Offentlig-privata partnerskap i EU: omfattande brister och begränsade fördelar

Sammanfattning

Med offentlig-privata partnerskapsprojekt utnyttjas både den offentliga och den privata sektorn för att få fram varor och tjänster som traditionellt tillhandahålls av den offentliga sektorn, samtidigt som de strikta budgetrestriktioner som styr offentliga utgifter kan undvikas. Sedan 1990-talet har 1 749 offentlig-privata partnerskap värda totalt 336 miljarder euro ingåtts inom EU. De flesta offentlig-privata partnerskap har genomförts på transportområdet som 2016 svarade för en tredjedel av hela årets investeringar, framför hälsovård och utbildning.

Men hittills har EU-medel endast i liten utsträckning använts till offentlig-privata partnerskap. Trots att kommissionens politik sedan några år uppmuntrar användningen av offentlig-privata partnerskap (t.ex. i Europa 2020-strategin) som ett potentiellt effektivt sätt att leverera projekt, konstaterade vi att endast 84 offentlig-privata partnerskap, med en total projektkostnad på 29,2 miljarder euro, fick 5,6 miljarder euro i finansiering från EU under perioden 2000–2014. Bidrag från struktur- och sammanhållningsfonderna var den främsta EU-källan till finansiering, följt av finansieringsinstrument – ofta i samarbete med Europeiska investeringsbanken (EIB).

Vi granskade tolv EU-medfinansierade offentlig-privata partnerskap inom områdena vägtransporter och informations- och kommunikationsteknik (IKT) i Frankrike, Grekland, Irland och Spanien. De besökta medlemsstaterna stod för omkring 70 % av de totala projektkostnaderna (29,2 miljarder euro) för EU-stödda offentlig-privata partnerskap. Vi bedömde om de granskade projekten lyckades utnyttja de fördelar som offentlig-privata partnerskap förväntas erbjuda, om de byggde på grundliga analyser och lämpliga tillvägagångssätt och om de övergripande institutionella och rättsliga ramarna i de besökta medlemsstaterna var lämpliga för att framgångsrikt genomföra offentlig-privata partnerskap. Vår samlade bedömning är följande:

• De offentlig-privata partnerskapen gjorde det möjligt för offentliga myndigheter att upphandla storskaliga infrastrukturer genom ett enda förfarande, men de ökade risken för otillräcklig konkurrens och försvagade därför upphandlande myndigheters förhandlingsposition.
• Upphandlingen av offentlig-privata partnerskap innebär ofta att man förhandlar om aspekter som inte brukar ingå vid traditionell upphandling och tar därför längre tid än vid traditionella projekt. En tredjedel av de tolv granskade projekten var mycket försenade eftersom upphandlingarna tog mellan fem och sex och ett halvt år.
• I likhet med traditionella projekt fanns det även mycket ineffektivitet i merparten av de granskade offentlig-privata partnerskapen i form av förseningar under byggandet och stora kostnadsökningar. Sju av de nio avslutade projekten (med totala projektkostnader på 7,8 miljarder euro) var försenade med mellan två och 52 månader. Dessutom krävdes ytterligare närmare 1,5 miljarder euro i offentliga medel för att avsluta de fem motorvägar som vi granskade i Grekland och Spanien, varav EU bidrog med cirka 30 % (motsvarande 422 miljarder euro). Vi anser att detta belopp användes ineffektivt när det gällde att uppnå de potentiella fördelarna.
• Ännu viktigare är att kostnaderna per kilometer för tre granskade motorvägar i Grekland (som är den ojämförligt största mottagaren av EU-stöd med 59 % av det totala EU-beloppet eller 3,3 miljarder euro) ökade med upp till 69 % samtidigt som projektens omfattning minskade med upp till 55 %. Detta berodde främst på finanskrisen och på att den offentliga partnern hade förberett projekten dåligt, vilket ledde till att kontrakten med privata koncessionshavare ingicks för tidigt och inte var tillräckligt ändamålsenliga.
• Den stora omfattningen av, de höga kostnaderna för och den långa varaktigheten på typiska offentlig-privata partnerskap för infrastruktur kräver extra vaksamhet. Vi fann emellertid att föranalyser byggde på överoptimistiska antaganden om framtida efterfrågan och användning av den planerade infrastrukturen, vilket gjorde att utnyttjandet låg upp till 69 % (IKT) och 35 % (motorvägar) under prognoserna. Då ingår inte den överhängande risken för att motorvägarna i Grekland kommer att bli kraftigt underutnyttjade när de är klara.
• Det är positivt att nio granskade projekt som hade avslutats tillhandahöll tjänster och underhåll som höll god nivå och har förutsättningar för att behålla samma goda nivå under den resterande projekttiden.
• För de flesta granskade projekten valdes alternativet offentlig-privat partnerskap utan en föregående jämförande analys av alternativ, till exempel med en jämförelsemodell för offentlig sektor. Det var därför inte klarlagt att det offentlig-privata partnerskapet gav mest valuta för pengarna och skyddade allmänintresset genom att säkerställa att ett offentlig-privat partnerskap och en traditionell upphandling fick samma förutsättningar.
• Riskfördelningen mellan offentliga och privata partner var ofta olämplig, inkonsekvent och oändamålsenlig, samtidigt som den höga avkastningen (upp till 14 %) på privata partners riskkapital inte alltid återspeglade de tagna riskerna. Merparten av de sex granskade IKT-projekten lämpade sig dessutom inte för långa kontrakt eftersom de var föremål för snabba tekniska förändringar.

Genomförandet av framgångsrika offentlig-privata partnerskapsprojekt kräver stor administrativ kapacitet som bara kan säkerställas genom lämpliga institutionella och rättsliga ramar och lång erfarenhet av att genomföra offentlig-privata partnerskapsprojekt. Vi konstaterade att detta för närvarande endast finns i ett begränsat antal EU-medlemsstater. Situationen motsvarar därför inte EU:s mål att genomföra större delen av EU-stödet genom projekt med kombinerad finansiering, bland annat genom offentlig-privata partnerskap.

Kombinationen av EU-stöd och offentlig-privata partnerskap leder till ytterligare krav och större osäkerhet. Möjligheten att redovisa offentlig-privata partnerskapsprojekt utanför balansräkningen spelar dessutom en viktig roll för valet av detta alternativ, men medför också en risk för mindre valuta för pengarna och mindre insyn.

Vi rekommenderar därför följande:

1. En intensivare och bredare användning av offentlig-privata partnerskap bör inte uppmuntras förrän identifierade problemen har åtgärdats och nedanstående rekommendationer genomförts framgångsrikt.
2. De ekonomiska konsekvenserna av förseningar och omförhandlingar för de kostnader som bärs av den offentliga partnern i offentlig-privata partnerskap bör minskas.
3. Valet av alternativet offentlig-privat partnerskap bör baseras på grundliga jämförande analyser av det bästa upphandlingsalternativet.
4. Det bör fastställas en tydlig policy och strategi för offentlig-privata partnerskap.
5. EU:s ram bör förbättras så att offentlig-privata partnerskapsprojekt blir ändamålsenligare.

Inledning

Vad är ett offentlig-privat partnerskap?

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) definierar offentlig-privata partnerskap som långsiktiga kontraktsarrangemang mellan staten och en privat partner där den senare levererar och finansierar offentliga tjänster med användning av en kapitaltillgång och delar den tillhörande risken³. Denna allmänna definition visar att offentlig-privata partnerskap kan utformas för att uppnå många varierande mål inom olika sektorer, såsom transport, subventionerade bostäder och hälsovård, och struktureras enligt olika metoder.

Offentlig-privata partnerskap skiljer sig inte från traditionellt upphandlade projekt i fråga om karaktär eller resultat, men det finns några olikheter som gäller förvaltningen av projekt och kontrakt. Den största skillnaden mellan offentlig-privata partnerskap och traditionella projekt är hur risken delas mellan den offentliga och den privata partnern. Risker i offentlig-privata partnerskap ska i princip ligga hos den part som är bäst lämpad att hantera dem för att man ska uppnå optimal balans mellan att flytta risken och kompensera den part som bär risken. Den privata partnern ansvarar ofta för risker i anslutning till utformning, byggande, finansiering, drift och underhåll av infrastrukturen, medan den offentliga partnern vanligen påtar sig regelverksrelaterade och politiska risker.

Den vanligaste formen av offentlig-privat partnerskap är ett så kallat DBFMO-kontrakt (Design-Build-Finance-Maintain-Operate, dvs. utforma-bygga-finansiera-underhålla-driva)⁴. Den privata partnern ansvarar då för samtliga projektfaser från utformning till byggande, drift och underhåll av infrastrukturen, inklusive mobilisering av finansiering. Detta långsiktiga perspektiv brukar kallas för ”livstidsstrategin”.

I figur 1 finns en illustration av de olika faserna i ett offentlig-privat partnerskap i form av ett DBFMO-kontrakt, där den offentliga respektive den privata partnerns ansvar åskådliggörs. Den offentliga partnern börjar betala den privata partnern för användandet av tjänsten när byggfasen är avslutad. Inbetalningarnas storlek varierar vanligen beroende på infrastrukturens tillgänglighet (tillgänglighetsbaserat offentlig-privat partnerskap) eller på hur mycket infrastrukturen används (efterfrågebaserat offentlig-privat partnerskap) för att det ska kunna säkerställas att de nödvändiga kvalitetsnormerna uppfylls under projektets hela livstid.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Anledningar till att genomföra offentlig-privata partnerskap

Enligt litteratur och forskning på området⁶ genomförs offentlig-privata partnerskap främst för att man vill uppnå potentiella fördelar jämfört med traditionella upphandlingsmetoder. Fördelarna är bland annat följande:

1. Tidigare leverans av ett planerat kapitalinvesteringsprogram eftersom offentlig-privata partnerskap kan bidra med viktig ytterligare finansiering som komplement till traditionella budgetanslag.
2. Möjligheten till effektivitetsvinster i projektgenomförandet genom att enskilda projekt kan slutföras snabbare.
3. Möjligheten att dela risker med den privata partnern och optimera kostnader under projektens livstid.
4. Möjligheten till bättre underhålls- och servicenivåer än i traditionella projekt genom en livstidsstrategi.
5. Möjligheten att på effektivast möjliga sätt kombinera offentlig och privat sakkunskap för att göra ingående projektbedömningar och optimera projektets omfattning.

EU:s redovisningsram (ENS 2010)⁷ tillåter dessutom att offentligt deltagande i offentlig-privata partnerskap under vissa förutsättningar får redovisas som poster utanför balansräkningen. Detta ger ett incitament att använda dem för att förbättra efterlevnaden av eurons konvergenskriterier, även kända som Maastricht-kriterierna⁸.

Den europeiska marknaden för offentlig-privata partnerskap

Enligt Europeiska expertcentrumet för offentlig‒privata partnerskap (Epec) ingicks 1 749 offentlig-privata partnerskap till ett värde av totalt 336 miljarder euro på EU:s marknad för offentlig-privata partnerskap mellan 1990 och 2016. Före den finansiella och ekonomiska krisen ökade marknaden för offentlig-privata partnerskap kraftigt i volym, men sedan 2008 har antalet nya offentlig-privata partnerskapsprojekt minskat kraftigt (se figur 2). Under 2016 var det sammanlagda värdet av de 64 offentlig-privata partnerskapstransaktioner som ingicks på EU-marknaden 10,3 miljarder euro. De flesta projekten var inom transportsektorn, som 2016 svarade för en tredjedel av alla offentlig-privata partnerskapsinvesteringar, följt av hälsovård och utbildning.

