Viešojo ir privačiojo sektorių partnerystė ES: daug trūkumų ir ribota nauda

Santrauka

Įgyvendinant viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės (VPSP) projektus šių abiejų sektorių pastangomis yra teikiamos prekės ir paslaugos, kurias paprastai teikia viešojo sektoriaus subjektai, ir kartu mažinami naudojant viešąsias lėšas taikomi privalomieji biudžeto apribojimai. Nuo XX amžiaus 10-ojo dešimtmečio ES finansiškai užbaigti 1 749 VPSP projektai, jų bendra vertė siekia 336 milijardus eurų. Daugiausia VPSP projektų įgyvendinta transporto srityje – 2016 m. jie sudarė trečdalį per tuos metus padarytų investicijų; šiek tiek mažiau VPSP projektų įgyvendinta sveikatos priežiūros ir švietimo srityse.

Tačiau ES lėšos vis dar mažai naudojamos įgyvendinant VPSP projektus. Nors jau ne vienerius metus įgyvendinant Komisijos politiką (pavyzdžiui, pagal strategiją „Europa 2020“) skatinama taikyti VPSP metodą, kaip potencialiai veiksmingą būdą teikiant projektus, nustatėme, jog 2000–2014 m. ES finansavimas gautas tik 84-iems VPSP projektams – jiems skirta 5,6 milijardo eurų, o jų bendros išlaidos siekė 29,2 milijardo eurų. Struktūrinių fondų ir Sanglaudos fondo dotacijos buvo pagrindinis ES finansavimo šaltinis, taip pat naudotasi finansinėmis priemonėmis – dažnai jos įgyvendintos bendradarbiaujant su Europos investicijų banku (EIB).

Išnagrinėjome 12 ES bendrai finansuotų Airijos, Graikijos, Ispanijos ir Prancūzijos VPSP projektų, įgyvendintų kelių transporto bei informacinių ir ryšių technologijų (IRT) srityse. Valstybėse narėse, kuriose lankytasi, patirta apie 70 % visų ES remiamų VPSP projektų išlaidų (29,2 milijardo eurų). Vertinome, ar įgyvendinus audituotus projektus buvo įmanoma patirti naudą, kurią tikimasi gauti taikant VPSP metodą, ar tie projektai buvo grindžiami patikima analize ir tinkamais metodais, taip pat ar apskritai valstybių narių, kuriose lankytasi, institucinės ir teisinės sistemos buvo tinkamos VPSP projektams sėkmingai įgyvendinti. Apskritai nustatėme, kad:

• taikydamos VPSP metodą viešojo sektoriaus institucijos turėjo galimybę surengusios vieną konkurso procedūrą įsigyti didelės apimties infrastruktūrą, tačiau dėl šio metodo taikymo padidėjo nepakankamos konkurencijos rizika, taigi susilpnėjo perkančiųjų institucijų derybinė pozicija.
• Vykdant VPSP viešuosius pirkimus, dažniausiai būtinos derybos dėl aspektų, kurios paprastai nėra tradicinių pirkimų dalis, todėl tai užima daugiau laiko nei tradicinių projektų atveju. Iš 12 audituotų projektų, kurių pirkimų trukmė buvo 5–6,5 metų, trečdalis buvo paveikti rimtų vėlavimų.
• Panašiai, kaip ir įprasti projektai, per dauguma audito metu tikrintų VPSP projektų tam tikru požiūriu buvo įgyvendinami labai neveiksmingai – būta vėlavimo atvejų statybos etapu, taip pat labai padidėjo projektų išlaidos. Apskritai įgyvendinant septynis iš devynių užbaigtų projektų (bendros šių projektų išlaidos siekė 7,8 milijardo eurų) buvo vėluojama nuo dviejų iki 52 mėn. Be to, penkiems audito metu tikrintiems Graikijos ir Ispanijos automagistralių projektams užbaigti papildomai prireikė beveik 1,5 milijardo eurų viešųjų lėšų – apie 30 % šios sumos (t. y. 422 milijonai eurų) suteikė ES. Mūsų nuomone, kalbant apie naudą, kurią buvo galima pasiekti, šios lėšos panaudotos neveiksmingai.
• Dar svarbiau tai, kad Graikijoje (ji neabejotinai yra didžiausią ES įnašą, t. y. 59 % visos ES skirtos sumos, kitaip tariant – 3,3 milijardo eurų, gavusi šalis) vienam kilometrui tenkančios trijų vertintų automagistralių išlaidos padidėjo beveik 69 %, o projektų apimtis sumažėjo beveik 55 %. Iš esmės taip atsitiko dėl finansų krizės ir dėl to, kad viešojo sektoriaus partneris prastai parengė projektus, – tai lėmė skubotą ir nepakankamai veiksmingą sutarčių su privačiais koncesininkais įgyvendinimą.
• Įprasti su infrastruktūra susiję VPSP projektai, kurių didelė apimtis, išlaidos ir trukmė, turi būti rengiami ir įgyvendinami itin stropiai. Tačiau nustatėme, kad išankstinės analizės buvo grindžiamos pernelyg optimistiniais planuojamos infrastruktūros paklausos ir naudojimo ateityje scenarijais, tai lėmė, kad projektų infrastruktūros naudojimo rodikliai iki 69 % (IRT) ir 35 % (automagistralių) mažesni nei prognozuota. Neatsižvelgiama į neišvengiamą riziką, kad baigtos statyti Graikijos automagistralės gali būti naudojamos gerokai mažiau nei planuota.
• Pagirtina tai, kad devynių užbaigtų audituotų projektų paslaugų ir priežiūros lygis yra tinkamas ir esama galimybių šį lygį išlaikyti per likusį projektų įgyvendinimo laiką.
• Kalbant apie daugumą audituotų projektų, VPSP grindžiamas finansavimo metodas pasirinktas neatlikus išankstinės lyginamosios kitų pasirinkčių analizės (atliktos, pavyzdžiui, naudojantis viešojo sektoriaus komparatoriumi), taigi nebuvo įrodyta, jog pasirinkus būtent šį metodą būtų pasiekta didžiausia ekonominė nauda ir apsaugotas viešasis interesas užtikrinant vienodas sąlygas taikyti VPSP metodą ir vykdyti įprastus viešuosius pirkimus.
• Dažni atvejai, kai rizika viešojo ir privačiojo sektorių partneriams paskirstyta netinkamai, nenuosekliai ir neveiksmingai, o atlygis už privačiojo sektoriaus partnerio rizikos kapitalą (iki 14 %) ne visada atitiko patirtą riziką. Be to, daugumą iš šešių per auditą nagrinėtų IRT projektų buvo sudėtinga įgyvendinti ilgu sutarties laikotarpiu, kadangi šiems projektams turėjo įtakos spartūs technologijų pokyčiai.

Kad VPSP projektai būtų sėkmingai įgyvendinti, reikalingi stiprūs administraciniai gebėjimai – jie gali būti užtikrinti tik nustačius tinkamas institucines ir teisines sistemas, taip pat įgijus ilgalaikės VPSP projektų įgyvendinimo patirties. Nustatėme, kad šiuo metu tinkami administraciniai gebėjimai užtikrinti tik keliose ES valstybėse narėse. Taigi situacija neatitinka ES tikslo didesnę dalį ES lėšų įgyvendinti pagal jungtinėmis lėšomis finansuojamus projektus, įskaitant VPSP projektus.

ES finansavimą naudojant VPSP projektams įgyvendinti yra taikomi papildomi reikalavimai ir kyla daugiau neaiškumų. Be to, renkantis VPSP grindžiamą finansavimo metodą svarbų vaidmenį atlieka tai, kad VPSP projektai gali būti įtraukti į apskaitą nebalansiniuose straipsniuose, tačiau dėl šios praktikos taip pat kyla rizika, jog gali sumažėti ekonominė nauda ir skaidrumas.

