Verejno-súkromné partnerstvá v EÚ: rozsiahle nedostatky a obmedzené prínosy

Zhrnutie

Do projektov verejno-súkromného partnerstva (PPP) je zapojený verejný aj súkromný sektor, aby poskytovali tovar a služby, ktoré zvyčajne zabezpečuje verejný sektor, uvoľňujúc tak prísne rozpočtové obmedzenia kladené na verejné výdavky. V EÚ bolo od 90-tych rokov finančne uzatvorených 1 749 PPP projektov v celkovej hodnote 336 mld. EUR. Väčšina PPP sa realizuje v oblasti dopravy, ktorá v roku 2016 predstavovala jednu tretinu celkových investícií v tomto roku, čo bolo viac než v zdravotníctve a vo vzdelávaní.

Do dnešného dňa sa však fondy EÚ využívajú na PPP málo. Hoci Komisia svojou politikou podporuje využívanie PPP už niekoľko rokov (napr. stratégia Európa 2020) ako potenciálne účinný spôsob realizovania projektov, zistili sme, že v období rokov 2000 – 2014 EÚ financovala len 84 PPP projektov sumou 5,6 mld. EUR, pričom celkové náklady na tieto projekty dosiahli výšku 29,2 mld. EUR. Granty zo štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu boli hlavným zdrojom financovania zo strany EÚ, po nich nasledovali finančné nástroje – často v spolupráci s Európskou investičnou bankou (EIB).

Preskúmali sme 12 PPP projektov spolufinancovaných EÚ vo Francúzsku, v Grécku, Írsku a Španielsku v oblasti cestnej dopravy a informačných a komunikačných technológií (IKT). Kontrolované členské štáty predstavovali približne 70 % celkových projektových nákladov (29,2 mld. EUR) na PPP podporené EÚ. Posúdili sme, či kontrolované projekty umožnili využiť prínosy, ktorých dosiahnutie sa od PPP projektov očakáva, či boli založené na dôkladnej analýze a vhodných prístupoch a či celkový inštitucionálny a právny rámec v navštívených členských štátoch bol primeraný pre úspešnú realizáciu PPP projektov. Celkovo sme zistili, že:

• PPP projekty umožnili verejným orgánom obstarať veľké infraštruktúry prostredníctvom jedného postupu, ale zvýšili riziko nedostatočnej konkurencie, a tak dostali verejných obstarávateľov do slabšej rokovacej pozície.
• Obstaranie PPP projektov si obyčajne vyžaduje rokovania o aspektoch, ktoré zvyčajne nie sú súčasťou tradičného verejného obstarávania, a preto trvá dlhšie než tradičné projekty. Jedna tretina z 12 kontrolovaných projektov bola pri priemernom trvaní obstarávania 5 – 6,5 roka ovplyvnená značnými oneskoreniami.
• Podobne ako tradičné projekty aj väčšina kontrolovaných PPP projektov mala značné nedostatky v podobe oneskorenia výstavby a veľkých nárastov nákladov. Celkovo sedem z deviatich dokončených projektov (s kumulatívnou výškou projektových nákladov 7,8 mld. EUR) čelilo oneskoreniam od dvoch do 52 mesiacov. Okrem toho dodatočné verejné financie vo výške takmer 1,5 mld. EUR bolo potrebné na dokončenie piatich diaľnic kontrolovaných v Grécku a Španielsku, z ktorých približne 30 % poskytla EÚ (čo zodpovedá 422 mil. EUR). Zastávame názor, že táto suma bola vynaložená neúčinne z hľadiska dosiahnutia potenciálnych prínosov.
• Čo je však dôležitejšie, v Grécku (ktoré je zďaleka najväčším príjemcom príspevkov EÚ s 59 % podielom na celkovej výške EÚ alebo 3,3 mld. EUR) sa náklady na km troch posudzovaných diaľnic zvýšili až o 69 %, pričom sa rozsah týchto projektov súčasne znížil až o 55 %. Bolo to spôsobené najmä finančnou krízou a zle pripravenými projektmi verejným partnerom, čo viedlo k predčasným a nedostatočne účinným zmluvám so súkromnými koncesionármi.
• Veľký rozsah, vysoké náklady a dlhé trvanie typickej infraštruktúry PPP si vyžadujú osobitné úsilie. Zistili sme však, že predbežné analýzy boli založené na nadmerne optimistických scenároch, pokiaľ ide o budúci dopyt a využívanie plánovanej infraštruktúry, čo viedlo k mieram využívania projektov, ktoré boli o 69 % (IKT) a 35 % (diaľnice) nižšie než prognózy, nezohľadňujúc pretrvávajúce riziko veľmi málo využívaných diaľnic v Grécku po ich dokončení.
• Pozitívne je, že deväť dokončených projektoch, ktoré sme kontrolovali, preukázalo dobrú úroveň služieb a údržby a majú potenciál udržať si túto úroveň aj po zvyšok trvania projektov.
• Pri väčšine kontrolovaných projektov bola možnosť PPP zvolená bez predchádzajúcej komparatívnej analýzy alternatívnych možností, napr. porovnávací nástroj verejného sektora, takže sa nepreukázalo, že táto voľba predstavovala maximálnu hodnotu za vynaložené prostriedky a najviac ochraňovala verejný záujem tým, že zabezpečila rovnaké podmienky pre PPP a tradičné obstarávanie.
• Rozdelenie rizík medzi verejného a súkromného partnera bolo často neprimerané, nejednotné a neúčinné, zatiaľ čo vysoké miery zhodnotenia (do 14 %) rizikového kapitálu súkromného partnera nezodpovedali vždy znášaným rizikám. Okrem toho, väčšina zo šiestich kontrolovaných projektov IKT nebola ľahko kompatibilná s dlhým trvaním zmlúv, pretože podliehali rýchlym zmenám technológií.

Úspešná realizácia PPP projektov si vyžaduje značné administratívne kapacity, ktoré možno zabezpečiť len prostredníctvom vhodného inštitucionálneho a právneho rámca a dlhodobými skúsenosťami s realizáciou PPP projektov. Zistili sme, že takéto kapacity má v súčasnosti len niekoľko členských štátov EÚ. Táto situácia preto nezodpovedá cieľu EÚ čerpať väčšiu časť fondov EÚ prostredníctvom kombinovaných projektov, vrátane PPP.

Kombinovanie financovania EÚ s PPP predstavuje dodatočné požiadavky a neistoty. Okrem toho, možnosť zaznamenávať PPP projekty ako podsúvahové položky je dôležitým faktorom pri výbere možnosti PPP, ale v praxi tiež predstavuje riziko zníženia hodnoty za vynaložené prostriedky a transparentnosti.

Odporúčame preto nasledovné:

1. nepresadzovať intenzívnejšie a rozsiahlejšie využívanie PPP projektov, kým sa nevyriešia zistené problémy a úspešne nevykonajú nasledujúce odporúčania;
2. zmierniť finančný dosah oneskorení a prerokúvaní nákladov na PPP projekty, ktoré nesie verejný partner;
3. zakladať výber možnosti PPP na dôkladnej komparatívnej analýze najlepšieho spôsobu obstarávania;
4. stanoviť jasné politiky a stratégie pre PPP;
5. zlepšiť rámec EÚ pre lepšiu účinnosť PPP projektov.

Úvod

Čo je PPP?

Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD) definuje verejno-súkromné partnerstvá (PPP) ako „dlhodobé zmluvné dojednania medzi verejným a súkromným partnerom, ktorý poskytuje a financuje verejné služby využijúc pri tom svoje aktíva a zdieľajúc súvisiace rizikᔳ. Z tejto širokej definície vyplýva, že PPP možno navrhnúť tak, aby dosiahli široké spektrum cieľov v rôznych sektoroch, napr. v doprave, sociálnom bývaní a zdravotnej starostlivosti, a môžu byť štruktúrované na základe rôznych prístupov.

PPP sa z hľadiska charakteru a výsledkov nelíšia od tradične obstarávaných projektov, ale preukazujú určité rozdiely, pokiaľ ide o riadenie projektov a zmlúv. Hlavným rozdielom medzi PPP a tradičnými projektmi je zdieľanie rizík medzi verejným a súkromným partnerom. V zásade by riziká pri PPP projekte mali byť na tej strane, ktorá ich dokáže najlepšie riadiť, aby sa tak dosiahla optimálna rovnováha medzi prenášaním rizík a kompenzáciou pre stranu, ktorá tieto riziká nesie. Súkromný partner často zodpovedá za riziká súvisiace s návrhom, výstavbou, financovaním, prevádzkou a údržbou infraštruktúry, zatiaľ čo verejný partner zvyčajne preberá regulačné a politické riziká.

Najbežnejšou formou PPP projektov je zmluva „Design-Build-Finance-Maintain-Operate” (DBFMO) t. j. navrhnúť – vybudovať – financovať – uviesť do prevádzky⁴. V tomto prípade je súkromný partner poverený všetkými fázami projektu od návrhu až po výstavbu, prevádzku a údržbu infraštruktúry, a to aj vrátane získania financovania. Táto dlhodobá perspektíva je tiež známa ako „celoživotný prístup”.

Na ilustrácii 1 sa nachádza grafické znázornenie rôznych fáz PPP projektu typu DBFMO, zobrazujúc zodpovednosti verejného a súkromného partnera. Verejný partner začne platiť súkromnej strane za využívanie služieb po dokončení fázy výstavby. Výška splátok zvyčajne závisí od dostupnosti infraštruktúry (PPP založené na dostupnosti) alebo od toho, do akej miery sa infraštruktúra využíva (PPP založené na dopyte), aby sa zabezpečilo dosahovanie požadovaných štandardov kvality počas celého trvania projektu.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Dôvody realizovania PPP

Podľa príslušnej literatúry a výskumu⁶ sa PPP projekty realizujú najmä s cieľom dosiahnuť potenciálne prínosy v porovnaní s tradičnými spôsobmi verejného obstarávania. Ide o nasledujúce prínosy:

1. skoršie ukončenie plánovaného programu kapitálových investícií, pretože PPP projekty môžu zabezpečiť dôležité dodatočné financovanie, ktoré dopĺňa tradičné rozpočtové prostriedky;
2. možnosť zvýšenia efektívnosti pri realizácii projektov dokončením jednotlivých projektov rýchlejšie;
3. možnosť zdieľať riziká so súkromným partnerom a optimalizovať náklady počas celého trvania projektu;
4. možnosť lepších úrovní údržby a služieb než pri tradičných projektoch prostredníctvom celoživotného prístupu;
5. možnosť kombinovať verejné a súkromné odborné znalosti najúčinnejším spôsobom na hĺbkové posúdenie projektu a optimalizáciu rozsahu projektu.

Účtovný rámec EÚ (ESA 2010)⁷ navyše umožňuje za určitých okolností zaznamenať verejnú angažovanosť v PPP projektoch ako podsúvahové položky. Tieto stimuly využívajú na zlepšenie dodržiavania konvergenčných kritérií pre euro, tiež známych ako maastrichtské kritériá⁸.

Európsky trh s PPP

Podľa Európskeho odborného centra pre verejno-súkromné partnerstvá (EPEC) bolo na trhu EÚ s PPP v rokoch 1990 až 2016 finančne uzavretých 1 749 PPP projektov v celkovej hodnote 336 mld. EUR. Pred finančnou a hospodárskou krízou zaznamenal trh s PPP výrazný nárast objemu, ale od roku 2008 počet nových PPP projektov značne klesá (pozri ilustráciu 2). V roku 2016 súhrnná hodnota transakcií 64 PPP projektov, ktoré boli finančne uzavreté na trhu EÚ, bola 10,3 mld. EUR. Väčšina projektov bola v sektore dopravy, ktorá v roku 2016 predstavovala jednu tretinu všetkých investícií do PPP, po nej nasledoval sektor zdravotnej starostlivosti a vzdelávania.

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe informácií poskytnutých EPEC.