Källa: Europeiska revisionsrätten på grundval av information från Epec.

Som framgår av figur 3 är EU:s marknad för offentlig-privata partnerskap främst koncentrerad till Förenade kungariket, Frankrike, Spanien, Portugal och Tyskland, som genomförde projekt värda 90 % av hela marknaden under perioden 1990–2016. Några medlemsstater genomförde många offentlig-privata partnerskapsprojekt, som till exempel Förenade kungariket med över 1 000 offentlig-privata partnerskapsprojekt värda närmare 160 miljarder euro under perioden och Frankrike med 175 offentlig-privata partnerskapsprojekt värda närmare 40 miljarder euro, medan 13 av de 28 medlemsstaterna genomförde färre än fem offentlig-privata partnerskapsprojekt.

Källa: Revisionsrätten baserat på information från Epec.

Offentlig-privata partnerskap och EU-medel

Offentlig-privata partnerskapsprojekt där EU-medel kombineras med privat finansiering kallas för offentlig-privata partnerskap med kombinerad finansiering. Genom att anslå EU-medel till ett offentlig-privat partnerskap kan den offentliga sektorn göra så att ett projekt kostar mindre att genomföra eftersom det behövs mindre finansiering.

Det har funnits en tendens att i större utsträckning använda offentliga medel för att mobilisera privat finansiering genom offentlig-privata partnerskap. I Europa 2020-strategin⁹ till exempel understryks de offentlig-privata partnerskapens betydelse. Enligt strategin är en av de centrala åtgärder som EU måste vidta för att uppnå sina mål för Europa 2020 att öka sina ekonomiska resurser genom att kombinera offentlig och privat finansiering och skapa innovativa instrument för att finansiera de nödvändiga investeringarna.

Medlemsstaterna uppmanas bIand annat i kommissionens vitbok om transport från 2011¹⁰ att oftare använda offentlig-privata partnerskap, samtidigt som det medges att alla projekt inte lämpar sig för denna mekanism. Samtidigt noteras att finansieringsinstrument kan stödja finansiering från offentlig-privata partnerskap i större skala.

I den fleråriga budgetramen för 2014–2020 har kommissionen lagt större vikt vid den ökade användningen av offentliga medel för att mobilisera privata medel och vid den roll som offentlig-privata partnerskap kan spela i det avseendet.

Både i förordningen om gemensamma bestämmelser för perioden 2014–2020 och i FSE-förordningen¹¹ ses offentlig-privata partnerskap som ett potentiellt effektivt sätt att leverera infrastrukturprojekt som säkerställer att mål för den offentliga politiken uppnås genom att olika slags offentliga och privata resurser sammanförs.

I förordningen om Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi) som antogs 2015 talas också om användning av många olika finansiella produkter för att mobilisera privata investeringar. Efsi kan även användas för att stödja offentlig-privata partnerskap¹².

EU-stödda projekt fram till 2014

När vi samlade in uppgifter om EU-stödda offentlig-privata partnerskap för den här revisionen (i april 2016) identifierade vi 84 offentlig-privata partnerskapsprojekt med kombinerad finansiering till en total projektkostnad på 29,2 miljarder euro och ett EU-bidrag på 5,6 miljarder euro för perioden 2014–2020. Den ojämförligt största mottagaren av EU-stöd var Grekland (59 % av det totala stödet eller 3,3 miljarder euro). I 13 medlemsstater har det inte genomförts några EU-stödda offentlig-privata partnerskapsprojekt (se bilaga I). Som framgår av tabell 1 gick den största andelen av de totala kostnaderna (88 %) till transportsektorn, medan informations- och kommunikationsteknik (IKT) stod för cirka 5 % och alla andra sektorer (fritid, vattentjänster, miljö etc.) för 7 %.

Källa: Europeiska revisionsrätten på grundval av uppgifter från kommissionen, Epec och utvalda medlemsstater.

Bidrag från struktur- och sammanhållningsfonderna var den främsta EU-källan till finansiering av offentlig-privata partnerskap (67 av de 84 projekten) under perioden 2000–2014. Kommissionen stödde de övriga 17 offentlig-privata partnerskapen genom finansieringsinstrument, ofta i samarbete med Europeiska investeringsbanken (EIB):

1. Sex offentlig-privata partnerskapsprojekt fick stöd genom instrumentet för lånegarantier till projekt inom det transeuropeiska transportnätet (LGTT) och fyra genom initiativet om projektobligationer (PBI)¹³, som genomfördes och förvaltades av EIB i enlighet med samarbetsavtal med kommissionen.
2. Fyra offentlig-privata partnerskapsprojekt finansierades genom Margueritefonden¹⁴, som är ett initiativ av EIB, nationella utvecklingsbanker och kommissionen om att investera kapital i infrastrukturprojekt i EU.
3. Tre offentlig-privata partnerskapsprojekt finansierades med hjälp av programmet för ett gemensamt europeiskt stöd till hållbara investeringar i stadsområden (Jessica).

Enligt kommissionen¹⁵ förväntas finansieringsinstrument som LGTT och de direkta EU-investeringarna i Margueritefonden (80 miljoner euro) öka graden och takten på utbyggnaden av TEN-T-infrastruktur och förstärka effekten av TEN-T-medel.

Den senaste utvecklingen

Senare lanserade kommissionen och EIB formellt FSE:s skuldinstrument 2015, som tog upp och byggde på de portföljer som tidigare hade tagits fram av LGTT och PBI. FSE:s kapitalinstrument, vars syfte är att tillhandahålla finansiering i form av kapital eller kapital likställt med eget kapital till mindre eller mer riskfyllda projekt, höll på att utformas när vår revision gjordes.

Sedan 2015 har offentlig-privata partnerskapsprojekt även finansierats av Efsi, som är ett gemensamt initiativ mellan kommissionen och EIB. 18 av de totalt 224 projekt som hade godkänts fram till juni 2017 hade kategoriserats som offentlig-privata partnerskap.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Vårt främsta revisionsmål var att undersöka om EU-finansierade offentlig-privata partnerskapsprojekt hade förvaltats ändamålsenligt och gett tillräcklig valuta för pengarna mot bakgrund av trenden mot en ökad användning av offentliga medel för att mobilisera privat finansiering genom offentlig-privata partnerskap. Vi undersökte framför allt

1. om de granskade projekten lyckades utnyttja de förväntade fördelarna med offentlig-privata partnerskap (se punkterna 24–46),
2. om de granskade projekten byggde på grundliga analyser och lämpliga tillvägagångssätt (se punkterna 47–59),
3. om de övergripande institutionella och rättsliga ramarna i de granskade medlemsstaterna var lämpliga för att genomföra offentlig-privata partnerskap framgångsrikt (se punkterna 60–76).

Revisionsarbetet utfördes mellan maj 2016 och september 2017 vid kommissionen (GD Transport och rörlighet, GD Regional- och stadspolitik, GD Ekonomi och finans samt Eurostat) och i fyra medlemsstater: Frankrike, Irland, Grekland och Spanien.

Vi gick igenom policyer, strategier, lagstiftning och projektdokumentation som gäller offentlig-privata partnerskap, intervjuade kommissionen samt offentliga myndigheter och privata partner i de fyra medlemsstaterna och gjorde kontroller på plats vid tolv EU-medfinansierade offentlig-privata partnerskapsprojekt på områdena vägtransporter (sex projekt) och IKT (sex projekt¹⁶) (se figur 4 och bilaga III) som valdes ut från den identifierade populationen med 84 EU-stödda offentlig-privata partnerskap (se punkt 15).

Urvalet innebär att revisionen täckte följande:

1. De utvalda medlemsstaterna stod för cirka 70 % av de totala kostnaderna för EU-stödda offentlig-privata partnerskap under 2000–2014 (20,4 av 29,2 miljarder euro) och 71 % av EU:s bidrag till offentlig-privata partnerskap (4,0 av 5,6 miljarder euro), se bilaga I.
2. Transport- och IKT-sektorerna stod för 93 % av de totala kostnaderna för EU-stödda offentlig-privata partnerskap (27,3 av 29,2 miljarder euro), se tabell 1.
3. Kostnaden för de utvalda projekten var totalt 9,6 miljarder euro och EU:s bidrag till dem uppgick till 2,2 miljarder euro (se bilaga III).
4. De utvalda projekten finansierades av både struktur- och sammanhållningsfonderna och av finansieringsinstrument.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Iakttagelser

De granskade offentlig-privata partnerskapsprojekten gjorde att politiken kunde genomföras snabbare och hade förutsättningar för att hålla god standard på drift och underhåll, men de uppnådde inte alltid ändamålsenligt sina potentiella fördelar

Vi analyserade om de granskade projekten kunde utnyttja de potentiella fördelarna i fråga om att leverera projekt i tid och enligt budget, och i vilken utsträckning den byggda infrastrukturen användes.

Alternativet offentlig-privat partnerskap gjorde det möjligt för offentliga myndigheter att upphandla storskaliga infrastrukturplaner genom ett enda förfarande

Vid traditionell upphandling får privata företag som är engagerade i storskaliga infrastrukturprojekt betalt under byggfasen, som vanligen pågår ett begränsat antal år. Offentliga myndigheter måste därför se till att ha tillräckliga budgetresurser för att kunna finansiera allt byggarbete under en relativt kort period. När finansieringen inte räcker till kan projekt delas upp i ett antal olika sektioner som ska handlas upp under olika år beroende på vad budgeten tillåter, vilket gör att den kompletta infrastrukturen tar längre tid att bygga.

I offentlig-privata partnerskap däremot ska den privata partnern normalt finansiera all byggnation och därefter få ersättning från den offentliga partnern eller användarna under den tid som kontraktet löper, vilket oftast är mer än 20 år och kan vara så mycket som 30 år. Det gör att den offentliga partnern kan påbörja byggandet av hela infrastrukturen, vilket gör att den blir klar snabbare och att alla fördelar med infrastrukturen som helhet kan uppnås snabbare.

Så var det i de granskade motorvägsprojekten i Irland, Grekland och Spanien, som alla upphandlades i en enda upphandling. De grekiska myndigheterna till exempel valde alternativet offentlig-privat partnerskap för att få tillgång till privat finansiering utan vilken de ansåg att projekten inte hade kunnat genomföras. Byggandet och/eller uppgraderingen av 744 km vägar (174 km av den centrala motorvägen, 365 km av Olympia Odos-motorvägen och 205 km av Moreas-motorvägen) upphandlades med endast tre upphandlingsförfaranden, vilket skiljer sig helt från tidigare erfarenheter från byggandet av traditionellt upphandlade motorvägar i Grekland. Till exempel krävdes det 20 år och 31 upphandlingsförfaranden för att bygga de två tidigare avsnitten av Olympia-motorvägen på totalt 82 km¹⁷. Omfattningen av två av de granskade projekten i Grekland minskades dock betydligt under genomförandet (se tabell 3).