Todėl rekomenduojame Komisijai:

1. neskatinti intensyviau ir plačiau taikyti VPSP metodo, kol nebus išspręstos nustatytos problemos ir sėkmingai įgyvendintos toliau pateiktos rekomendacijos;
2. mažinti finansinį vėlavimo ir naujų derybų rengimo poveikį viešojo sektoriaus partnerio dengiamoms VPSP projektų išlaidoms;
3. Renkantis VPSP grindžiamą finansavimo metodą remtis patikimomis lyginamosiomis analizėmis, atliktomis siekiant nustatyti geriausią viešųjų pirkimų modelį;
4. nustatyti aiškią VPSP politiką bei strategijas;
5. patobulinti ES sistemą siekiant veiksmingiau įgyvendinti VPSP projektus.

Įvadas

Kas yra VPSP?

Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacija (EBPO) terminą „viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės“ apibrėžia taip: ilgalaikiai sutartimi įforminti valdžios sektoriaus partnerio ir privačiojo sektoriaus partnerio susitarimai, pagal kuriuos pastarasis teikia ir finansuoja viešąsias paslaugas naudodamas ilgalaikį turtą ir dalydamasis susijusia rizika³. Iš šios plačios apibrėžties matyti, kad VPSP gali būti sudaroma siekiant įvairiausių tikslų įvairiuose sektoriuose, kaip antai transporto, socialinio būsto ir sveikatos priežiūros sektoriuose, taip pat ši partnerystė gali būti sudaroma įvairiais būdais.

VPSP projektai savo pobūdžiu ir rezultatais nesiskiria nuo projektų, įgyvendinamų taikant įprastas viešųjų pirkimų procedūras, tačiau esama tam tikrų su projektų ir sutarčių valdymu susijusių skirtumų. Pagrindinis VPSP projektų ir įprastų projektų skirtumas tas, kad viešojo ir privačiojo sektorių partneriai dalijasi rizika. Iš esmės įgyvendinant VPSP projektą riziką turėtų prisiimti šalis, turinti geriausias galimybes ją valdyti, – taip būtų galima užtikrinti geriausią rizikos perskirstymo ir kompensacijų, skiriamų riziką prisiimančiai šaliai, pusiausvyrą. Dažnai privačiojo sektoriaus partneris yra atsakingas už riziką, susijusią su infrastruktūros projektavimu, statyba, finansavimu, eksploatavimu ir priežiūra, o viešojo sektoriaus partneris paprastai prisiima su reguliavimu ir politika susijusią riziką.

Dažniausia VPSP yra sudaroma projektavimo, statybos, finansavimo, priežiūros ir eksploatavimo (PSFPE) susitarimu (angl. „Design-Build-Finance-Maintain-Operate“, DBFMO)⁴. Šiuo atveju privačiajam partneriui pavedama įgyvendinti visus projekto etapus – nuo infrastruktūros projektavimo iki jos statybos, eksploatavimo ir priežiūros, įskaitant lėšų rinkimą. Ši ilgojo laikotarpio perspektyva vadinama viso gyvenimo požiūriu (angl. „life-time approach“).

1 diagramoje grafiškai pavaizduoti įvairūs PSFPE susitarimu grindžiamos VPSP įgyvendinimo etapai – nurodyta atitinkamai viešojo ir privačiojo sektorių partnerių atsakomybė kiekvienu etapu. Kai tik užbaigiamas statybos etapas, viešojo sektoriaus partneris pradeda mokėti šaliai, atstovaujančiai privačiajam sektoriui, įmokas už naudojimąsi paslauga. Paprastai įmokų dydis skiriasi atsižvelgiant į infrastruktūros prieinamumą (infrastruktūros prieinamumu grindžiama VPSP) arba į tai, kiek infrastruktūra yra naudojama (paklausa grindžiama VPSP), siekiant užtikrinti, kad per visą projekto įgyvendinimo laiką būtų laikomasi reikiamų kokybės standartų.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

VPSP metodo taikymo motyvai

Remiantis susijusia literatūra ir mokslinių tyrimų išvadomis⁶, VPSP metodas dažniausia taikomas siekiant galimos naudos, palyginti su nauda, pasiekiama vykdant įprastus viešuosius pirkimus. Ta nauda gali būti:

1. galimybė anksčiau įgyvendinti planuotą kapitalo investicijų programą, kadangi taikant VPSP metodą gali atsirasti svarbus papildomas finansavimo šaltinis, kurio lėšomis būtų papildomi įprasti biudžeto paketai;
2. galimybė greičiau užbaigti atskirus projektus ir taip pasiekti didesnį projektų įgyvendinimo efektyvumą;
3. galimybė su privačiojo sektoriaus partneriu pasidalyti riziką ir optimizuoti išlaidas per visą projektų įgyvendinimo laiką;
4. galimybė taikant viso gyvenimo požiūrį užtikrinti geresnį priežiūros ir paslaugų lygį, palyginti su įprastais projektais;
5. galimybė atliekant nuodugnų projektų vertinimą ir nustatant jų optimalią apimtį veiksmingiausiai naudotis viešajame ir privačiajame sektoriuose sukaupta praktine patirtimi.

Be to, taikant ES apskaitos sistemą (2010 m. ESS)⁷, tam tikromis aplinkybėmis viešojo sektoriaus subjektų dalyvavimas VPSP projektuose gali būti apskaitomas nebalansiniuose straipsniuose. Taip skatinama rinktis VPSP grindžiamą finansavimo modelį siekiant užtikrinti geresnę atitiktį euro konvergencijos kriterijams (jie dar vadinami Mastrichto kriterijais)⁸.

Europos VPSP rinka

Remiantis Europos VPP ekspertų centro (EVEC) duomenimis, 1990–2016 m. ES VPSP rinkoje finansiškai užbaigti 1 749 VPSP projektai, o jų bendra vertė siekė 336 milijardus eurų. Iki finansų ir ekonomikos krizės VPSP rinkos apimtis sparčiai didėjo, tačiau nuo 2008 m. naujų VPSP projektų skaičius gerokai sumažėjo (žr. 2 diagramą). 2016 m. bendra 64-ių ES rinkoje finansiškai užbaigtų VPSP sandorių vertė siekė 10,3 milijardo eurų. Dauguma projektų įgyvendinti transporto sektoriuje – 2016 m. šiame sektoriuje padaryta trečdalis visų investicijų pagal VPSP projektus; šiek tiek mažiau projektų įgyvendinta sveikatos priežiūros ir švietimo sektoriuose.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai; duomenys parengti remiantis EVEC pateikta informacija.

Kaip matyti iš 3 diagramos, iš esmės ES VPSP projektų rinka yra sutelkta Jungtinėje Karalystėje, Prancūzijoje, Ispanijoje, Portugalijoje ir Vokietijoje – šiose šalyse 1990–2016 m. įgyvendintų projektų vertė siekė 90 % visos rinkos vertės. Kai kurios valstybės narės įgyvendino daug VPSP projektų, pavyzdžiui: Jungtinė Karalystė minėtu laikotarpiu įgyvendino daugiau nei 1 000 VPSP projektų, jų vertė siekė beveik 160 milijardų eurų; Prancūzija įgyvendino 175 VPSP projektus, jų vertė siekė beveik 40 milijardų eurų; tačiau 13 iš 28 valstybių narių įgyvendino mažiau nei penkis VPSP projektus.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai; duomenys parengti remiantis EVEC pateikta informacija.