Ako je znázornené na ilustrácii 3, trh PPP v EÚ je zväčša sústredený v Spojenom kráľovstve, vo Francúzsku, v Španielsku, Portugalsku a Nemecku, ktoré realizovali projekty v hodnote 90 % celého trhu v období rokov 1990 – 2016. Zatiaľ čo niektoré členské štáty realizovali mnoho PPP projektov, napr. Spojené kráľovstvo viac než 1 000 PPP projektov v hodnote takmer 160 mld. EUR v priebehu daného obdobia, po ňom nasledovalo Francúzsko so 175 PPP projektmi v hodnote takmer 40 mld. EUR, 13 z 28 členských štátov realizovalo menej než päť PPP projektov.

Zdroj: EDA na základe informácií poskytnutých EPEC.

PPP projekty a fondy EÚ

PPP projekty, ktoré kombinujú fondy EÚ so súkromnými finančnými zdrojmi, sa nazývajú kombinované PPP projekty. Kombináciou fondov EÚ v PPP sa stáva projekt pre verejný sektor dostupnejší znížením požadovanej výšky financovania.

Je tendencia smerom k intenzívnejšiemu pákovaniu verejných finančných prostriedkov súkromnými financiami prostredníctvom PPP. Napríklad v stratégii Európa 2020⁹ sa zdôrazňuje dôležitosť PPP projektov. Podľa tejto stratégie pákovanie finančných prostriedkov kombinovaním súkromných a verejných financií a vytváraním inovatívnych nástrojov na financovanie potrebných investícií je jedným z kľúčových aspektov, ktoré Európa musí sledovať, aby dosiahla ciele stratégie Európa 2020.

Komisia vo svojej Bielej knihe o doprave z roku 2011¹⁰ okrem iného vyzýva členské štáty, aby viac využívali PPP projekty, pričom súčasne uznáva, že nie všetky projekty sú vhodné pre tento mechanizmus. Ďalej uznáva, že finančnými nástrojmi možno podporovať financovanie PPP projektov vo väčšej miere.

Vo viacročnom finančnom rámci na roky 2014 – 2020 Komisia zvažovala intenzívnejšie pákovanie verejných financií súkromnými finančnými prostriedkami a úlohu, ktorú PPP projekty môžu hrať v tejto súvislosti.

V nariadení o spoločných ustanoveniach (NSU) na obdobie rokov 2014 – 2020 aj v nariadení o NPE¹¹ sa PPP projekty vnímajú ako potenciálne účinný spôsob realizovania infraštruktúrnych projektov, ktoré zabezpečujú dosiahnutie cieľov verejnej politiky spojením rôznych foriem verejných a súkromných zdrojov.

V nariadení o Európskom fonde pre strategické investície (EFSI) prijatom v roku 2015 sa tiež predpokladá využívanie širokého spektra finančných produktov s cieľom mobilizovať súkromné investície. EFSI možno využiť aj na podporu PPP¹².

Projekty podporené EÚ do roku 2014

Pri zhromažďovaní údajov o PPP projektoch podporených EÚ na účely tohto auditu (apríl 2016) sme určili 84 kombinovaných PPP projektov s celkovými projektovými nákladmi 29,2 mld. EUR a príspevkom EÚ vo výške 5,6 mld. EUR v období rokov 2000 – 2014. Zďaleka najväčším príjemcom príspevkov EÚ bolo Grécko (59 % z celkovej sumy alebo 3,3 mld. EUR). V 13 členských štátoch nepodporila EÚ žiadne PPP projekty (pozri prílohu I). Ako je uvedené v tabuľke 1, sektor dopravy mal najväčší podiel na celkových nákladoch (88 %), zatiaľ čo informačné a komunikačné technológie (IKT) predstavovali približne 5 % a všetky ostatné sektory (oddych, vodohospodárstvo, životné prostredie atď.) mali 7 % podiel.

Zdroj: EDA na základe údajov poskytnutých Komisiou, EPEC a vybranými členskými štátmi.

Granty zo štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu boli hlavným zdrojom financovania PPP projektov zo strany EÚ (67 z 84 projektov) v období rokov 2000 – 2014. Komisia podporila ďalších 17 PPP projektov prostredníctvom finančných nástrojov, často v spolupráci s Európskou investičnou bankou (EIB):

1. Šesť PPP projektov bolo podporených z Nástroja záruk za úvery pre projekty transeurópskych dopravných sietí (LGTT) a štyri z Iniciatívy dlhopisov na projekty (PBI)¹³, ktoré realizovala a riadila EIB na základe dohôd o spolupráci s Komisiou.
2. Štyri PPP projekty boli financované z fondu Marguerite¹⁴ – iniciatívy EIB, vnútroštátnych podporných bánk a Komisie na realizovanie kapitálových investícií do projektov infraštruktúry EÚ.
3. Tri PPP projekty boli financované prostredníctvom Spoločnej európskej podpory pre udržateľné investície v mestských oblastiach (JESSICA).

Podľa Komisie¹⁵ finančné nástroje ako LGTT a priame investície EÚ vo fonde Marguerite (80 mil. EUR) by mali zvýšiť mieru a rýchlosť nasadenia TEN-T infraštruktúry a zvýšiť dosah fondov TEN-T.

Najnovší vývoj

Neskôr, v roku 2015 Komisia a EIB oficiálne spustili dlhový nástroj NPE, ktorý nasledoval a staval na portfóliách, ktoré sa predtým vybudovali v rámci LGTT a PBI. Kapitálový nástroj v rámci NPE, ktorého cieľom bude poskytovať kapitálové alebo kvázi-kapitálové financovanie menším a riskantnejším projektom, sa v čase konania auditu vyvíjal.

Od roku 2015 boli PPP projekty často financované z EFSI, ktorý je spoločnou iniciatívou Komisie a EIB. 18 z celkového počtu 224 projektov schválených do júna 2017 bolo označených ako PPP.

Rozsah auditu a audítorský prístup

Hlavným cieľom nášho auditu bolo preskúmať, či PPP projekty financované EÚ boli účinne riadené a poskytli primeranú hodnotu za vynaložené prostriedky, zohľadniac pri tom trend smerom k intenzívnejšiemu pákovaniu verejných financií súkromnými finančnými prostriedkami prostredníctvom PPP. Konkrétne sme preskúmali, či:

1. kontrolované projekty umožnili využiť prínosy, ktorých dosiahnutie sa od PPP projektov očakáva (pozri body 24 až 26);
2. kontrolované projekty boli založené na dôkladnej analýze a vhodných prístupoch (pozri body 47 až 59);
3. celkový inštitucionálny a právny rámec v kontrolovaných členských štátoch bol primeraný pre úspešnú realizáciu PPP projektov (pozri body 60 až 76).

Audítorská práca bola vykonaná od mája 2016 do septembra 2017 v Komisii (GR MOVE, REGIO, ECFIN a ESTAT) a v štyroch členských štátoch: vo Francúzsku, v Írsku, Grécku a Španielsku.

Preskúmali sme príslušné politiky, stratégie, legislatívu a projektovú dokumentáciu; uskutočnili sme rozhovory s Komisiou a verejnými orgánmi a súkromnými partnermi v štyroch členských štátoch, a vykonali sme kontroly na mieste 12 PPP projektov v oblasti cestnej dopravy (šesť projektov) a IKT (šesť projektov¹⁶) spolufinancovaných EÚ (pozri ilustráciu 4 a prílohu III), ktoré sme vybrali zo súboru 84 PPP projektov podporených EÚ (pozri bod 15).

Týmto výberom dosiahol audítorský tím nasledujúce pokrytie:

1. vybrané členské štáty predstavovali približne 70 % celkových nákladov na PPP podporené EÚ v rokoch 2000 – 2014 (20,4 z 29,2 mld. EUR) a 71 % príspevku EÚ na PPP (4,0 z 5,6 mld. EUR), pozri prílohu I;
2. sektor dopravy a IKT predstavovali 93 % celkových nákladov na PPP podporené EÚ (27,3 z 29,2 mld. EUR), pozri tabuľku 1;
3. celkové náklady na vybrané projekty dosiahli 9,6 mld. EUR a príspevok EÚ bol vo výške 2,2 mld. EUR (pozri prílohu III);
4. vybrané projekty boli financované zo štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu a prostredníctvom finančných nástrojov.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Pripomienky

Kontrolované PPP projekty umožnili rýchlejšie vykonávanie politiky a mali potenciál dobrej úrovne prevádzky a údržby, ale neboli vždy účinné pri dosahovaní ich potenciálnych prínosov

Analyzovali sme, či kontrolované projekty dokázali využiť ich potenciálne prínosy z hľadiska včasného dodania projektu, rozpočtu a miery, do akej sa vybudovaná infraštruktúra využívala.

Voľba PPP umožnila verejným orgánom obstarať veľké infraštruktúrne plány prostredníctvom jedného postupu

Pri tradičnom verejnom obstarávaní sa súkromné spoločnosti zapojené do projektov infraštruktúry vyplácajú v priebehu výstavby, ktorá zvyčajne trvá určitý počet rokov. Verejné orgány preto musia zabezpečiť dostatočné rozpočtové zdroje na financovanie celej výstavby v pomerne krátkom časovom období. Ak financovanie nepostačuje, projekty možno rozdeliť do niekoľkých rôznych častí, ktoré sa obstarajú v rôznych rokoch, ako to umožňuje rozpočet, a tým sa rozloží výstavba celej infraštruktúry na viac rokov.

Na druhej strane, pri PPP projektoch sa zvyčajne od súkromného partnera požaduje, aby financoval celú výstavbu a potom ho verejný partner alebo užívatelia vyplácajú v priebehu prevádzkového obdobia zmluvy, ktoré trvá zvyčajne viac než 20 rokov a často môže byť aj 30 rokov. To umožňuje verejnému partnerovi okamžite začať s výstavbou celej infraštruktúry, a tak urýchliť jej dokončenie a dosiahnutie všetkých výhod vyplývajúcich z infraštruktúry ako celku.

Bolo tomu tak v prípade kontrolovaných projektov diaľnic v Írsku, Grécku a Španielsku, ktoré boli všetky obstarané na jeden raz. Napríklad grécke orgány zvolili možnosť PPP, aby získali prístup k súkromnému financovaniu, bez ktorého by podľa ich názoru nemohli projekty napredovať. V dôsledku toho bola výstavba a/alebo modernizácia 744 km ciest (174 km centrálnej diaľnice, 365 km úseku Olympia – Odos a 205 km Moreas) obstaraná len v troch postupoch verejného obstarávania, čo je v ostrom protiklade s predchádzajúcimi skúsenosťami s výstavbou tradične obstarávaných diaľnic v Grécku. Napríklad výstavba dvoch predchádzajúcich úsekov diaľnice Olympia v celkovej dĺžke 82 km trvala 20 rokov a vyžiadala si 31 postupov verejného obstarávania¹⁷. Rozsah dvoch kontrolovaných projektov v Grécku sa však počas ich realizácie značne znížil (pozri tabuľku 3).

Obstarávanie PPP projektov zvýšilo riziko nedostatočnej súťaže a v niektorých prípadoch čelilo oneskoreniam

Zatiaľ čo tradičné projektové práce možno rozdeliť do častí, aby sa prilákalo viac uchádzačov, PPP projekty si vyžadujú určitú minimálnu veľkosť na odôvodnenie nákladov na obstarávanie a získanie úspor z rozsahu, ktoré sú potrebné na zvýšenie efektívnosti prevádzky a údržby. Veľmi veľký rozsah projektu však niekedy môže znížiť mieru súťaže, pretože zvyčajne len málo spoločností má finančné prostriedky na predloženie ponúk. Pri zákazkách s veľmi vysokou hodnotou len nízky počet prevádzkovateľov, možno len jeden, dokáže ponúknuť požadované výrobky či služby. To môže postaviť verejného obstarávateľa do pozície závislosti.