Upphandlingen av stora offentlig-privata partnerskapsprojekt ökade risken för otillräcklig konkurrens och ledde i några fall till stora förseningar

Traditionella bygg- och anläggningsarbeten kan delas upp i delar för att attrahera fler anbudsgivare, men offentlig-privata partnerskapsprojekt måste ha en minsta storlek för att motivera upphandlingskostnaden och möjliggöra de stordriftsfördelar som krävs för att driften och underhållet ska bli effektivare. Dock kan den mycket stora omfattningen av ett projekt ibland leda till minskad konkurrens eftersom få företag i allmänhet har de ekonomiska möjligheter som krävs för att lämna in anbud. När det gäller kontrakt av mycket högt värde kan endast ett fåtal operatörer, ibland bara en enda, erbjuda alla de produkter eller tjänster som efterfrågas, vilket kan innebära att den upphandlande myndigheten hamnar i en beroendeställning.

Det fanns bevis för detta när det till exempel gällde den centrala motorvägen i Grekland, där de planerade kostnaderna uppgick till totalt 2 375 miljoner euro. Två av de fyra företag som bjöds in att lämna anbud gjorde det, men endast ett anbud utvärderades i upphandlingens slutfas. Om minst två anbudsgivare hade utvärderats skulle den offentliga partnern ha haft en bättre förhandlingsposition för att få fördelaktigare kontraktsvillkor.

För att ett kontrakt om offentligt-privat partnerskap ska kunna tilldelas måste alla aspekter av projektgenomförandet, finansieringen, driften och underhållet – inklusive indikatorer och resultatmätningssystem som vanligen inte finns vid traditionell projektupphandling och oftast tar längre tid – identifieras och förhandlas fram. Med ett offentlig-privat partnerskap kan också ytterligare förseningar uppkomma till följd av den privata partnerns behov av att skaffa fram medel till projektets finansiering. Upphandlingen av motorvägen N17/N18 i Irland tog fem år, vilket är betydligt längre än de 15 månader som i genomsnitt behövs för offentlig-privata partnerskapsprojekt i Irland. Bristande likviditet efter finanskrisen gjorde att de privata partnerna fick svårare att få fram tillräckliga finansieringsresurser för att kunna ingå ett offentlig-privat partnerskap, vilket ledde till en försening på minst tre år¹⁸.

Vidare hade utnyttjandet av alternativet offentlig-privat partnerskap ingen positiv effekt på två av de vanligaste skälen till förseningar, nämligen rättsliga förfaranden och ofullständiga förstudier, vilket vi konstaterade har påverkat inte endast många traditionellt upphandlade projekt som vi har granskat inom transportsektorn¹⁹ utan även de tre motorvägarna som upphandlades som offentlig-privata partnerskap i Grekland. De senare tog i genomsnitt 6,5 år från det att förfarandet inleddes till det att kontrakten trädde i kraft. Tre och en halv månad av förseningarna var dessutom enbart en följd av att alternativet offentlig-privat partnerskap valdes eftersom kontrakten måste godkännas av parlamentet, då det vid denna tidpunkt saknades en lämplig rättslig ram för koncessioner på nationell nivå och EU-nivå.

Motorvägsprojekten i Spanien upphandlades enligt tidsplanen, men kontrakten omförhandlades omgående (se punkt 34 a), vilket väcker frågor om huruvida upphandlingen hade förvaltats väl. Trots den ytterligare komplexitet som användningen av offentlig-privata partnerskap medförde, upphandlades i allmänhet bredbandsprojekten i Frankrike och Irland enligt tidsplanerna, men de var av mindre omfattning än de granskade motorvägsprojekten.

I de flesta granskade projekt var byggarbetena mycket försenade och kostnaderna mycket högre än planerat

De flesta granskade projekt var inte klara i tid och höll inte budgeten

Enligt litteratur på området är det mer sannolikt att projekt som genomförs som ett offentligt-privat partnerskap uppnår effektivitetsvinster än traditionella projekt genom att byggarbeten blir klara i tid och enligt budget²⁰. Det beror på att den privata partnern normalt har ett starkt incitament att avsluta byggarbetet enligt kontraktet så att tillgänglighetsersättning eller användaravgifter kan börja betalas och kostnadsökningar som den vanligen bär risken för kan undvikas.

Vi konstaterade emellertid att de potentiella fördelarna med offentlig-privata partnerskap ofta inte förverkligades eftersom infrastrukturen inte blev klar i tid och kostnaderna överskreds. I sju av nio avslutade projekt²¹, motsvarande 7,8 miljarder euro i projektkostnader, var förseningarna på mellan två och 52 månader och kostnaderna ökade med totalt närmare 1,5 miljarder euro, varav cirka 30 % medfinansierades av EU. I Grekland ökade kostnaderna med 1,2 miljarder euro (som bars av den offentliga partnern och medfinansierades med 36 % av EU) och i Spanien med 0,3 miljarder euro (som bars av den offentliga partnern). I Frankrike ökade kostnaderna med 13 miljoner euro eller 73 %, vilket är den högsta kostnadsökningen i relativa tal bland de granskade projekten (se bilaga III för närmare uppgifter).

1. De spanska motorvägskontrakten omförhandlades strax efter att kontraktet hade undertecknats eftersom de planerade bygg- och anläggningsarbetena behövde ändras, vilket ledde till ökade kostnader på omkring 300 miljoner euro som skulle bäras av den offentliga partnern. Kostnaderna för motorvägen A-1 ökade med 33 % (158 miljoner euro) och projektet försenades med två år, medan kostnaderna för motorvägen C-25 ökade med 20,7 % (143,8 miljoner euro, varav 88,9 miljoner euro i finansiella kostnader) och projektet försenades med 14 månader.
2. Kostnaden för IKT-projektet Pau Pyrénées i Frankrike ökade med 73 % (från 18 till 31 miljoner euro) för att det skulle uppfylla regeländringar, och även om infrastrukturen för projektet i Gironde var klar i tid togs projektet inte i drift förrän 16 månader för sent av administrativa orsaker.
3. Byggfasen av IKT-projektet Metropolitan Area Network (MAN) i Irland var dåligt planerat och hela projektets omfattning minskades därför, vilket innebar att färre nätverk byggdes (i 66 städer i stället för 95) och att kostnaderna ökade med 4,2 % (50 953 euro) per stad.
4. Byggandet av de tre motorvägarna i Grekland försenades betydligt (i genomsnitt med fyra år) och omförhandlingen av det offentlig-privata partnerskapet innebar stora extra kostnader (1,2 miljarder euro) som skulle bäras av den offentliga partnern trots att de två projektens omfattning minskades betydligt (se avsnittet nedan).

Nystarten i Grekland: Vad händer när något går fel i ett offentlig-privat partnerskap och vem betalar räkningen? Den offentliga partnern betalade närmare 1,2 miljarder euro extra

Den första omgången offentlig-privata partnerskap i Grekland tilldelades under 1990-talet och innehöll projekt som bron Rion-Antirion, Atens ringled och Atens nya internationella flygplats. Den andra omgången offentlig-privata partnerskap tilldelades 2007–2008 och utgjordes främst av motorvägsbyggen (se figur 5). Vi granskade tre av dessa motorvägar.

Källa: Den grekiska förvaltningsmyndigheten för det operativa programmet transportinfrastruktur, miljö och hållbar utveckling.

De här projekten finansierades i stor utsträckning genom intäkter från vägavgifter längs i förväg fastställda motorvägsavsnitt som drevs av den privata partnern. Den allvarliga finansiella och ekonomiska krisen i Grekland gjorde dock att trafikvolymerna rasade till omkring 50 % under de mest pessimistiska scenarierna²², vilket innebar att både de faktiska och uppskattade intäkterna från de tre granskade koncessionernas minskade kraftigt. Det var framför allt mellan 2011 och nystarten (se punkt 37) som de tre granskade motorvägarnas intäkter sjönk väsentligt på grund av att trafiken minskade med minst 63 % (den centrala motorvägen), 49 % (Olympia-motorvägen) och 20 % (Moreas-motorvägen) i förhållande till prognosen²³. Eftersom de offentliga myndigheterna till stor del hade lagt över efterfrågerisken (trafik) på de privata partnerna (koncessionshavarna) i de offentlig-privata partnerskapskontrakten påverkade de minskade intäkterna kraftigt kontraktens finansiella balans och gjorde att långivarna slutade finansiera projekten eftersom de inte längre ansåg att de var ekonomiskt bärkraftiga, vilket ledde till arbetet omedelbart stoppades.

Efter att ha godkänt en kontraktsbestämmelse (utvidgad force majeure för den privata partnern vid exceptionella omständigheter) befann sig de grekiska myndigheterna i en situation där deras enda möjlighet var att

1. antingen avbryta byggandet av motorvägarna och riskera rättstvister och eventuellt tvingas betala skadestånd och kompensationer,
2. eller omförhandla koncessionsöverenskommelserna med koncessionshavarna (och långivarna) för att återställa deras ekonomiska bärkraft, vilket också innebar ökade offentliga kostnader.

De grekiska myndigheterna ansåg att det första alternativet, det vill säga att avbryta byggandet av motorvägarna, var mindre gynnsamt med tanke på de bredare makroekonomiska och sociala konsekvenserna av ett sådant beslut. Efter tre års förhandlingar omförhandlades (nystartades) därför kontrakten med koncessionshavarna i november 2013 (Olympia-motorvägen och den centrala motorvägen E-65) och december 2015 (Moreas-motorvägen) (se tabell 2). Detta innebar att den offentliga partnern måste bära närmare 1,2 miljarder euro i extra kostnader (se punkt 39).

Källa: Revisionsrätten baserat på information från de grekiska myndigheterna.

Nystarten gjorde inte att koncessionernas slutdatum ändrades, men man beslutade att skjuta upp byggandet av långa motorvägssträckor (45 % av Olympia-motorvägen och 55 % av den centrala motorvägen) och att förlänga tidsfristen för byggandet av alla tre projekten, vilket innebar att driftsperioderna för att ersätta infrastrukturkostnaderna blev kortare. Genom att projekten senarelades och minskades i omfattning påverkades målet att utvidga det grekiska motorvägsnätet, vilket återverkade på TEN-T som helhet. Det finns dessutom en överhängande risk för att den centrala motorvägen och avsnittet Lefktro-Sparta av Moreas-motorvägen är kraftigt underutnyttjade, vilket strider mot kriteriet för sund ekonomisk förvaltning (se särskilt ruta 1).

Dessutom blev den offentliga partnern också tvungen att ta på sig närmare 1,2 miljarder euro i ytterligare kostnader (se tabell 3). Det ovan nämnda beslutet att omförhandla kontrakten fick följande konsekvenser:

1. Ett ytterligare ekonomiskt bidrag på 470 miljoner euro (varav 422 miljoner euro i EU-medel) betalades för byggfaserna av Olympia-motorvägen och den centrala motorvägen. Det skulle täcka de finansieringsunderskott som främst uppkom på grund av minskade trafikvolymer och projektens kraftigt ökade finansiella kostnader till följd av finanskrisen, som påverkade kontraktens finansiella balans betydligt.
2. Den offentliga partnern skulle dessutom betala ytterligare 705 miljoner euro till de tre motorvägarnas koncessionshavare, främst på grund av överenskommelser om att påskynda arbetet som inte berodde på kapacitetsbehov, och på följande förseningar som kunde tillskrivas den offentliga partnern:
   • Omhändertagandet av arkeologiska fynd.
   • Inhämtande av nödvändiga miljörelaterade tillstånd.
   • Slutförande av nödvändiga markexpropriationer.

