Parcerias Público-Privadas na UE: insuficiências generalizadas e benefícios limitados

Síntese

Os projetos de parcerias público-privadas (PPP) mobilizam o setor público e o setor privado para fornecer bens e serviços que são habitualmente fornecidos pelo setor público, ao mesmo tempo que aliviam os rigorosos condicionalismos orçamentais impostos às despesas públicas. Desde a década de 1990, chegaram à conclusão do financiamento na UE 1 749 PPP, num valor total de 336 mil milhões de euros. As PPP foram, na sua maioria, utilizadas no domínio dos transportes, que recebeu em 2016 um terço do investimento total anual, à frente da saúde e da educação.

Contudo, os fundos da UE têm sido até agora pouco utilizados para as PPP. Embora a política da Comissão tenha vindo a incentivar o recurso às PPP desde há alguns anos (por exemplo, a Estratégia Europa 2020) enquanto meio potencialmente eficaz para a realização dos projetos, o Tribunal constatou que, no período de 2000-2014, apenas 84 PPP, com um custo total dos projetos de 29,2 mil milhões de euros, receberam 5,6 mil milhões de euros de financiamento da UE. As subvenções dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão constituíram a principal fonte de financiamento da UE, seguidas pelos instrumentos financeiros — muitas vezes em cooperação com o Banco Europeu de Investimento (BEI).

O Tribunal examinou 12 PPP cofinanciadas pela UE em França, Grécia, Irlanda e Espanha, nos domínios do transporte rodoviário e das tecnologias da informação e comunicação (TIC). Os Estados-Membros visitados foram responsáveis por cerca de 70% do custo total dos projetos (29,2 mil milhões de euros) das PPP apoiadas pela UE. O Tribunal avaliou se os projetos auditados conseguiram tirar partido dos benefícios esperados das PPP, se assentaram em análises sólidas e abordagens adequadas e se os quadros institucionais e jurídicos gerais dos Estados-Membros visitados eram adequados para uma execução bem-sucedida das PPP. Globalmente, o Tribunal constatou que:

• as PPP permitiram que as autoridades públicas adjudicassem grandes infraestruturas através de um procedimento único, mas aumentaram o risco de concorrência insuficiente e enfraqueceram, assim, a posição de negociação das autoridades adjudicantes;
• recorrer à contratação através de PPP implica negociar aspetos que não fazem normalmente parte da contratação tradicional, exigindo por isso mais tempo do que os projetos tradicionais. Um terço dos 12 projetos auditados foi afetado por atrasos consideráveis, tendo o seu procedimento de contratação demorado entre 5 e 6,5 anos;
• à semelhança dos projetos tradicionais, a maioria das PPP auditadas também enfrentaram consideráveis ineficiências sob a forma de atrasos na construção e grandes aumentos dos custos. No total, sete dos nove projetos concluídos (com custos agregados de 7,8 mil milhões de euros) sofreram atrasos que variaram entre dois e 52 meses. Além disso, foi necessário um montante suplementar de fundos públicos de quase 1,5 mil milhões de euros para completar as cinco autoestradas que o Tribunal auditou na Grécia e em Espanha, tendo cerca de 30% desse montante (correspondente a 422 milhões de euros) sido disponibilizados pela UE. O Tribunal considera que este montante foi gasto de forma ineficaz em termos da concretização dos potenciais benefícios;
• mais importante ainda, na Grécia (que é, de longe, o maior beneficiário das contribuições da UE, com 59% do montante total concedido pela União, ou seja, 3,3 mil milhões de euros), o custo por quilómetro das três autoestradas avaliadas aumentou até 69%, ao mesmo tempo que o âmbito dos projetos sofreu uma redução até 55%. Esta situação deveu-se principalmente à crise financeira e à insuficiente preparação dos projetos pelo parceiro público, tendo levado à celebração de contratos prematuros e pouco eficazes com os concessionários privados;
• o vasto âmbito, o custo elevado e a longa duração que habitualmente caracterizam as PPP no domínio das infraestruturas exigem especial diligência. Todavia, o Tribunal constatou que as análises prévias se basearam em cenários demasiado otimistas quanto à futura procura e utilização das infraestruturas planeadas, dando origem a taxas de utilização dos projetos até 69% (TIC) e 35% (autoestradas) inferiores às previstas, sem ter em consideração o risco iminente de as autoestradas da Grécia virem a ser fortemente subutilizadas depois de concluídas;
• um aspeto positivo é o facto de nove projetos concluídos auditados pelo Tribunal terem revelado bons níveis de serviço e manutenção e terem potencial para manter esses níveis durante a restante vida do projeto;
• na maioria dos projetos auditados, a opção PPP foi escolhida sem qualquer análise comparativa prévia das opções alternativas, utilizando, por exemplo, o comparador do setor público. Deste modo, não foi demonstrado que essa opção era a melhor para otimizar os recursos e que protegia os interesses públicos através da garantia de condições equitativas entre as PPP e a contratação pública tradicional;
• a repartição dos riscos entre os parceiros públicos e privados foi, com frequência, inadequada, incoerente e ineficaz, ao mesmo tempo que as elevadas taxas de remuneração (até 14%) do capital de risco do parceiro privado nem sempre refletiram os riscos suportados. Além disso, a maioria dos seis projetos de TIC auditados não era facilmente compatível com contratos de longa duração, devido às rápidas alterações tecnológicas a que estão sujeitos.

Para os projetos de PPP serem executados com êxito, é necessária uma capacidade administrativa considerável, que só quadros institucionais e jurídicos adequados e uma longa experiência na execução desse tipo de projetos podem assegurar. O Tribunal constatou que poucos Estados-Membros da UE reúnem atualmente essas condições. Por conseguinte, a situação não corresponde ao objetivo da UE de executar uma maior percentagem de fundos da UE através de projetos de financiamento misto, incluindo PPP.

Combinar financiamento da UE com PPP implica requisitos e incertezas adicionais. Além disso, a possibilidade de registar os projetos de PPP como elementos extrapatrimoniais tem grande influência na escolha da opção PPP, mas essa prática também pode comprometer a otimização dos recursos e a transparência.

Por conseguinte, o Tribunal formula as seguintes recomendações:

1. não promover uma utilização mais intensiva e generalizada das PPP até as questões identificadas estarem resolvidas e as recomendações a seguir apresentadas terem sido executadas com êxito;
2. atenuar o impacto financeiro dos atrasos e das renegociações nos custos das PPP suportados pelo parceiro público;
3. fundamentar a escolha da opção PPP em análises comparativas sólidas sobre a melhor opção de contratação pública;
4. definir políticas e estratégias claras em matéria de PPP;
5. melhorar o quadro da UE com vista a aumentar a eficácia dos projetos de PPP.

Introdução

O que é uma PPP?

A Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) define as parcerias público-privadas (PPP) como acordos contratuais a longo prazo entre o governo e um parceiro privado, nos termos dos quais o segundo presta e financia serviços públicos utilizando um ativo fixo e partilhando os riscos associados³. Esta definição geral mostra que as PPP podem ser concebidas de forma a alcançarem uma vasta gama de objetivos em diversos setores, como os transportes, a habitação social e a saúde, e estruturadas segundo diferentes abordagens.

As PPP e os projetos sujeitos a um procedimento de contratação tradicional não diferem em termos de natureza e realizações, mas apresentam algumas diferenças no que diz respeito à gestão dos projetos e dos contratos. A principal diferença entre as PPP e os projetos tradicionais é a partilha de riscos entre o parceiro público e o parceiro privado. Em princípio, os riscos de um projeto de PPP devem ser imputados à parte mais apta a geri-los, com o objetivo de atingir o equilíbrio ideal entre a transferência dos riscos e a compensação atribuída à parte que assume os riscos. O parceiro privado é frequentemente responsável pelos riscos associados à conceção, à construção, ao financiamento, à exploração e à manutenção das infraestruturas, enquanto o parceiro público assume normalmente os riscos regulamentares e políticos.

A forma mais comum de PPP é o contrato de «conceção-construção-financiamento-manutenção-exploração» (Design-Build-Finance-Maintain-Operate, DBFMO)⁴. Neste caso, são confiadas ao parceiro privado todas as fases do projeto, desde a conceção à construção, à exploração e à manutenção das infraestruturas, incluindo a angariação de fundos. Esta perspetiva a longo prazo é designada por «estratégia baseada no tempo de vida».

A figura 1 mostra uma representação gráfica das várias fases de uma PPP de tipo DBFMO, sob a forma de responsabilidades, respetivamente, do parceiro público e do parceiro privado. O parceiro público começa a pagar à parte privada pela utilização do serviço quando a fase de construção é concluída. O nível das prestações varia normalmente em função da disponibilidade das infraestruturas (PPP baseada na disponibilidade) ou do nível de utilização das infraestruturas (PPP baseada na procura), a fim de garantir que as normas de qualidade exigidas são cumpridas ao longo do tempo de vida do projeto.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Razões para utilizar PPP

A literatura e a investigação neste domínio⁶ indicam que as PPP são essencialmente utilizadas com o intuito de obter potenciais benefícios que os métodos de contratação pública tradicionais não proporcionam, como por exemplo:

1. a execução precoce de um programa de investimento de capital planeado, uma vez que as PPP podem proporcionar um financiamento adicional importante para complementar as dotações orçamentais tradicionais;
2. a possibilidade de obter ganhos de eficiência na execução dos projetos através da conclusão mais rápida de cada projeto individual;
3. a possibilidade de partilhar riscos com o parceiro privado e otimizar os custos ao longo de todo o tempo de vida dos projetos;
4. a possibilidade de assegurar melhores níveis de manutenção e de serviço do que os projetos tradicionais através de uma estratégia baseada no tempo de vida;
5. a possibilidade de combinar as competências dos setores público e privado da forma mais eficaz para realizar avaliações aprofundadas dos projetos e otimizar o seu âmbito.

Além disso, o quadro contabilístico da UE (SEC 2010)⁷ permite, em determinadas condições, registar a participação do setor público nas PPP como elementos extrapatrimoniais. Esta possibilidade incentiva a sua utilização para melhorar a conformidade com os critérios de convergência do euro, também denominados critérios de Maastricht⁸.

O mercado europeu de PPP

Segundo o Centro Europeu de Especialização em PPP (EPEC), entre 1990 e 2016, 1 749 projetos de PPP, num valor total de 336 mil milhões de euros, chegaram à conclusão do financiamento no mercado de PPP da UE. Antes da crise financeira e económica, o mercado de PPP estava a registar um forte aumento em termos de volume, mas a partir de 2008 o número de novos projetos de PPP diminuiu consideravelmente (ver figura 2). Em 2016, o valor agregado das 64 operações de PPP que chegaram à conclusão do financiamento no mercado da UE foi de 10,3 mil milhões de euros. A maioria dos projetos pertencia ao setor dos transportes, responsável em 2016 por um terço do investimento total em PPP, seguido pelos setores da saúde e da educação.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base em informações fornecidas pelo EPEC.