VPSP projektai ir ES lėšos

VPSP projektai, kuriems įgyvendinti kartu naudojamos ES lėšos ir privačių finansavimo šaltinių lėšos, vadinami jungtinėmis lėšomis finansuojamais VPSP projektais. Naudodamas ES lėšas VPSP projektui finansuoti, viešasis sektorius gali padidinti projekto prieinamumą, nes taip mažėja reikiamo finansavimo dydis.

Matyti tendencija, kad sverto poveikis pasireiškia stipriau, kai viešosios ir privačių finansavimo šaltinių lėšos naudojamos taikant VPSP metodą. Pavyzdžiui, strategijoje „Europa 2020“⁹ pabrėžiama VPSP svarba. Remiantis šia strategija, finansinių išteklių sutelkimas derinant privačiojo ir viešojo sektorių lėšas ir kuriant naujoviškas priemones siekiant finansuoti reikiamas investicijas yra vienas iš pagrindinių aspektų, į kurį Europa privalo atsižvelgti, kad pasiektų strategijos „Europa 2020“ tikslus.

2011 m. Komisijos baltojoje knygoje dėl transporto¹⁰, be kita ko, valstybės narės raginamos daugiau taikyti VPSP metodą, taip pat pripažįstama, kad ši sistema tinka ne visiems projektams. Be to, šioje baltojoje knygoje pripažįstama, kad finansinėmis priemonėmis gali būti platesniu mastu sustiprintas VPSP finansavimas.

2014–2020 m. daugiametėje finansinėje programoje Komisija daug dėmesio skyrė intensyvesniam viešųjų lėšų naudojimui kartu su privačiomis lėšomis, taip pat su tuo susijusiam galimam VPSP vaidmeniui.

Tiek 2014–2020 m. skirtame Bendrųjų nuostatų reglamente (BNR), tiek Europos infrastruktūros tinklų priemonės (EITP) reglamente¹¹ VPSP laikoma potencialiai veiksminga infrastruktūros projektų, kuriais užtikrinama, kad viešosios politikos tikslai būtų pasiekti sutelkiant įvairius viešuosius ir privačiuosius išteklius, įgyvendinimo priemone.

2015 m. patvirtintame Europos strateginių investicijų fondo (ESIF) reglamente taip pat numatyta naudoti įvairius finansinius produktus, siekiant sutelkti privačias investicijas. ESIF taip pat gali būti naudojamas remti VPSP¹².

ES remti projektai iki 2014 m.

Šio audito (2016 m. balandžio mėn.) tikslu rinkdami duomenis apie ES remiamus VPSP projektus nustatėme, kad 2000–2014 m. įgyvendinti 84 jungtinėmis lėšomis finansuoti VPSP projektai; bendros šių projektų išlaidos siekė 29,2 milijardo eurų, o ES įnašas – 5,6 milijardo eurų. Lig šiol daugiausia ES įnašų yra gavusi Graikija (59 % visų įnašų, arba 3,3 milijardo eurų). 13-oje valstybių narių neįgyvendinta nė vieno ES remiamo VPSP projekto (žr. I priedą). Remiantis 1 lentelės duomenimis, daugiausia (88 %) bendrų išlaidų patirta transporto sektoriuje, IRT sektoriuje jų patirta apie 5 %, o visuose kituose sektoriuose (laisvalaikio, vandens paslaugų, aplinkos ir kt.) – 7 %.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai; duomenys parengti remiantis Komisijos, EVEC ir atrinktų valstybių narių pateiktais duomenimis.

2000–2014 m. struktūrinių fondų ir SF dotacijos buvo pagrindinis VPSP projektams skirto ES finansavimo šaltinis (finansuoti 67 iš 84 projektų). Komisija skyrė paramą kitiems 17 VPSP projektų taikydama finansines priemones (dažnai – bendradarbiaudama su EIB) () s:

1. šešiems VPSP projektams parama skirta pagal transeuropinių transporto tinklų projektams skirtą paskolų garantijų priemonę (TTPGP) ir keturiems pagal projektų obligacijų iniciatyvos (POI)¹³ priemones – pagal bendradarbiavimo susitarimus su Komisija šias priemones įgyvendino ir valdė EIB;
2. keturi VPSP projektai finansuoti fondo „Marguerite“¹⁴ lėšomis; šis fondas – tai EIB, nacionalinių skatinamojo finansavimo bankų ir Komisijos iniciatyva, kuria siekiama skatinti investicijas į nuosavą kapitalą įgyvendinant ES infrastruktūros projektus;
3. trys VPSP projektai finansuoti pagal Bendros Europos paramos tvarioms investicijoms į miestų teritorijas (JESSICA) iniciatyvą.

Komisijos teigimu¹⁵, taikant finansines priemones, kaip antai TTPGP, ir skiriant tiesiogines ES investicijas (80 milijonų eurų) į fondą „Marguerite“ turėtų padidėti TEN-T infrastruktūros diegimo mastas ir tempas, taip pat TEN-T fondų sverto poveikis.

Naujausi pokyčiai

Šiek tiek vėliau, 2015 m., Komisija ir EIB oficialiai pradėjo įgyvendinti EITP skolos priemonę – pagal šią priemonę buvo toliau plėtojami pagal TTPGP ir POI anksčiau sukurti portfeliai ir ši priemonė yra jais grindžiama. Audito metu buvo kuriama EITP nuosavo kapitalo priemonė; jos tikslas – teikti nuosavo arba kvazinuosavo kapitalo finansavimą mažesniems ir rizikingesniems projektams.

Nuo 2015 m. VPSP projektai taip pat finansuojami Komisijos ir EIB bendra iniciatyva sukurto ESIF lėšomis. 18 iš visų nuo 2017 m. birželio mėn. patvirtintų 224 projektų priskirti prie VPSP projektų.

Audito apimtis ir metodas

Pagrindinis mūsų audito tikslas buvo išsiaiškinti, ar ES finansuoti VPSP projektai buvo veiksmingai valdomi ir ar juos įgyvendinant pasiekta tinkama ekonominė nauda; atliekant auditą atsižvelgta į tendenciją, kad sverto poveikis pasireiškia stipriau, kai viešosios ir privačių finansavimo šaltinių lėšos naudojamos taikant VPSP metodą. Visų pirma nagrinėjome, ar:

1. įgyvendinus audituotus projektus buvo įmanoma patirti naudą, kurią tikimasi gauti taikant VPSP metodą (žr. 24–46 dalis);
2. audituoti projektai buvo pagrįsti patikima analize ir tinkamais metodais (žr. 47–59 dalis);
3. apskritai valstybių narių, kuriose buvo atliekamas auditas, institucinės ir teisinės sistemos buvo tinkamos VPSP projektams sėkmingai įgyvendinti (žr. 60–76 dalis).

Audito darbas buvo atliekamas 2016 m. gegužės mėn. – 2017 m. rugsėjo mėn. Komisijoje (Mobilumo ir transporto, Regioninės ir miestų politikos, Ekonomikos ir finansų reikalų GD bei Eurostate) ir keturiose valstybėse narėse: Prancūzijoje, Airijoje, Graikijoje ir Ispanijoje.

Nagrinėjome susijusią politiką, strategijas, teisės aktus ir projektų dokumentus; rengėme apklausas Komisijoje ir keturių valstybių narių viešojo sektoriaus institucijose, taip pat atlikome 12-os ES bendrai finansuotų VPSP projektų – šešių kelių transporto srities projektų ir šešių IRT srities projektų¹⁶ – patikras vietoje (žr. 4 diagramą ir III priedą); projektai buvo atrinkti iš nustatytos 84-ių ES remiamų VPSP projektų populiacijos (žr. 15 dalį).

