensperioden, som har en negativ indvirkning på opfyldelsen af forordningens grundlæggende mål (punkt 44-48 og 54).

140

Investeringsklausulen sikrer ikke en stigning i den offentlige investeringskvote og tillader ikkeinvesteringsrelaterede udgifter at fortsætte i de kommende år (punkt 43).

141

Klausulen om usædvanlige begivenheder medfører også en stigning i ikkerelaterede udgifter i årene efter bevillingen af klausulen og anvender en bred fortolkning af berettigede udgifter (punkt 57).

Anbefaling 2

1. Kommissionen bør ændre gennemførelsesbestemmelserne vedrørende strukturreformklausulen og begrænse den til at omfatte direkte identificerede budgetomkostninger i gennemførelsens første få år. Den godkendte forhøjelse af udgifterne bør behandles som en engangsbegivenhed og ikke medføre en forhøjelse af urelaterede udgifter i de følgende år.
2. Kommissionen bør ophøre med at anvende investeringsklausulen i sin nuværende form. En eventuel efterfølgende klausul bør sikre en forhøjelse af de offentlige investeringer i forhold til BNP.
3. Kommissionen bør udelukkende godkende klausulen om usædvanlige begivenheder i forbindelse med udgifter, der er direkte knyttet til de begivenheder, som er indtruffet.

Denne anbefaling bør gennemføres tidsnok med henblik på anvendelse i foråret 2019.

Tilpasningskravene under den forebyggende og den korrigerende del bør synkroniseres, og de styrkede procedurer bør anvendes på mere effektiv vis

142

Der er uoverensstemmelser mellem den underskudsbaserede korrigerende del og den forebyggende del. Et vigtigt skridt væk fra dette ville være at afskaffe de overdrevne og flerårige forlængelser af fristerne for udtrædelse af EDP'en. Endvidere bør kravene under den forebyggende del være minimum under den korrigerende del. Vi kan ikke se noget retligt grundlag for at fritage medlemsstater under den korrigerende del fra at opfylde kravene under den forebyggende del og være omfattet af de styrkede procedurer under den forebyggende del (punkt 84-94).

Anbefaling 3

Kommissionen bør undersøge, hvordan det inden for den retlige ramme kan sikres, at det niveau af strukturel tilpasning, der kræves under den forebyggende del, også leveres af medlemsstater under den korrigerende del. Kommissionen bør derfor indgive en meddelelse til EFC om, hvordan den planlægger at opnå dette.

Denne anbefaling bør gennemføres tidsnok med henblik på anvendelse i foråret 2019, og inden da bør Kommissionen indgive en sådan meddelelse til EFC.

Forbedring af kvaliteten af de oplysninger, der kræves i stabilitets- og konvergensprogrammerne og i Kommissionens vurderingsrapporter

143

Det er nødvendigt at forbedre kvaliteten af de oplysninger, der fremlægges i stabilitets- og konvergensprogrammerne (SKP'erne). Eftersom Kommissionens vurdering bygger på en sammenligning af dens egne prognoser med medlemsstaternes, er der desuden behov for større gennemsigtighed vedrørende de forskellige foranstaltninger, der indgår i Kommissionens prognoser, så troværdigheden af planerne og den tilsvarende vurdering kan fastslås. Desuden er der i Kommissionens arbejdsdokumenter (SWD'er) behov for en klarere præsentation af overensstemmelsesresultater, baseret på kriterier fastsat i henstillingerne, og en forklaring af de faktorer, som er taget i betragtning i den samlede vurdering (punkt 104-106, 111 og 112).

Anbefaling 4

1. Kommissionen bør foreslå og søge at indgå aftale med medlemsstaterne om at ændre adfærdskodeksen med henblik på at sikre, at medlemsstaternes SKP'er indeholder en oversigt over indtægts- og udgiftsoverslagene samt de vigtigste foranstaltninger vedrørende indtægter og udgifter og timingen af disse.
2. Kommissionen bør i sine SWD'er give bedre forklaringer på forskellene mellem dens egne skøn vedrørende finanspolitiske foranstaltninger og dem, der indgår i medlemsstaternes prognoser. Den bør også i alle tilfælde udtrykke sig mere eksplicit om en SKP's overensstemmelse med kravene i adfærdskodeksen.
3. Kommissionen bør i sine SWD'er indføre en tabel, der præsenterer dens vurderingskonklusioner vedrørende omfanget af afvigelser for hver enkelt søjle. Den bør også redegøre nærmere for konklusionen på den samlede vurdering og pege på alle de faktorer, som er taget i betragtning, hvis den samlet vurderer, at en SKP ikke er i overensstemmelse med de kriterier, der er fastlagt i forordningen.
4. Kommissionen bør også fremlægge data om kumulative afvigelser for mindst de foregående fem år.