Como mostra a figura 3, o mercado de PPP da UE está principalmente concentrado no Reino Unido, França, Espanha, Portugal e Alemanha, que executaram projetos correspondentes a 90% do valor global do mercado no período de 1990-2016. Enquanto alguns Estados-Membros executaram inúmeros projetos de PPP, como é o caso do Reino Unido com mais de 1 000 projetos de PPP no valor de quase 160 mil milhões de euros nesse período, seguido pela França com 175 PPP no valor de quase 40 mil milhões de euros, 13 dos 28 Estados-Membros executaram menos de cinco projetos de PPP.

Fonte: TCE, com base em informações fornecidas pelo EPEC.

PPP e fundos da UE

Os projetos de PPP que combinam fundos da UE com fontes de financiamento privadas são designados por PPP de financiamento misto. Através da integração de fundos da UE numa PPP, o setor público pode tornar um projeto economicamente mais acessível ao reduzir os níveis de financiamento necessários.

Tem-se observado uma tendência no sentido de um efeito de alavanca mais intensivo dos fundos públicos com financiamento privado através das PPP. Por exemplo, a Estratégia Europa 2020⁹ salienta a importância das PPP. Segundo a Estratégia, a mobilização de meios financeiros através da articulação das finanças públicas e privadas e da criação de instrumentos inovadores para financiar os investimentos necessários é um dos aspetos fundamentais que a Europa deve explorar para realizar os objetivos da Estratégia Europa 2020.

O Livro Branco de 2011 da Comissão sobre os transportes¹⁰, entre outros aspetos, incentiva os Estados-Membros a recorrerem mais a PPP, embora reconheça que nem todos os projetos se adequam a esse mecanismo. Além disso, reconhece que os instrumentos financeiros podem apoiar o financiamento por PPP numa maior escala.

No quadro financeiro plurianual para 2014-2020, a Comissão prestou maior atenção ao efeito de alavanca mais intensivo de fundos públicos com fundos privados e ao papel que as PPP podem desempenhar nesse aspeto.

Tanto no Regulamento Disposições Comuns (RDC) para o período de 2014-2020 como no Regulamento MIE¹¹, as PPP são consideradas um meio potencialmente eficaz para executar projetos de infraestruturas que garantam a realização de objetivos de política pública combinando diferentes formas de recursos públicos e privados.

O regulamento relativo ao Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE), adotado em 2015, também prevê a utilização de uma vasta gama de instrumentos financeiros para mobilizar os investimentos privados. O FEIE pode igualmente ser utilizado para apoiar as PPP¹².

Projetos apoiados pela UE até 2014

Durante a recolha de dados sobre as PPP apoiadas pela UE com vista à presente auditoria (abril de 2016), o Tribunal identificou 84 projetos de PPP de financiamento misto, com um custo total de 29,2 mil milhões de euros e uma contribuição da UE de 5,6 mil milhões de euros, para o período de 2000-2014. A Grécia foi, de longe, o maior beneficiário de contribuições da UE (59% do total, ou seja, 3,3 mil milhões de euros). Em 13 Estados-Membros não houve PPP apoiadas pela UE (ver anexo I). Tal como indicado no quadro 1, o setor dos transportes teve a percentagem mais elevada em termos de custo total (88%), enquanto as tecnologias da informação e da comunicação (TIC) foram responsáveis por cerca de 5% e todos os outros setores (lazer, serviços hídricos, ambiente, etc.) por 7%.

Fonte: TCE, com base nos dados fornecidos pela Comissão, pelo EPEC e pelos Estados-Membros selecionados.

As subvenções dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão constituíram a principal fonte de financiamento de PPP da UE (67 dos 84 projetos) no período de 2000-2014. A Comissão apoiou as outras 17 PPP através de instrumentos financeiros, muitas vezes em cooperação com o Banco Europeu de Investimento (BEI):

1. seis projetos de PPP foram apoiados pelo Instrumento de Garantia de Empréstimos a Projetos da Rede Transeuropeia de Transportes (LGTT) e quatro por instrumentos da iniciativa obrigações para financiamento de projetos (PBI – Project Bond Initiative)¹³, que foram aplicados e geridos pelo BEI no âmbito de acordos de cooperação celebrados com a Comissão;
2. quatro projetos de PPP foram financiados no âmbito do Fundo Marguerite¹⁴, uma iniciativa do BEI, dos bancos de fomento nacionais e da Comissão para realizar investimentos de capitais próprios em projetos de infraestruturas da UE;
3. três projetos de PPP foram financiados através da iniciativa Apoio Europeu Conjunto ao Investimento Sustentável em Zonas Urbanas (JESSICA).

Segundo a Comissão¹⁵, prevê-se que instrumentos financeiros como o LGTT e o investimento direto da UE no Fundo Marguerite (80 milhões de euros) aumentem a taxa e o ritmo de implantação das infraestruturas de RTE-T e provoquem um efeito de alavanca no impacto dos fundos RTE-T.

Evolução recente

Posteriormente, em 2015, a Comissão e o BEI lançaram formalmente o instrumento de dívida do MIE, que sucedeu e deu continuidade às carteiras anteriormente desenvolvidas pelo LGTT e pela iniciativa PBI. O instrumento de capital próprio do MIE, que visa fornecer financiamento de capital próprio e quase-capital a projetos de menor dimensão e risco mais elevado, estava em desenvolvimento à data da auditoria.

Desde 2015, os projetos de PPP também são financiados no âmbito do FEIE, uma iniciativa conjunta da Comissão e do BEI. Dos 224 projetos aprovados até junho de 2017, 18 tinham sido assinalados como PPP.

Âmbito e método da auditoria

O objetivo principal da auditoria do Tribunal era examinar se os projetos de PPP financiados pela UE tinham sido geridos de forma eficaz e garantiam uma otimização dos recursos adequada, tendo em conta a tendência para um efeito de alavanca mais intensivo dos fundos públicos com financiamento privado através de PPP. Em especial, o Tribunal examinou se:

1. os projetos auditados conseguiram tirar partido dos benefícios esperados das PPP (ver pontos 24-46);
2. os projetos auditados se basearam em análises sólidas e abordagens adequadas (ver pontos 47-59);
3. os quadros institucionais e jurídicos gerais dos Estados-Membros auditados eram adequados para uma execução bem-sucedida das PPP (ver pontos 60-76).

O trabalho de auditoria foi realizado entre maio de 2016 e setembro de 2017, nos serviços da Comissão (Direções-Gerais MOVE, REGIO, ECFIN e ESTAT) e em quatro Estados-Membros: França, Irlanda, Grécia e Espanha.

O Tribunal examinou as políticas, estratégias e legislação pertinentes, bem como a documentação dos projetos; realizou entrevistas na Comissão e com as autoridades públicas e os parceiros privados dos quatro Estados-Membros, e efetuou controlos no local de 12 projetos de PPP cofinanciados pela UE, nos domínios do transporte rodoviário (seis projetos) e das TIC (seis projetos¹⁶) (ver figura 4 e anexo III), selecionados a partir da população identificada de 84 PPP apoiadas pela UE (ver ponto 15).

Com esta seleção, a cobertura da auditoria apresentava as seguintes características:

1. os Estados-Membros selecionados representaram cerca de 70% do custo total das PPP apoiadas pela UE entre 2000 e 2014 (20,4 de 29,2 mil milhões de euros) e 71% da contribuição da UE para as PPP (4,0 de 5,6 mil milhões de euros), ver anexo I;
2. os setores dos transportes e das TIC corresponderam a 93% do custo total das PPP apoiadas pela UE (27,3 de 29,2 mil milhões de euros), ver quadro 1;
3. os projetos selecionados representaram um custo total de 9,6 mil milhões de euros e uma contribuição da UE de 2,2 mil milhões de euros (ver anexo III);
4. os projetos selecionados foram financiados tanto pelos Fundos Estruturais e o Fundo de Coesão como por instrumentos financeiros.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Observações

Os projetos de PPP auditados permitiram uma aplicação mais rápida das políticas e tinham potencial para atingir bons níveis de exploração e manutenção, mas nem sempre foram eficazes na concretização dos seus potenciais benefícios

O Tribunal analisou se os projetos auditados conseguiram explorar os potenciais benefícios em termos de execução dos projetos de acordo com o prazo e o orçamento, bem como do nível de utilização das infraestruturas construídas.

A opção PPP permitiu que as autoridades públicas adjudicassem planos de infraestruturas em grande escala através de um procedimento único

Com a contratação pública tradicional, as empresas privadas participantes em grandes projetos de infraestruturas são pagas durante o período de construção, que normalmente demora um número limitado de anos. As autoridades públicas são, por conseguinte, obrigadas a prever recursos orçamentais suficientes para financiar toda a construção num período de tempo relativamente curto. Quando o financiamento é insuficiente, os projetos podem ser divididos em várias partes, a adjudicar em vários anos, conforme o orçamento o permita, prolongando assim a construção da infraestrutura completa por um maior número de anos.

Em contrapartida, as PPP exigem normalmente que o parceiro privado financie a totalidade da construção e seja depois reembolsado pelo parceiro público ou pelos utilizadores durante o período operacional do contrato, cuja duração é geralmente superior a 20 anos e pode, muitas vezes, chegar aos 30. Esta prática permite que o parceiro público inicie imediatamente a construção de toda a infraestrutura, acelerando desse modo a respetiva conclusão e a obtenção de todos os benefícios que esta pode proporcionar globalmente.

Foi este o caso dos projetos de autoestrada auditados na Irlanda, na Grécia e em Espanha, todos individualmente adjudicados num único exercício. Por exemplo, as autoridades gregas optaram pela opção PPP para obterem acesso a financiamento privado, sem o qual, no seu entender, os projetos não teriam tido condições para avançar. Em consequência, a construção e/ou a modernização de 744 km de estradas (174 km da autoestrada Central, 365 km da autoestrada Olympia e 205 km da autoestrada Moreas) foi adjudicada através de apenas três concursos públicos, o que contrasta fortemente com a anterior experiência de construção de autoestradas adjudicadas da forma tradicional na Grécia. Por exemplo, os dois troços já existentes da autoestrada Olympia, com um total de 82 km, demoraram até 20 anos e foram necessários 31 processos de contratação pública para serem construídos¹⁷. No entanto, o âmbito de dois dos projetos auditados na Grécia foi consideravelmente reduzido durante a sua execução (ver quadro 3).

A adjudicação de grandes projetos de PPP aumentou o risco de concorrência insuficiente e, em alguns casos, sofreu atrasos consideráveis

Enquanto os projetos tradicionais de obras podem ser divididos em lotes para atrair mais proponentes, os projetos de PPP necessitam de ter uma dimensão mínima para justificar os custos do processo de contratação e facilitar as economias de escala necessárias para aumentar e eficiência da exploração e da manutenção. Contudo, o âmbito muito vasto de um projeto pode, por vezes, reduzir o nível de concorrência, visto que, em geral, poucas empresas possuem meios financeiros suficientes para apresentarem propostas. No caso dos contratos de valor muito elevado, apenas um pequeno número de operadores, talvez não mais do que um, consegue oferecer todos os produtos ou serviços exigidos, o que pode colocar a autoridade adjudicante numa posição de dependência.