   Att beloppet var så stort berodde också på att projekten var dåligt förberedda och särskilt på att kontrakten om offentlig-privata partnerskap undertecknades innan betydande problem hade lösts. Förseningar ledde inte heller automatiskt till att slutet på driftsperioden sköts fram. De privata partnernas tid för att få in intäkter och sin förväntade avkastning blev i stället kortare.

Källa: Revisionsrätten baserat på information från de grekiska myndigheterna.

Resultatet av den statliga utbetalningen till koncessionshavarna och de väsentligt högre finansiella kostnaderna var att de totala projektkostnaderna per kilometer för Olympia-motorvägen ökade med 69 % från 7,7 till 13,0 miljoner euro, samtidigt som längden på den väg som skulle byggas förkortades med 45 %. På samma sätt ökade den totala projektkostnaden per kilometer för den centrala motorvägen med 47 % från ursprungligen 13,7 till 20,2 miljoner euro per kilometer, samtidigt som vägen som skulle byggas förkortades med 55 % (se figur 6). Sammantaget innebar nystarten att de totala projektkostnaderna för de tre motorvägarna ökade med 36 % från 9,1 till 12,4 miljoner euro per kilometer, varav EU:s bidrag till de totala projektkostnaderna per kilometer ökade med 95 % från 2,1 miljoner euro per kilometer till 4,1 miljoner euro per kilometer²⁴.

Källa: Revisionsrätten baserat på information från de grekiska myndigheterna.

De flesta granskade projekt har förutsättningar för att hålla god standard på tjänster och underhåll

En annan potentiell fördel med offentlig-privata partnerskap är möjligheten att säkra bättre underhåll och tjänster än i traditionella projekt tack vare en livstidsstrategi, eftersom den privata partner som ansvarar för byggandet även ansvarar för att driva och underhålla infrastrukturen under hela den tid som projektet varar, vilket är mycket längre än den normala garantiperiod som tillämpas med traditionella upphandlingsregler. Det innebär att den privata partnern måste planera för sina långsiktiga drifts- och underhållskostnader och för att långsiktigt kunna hålla de servicenivåer som den har bundit sig för i kontraktet om offentlig-privat partnerskap. Den privata partnern måste därför lägga särskild vikt vid konstruktionens kvalitet.

Traditionellt upphandlade projekt inbegriper vanligen inte heller de budgetresurser som behövs för driften och underhållet av projektets infrastruktur, eftersom dessa delar kontrakteras separat. Eftersom kontrakt om offentlig-privata partnerskap innehåller bestämmelser om drift och underhåll kan de nödvändiga medlen avsättas redan när byggfasen startar, vilket säkerställer att de inte är fritt tillgängliga för de offentliga myndigheterna.

Merparten av de nio granskade projekt som hade avslutats när vi gjorde våra granskningsbesök höll god standard på tjänster och underhåll, såsom strukturell integritet, vägmarkeringar och skyltar när det gällde motorvägar, och – för IKT – svarstid på kundförfrågningar om bredband och många andra aspekter. Projekten har förutsättningar för att hålla en god standard på tjänster och underhåll så länge kontrakten gäller. Det kunde spåras genom incitament och sanktioner i kontrakten som kan påverka storleken på årliga betalningar. Med undantag för motorvägen C-25 i Spanien och de tre granskade motorvägarna i Grekland där särskilda förfaranden tillämpas för sanktioner, kan de årliga betalningarna sänkas automatiskt om underhållet är dåligt eller höjas om underhållet och tjänsterna ligger på en mycket hög nivå.

Offentlig-privata partnerskap har inte skyddat den offentliga partnern från överoptimism i fråga om framtida efterfrågan och användning av den planerade infrastrukturen

Möjligheten att kombinera offentlig och privat sakkunskap när ett offentlig-privat partnerskap utformas ses i allmänhet som en tillgång när det gäller att få en realistisk bedömning av den framtida användningen av den planerade infrastrukturen. Möjligheten att sprida betalningar över 20 till 30 år minskar dock trycket på att optimera projektets omfattning i förhållande till de verkliga behoven och ökar därför risken för att offentliga enheter går in i större infrastrukturprojekt än vad som behövs eller som de annars skulle ha råd med²⁵. Tillsammans med överoptimistiska scenarier om framtida efterfrågan och användning av den planerade infrastrukturen kan detta leda till underutnyttjade projekt med mindre valuta för pengarna och färre fördelar än förväntat.

Så var det för tre av de granskade motorvägsprojekten som riskerar att bli kraftigt underutnyttjade, såsom den centrala motorvägen (se ruta 1) och avsnittet Lefktro-Sparta av Moreas-motorvägen i Grekland, och den färdigställda motorvägen A-1 i Spanien, som har 35 % lägre trafiknivåer än vad som ursprungligen planerades (20 463 fordon i stället för 31 719).

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Konsumenternas utnyttjande av de granskade bredbandsprojekten i Frankrike och Irland var också lägre, ibland mycket lägre, än förväntat. Projektet i Meurthe-et-Moselle (Frankrike) hade intäkter som låg nästan 50 % under förväntningarna (se tabell 4) och för NBS-projektet (Irland) låg konsumenternas faktiska utnyttjande 69 % under prognosen (42 004 kunder i stället för 135 948).

Förseningar, kostnadsökningar och underutnyttjande berodde delvis på otillräckliga analyser och olämpliga tillvägagångssätt

För att identifiera orsakerna till eventuella brister i projektgenomförandet (för en översikt över de potentiella fördelarna och riskerna och de tillhörande granskningsiakttagelserna, se bilaga IV) bedömde vi om det fanns tillräckliga förhandsanalyser som motiverade valet och omfattningen av varje offentlig-privat partnerskap och varför det alternativet hade valts. Vi undersökte också om valet av ett offentlig-privat partnerskap var lämpligt vid de specifika omständigheterna.

För de flesta granskade projekten valdes alternativet offentlig-privat partnerskap utan en föregående jämförande analys som visade att det gav mest valuta för pengarna

Eftersom många länder inte kräver att hela kostnaden för offentlig-privata partnerskap budgeteras direkt när åtagandet görs och årliga avgifter inte godkänns förrän flera år efter det att projektet har godkänts och byggnadsarbetena är klara, redovisas kostnaderna för offentlig-privata partnerskap med mycket stor fördröjning och finns inte tillgängliga förrän långt efter det att de centrala besluten har fattats. Beslutsfattare kanske inte detaljgranskar offentlig-privata partnerskap lika noggrant som traditionella kontrakt eftersom de senares kapitalkostnader budgeteras direkt och de måste tävla med andra projekt om en begränsad finansieringspott. Offentliga partner förlitar sig dessutom ofta på den granskning som görs av långivarna, som kan ha helt andra mål.

Eftersom offentlig-privata partnerskap har långsiktiga konsekvenser för kommande generationer kräver valet av dem särskilt grundliga analyser och genomarbetade motiveringar. Det är god förvaltningspraxis att göra jämförande analyser mellan olika upphandlingsalternativ (t.ex. traditionell upphandling eller offentlig-privat partnerskap) så att det alternativ som ger bäst värde för pengarna väljs ut. Ett verktyg som ofta används är den så kallade jämförelsemodellen för offentlig sektor. Om alternativet offentlig-privat partnerskap väljs utan en jämförande analys som säkerställer att olika upphandlingsmetoder får samma förutsättningar, kan det inte garanteras att det alternativet ger mest valuta för pengarna och bäst skyddar allmänintresset.

För tre av de tolv granskade projekten innefattade inte de nationella förfarandena någon jämförande analys, till exempel med en jämförelsemodell för offentligt sektor, för att identifiera det lämpligaste upphandlingsalternativet eftersom de projekten inte inbegrep direkta betalningar från den offentliga sektorn. Motiveringen till valet av fem av de återstående nio granskade projekten (se bilaga III) – det vill säga samtliga granskade motorvägsprojekt i Grekland och Spanien – byggde dock inte på en jämförande analys, som skulle ha bidragit med fler kvalitativa element och överväganden om valuta för pengarna som grund för valet av upphandlingsalternativ (ett exempel på betydelsen av sådana analyser finns i ruta 2). För ett av de nio projekten har dessutom revisionsrätten inte fått tillgång till den relevanta dokumentationen (se punkt 51).

Trots att kommissionens investering i Margueritefonden lyder under TEN-förordningen, som ger revisionsrätten granskningsbefogenheter även när stödmottagaren är en privat partner²⁷, vägrade de irländska myndigheterna ge revisionsrätten jämförelsemodellen och upphandlingsakten för motorvägsprojektet N17/18, som inte heller var tillgängliga hos kommissionen. Därför kunde vi inte bedöma motiveringen till utformningen av och upphandlingen för projektet eller till valet av alternativet offentlig-privat partnerskap framför alternativa upphandlingsmetoder (såsom traditionell upphandling och koncession).

Även om det togs fram PSC-modeller för de tre franska tillgänglighetsbaserade offentlig-privata partnerskap som vi granskade påverkades de negativt av bristen på tillförlitliga uppgifter om kostnader och systematiskt överoptimistiska prognoser över intäktsnivåer³⁰ som i de flesta fall inte motsvarades av konsumenternas faktiska utnyttjande (se punkt 46), vilket ledde till lägre ändamålsenlighet än planerat. Det hade inte heller gjorts heltäckande kostnadsintäktsanalyser av projektet i Pau-Pyrénées i Frankrike eller av MAN-projektet i Irland, vilket gjorde det svårare att identifiera förväntade fördelar och optimera projektens storlek och omfattning. För MAN-projektet ledde det till att projektets omfattning minskades från 95 till 66 nätverk och att kostnaderna per stad som ingick i projektet ökade med 4,2 % (se punkt 34 c).

Vår bedömning av de granskade offentlig-privata partnerskapsprojekten visade att vissa aspekter på ett avgörande sätt kan påverka projektens resultat och därför skulle kunna bli föremål för en särskild bedömning av kommissionen. Även om strukturering, upphandling och genomförande av offentlig-privata partnerskapsprojekt helt ingår i medlemsstaternas befogenheter kan kommissionen spela en viktig roll när den godkänner större projekt som ska medfinansieras med EU-medel. Kommissionen hade dock inte förrän till programperioden 2007–2013 tagit fram särskilda bedömningsverktyg (t.ex. kriterier för projektutvärdering som visar EU-mervärde, valuta för pengarna och överensstämmelse med kontrakt med lång löptid) för att utvärdera effekterna på enskilda större projekt av specifika aspekter som utmärker offentlig-privata partnerskap³¹.

Riskfördelningen var ofta olämplig, vilket ledde till lägre incitament eller oproportionerligt stor riskexponering för den privata partnern

Ett skäl att välja alternativet offentlig-privat partnerskap är möjligheten att fördela risker (i fråga om byggande, efterfrågan och tillgänglighet) enligt principen att de ska bäras av den partner som är bäst lämpad att hantera dem.

Förmågan att identifiera och fördela projektrisker korrekt, så att man får optimal balans mellan att flytta risken och kompensera den part som bär risken, är en nyckelfaktor för att ett offentlig-privat partnerskap ska bli framgångsrikt. Om man inte lyckas med det kan det få finansiella konsekvenser för den offentliga partnern och hindra att projektmålen uppnås. Undermålig riskhantering kan leda till färre incitament för den privata partnern eller till högre projektkostnader och lägre rättigheter för den offentliga partnern.