Audito grupei atrinkus šiuos projektus pasiekta tokia aprėptis:

1. atrinktose valstybėse narėse patirtos išlaidos sudarė apie 70 % visų ES finansuotų VPSP projektų išlaidų 2000–2014 m. laikotarpiu (20,40 iš 29,2 milijardo eurų), o ES įnašai – 71 % visų ES įnašų į VPSP projektus (4,0 iš 5,6 milijardo eurų) (žr. I priedą);
2. transporto ir IRT sektoriuose patirtos išlaidos sudarė 93 % visų ES finansuotų VPSP projektų išlaidų (27,3 iš 29,2 milijardo eurų) (žr. 1 lentelę);
3. bendros atrinktų projektų išlaidos siekė 9,6 milijardo eurų, o visa ES įnašų suma – 2,2 milijardo eurų (žr. III priedą);
4. atrinkti projektai finansuoti struktūrinių fondų ir Sanglaudos fondo lėšomis, taip pat pagal finansines priemones.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

Pastabos

Įgyvendinant audituotus VPSP projektus atsirado galimybė greičiau įgyvendinti politiką, gerų eksploatavimo ir priežiūros standartų galimybė, tačiau ne visada buvo veiksmingai pasiekta galima jų nauda

Nagrinėjome, ar įgyvendinus audituotus projektus buvo įmanoma patirti galimą naudą, susijusią su savalaikiu projektų įgyvendinimu ir biudžetu, taip pat nagrinėjome, kiek buvo naudotasi pastatyta infrastruktūra.

Taikydamos VPSP grindžiamą finansavimo metodą viešojo sektoriaus institucijos turėjo galimybę surengusios vieną procedūrą įgyvendinti didelės apimties infrastruktūros planus

Rengiant įprastus viešuosius prikimus didelės apimties infrastruktūros projektuose dalyvaujančios privačios bendrovėms yra mokama statybos etapu ir paprastai jis trunka kelerius metus. Taigi viešojo sektoriaus institucijos privalo numatyti pakankamus biudžeto išteklius visiems statybos darbams finansuoti per palyginti trumpą laiką. Nesant pakankamo finansavimo projektai gali būti skaidomi į keletą atskirų dalių, kurių viešieji pirkimai vykdomi skirtingais metais, atsižvelgiant į biudžeto galimybes, todėl visos infrastruktūros statybos darbai vyksta daug metų.

Kita vertus, paprastai taikant VPSP metodą reikalaujama, kad privačiojo sektoriaus partneris finansuotų visus statybos darbus, o paskui viešojo sektoriaus partneris arba naudotojai sutarties vykdymo laikotarpiu, kuris paprastai trunka daugiau nei 20, o dažnai ir 30 metų, kompensuoja privačiojo sektoriaus partnerio patirtas išlaidas. Taip viešojo sektoriaus partneris turi galimybę iš karto pradėti visos infrastruktūros statybą, taigi ir paspartinti jos užbaigimą bei pasiekti, kad būtų galima greičiau patirti visą visos infrastruktūros teikiamą naudą.

Būtent taip buvo įgyvendinami per audituoti Airijos, Graikijos ir Ispanijos automagistralių projektai – visų šių projektų viešieji pirkimai buvo vykdomi surengus vieną konkurso procedūrą. Pavyzdžiui, Graikijos institucijos pasirinko VPSP grindžiamą finansavimo metodą, kad turėtų galimybę gauti privatų finansavimą; šių institucijų manymu, be šių lėšų jos nebūtų galėjusios pradėti įgyvendinti projektų. Taigi 744 km kelių (174 km – centrinės, 365 km – „Olympia Odos“ ir 205 km – „Moreas“ automagistralės) statybos ir (arba) modernizavimo darbai buvo nupirkti surengus tik tris konkurso procedūras – tai visiškai skiriasi nuo Graikijos ankstesnės automagistralių statybos taikant įprastas viešųjų pirkimų procedūras patirties. Pavyzdžiui, dvi „Olympia“ automagistralės ankstesnės atkarpos (jų bendras ilgis – 82 km) buvo statomos 20 metų ir dėl jų surengta 31 viešųjų pirkimų procedūra¹⁷. Tačiau dviejų iš visų audituotų projektų apimtis įgyvendinimo laikotarpiu gerokai sumažėjo (žr. 3 lentelę).

Dėl didelės apimties VPSP projektų viešųjų pirkimų padidėjo nepakankamos konkurencijos rizika ir kartais buvo labai vėluojama šiuos pirkimus užbaigti

Įprasti darbų atlikimo projektai gali būti skaidomi dalimis siekiant pritraukti daugiau konkurso dalyvių, tačiau, kalbant apie VPSP projektus, turi būti nustatytas minimalus projekto dydis siekiant pagrįsti pirkimo išlaidas ir lengviau pasiekti masto ekonomiją – ji būtina eksploatavimo ir priežiūros veiksmingumui padidinti. Tačiau jei projekto apimtis labai didelė, kartais tai gali lemti konkurencijos sumažėjimą, nes paprastai nedaug bendrovių yra finansiškai pajėgios pateikti pasiūlymą. Kai sutarčių vertė labai didelė, tik keli, o galbūt vos vienas veiklos vykdytojas gali pasiūlyti visus prašomus produktus ar paslaugas; tai gali lemti perkančiosios institucijos priklausomumą nuo šių veiklos vykdytojų.

Tai matyti, pavyzdžiui, iš centrinės Graikijos automagistralės projekto, kurio visa planuotų išlaidų suma buvo 2 375 milijonai eurų, atvejo. Pasiūlymus pateikė dvi iš keturių pakviestų bendrovių, tačiau galutiniu viešųjų pirkimų etapu buvo vertintas tik vienas pasiūlymas. Jei būtų vertinti bent du pasiūlymai, viešojo sektoriaus partnerio derybinė pozicija būtų buvusi geresnė ir jis būtų galėjęs derėtis dėl palankesnių sutarties sąlygų.

Kad būtų galima skirti VPSP pirkimo sutartį, būtina nustatyti visus aspektus, susijusius su projekto įgyvendinimu, finansavimu, infrastruktūros eksploatavimu ir priežiūra, įskaitant rodiklius ir veiklos rezultatų vertinimo sistemas (paprastai jie nėra įtraukiami vykdant įprastus projektų viešuosius pirkimus ir dažniausia jiems nustatyti ir suderinti reikia daugiau laiko), ir dėl jų susitarti. VPSP projekto atveju nenumatyto vėlavimo priežastis taip pat gali būti tai, kad privačiojo sektoriaus partneriui reikia surinkti lėšas projektui finansuoti. Airijos automagistralės N17 / N18 projekto viešieji pirkimai truko penkerius metus ir tai yra gerokai ilgiau net už vidutinį 15 mėnesių laikotarpį – paprastai tiek laiko Airijoje trunka VPSP projektų viešieji pirkimai. Dėl finansų krizės nulemto likvidumo stygiaus privačiojo sektoriaus partneriui buvo sunkiau rasti pakankamų finansavimo šaltinių projektams finansiškai užbaigti ir dėl to buvo vėluojama ne mažiau kaip trejus metus¹⁸.