Denne anbefaling bør gennemføres tidsnok med henblik på anvendelse i foråret 2019.

Praksis vedrørende anvendelse af dataserier og fastfrysning bør gennemgås

144

Visse tekniske fremgangsmåder såsom fastfrysning, anvendelse af de mest fordelagtige indikatorer fra en blanding af dataserier og udjævning af investeringer i udgiftsbenchmarket stammer ikke fra forordningen og kan føre til forsinkelser med hensyn til at opdage betydelige afvigelser (punkt 59, 60, 108 og 109).

145

Praksissen med at fastfryse tilpasningskrav er asymmetrisk. Den forhindrer, at der ved vurderingen af udkast til budgetplaner (UBP'er) søges en større tilpasning, når dette måske er berettiget ud fra ajourførte oplysninger (punkt 61).

Anbefaling 5

1. Kommissionen bør basere sine krav på de mest ajourførte data og ikke på de mest gunstige data fra et udvalg af tidligere serier.
2. Den bør i sit udgiftsbenchmark anvende de samlede udgifter som fastsat i forordningen og ikke udjævne investeringerne.
3. Når prognoserne forbedres betydeligt mellem vurderingen af SKP'er og UBP'er, bør Kommissionen være indstillet på at kræve en større tilpasningsindsats.

Denne anbefaling bør gennemføres tidsnok med henblik på anvendelse i foråret 2019.

Klarheden af forklaringerne i de landespecifikke henstillinger bør forbedres

146

De aktuelle betragtninger er legalistiske og giver ikke en detaljeret begrundelse for henstillingerne. Der kan gøres mere for at forklare rationalet bag de anbefalede tilpasninger og de risici det ville indebære, hvis kravene ikke opfyldes (punkt 122-126).

Anbefaling 6

1. Betragtningerne bør redegøre nærmere for rationalet bag den anbefalede tilpasning og for de relaterede risici.
2. Den krævede tilpasning bør præciseres i LSH'ernes dispositive del for at angive deres obligatoriske karakter, ikke i betragtningerne.

Denne anbefaling bør gennemføres tidsnok med henblik på anvendelse i foråret 2019.

Vedtaget af Afdeling IV, der ledes af Neven Mates, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 13. juni 2018.

Forkortelser og akronymer

AMECO: GD ECFIN's årlige makroøkonomiske database

BNP: Bruttonationalprodukt

CoC: Code of Conduct

ECB: Den Europæiske Centralbank

EDP: Proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud

EFC: Det Økonomiske og Finansielle Udvalg

ENS: Det europæiske nationalregnskabssystem

EU: Den Europæiske Union

GD ECFIN: Generaldirektoratet for Økonomiske og Finansielle Anliggender

IMF: Den Internationale Valutafond

LSH: Landespecifik henstilling

MS: Medlemsstat(er)

MTO: Mellemfristet målsætning

OECD: Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling

PG: Produktionsgab

PP: Procentpoint

Revisionsretten: Den Europæiske Revisionsret

SKP: Stabilitets- og konvergensprogrammer

SPS: Strukturel primær saldo

SS: Strukturel saldo

SVP: Stabilitets- og vækstpagten

SWD: Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene

TSSS: Traktaten om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union

UB: Udgiftsbenchmark

UBP: Udkast til budgetplan

Økofin: Rådet for Økonomi og Finans

Ordliste

Adfærdskodeks: Politisk dokument indeholdende retningslinjer for gennemførelsen af stabilitets- og vækstpagten og for stabilitets- og konvergensprogrammernes form og indhold.

Dataserie: Et sæt anslåede og forventede data for adskillige år på et givet tidspunkt. Som tiden går, ændres prognoserne for et år (f.eks. 2018), dvs. at de er forskellige i de forskellige dataserier (f.eks. i fremskrivningen fra 2014, 2016 osv.)

Den europæiske valutakursmekanisme II (ERM II): Den europæiske valutakursmekanisme (ERM) blev etableret for at stabilisere vekselkurserne og hjælpe Europa med at blive et økonomisk stabilt område før indførelsen af den fælles valuta, euroen. Efter euroens indførelse den 1. januar 1999 blev den oprindelige ERM erstattet af ERM II i begyndelsen af Den Økonomiske og Monetære Unions tredje fase. Dette blev indledt med den endelige og uigenkaldelige fastlåsning af vekselkurserne, overførslen af pengepolitiske beføjelser til Den Europæiske Centralbank og indførelsen af euroen som fælles valuta. ERM II udgør en ramme for samarbejde om valutakurspolitikken mellem Eurosystemet (euroområdets centrale banksystem) og de medlemsstater i Den Europæiske Union, der forbereder sig på at indføre euroen.