Houve indícios de uma situação deste tipo, por exemplo, no caso da autoestrada Central da Grécia, cujos custos previstos ascendiam, no total, a 2 375 milhões de euros. Das quatro empresas convidadas a apresentarem propostas, duas fizeram-no, mas só uma proposta foi avaliada na fase final do procedimento de contratação. A avaliação de, pelo menos, duas propostas teria colocado o parceiro público numa melhor posição de negociação para obter condições contratuais mais vantajosas.

Para adjudicar um contrato de PPP, é necessário identificar e negociar todos os aspetos relativos à execução, ao financiamento, à exploração e à manutenção do projeto — incluindo indicadores e sistemas de avaliação do desempenho que, normalmente, não fazem parte da contratação pública tradicional de projetos e costumam demorar mais tempo. Também podem ocorrer atrasos adicionais, no caso das PPP, por o parceiro privado ter necessidade de angariar fundos para o financiamento do projeto. A adjudicação da autoestrada N17/N18, na Irlanda, demorou cinco anos, muito acima dos 15 meses, em média, necessários nesse país para os projetos de PPP. A falta de liquidez subsequente à crise financeira aumentou a dificuldade do parceiro privado em encontrar fontes de financiamento suficientes para concluir o financiamento, causando um atraso de três anos, pelo menos¹⁸.

Além disso, a utilização da opção PPP não teve efeitos benéficos em relação a dois dos motivos de atraso mais comuns, designadamente, as ações judiciais e os estudos preparatórios incompletos, que o Tribunal concluiu terem afetado não só muitos projetos sujeitos a um procedimento de contratação tradicional que auditou no setor dos transportes¹⁹, mas também as três autoestradas adjudicadas sob a forma de PPP na Grécia. Estas autoestradas demoraram, em média, 6,5 anos desde o início do processo até à entrada em vigor dos contratos. Além disso, 3,5 meses desses atrasos eram exclusivamente atribuídos à escolha da opção PPP, dado que os contratos tinham de ser ratificados pelo Parlamento sem que houvesse, na altura, um quadro jurídico adequado para as concessões a nível nacional e da UE.

Em Espanha, os projetos de autoestrada foram adjudicados em tempo oportuno, mas os contratos foram renegociados pouco tempo depois (ver ponto 34, alínea a)), o que suscita dúvidas sobre a boa gestão do processo de contratação. Não obstante a complexidade adicional da abordagem de PPP, os projetos de banda larga em França e na Irlanda foram, de um modo geral, adjudicados em tempo oportuno, mas o seu âmbito era inferior ao dos projetos de autoestrada auditados.

A maioria dos projetos auditados foi afetada por atrasos significativos na construção e derrapagens nos custos

A maioria dos projetos auditados não foi concluída de acordo com o prazo e o orçamento

Segundo a literatura nesta matéria, é mais fácil os projetos de infraestruturas executados através de PPP obterem ganhos de eficiência do que os projetos tradicionais, concluindo a construção de acordo com o prazo e o orçamento²⁰. Isto porque o parceiro privado terá normalmente um forte incentivo para terminar as obras de construção em conformidade com o contrato, de modo a permitir que os pagamentos por disponibilidade de capacidades ou a cobrança das taxas de utilização comecem em tempo oportuno e a evitar aumentos dos custos, cujos riscos normalmente assume.

O Tribunal concluiu, todavia, que os potenciais benefícios das PPP muitas vezes não se concretizaram, visto que as infraestruturas não foram concluídas dentro dos prazos e do orçamento previstos. Em sete dos nove projetos concluídos²¹, cujos custos ascenderam a 7,8 mil milhões de euros, os atrasos variaram entre dois e 52 meses e os aumentos dos custos atingiram, no total, quase 1,5 mil milhões de euros, cerca de 30% dos quais foram cofinanciados pela UE. Na Grécia, o aumento dos custos foi de 1,2 mil milhões de euros (suportados pelo parceiro público e cofinanciados a 36% pela UE) e em Espanha de 0,3 mil milhões de euros (suportados pelo parceiro público), enquanto em França os custos sofreram um aumento de 13 milhões de euros, ou 73%, o que corresponde, em termos relativos, ao maior aumento observado nos projetos auditados (ver mais pormenores no anexo III):

1. os contratos relativos às autoestradas espanholas foram renegociados pouco tempo depois da sua assinatura, por ter sido necessário introduzir alterações nas obras planeadas, o que provocou aumentos dos custos de cerca de 300 milhões de euros a suportar pelo parceiro público. O custo da autoestrada A-1 aumentou 33% (158 milhões de euros) e o projeto sofreu um atraso de dois anos, enquanto a autoestrada C-25 teve um aumento de 20,7% nos seus custos (143,8 milhões de euros, incluindo 88,9 milhões de euros de custos financeiros) e um atraso de 14 meses;
2. o custo do projeto de TIC Pau Pirenéus, em França, aumentou 73% (de 18 para 31 milhões de euros), a fim de dar cumprimento a alterações regulamentares; apesar de a infraestrutura do projeto Girondins ter sido concluída dentro do prazo, a entrada em funcionamento do projeto sofreu um atraso de 16 meses por razões administrativas;
3. a fase de construção do projeto de TIC de rede metropolitana (MAN), na Irlanda, foi mal planeada, o que levou à posterior redução do projeto na sua globalidade, com a implantação de um menor número de redes MAN (em 66 cidades em vez de 95) e um aumento dos custos de 4,2% (50 953 euros) por cidade;
4. a construção das três autoestradas na Grécia sofreu atrasos significativos (quatro anos em média) e a renegociação da PPP obrigou o parceiro público a suportar custos suplementares substanciais (1,2 mil milhões de euros), não obstante o âmbito dos dois projetos ter sido consideravelmente reduzido (ver secção seguinte).

A «reinicialização» grega: O que acontece quando as coisas correm mal numa PPP e quem paga a fatura? Quase 1,2 mil milhões de euros suplementares pagos pelo setor público

A primeira vaga de PPP na Grécia foi adjudicada na década de 1990 e incluiu projetos como a ponte Rion Antirion, a estrada de circunvalação de Atenas e o novo aeroporto internacional de Atenas. A segunda vaga de PPP foi adjudicada em 2007-2008 e envolveu essencialmente a construção de autoestradas (ver figura 5). O Tribunal auditou três dessas autoestradas.

Fonte: Autoridade de gestão grega responsável pelo Programa Operacional Infraestruturas de Transporte, Ambiente e Desenvolvimento Sustentável.

Estes projetos foram, em grande medida, financiados pelas receitas das portagens situadas em troços de autoestrada predefinidos, exploradas pelo parceiro privado. No entanto, a grave crise financeira e económica que atingiu a Grécia provocou uma redução drástica do volume de tráfego, cerca de 50% superior à prevista nos cenários mais pessimistas²², e consequentemente uma queda acentuada das receitas efetivas e das receitas estimadas das três concessões auditadas. Em especial, entre 2011 e a «reinicialização» (ver ponto 37), as três autoestradas auditadas sofreram uma diminuição acentuada das receitas devido a uma redução de tráfego de, pelo menos, 63% (autoestrada Central), 49% (autoestrada Olympia) e 20% (autoestrada Moreas) em comparação com as previsões²³. Uma vez que as autoridades públicas tinham em grande medida transferido o risco relativo à procura (tráfego) para os parceiros privados (concessionários) nos contratos de PPP, a redução das receitas afetou gravemente o equilíbrio financeiro dos contratos e induziu os mutuantes a deixarem de financiar os projetos, por já não acreditarem na viabilidade financeira dos mesmos, o que levou à suspensão imediata das obras.

Na sequência de uma cláusula contratual (cláusula de força maior alargada para o parceiro privado em caso de circunstâncias excecionais) acordada pelas autoridades gregas, estas ficaram numa situação em que só tinham a possibilidade de:

1. suspender a construção das autoestradas, expondo-se a processos judiciais e ao possível pagamento de sanções e indemnizações;
2. ou renegociar os acordos de concessão com os concessionários (e mutuantes), a fim de lhes restituir a viabilidade, mas também com custos adicionais para o setor público.

As autoridades gregas consideraram que o primeiro cenário, ou seja, a suspensão da construção das autoestradas, era menos favorável, tendo em conta as consequências macroeconómicas e sociais mais vastas que uma decisão desse tipo implicaria. Por conseguinte, após três anos de negociações, os contratos com os concessionários foram renegociados («reiniciados») em novembro de 2013 (autoestradas Olympia e Central E-65) e dezembro de 2015 (autoestrada Moreas) (ver quadro 2). Esta opção, como se especifica a seguir, obrigou o parceiro público a suportar custos suplementares de quase 1,2 mil milhões de euros (ver ponto 39).

Fonte: TCE, com base em informações fornecidas pelas autoridades gregas.

Com a «reinicialização», embora a data fixada para o termo das concessões não fosse alterada, foi tomada a decisão de adiar a construção de importantes troços de autoestrada (45% da autoestrada Olympia e 55% da Central) e prorrogar os prazos para a conclusão da construção dos três projetos, o que provocou uma redução dos períodos de exploração para reembolso dos custos das infraestruturas. O adiamento dos projetos e a redução do seu âmbito tiveram impacto no objetivo de ampliar a rede de autoestradas da Grécia e repercussões na RTE-T em geral. Além disso, subsiste ainda o risco de os projetos da autoestrada Central e do troço Lefktro-Esparta da autoestrada Moreas serem fortemente subutilizados, o que contraria os critérios de boa gestão financeira (ver, em especial, a caixa 1).

Além disso, o parceiro público também foi obrigado a suportar quase 1,2 mil milhões de euros de custos suplementares (ver quadro 3). Na sequência da decisão anteriormente mencionada de renegociar os contratos:

1. foi paga uma contribuição financeira adicional de 470 milhões de euros (incluindo 422 milhões de euros de fundos da UE) para os períodos de construção das autoestradas Olympia e Central. A finalidade era cobrir os défices de financiamento criados, principalmente, pela diminuição das receitas resultante dos volumes de tráfego inferiores e do aumento significativo dos custos financeiros dos projetos em consequência da crise financeira, que alteraram seriamente o equilíbrio financeiro dos contratos;
2. além disso, o parceiro público também teve de pagar aos concessionários das três autoestradas 705 milhões de euros adicionais, que não eram necessários para reforçar as capacidades, sobretudo devido a acordos para acelerar as obras e aos seguintes atrasos imputáveis ao parceiro público:
   • remoção de vestígios arqueológicos;
   • obtenção das licenças ambientais necessárias;
   • finalização das expropriações de terras necessárias.

   O elevado montante deste pagamento deveu-se também à deficiente preparação dos projetos e, em especial, ao facto de os contratos de PPP terem sido assinados antes de algumas questões pertinentes ficarem resolvidas e de os atrasos não terem levado automaticamente à alteração dos prazos de termo da exploração. Em vez disso, os parceiros privados tiveram menos tempo para obter receitas e alcançar a rendibilidade esperada.

Fonte: TCE, com base em informações fornecidas pelas autoridades gregas.