Tai, kad buvo taikomas VPSP grindžiamas finansavimo metodas, taip pat nepadarė teigiamo poveikio dviem vėlavimą dažniausiai lemiančioms priežastims, konkrečiai – susijusioms su teismo procesu ir neišsamiais parengiamaisiais tyrimais; nustatyta, jog šios priežastys turėjo įtakos ne tik daugeliui mūsų tikrintų transporto sektoriaus¹⁹ projektų, įgyvendintų taikant įprastas viešųjų pirkimų procedūras, bet taip pat trims Graikijos automagistralių projektams, kurių viešieji pirkimai buvo vykdomi VPSP sutarčių pagrindu. Pastarųjų atveju nuo procedūros pradžios iki sutarčių įsigaliojimo praėjo vidutiniškai 6,5 metų. Be to, vėlavimas 3,5 mėn. buvo išimtinai siejamas su VPSP grindžiamo finansavimo metodo pasirinkimu, nes sutartys turėjo būti ratifikuojamos parlamente, kadangi tuo metu nei nacionaliniu, nei ES lygmeniu nebuvo sukurta koncesijoms skirtos tinkamos teisinės sistemos.

Ispanijos automagistralių projektų viešieji pirkimai užbaigti laiku, tačiau netrukus buvo pradėtos naujos darybos dėl šių sutarčių (žr. 34 dalies a punktą), taigi kyla abejonių, ar viešieji pirkimai vykdyti tinkamai. Nors taikant VPSP grindžiamą metodą kyla papildomų sunkumų, iš esmės Prancūzijos ir Airijos plačiajuosčio ryšio diegimo projektų viešieji pirkimai užbaigti laiku, tačiau šie projektai yra mažesnės apimties, palyginti su audituotais automagistralių projektais.

Daugumos audituotų projektų statybos darbai labai užsitęsė ir susidarė didelis išlaidų perviršis

Dauguma audituotų projektų neužbaigti laiku, taip pat viršytas jų numatytas biudžetas

Remiantis susijusia literatūra, pagal VPSP metodą įgyvendinti infrastruktūros projektai gali būti efektyvesni nei tradiciniai projektai – projektų statybos darbai bus baigti laiku ir nebus viršijamas numatytas biudžetas²⁰. Taip yra todėl, kad paprastai privačiojo sektoriaus partneris yra labai suinteresuotas baigti statybos darbus, dėl kurių sudaryta sutartis, kad būtų laiku pradėta mokėti infrastruktūros prieinamumu grindžiamas išmokas arba taikyti mokesčius už naudojimąsi infrastruktūra, be to, šis partneris siekia išvengti išlaidų didėjimo, nes paprastai jis pats yra atsakingas už šią riziką.

Tačiau nustatėme, kad dažnai galima VPSP metodo taikymo nauda nebuvo pasiekta, nes infrastruktūra nebuvo baigta per planuotą laiką ir planuotomis išlaidomis. Septynių iš devynių užbaigtų projektų²¹ (jų išlaidos – 7,8 milijardo eurų) darbai užsitęsė nuo dviejų iki 52 mėn., o bendros išlaidos išaugo beveik 1,5 milijardo eurų, iš kurių apie 30 % buvo bendrai finansuojama ES. Graikijoje išlaidos išaugo 1,2 milijardo eurų (jas padengė viešojo sektoriaus partneris, o 36 % šių išlaidų bendrai finansavo ES), Ispanijoje – 0,3 milijardo eurų (jas padengė viešojo sektoriaus partneris), o Prancūzijoje – 13 milijonų eurų, arba 73 %; kalbant apie audituotus projektus, santykiniais skaičiais labiausiai išaugo Prancūzijos išlaidos (išsamesnė informacija pateikiama III priede):

1. Sudarius Ispanijos automagistralių projektų sutartis, netrukus buvo pradėtos naujos derybos dėl šių sutarčių, kadangi buvo būtina pakeisti planuotus darbus; tai lėmė, kad viešojo sektoriaus partnerio dengiamos išlaidos padidėjo apie 300 milijonais eurų. Užbaigti automagistralės A-1 projektą vėluota dvejus metus, taigi jo išlaidos padidėjo 33 % (158 milijonais eurų), o automagistralės C-25 išlaidos padidėjo 20,7 % (143,8 milijono eurų, įskaitant 88,9 milijono eurų finansinių sąnaudų), jį užbaigti vėluota 14 mėn.
2. Prancūzijos „Pau Pyrénées“ IRT projekto išlaidos padidėjo 73 % (nuo 18 iki 31 milijono eurų) dėl veiksmų, kurių imtasi siekiant laikytis su reguliavimu susijusių pakeitimų; nors projekto „Girondins“ infrastruktūros statybos darbai buvo baigti laiku, dėl administracinių priežasčių projektą užbaigti vėluota 16 mėn.
3. Airijos IRT srities miesto ryšių tinklo (MRT) projekto statybos etapas buvo prastai suplanuotas, todėl vėliau buvo sumažinta viso projekto apimtis – dėl to įdiegta mažiau MRT (66 miestuose vietoj 95), o kiekvieno miesto išlaidos padidėjo 4,2 % (50 953 eurais).
4. Trijų Graikijos automagistralių statybos darbai labai užsitęsė (vidutiniškai keturiais metais), o pradėjus naujas derybas dėl VPSP ir gerokai sumažinus dviejų projektų apimtį, labai padidėjo papildomos išlaidos (1,2 milijardo eurų), kurias turėjo padengti viešojo sektoriaus partneris (žr. tolesnį skirsnį).

Graikijos sutarčių atnaujinimas. Kas nutinka sudarius nesėkmingą VPSP ir kam tenka atsakomybė už išlaidas? Beveik 1,2 milijardo eurų papildomų išlaidų padengta valstybės lėšomis

Pirmosios VPSP sutartys Graikijoje sudarytos XX amžiaus 10-ajame dešimtmetyje; jos sudarytos dėl projektų, tarp kurių – „Rion Antirion“ tilto, Atėnų žiedinio kelio ir Atėnų naujojo tarptautinio oro uosto statybos projektai. Kitas VPSP sutarčių sudarymo etapas buvo 2007–2008 m. ir daugiausia jos buvo sudaromos dėl automagistralių statybos projektų (žr. 5 diagramą). Mes auditavome trijų automagistralių projektus.

Šaltinis: Veiksmų programos „Transporto infrastruktūra, aplinka ir darnus vystymasis“ valdymo institucija Graikijoje.

Didelė šių projektų išlaidų dalis finansuota įplaukomis iš kelių mokesčio, taikomo iš anksto nustatytose automagistralių atkarpose, kurias eksploatavo privačiojo sektoriaus subjektas. Tačiau dėl Graikiją apėmusios stiprios finansų ir ekonomikos krizės eismo srautas tapo nepakankamas – jis sumažėjo maždaug 50 % daugiau, nei buvo numatyta blogiausiuose scenarijuose²² – atitinkamai smarkiai sumažėjo tiek faktinės, tiek planuojamos pajamos pagal šiuos tris audituotus koncesijos projektus. Visų pirma nuo 2011 m. iki sutarčių atnauinimo (žr. 37 dalį) trijų audituotų automagistralių atveju ženkliai sumažėjo pajamų, kadangi eismo, palyginti su prognoze, sumažėjo ne mažiau kaip 63 % (centrinėje automagistralėje), 49 % („Olympia“ automagstralėje) ir 20 % („Moreas“ automagistralėje)²³. Kadangi iš esmės viešojo sektoriaus institucijos pagal VPSP sutartis buvo perdavusios privačiojo sektoriaus partneriams (koncesininkams) atsakomybę už paklausos (eismo) riziką, pajamų sumažėjimas stipriai paveikė sutarčių finansinį balansą ir dėl to kreditoriai buvo priversti nutraukti projektų finansavimą, nes jie nebetikėjo tų projektų finansiniu gyvybingumu; tai lėmė, kad darbai buvo nedelsiant sustabdyti.