Dôkazy tohto sme našli napríklad pri centrálnej diaľnici v Grécku, ktorej celkové plánované náklady boli 2 375 mil. EUR. Zo štyroch spoločností vyzvaných na predloženie ponúk tak urobili dve, ale len jedna ponuka bola hodnotená v záverečnej fáze obstarávania. Hodnotenie aspoň dvoch ponúk by postavilo verejného partnera do lepšej rokovacej pozície, aby dosiahol výhodnejšie zmluvné podmienky.

Na zadanie PPP zákazky je potrebné určiť a prerokovať všetky aspekty týkajúce sa realizácie, financovania, prevádzky a údržby projektu, vrátane ukazovateľov a systémov merania výkonnosti, ktoré zvyčajne nie sú súčasťou tradičného obstarávania projektov a obyčajne trvajú dlhšie. V rámci PPP môže dôjsť k ďalším oneskoreniam v dôsledku potreby súkromného partnera získať prostriedky na financovanie projektu. S piatimi rokmi trvalo obstaranie diaľnice N17/N18 v Írsku podstatne dlhšie, ako je priemer 15 mesiacov potrebný na PPP projekty v Írsku. Nedostatočná likvidita po finančnej kríze zväčšila ťažkosti súkromného partnera nájsť dostatočné finančne zdroje na dosiahnutie finančného uzatvorenia projektu, čo viedlo k oneskoreniu v dĺžke aspoň troch rokov¹⁸.

Okrem toho, využitie možnosti PPP nemalo nijaký prínosný účinok na dve najčastejšie príčiny oneskorenia, a to súdne konania a neúplné prípravné štúdie, ktoré, ako sme zistili, mali vplyv nielen na mnoho tradične obstaraných projektov, ktoré sme kontrolovali v sektore dopravy¹⁹, ale aj na tri diaľnice obstarané ako PPP v Grécku. Tie si vyžiadali v priemere 6,5 roka od začiatku postupu do nadobudnutia účinnosti zmlúv. Okrem toho, 3,5 mesiaca tohto oneskorenia bolo možné pripísať výlučne zvoleniu možnosti PPP, pretože zmluvy musel ratifikovať parlament v tom čase bez existencie náležitého právneho rámca pre koncesie na vnútroštátnej úrovni a úrovni EÚ.

Diaľničné projekty v Španielsku boli obstarané včas, ale zmluvy boli opätovne čoskoro prerokované (pozri bod 34 písm. a), čo nastoľuje otázky, či bolo obstarávanie dobre riadené. Napriek dodatočnej zložitosti prístupu PPP projekty širokopásmového pripojenia vo Francúzsku a v Írsku boli vo všeobecnosti obstarané včas, ale ich rozsah bol menší než kontrolované projekty diaľnic.

Väčšina kontrolovaných projektov bola ovplyvnená značnými oneskoreniami vo výstavbe a prekročením nákladov

Väčšina kontrolovaných projektov nebola dokončených včas a v rámci rozpočtu

Podľa príslušnej literatúry je pravdepodobnejšie, že projekty infraštruktúry realizované prostredníctvom PPP budú efektívnejšie v porovnaní s tradičnými projektmi tým, že sa výstavba projektov dokončí včas a v rámci rozpočtu²⁰. Je to spôsobené tým, že súkromný partner má zvyčajne silný stimul na to, aby dokončil stavebné práce podľa zmluvy, aby tak umožnil včasné začatie platieb za dostupnosť alebo poplatkov užívateľov a vyhol sa nárastu nákladov, pri ktorých zvyčajne nesie riziká.

Zistili sme však, že potenciálne prínosy PPP projektov často nenastali, pretože infraštruktúra nebola dokončená v rámci plánovaného času a nákladov. Pri siedmich z deviatich dokončených projektov²¹ s projektovými nákladmi vo výške 7,8 mld. EUR sa oneskorenia pohybovali od dvoch do 52 mesiacov a celkové náklady vzrástli takmer o 1,5 mld. EUR, z čoho EÚ spolufinancovala približne 30 %. V Grécku náklady vzrástli o 1,2 mld. EUR (niesol ich verejný partner a EÚ spolufinancovala vo výške 36 %) a v Španielsku o 0,3 mld. EUR (niesol ich verejný partner), zatiaľ čo vo Francúzsku náklady vzrástli o 13 mil. EUR alebo 73 % – najväčší zaznamenaný relatívny nárast nákladov spomedzi kontrolovaných projektov (podrobností pozri v prílohe III):

1. Zmluvy na španielske diaľnice boli prerokované čoskoro po ich podpísaní z dôvodu požadovaných zmien v plánovaných prácach, čo viedlo k navýšeniu nákladov o približne 300 mil. EUR, ktoré niesol verejný partner. Náklady na diaľnicu A-1 sa zvýšili o 33 % (158 mil. EUR), projekt sa oneskoril o dva roky, zatiaľ čo náklady na diaľnicu C-25 sa zvýšili o 20,7 % (143,8 mil. EUR, vrátane 88,9 mil. EUR finančných nákladov) a oneskorila sa o 14 mesiacov.
2. Náklady na projekt IKT Pau Pyrénées vo Francúzsku sa zvýšili o 73 % (z 18 na 31 mil. EUR) na zabezpečenie súladu s regulačnými zmenami. Hoci bola infraštruktúra projektu Girondins dokončená načas, uvedenie projektu do prevádzky sa oneskorilo o 16 mesiacov z administratívnych dôvodov.
3. Fáza výstavby projektu IKT Metropolitná sieť (MAN) v Írsku bola zle naplánovaná, takže sa celý projekt následne zmenšil, čo viedlo k realizácii nižšieho počtu MAN (66 miest namiesto 95) a zvýšeniu nákladov o 4,2 % (50 953 EUR) na jedno mesto.
4. Výstavba troch diaľnic v Grécku sa výrazne oneskorila (v priemere o štyri roky) a opätovné prerokovanie PPP znamenalo značné dodatočné náklady (1,2 mld. EUR), ktoré niesol verejný partner, hoci sa rozsah dvoch projektov značne znížil (pozri časť nižšie).

Grécky „reset“: Čo sa stane, ak nastanú problémy s PPP a kto zaplatí účet? Takmer 1,2 mld. EUR zaplatených navyše verejnosťou

Prvá vlna PPP projektov v Grécku bola zadaná v 90-tych rokoch a zahŕňala projekty ako most Rion Antirion, cestný okruh v Aténach a nové medzinárodné letisko v Aténach. Druhá vlna PPP projektov bola zadaná v rokoch 2007 – 2008 a zahŕňala zväčša výstavbu diaľnic (pozri ilustráciu 5). Kontrolovali sme tri z týchto diaľnic.

Zdroj: Grécky riadiaci orgán OP Dopravná infraštruktúra, životné prostredie a udržateľný rozvoj.

Tieto projekty boli financované do značnej miery príjmami z mýta na vopred určených úsekoch diaľnice, ktoré prevádzkoval súkromný partner. Závažná finančná a hospodárska kríza v Grécku však priniesla kolaps objemu dopravy, ktorý poklesol približne o 50 % pod najpesimistickejšie scenáre²², a tak aj pokles skutočných a odhadovaných príjmov troch kontrolovaných koncesií. Konkrétne, od roku 2011 do „resetu“ (pozri bod 37) tri kontrolované diaľnice čelili značnému poklesu príjmov pre zníženie premávky aspoň o 63 % (centrálna diaľnica), 49 % (diaľnica Olympia) a 20 % (diaľnica Moreas) oproti prognózam²³. Vzhľadom na to, že verejné orgány zväčša preniesli riziká súvisiace s dopytom (premávkou) na súkromných partnerov (koncesionárov) v zmluvách o PPP, zníženie príjmov závažne ovplyvnilo finančnú rovnováhu zmlúv a viedlo veriteľov k pozastaveniu financovania projektov, pretože už neverili v ich finančnú životaschopnosť, čo viedlo k okamžitému zastaveniu prác.

Po odsúhlasení zmluvného ustanovenia (rozšírená vyššia moc pre súkromného partnera v prípade výnimočných okolností) sa grécke orgány sami dostali do situácie, v ktorej mali len možnosť:

1. buď zastaviť výstavbu diaľnic a vystaviť sa tak právnym sporom a možnej úhrade pokút a kompenzácií;
2. alebo prerokovať koncesné zmluvy s koncesionármi (a veriteľmi), aby obnovili svoju životaschopnosť, ale pri dodatočných verejných nákladoch.

Grécke orgány zastávali názor, že prvý scenár, t. j. zastavenie výstavby diaľnic, bol menej výhodný vzhľadom na širšie makroekonomické a spoločenské dôsledky takéhoto rozhodnutia. Preto po troch rokoch rokovaní boli zmluvy s koncesionármi prerokované („reset“) v novembri 2013 (diaľnica Olympia a centrálna diaľnica E-65) a v decembri 2015 (Moreas) (pozri tabuľku 2). To, ako je uvedené podrobne nižšie, znamená, že verejný partner musel niesť dodatočné náklady vo výške takmer 1,2 mld. EUR (pozri bod 39).

Zdroj: EDA na základe informácií poskytnutých gréckymi orgánmi.

Hoci konečný dátum zostal pre koncesie nezmenený, „resetom“ sa dosiahlo rozhodnutie odložiť výstavbu významných úsekov diaľnice (45 % diaľnice Olympia a 55 % centrálnej diaľnice) a predĺžiť termíny dokončenia všetkých troch projektov, čo viedlo ku kratším prevádzkovým obdobiam na preplácanie nákladov na infraštruktúru. Oneskorenie projektov a zníženie ich rozsahu malo vplyv na cieľ rozšíriť sieť gréckych diaľnic a dominový efekt na celú TEN-T. Okrem toho pretrváva riziko, že sa projekt centrálnej diaľnice a úsek Lefktro – Sparta diaľnice Moreas veľmi málo využívajú, čo nie je v súlade s kritériami riadneho finančného hospodárenia (pozri najmä rámček 1).

Verejný partner navyše musel na seba prevziať dodatočné náklady vo výške takmer 1,2 mld. EUR (pozri tabuľku 3). Po vyššie uvedenom rozhodnutí o prerokovaní zmlúv:

1. Dodatočný finančný príspevok vo výške 470 mil. EUR (vrátane 422 mil. EUR z fondov EÚ) bol vyplatený na výstavbu diaľnice Olympia a centrálnej diaľnice na pokrytie medzier vo financovaní, ktoré vznikli najmä poklesom príjmov vyplývajúcich zo znížených objemov premávky a výrazného nárastu finančných nákladov na projekty v dôsledku finančnej krízy, ktorá výrazne zmenila finančnú rovnováhu zmlúv.
2. Verejný partner musel tiež vyplatiť dodatočných 705 mil. EUR koncesionárom týchto troch diaľnic najmä pre dohody o urýchlení prác, ktoré nevyžadovali kapacitné potreby, a pre následné oneskorenia pripísateľné verejnému partnerovi:
   • za vyčistenie archeologických nálezov;
   • za získanie požadovaných environmentálnych povolení;
   • za dokončenie potrebného vyvlastnenia pôdy.

   Vysoká suma týchto platieb bola spôsobená aj zle pripravenými projektmi a obzvlášť skutočnosťou, že zmluvy o PPP boli podpísané skôr, ako sa vyriešili príslušné problémy, a pretože oneskorenia neviedli automaticky k zmene konca prevádzkových období. Namiesto toho zostalo súkromným partnerom menej času na vyzbieranie príjmov a dosiahnutie očakávanej ziskovosti.

Zdroj: EDA na základe informácií poskytnutých gréckymi orgánmi.