Em resultado do pagamento do Estado aos concessionários e do substancial aumento dos custos financeiros, o custo total do projeto por km para a autoestrada Olympia aumentou 69%, de 7,7 para 13,0 milhões de euros, ao passo que extensão de estrada a construir foi reduzida em 45%. Do mesmo modo, o custo total por km do projeto da autoestrada Central aumentou 47%, dos 13,7 milhões de euros iniciais para 20,2 milhões de euros por km, embora a estrada a construir tenha sido reduzida em 55% (ver figura 6). Globalmente, em consequência da reinicialização, o custo total dos projetos das três autoestradas aumentou 36%, de 9,1 para 12,4 milhões de euros por km, e a contribuição da UE para o custo total dos projetos por km sofreu um aumento de 95%, de 2,1 milhões de euros por km para 4,1 milhões de euros por km²⁴.

Fonte: TCE, com base em informações fornecidas pelas autoridades gregas.

A maioria dos projetos auditados tem potencial para assegurar bons níveis de serviço e de manutenção

Outro potencial benefício das PPP é a possibilidade de assegurar melhores níveis de manutenção e de serviço do que os projetos tradicionais, através de uma estratégia baseada no tempo de vida, uma vez que o parceiro privado responsável pela construção é igualmente responsável pela exploração e a manutenção das infraestruturas ao longo de toda a duração do projeto — muito mais do que o período de garantia normalmente previsto nas regras de contratação pública tradicional. Esta situação obrigará o parceiro privado a ter em conta, no seu planeamento, os custos de exploração e de manutenção a longo prazo que terá de suportar e a prestação dos níveis de serviço a longo prazo a que se comprometeu no contrato de PPP. Terá, assim, de prestar especial atenção à qualidade da construção.

Além disso, os projetos sujeitos a um procedimento de contratação tradicional não incluem, habitualmente, os recursos orçamentais necessários para a exploração e a manutenção das respetivas infraestruturas, já que estes aspetos são contratados à parte. Uma vez que os contratos de PPP incluem disposições relativas à exploração e à manutenção, permitem afetar os fundos necessários desde o início do período de construção, garantindo assim que não estão sujeitos à discrição das autoridades públicas.

A maioria dos nove projetos auditados que já estavam concluídos à data das visitas de auditoria do Tribunal revelou bons níveis de serviço e manutenção, como integridade estrutural, sinalização horizontal e vertical das autoestradas e, no caso das TIC, tempo de resposta aos pedidos de banda larga por parte dos clientes e muitos outros aspetos. Estes projetos têm potencial para assegurar bons níveis de serviço e manutenção no período remanescente de vigência dos contratos, o que pode ser atribuído aos incentivos e sanções contratuais que poderiam afetar o montante dos pagamentos anuais. À exceção da autoestrada C-25, em Espanha, e das três autoestradas gregas auditadas, em que se aplicam procedimentos ad hoc às sanções, os pagamentos anuais podem ser automaticamente reduzidos se a manutenção for insuficiente, ou aumentados se os níveis de manutenção e de serviço forem excelentes.

As PPP não protegeram o parceiro público do excesso de otimismo em relação à procura e à utilização futuras das infraestruturas planeadas

A possibilidade de combinar competências públicas e privadas na conceção de uma PPP é geralmente considerada benéfica para uma avaliação realista da futura utilização das infraestruturas previstas. No entanto, o facto de os pagamentos se poderem repartir durante um período de 20 a 30 anos reduz a pressão para otimizar o âmbito dos projetos em função das necessidades reais e, por conseguinte, aumenta o risco de as entidades públicas participarem em projetos de infraestruturas maiores do que o necessário ou que, de outro modo, não poderiam pagar²⁵. Esta situação, juntamente com cenários excessivamente otimistas quanto à procura e à utilização futuras das infraestruturas planeadas, pode levar à subutilização dos projetos, pelo que a otimização dos recursos e os benefícios seriam inferiores aos esperados.

Foi o caso de três dos projetos de autoestrada auditados, que correm o risco de ser fortemente subutilizados, como a autoestrada Central (ver caixa 1) e o troço Lefktro-Esparta da autoestrada de Moreas, na Grécia, e a autoestrada A-1 em Espanha, já concluída, que têm tido níveis de tráfego 35% inferiores aos inicialmente previstos (20 463 veículos em vez de 31 719).

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Os projetos de banda larga auditados em França e na Irlanda também registaram uma taxa de utilização inferior, por vezes muito inferior, ao previsto. As receitas do projeto em Meurthe-et-Moselle (França) foram quase 50% inferiores às expectativas (ver quadro 4) e a taxa de utilização real do projeto NBS (Irlanda) foi 69% inferior ao previsto (42 004 clientes em vez de 135 948).

Os atrasos, aumentos dos custos e subutilização eram parcialmente atribuíveis a análises inadequadas e abordagens desajustadas

A fim de identificar as razões das eventuais insuficiências na execução dos projetos (ver no anexo IV uma síntese dos potenciais benefícios e riscos e as respetivas observações de auditoria), o Tribunal avaliou se tinha sido realizada uma análise prévia suficiente para justificar a escolha e o âmbito de cada projeto, bem como o recurso às PPP. O Tribunal examinou também se a abordagem de PPP escolhida se adequava às circunstâncias específicas.

Na maioria dos projetos auditados, a opção PPP foi escolhida sem qualquer análise comparativa prévia que demonstrasse que era a melhor opção para otimizar os recursos

Em virtude de muitos países não exigirem que os custos totais das PPP sejam previamente orçamentados quando o compromisso é assumido, e de os encargos anuais só serem reconhecidos vários anos após a aprovação do projeto e o fim da construção, as declarações dos custos das PPP sofrem grandes atrasos e surgem muito depois de as principais decisões terem sido tomadas. Os decisores políticos podem submeter as PPP a um escrutínio menos cuidadoso do que aquele que reservam aos contratos tradicionais, uma vez que os custos de capital destes últimos são previamente orçamentados e têm de concorrer com outros projetos pelo acesso a recursos financeiros limitados. Além disso, os parceiros públicos confiam frequentemente na análise efetuada pelos mutuantes, cujos objetivos podem ser muito diferentes.

Uma vez que as PPP têm implicações a longo prazo para as gerações futuras, a sua escolha exige uma análise e uma justificação particularmente sólidas. As boas práticas de gestão preveem a realização de análises comparativas entre as diferentes opções de contratação (por exemplo, entre os contratos tradicionais e as PPP), para que seja escolhida a opção que garante melhor otimização dos recursos. Um instrumento geralmente utilizado é o comparador do setor público. Se a opção PPP for escolhida sem qualquer análise comparativa que assegure o tratamento equitativo dos diferentes métodos de contratação, não pode haver garantias de que seja a melhor opção para otimizar os recursos e a mais suscetível de proteger os interesses públicos.

Em três dos 12 projetos auditados, os procedimentos nacionais não previram a realização de qualquer análise comparativa, como o comparador do setor público, para identificar a opção de contratação mais adequada, devido ao facto de estes projetos não preverem pagamentos diretos pelo setor público. Contudo, a fundamentação da escolha de cinco dos restantes nove projetos auditados (ver anexo III) — ou seja, todos os projetos de autoestrada auditados na Grécia e em Espanha — não se baseou em qualquer análise comparativa, que teria fornecido elementos quantitativos e considerações de otimização dos recursos adicionais para justificar a decisão sobre a opção de contratação (apresenta-se um exemplo da importância dessas análises na caixa 2). Além disso, em relação a um dos nove projetos, o acesso do Tribunal aos documentos pertinentes foi recusado (ver ponto 51).

Embora o investimento da Comissão no Fundo Marguerite esteja abrangido pelo Regulamento RTE, que garante os direitos de auditoria do Tribunal, mesmo que o beneficiário seja um parceiro privado²⁷, as autoridades irlandesas recusaram fornecer ao Tribunal o comparador do setor público e o processo de concurso do projeto de autoestrada N17/18, que também não estavam disponíveis na Comissão. Por conseguinte, não foi possível avaliar a fundamentação subjacente à conceção e adjudicação do projeto e à escolha da opção PPP em vez dos métodos de contratação alternativos (como a contratação pública tradicional e as concessões).

Embora tivessem sido realizados comparadores do setor público para as três PPP francesas baseadas na disponibilidade que foram examinadas, estes foram prejudicados pela falta de dados fiáveis sobre os custos e previram sistematicamente níveis de receitas demasiado otimistas³⁰ que, na maioria dos casos, não conseguiram corresponder à taxa de utilização real (ver ponto 46), tendo como resultado uma eficácia inferior à prevista. Além disso, o projeto de Pau-Pirenéus, em França, e o projeto MAN, na Irlanda, também não dispunham de uma análise custo-benefício global, o que dificultou a identificação dos benefícios esperados e a otimização da dimensão e do âmbito dos projetos. No caso do projeto MAN, esta situação levou a que o âmbito do projeto fosse reduzido de 95 para 66 MAN e o custo por município servido pelo projeto aumentou 4,2% (ver ponto 34, alínea c)).

A avaliação dos projetos de PPP auditados realizada pelo Tribunal revelou que determinados aspetos podem influenciar consideravelmente o desempenho dos projetos e, por conseguinte, podem inserir-se no âmbito de uma avaliação específica da Comissão. Embora a estruturação, a adjudicação e a execução dos projetos de PPP sejam da competência exclusiva dos Estados-Membros, a Comissão pode desempenhar um papel importante quando tem de aprovar grandes projetos a cofinanciar por recursos da UE. No entanto, até ao período de programação de 2007-2013, não tinha adotado instrumentos de avaliação específicos (por exemplo, critérios de avaliação dos projetos para demonstrar o valor acrescentado da UE, a otimização dos recursos e a compatibilidade com os contratos de longa duração) para analisar o impacto de aspetos específicos das PPP em grandes projetos individuais³¹.

A repartição dos riscos foi, com frequência, inadequada, conduzindo a menos incentivos ou a uma excessiva exposição ao risco para o parceiro privado

Um motivo para a escolha da opção PPP é a possibilidade de repartir os riscos (por exemplo, o risco associado à construção, à procura ou à disponibilidade) segundo o princípio de que estes devem ser assumidos pelo parceiro mais apto a geri-los.

A capacidade de identificar e repartir corretamente os riscos associados ao projeto, a fim de obter o equilíbrio ideal entre a transferência de riscos e a compensação para a parte que assume o risco, é um fator crucial para o sucesso de uma PPP. Não o fazer pode acarretar implicações financeiras para o parceiro público e prejudicar a concretização dos objetivos do projeto. Insuficiências nas modalidades de partilha de riscos podem levar a menos incentivos para o parceiro privado ou a custos do projeto mais elevados e menos recompensas para o parceiro público.