Även om vi identifierade minst ett exempel på god praxis – i det franska bredbandsprojektet i Gironde tog man hänsyn till uppnåendet av förväntade tjänstenivåer och tillämpade sanktioner om konsumenternas utnyttjande inte överensstämde med finansieringsmodellerna i upphandlingsanbudet – fann vi även ett antal fall där riskerna inte fördelades konsekvent. Nedan ges några exempel på detta:

1. Riskfördelningen var inte konsekvent i förhållande till kriterierna för tilldelning av ett offentlig-privat partnerskapskontrakt: Trots att anbudsgivarna för projektet i Meurthe-et-Moselle i Frankrike valdes ut i enlighet med tilldelningskriterier som bland annat innebar att potentiella privata partner lade fram förslag på finansieringsmodeller för kommersialiseringen av bredbandstjänster, var det inte de som bar den affärsmässiga risken utan det gjorde den offentliga partnern. Det innebar att privata partner inte behövde ta ansvar för de intäktsprognoser som de gjorde när anbudet lämnades. Vid revisionen konstaterade vi att intäkterna låg nästan 50 % under förväntningarna. En mer konsekvent riskfördelning hade gett starkare incitament att säkerställa en ändamålsenlig kommersialisering av bredbandstjänsterna.
2. Riskfördelningen motsvarade inte ersättningen till det privata riskkapitalet: I ett motorvägsprojekt bar den privata partnern tillgänglighetsrisken men inte efterfrågerisken. Eftersom den förra mer styrs av nivån på det underhåll som den privata partnern utför än av externa faktorer är osäkerheten mindre för den privata partnern, vilket bör leda till lägre ersättningsnivåer för den privata partnerns kapital än när det handlar om efterfrågerisken. Men i det här fallet föreskrev kontraktet om offentlig-privat partnerskap att den privata partnern skulle få närmare 14 % per år i avkastning på sitt kapital, vilket var bland de högsta avkastningarna i de granskade projekten.
3. Olämplig riskfördelning – oproportionerligt stora risker bars av den privata partnern: De granskade projekten i Grekland visade att när den privata partnerns andel av risken är oproportionerligt stor – till exempel när det gällde Olympia-motorvägen där den offentliga partnern förde över hela efterfrågerisken på den privata partnern trots att denna inte på något sätt kunde påverka trafikefterfrågan – kan det uppstå stora utmaningar i form av ökad risk för att den privata partnern går i konkurs och därmed att den offentliga partnern får ytterligare kostnader och mindre valuta för pengarna (se punkterna 36–40). En liknande riskfördelning planerades även för NBS-projektet i Irland, där konsumenternas faktiska utnyttjande visade sig vara mycket lägre än vad som ursprungligen planerats (se punkt 46). Hade inte den privata partnern varit finansiellt stark skulle de betydligt lägre intäkterna ha satt hela projektet på spel.
4. Icke ändamålsenlig riskfördelning: I motorvägsprojektet A-1 i Spanien (se figur 8) fördes både efterfrågerisken och tillgänglighetsrisken över på den privata partnern eftersom projektersättningen byggde på att de skuggtullar som den offentliga partnern betalade justerades för att inbegripa bonus eller böter beroende på kvaliteten på underhållet av infrastrukturen. Trots att trafiknivåerna var mycket lägre än förväntat genererade kvaliteten på underhållet (som underlättades av de låga trafiknivåerna) bonusar som kompenserade för hela den förlust som den privata partnern fick på grund av efterfrågerisken. Trots att alla risker bars av den privata partnern fick denna i praktiken därför nästan ingen finansiell nackdel, medan den offentliga partnern enligt kontraktet var skyldig att betala betydligt högre belopp för ett mycket gott underhåll av en underutnyttjad motorväg.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Långa offentlig-privata partnerskapskontrakt är dåligt anpassade till snabb teknisk utveckling

Offentlig-privata partnerskap förväntas vanligen maximera sina fördelar genom att kombinera och bygga vidare på den offentliga och den privata sakkunskapens respektive starka sidor. De förväntas på detta sätt bidra med ytterligare kvalitet till infrastruktur och tjänster och ge incitament att identifiera innovativa lösningar vid tillhandahållandet av offentliga tjänster³².

Den främsta anledningen till att de granskade bredbandsprojekten genomfördes som offentlig-privata partnerskap var att de offentliga partnerna bedömde att de saknade den tekniska kapaciteten att genomföra dem på traditionellt sätt utan att riskera att få stora problem med tekniska gränssnitt. De ställdes dock inför ett vanligt problem vid offentlig-privata partnerskap inom området ny teknik, där valet av de lämpligaste tekniska lösningarna är centralt för att kontrakt med lång löptid ska kunna genomföras framgångsrikt. Att binda sig för en given teknik och ett givet resultat under den långa tid som ett kontrakt om offentlig-privat partnerskap vanligtvis löper innebär stor risk för att projekten blir tekniskt förlegade, vilket oundvikligen innebär lägre intäkter så snart ny teknik blir tillgänglig.

Exempelvis skulle tre av de fyra granskade offentlig-privata partnerskapen för bredbandsprojekt i Frankrike pågå i mellan 18 och 24 år. Projekten byggde på en blandning av tekniker, bland annat omfattande användning av trådlös teknik som kräver kostsamma uppdateringar vart femte till sjätte år (se även ruta 3). Den franska strategin för bredband med mycket hög hastighet³³ innebär att man, för att få den nödvändiga infrastrukturen, måste genomföra nya upphandlingsförfaranden för områden som just har täckts in med trådlös teknik och för vilka det redan finns ett offentlig-privat partnerskapskontrakt som löper till 2030 och därefter. Det leder sannolikt till två eller flera överlappande offentlig-privata partnerskapskontrakt som omfattar samma område – varav ett bygger på föråldrad teknik – liksom till eventuella omförhandlingar av befintliga offentlig-privata partnerskapskontrakt, ökade kostnader och oförutsebara konsekvenser för hela nätverket.

Den institutionella och rättsliga ramen är ännu inte lämplig för EU-stödda offentlig-privata partnerskap

Vi bedömde om EU:s rättsliga och interinstitutionella ramar kan hantera ett ökat antal offentlig-privata partnerskapsprojekt i alla medlemsstaterna. Vi tittade på om det finns lämplig lagstiftning för offentlig-privata partnerskap, om det finns särskilda enheter som arbetar med offentlig-privata partnerskap och ger stöd under genomförandet i form av rådgivning, standardkontrakt, modeller för jämförande analyser och lämpliga funktionella mekanismer som underlättar genomförandet av alla dessa system, samt om det finns lämpliga strategier för användningen av offentlig-privata partnerskap som en del av den övergripande investeringspolitiken.

Även om medlemsstaterna känner till offentlig-privata partnerskap har alla inte väl utvecklade institutionella och rättsliga ramar

För att offentlig-privata partnerskap ska bli framgångsrika måste det finnas stabila och heltäckande rättsliga och interinstitutionella ramar och processer. De ansvariga myndigheternas administrativa kapacitet är också en avgörande faktor.

Vi granskade de institutionella och rättsliga ramarna i de fyra medlemsstater som vi besökte och identifierade vissa brister som gör det svårare att genomföra offentlig-privata partnerskap framgångsrikt:

1. I Frankrike och Irland fungerar ramen för offentlig-privata partnerskap endast för specifika typer av partnerskap på central nivå: I Frankrike användes den heltäckande institutionella ramen främst för ”Contrats de Partenariat” (CP) – såsom det gemensamma DBFMO-kontraktet för tillgänglighetsbaserade offentlig-privata partnerskap – som förhandlas på nationell nivå. Andra former av offentlig-privata partnerskap, som ”Délégation de Service Public” (offentlig-privata partnerskap av koncessionstyp) och CP på regional nivå reglerades inte av liknande arrangemang. I Irland är den typ av kontraktsarrangemang som användes för MAN-projektet inte föremål för samma detaljgranskning och jämförande analyser som tillgänglighetsbaserade offentlig-privata partnerskap, vilket möjligen kunde ha förhindrat dålig planering i det här fallet (se punkt 34 c).
2. I Grekland används ramen för offentlig-privata partnerskap endast för projekt där byggkostnaderna är lägre än 500 miljoner euro, vilket gör att mycket stora infrastrukturprojekt som de tre motorvägar som valdes ut för vår revision³⁴ inte blir föremål för de obligatoriska bedömningar som föreskrivs i lagen om offentlig-privata partnerskap. Det gör det svårt för den avdelning som ansvarar för offentlig-privata partnerskap att tillämpa fastställda förfaranden och konsekvent utnyttja partnerskapsenhetens erfarenhet när det gäller storskaliga projekt.
3. Spanien hade ingen särskild avdelningen eller enhet som stödde genomförandet av de granskade offentlig-privata partnerskapsprojekten: partnerskapen kunde därför inte utnyttja standardiserade kontraktsbestämmelser, vägledning och verktyg på central nivå. Det gjordes inga jämförande analyser av de spanska offentlig-privata partnerskapsprojekten och andra upphandlingsalternativ (se punkt 50), eller andra specifika bedömningar av valuta för pengarna som skräddarsytts för offentlig-privata partnerskapsprojekt.

Vi konstaterade vidare att endast få medlemsstater har samlat tillräckligt lång erfarenhet och tillräcklig sakkunskap i den offentliga sektorn när det gäller att genomföra framgångsrika offentlig-privata partnerskapsprojekt (se figur 3). Vår analys av de offentlig-privata partnerskapsprojekt som finansierades av Efsi bekräftade att de är koncentrerade till de medlemsstater som har störst vana av detta upphandlingsalternativ: 14 av de 18 godkända offentlig-privata partnerskapen som hade godkänts inom Efsi fram till juni 2017 fanns i Frankrike, Förenade kungariket, Nederländerna, Italien, Tyskland, Irland och Grekland. Det bekräftas också i revisionsrättens yttrande över förslaget om förlängning och utvidgning av den nuvarande Efsi-förordningen³⁵, där vi pekade på stora geografiska obalanser och sektoriella koncentrationer eftersom 63 % av Efsi-medlen till infrastruktur- och innovationstjänster går till Förenade kungariket, Italien och Spanien, och främst till energi- (46 %) och transportsektorerna (19 %).

Trots att offentlig-privata partnerskap får långsiktiga konsekvenser har de besökta medlemsstaterna inte utarbetat en tydlig strategi för hur de ska användas

En av de potentiella fördelarna med offentlig-privata partnerskapsprojekt är att ett planerat kapitalinvesteringsprogram kan levereras tidigare eftersom offentlig-privata partnerskap kan utgöra en viktig källa till ytterligare finansiering som komplement till traditionella budgetanslag.