V dôsledku štátnej platby koncesionárom a značného nárastu finančných nákladov celkové projektové náklady na km diaľnice Olympia vzrástli o 69 % zo 7,7 na 13,0 mil. EUR, zatiaľ čo dĺžka diaľnice Olympia, ktorá sa mala vybudovať, sa skrátila o 45 %. Podobne celkové projektové náklady na km centrálnej diaľnice vzrástli o 47 % z pôvodných 13,7 na 20,2 mil. EUR na km, zatiaľ čo sa cesta, ktorá sa mala vybudovať, skrátila o 55 % (pozri ilustráciu 6). Celkovo sa pre reset celkové projektové náklady týchto troch diaľnic zvýšili o 36 % z 9,1 na 12,4 mil. EUR na km, z čoho príspevok EÚ na celkové projektové náklady na km vzrástli o 95 % z 2,1 mil. EUR na km na 4,1 mil. EUR na km²⁴.

Zdroj: EDA na základe informácií poskytnutých gréckymi orgánmi.

Väčšina kontrolovaných projektov má potenciál udržať si dobré štandardy služieb a údržby

Ďalšou potenciálnou výhodou PPP je možnosť zabezpečiť lepšiu úroveň údržby a služieb než tradičné projekty prostredníctvom celoživotného prístupu, pretože súkromný partner poverený výstavbou zodpovedá aj za prevádzku a údržbu infraštruktúry počas celého trvania projektu – oveľa dlhšie než zvyčajné záručné obdobie v rámci tradičných pravidiel verejného obstarávania. To si vyžaduje, aby súkromný partner plánoval vzhľadom na dlhodobé náklady na prevádzku a údržbu, ktoré bude musieť niesť, a dlhodobé poskytovanie služieb, ku ktorému sa zaviazal v zmluve o PPP. Preto musí venovať osobitnú pozornosť kvalite výstavby.

Okrem toho, tradične obstarané projekty zvyčajne nezahŕňajú rozpočtové zdroje, ktoré sú potrebné na prevádzku a údržbu projektovej infraštruktúry, pretože tieto aspekty sa zazmluvňujú samostatne. Keďže zmluvy o PPP zahŕňajú ustanovenia o prevádzke a údržbe, umožňujú viazať potrebné finančné prostriedky od začiatku výstavby, čím sa zabezpečuje, že nepodliehajú rozhodovacím právomociam verejných orgánov.

Väčšina z deviatich kontrolovaných projektov, ktoré boli dokončené v čase konania nášho auditu, preukázala dobré štandardy služieb a údržby, napr. štrukturálnu integritu, horizontálne a vertikálne označenie diaľnic, a pri IKT čas odozvy na požiadavky zákazníkov o širokopásmové pripojenie a mnohé ďalšie aspekty. Tieto projekty majú potenciál udržať si dobré štandardy služieb a údržby počas ďalšieho trvania zmlúv v budúcnosti. Bolo to pripísateľné zmluvným podnetom a pokutám, ktoré by mali vplyv na výšku ročných platieb. S výnimkou diaľnice C-25 v Španielsku a troch kontrolovaných diaľnic v Grécku, kde sa na pokuty vzťahujú ad hoc postupy, ročné platby možno automatiky znížiť v prípade zlej údržby alebo zvýšiť, ak je úroveň údržby a služieb vynikajúca.

PPP projekty nechránia verejného partnera pred nadmerným optimizmom z hľadiska budúceho dopytu a využívania plánovanej infraštruktúry

Možnosť kombinovať verejné a súkromné odborné znalosti pri navrhovaní PPP sa vo všeobecnosti považuje za výhodu pri poskytovaní realistického posúdenia budúceho využívania plánovanej infraštruktúry. Avšak skutočnosť, že platby možno rozložiť na obdobie 20 – 30 rokov, znižuje tlak optimalizovať rozsah projektu v súlade so skutočnými potrebami, a preto sa zvyšuje riziko, že verejné subjekty vstúpia do väčších projektov infraštruktúry, ako sú potrebné, alebo ktoré by si inak mohli dovoliť²⁵. Spolu s príliš optimistickými scenármi budúceho dopytu a využívania plánovanej infraštruktúry to môže viesť k nedostatočne využívaným projektom a poskytovať nižšiu hodnotu za vynaložené prostriedky a menej prínosov, ako sa očakávalo.

Bol to aj prípad troch kontrolovaných projektov diaľnic, pri ktorých je riziko nedostatočného využívania, napr. centrálnej diaľnice (pozri rámček 1), a úseku Lefktro – Sparta diaľnice Moreas v Grécku a dokončenej diaľnice A-1 v Španielsku, ktoré čelili objemu premávky, ktorý bol o 35 % nižší, ako sa pôvodne predpokladalo (20 463 vozidiel namiesto 31 719).

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Aj kontrolované projekty širokopásmového pripojenia vo Francúzsku a v Írsku zaznamenali nižší počet nových zákazníkov, niekedy značne nižší, ako sa pôvodne očakávalo. Projekt v Meurthe-et-Moselle (Francúzsko) mal príjmy takmer o 50 % nižšie oproti predpokladom (pozri tabuľku 4) a pri projekte NBS (Írsko) boli číselné údaje o počte nových zákazníkov o 69 % nižšie oproti prognózam (42 004 zákazníkov namiesto 135 948).

Oneskorenia, nárasty nákladov a nedostatočné využívanie boli čiastočne pripísateľné neprimeraným analýzam a nevhodným prístupom

S cieľom určiť dôvody možných nedostatkov v realizácii projektov (prehľad potenciálnych prínosov a rizík a súvisiace audítorské pripomienky pozri v prílohe IV) sme posúdili, či bola vykonaná dostatočná predbežná analýza na odôvodnenie výberu a rozsahu každej možnosti PPP. Takisto sme skúmali, či zvolený prístup PPP bol primeraný za konkrétnych okolností.

Pri väčšine kontrolovaných projektov bola možnosť PPP zvolená bez predchádzajúcej komparatívnej analýzy, aby sa preukázalo, že sa ňou maximálne zvýši hodnota za vynaložené prostriedky

Vzhľadom na to, že mnoho krajín nepožaduje, aby sa náklady na PPP rozpočtovali vopred v čase uzatvárania záväzku a ročné poplatky sa uznávajú až niekoľko rokov po schválení projektu a ukončení výstavby, je akýkoľvek výkaz nákladov na PPP značne oneskorený a objaví sa dlho po prijatí kľúčových rozhodnutí. Orgány prijímajúce rozhodnutia môžu kontrolovať PPP menej podrobne než tradičné zákazky, pretože kapitálové náklady na ne sa rozpočtujú vopred a musia súťažiť s inými projektmi o limitovaný finančný rozpočet. Okrem toho sa verejní partneri často spoliehajú na kontrolu veriteľmi, ktorých ciele môžu byť veľmi odlišné.

Keďže majú PPP dlhodobé dôsledky pre ďalšie generácie, ich výber si vyžaduje dôkladnú analýzu a odôvodnenie. V postupoch dobrého riadenia sa predpokladá vykonanie komparatívnej analýzy rôznych spôsobov verejného obstarávania (napr. tradičný oproti PPP), aby sa vybral spôsob, ktorý ponúka najlepšiu hodnotu za vynaložené prostriedky. Bežne používaným nástrojom je porovnávací nástroj verejného sektora (PSC). Ak sa zvolí možnosť PPP bez komparatívnej analýzy zaručujúcej rovnaké podmienky pre rôzne spôsoby verejného obstarávania, neexistuje záruka, že sa ňou čo najviac zvýši hodnota za vynaložené prostriedky a že ochraňuje verejný záujem.

Pri troch z 12 kontrolovaných projektov sa vo vnútroštátnych pravidlách verejného obstarávania nepredpokladala komparatívna analýza, napr. PSC, aby sa určil najvhodnejší spôsob verejného obstarávania, pretože sa pri týchto projektoch nepredpokladali priame platby verejnosťou. Odôvodnenie výberu piatich zo zvyšných deviatich kontrolovaných projektov (pozri prílohu III), t. j. všetky kontrolované diaľničné projekty v Grécku a Španielsku, však nebolo založené na komparatívnej analýze, ktorá by poskytla dodatočné kvantitatívne prvky a zváženia ohľadom hodnoty za vynaložené prostriedky ako základ pre rozhodnutie o spôsobe obstarávania (príklad relevantnosti takejto analýzy sa nachádza v rámčeku 2). Okrem toho, pri jednom z deviatich projektov bol Dvoru audítorov zamietnutý prístup k príslušnej dokumentácii (pozri bod 51).

Hoci investície Komisie do fondu Marguerite spadajú pod nariadenie o TEN, v ktorom sa Dvoru audítorov udeľujú práva na audit aj v prípade, keď je príjemcom súkromný partner²⁷, írske orgány odmietli poskytnúť Dvoru audítorov PSC a súťažné podklady k diaľničnému projektu N17/18, ktoré nemala k dispozícii ani Komisia. Nemohli sme preto posúdiť odôvodnenie návrhu a obstarania tohto projektu a voľbu PPP ako možnosti namiesto iných spôsobov verejného obstarávania (napr. tradičné verejné obstarávanie a koncesia).

Hoci boli porovnávacie nástroje verejného sektora použité pri troch preskúmaných francúzskych PPP založených na dostupnosti, boli obmedzené nedostatkom spoľahlivých údajov o nákladoch a systematicky očakávanými príliš optimistickými výškami príjmov³⁰, ktorým vo väčšine prípadov nezodpovedal skutočný počet nových zákazníkov (pozri bod 46), čo viedlo k nižšej účinnosti, ako sa plánovalo. Okrem toho, projektu v Pau-Pyrénées vo Francúzsku a projektu MAN v Írsku tiež chýbala celková analýza nákladov a prínosov, čo sťažovalo určenie očakávaných prínosov a optimalizáciu veľkosti a rozsahu projektov. Pri projekte MAN to viedlo k zmenšeniu rozsahu projektu z 95 na 66 MAN a náklady na obsluhovanú samosprávu sa zvýšili o 4,2 % (pozri bod 34 písm. c).

Z nášho posúdenia kontrolovaných PPP projektov vyplynulo, že niektoré aspekty môžu značne ovplyvniť výkonnosť projektov, a preto by mohli spadať do rozsahu špecifického posúdenia Komisiou. Hoci štruktúrovanie, verejné obstarávanie a realizovanie PPP projektov je výhradnou kompetenciou členských štátov, Komisia môže zohrávať dôležitú úlohu, keď musí schváliť veľké projekty spolufinancované zo zdrojov EÚ. Až do programového obdobia 2007 – 2013 však nezaviedla špecifické hodnotiace nástroje (napr. kritériá hodnotenia projektov na preukázanie pridanej hodnoty EÚ, hodnoty za vynaložené prostriedky a porovnateľnosť s dlhodobými zmluvami) na analýzu dosahu konkrétnych čŕt PPP na jednotlivé veľké projekty³¹.

Riziko bolo často rozdelené neprimerane, čo viedlo k menším stimulom či nadmernému vystaveniu sa riziku na strane súkromného partnera

Jedným z dôvodov voľby PPP je možnosť rozdelenia rizík (napr. výstavba, dopyt, dostupnosť) podľa zásady, že by ich mal niesť ten partner, ktorý ich dokáže najlepšie riadiť.

Schopnosť identifikovať a rozdeliť projektové riziká správne tak, aby sa dosiahla optimálna rovnováha medzi presunom rizika a kompenzáciou pre stranu, ktorá tieto riziká nesie, je kľúčovým faktorom úspechu PPP. Ak sa to neurobí, môže to mať finančné dôsledky pre verejného partnera a brzdiť dosiahnutie cieľov projektu. Neoptimálne opatrenia na zdieľanie rizík môžu viesť k menším stimulom pre súkromného partnera alebo vyšším nákladom na projekt a nižšej odmene pre verejného partnera.