Embora o Tribunal tenha identificado pelo menos uma boa prática (o projeto de banda larga francês, em Gironde, teve em conta a concretização dos níveis de serviço esperados e previu sanções caso a taxa de utilização não correspondesse aos modelos financeiros apresentados na proposta com vista à obtenção do contrato), também detetou vários casos em que os riscos não foram repartidos de forma coerente. Por exemplo:

1. repartição dos riscos incoerente com os critérios de adjudicação do contrato de PPP: embora os proponentes no âmbito do projeto de Meurthe-et-Moselle, em França, tenham sido selecionados de acordo com critérios de adjudicação que incluíam a proposta, por parte dos potenciais parceiros privados, de modelos financeiros para a comercialização de serviços de banda larga, não foram estes que assumiram os riscos comerciais, mas sim o parceiro público. Esta situação fez com que os parceiros privados não fossem responsáveis pela sua previsão de receitas na fase de apresentação de propostas. Durante a auditoria, o Tribunal constatou que as receitas ficaram quase 50% aquém das expectativas; uma repartição dos riscos mais coerente teria proporcionado incentivos mais fortes para assegurar a comercialização efetiva de serviços de banda larga;
2. repartição dos riscos incoerente com a remuneração do capital de risco privado: no caso de um projeto relativo a uma autoestrada, o parceiro privado assumiu o risco associado à disponibilidade, mas não o risco associado à procura. Uma vez que o primeiro depende mais dos níveis de manutenção atingidos pelo parceiro privado do que de fatores exógenos, expõe o parceiro privado a menos incertezas e, por conseguinte, deverá resultar em taxas de remuneração inferiores para o capital do parceiro privado do que o risco associado à procura. Contudo, neste caso o contrato de PPP previa uma taxa de retorno de quase 14% ao ano para o capital próprio do parceiro privado, o que representa uma das mais elevadas taxas verificadas nos projetos auditados;
3. repartição dos riscos desadequada — riscos excessivos assumidos pelo parceiro privado: os projetos auditados na Grécia revelaram que, quando a parte dos riscos assumida pelo parceiro privado é excessivamente elevada (como, por exemplo, na autoestrada Olympia, em que o parceiro público transferiu todo o risco associado à procura para o parceiro privado, embora não pudesse de forma alguma influenciar a procura em termos de tráfego), podem surgir grandes desafios sob a forma de um risco acrescido de falência do parceiro privado e, assim, de custos adicionais e de menor otimização dos recursos para o parceiro público (ver pontos 36-40). Uma repartição dos riscos semelhante foi também equacionada para o projeto NBS, na Irlanda, em que a taxa de utilização real acabou por ser muito inferior à inicialmente planeada (ver ponto 46); se o parceiro privado não fosse financeiramente sólido, as receitas significativamente mais baixas obtidas teriam comprometido todo o projeto;
4. repartição dos riscos ineficaz: no projeto relativo à autoestrada A-1, em Espanha (ver figura 8), o risco associado à procura e o risco associado à disponibilidade foram transferidos para o parceiro privado, uma vez que a remuneração do projeto se baseou em portagens virtuais pagas pelo parceiro público e ajustadas de modo a incluir bónus ou sanções em função da qualidade da manutenção da infraestrutura. Embora os níveis de tráfego tenham ficado significativamente abaixo do esperado, a qualidade da manutenção (facilitada pelos reduzidos níveis de tráfego) deu origem a bónus que compensaram as perdas do parceiro privado decorrentes do risco associado à procura. Por conseguinte, embora todos os riscos tenham sido assumidos pelo parceiro privado, na prática este não sofreu quase nenhuns prejuízos financeiros, ao passo que o parceiro público estava contratualmente obrigado a pagar montantes substancialmente mais elevados para assegurar a manutenção excecional de uma autoestrada subutilizada.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Os contratos de PPP de longa duração não são adequados à rápida evolução tecnológica

Habitualmente, espera-se que as PPP visem maximizar os seus benefícios, combinando e tirando partido dos pontos fortes do conhecimento especializado público e privado. Deste modo, espera-se que gerem maior qualidade das infraestruturas e dos serviços e que proporcionem incentivos à identificação de soluções inovadoras na prestação de serviços públicos³².

Os projetos de banda larga auditados foram executados como PPP principalmente pelo facto de os parceiros públicos considerarem que não possuíam a capacidade técnica para os executar de forma tradicional sem correrem um elevado risco de problemas relativos à interface técnica. Contudo, depararam-se com um problema recorrente para as PPP no domínio das novas tecnologias, no qual a escolha das soluções tecnológicas mais adequadas é um fator crucial para o sucesso da execução de contratos de longa duração. O compromisso com uma determinada tecnologia e um determinado desempenho durante a vigência, normalmente longa, de um contrato de PPP expôs os projetos a um significativo risco de obsolescência tecnológica, o que implicaria inevitavelmente a diminuição das receitas assim que ficasse disponível uma nova tecnologia.

Por exemplo, três dos quatros projetos de PPP relativos a banda larga auditados em França têm uma duração prevista de 18 a 24 anos e baseiam-se numa combinação de tecnologias, incluindo uma ampla utilização de tecnologias sem fios que exigem atualizações onerosas a cada cinco ou seis anos (ver também a caixa 3). Com a introdução da estratégia francesa relativa à Internet de débito muito elevado³³, para criar a infraestrutura pertinente será necessário lançar novos processos de contratação para cobrir áreas anteriormente apenas abrangidas por tecnologia sem fios e relativamente às quais já existe um contrato de PPP em vigor até 2030 e para além desta data. É provável que esta situação leve a que dois ou mais contratos de PPP sobrepostos abranjam a mesma área (um deles baseado em tecnologia obsoleta), bem como a possíveis renegociações de contratos de PPP em vigor, aumentos de custos e consequências imprevisíveis para toda a rede.

O quadro institucional e jurídico ainda não é adequado a projetos de PPP apoiados pela UE

O Tribunal avaliou se os quadros jurídicos e institucionais da UE conseguem dar resposta aos números mais elevados de projetos de PPP em todos os Estados-Membros. Os aspetos tidos em conta incluem a existência de legislação adequada relativa às PPP, unidades de consultoria em matéria de PPP para apoiar a execução de projetos de PPP através de aconselhamento, contratos-tipo, modelos de análises comparativas e mecanismos funcionais adequados para facilitar a aplicação de todos esses sistemas, bem como de estratégias adequadas para a utilização de PPP como parte da política de investimento global.

Embora estivessem familiarizados com as PPP, nem todos os Estados-Membros visitados pelo Tribunal possuem quadros institucionais e jurídicos bem desenvolvidos

Para serem bem-sucedidas, as PPP necessitam de quadros e processos jurídicos e institucionais sólidos e abrangentes. Além disso, a execução de PPP com êxito também depende, em grande medida, da capacidade administrativa das autoridades competentes.

O Tribunal examinou os quadros institucionais e jurídicos dos quatro Estados-Membros visitados, tendo identificado algumas insuficiências que prejudicam a execução bem-sucedida de PPP:

1. em França e na Irlanda, o quadro relativo às PPP só abrange tipos específicos de PPP a nível central: em França, o quadro institucional abrangente aplicou-se sobretudo aos «Contrats de Partenariat» (CP) — como o regime de PPP de tipo DBFMO baseadas na disponibilidade — que são negociados a nível nacional. Outras formas de PPP, como a «Délégation de Service Public» (PPP de concessão) e os CP a nível regional, não estavam sujeitas a disposições semelhantes. Na Irlanda, disposições contratuais como as existentes para o projeto MAN não estão sujeitas aos mesmos procedimentos de escrutínio e de análise comparativa aplicável às PPP baseadas na disponibilidade, o que poderia ter evitado, neste caso, um mau planeamento (ver ponto 34, alínea c));
2. na Grécia, o quadro relativo às PPP apenas abrange projetos com custos de construção inferiores a 500 milhões de euros, o que exclui das avaliações obrigatórias previstas na legislação relativa às PPP os projetos de infraestruturas de muito grande dimensão, como as três autoestradas selecionadas para a auditoria do Tribunal³⁴; Esta situação não facilita a aplicação, pelo serviço responsável pelas PPP, dos procedimentos definidos e impede-o de beneficiar de forma coerente da experiência da unidade responsável pelas PPP no caso de projetos de grande escala;
3. em Espanha não existia um serviço específico nem uma unidade responsável pelas PPP que apoiasse a execução dos projetos de PPP auditados: por conseguinte, as PPP não conseguiram beneficiar de cláusulas contratuais, orientações e ferramentas normalizadas a nível central. Os projetos de PPP espanhóis não foram objeto de uma análise comparativa com outras opções de contratação pública (ver ponto 50), nem de quaisquer outras avaliações específicas da otimização dos recursos adaptadas a projetos de PPP.

Além disso, o Tribunal constatou que apenas poucos Estados-Membros acumularam suficiente experiência duradoura e conhecimentos especializados do setor público a partir da execução de projetos de PPP bem-sucedidos (ver figura 3). A análise do Tribunal relativa aos projetos de PPP financiados pelo FEIE confirmou que estes estão concentrados nos Estados-Membros mais familiarizados com esta opção de contratação pública: 14 das 18 PPP aprovadas ao abrigo do FEIE, até junho de 2017, situavam-se em França, no Reino Unido, nos Países Baixos, em Itália, na Alemanha, na Irlanda e na Grécia. Esta situação é corroborada pelo parecer do Tribunal relativo à proposta de prorrogação e de alargamento do âmbito de aplicação do atual Regulamento do FEIE³⁵, que salientou desequilíbrios geográficos graves e concentrações setoriais, uma vez que 63% do financiamento do FEIE ao abrigo da secção Infraestruturas e Inovação são atribuídos ao Reino Unido, a Itália e a Espanha, sobretudo nos setores da energia (46%) e dos transportes (19%).

Apesar das implicações a longo prazo das PPP, os Estados-Membros visitados não desenvolveram uma estratégia clara para a sua utilização

Um dos potenciais benefícios dos projetos de PPP é a execução precoce de um programa de investimento de capital planeado, uma vez que as PPP podem proporcionar uma importante fonte suplementar de financiamento para complementar as dotações orçamentais tradicionais.

Contudo, o financiamento de grandes projetos de infraestruturas e o compromisso com pagamentos anuais para a sua construção, exploração e manutenção têm implicações a longo prazo para os orçamentos e as decisões políticas dos Estados-Membros, o que exigiria que os governos desenvolvessem uma abordagem estratégica para identificar em que domínios e em que circunstâncias a opção PPP é a mais indicada e em que casos pode ser adequado assumir um compromisso orçamental a longo prazo. O Tribunal constatou que a maioria dos Estados-Membros visitados não tinha uma política ou uma estratégia claras relativamente à utilização das PPP:

1. na Irlanda e na Grécia, as PPP foram consideradas sobretudo uma fonte de financiamento adicional, quer para financiar principalmente investimentos suplementares, ou seja, projetos adicionais que o orçamento de investimento nacional não podia cobrir (Irlanda), quer para atrair fundos privados (Grécia);
2. em França não existe uma abordagem estratégica para a utilização de PPP. O governo procurou incentivar a utilização de PPP enquanto medida anticíclica para fazer face à crise financeira e económica, mas não forneceu indicações claras quanto ao papel que as PPP devem desempenhar nas estratégias de investimento. Por exemplo, os projetos de PPP auditados no setor da banda larga foram executados sem que existisse uma estratégia global a nível nacional para a concretização do objetivo de assegurar um acesso a Internet de alta velocidade para todos (ver ponto 59);
3. em Espanha, os projetos de PPP foram identificados com base na sua maturidade e não na sua pertinência, impacto ou otimização dos recursos, o que explica o motivo de, por exemplo, um projeto mais maduro num troço da autoestrada A-1 com menos tráfego ter sido executado através de uma PPP.