Men finansiering av stora infrastrukturprojekt och åtaganden om årliga betalningar för byggandet, driften och underhållet av dem har långsiktiga konsekvenser för medlemsstaternas budgetar och politiska beslut, vilket borde innebära att staten utarbetar en strategi för att identifiera inom vilka områden och under vilka förutsättningar som offentlig-privata partnerskap är det lämpligaste alternativet och det kan vara lämpligt att binda sig för en budget på lång sikt. Vi fann att merparten av de medlemsstater som vi besökte saknade en tydlig politik och strategi för användningen av offentlig-privata partnerskap:

1. I Irland och Grekland sågs offentlig-privata partnerskap främst som en källa till ytterligare finansiering, antingen för att i första hand finansiera tilläggsinvesteringar, till exempel ytterligare projekt som inte kunde finansieras av den nationella finansieringsbudgeten, med offentlig-privata partnerskap (Irland) eller för att attrahera privata medel (Grekland).
2. Frankrike har ingen strategi för användningen av offentlig-privata partnerskap. Regeringen har försökt uppmuntra användningen av offentlig-privata partnerskap som en kontracyklisk åtgärd för att stå emot den finansiella och ekonomiska krisen, men har inte gett några tydliga anvisningar om vilken roll offentlig-privata partnerskap bör spela i investeringsstrategier. Till exempel genomfördes de granskade offentlig-privata partnerskapsprojekten på bredbandsområdet utan att det fanns en övergripande nationell strategi för att uppnå målen om garanterad tillgång till höghastighetsbredband för alla (se punkt 59).
3. I Spanien identifierades offentlig-privata partnerskapsprojekt efter hur färdigutvecklade de var och inte efter relevans, inverkan eller valuta för pengarna, vilket till exempel förklarar varför ett mer utvecklat projekt om ett mindre trafikintensivt avsnitt av A1-motorvägen genomfördes som offentlig-privat partnerskap.

Från EU:s infrastrukturpolitiska perspektiv var de sex granskade bredbandsprojekten i Frankrike och Irland inriktade på EU:s viktigaste IKT-prioriteringar. Vi konstaterade dock att två tredjedelar av de granskade motorvägsprojekten³⁶ inte ingick i TEN-T:s högprioriterade stomnätverk som anger vilka prioriteringar som ska komplettera nätverket till 2030, utan i stället ingick i det heltäckande nätverk som inte beräknas stå klart förrän 2050. Även om offentlig-privata partnerskap kan vara ett alternativ till traditionella upphandlingsmetoder och bidra till slutförandet av prioriterade stora infrastrukturplaner är det tveksamt om det var värt och motiverat att ta på sig de ytterligare detaljkrav och risker som följer med alternativet offentlig-privat partnerskap för dessa projekt som inte ingår i stomnätverket som ska vara klart 2030 och visade sig vara särskilt problematiska, vilket beskrivs i denna rapport.

Den roll som offentlig-privata partnerskap bör spela inom ramen för bredare investeringsstrategier bör bygga på sammanhängande strategiska tillvägagångssätt. Av de fyra besökta medlemsstaterna övervägde Irland och, i viss mån, Grekland möjligheten att begränsa användningen av offentlig-privata partnerskap för att inte binda upp alltför stora belopp i framtida budgetar, i stället för att direkt ta upp beloppen i budgeten och göra dem till föremål för kontroll. Irland hade för avsikt att sätta ett tak för offentlig-privata partnerskapsutgifter på 10 % av de samlade aggregerade kapitalutgifterna på årsbasis, medan Greklands totala utgifter för offentlig-privata partnerskap enligt lagstiftningen inte får överstiga 10 % av det årliga programmet för offentliga investeringar och de totala årliga tillgänglighetsersättningarna till privata operatörer inte får överstiga 600 miljoner euro³⁷.

I Frankrike och Spanien finns det inget tak för de totala årliga utgifterna för offentlig-privata partnerskap. Risken för lägre budgetflexibilitet till följd av att man finansierar mer kapital än vad man har råd med under rådande och långsiktiga budgetbegränsningar var särskilt stor på regional nivå (se ruta 4).

Kombinationen av EU-stöd och offentlig-privata partnerskap leder till ytterligare krav och större osäkerhet

Endast ett fåtal medlemsstater har systematiskt genomfört offentlig-privata partnerskap och använt EU-stöd (se punkterna 9–19). Vid våra besök i Irland, Frankrike, Spanien och Grekland bekräftades att ett av de största hindren för offentlig-privata partnerskapsprojekt med kombinerad finansiering är de mer detaljerade krav som ställs i ansökningsprocessen om EU-stöd, som tillkommer utöver den komplexa upphandlings- och förvaltningsprocessen för offentlig-privata partnerskap. Detta kan få båda parter att redan från början utesluta användningen av kombinerad finansiering (offentlig-privata partnerskap) och i stället välja traditionell upphandling eller genomföra ett offentlig-privat partnerskap utan någon form av EU-stöd.

Tillsammans med andra faktorer, såsom effekterna av den ekonomiska och finansiella krisen, politiska preferenser och begränsad kapacitet hos den offentliga sektorn att hantera offentlig-privata partnerskap, har den hittills mycket begränsade användningen av EU-stöd vid offentlig-privata partnerskap i viss mån berott på praktiska svårigheter kopplade till de tidigare förordningarna om EU-finansiering. Förordningarna om struktur- och sammanhållningsfonderna för programperioden 2007–2013 innehöll inga specifika bestämmelser för offentlig-privata partnerskap eftersom de hade utformats för att fungera med mekanismer för stödgodkännande och utbetalningar som hade utformats för traditionella former av upphandling.

Med den nya förordningen om gemensamma bestämmelser för programperioden 2014–2020 infördes ett särskilt kapitel om offentlig-privata partnerskap för att förtydliga Esifs möjligheter att stödja offentlig-privata partnerskapsprojekt och åtgärda några av de största praktiska svårigheterna. Det innebar bland annat att beräkningen av finansieringsunderskottet förenklades och att stödutbetalningsperioden kunde förlängas (se bilaga II för närmare uppgifter). Även om bestämmelserna skulle kunna uppmuntra en bredare användning av offentlig-privata partnerskapsprojekt med kombinerad EU-finansiering hade ytterst få sådana utarbetats när revisionen gjordes (september 2017).

Möjligheten att redovisa offentlig-privata partnerskapsprojekt som poster utanför balansräkningen riskerar att ge sämre insyn och valuta för pengarna

Vi konstaterade att den statistiska behandlingen av offentlig-privata partnerskap är en viktig faktor när offentliga myndigheter beslutar om de ska använda detta upphandlingsalternativ. Enligt ENS 2010 (se punkt 6) ska offentlig-privata partnerskap bokföras i balansräkningen för den som är ekonomisk ägare av tillgången, det vill säga den part som bär den största delen av risken och har rätt till större delen av rättigheterna med anknytning till tillgången. Beroende på hur risker/rättigheter fördelas mellan offentliga och privata partner anger reglerna två alternativ:

1. Offentlig-privata partnerskap kan redovisas i statens balansräkning på samma sätt som traditionellt upphandlade projekt. Med det här alternativet behandlas tillgången i form av ett offentlig-privat partnerskap som en offentlig investering och genererar en ökning av statsskulden motsvarande investeringen och påverkar därför uppfyllandet av Maastricht-kriterierna.
2. Offentlig-privata partnerskap kan redovisas utanför statens balansräkning genom att investeringskostnaderna flyttas från finansieringsbudgeten till de årliga driftsbudgetarna för kommande år. Fördelen är att den del av skulden som gäller det offentlig-privata partnerskapet inte beaktas för uppfyllandet av Maastricht-kriterierna.

Riskfördelningen mellan offentliga och privata partner är en av de centrala aspekterna av ett offentlig-privat partnerskapskontrakt (se punkt 54). När offentlig-privata partnerskap hålls utanför statens balansräkning innebär det att större delen av riskerna och fördelarna flyttas över på den privata partnern. Det medför en inneboende risk för att fördelningen påverkas av den statistiska behandling som föredras snarare än av principen att risker ska bäras av den part som har bäst förutsättningar att hantera dem och maximera valuta för pengarna. Allmänt uttryckt kan redovisning i balansräkningen av en tillgång i form av ett offentlig-privat partnerskap säkerställa att olika upphandlingsalternativ får samma förutsättningar så att valet enbart avgörs av överväganden om valuta för pengarna.

Analysen av politik, strategier och projekt avseende offentlig-privata partnerskap i de fyra medlemsstaterna visade följande:

1. Utöver det avgörande övervägandet om valuta för pengarna var möjligheten att hålla offentlig-privata partnerskap utanför statens balansräkning en viktig faktor när Irland valde alternativet offentlig-privat partnerskap. Två av de granskade projekten med en total kostnad av 1,2 miljarder euro redovisades utanför balansräkningen och ett projekt redovisades i balansräkningen.
2. I Grekland var den viktigaste faktorn när man valde alternativet offentlig-privat partnerskap en önskan att attrahera privat finansiering. Den statistiska behandlingen spelade också en roll eftersom de tre granskade koncessionerna, värda totalt 6,7 miljarder euro, initialt redovisades utanför balansräkningen. De omklassificerades dock och togs med i balansräkningen efter det att kontraktsvillkoren hade omförhandlats och blivit föremål för stora ändringar (se punkterna 37–40). Inget av projekten hade blivit föremål för en jämförande bedömning av valuta för pengarna i förhållande till andra upphandlingsalternativ.
3. Frankrike redovisar systematiskt sina offentlig-privata partnerskap i statens balansräkning, vilket gör att valet av alternativet offentlig-privat partnerskap enbart avgörs av överväganden om valuta för pengarna. De fyra granskade projekten redovisades i balansräkningen och det hade, med undantag för Pau Pyrénées-projektet, gjorts en jämförande analys med olika upphandlingsalternativ.
4. Redovisningen av offentlig-privata partnerskapsprojekt utanför balansräkningen var en central faktor även för de spanska myndigheterna. Generellt uppmuntrades inte offentlig-privata partnerskap som skulle komma att påverka statens balansräkning, och de granskade offentlig-privata partnerskapen hade inte bedömts i förhållande till de andra alternativen med hjälp av kriterier för valuta för pengarna. I förstudien om motorvägsprojektet A1 till exempel syftade riskfördelningen till att hålla projektet utanför statens balansräkning och därmed utnyttja vad man såg som en av de grundläggande fördelarna med offentlig-privata partnerskap³⁸. Det nationella redovisningsorganet beslutade dock att de två granskade projekten måste redovisas i balansräkningen eftersom den privata partnern inte bar tillräckliga risker.

Vi konstaterade att man i fem av de tolv granskade projekten (med en total kostnad på 7,9 miljarder euro) hade lagt stor vikt vid möjligheten att redovisa offentlig-privata partnerskap utanför balansräkningen när det alternativet valdes. Detta ökar risken för negativa sidoeffekter som kan ge sämre valuta för pengarna, till exempel att offentlig-privata partnerskapsprojekt föredras även när överväganden om valuta för pengarna skulle kunna leda till andra val, obalanserad riskdelning och högre kostnader för den offentliga partnern.

Tillsammans med bristen på tillförlitliga offentliga databaser för offentlig-privata partnerskapsprojekt³⁹ som visar de offentliga enheternas åtaganden under kommande år innebär redovisningen av offentlig-privata partnerskapsprojekt utanför staternas balansräkningar att allmänheten får sämre insyn i de långsiktiga offentlig-privata partnerskapsåtagandena och de tillhörande skulderna, och därmed om deras inverkan på de berörda medlemsstaternas skulder och underskott.

Slutsatser och rekommendationer

Vi konstaterade att offentlig-privata partnerskap visserligen potentiellt kan innebära att politik genomförs snabbare och goda underhållsnivåer säkerställs under projektens livstid men att de granskade EU-stödda offentlig-privata partnerskapen inte alltid förvaltades ändamålsenligt och gav tillräcklig valuta för pengarna. De potentiella fördelarna med de granskade offentlig-privata partnerskapen uppnåddes ofta inte eftersom de – i likhet med traditionellt upphandlade projekt – drabbades av förseningar, kostnadsökningar och underutnyttjade projektresultat, vilket ledde till 1,5 miljarder euro i ineffektiva och oändamålsenliga utgifter, varav 0,4 miljarder euro var EU-medel.