Hoci sme zistili aspoň jeden osvedčený postup – pri francúzskom projekte širokopásmového pripojenia v Gironde sa zohľadnilo dosiahnutie očakávaných úrovní služby a stanovili sa pokuty, ak by počet nových zákazníkov nebol v súlade s finančnými modelmi predloženými v ponuke uchádzača – našli sme aj niekoľko prípadov, v ktorých neboli riziká rozdelené jednotne. Napríklad:

1. Riziká neboli rozdelené v súlade s kritériami zadania PPP zákazky: hoci uchádzači v rámci projektu Meurthe-et-Moselle vo Francúzsku boli vybraní v súlade s kritériami na vyhodnotenie ponúk, ktoré zahŕňali, aby súkromní partneri navrhli finančné modely na komercializáciu služieb širokopásmového pripojenia, komerčné riziká neniesli oni, ale verejný partner. Súkromní partneri teda nezodpovedali za prognózy svojich príjmov vo fáze predkladania ponúk. V rámci auditu sme zistili, že príjmy boli takmer o 50 % nižšie oproti predpokladom. Jednotnejšie rozdelenie rizík by poskytlo silnejšie stimuly zabezpečiť účinnú komercializáciu služieb širokopásmového pripojenia.
2. Rozdelenie rizík nebolo v súlade s odmenou za súkromný rizikový kapitál: V prípade jedného diaľničného projektu súkromný partner niesol riziko dostupnosti, ale nie riziko dopytu. Vzhľadom na to, že riziko dostupnosti závisí viac od úrovne údržby dosiahnutej súkromným partnerom než od vonkajších faktorov, súkromný partner čelí menšej neistote a mal by mať preto nižšiu mieru odmeny za svoj kapitál, ako je to pri riziku dopytu. V tomto prípade však bola v zmluve o PPP stanovená miera návratnosti takmer 14 % ročne za vlastný kapitál súkromného partnera, čo bola jedna z najvyšších mier spomedzi kontrolovaných projektov.
3. Neprimerané rozdelenie rizík – nadmerné riziká nesené súkromným partnerom: pri kontrolovaných projektoch v Grécku sa ukázalo, že ak je podiel rizika súkromného partnera nadmerne vysoký, ako napríklad pri projekte diaľnice Olympia, keď verejný partner presunul celé riziko dopytu na súkromného partnera, hoci nijako nemohol ovplyvniť dopyt po premávke, môžu sa objaviť veľké výzvy v podobe zvýšeného rizika bankrotu súkromného partnera, a tak dodatočných nákladov a zníženej hodnoty za vynaložené prostriedky pre verejného partnera (body 36 až 40). Podobné rozdelenie rizík bolo plánované aj pri projekte NBS v Írsku, pri ktorom sa skutočný počet nových zákazníkov ukázal byť oveľa nižší, ako sa pôvodne plánovalo (pozri bod 46). Ak by nebol súkromný partner dobre finančne situovaný, dosiahnuté značne nižšie príjmy by ohrozili celý projekt.
4. Neúčinné rozdelenie rizík: Pri projekte diaľnice A-1 v Španielsku (pozri ilustráciu 8) sa riziko dopytu aj riziko dostupnosti presunulo na súkromného partnera, pretože odmeňovanie v rámci projektu bolo založené na tieňovom mýte platenom verejným partnerom prispôsobenom tak, aby zahŕňalo bonusy alebo pokuty za kvalitu údržby infraštruktúry. Zatiaľ čo bol objem premávky značne nižší oproti očakávaniam, kvalita údržby (ktorá bola uľahčená nízkym objemom premávky) vytvorila bonusy, ktoré vyvážili všetky straty súkromného partnera vyplývajúce z rizika dopytu. A preto, hoci súkromný partner znášal všetky riziká, v skutočnosti nemal takmer nijakú finančnú nevýhodu, zatiaľ čo verejný partner bol zmluvne viazaný vyplatiť značne vyššie sumy, aby zabezpečil vynikajúcu údržbu na nedostatočne využívanej diaľnici.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Dlhodobé zmluvy o PPP nie sú vhodné pre rýchlo sa meniace technológie

Cieľom PPP je zvyčajne maximalizovať ich prínosy kombinovaním príslušných silných stránok verejných a súkromných odborných znalostí a stavaním na nich. Takto sa od nich očakáva vytvárať dodatočnú kvalitu infraštruktúry a služieb a poskytovať stimuly na určenie inovatívnych riešení pre poskytovanie verejných služieb³².

Kontrolované projekty širokopásmového pripojenia boli realizované ako PPP najmä z toho dôvodu, že verejní partneri zastávali názor, že nemali technické schopnosti realizovať ich tradičným spôsobom bez toho, aby čelili vysokému riziku technických problémov s rozhraním. Narazili však na bežný problém, ktorému čelia PPP v oblasti nových technológií, pri ktorých je voľba najvhodnejších technologických riešení kľúčovým faktorom úspešnej realizácie dlhodobých zmlúv. Zaviazanie sa k danej technológii a jej príslušnej výkonnosti zvyčajne v priebehu dlhého trvania zmlúv o PPP vystavilo projekty značnému riziku technologickej zastaranosti, ktorá by nevyhnutne znamenala pokles príjmov, hneď ako by bola dostupná nová technológia.

Napríklad tri zo štyroch kontrolovaných PPP projektov širokopásmového pripojenia vo Francúzsku majú fungovať 18 až 24 rokov a sú založené na mixe technológií, vrátane rozsiahleho využívania bezdrôtových technológií, ktoré si vyžadujú nákladné aktualizácie každých päť či šesť rokov (pozri tiež rámček 3). Po prijatí francúzskej stratégie pre vysokorýchlostný internet³³, aby sa zaviedla príslušná infraštruktúra, bude potrebné začať nové postupy verejného obstarávania, aby sa pokryli oblasti, ktoré boli práve pokryté bezdrôtovou technológiou a pre ktoré už existuje zmluva o PPP do roku 2030 aj neskôr. To pravdepodobne povedie k dvom alebo aj viacerým prekrývajúcim sa zmluvám o PPP na pokrytie tej istej oblasti – jedna z nich bude založená na zastaranej technológii – ako aj k možným prerokovaniam existujúcich zmlúv o PPP, nárastu nákladov a nepredvídateľným následkom pre celú sieť.

Inštitucionálny a právny rámec zatiaľ nie je primeraný pre PPP projekty podporené EÚ

Posúdili sme, či si právny a inštitucionálny rámec EÚ dokáže poradiť s vyšším počtom PPP projektov v členských štátoch. Zvážili sme dostupnosť príslušnej legislatívy týkajúcej sa PPP, poradné útvary pre PPP na podporu realizácie PPP projektov formou poradenstva, štandardné zmluvy, modely komparatívnej analýzy a primerane fungujúce mechanizmy na uľahčenie vykonávania všetkých týchto systémov, ako aj vhodné stratégie využívania PPP v rámci celkovej investičnej politiky.

Hoci sú kontrolované členské štáty oboznámené s PPP projektmi, nie všetky majú dobre vypracovaný inštitucionálny a právny rámec

Na to, aby boli PPP projekty úspešné, vyžadujú si dôkladné a ucelené právne a inštitucionálne rámce a procesy. Okrem toho, úspešné dokončenie PPP tiež závisí do značnej miery od administratívnej kapacity príslušných orgánov.

Preskúmali sme inštitucionálne a právne rámce štyroch kontrolovaných členských štátov a zistili sme niektoré nedostatky, ktoré brzdia úspešnú realizáciu PPP projektov:

1. vo Francúzsku a v Írsku rámec pre PPP funguje len pre konkrétne typy PPP na ústrednej úrovni: vo Francúzsku ucelený inštitucionálny rámec fungoval najmä pre Contrats de Partenariat (CP), napr. schéma typického DBFMO PPP projektov založených na dostupnosti, ktoré sa prerokúvajú na vnútroštátnej úrovni. Na ďalšie formy PPP, napr. „Délégation de Service Public“ (koncesie typu PPP) a CP na regionálnej úrovni nepodliehali podobným opatreniam. V Írsku zmluvné rámce, ako tie pre projekt MAN, nepodliehajú rovnakým postupom kontroly a komparatívnej analýzy ako PPP založené na dostupnosti, čo by mohlo zabrániť zlému plánovaniu v tomto prípade (pozri bod 34 písm. c)).
2. V Grécku funguje rámec pre PPP len pre projekty so stavebnými nákladmi nižšími než 500 mil. EUR, čo vylučuje veľmi veľké infraštruktúrne projekty, ako sú tri diaľnice vybrané pre náš audit³⁴, z povinného posúdenia stanoveného v zákone o PPP. Táto situácia neuľahčuje ministerstvu zodpovednému za PPP uplatňovať stanovené postupy a konzistentne využívať skúsenosti útvaru PPP pri rozsiahlych projektoch.
3. Španielsko nemalo vyčlenené ministerstvo alebo útvar pre PPP na podporu realizácie kontrolovaných PPP projektov: pri PPP sa preto nemohli využiť štandardné zmluvné ustanovenia, usmernenia a nástroje na ústrednej úrovni. Španielske PPP projekty nepodliehali komparatívnej analýze s ostatnými možnosťami verejného obstarávania (pozri bod 50), alebo iným špecifickým posúdeniam hodnoty za vynaložené prostriedky, ktoré by boli prispôsobené PPP projektom.

Okrem toho sme zistili, že len málo členských štátov nazhromaždilo dostatok dlhodobých skúseností a odborných znalostí verejného sektora s realizáciou úspešných PPP projektov (pozri obrázok 3). Našou analýzou PPP projektov financovaných z EFSI sa potvrdilo, že sa sústreďujú v členských štátoch, ktoré majú najviac skúseností s touto možnosťou verejného obstarávania: 14 z 18 PPP schválených v rámci EFSI k júnu 2017 sa nachádzalo vo Francúzsku, v Spojenom kráľovstve, Holandsku, Taliansku, Nemecku, Írsku a Grécku. To potvrdzuje aj stanovisko Dvora audítorov k návrhu na predĺženie a rozšírenie súčasného nariadenia o EFSI³⁵, v ktorom sa poukazuje na závažné zemepisné nerovnováhy a sektorové sústreďovanie vzhľadom na to, že 63 % financovania z EFSI v rámci okna pre infraštruktúru a inovácie ide do Spojeného kráľovstva, Talianska a Španielska, a to najmä v sektore energetiky (46 %) a dopravy (19 %).

Napriek dlhodobým vplyvom PPP projektov kontrolované členské štáty nevypracovali jasnú stratégiu ich využívania

Jedným z potenciálnych prínosov PPP projektov je skoršie ukončenie plánovaného programu kapitálových investícií, pretože PPP projekty môžu zabezpečiť dôležité dodatočné financovanie, ktoré dopĺňa tradičné rozpočtové prostriedky.

Financovanie veľkých infraštruktúrnych projektov a zaviazanie sa k ročným platbám za ich výstavbu, prevádzku a údržbu však má dlhodobé dosahy na rozpočty a politické rozhodovanie členských štátov, ktoré vyžadujú od vlád vypracovať strategický prístup a určiť, v ktorých oblastiach a za akých okolností je voľba PPP najvhodnejšia a kedy môže byť vhodné viazať rozpočet z dlhodobého hľadiska. Zistili sme, že väčšina kontrolovaných členských štátov nemala jasnú politiku a stratégiu využívania PPP:

1. V Írsku a Grécku sa PPP považovali hlavne za zdroj dodatočného financovania, či už na financovanie zväčša doplnkových investícií, t. j. dodatočných projektov, ktoré nemohli byť kryté štátnym kapitálovým rozpočtom, prostredníctvom PPP (Írsko) alebo na prilákanie súkromných finančných prostriedkov (Grécko).
2. Francúzsko nemá strategický prístup k využívaniu PPP. Vláda sa snažila podporiť využívanie PPP ako proticyklické opatrenie voči finančnej a hospodárskej kríze, ale nestanovila jasne, akú úlohu by mali PPP zohrávať v investičných stratégiách. Napríklad kontrolované PPP projekty v sektore širokopásmového pripojenia boli realizované bez celkovej stratégie na vnútroštátnej úrovni s cieľom dosiahnuť cieľ zabezpečiť prístup k vysokorýchlostnému internetu pre všetkých (pozri bod 59);
3. V Španielsku boli PPP projekty určené na základe ich pokročilosti a nie na základe ich relevantnosti, dosahu či hodnoty za vynaložené prostriedky, čo vysvetľuje, prečo napríklad pokročilejší projekt s menej intenzívnou premávkou na úseku diaľnice A-1 bol realizovaný prostredníctvom PPP.