Pritarusios sutarties nuostatoms (išplėstas išskirtinėmis aplinkybėmis galiojantis privačiojo sektoriaus partneriui taikomų nenugalimos jėgos aplinkybių sąrašas) Graikijos institucijos pateko į padėtį, kai jos tegalėjo:

1. nutraukti automagistralių statybą ir rizikuoti įsivelti į teisinius ginčus, neatmetant tikimybės, jog gali reikėti sumokėti baudas ir kompensacijas;
2. pradėti naujas derybas dėl koncesijos sutarčių su koncesininkais (ir kreditoriais) siekiant jas atgaivinti, tačiau patiriant papildomų viešųjų išlaidų.

Graikijos institucijos laikėsi nuomonės, kad pirmasis scenarijus, t. y. automagistralių statybos nutraukimas, yra mažiau palankus atsižvelgiant į šio sprendimo platesnes makroekonomines ir socialines pasekmes. Taigi praėjus trims derybų metams buvo pradėtos naujos derybos dėl sutarčių su koncesininkais (sutarčių atnaujinimas) – 2013 m. lapkričio mėn. pradėtos derybos dėl „Olympia“ automagistralės ir centrinės automagistralės (E-65), o 2015 m. gruodžio mėn. – dėl „Moreas“ automagistralės (žr. 2 lentelę). Dėl šios priežasties, kaip matyti iš toliau pateiktų išsamių duomenų, viešojo sektoriaus partneris patyrė beveik 1,2 milijardo eurų papildomų išlaidų (žr. 39 dalį).

Šaltinis: Europos Audito Rūmai; duomenys parengti remiantis Graikijos institucijų pateikta informacija.

Atnaujinus sutartis, kadangi galutinė koncesijų sutarčių data nebuvo keičiama, buvo susitarta pratęsti svarbių automagistralės ruožų (45 % „Olympia“ automagistralės ir 55 % – centrinės) statybos darbų baigimo terminą ir pratęsti visų trijų projektų statybos darbų baigimo terminą, taigi infrastruktūros eksploatavimo laikotarpis, per kurį kompensuojamos su infrastruktūra susijusios išlaidos, sutrumpėjo. Tai, kad buvo atidėtas projektų baigimo laikas ir kad buvo sumažinta jų apimtis, turėjo įtakos tikslo išplėsti Graikijos automagistralių tinklą įgyvendinimui ir lėmė grandininį poveikį visam TEN-T tinklui. Be to, vis dar esama rizikos, kad centrinės automagistralės ir „Moreas“ automagistralės atkarpos Lefktrai–Sparta projektų infrastruktūra gali būti naudojama gerokai mažiau nei planuota ir tai neatitinka patikimo finansų valdymo kriterijų (visų pirma žr. 1 langelį).

Be to, buvo taip pat reikalaujama, kad privačiojo sektoriaus partneris prisiimtų beveik 1,2 milijardo eurų papildomų išlaidų (žr. 3 lentelę). Priėmus pirmiau minėtą sprendimą pradėti naujas derybas dėl sutarčių:

1. „Olympia“ ir centrinės automagistralių statybos etapu sumokėtas papildomas 470 milijonų eurų finansinis įnašas (įskaitant 422 milijonus eurų ES fondų lėšų). Buvo siekiama panaikinti finansavimo deficitą, susidariusį daugiausia dėl to, kad sumažėjus eismo srautui sumažėjo pajamų ir kad dėl finansų krizės gerokai išaugo projektų finansinės sąnaudos, – visa tai labai sutrikdė sutarčių finansinį balansą.
2. Be to, viešojo sektoriaus partneris turėjo papildomai sumokėti trijų automagistralių koncesininkams 705 milijonus eurų – visų pirma dėl to, kad buvo sudaryti susitarimai paspartinti darbus (atsižvelgiant į su pajėgumu susijusius poreikius, jie nebuvo būtini), taip pat dėl vėlavimo, kadangi viešojo sektoriaus partneriui reikėjo:
   • iškasti archeologinius radinius;
   • gauti reikiamus aplinkosaugos leidimus;
   • užbaigti reikiamus žemės nusavinimo procesus.

   Didelį šios sumos dydį lėmė ir tai, kad projektai buvo prastai parengti, ir ypač tai, kad VPSP sutartys pasirašytos dar neišsprendus susijusių problemų; be to, atidėjus terminus infrastruktūros eksploatavimo laikotarpių pabaiga nebuvo automatiškai nukelta, o tik sumažėjo laiko, per kurį privačiojo sektoriaus partneris galėjo gauti pajamų ir pasiekti numatytą pelningumą.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai; duomenys parengti remiantis Graikijos institucijų pateikta informacija.

Kadangi koncesininkams buvo išmokėta valstybės išmoka ir kadangi labai padidėjo finansinės sąnaudos, bendros projeko išlaidos vienam „Olympia“ automagistralės km padidėjo 69 %, t. y. nuo 7,7 iki 13,0 milijonų eurų; tačiau planuototiesti kelio ilgis sutrumpintas 45 %. Panašiai ir centrinės automagistralės projekto bendros išlaidos vienam km padidėjo 47 %, t. y. nuo pradinės 13,7 milijono eurų sumos iki 20,2 milijono eurų vienam km, o planuoto statyti kelio ilgis sutrumpintas 55 % (žr. 6 diagramą). Apskritai atnaujinus sutartis visų trijų automagistralių projektų bendros išlaidos padidėjo 36 %, t. y. nuo 9,1 iki 12,4 milijono eurų vienam km; ES įnašas į bendras projektų išlaidas vienam km padidėjo 95 %, t. y. nuo 2,1 iki 4,1 milijono eurų vienam km²⁴.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai; duomenys parengti remiantis Graikijos institucijų pateikta informacija.

Tikėtina, kad bus išlaikyti tinkami daugumos audituotų projektų infrastruktūros paslaugų ir priežiūros standartai

Dar viena galima VPSP metodo taikymo nauda – tai galimybė taikant viso gyvenimo požiūrį užtikrinti geresnį priežiūros ir paslaugų lygį, nei yra pasiekiama įgyvendinant įprastus projektus, kadangi už statybą atsakingas privačiojo sektoriaus partneris taip pat yra atsakingas už infrastruktūros eksploatavimą ir priežiūrą per visą projekto įgyvendinimo laiką – šis laikotarpis daug ilgesnis už įprastą garantijos laikotarpį, taikomą pagal įprastų viešųjų pirkimų taisykles. Taigi privačiojo sektoriaus partneris privalo planuodamas veiksmus atsižvelgti į ilgalaikio eksploatavimo ir priežiūros sąnaudas, kurias jam reikės padengti, taip pat į tai, kad paslaugų lygis, kurį jis pagal VPSP sutartį įsipareigojo užtikrinti, turės būti užtikrintas ilgą laiką; taigi statybos darbų kokybei būtina skirti ypatingą dėmesį.

Be to, paprastai į projektų, įgyvendinamų taikant įprastas viešųjų pirkimų procedūras, biudžeto lėšas neįtraukiamos lėšos, reikalingos projekto infrastruktūrai eksploatuoti ir prižiūrėti, nes dėl šių aspektų sudaromos atskiros sutartys. Kadangi į VPSP sutartis yra įtraukiamos su eksploatavimu ir priežiūra susijusios nuostatos, reikiamų lėšų galima skirti nuo pat statybos etapo pradžios, taigi užtikrinama, kad jos nėra susijusios su viešojo sektoriaus institucijų diskrecija

Daugumos iš devynių audituotų projektų, kurie audito vizitų metu buvo jau baigti, atveju buvo užtikrinti tinkami paslaugų ir priežiūros standartai, pavyzdžiui, susiję su struktūriniu vientisumu, automagistralių horizontaliaisiais ir vertikaliaisiais ženklais, taip pat, kalbant apie IRT projektus, – su reagavimo į klientų prašymus dėl plačiajuosčio ryšio laiku ir su daugeliu kitų aspektų. Tikėtina, kad šių projektų paslaugų ir priežiūros lygis bus geras per visą likusį sutarčių galiojimo laiką. Tai susiję su sutartyse numatytomis paskatomis ir sankcijomis, kurios gali turėti įtakos metinių išmokų dydžiui. Išskyrus Ispanijos automagistralės C-25 projektą ir tris audituotus Graikijos automagistralių projektus, kurių atveju sankcijos yra skiriamos taikant ad hoc procedūras, metinės išmokos gali būti automatiškai mažinamos, jei priežiūra netinkama, arba didinamos, jei priežiūros ir paslaugų lygis nepriekaištingas.