Den korrigerende del af stabilitets- og vækstpagten: Officielt kaldet proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud (Excessive Deficit Procedure -EDP) - en mekanisme, som bør indledes imod en medlemsstat, hvor referenceværdierne for underskud og gæld er overskredet.

Den offentlige budgetsaldo (underskud): Forskellen mellem indtægter og udgifter i den offentlige sektor. Når den er negativ, betegnes den normalt som et underskud. Den kaldes også den samlede saldo/det samlede underskud.

Det europæiske finanspolitiske råd: Et uafhængigt rådgivende organ under Kommissionen, som blev oprettet i 2015. Det europæiske finanspolitiske råds vigtigste opgave er at evaluere gennemførelsen af EU's finanspolitiske regler.

Det europæiske semester: Den årlige EU-cyklus til samordning af økonomiske politikker. Semesteret dækker finanspolitikker, som fastsat i stabilitets- og vækstpagten, forebyggelse af uforholdsmæssigt store makroøkonomiske ubalancer (under proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer) og strukturelle reformer i forbindelse med Europa 2020-strategien. Det udmunder i landespecifikke henstillinger til medlemsstaterne.

Det Økonomiske og Finansielle Udvalg: EFC, tidligere Det Monetære Udvalg, er et udvalg under Rådet for Den Europæiske Union, der er nedsat ved artikel 134 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Dets vigtigste opgave er at forberede og drøfte afgørelser fra Rådet for Økonomi og Finans (Økofin) med hensyn til økonomiske og finansielle spørgsmål.

Engangsforanstaltninger og midlertidige foranstaltninger: Offentlige transaktioner, der har en midlertidig budgetmæssig virkning, der ikke medfører en vedvarende ændring af budgetstillingen. Jf. også "Strukturel (budget)saldo".

ENS (ENS 95 og ENS 2010): Det europæiske national- og regionalregnskabssystem er EU's internationalt kompatible regnskabssystem til systematisk og detaljeret beskrivelse af EU-medlemsstaternes og -regionernes økonomier. I størstedelen af den periode, revisionen omfattede, var det relevante system ENS 95, der i september 2014 blev opgraderet til ENS 2010, som afspejler udviklingen i måling af moderne økonomier, fremskridtene inden for metodeforskning og brugernes behov.

ENS er stort set konsistent med de definitioner, regnskabsregler og klassificeringer, som anvendes af De Forenede Nationers tilsvarende system, men har desuden en række særlige træk, som stemmer mere overens med EU-praksis.

Finanspagt: Det finanspolitiske kapitel i traktaten om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union (TSSS).

Landespecifikke henstillinger: Politiske retningslinjer, som Kommissionen årligt udarbejder til medlemsstaterne om opretholdelse af sunde offentlige finanser. Kommissionen forelægger dem derefter for Rådet til godkendelse i juli i forbindelse med det europæiske semester.

Matrix over krævede tilpasninger: En tabel, som fastsætter medlemsstaternes nødvendige årlige finanspolitiske indsats med hensyn til konjunkturforløbet og tager højde for deres behov for finanspolitisk konsolidering, herunder deres offentlige gæld. Kommissionen anvendte først en version af matrixen internt og offentliggjorde derefter en revideret udgave i januar 2015. Den blev godkendt af Økofinrådet den 12. februar 2016 i den fælles vedtagne holdning til fleksibilitet inden for rammerne af stabilitets- og vækstpagten.

Mellemfristet budgetmålsætning: Det niveau for strukturel saldo, som den enkelte medlemsstat forventes at konvergere til. For de fleste medlemsstater er den på -1 % af bruttonationalproduktet (BNP), og for medlemsstaterne i euroområdet er den noget strammere, nemlig -0,5 % af BNP, medmindre de har en lav gældskvote. Niveauet for hver medlemsstat fastsættes på basis af forskellige landespecifikke finanspolitiske risici.

Offentlig gæld: Den samlede bruttogæld til pålydende værdi, der er udestående ved årets afslutning, i den offentlige sektor, som fastsat i ENS 95 og ENS 2010.

Potentielt BNP: Det BNP, som en økonomi kan producere i et givet år og samtidig fastholde en stabil inflationsrate. Hvis det faktiske output overstiger det potentielle niveau, vil kapacitetsbegrænsninger begynde at irritere, og der vil opstå et inflationspres - hvis outputtet falder under det potentielle niveau, vil der være ubrugte ressourcer, og inflationspresset vil aftage. Det potentielle inputs niveau og vækst revurderes løbende, hvilket kan føre til efterfølgende ændringer af de anslåede værdier. Med henblik på den forebyggende arm produceres skønnet over de potentielle output af Kommissionen på grundlag af den metodologi, som er aftalt i fællesskab på EU-plan (læs mere om metodologi i: "The Production Function Methodology for Calculating Potential Growth Rates & Output Gaps", Economic Papers 535, november 2014).