Z hľadiska európskej infraštruktúrnej politiky šesť kontrolovaných projektov širokopásmového pripojenia vo Francúzsku a v Írsku riešilo hlavné priority EÚ v oblasti IKT. Zistili sme však, že dve tretiny kontrolovaných diaľničných projektov³⁶ neboli súčasťou vysoko prioritnej základnej siete TEN-T, pri ktorej sa zdôrazňuje cieľ dokončiť túto sieť do roku 2030, ale komplexnej siete, ktorá sa má dokončiť až v roku 2050. Hoci majú PPP potenciál ako ďalšia alternatíva k tradičným spôsobom verejného obstarávania prispieť k dokončeniu prioritných veľkých infraštruktúrnych plánov, je otázne, či stálo za to a či bolo odôvodnené prebrať ďalšie komplexné požiadavky a riziká súvisiace s voľbou PPP pri týchto projektoch, ktoré nie sú súčasťou základnej siete, ktorá sa má dokončiť v roku 2030, a ktoré sa ukázali byť obzvlášť problematické, ako sme na to poukázali v tejto správe.

Úloha, ktorú by PPP mali zohrávať v širších investičných stratégiách, by mohla byť založená na jednotných strategických prístupoch. Zo štyroch kontrolovaných členských štátov Írsko a v menšej miere Grécko zvážili obmedziť využívanie PPP, aby neviazali nadmerné sumy z budúcich rozpočtov, využitím chýbajúceho predbežného rozpočtu a kontrol. Írsko plánovalo ohraničiť výdavky na PPP na 10 % celkovej ročnej súhrnnej výšky kapitálových výdavkov, zatiaľ čo v Grécku by celkové platby na PPP podľa právneho rámca PPP nemali prekročiť 10 % ročného verejného investičného programu a celkové ročné platby za dostupnosť súkromným prevádzkovateľom by nemali prevýšiť 600 mil. EUR³⁷.

Vo Francúzsku a v Španielsku nie je strop pre celkové ročné platby na PPP. Riziko zníženia fiškálnej pružnosti z dôvodu vyššieho objemu kapitálu, ako si možno dovoliť vzhľadom na súčasné a dlhodobého rozpočtové obmedzenia, bolo zrejmé najmä na regionálnej úrovni (pozri rámček 4).

Kombinovanie financovania EÚ s PPP predstavuje dodatočné požiadavky a neistoty

Len veľmi málo členských štátov systematicky realizovalo PPP projekty využitím podpory EÚ (pozri body 9 až 19). Našimi návštevami Írska, Francúzska, Španielska a Grécka sa potvrdilo, že jednou z hlavných prekážok kombinovaných PPP projektov sú komplikovanejšie požiadavky stanovené v proces žiadosti o grant EÚ navyše k zložitému procesu obstarávania a riadenia PPP. Táto situácia môže podnietiť oboch partnerov, aby sa vyhli využitiu kombinovaných finančných prostriedkov (PPP) od počiatku a namiesto toho zvolili tradičné verejné obstarávanie, alebo aby realizovali PPP bez akejkoľvek podpory EÚ.

Popri ostatných faktoroch, ako sú vplyvy finančnej a hospodárskej krízy, politické preferencie a obmedzená schopnosť verejného sektora vysporiadať sa s PPP, doterajšie veľmi obmedzené využívanie podpory EÚ na PPP bolo do istej miery spôsobené praktickými ťažkosťami spojenými s predchádzajúcimi nariadeniami EÚ o ich financovaní. V nariadeniach o štrukturálnych fondoch a Kohéznom fonde na programové obdobie 2007 – 2013 sa nenachádzali špecifické ustanovenia o PPP, pretože boli v zásade prispôsobené tak, aby fungovali pre schvaľovanie grantov a mechanizmy vyplácania finančných prostriedkov na tradičné formy verejného obstarávania.

V ustanoveniach nového NSU na programové obdobie 2014 – 2020 sa zaviedla osobitná kapitola pre PPP, aby sa objasnili možnosti poskytované EŠIF na podporu PPP projektov a vyriešili niektoré hlavné praktické ťažkosti. To viedlo napríklad k zjednodušeniu výpočtu medzery vo financovaní a možnosti predĺžiť obdobie vyplatenia grantu (podrobnosti pozri v prílohe II). Hoci tieto ustanovenia môžu podporiť väčšie využívanie kombinovaných PPP projektov EÚ, v čase konania auditu (september 2017) ich bolo pripravených veľmi málo.

Možnosť zaznamenať PPP projekty ako podsúvahové položky predstavuje riziko zníženia transparentnosti a hodnoty za vynaložené prostriedky

Zistili sme, že štatistické spracovanie PPP je pre verejné orgány dôležité pri rozhodovaní, či využijú tento spôsob verejného obstarávania. Podľa ESA 2010 (pozri bod 6) by PPP mali byť zaznamenané v súvahe ekonomického vlastníka aktív, konkrétne tej strany, ktorá nesie najväčší podiel rizík a má právo na najväčšiu odmenu spojenú s aktívami. V závislosti od rozdelenia rizík/odmien medzi verejným a súkromným partnerom umožňujú pravidlá dve možnosti:

1. PPP možno zaznamenať v súvahe verejnej správy podobne ako tradične obstarávané projekty. Pri tejto voľbe sa k aktívam PPP pristupuje ako k verejnej investícii, ktorou sa zvyšuje verejný dlh zodpovedajúc danej investícii, a preto má vplyv na dodržiavanie maastrichtských kritérií;
2. PPP možno zaznamenať v podsúvahe verejnej správy presunutím investičných nákladov z kapitálového rozpočtu do ročných prevádzkových rozpočtov v budúcich rokoch. Výhodu je, že podiel dlhu súvisiaci s PPP sa nezohľadňuje na účely dodržiavania maastrichtských kritérií.

Rozdelenie rizík medzi verejného a súkromného partnera je jednou z kľúčových čŕt zmluvy o PPP (pozri bod 54). Vzhľadom na to, že zaznamenanie PPP v podsúvahe verejnej správy znamená presunúť väčšinu rizík a prínosov na súkromného partnera, je inherentné riziko, že mechanizmy distribúcie budú skôr ovplyvnené uprednostňovaným štatistickým spracovaním než zásadou, že riziká by mala niesť tá strana, ktorá ich dokáže lepšie riadiť a dosiahnuť čo najväčšiu hodnotu za vynaložené prostriedky. Vo všeobecnosti zaznamenanie PPP aktív v súvahe môže zabezpečiť rovnocennejšie podmienky pre rôzne formy verejného obstarávania, ponechajúc tak voľbu výlučne na zváženie hodnoty za vynaložené prostriedky.

Z analýzy politík, stratégií a projektov PPP v štyroch kontrolovaných členských štátoch vyplynulo, že:

1. V Írsku okrem kľúčového zváženia hodnoty za vynaložené prostriedky možnosť zaznamenať PPP v podsúvahe verejného sektora bola kľúčovým faktorom výberu možnosti PPP. Dva kontrolované projekty s celkovými nákladmi vo výške 1,2 mld. EUR boli zaznamenané v podsúvahe a jeden v súvahe;
2. V Grécku bolo kľúčovým faktorom pri zvažovaní výberu možnosti PPP prilákanie súkromného financovania. Obavy v súvislosti so štatistickým spracovaním tiež zohrali úlohu, takže tri kontrolované koncesie v celkovej hodnote 6,7 mld. EUR boli najprv zaznamenané v podsúvahe. Avšak boli preklasifikované do súvahy po tom, ako sa prerokovali a značne zmenili podmienky (pozri body 37 až 40). Ani pri jednom projekte nebolo uskutočnené komparatívne posúdenie hodnoty za vynaložené prostriedky oproti iným možnostiam verejného obstarávania.
3. Francúzsko systematicky zaznamenáva PPP v súvahe verejnej správy, ponechajúc tak voľbu PPP výlučne na zváženie hodnoty za vynaložené prostriedky. Štyri kontrolované projekty boli zaznamenané v súvahe a s výnimkou projektu Pau Pyrénées, kde bola uskutočnená komparatívna analýza s alternatívnymi možnosťami verejného obstarávania.
4. Zaznamenanie PPP projektov bolo kľúčovým faktorom úvah aj pre španielske orgány. Vo všeobecnosti PPP, ktoré by mali vplyv na súvahu verejnej správy, neboli podporené a kontrolované PPP neboli posúdené oproti alternatívnym možnostiam uplatnením kritérií hodnoty za vynaložené prostriedky. Napríklad v štúdii uskutočniteľnosti projektu diaľnice A1 sa riešilo rozdelenie rizík s cieľom zaznamenať projekt v podsúvahe verejnej správy, a tak ponechať „jednu z kľúčových výhod PPP”³⁸. Národný účtovný úrad však rozhodol, že dva kontrolované projekty museli byť zaznamenané v súvahe, pretože súkromný partner neniesol dostatočné riziká.

Zistili sme, že pri piatich z 12 kontrolovaných projektov (s celkovými nákladmi vo výške 7,9 mld. EUR) sa vo veľkej miere zvažovala možnosť zaznamenať PPP v podsúvahe pri výbere možnosti PPP. Takýmito postupmi sa zvyšujú riziká negatívnych vedľajších účinkov, ktoré môžu znížiť hodnotu za vynaložené prostriedky, napr. náklonnosť k PPP projektom aj keď by zváženie hodnoty za vynaložené prostriedky mohlo viesť k iným voľbám, nevyvážené zdieľanie rizík a vyššie náklady pre verejného partnera.

Spolu s chýbajúcimi verejne dostupnými databázami PPP projektov³⁹ preukazujúcimi záväzok verejných subjektov v nasledujúcich rokoch znižuje zaznamenávanie PPP projektov v podsúvahe verejnej správy mieru transparentných informácií poskytovaných širšej verejnosti o dlhodobých záväzkoch v súvislosti s PPP a s nimi súvisiacimi pasívami, a preto o ich vplyve na výšku dlhu a deficitu príslušného členského štátu.

Závery a odporúčania

Zistili sme, že hoci majú PPP projekty potenciál zabezpečiť rýchlejšie vykonávanie politiky a zabezpečiť dobrú úroveň údržby počas celého životného cyklu, kontrolované PPP projekty podporené EÚ neboli vždy účinne riadené a neposkytli primeranú hodnotu za vynaložené prostriedky. Potenciálne výhody kontrolovaných PPP projektov sa často nedosiahli, pretože podobne ako pri tradičných projektoch čelili oneskoreniam, nárastu nákladov a nedostatočnému využívaniu výsledkov projektov, čo viedlo k neefektívnym a neúčinným nákladom vo výške 1,5 mld. EUR, z toho 0,4 mld. EUR z fondov EÚ.

Okrem toho chýbali primerané analýzy potenciálu PPP projektov poskytnúť dodatočnú hodnotu za vynaložené prostriedky, ako aj primerané stratégie využívania PPP projektov a inštitucionálny a právny rámec. Keďže len niekoľko členských štátov má primeraný stupeň skúseností a odborných znalostí v oblasti realizovania úspešných PPP projektov, existuje značné riziko, že PPP projekty neprispejú k cieľu čerpať väčší podiel fondov EÚ prostredníctvom kombinovaných projektov, ktorý je okrem iného vyjadrený v Bielej knihe o doprave, v súčasnom nariadení o NPE a EFSI.