Det saknades dessutom lämpliga analyser av de offentlig-privata partnerskapens potential att tillhandahålla mer valuta för pengarna, liksom lämpliga strategier för användningen av offentlig-privata partnerskap samt institutionella och rättsliga ramar. Eftersom endast ett fåtal medlemsstater har tillräcklig erfarenhet av och sakkunskap om genomförandet av framgångsrika offentlig-privata partnerskapsprojekt är risken stor för att de inte bidrar till målet – som bland annat anges i vitboken om transport, den nu gällande förordningen om gemensamma bestämmelser och Efsi-förordningen – om att i större utsträckning använda EU-medel för att mobilisera privat finansiering, däribland offentlig-privata partnerskap.

Rekommendation 1 – En intensivare och bredare användning av offentlig-privata partnerskap bör inte uppmuntras förrän de identifierade problemen har åtgärdats och nedanstående rekommendationer genomförts framgångsrikt

Kommissionen och medlemsstaterna bör inte uppmuntra en intensivare och bredare användning av offentlig-privata partnerskap förrän de problem som identifieras i denna rapport har åtgärdats och nedanstående rekommendationer genomförts framgångsrikt; framför allt bör de institutionella och rättsliga ramarna samt projektförvaltningen förbättras och det råda större säkerhet om att valet av offentlig-privat partnerskap är det alternativ som ger mest valuta för pengarna och att offentlig-privata partnerskapsprojekt sannolikt kommer att förvaltas framgångsrikt.

Måldatum för genomförande: omedelbart.

De granskade offentlig-privata partnerskapsprojekten uppnådde inte alltid ändamålsenligt sina förväntade fördelar

EU:s strategier och förordningar på området möjliggör användningen av offentlig-privata partnerskap som ett potentiellt effektivt sätt att leverera infrastrukturprojekt som säkerställer att politiska mål uppnås genom att sammanföra olika former av offentliga och privata resurser. Vi konstaterade emellertid att genomförandet av ovanligt storskaliga projekt och sammanslagningen av projektets utformning, finansiering, byggande, drift och underhåll till ett enda kontrakt ökade risken för låg konkurrens – vilket försatte den upphandlande myndigheten i en beroendeställning – och projektets samlade komplexitet.

Valet av alternativet offentlig-privat partnerskap ledde för merparten av de granskade projekten inte till de förväntade fördelarna, som att de blev klara i tid och inom budget. Som vi redan konstaterat i fråga om traditionellt upphandlade projekt präglades merparten av de granskade offentlig-privata partnerskapsprojekten (sju av tolv projekt, motsvarande 7,8 miljarder euro i projektkostnader) av ineffektivitet i form av utdragna upphandlingsförfaranden (upp till 6,5 år) och byggfaser (förseningar på mellan två och 52 månader). De offentlig-privata partnerskapen hade begränsad potential att uppnå dessa fördelar eftersom några av förseningarna orsakades av faktorer som användandet av partnerskapsalternativet inte kunde påverka (förseningar som gällde godkännanden och tillstånd, rättsliga tvister om upphandlingsförfaranden eller projektomförhandlingar), medan andra var en direkt följd av att partnerskapsalternativet hade valts (såsom svårigheter att ingå offentlig-privata partnerskap och större utsatthet vid ekonomiska och finansiella nedgångar som gjorde att långivare drog sig ur och att kostnaderna blev avsevärt större för den offentliga partnern (1,5 miljarder euro).

Möjligheten att finansiera storskaliga projekt under en längre tidsperiod minskar trycket på att optimera projektets storlek i förhållande till de verkliga behoven och ökar därför risken för att offentliga enheter genomför större infrastrukturprojekt än nödvändigt. I de granskade projekten förhindrade inte de bedömningar som gjordes av offentliga och privata partner och långivare att det formulerades överoptimistiska scenarier om framtida efterfrågan och användning av den planerade infrastrukturen. Till exempel låg uppskattningarna av trafiken på några motorvägsavsnitt i Grekland och Spanien långt under den potentiella kapaciteten, och konsumenternas faktiska utnyttjande av de granskade bredbandsprojekten i Frankrike och Irland låg långt under prognoserna (upp till 69 %), vilket betydde mindre valuta för pengarna och lägre ändamålsenlighet än förväntat.

Rekommendation 2 – De ekonomiska konsekvenserna av förseningar och omförhandlingar för de kostnader som bärs av den offentliga partnern i offentlig-privata partnerskap bör minskas

För att kostnaderna för förseningar och omförhandlingar ska fördelas bättre mellan partnerna i syfte att minska de ekonomiska konsekvenserna av förseningar som beror på den offentliga partnern och av kontraktsomförhandlingar för de totala kostnaderna för offentlig-privata partnerskap som den offentliga partnern ska bära rekommenderar vi följande:

1. Medlemsstaterna bör identifiera och föreslå standardiserade kontraktsbestämmelser som begränsar storleken på de eventuella extrakostnader som den offentliga partnern ska betala.
2. Medlemsstaterna bör bedöma alla tidiga kontraktsomförhandlingar för att säkerställa att de kostnader för den offentliga partnern som omförhandlingar orsakar är vederbörligt motiverade och överensstämmer med principerna om valuta för pengarna.

Måldatum för genomförande: omedelbart.

Förseningar, kostnadsökningar och underutnyttjande berodde delvis på otillräckliga analyser och olämpliga tillvägagångssätt

Vi fann att alternativet offentlig-privat partnerskap ofta valdes utan att det fanns ett tillräckligt gediget analysunderlag. För merparten av de granskade projekten hade det inte gjorts en jämförande analys, till exempel med en jämförelsemodell för offentlig sektor, som visade att ett offentlig-privat partnerskap gav mest valuta för pengarna eller för att skydda allmänintresset genom att säkerställa att olika upphandlingsmetoder fick samma förutsättningar.

Trots att Europeiska kommissionens investering i Margueritefonden lyder under TEN-T-förordningen, som ger revisionsätten granskningsbefogenheter även när stödmottagaren är en privat partner, vägrade de irländska myndigheterna att ge oss tillgång till jämförelsemodellen och upphandlingsakten för motorvägsprojektet N17/18, vilka inte heller var tillgängliga hos kommissionen. Följaktligen kunde vi inte bedöma motiveringen till utformningen av och upphandlingen för projektet eller till valet av alternativet offentlig-privat partnerskap i stället för alternativa upphandlingsmetoder (såsom traditionell upphandling och koncession).

De flesta granskade partnerskapsprojekten utnyttjade alternativet offentlig-privat partnerskap på ett bristfälligt sätt. Riskfördelningsarrangemangen var dåligt utformade, vilket ledde till ineffektiv eller inkonsekvent riskfördelning, eller till oproportionerligt stor riskexponering för den privata partnern. I ett granskat fall motsvarade inte den höga avkastningen (14 %) på den privata partners riskkapital den låga risk som partnern skulle bära. Kombinationen av ny teknik, exempelvis i IKT-sektorn, och långa kontrakt hanterades inte alltid väl eftersom offentliga partner måste fortsätta utnyttja ett kontrakt även om den snabba utvecklingen innebar att det blev tekniskt förlegat.

Rekommendation 3 – Valet av alternativet offentlig-privat partnerskap bör baseras på grundliga jämförande analyser av det bästa upphandlingsalternativet

För att säkerställa att alternativet offentlig-privat partnerskap är det som ger mest valuta för pengarna rekommenderar vi följande:

1. Medlemsstater bör basera valet av alternativet offentlig-privat partnerskap på grundliga jämförande analyser, till exempel med en jämförelsemodell för offentlig sektor, och lämpliga metoder som säkerställer att alternativet offentlig-privat partnerskap bara väljs om det ger mest valuta för pengarna även vid pessimistiska scenarier.
2. Kommissionen bör se till att revisionsrätten får full tillgång till den information som behövs för att bedöma det valda upphandlingsalternativet och den tillhörande upphandlingen också när EU-stödet lämnas direkt till privata enheter genom finansieringsinstrument.

Måldatum för genomförande: från och med september 2018.

Den institutionella och rättsliga ramen är ännu inte lämplig för EU-stödda offentlig-privata partnerskap

De brister som identifierades vid vår granskning visar att det krävs stor administrativ kapacitet för att genomföra framgångsrika offentlig-privata partnerskapsprojekt och att den bara kan säkerställas genom lämpliga institutionella och rättsliga ramar och bred erfarenhet. Vi fann att dessa förutsättningar endast förelåg i ett fåtal medlemsstater, vilket inte motsvarar EU:s ökade vilja att bredare och mer intensivt utnyttja offentliga medel för att mobilisera privata medel och den roll som offentlig-privata partnerskap kan spela i sammanhanget.

Detta bekräftas av de granskade projektens starka koncentration till vissa geografiska områden och några sektorer (59 % av det totala EU-stödet eller 3,3 miljarder euro gick till Grekland och 88 % av den totala kostnaden för EU-stödda projekt i transportsektorn) och av de projekt som finansierades inom Efsi, där 63 % av Efsis finansiering var koncentrerad till Förenade kungariket, Italien och Spanien och främst till sektorerna energi (46 %) och transport (19 %).

Även om de var vana att genomföra offentlig-privata partnerskapsprojekt hade tre av de medlemsstater som vi besökte (Frankrike, Grekland och Spanien) inte en helt lämplig institutionell ram för att kunna förvalta offentlig-privata partnerskapsprojekt på ett framgångsrikt sätt.

De besökta medlemsstaterna saknade – i olika grad – en lämplig strategisk metod för att använda offentlig-privata partnerskap. Partnerskapen sågs som ett sätt att attrahera ytterligare finansiering i form av privata medel, men det fanns inga tydliga anvisningar om vilken roll som offentlig-privata partnerskap skulle spela i nationella investeringsstrategier eller inom vilka områden det vore lämpligt att satsa en stor andel av framtida budgetar.

Även om offentlig-privata partnerskap kan vara ett alternativ till traditionella upphandlingsmetoder och bidra till slutförandet av prioriterade stora infrastrukturplaner och säkerställandet av en god standard på tjänster och underhåll konstaterade vi att två tredjedelar av de granskade motorvägsprojekten inte ingick i TEN-T:s högprioriterade stomnätverk, som anger vilka prioriteringar som ska komplettera nätverket till 2030, utan i stället ingick i det heltäckande nätverk som inte beräknas stå klart förrän 2050. Några av de granskade offentlig-privata partnerskapen genomfördes dessutom inom sektorer (såsom IKT) där det sker snabba tekniska förändringar och som därför inte lämpar sig för kontrakt med lång löptid.

Slutligen har endast ett fåtal medlemsstater övervägt att begränsa användningen av offentlig-privata partnerskap för att inte binda upp alltför stora belopp i framtida budgetar, där den offentliga partnern förblir uppbunden även när konjunkturen går ned och därför inte kan delta i genomförandet av framtida politik.