Do ponto de vista da política de infraestruturas europeia, os seis projetos de banda larga auditados em França e na Irlanda davam resposta às principais prioridades da UE em matéria de TIC. Contudo, o Tribunal constatou que dois terços dos projetos de autoestradas auditados³⁶ não faziam parte da rede principal da RTE-T, de prioridade elevada, que deve estar concluída até 2030, mas antes da rede global, cuja conclusão apenas está prevista para 2050. Embora as PPP possam contribuir, enquanto alternativa suplementar aos métodos de contratação pública tradicionais, para a conclusão de planos prioritários de infraestruturas de grande dimensão, é discutível se valeu a pena e se se justificou assumir os requisitos complexos e os riscos adicionais associados a uma opção PPP para esses projetos, que não integram a rede principal a concluir até 2030 e que se revelaram especialmente problemáticos, conforme salientado no presente relatório.

O papel que as PPP devem desempenhar no âmbito de estratégias de investimento mais alargadas deveria possivelmente assentar em abordagens estratégicas coerentes. Dos quatro Estados-Membros visitados, a Irlanda e, em menor medida, a Grécia ponderaram limitar a utilização de PPP a fim de não afetarem montantes excessivos de orçamentos futuros, tirando partido da falta de reconhecimento e controlos antecipados do orçamento. A Irlanda considerou limitar as despesas relativas a PPP a 10% das despesas de capital agregadas globais, numa base anual, ao passo que na Grécia o total de pagamentos para PPP ao abrigo do quadro legislativo em matéria de PPP não deve exceder 10% do programa de investimento público anual e o total anual para pagamentos por disponibilidade de capacidades a operadores privados não deve exceder os 600 milhões de euros³⁷.

Em França e em Espanha não existe limite máximo de pagamentos anuais totais para PPP. O risco de flexibilidade orçamental reduzida, devido ao montante de capital superior ao efetivamente possível, tendo em conta os constrangimentos orçamentais atuais e a longo prazo, foi especialmente visível a nível regional (ver caixa 4).

Combinar financiamento da UE com PPP implica requisitos e incertezas adicionais

Muito poucos Estados-Membros executam PPP de forma sistemática recorrendo a apoio da UE (ver pontos 9-19). As visitas do Tribunal à Irlanda, França, Espanha e Grécia confirmaram que um dos principais obstáculos a projetos de PPP de financiamento misto são os requisitos mais complexos impostos pelo processo de pedido de subvenção da UE, para além do intrincado processo de contratação e gestão das PPP. Esta situação pode levar a que ambos os parceiros evitem a utilização de fundos mistos (PPP) desde o início e, em vez disso, optem por um tipo tradicional de contratação pública ou por utilizar PPP sem qualquer tipo de apoio da UE.

A par de outros fatores, como os efeitos da crise financeira e económica, preferências políticas e uma capacidade reduzida do setor público para lidar com PPP, até à data a utilização muito limitada de apoio da UE nas PPP deve-se, em certa medida, a dificuldades práticas ligadas aos anteriores regulamentos relativos a financiamento da UE. Os regulamentos sobre os Fundos Estruturais e o Fundo de Coesão para o período de programação de 2007-2013 não incluíam quaisquer disposições especificas sobre as PPP, uma vez que estavam essencialmente adaptados a mecanismos de aprovação e pagamento de subvenções criados para formas de contratação tradicionais.

As novas disposições do RDC para o período de programação de 2014-2020 introduziram um capítulo específico sobre PPP, com vista a esclarecer as possibilidades oferecidas pelos FEEI para apoio a projetos de PPP e a resolver algumas das principais dificuldades práticas. Por exemplo, foram introduzidas simplificações no cálculo do défice de financiamento e na possibilidade de prorrogar o período de pagamento da subvenção (ver mais pormenores no anexo II). Embora estas disposições possam fomentar uma utilização mais alargada dos projetos de PPP de financiamento misto da UE, muito poucos estavam elaborados à data da auditoria (setembro de 2017).

A possibilidade de registar os projetos de PPP como elementos extrapatrimoniais arrisca-se a comprometer a transparência e a otimização dos recursos

O Tribunal constatou que o tratamento estatístico das PPP é uma consideração importante para as autoridades públicas quando tomam decisões sobre a utilização desta forma de contratação pública. Segundo o SEC 2010 (ver ponto 6), as PPP devem ser inscritas no balanço do proprietário económico do ativo, nomeadamente a parte que suporta a maior parte dos riscos e que tem direito à maior parte dos proveitos do ativo. Em função da repartição de riscos/proveitos entre os parceiros públicos e privados, as regras preveem duas possibilidades:

1. as PPP podem ser inscritas no balanço das administrações públicas, de forma semelhante aos projetos sujeitos a um procedimento de contratação tradicional. Esta opção trata o ativo PPP como um investimento público que gera um aumento da dívida das administrações públicas equivalente ao investimento e, por conseguinte, tem impacto no cumprimento dos critérios de Maastricht;
2. as PPP podem ser inscritas fora do balanço das administrações públicas, transferindo os custos de investimento do orçamento de investimento para os orçamentos de funcionamento anuais de anos futuros. A vantagem reside no facto de a parte da dívida relativa à PPP não ser tida em conta para efeitos de cumprimento dos critérios de Maastricht.

A repartição dos riscos entre os parceiros públicos e privados é uma das características centrais de um contrato de PPP (ver ponto 54). Uma vez que manter as PPP fora do balanço das administrações públicas significa transferir a maior parte dos riscos e benefícios para o parceiro privado, existe um risco inerente de que as disposições em matéria de distribuição sejam influenciadas pelo tratamento estatístico escolhido, em detrimento do princípio segundo o qual os riscos devem ser suportados pela parte que se encontra em melhor posição para os gerir e para otimizar os recursos. Em termos gerais, a inscrição de ativos PPP no balanço pode assegurar condições mais equitativas entre as diferentes opções de contratação pública, resumindo-se a escolha a considerações relativas apenas à otimização dos recursos.

A análise das políticas, estratégias e projetos de PPP nos quatro Estados-Membros revelou que:

1. na Irlanda, para além da consideração fundamental relativa à otimização dos recursos, a possibilidade de registar as PPP fora do balanço das administrações públicas foi um fator importante na escolha da opção PPP. Dois dos projetos auditados, com um custo total de 1,2 mil milhões de euros, foram registados como elementos extrapatrimoniais, tendo um outro sido registado no balanço;
2. na Grécia, o principal aspeto tido em consideração ao selecionar a opção PPP era a vontade de atrair financiamento privado. As preocupações relativas ao tratamento estatístico também tiveram importância, pelo que as três concessões auditadas, num valor total de 6,7 mil milhões de euros, foram inicialmente registadas como elementos extrapatrimoniais. Contudo, foram reclassificadas como elementos patrimoniais após as condições contratuais terem sido renegociadas e significativamente alteradas (ver pontos 37-40). Não foi realizada qualquer avaliação dos projetos relativamente à otimização dos recursos para efetuar uma comparação com outras opções de contratação pública;
3. a França inscreve sistematicamente as suas PPP no balanço das administrações públicas, pelo que a escolha da opção PPP se baseia exclusivamente em considerações relativas à otimização dos recursos. Os quatro projetos auditados foram inscritos no balanço e, excetuando o projeto Pau Pirenéus, foi realizada uma análise comparativa das outras opções de contratação pública;
4. o registo dos projetos de PPP como elementos extrapatrimoniais foi igualmente uma consideração fundamental para as autoridades espanholas. Em geral, as PPP que teriam impacto no balanço das administrações públicas não foram promovidas e as PPP auditadas não tinham sido avaliadas por comparação com opções alternativas e recorrendo a critérios de otimização dos recursos. Por exemplo, o estudo de viabilidade para o projeto da autoestrada A-1 previa uma repartição dos riscos de forma a manter o projeto fora do balanço das administrações públicas e, dessa forma, beneficiar de uma das vantagens fundamentais das PPP³⁸. Contudo, o serviço nacional de contabilidade não o permitiu, declarando que os dois projetos auditados tinham de ser registados no balanço, uma vez que os riscos suportados pelo parceiro privado eram insuficientes.

O Tribunal constatou que, em cinco dos 12 projetos auditados (com um custo total de 7,9 mil milhões de euros), foi dada especial atenção à possibilidade de registar as PPP como elementos extrapatrimoniais ao selecionar a opção PPP. Estas práticas aumentam o risco de efeitos secundários negativos, que podem prejudicar a otimização dos recursos, como uma abordagem tendenciosa em relação a projetos de PPP mesmo nos casos em que considerações relativas à otimização dos recursos pudessem conduzir a escolhas diferentes, modalidades de repartição dos riscos desequilibradas e custos mais elevados para o parceiro público.

A par da falta de bases de dados públicas fiáveis relativas a projetos de PPP³⁹ que indiquem os compromissos das entidades públicas nos próximos anos, registar os projetos de PPP fora dos balanços das administrações públicas reduz o nível de informações transparentes fornecidas ao público em geral acerca dos compromissos a longo prazo em matéria de PPP e dos passivos conexos e, por conseguinte, acerca do seu impacto nos níveis da dívida e do défice dos Estados-Membros em causa.

Conclusões e recomendações

O Tribunal constatou que, apesar de as PPP terem potencial para acelerar a execução das políticas públicas e assegurar bons níveis de manutenção ao longo do seu tempo de vida, as PPP apoiadas pela UE que foram auditadas nem sempre foram geridas de forma eficaz e não proporcionaram uma otimização dos recursos adequada. Frequentemente, os potenciais benefícios das PPP auditadas não se concretizaram, pois, à semelhança do que acontece com os projetos sujeitos a um procedimento de contratação tradicional, ocorreram atrasos, aumentos de custos e subutilização das realizações dos projetos, o que deu origem a 1,5 mil milhões de euros de despesas ineficientes e ineficazes, das quais 0,4 mil milhões provenientes de fundos da UE.

Além disso, não existiam análises adequadas sobre o potencial das PPP para proporcionarem uma maior otimização dos recursos, estratégias adequadas para a utilização das PPP nem quadros institucionais e jurídicos. Visto que poucos Estados-Membros possuem um nível adequado de experiência e de conhecimentos especializados no que se refere à execução bem-sucedida de projetos de PPP, existe um risco significativo de as PPP não contribuírem para o objetivo (expresso, nomeadamente, no Livro Branco sobre os transportes, no atual MIE e nos regulamentos do FEIE) de um efeito de alavanca mais intensivo dos fundos da UE com financiamento privado incluindo PPP.

Recomendação 1 — Não promover uma utilização mais intensiva e generalizada das PPP até que as questões identificadas estejam resolvidas e as recomendações formuladas em seguida tenham sido executadas com êxito

A Comissão e os Estados-Membros não devem promover uma utilização mais intensiva e generalizada das PPP até que as questões identificadas no presente relatório estejam resolvidas e as recomendações formuladas em seguida tenham sido executadas com êxito; em especial, melhorar os quadros institucionais e jurídicos e a gestão dos projetos, bem como reforçar a garantia de que a escolha da opção PPP é a que proporciona a melhor otimização dos recursos e que os projetos de PPP têm probabilidade de ser bem geridos.