Odporúčanie 1 – Nepresadzovať intenzívnejšie a rozsiahlejšie využívanie PPP projektov, kým sa nevyriešia zistené problémy a úspešne nevykonajú nasledujúce odporúčania

Komisia a členské štáty by nemali presadzovať intenzívnejšie a rozsiahlejšie využívanie PPP projektov, kým sa nevyriešia zistené problémy a úspešne nevykonajú nasledujúce odporúčania, konkrétne zlepšenie inštitucionálneho a právneho rámca a riadenia projektov a zvýšenie záruky, že voľba možnosti PPP poskytne vyššiu hodnotu za vynaložené prostriedky a že PPP projekty budú pravdepodobne úspešne riadené.

Plánovaný dátum vykonania: okamžite.

Kontrolované PPP projekty neboli vždy účinné pri dosahovaní ich očakávaných prínosov

V príslušných stratégiách a nariadeniach EÚ sú ustanovenia na využívanie PPP projektov ako potenciálne účinného spôsobu realizovania infraštruktúrnych projektov, ktoré zabezpečujú dosiahnutie cieľov verejnej politiky spojením rôznych foriem verejných a súkromných zdrojov. Zistili sme však, že realizovanie projektov na väčšej než zvyčajnej miere a spojenie návrhu, financovania, výstavby, prevádzky a údržby projektov do jedinej zmluvy predstavuje zvýšené riziko malej konkurencie, čo stavia verejný orgán do pozície závislosti a spôsobuje celkovú zložitosť projektu.

Zvolená možnosť PPP pri väčšine kontrolovaných projektoch nepriniesla očakávané prínosy PPP projektov z hľadiska včasného dokončenia projektov a v rámci rozpočtu. Ako sme už zaznamenali pri tradične obstarávaných projektoch, aj väčšina kontrolovaných PPP projektov (sedem z dvanástich projektov s nákladmi 7,8 mld. EUR) boli ovplyvnené neefektívnosťou, vrátane zdĺhavých postupoch obstarávania (až do 6,5 roka) a fázy výstavby (oneskorenia od dvoch do 52 mesiacov). Potenciál PPP projektov dosiahnuť tieto prínosy bol v skutočnosti obmedzený, pretože niektoré oneskorenia boli spôsobené faktormi, ktoré voľba PPP nemohla ovplyvniť (oneskorenia pri získavaní príslušných schválení a povolení, právne spory súvisiace s postupmi verejného obstarávania alebo prerokovania projektov), ale iné boli priamo pripísateľné voľbe PPP (napr. ťažkosti s dosiahnutím finančného uzatvorenia projektu a väčšia zraniteľnosť pri hospodárskom a finančnom poklese, čo viedlo k stiahnutiu sa veriteľov a značným dodatočným nákladom, ktoré niesol verejný partner (1,5 mld. EUR).

Možnosť financovať rozsiahle projekty počas dlhšieho obdobia znižuje tlak optimalizovať veľkosť projektov v súlade so skutočnými potrebami, a preto sa zvyšuje riziko, že verejné subjekty budú realizovať väčšie infraštruktúrne projekty, ako sú potrebné. Pri kontrolovaných projektoch posúdenia zo strany verejného a súkromného partnera a veriteľov nezabránili formulovaniu príliš optimistických scenárov budúceho dopytu a využívania plánovanej infraštruktúry. Napríklad odhady premávky na niektorých úsekoch gréckych a španielskych diaľnic boli hlboko pod potenciálnou kapacitou a skutočné číselné údaje o počte nových zákazníkov pri kontrolovaných projektoch širokopásmového pripojenia vo Francúzsku a v Írsku boli oveľa nižšie než prognózy (až o 69 %), a tak poskytli nižšiu hodnotu za vynaložené prostriedky, ako sa očakávalo.

Odporúčanie 2 – Zmierniť finančný dosah oneskorení a prerokúvaní nákladov na PPP projekty, ktoré nesie verejný partner

S cieľom lepšie zdieľať náklady spôsobené oneskoreniami a opätovnými rokovaniami medzi partnermi, aby sa znížil finančný dosah oneskorení pripísateľných verejnému partnerovi a prerokovaniam zmlúv na finančné náklady na PPP nesené verejným partnerom, odporúčame, aby:

1. členské štáty identifikovali a navrhli štandardné zmluvné ustanovenia, ktorými sa obmedzí výška dodatočných nákladov nesených verejným partnerom;
2. členské štáty posúdili každé včasné prerokovanie zmluvy s cieľom zabezpečiť, aby následné náklady nesené verejným partnerom boli náležite odôvodnené a v súlade so zásadami hodnoty za vynaložené prostriedky.

Plánovaný dátum vykonania: okamžite.

Oneskorenia, nárasty nákladov a nedostatočné využívanie boli čiastočne pripísateľné neprimeraným analýzam a nevhodným prístupom

Zistili sme, že možnosť PPP bola často zvolená bez dostatočne dôkladnej analýzy. Pri väčšine kontrolovaných projektov nebola vykonaná komparatívna analýza, napr. porovnávací nástroj verejného sektora, aby sa preukázalo, že PPP ponúka maximálnu hodnotu za vynaložené prostriedky alebo na ochranu verejného záujmu zabezpečením rovnakých podmienok pre rôzne spôsoby verejného obstarávania.

Hoci investície Európskej komisie do fondu Marguerite spadajú pod nariadenie o TEN-T, v ktorom sa Dvoru audítorov udeľujú práva na audit aj v prípade, keď je príjemcom súkromný partner, írske orgány nám odmietli poskytnúť PSC a súťažné podklady k diaľničnému projektu N17/18, ktoré nemala k dispozícii ani Komisia. Nemohli sme teda posúdiť odôvodnenie návrhu a obstarania tohto projektu a voľbu PPP ako možnosti namiesto iných spôsobov verejného obstarávania (napr. tradičné verejné obstarávanie a koncesia).

Pri väčšine kontrolovaných PPP projektov sa preukázala neprimeranosť využitia voľby PPP. Opatrenia na zdieľanie rizík boli zle koncipované, čo viedlo k neúčinnému alebo nejednotnému rozdeleniu rizík, alebo k nadmernému vystaveniu súkromného partnera rizikám. V jednom kontrolovanom prípade vysoká miera odmeny vo výške 14 % za rizikový kapitál súkromného partnera nebola v súlade s nízkymi rizikami, ktoré mu boli pridelené. Okrem toho, kombinácia nových technológií, napr. v sektore IKT, s dlhodobými zmluvami nebola vždy dobre riadená, pretože verejní partneri museli udržať zmluvu v účinnosti, aj keď rýchle napredovanie viedlo k zastaranosti technológie.

Odporúčanie 3 – Zakladať výber možnosti PPP na dôkladnej komparatívnej analýze najlepšieho spôsobu obstarávania

S cieľom zabezpečiť, aby sa voľbou PPP čo najviac zvýšila hodnota za vynaložené prostriedky, odporúčame, aby:

1. členské štáty volili možnosť PPP na základe dôkladných komparatívnych analýz, napr. porovnávacieho nástroja verejného sektora, a primeraných prístupov, ktorými sa zabezpečí, že možnosť PPP sa zvolí len vtedy, ak sa ňou čo najviac zvýši hodnota za vynaložené prostriedky aj v pesimistických scenároch;
2. Komisia zabezpečila, aby mal Dvor audítorov úplný prístup k potrebným informáciám na posúdenie voľby spôsobu verejného obstarávania a jeho realizovania verejnými orgánmi aj vtedy, keď sa podpora EÚ poskytuje priamo súkromným subjektom prostredníctvom finančných nástrojov.

Plánovaný dátum vykonania: september 2018

Inštitucionálny a právny rámec zatiaľ nie je primeraný pre PPP projekty podporené EÚ

Nedostatky zistené v rámci nášho auditu poukazujú na to, že sú potrebné značné administratívne kapacity na realizovanie úspešných PPP projektov a že je to možné zabezpečiť len prostredníctvom primeraného inštitucionálneho a právneho rámca a rozsiahlych skúseností. Zistili sme, že tieto podmienky v súčasnosti spĺňa len veľmi málo členských štátov, čo je v rozpore so zvýšeným dôrazom EÚ na rozsiahlejšie a intenzívnejšie pákovanie verejných financií súkromnými finančnými prostriedkami a úlohu, ktorú PPP môžu zohrávať v tejto súvislosti.

Potvrdzuje to veľká zemepisná a sektorová koncentrácia posudzovaných projektov (59 % celkovej sumy EÚ alebo 3,3 mld. EUR poskytnutých Grécku; 88 % celkových nákladov projektov podporených EÚ v sektore dopravy), a vzor projektov financovaných z EFSI, pretože 63 % financovania EFSI sa sústredilo v Spojenom kráľovstve, Taliansku a Španielsku a najmä v sektore energetiky (46 %) a dopravy (19 %).

Okrem toho, hoci tri kontrolované členské štáty (Francúzsko, Grécko a Španielsko) mali skúsenosti s realizáciou PPP projektov, nemali primeraný inštitucionálny rámec, aby zabezpečili úspešné riadenie PPP projektov.

Kontrolovaným členským štátom chýbal – v rôznej miere – primeraný strategický prístup k využívaniu PPP projektov, ktoré sa považovali za spôsob prilákania dodatočného financovania v podobe súkromných finančných prostriedkov, ale nebolo jasne určené, akú úlohu majú PPP hrať vo vnútroštátnych investičných stratégiách, alebo v ktorých oblastiach by sa odporúčalo viazať značný podiel budúcich rozpočtov.

Hoci majú PPP potenciál ako ďalšia možnosť k tradičným spôsobom verejného obstarávania prispieť k dokončeniu prioritných veľkých infraštruktúrnych plánov a zabezpečiť dobré štandardy služieb a údržby, zistili sme, že dve tretiny kontrolovaných diaľničných projektov sa nenachádzali vo vysoko prioritnej základnej sieti TEN-T, pri ktorej sa zdôrazňuje cieľ dokončiť túto sieť do roku 2030, ale v komplexnej sieti, ktorá sa má dokončiť až v roku 2050. Okrem toho sa niektoré z kontrolovaných PPP projektov realizovali v sektoroch (ako IKT), ktoré podliehajú rýchlym zmenám technológií, ktoré nie sú ľahko kompatibilné s dlhodobými zmluvami.

A napokon, len niekoľko členských štátov predpokladalo ohraničiť využívanie PPP, aby neviazali nadmerné sumy z budúcich rozpočtov, čo by verejného partnera viazalo aj v obdobiach hospodárskeho poklesu a neumožnilo by vykonávanie budúcich politík.

Odporúčanie 4 – Stanoviť jasné politiky a stratégie v oblasti PPP

S cieľom zabezpečiť, aby mali členské štáty potrebné administratívne kapacity a jasné politiky a stratégie v oblasti PPP na úspešné realizovanie PPP projektov podporovaných EÚ, odporúčame, aby:

1. členské štáty stanovili jasné politiky a stratégie v oblasti PPP, v ktorých sa jasne určí, akú úlohu majú PPP hrať v ich infraštruktúrnych investičných politikách s cieľom určiť sektory, pre ktoré sú PPP najvhodnejšie a stanoviť možné obmedzenia rozsahu, v ktorom môžu byť PPP využívané účinne;
2. Komisia navrhuje legislatívne zmeny, aby sústredila finančnú podporu na budúce PPP v sektoroch, ktoré považuje za vysoko strategicky relevantné a kompatibilné s dlhodobými záväzkami PPP, napr. základná sieť TEN-T.

Cieľový dátum vykonania: od ďalšieho programového obdobia

Päť z 12 posúdených PPP projektov s celkovými nákladmi vo výške 7,9 mld. EUR bolo pôvodne zaznamenaných v podsúvahe. Hoci je to v súlade s účtovným rámcom EÚ, týmto postupom sa zvyšuje riziko negatívnych vedľajších účinkov, ktoré znižujú hodnotu za vynaložené prostriedky, napr. náklonnosť k PPP projektom aj keď by zváženie hodnoty za vynaložené prostriedky mohlo viesť k iným voľbám, a transparentnosť.