Primær saldo/primært underskud: Offentlig saldo/offentligt underskud øget/reduceret med rentebetalinger.

Proceduren i forbindelse med betydelige afvigelser: Kommissionen kan iværksætte proceduren i forbindelse med betydelige afvigelser, når en betydelig afvigelse konstateres i den strukturelle saldo og udgifterne i forbindelse med tilpasningsstien. Proceduren i forbindelse med betydelige afvigelser indebærer, at medlemsstaten forventes at gennemføre foranstaltninger til korrigering af afvigelsen.

Proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud: En procedure som iværksættes af Rådet efter henstilling fra Europa-Kommissionen imod enhver medlemsstat i Den Europæiske Union, som overskrider det loft for budgetunderskud, som er pålagt med EU's lovgivning vedrørende stabilitets- og vækstpakken. Proceduren indebærer adskillige skridt, som kan udmunde i sanktioner, og som skal tilskynde medlemsstaten til at få sit budgetunderskud under kontrol. Proceduren en nødvendighed for en velfungerende økonomisk og monetær union.

Produktionsgab: Forskellen mellem det faktiske output (dvs. BNP) og det anslåede potentielle output på et givet tidspunkt.

QUEST-model: Den globale makroøkonomiske model, som Generaldirektoratet for Økonomiske og Finansielle Anliggender (GD/ECFIN) anvender til makroøkonomiske politiske analyser og forskning.

Stabilitets- og konvergensprogram: Et dokument, der udarbejdes hvert år af medlemsstaterne, som præsenterer deres politikker og foranstaltninger til at sikre bæredygtige finanspolitikker, at opretholde deres budgetstillinger ved eller over deres mellemfristede mål eller at følge en sti i retning af MTO'en og samtidig sikre en passende indsats for at nedbringe gælden med henblik på at overholde gældskriteriet og traktatens referenceværdi på 60 %.

Stabilitets- og vækstpagten: En aftale vedrørende gennemførelsen af Mastrichttraktatens bestemmelser, der har været bindende for alle EU-medlemsstater siden 1997 (ændret i 2005 og 2011) og har til formål at sikre bæredygtigheden af medlemsstaternes finanspolitikker, især ved at fastholde det offentliges underskud og gæld på acceptable niveauer.

Strukturel (budget)saldo: Den faktiske budgetsaldo minus den cykliske komponent samt engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger. Den strukturelle saldo udtrykker den underliggende tendens i budgetsaldoen (jf. også "Den offentlige budgetsaldo (underskud)").

Traktaten om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Monetære Union (TSSS): Mellemstatslig traktat indgået på EU-topmødet den 30. januar 2012 og undertegnet den 2. marts af stats- og regeringscheferne for alle EU-landene med undtagelse af Det Forenede Kongerige og Den Tjekkiske Republik. Den indeholder bestemmelser til fremme af samordning og konvergens af de økonomiske politikker og et særligt kapitel om finanspagten med henblik på at styrke rammerne for den finanspolitiske styring i euroområdet.

Udgiftsbenchmark: En regel, som holder nettovækstraten for de offentlige udgifter på eller under et lands mellemfristede potentielle økonomiske vækstrate, afhængigt af landets stilling i forhold til dets mellemfristede budgetmålsætninger (MTO'er). Ifølge udgiftsbenchmarket skal udgiftsstigninger, der rækker ud over et lands mellemfristede potentielle økonomiske vækstrate, modsvares af yderligere diskretionære foranstaltninger på indtægtssiden. Udgiftsbenchmarket supplerer MTO'en, idet det bringer væksten i nettoudgifterne på en bæredygtig sti og derved bidrager til bevægelse i retning af eller til opretholdelse af selve MTO'en.

Udkast til budgetplaner: Dokumenter, som euroområdets regeringer i henhold til EU-reglerne for økonomisk styring skal forelægge Kommissionen senest den 15. oktober hvert år med henblik på at sikre koordinering af deres finanspolitikker.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling IV - Regulering af markeder og konkurrenceøkonomi. Det ordførende medlem er afdelingens formand, Neven Mates. Han fik støtte fra kabinetschef Georgios Karakatsanis og attaché Marko Mrkalj, direktør Zacharias Kolias, opgaveansvarlig Jacques Sciberras, revisorerne Albano Martins Dias da Silva, Isabel Quintela, Adrian Savin og Marion Schiefele samt praktikant Aykut Efe.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0304-3	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/196560	QJ-AB-18-015-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-0302-9	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/034585	QJ-AB-18-015-DA-Q

© Den Europæiske Union, 2018

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=da

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da/home?) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.