Taikant VPSP metodą neišvengta to, kad viešojo sektoriaus partnerio lūkesčiai dėl planuotos infrastruktūros paklausos ir naudojimo ateityje buvo pernelyg dideli

Paprastai manoma, jog tai, kad kuriant VPSP atsiranda galimybė naudotis viešajame ir privačiajame sektoriuose sukaupta praktine patirtimi, padeda realiai įvertinti, kiek ateityje bus naudojama planuojama infrastruktūra. Tačiau kadangi išmokos gali būti išmokamos dalimis per 20–30 metų, taip mažiau skatinama nustatant optimalią projekto apimtį atsižvelgti į tikrus poreikius, todėl didėja rizika, kad viešojo sektoriaus subjektai gali imtis įgyvendinti didesnius, nei iš tikrųjų reikia, arba didesnius, nei kitomis aplinkybėmis būtų pajėgūs įgyvendinti, infrastruktūros projektus²⁵. Kartu laikantis pernelyg optimistinių planuojamos infrastruktūros paklausos ir naudojimo ateityje scenarijų gali atsitikti taip, kad projektų infrastruktūra bus per mažai naudojama, todėl jos ekonominė nauda bus mažesnė ir ji bus kitais požiūriais mažiau naudinga.

Būtent tai pasakytina ir kalbant apie tris iš visų audituotų automagistralių projektų; esama rizikos, kad Graikijos centrinė automagistralė (žr. 1 langelį) ir „Moreas“ automagistralės atkarpa Lefktrai–Sparta bei Ispanijos užbaigta automagistralė A-1 ateityje bus naudojamos gerokai mažiau nei planuota – eismo srautas jose 35 % mažesnis, nei iš pradžių numatyta (20 463 transporto priemonės vietoj 31 719).

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

Audituotų Prancūzijos ir Airijos plačiajuosčio ryšio diegimo projektų įsisavinimo tarp naudotojų rodiklis taip pat buvo mažesnis, o kartais – daug mažesnis, nei tikėtasi. Merto ir Mozelio departamente (Prancūzija) įgyvendinto projekto pajamos buvo beveik 50 % mažesnės, nei tikėtasi (žr. 4 lentelę), o nacionalinės plačiajuosčio ryšio diegimo sistemos (NPRDS) projekto (Airija) faktiniai įsisavinimo tarp naudotojų rodikliai buvo 69 % mažesni, nei prognozuota (42 004 vartotojai vietoj 135 948).

Vėlavimą, išlaidų didėjimą ir per mažą naudojimą iš dalies lėmė tai, kad buvo atliktos neišsamios analizės ir taikyti netinkami metodai

Siekdami nustatyti galimų su projektų įgyvendinimu susijusių trūkumų priežastis (galimos naudos ir rizikos apžvalga ir atitinkamos audito pastabos pateikiamos IV priede), vertinome, ar buvo atlikta pakankama išankstinė analizė, kuria būtų galima pagrįsti projektų pasirinkimą ir kiekvieno projekto apimtį, taip pat VPSP grindžiamo finansavimo metodo pasirinkimą. Taip pat nagrinėjome, ar pasirinktas VPSP grindžiamas metodas buvo tinkamas atsižvelgiant į konkrečias aplinkybes.

Kalbant apie daugumą audituotų projektų, VPSP grindžiamas finansavimo metodas pasirinktas neatlikus išankstinės lyginamosios analizės, kuria būtų įrodyta, jog pasirinkus būtent šį metodą būtų pasiekta didžiausia ekonominė nauda

Kadangi daugelyje šalių nereikalaujama prisiimant įsipareigojimus iš anksto numatyti visų su VPSP projektais susijusių išlaidų, o metiniai mokesčiai nustatomi tik praėjus keleriems metams po projekto patvirtinimo ir užbaigus statybos darbus, VPSP projektų išlaidų suvestinės rengiamos labai pavėluotai ir gerokai vėliau, nei yra priimami pagrindiniai sprendimai. Kartais sprendimus priimantys asmenys VPSP sutarčių vykdymą tikrina ne taip kruopščiai, kaip įprastų sutarčių vykdymą, kadangi pastarųjų kapitalo sąnaudos turi būti numatomos iš anksto ir kadangi, esant konkurencijai su kitais projektais dėl riboto finansavimo fondo lėšų, jos būna tinkamai pagrįstos. Be to, dažnai viešojo sektoriaus partneriai remiasi kreditorių atlikto tikrinimo išvadomis, nors kreditorių tikslai gali būti visai kiti.

Kadangi VPSP metodo taikymas lemia ilgalaikes pasekmes būsimoms kartoms, VPSP projektai turi būti atrenkami remiantis itin išsamiomis analizėmis ir pagrindimu. Remiantis gerąja valdymo patirtimi, reikėtų atlikti lyginamąją įvairių viešųjų pirkimų metodų (pavyzdžiui, įprastų viešųjų pirkimų ir VPSP viešųjų pirkimų) analizę siekiant išsirinkti metodą, kurį taikant būtų suteikta didžiausia ekonominė nauda. Dažniausiai naudojama priemonė – viešojo sektoriaus komparatorius (VSK). Jei VPSP grindžiamas finansavimo metodas pasirenkamas neatlikus lyginamosios analizės, kuria įvairių viešųjų pirkimų metodų požiūriu būtų užtikrintos vienodos sąlygos, nėra jokių garantijų, kad taikant būtent šį metodą būtų pasiekta didžiausia ekonominė nauda ir būtų geriausiai apsaugotas viešasis interesas.

Vykdant trijų iš 12 projektų, kurie buvo tikrinti audito metu, nacionalines procedūras nebuvo numatyta atlikti lyginamosios analizės (pavyzdžiui, naudojantis VSK) siekiant nustatyti tinkamiausią viešųjų pirkimų metodą, kadangi šiuose projektuose nebuvo numatyta piliečių tiesioginių įmokų mokėjimo. Tačiau priežastys, dėl kurių buvo pasirinkti penki iš likusių devynių audituotų projektų (žr. III priedą), t. y. visų audituotų Graikijos ir Ispanijos automagistralių projektų, nebuvo pagrįstos lyginamąja analize, kurią atlikus būtų gauta papildomų kiekybinių duomenų ir su ekonomine nauda susijusių įrodymų, kuriais būtų buvę galima remtis priimant sprendimą dėl taikytino viešųjų pirkimų metodo (su šių analizių svarba susijęs pavyzdys pateikiamas 2 langelyje). Be to, Audito Rūmams nebuvo leista susipažinti su vieno iš tų devynių projektų dokumentais (žr. 51 dalį).