Kombinovanie financovania EÚ s PPP viedlo k dodatočnej zložitosti a neistotám, ktoré nepodporili ich využívanie. Počet PPP projektov podporených EÚ ako podiel na celom trhu s PPP bol stále nízky. V nových nariadeniach o EŠIF sa čiastočne objasnili možnosti fondov na financovanie PPP a odstránili sa niektoré zložitosti, ktoré by sa kombinovaním vytvorili, ale je ďalší priestor na zjednodušenie.

Odporúčanie 5 – Zlepšiť rámec EÚ pre lepšiu účinnosť PPP projektov

S cieľom zmierniť riziko náklonnosti k výberu možnosti PPP, na presadzovanie väčšej transparentnosti a zabezpečenie, aby PPP mohli byť účinne podporované z fondov EÚ, Dvor audítorov odporúča, aby:

1. Komisia spojila podporu EÚ na PPP projekty s uistením, že voľba PPP bola odôvodnená zvážením hodnoty za vynaložené prostriedky, a teda nebola nenáležite ovplyvnená úvahami v súvislosti s rozpočtovými obmedzeniami či ich štatistickým spracovaním;
2. členské štáty zvýšili transparentnosť uverejňovaním pravidelných zoznamov PPP projektov, vrátane dostatočných a zmysluplných údajov o financovaných aktívach, ich budúcich záväzkoch a prístupu k nim v súvahe, pri súčasnom zachovaní ochrany dôverných a komerčne citlivých údajov;
3. Komisia posúdila dodatočnú zložitosť kombinovaných PPP projektov EÚ s cieľom ďalších opatrení na zjednodušenie príslušných pravidiel a postupov platných pre programy EÚ.

Plánovaný dátum vykonania: do konca roku 2019.

Túto správu prijala komora II, ktorej predsedá Iliana IVANOVA, členka Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 7. februára 2018.

Za Dvor audítorov

Klaus-Heiner LEHNE
predseda

Glosár

Európske odborné centrum pre verejno-súkromné partnerstvá (EPEC): Podporuje ho EIB, spolupracuje s členskými štátmi na monitorovaní vývoja sektorového a vnútroštátneho trhu s PPP a poskytuje podporu budovania inštitucionálnych kapacít vnútroštátnych správ na riešenie PPP.

Európske štrukturálne a investičné fondy (EŠIF): EŠIF tvorí päť samostatných fondov, ktoré sa zameriavajú na zníženie regionálnej nerovnováhy v Únii, pričom politické rámce sú stanovené na sedemročné rozpočtové obdobie VFR. Ide o tieto fondy: Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR), Európsky sociálny fond (ESF), Kohézny fond, Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka (EPFRV) a Európsky námorný a rybársky fond (ENRF).

Európsky fond pre strategické investície (EFSI): EFSI je prvým pilierom investičného plánu Komisie pre Európu, ktorý sa tiež nazýva „Junckerov plán”. Jeho cieľom je zmobilizovať v rokoch 2015 – 2017 aspoň 315 mld. EUR v dlhodobých súkromných a verejných investíciách v EÚ. EFSI bol zriadený v rámci Európskej investičnej banky (EIB) ako trustový fond s neobmedzeným trvaním na financovanie rizikovejších častí projektov. Dodatočné riziko, ktoré podstúpi EIB, bude kompenzované zárukou až do výšky 16 mld. EUR podporenou rozpočtom EÚ. Do EFSI môžu prispievať členské štáty. Z EFSI môžu byť financované projekty spoločného záujmu či ďalšie projekty prepojenia. V čase konania auditu zatiaľ nebol prijatý legislatívny návrh na predĺženie EFSI do konca roku 2020 a zvýšenie záruky z rozpočtu EÚ na 26 mld. EUR a dosiahnutie investičného cieľa 500 mld. EUR.

Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR): Európsky fond regionálneho rozvoja sa zameriava na posilnenie hospodárskej a sociálnej súdržnosti v rámci Európskej únie prostredníctvom vyrovnávania hlavných regionálnych rozdielov, a to formou finančnej podpory na vytváranie infraštruktúr a produktívnych investícií do vytvárania pracovných miest, najmä v podnikoch.

Európsky systém národných a regionálnych účtov (ESA): Štatistiky ESA sa vypracúvajú na agregovanej makroúrovni za verejnú správu a používajú sa ako referenčný rámec pre politiku verejných financií, vrátane výkazníctva členských štátov o ich dodržiavaní maastrichtských kritérií týkajúcich sa dlhu a deficitu. V súlade s nariadením Rady (ES) č. 549/2013 z 21. mája 2013 ESA 2010 platí pre všetky členské štáty od septembra 2014.

Finančné nástroje: Finančný nástroj je všeobecný termín pre zmluvy, ktoré poskytujú ich držiteľovi nárok voči dlžníkovi. EÚ poskytuje podporu na tri možné typy finančných nástrojov: kapitálové, pôžičkové a záručné nástroje. Kapitálové alebo pôžičkové nástroje sú zmluvy medzi investorom a subjektom, do ktorého sa investuje, alebo medzi veriteľom a dlžníkom. Záruky sú zmluvy, pri ktorých ručiteľ ručí práva investora alebo veriteľa.

Finančné uzatvorenie: Bod, v ktorom sa pri PPP podpíšu všetky dohody o financovaní a splnia všetky podmienky, ktoré sa v nich požadujú. Umožňuje spustenie toku zdrojov financovania projektu (napr. pôžičky, kapitál, granty) a začiatok realizácie projektu.

Granty: Priame finančné príspevky (dotácie) z rozpočtu, ktorými sa financujú opatrenia pomáhajúce realizovať konkrétnu časť politiky EÚ alebo podporovať fungovanie orgánu, ktorého účelom je všeobecný európsky záujem alebo ktorého cieľ je súčasťou politiky EÚ.

Jessica: JESSICA je iniciatíva Európskej komisie vypracovaná v spolupráci s EIB a Rozvojovou bankou Rady Európy (CEB). Podporuje trvalo udržateľný rozvoj a obnovu miest prostredníctvom nástrojov finančného inžinierstva, ktoré sú stanovené v nariadení Rady (ES) č. 1083/2006 z 11. júla 2006, ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde¹.

Kohézny fond (KF): Kohézny fond je zameraný na posilňovanie hospodárskej a sociálnej súdržnosti v Európskej únii prostredníctvom financovania projektov v oblasti životného prostredia a dopravnej infraštruktúry v členských štátoch s HNP na obyvateľa nižším ako 90 % priemeru EÚ.

Kombinovaný projekt: PPP projekt, ktorý je kombináciou fondov EÚ a súkromných finančných prostriedkov.

Nariadenie o spoločných ustanoveniach (NSU): Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006².

Nástroj na prepájanie Európy (NPE): Z nástroja na prepájanie Európy (NPE) sa poskytuje od roku 2014 finančná pomoc trom sektorom – sektoru energetiky, dopravy a informačných a komunikačných technológií (IKT). V týchto troch oblastiach určuje NPE investičné priority, ktoré by sa mali vykonávať v nadchádzajúcom desaťročí, akými sú koridory elektrickej energie a plynu, využívanie energie z obnoviteľných zdrojov, prepojené dopravné koridory a čistejšie spôsoby dopravy, vysokorýchlostné širokopásmové pripojenie a digitálne siete.

Operačný program (OP): V OP sa stanovujú priority a konkrétne ciele členských štátov, ako aj spôsob vynakladania prostriedkov (spolufinancovanie z EÚ a vnútroštátnych verejných a súkromných zdrojov) v priebehu daného obdobia (zvyčajne sedem rokov) na financovanie projektov. Tieto projekty musia prispieť k dosiahnutiu určitého počtu cieľov konkretizovaných na úrovni prioritnej osi OP. OP môže byť financovaný z EFRR, KF a/alebo ESF. OP vypracúva členský štát a pred uhradením akýchkoľvek platieb z rozpočtu EÚ ho musí schváliť Komisia. OP sa v priebehu príslušného obdobia môžu meniť len vtedy, ak s tým súhlasia obidve strany.

Pákový efekt: V súvislosti s finančnými nástrojmi financovanými z rozpočtu EÚ a vnútroštátnych verejných finančných prostriedkov sa pákový efekt vyjadruje tým, koľko eur financovania (verejného a súkromného) je účinne k dispozícii na poskytnutie finančnej podpory konečným príjemcom za každé euro verejného financovania (EÚ a vnútroštátne verejné finančné prostriedky) vložené do nástroja.

Porovnávací nástroj verejného sektora (PSC): Bežne využívaný porovnávací nástroj, ktorým sa testuje, či návrh súkromnej investície ponúka hodnotu za vynaložené prostriedky v porovnaní s tradičnou formou verejného obstarávania.

Programové obdobie: Viacročný rámec, v rámci ktorého sa plánujú a vynakladajú výdavky zo štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu.

Riadiaci orgán: Riadiaci orgán je vnútroštátny, regionálny alebo miestny orgán verejnej správy (alebo verejný či súkromný subjekt) určený členským štátom, aby riadil daný operačný program. Medzi jeho úlohy patrí výber projektov, ktoré sa majú financovať, monitorovanie vykonávania projektov a podávanie správ Komisii o finančných aspektoch a dosiahnutých výsledkoch.

Transeurópske dopravné siete (TEN-T): Transeurópske dopravné siete (TEN-T) sú plánovaná skupina cestných, železničných, leteckých a vodných dopravných sietí v Európe. Vybudovanie infraštruktúry TEN-T je úzko spojené s vykonávaním a ďalším napredovaním politiky EÚ v oblasti dopravy. Zahŕňa základnú sieť a komplexnú sieť, ktoré sa majú dokončiť do roku 2030 resp. do roku 2050.

Veľký projekt: Projekt, ktorý zahŕňa ekonomicky nedeliteľný súhrn prác, ktoré plnia presné technické funkcie a ktoré majú jasne stanovené ciele, a ktorého celkové náklady brané do úvahy pri určovaní výšky príspevku z fondov presahujú 50 mil. EUR. alebo 75 mil. EUR v prípade dopravného projektu. Schválenie Komisiou sa vyžaduje na úrovni jednotlivých projektov.

Verejné obstarávanie: Verejné obstarávanie je proces, ktorým vnútroštátne, regionálne a miestne orgány alebo verejnoprávne inštitúcie nakupujú produkty, služby a verejné práce, napríklad cesty a budovy. Na súkromné podniky sa taktiež vzťahujú pravidlá a/alebo zásady verejného obstarávania, keď realizujú obstarávania financované najmä z verejných zdrojov.

Verejní obstarávatelia: Verejní obstarávatelia sú štátne, regionálne a mieste orgány alebo verejnoprávne inštitúcie, ktoré sú povinné uplatňovať smernice o verejnom obstarávaní na verejné zákazky a navrhovať verejné súťaže.

Zdieľané hospodárenie: Spôsob plnenia rozpočtu EÚ, pri ktorom Komisia deleguje vykonávanie úloh na členské štáty, pričom nesie konečnú zodpovednosť.

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora II, ktorej predsedá členka EDA Iliana Ivanova a ktorá sa špecializuje na výdavkové oblasti investícií na podporu súdržnosti, rastu a začlenenia. Audit sa vykonal pod vedením člena EDA Oskara Hericsa, ktorému poskytol podporu Thomas Obermayr, vedúci kabinetu; Pietro Puricella, hlavný manažér; Enrico Grassi, vedúci úlohy; Guido Fara, Di Hai, Svetoslav Hristov, Maria del Carmen Jiménez, Chrysoula Latopoulou a Maria Ploumaki, audítori.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2018.

© Európska únia, 2018

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora. V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696 alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/index_sk

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: https://op.europa.eu/sk/web/general-publications/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri http://europa.eu/contact).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sk.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.