Prazo de execução: imediatamente.

Os projetos de PPP auditados nem sempre concretizaram os benefícios esperados

As estratégias e os regulamentos pertinentes da UE preveem a utilização das PPP como um meio potencialmente eficaz para executar projetos de infraestruturas que garantam a realização de objetivos de política pública combinando diferentes formas de recursos públicos e privados. Contudo, o Tribunal constatou que a execução de projetos de escala superior à habitual e a junção, num único contrato, das fases de conceção, financiamento, construção, exploração e manutenção de um projeto, aumentavam o risco de baixos níveis de concorrência (colocando assim a autoridade pública numa posição de dependência) e a complexidade global dos projetos.

Na maioria dos projetos auditados, a escolha da opção PPP não produziu os benefícios esperados das PPP em termos da conclusão do projeto de acordo com o prazo e o orçamento. Conforme já constatado pelo Tribunal relativamente aos projetos sujeitos a procedimentos de contratação tradicional, também a maioria dos projetos de PPP auditados (sete em 12, que representam custos de projetos de 7,8 mil milhões de euros) foi afetada por ineficiências, que incluíram processos de adjudicação de contratos (com uma duração até 6,5 anos) e fases de construção prolongados (atrasos de dois a 52 meses). Com efeito, o potencial das PPP para alcançar esses benefícios era limitado, pois alguns desses atrasos foram causados por fatores que a opção PPP não poderia influenciar (atrasos na obtenção das autorizações e licenças pertinentes, processos judiciais relativos ao processo de contratação ou a renegociações do projeto), mas outros fatores eram diretamente imputáveis à escolha da opção PPP (como as dificuldades em alcançar a conclusão do financiamento e uma maior vulnerabilidade a recessões económicas e financeiras, o que conduziu a uma retirada de mutuantes e a custos adicionais significativos a suportar pelo parceiro público - 1,5 mil milhões de euros).

A possibilidade de financiar projetos de grande escala ao longo de um período maior reduz a pressão para otimizar a dimensão do projeto em função das necessidades reais e, por conseguinte, aumenta o risco de as entidades públicas executarem projetos de infraestruturas maiores do que o necessário. Nos projetos auditados, as avaliações realizadas pelos parceiros públicos e privados e pelos mutuantes não impediram a elaboração de cenários excessivamente otimistas quanto à procura e utilização futuras da infraestrutura planeada. Por exemplo, as estimativas de tráfego para alguns dos troços de autoestrada na Grécia e em Espanha ficaram muito abaixo da capacidade potencial, e a taxa de utilização real dos projetos de banda larga auditados em França e na Irlanda ficou bastante aquém das previsões (até 69%), resultando, assim, numa otimização dos recursos e numa eficácia inferiores às esperadas.

Recomendação 2 — Atenuar o impacto financeiro dos atrasos e das renegociações nos custos das PPP suportados pelo parceiro público

A fim de repartir melhor entre os parceiros o custo dos atrasos e das renegociações, com vista a atenuar o impacto financeiro dos atrasos imputáveis ao parceiro público e das renegociações contratuais nos custos finais das PPP suportados pelo parceiro público, o Tribunal recomenda que:

1. os Estados-Membros identifiquem e proponham disposições contratuais normalizadas, que limitem os montantes de custos suplementares que o parceiro público pode suportar;
2. os Estados-Membros avaliem quaisquer renegociações precoces dos contratos, para garantir que os decorrentes custos suportados pelo parceiro público são devidamente justificados e obedecem aos princípios da otimização dos recursos.

Prazo de execução: imediatamente.

Os atrasos, aumentos dos custos e subutilização eram parcialmente atribuíveis a análises inadequadas e abordagens desajustadas

O Tribunal constatou que, muitas vezes, a escolha da opção PPP não assentava numa análise suficientemente sólida. A maioria dos projetos auditados não foi objeto de uma análise comparativa, como o comparador do setor público, para demonstrar que uma PPP proporcionava a melhor otimização dos recursos ou para proteger os interesses públicos garantindo condições equitativas em relação a métodos de contratação pública diferentes.

Embora o investimento da Comissão Europeia no Fundo Marguerite esteja abrangido pelo Regulamento RTE-T, que garante os direitos de auditoria do Tribunal, mesmo que o beneficiário seja um parceiro privado, as autoridades irlandesas recusaram fornecer ao Tribunal o comparador do setor público e o processo de concurso do projeto de autoestrada N17/18, que também não estavam disponíveis na Comissão. Por conseguinte, não foi possível avaliar a fundamentação subjacente à conceção e adjudicação do projeto e à escolha da opção PPP em vez dos métodos de contratação alternativos (como a contratação pública tradicional e as concessões).

A maior parte dos projetos de PPP auditados demonstrou insuficiências na utilização da opção PPP. As modalidades de partilha dos riscos foram mal concebidas, o que levou a uma repartição ineficaz ou incoerente dos riscos ou a uma excessiva exposição ao risco para o parceiro privado. Num projeto auditado, a elevada remuneração (14%) do capital de risco do parceiro privado não era coerente com os baixos riscos que lhe tinham sido atribuídos. Além disso, a combinação de novas tecnologias, como no setor das TIC, com contratos de longa duração nem sempre foi bem gerida, pois os parceiros públicos tinham de continuar a executar o contrato mesmo que a evolução rápida desse origem a obsolescência tecnológica.

Recomendação 3 — Fundamentar a escolha da opção PPP em análises comparativas sólidas sobre a melhor opção de contratação pública

Para assegurar que a opção PPP é a melhor para otimizar os recursos, o Tribunal recomenda que:

1. os Estados-Membros fundamentem a seleção da opção PPP em análises comparativas sólidas, como o comparador do setor público, e em abordagens adequadas que garantam que essa opção só é selecionada se for a melhor para otimizar os recursos, incluindo em cenários pessimistas;
2. a Comissão assegure que o Tribunal de Contas tem pleno acesso às informações necessárias a fim de avaliar a escolha da opção de contratação pública e da respetiva adjudicação por parte das autoridades públicas, mesmo nos casos em que o apoio da UE é concedido diretamente a entidades privadas através de instrumentos financeiros.

Prazo de execução: a partir de setembro de 2018.

O quadro institucional e jurídico ainda não é adequado a projetos de PPP apoiados pela UE

As insuficiências identificadas na auditoria do Tribunal revelam que é necessária uma considerável capacidade administrativa para a execução bem-sucedida de projetos de PPP, o que só pode ser garantido através de quadros institucionais e jurídicos adequados e de uma ampla experiência. O Tribunal constatou que atualmente essas condições apenas existem em muito poucos Estados-Membros, o que é contrário à crescente ênfase que a UE tem colocado num efeito de alavanca mais generalizado e intensivo de fundos públicos com fundos privados e no papel que as PPP podem desempenhar a esse respeito.

Esta situação é corroborada pela elevada concentração geográfica e setorial dos projetos avaliados (59% do montante total concedido pela UE à Grécia, ou 3,3 mil milhões de euros; 88% do custo total dos projetos apoiados pela UE no setor dos transportes), e pelo padrão observado no que diz respeito aos projetos financiados ao abrigo do FEIE, uma vez que 63% do financiamento desse fundo se concentrou no Reino Unido, em Itália e em Espanha, e principalmente nos setores da energia (46%) e dos transportes (19%).

Além disso, embora estivessem familiarizados com a execução de projetos de PPP e de concessões, três dos Estados-Membros visitados (França, Grécia e Espanha) não dispunham de um quadro institucional plenamente adequado para garantir uma boa gestão dos projetos de PPP.

Os Estados-Membros visitados não dispunham, em diferentes graus, de uma abordagem estratégica adequada para a utilização de PPP. Estas eram consideradas um meio de atrair financiamento adicional sob a forma de fundos privados, mas não existia qualquer indicação clara do papel que deviam desempenhar nas estratégias de investimento nacionais, nem dos domínios a que seria aconselhável afetar uma parte significativa de orçamentos futuros.

Embora, enquanto opção suplementar dos métodos de contratação pública tradicionais, as PPP possam contribuir para a conclusão de planos prioritários de infraestruturas de grande dimensão e para assegurar bons níveis de serviço e manutenção, o Tribunal constatou que dois terços dos projetos de autoestradas auditados não se situavam na rede principal da RTE-T, de prioridade elevada, que deve estar concluída até 2030, mas antes na rede global, cuja conclusão apenas está prevista para 2050. Além disso, algumas das PPP auditadas foram executadas em setores (como as TIC) sujeitos a rápidas alterações tecnológicas, que não se coadunam facilmente com contratos de longa duração.

Por último, poucos Estados-Membros ponderaram limitar a utilização de PPP para não afetarem montantes excessivos de orçamentos futuros, o que vincularia o parceiro público mesmo em períodos de recessão económica e bloquearia recursos para a execução de políticas futuras.

Recomendação 4 — Definir políticas e estratégias claras em matéria de PPP

A fim de assegurar que os Estados-Membros dispõem da capacidade administrativa necessária e que existem estratégias e políticas claras em matéria de PPP para executar com êxito projetos de PPP apoiados pela UE, o Tribunal recomenda que:

1. os Estados-Membros definam políticas e estratégias claras em matéria de PPP, que identifiquem claramente o papel que se espera que as PPP desempenhem no âmbito das suas políticas de investimento em infraestruturas, com vista a identificar os setores aos quais as PPP são mais adequadas e a estabelecer possíveis limites à utilização efetiva de PPP;
2. a Comissão proponha alterações legislativas destinadas a concentrar o apoio financeiro a futuras PPP em setores que considera de elevada pertinência estratégica e compatíveis com os compromissos a longo prazo das PPP, como a rede principal da RTE-T.

Prazo de execução: a partir do próximo período de programação.

Cinco dos 12 projetos de PPP avaliados, com um custo total de 7,9 mil milhões de euros, foram inicialmente registados como elementos extrapatrimoniais. Embora esteja em conformidade com o quadro contabilístico da UE, esta prática aumenta o risco de efeitos secundários negativos que prejudicam a transparência e a otimização dos recursos, como uma parcialidade em relação a projetos de PPP mesmo que considerações relativas à otimização dos recursos pudessem conduzir a escolhas diferentes.

A combinação de financiamento da UE com PPP gerou complexidades e incertezas adicionais, que não incentivaram a sua utilização. O número de projetos de PPP apoiados pela UE em percentagem do mercado global de PPP continuou a ser reduzido. Os novos regulamentos dos FEEI esclareceram, em parte, as possibilidades previstas pelos fundos no que se refere ao financiamento de PPP e eliminaram algumas das complexidades decorrentes do financiamento misto, embora ainda exista margem para maior simplificação.