Rekommendation 4 – Det bör fastställas en tydlig policy och strategi för offentlig-privata partnerskap

För att säkerställa att medlemsstater har den nödvändiga administrativa kapaciteten och en tydlig policy och strategi för att kunna genomföra framgångsrika EU-stödda offentlig-privata partnerskapsprojekt rekommenderar vi följande:

1. Medlemsstaterna bör fastställa en tydlig policy och strategi för offentlig-privata partnerskap där det tydligt anges vilken roll partnerskapen förväntas spela i medlemsstaternas investeringspolitik, i syfte att identifiera de sektorer där partnerskapen är lämpligast och fastställa eventuella begränsningar för hur de kan användas ändamålsenligt.
2. Kommissionen bör föreslå att lagstiftningen ändras så att det ekonomiska stödet till framtida offentlig-privata partnerskap koncentreras till sektorer som den anser har hög strategisk relevans och som passar partnerskapens långsiktiga åtaganden, såsom TEN-T:s stomnätverk.

Måldatum för genomförande: från och med nästa programperiod.

Fem av de tolv granskade offentlig-privata partnerskapsprojekten med en total kostnad på 7,9 miljarder euro bokfördes initialt utanför balansräkningen. Även om detta är tillåtet enligt EU:s redovisningsram ökar det risken för negativa sidoeffekter som kan ge sämre valuta för pengarna, till exempel att offentlig-privata partnerskapsprojekt föredras även när överväganden om valuta för pengarna skulle kunna leda till andra val, och sämre insyn.

Kombinationen av EU-stöd och offentlig-privata partnerskap har medfört ytterligare komplexitet och större osäkerhet som inte främjade deras användning. Antalet EU-stödda offentlig-privata partnerskapsprojekt utgjorde fortfarande en liten andel av alla offentlig-privata partnerskap. De nya Esif-förordningarna har till viss del förtydligat fondernas möjligheter att finansiera offentlig-privata partnerskap och eliminerat några problem som kombinerad finansiering skulle kunna generera, men det finns utrymme för ytterligare förenkling.

Rekommendation 5 – En bättre EU-ram för ändamålsenligare offentlig-privata partnerskapsprojekt

För att motverka risken för att alternativet offentlig-privat partnerskap föredras, främja insynen och säkerställa att offentlig-privata partnerskap kan få ändamålsenligt stöd från EU-fonder rekommenderar revisionsrätten följande:

1. Kommissionen bör knyta EU-stödet till offentlig-privata partnerskapsprojekt till en försäkran om att valet av alternativet offentlig-privat partnerskap motiverades av överväganden om valuta för pengarna och därmed inte otillbörligt påverkades av överväganden som gällde budgetrestriktioner eller deras statistiska behandling.
2. Medlemsstaterna bör förbättra insynen genom att regelbundet offentliggöra förteckningar över offentlig-privata partnerskapsprojekt som innehåller tillräckliga och meningsfulla uppgifter om de finansierade tillgångarna, de framtida åtagandena och deras behandling i balansräkningen, och samtidigt skydda konfidentiella och kommersiellt känsliga uppgifter.
3. Kommissionen bör inför framtida åtgärder bedöma den ytterligare komplexiteten hos offentlig-privata partnerskapsprojekt med kombinerad EU-finansiering i syfte att förbättra relevanta regler och förfaranden för EU-program.

Måldatum för genomförande: före utgången av 2019.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Iliana Ivanova som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 7 februari 2018.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner LEHNE
ordförande

Ordförklaringar

bidrag: direkta ekonomiska bidrag (donationer) från budgeten för att finansiera åtgärder som ska hjälpa till att uppnå en objektiv del av en EU-politik eller stödja ett organ som arbetar mot mål av allmäneuropeiskt intresse eller mål som ingår i en EU-politik.

delad förvaltning: en metod för att genomföra EU:s budget där kommissionen delegerar delar av genomförandet till medlemsstaterna men behåller det yttersta ansvaret.

Det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet (ENS): ENS-statistik utarbetas på aggregerad makronivå för den offentliga sektorn och används som referensram för finanspolitiken och för medlemsstaternas rapportering om hur de uppfyller Maastricht-kriterierna för skuld och underskott; i enlighet med rådets förordning (EG) nr 549/2013 av den 21 maj 2013 ska ENS 2010 tillämpas av alla medlemsstater sedan september 2014.

Europeiska expertcentrumet för offentlig‒privata partnerskap (Epec): stöds av EIB och arbetar tillsammans med medlemsstater för att övervaka den sektorsvisa och nationella marknadsutvecklingen när det gäller offentliga-privata partnerskap, och ger stöd till institutionell kapacitetsutveckling vid nationella förvaltningar för deras hantering av offentlig-privata partnerskap.

Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi): Efsi är den första pelaren i kommissionens investeringsplan för Europa, även känd som Junckerplanen; fondens syfte är att under perioden 2015–2017 mobilisera minst 315 miljarder euro i privata och offentliga långsiktiga investeringar i hela EU; Efsi har inrättats inom Europeiska investeringsbanken (EIB) som en förvaltningsfond med obegränsad varaktighet för att finansiera mer riskfyllda delar av projekt; en garanti på upp till 16 miljarder euro, som backas upp av EU-budgeten, ska kompensera för den ytterligare risk som EIB tar; medlemsstaterna kan bidra till Efsi; Efsi får finansiera projekt av gemensamt intresse eller andra sammankopplingsprojekt; när revisionen gjordes hade ett lagförslag om att förlänga Efsi till slutet av 2020 och höja EU:s budgetgaranti till 26 miljarder euro samt nå ett investeringsmål på 500 miljarder euro ännu inte antagits.

Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf): Europeiska regionala utvecklingsfonden syftar till att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom EU genom att avhjälpa de största regionala obalanserna via ekonomiskt stöd till infrastruktursatsningar och produktiva jobbskapande investeringar, främst för företag.

Europeiska struktur- och investeringsfonder (ESI-fonder): ESI-fonderna omfattar fem separata fonder var syfte är att minska de regionala obalanserna i unionen; fonderna har politiska ramar som fastställs för den sjuåriga budgetperioden inom den fleråriga budgetramen; fonderna är: Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Europeiska socialfonden (ESF), Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF).

finansieringsinstrument: finansieringsinstrument är en överordnad term för kontrakt som ger innehavaren en fordran på en gäldenär; EU ger stöd till tre möjliga typer av finansieringsinstrument: kapital-, låne- och garantiinstrument; kapital- eller låneinstrument är kontrakt mellan en investerare och ett investeringsobjekt eller mellan en långivare och en låntagare; garantier är kontrakt där en borgensman garanterar en investerares eller långivares rättigheter.

Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE): Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE) tillhandahåller sedan 2014 finansiellt stöd till tre sektorer: energi, transport och informations- och kommunikationsteknik (IKT); inom dessa områden identifierar FSE de investeringsprioriteringar som bör genomföras under de kommande årtiondena, till exempel el- och gaskorridorer, användning av förnybar energi, sammanlänkade transportkorridorer och renare transportsätt, snabba bredbandsuppkopplingar och digitala nätverk.

Förordningen om gemensamma bestämmelser: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006¹.

förvaltningsmyndighet: en förvaltningsmyndighet är en nationell, regional eller lokal offentlig myndighet (eller annat offentligt eller privat organ) som en medlemsstat har utsett att förvalta ett operativt program; i dess uppgifter ingår att välja ut vilka projekt som ska finansieras, övervaka hur projekten genomförs och rapportera till kommissionen om finansiella aspekter och uppnådda resultat.

hävstångseffekt: när det gäller finansieringsinstrument som finansieras av EU:s budget och av nationella offentliga medel uttrycks hävstångseffekten i hur många euro i finansiering (offentlig och privat) som i praktiken har varit tillgängliga för att ge slutmottagare ekonomiskt stöd i relation till varje euro i offentlig finansiering (EU-medel och nationella offentliga medel) som har anslagits till instrumentet.

ingående av ett offentlig-privat partnerskap: den tidpunkt när alla finansieringsöverenskommelser för ett offentlig-privat partnerskap har undertecknats och alla deras villkor har uppfyllts; det gör att projektets finansieringskällor och medel (t.ex. lån, kapital och bidrag) blir tillgängliga så att projektet kan börja genomföras.

Jessica: Jessica är ett initiativ som Europeiska kommissionen har utarbetat i samarbete med EIB och Europarådets utvecklingsbank (CEB); initiativet stöder hållbar stadsutveckling och förnyelse genom finansieringstekniska instrument, som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser om Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden².

jämförelsemodell för offentlig sektor (PSC): ett ofta använt jämförelseverktyg för att testa om ett privat investeringsförslag ger valuta för pengarna i jämförelse med en traditionell upphandling.

offentlig upphandling: offentlig upphandling är den process genom vilken nationella, regionala och lokala offentliga myndigheter, eller offentligrättsliga organ, köper produkter, tjänster och byggentreprenader såsom vägar och byggnader; privata företag ska också följa reglerna och/eller principerna för offentlig upphandling när de gör upphandlingar som till största delen finansieras med offentliga medel.

operativt program: i ett operativt program anges en medlemsstats prioriteringar och särskilda mål och hur medlen (EU-medfinansiering och nationell offentlig och privat medfinansiering) kommer att användas under en viss period (vanligtvis sju år) för att finansiera projekt; projekten ska bidra till att ett antal mål som specificerats för det operativa programmets insatsområden uppnås; operativa program kan få medel från Eruf, Sammanhållningsfonden och/eller ESF; ett operativt program utarbetas av medlemsstaten och måste godkännas av kommissionen innan några betalningar kan göras från EU:s budget; operativa program kan endast ändras under den period som det omfattar om båda parterna är överens.

programperiod: den fleråriga ram inom vilken utgifter från strukturfonderna och Sammanhållningsfonden planeras och genomförs.

projekt med kombinerad finansiering: ett offentlig- privat partnerskapsprojekt där EU-medel kombineras med privat finansiering.

Sammanhållningsfonden: Sammanhållningsfonden syftar till att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom Europeiska unionen genom att finansiera miljö- och transportprojekt i medlemsstater vars BNP per capita är lägre än 90 % av genomsnittet för unionen.

större projekt: ett projekt som består av ett antal ur ekonomisk synpunkt odelbara arbeten som fyller en precis, teknisk funktion och har ett tydligt angivet syfte och vilkas totala kostnad, enligt bedömningen när bidraget från fonderna fastställs, överstiger 50 miljoner euro, eller 75 miljoner euro när det gäller ett transportprojekt; kommissionen måste godkänna varje enskilt projekt.

Transeuropeiskt transportnät (TEN-T): de transeuropeiska transportnäten (TEN-T) är planerade väg-, järnvägs-, luft- och vattentransportnät i Europa; infrastrukturutvecklingen av TEN-T är nära knuten till genomförandet och den fortsatta utvecklingen av EU:s transportpolitik; infrastrukturen innefattar stomnätet och det övergripande nätet, som ska vara klara senast 2030 respektive 2050.

upphandlande myndigheter: upphandlande myndigheter är statliga, regionala eller lokala myndigheter eller offentligrättsliga organ som ska tillämpa direktiven för offentlig upphandling på offentliga kontrakt och projekttävlingar;

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning II – där ledamoten Iliana Ivanova är ordförande – som är specialiserad på utgiftsområdet investeringar för sammanhållning, tillväxt och inkludering. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Oskar Herics med stöd av Thomas Obermayr (kanslichef), Pietro Puricella (förstechef), Enrico Grassi (uppgiftsansvarig) och Guido Fara, Di Hai, Svetoslav Hristov, Maria del Carmen Jiménez, Chrysoula Latopoulou och Maria Ploumaki (revisorer).

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (http://op.europa.eu/eubookshop). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (http://europa.eu/contact).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sv).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.