Recomendação 5 — Melhorar o quadro da UE com vista a aumentar a eficácia dos projetos de PPP

A fim de atenuar o risco de parcialidade a favor da opção PPP, promover uma maior transparência e assegurar que as PPP podem ser apoiadas de forma eficaz por fundos da UE, o Tribunal recomenda que:

1. a Comissão associe o apoio da UE a projetos de PPP à garantia de que a escolha da opção PPP era justificada por considerações relativas à otimização dos recursos e, portanto, não era indevidamente influenciada por considerações relativas a condicionalismos orçamentais ou ao seu tratamento estatístico;
2. os Estados-Membros reforcem a transparência através da publicação regular de listas de projetos de PPP, que incluam dados suficientes e úteis sobre os ativos financiados, os seus compromissos futuros e o seu tratamento contabilístico, assegurando simultaneamente a proteção de dados confidenciais e sensíveis do ponto de vista comercial;
3. a Comissão avalie a complexidade adicional de projetos de PPP de financiamento misto da UE, com vista a tomar mais medidas destinadas a simplificar as regras e os procedimentos aplicáveis dos programas da UE.

Prazo de execução: até ao final de 2019.

O presente Relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana IVANOVA, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 7 de fevereiro de 2018.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Glossário

Autoridade de gestão: uma autoridade pública nacional, regional ou local (ou qualquer outro organismo público ou privado), que tenha sido designada por um Estado-Membro para gerir um programa operacional. As suas tarefas incluem a seleção dos projetos a financiar, o acompanhamento do modo como os projetos são executados e a apresentação de relatórios à Comissão sobre os aspetos financeiros e os resultados obtidos.

Autoridades adjudicantes: são consideradas autoridades adjudicantes as autoridades estatais, regionais ou locais ou os organismos de direito público que têm de aplicar as diretivas relativas à contratação pública aos contratos públicos e aos concursos de conceção.

Centro Europeu de Especialização em PPP (EPEC): apoiado pelo BEI, o centro colabora com os Estados-Membros no acompanhamento da evolução do mercado das PPP a nível setorial e nacional e contribui para o reforço da capacidade institucional das administrações nacionais no que diz respeito à gestão das PPP.

Comparador do setor público: instrumento comparativo geralmente utilizado, que avalia a otimização dos recursos de uma proposta de investimento privado em comparação com a forma de contratação tradicional.

Conclusão do financiamento: momento em que todos os acordos financeiros relativos a uma PPP foram assinados e em que foram satisfeitas todas as condições previstas nos mesmos. Permite que as fontes de financiamento do projeto (por exemplo, empréstimos, capital próprio e subvenções) comecem a fluir de modo a que a execução do projeto possa começar.

Contratação pública: processo pelo qual as autoridades públicas nacionais, regionais e locais, ou os organismos de direito público, adquirem produtos, serviços e empreitadas de obras como estradas e edifícios. As empresas privadas também estão sujeitas às regras e/ou aos princípios de contratação pública sempre que realizem contratações financiadas predominantemente por fundos públicos.

Efeito de alavanca: em relação aos instrumentos financeiros financiados pelo orçamento da UE e por fundos públicos nacionais, o efeito de alavanca é expresso em termos de quantos euros de financiamento (público e privado) foram efetivamente disponibilizados para prestar apoio financeiro aos beneficiários finais por cada euro de financiamento público (fundos públicos da UE e nacionais) concedido ao instrumento.

Fundo de Coesão (FC): fundo que visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia através do financiamento de projetos nos domínios do ambiente e dos transportes em Estados-Membros cujo PNB per capita seja inferior a 90% da média da UE.

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER): fundo que tem por objetivo reforçar a coesão económica e social na União Europeia, corrigindo os principais desequilíbrios regionais através de apoio financeiro à criação de infraestruturas e de investimentos produtivos geradores de emprego, essencialmente para empresas.

Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE): primeiro pilar do Plano de Investimento para a Europa, da Comissão, também conhecido como «Plano Juncker», que se propõe mobilizar, no período de 2015 a 2017, pelo menos 315 mil milhões de euros de investimentos privados e públicos a longo prazo em toda a UE. O FEIE foi criado no âmbito do Banco Europeu de Investimento (BEI) sob a forma de um fundo fiduciário com duração ilimitada, para financiamento de partes de projetos expostas a um risco mais elevado. O risco adicional assumido pelo BEI será compensado por uma garantia, no montante máximo de 16 mil milhões de euros, suportada pelo orçamento da UE. Os Estados-Membros têm a possibilidade de contribuir para o FEIE, que pode financiar projetos de interesse comum (PIC) ou outros projetos de interligação. À data da auditoria, aguardava-se a adoção de uma proposta legislativa no sentido de prolongar a duração do FEIE até ao final de 2020, aumentar a garantia orçamental da UE para 26 mil milhões de euros e atingir um objetivo de investimento de 500 mil milhões de euros.

Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI): são constituídos por cinco fundos distintos que visam reduzir os desequilíbrios regionais na União, com quadros políticos definidos para o período orçamental de sete anos do quadro financeiro plurianual (QFP). Esses fundos são: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo de Coesão (FC), o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP).

Gestão partilhada: método de execução do orçamento da UE em que a Comissão delega as tarefas de execução nos Estados-Membros, embora continue a assumir a responsabilidade final.

Grande projeto: projeto que engloba um conjunto de obras economicamente indivisíveis com uma função técnica precisa e objetivos claramente identificados, cujo custo total tido em consideração para determinar o montante da participação dos fundos é superior a 50 milhões de euros ou a 75 milhões de euros no caso dos projetos de transportes. É necessária a aprovação da Comissão a nível de cada projeto.

Instrumentos financeiros: termo genérico que designa os contratos que proporcionam ao seu detentor um crédito sobre um devedor. A UE presta apoio a três tipos de instrumentos financeiros possíveis: instrumentos de capital próprio, de empréstimo e de garantia. Os instrumentos de capital próprio ou de empréstimo são contratos entre um investidor e um beneficiário ou entre um mutuante e um mutuário. As garantias são contratos em que um garante assegura o respeito dos direitos de um investidor ou mutuante.

JESSICA: iniciativa da Comissão Europeia desenvolvida em cooperação com o BEI e com o Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa (CEB). Apoia o desenvolvimento e a regeneração sustentáveis das zonas urbanas através de instrumentos de engenharia financeira, previstos no Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão¹.

Mecanismo Interligar a Europa (MIE): mecanismo que concede, desde 2014, ajuda financeira a três setores — energia, transportes e tecnologias da informação e da comunicação (TIC). Nestes três domínios, o MIE identifica os investimentos prioritários a realizar na próxima década, nomeadamente os corredores no setor da eletricidade e do gás, a utilização de energias renováveis, os corredores de transporte interligados e os modos de transporte mais limpos, as conexões de banda larga de alta velocidade e as redes digitais.

Período de programação: quadro plurianual no âmbito do qual são programadas e executadas as despesas dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão.

Programa operacional (PO): um PO estabelece as prioridades e os objetivos específicos de um Estado-Membro e a forma como o financiamento (cofinanciamento da UE e nacional, público e privado) será utilizado durante um determinado período (geralmente de sete anos) para financiar projetos. Estes projetos devem contribuir para alcançar um determinado número de objetivos definidos ao nível do eixo prioritário do PO. Os PO podem ser financiados pelo FEDER, o FC e/ou o FSE. Um PO é elaborado pelo Estado-Membro e tem de ser aprovado pela Comissão antes de poderem ser efetuados quaisquer pagamentos a partir do orçamento da UE. Só podem ser alterados durante o período abrangido mediante acordo entre ambas as partes.

Projeto de financiamento misto: um projeto de PPP que combina os fundos da UE com recursos financeiros privados.

Redes transeuropeias de transportes (RTE-T): um conjunto planeado de redes de transporte rodoviário, ferroviário, aéreo, fluvial e marítimo na Europa. O desenvolvimento das infraestruturas das RTE-T está intimamente ligado à execução e evolução da política de transportes da UE. Inclui a rede principal e a rede global, que terão de ser concluídas até 2030 e 2050, respetivamente.

Regulamento Disposições Comuns (RDC): Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho².

Sistema europeu de contas nacionais e regionais (SEC): as estatísticas do SEC são elaboradas a um nível macro agregado para o setor das administrações públicas e utilizadas como quadro de referência para a política de finanças públicas, nomeadamente para a elaboração dos relatórios dos Estados-Membros sobre o cumprimento dos critérios de Maastricht em matéria de dívida e défice. Em conformidade com o Regulamento (UE) n.º 549/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, o SEC 2010 é aplicável a todos os Estados-Membros desde setembro de 2014.

Subvenções: contribuições financeiras diretas (liberalidades) a cargo do orçamento para financiar ações destinadas a promover a realização de um objetivo específico de uma política da UE ou o funcionamento de um organismo que prossiga um fim de interesse geral europeu ou um objetivo que se inscreva no quadro de uma política da UE.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II, especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão e presidida por Iliana Ivanova, Membro do TCE. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Oskar Herics, com a colaboração de Thomas Obermayr, chefe de gabinete; Pietro Puricella, responsável principal; Enrico Grassi, responsável de tarefa e Guido Fara, Di Hai, Svetoslav Hristov, Maria del Carmen Jiménez, Chrysoula Latopoulou e Maria Ploumaki, auditores.

Contacto

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Informações: eca.europa.eu/pt/Pages/ContactForm.aspx
Sítio Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na rede Internet, via servidor Europa [http://europa.eu]

Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2018.

© União Europeia, 2018
A autorização para utilizar ou reproduzir fotografias ou qualquer outro material em relação ao qual a União Europeia não tenha direitos de autor deve ser diretamente solicitada aos titulares dos direitos de autor.

CONTACTAR A UE

Pessoalmente

Em toda a União Europeia há centenas de centros de informação Europe Direct. Pode encontrar o endereço do centro mais próximo em: https://europa.eu/european-union/contact_pt.

Telefone ou correio eletrónico

Europe Direct é um serviço que responde a perguntas sobre a União Europeia. Pode contactar este serviço:

• pelo telefone gratuito: 00 800 6 7 8 9 10 11 (alguns operadores podem cobrar estas chamadas),
• pelo telefone fixo: +32 22999696, ou
• por correio eletrónico, na página: https://europa.eu/european-union/contact_pt.

ENCONTRAR INFORMAÇÕES SOBRE A UE

Em linha
Estão disponíveis informações sobre a União Europeia em todas as línguas oficiais no sítio Europa: https://europa.eu/european-union/index_pt.

Publicações da UE
As publicações da UE, quer gratuitas quer pagas, podem ser descarregadas ou encomendadas na EU Bookshop: https://op.europa.eu/pt/web/general-publications/publications. Pode obter exemplares múltiplos de publicações gratuitas contactando o serviço Europe Direct ou um centro de informação local (ver http://europa.eu/contact).

Legislação da UE e documentos conexos
Para ter acesso à informação jurídica da UE, incluindo toda a legislação da UE desde 1951 em todas as versões linguísticas oficiais, visite o sítio EUR-Lex em: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pt.

Dados abertos da UE
O Portal de Dados Abertos da União Europeia (http://data.europa.eu/euodp) disponibiliza o acesso a conjuntos de dados da UE. Os dados podem ser utilizados e reutilizados gratuitamente para fins comerciais e não comerciais.