Nors Komisija investuoja į fondą „Marguerite“ remdamasi TEN reglamentu, kuriuo Audito Rūmams suteikiama teisė atlikti auditą, net jei paramos gavėjas yra privačiojo sektoriaus partneris²⁷, Airijos institucijos nesutiko pateikti Audito Rūmams automagistralės N17 / 18 projekto VSK duomenų ir konkurso dokumentų, jų neturėjo ir Komisija. Todėl nebuvo galimybės įvertinti, kuo remiantis buvo kuriamas projektas ir vykdomi jo viešieji pirkimai, taip pat kodėl buvo pasirinktas VPSP grindžiamas finansavimo metodas, o ne kiti galimi viešųjų pirkimų metodai (kaip antai įprasti viešieji pirkimai ir koncesija).

VSK priemone naudotasi dėl trijų Prancūzijoje įgyvendintų infrastruktūros prieinamumu grindžiamos VPSP projektų, tačiau palyginti duomenis trukdė tai, kad trūko patikimų duomenų apie išlaidas ir sistemingai prognozuotas pernelyg dideles pajamas³⁰, – daugeliu atvejų buvo neįmanoma pasiekti atitinkamų faktinių įsisavinimo tarp naudotojų rodiklių (žr. 46 dalį) ir dėl to veiksmingumas buvo mažesnis, nei planuota. Be to, Prancūzijos „Pau-Pyrénées“ projektui ir Airijos MRT projektui nebuvo atlikta bendrosios sąnaudų ir naudos analizės – tai kliudė nustatyti tikėtiną naudą ir optimalų projektų dydį bei apimtį. Kalbant apie MRT projektą, jo apimtis sumažinta nuo 95 iki 66 miesto ryšių tinklų, o kiekvienos projekte dalyvaujančios savivaldybės išlaidos padidėjo 4,2 % (žr. 34 dalies c punktą).

Įvertinę audituotus VPSP projektus nustatėme, kad tam tikri aspektai gali turėti didelės įtakos projektų veiksmingumui, todėl tuos aspektus būtų galima išnagrinėti Komisijai atlikus specialų vertinimą. Nors nustatyti VPSP projektų struktūrą, rengti jų viešuosius pirkimus ir juos įgyvendinti – išimtinai valstybių narių kompetencija, Komisija gali atlikti svarbų vaidmenį, kai turi tvirtinti ES lėšomis bendrai finansuotinus didelės apimties projektus. Tačiau iki 2007–2013 m. programavimo laikotarpio ji nebuvo nustačiusi specialių vertinimo priemonių (pavyzdžiui, projektų vertinimo kriterijų, pagal kuriuos būtų įrodoma ES pridėtinė vertė, ekonominė nauda ir derėjimas su ilgalaikėmis sutartimis), skirtų konkrečių VPSP ypatybių poveikiui pavieniams didelės apimties projektams ištirti³¹.

Dažnai rizika buvo paskirstyta netinkamai – dėl to sumažėjo privačiojo sektoriaus partnerio motyvacija arba jis patyrė pernelyg didelę riziką

Viena iš VPSP grindžiamo finansavimo metodo pasirinkimo priežasčių – galimybė paskirstyti riziką (kaip antai su statyba, paklausa ir infrastruktūros prieinamumu susijusią riziką) remiantis principu, kad riziką turėtų prisiimti partneris, turintis geriausias galimybes ją valdyti.

Gebėjimas tinkamai nustatyti ir paskirstyti projektų riziką siekiant užtikrinti optimalią rizikos perskirstymo ir kompensacijų, mokamų riziką prisiimančiai šaliai, pusiausvyrą – vienas iš pagrindinių VPSP sėkmę lemiančių veiksnių. Priešingu atveju gali atsirasti finansinių pasekmių viešojo sektoriaus partneriui ir gali nepavykti pasiekti projekto tikslų. Jei rizika paskirstoma neoptimaliai, tai gali lemti mažesnę privačiojo sektoriaus partnerio motyvaciją arba didesnes projekto išlaidas, taip pat mažesnį atlygį viešojo sektoriaus partneriui.

Nors nustatėme bent vieną gerosios patirties pavyzdį (įgyvendinant Prancūzijos plačiajuosčio ryšio diegimo Žirondos departamente projektą atsižvelgta į tai, kiek yra pasiektas prognozuotas paslaugų lygis, ir numatytos sankcijos, taikytinos tuo atveju, jei įsisavinimo tarp naudotojų rodiklis neatitinka viešųjų pirkimų pasiūlyme pateiktų finansinių modelių), taip pat nustatėme keletą atvejų, kai rizika buvo paskirstyta nenuosekliai. Pavyzdžiui:

1. rizikos paskirstymo modelis neatitinka VPSP sutarties skyrimo kriterijų. Nors Prancūzijos Merto ir Mozelio projekto konkurso dalyviai buvo atrinkti pagal sutarties sudarymo kriterijus, tarp kurių buvo ir tai, kad galimi privačiojo sektoriaus partneriai turi pasiūlyti plačiajuosčio ryšio paslaugų komercializavimo finansinius modelius, komercinę riziką prisiėmė ne jie, o viešojo sektoriaus partneris. Dėl to pasiūlymų teikimo etapu privačiojo sektoriaus partneriai nebuvo atsakingi už pajamų prognozes. Atlikdami auditą nustatėme, kad pajamos buvo beveik 50 % mažesnės nei tikėtasi; jei rizika būtų buvusi paskirstyta nuosekliau, būtų buvę labiau skatinama užtikrinti veiksmingą plačiajuosčio ryšio paslaugų komercializavimą;
2. rizikos paskirstymo modelis neatitinka atlygio už privatų rizikos kapitalą. Kabant apie automagistralės projektą, privačiojo sektoriau partneris prisiėmė infrastruktūros prieinamumo riziką, bet ne paklausos riziką. Kadangi prieinamumo rizika priklauso nuo privačiojo sektoriaus partnerio pasiekto priežiūros lygio ir šiek tiek mažesniu mastu – nuo išorinių veiksnių, privačiojo sektoriaus partneriui užtikrinama mažiau neaiškumo, taigi atlygis už privačiojo sektoriaus partnerio kapitalą turėtų būti mažesnis už atlygį, mokamą šiam partneriui prisiėmus paklausos riziką. Tačiau šiuo atveju VPSP sutartyje numatyta privačiojo sektoriaus partnerio nuosavo kapitalo grąžos norma siekė beveik 14 % per metus – tai viena didžiausių normų, taikytų įgyvendinant audituotus projektus.
3. Dėl netinkamai paskirstytos rizikos privačiojo sektoriaus partneris prisiėmė pernelyg didelę riziką. Iš Graikijos audituotų projektų matyti, kad jei privačiojo sektoriaus partneriui tenka prisiimti pernelyg didelę riziką (taip nutiko, pavyzdžiui, „Olympia“ automagistralės projekto atveju, kai viešojo sektoriaus partneris perdavė privačiojo sektoriaus partneriui visą paklausos riziką, nors tai neturėjo įtakos eismo poreikiams), gali kilti didelių sunkumų, pavyzdžiui, susijusių su padidėjusia privačiojo sektoriaus partnerio bankroto rizika ir atitinkamai su viešojo sektoriaus partneriui tenkančiomis papildomomis išlaidomis bei sumažėjusia ekonomine nauda (žr. 36–40 dalis). Panašus rizikos paskirstymo modelis numatytas ir Airijos NPRDS projektui, tačiau paaiškėjo, kad šio projekto faktinis įsisavinimo tarp naudotojų rodiklis buvo daug mažesnis nei iš pradžių planuota (žr. 46 dalį); jei privačiojo sektoriaus partneris buvęs finansiškai netvirtas, dėl gerokai mažesnių pajamų visam projektui būtų kilusi rimta rizika;
4. rizika paskirstyta neveiksmingai. Kalbant apie Ispanijos automagistralės A-1 projektą (žr. 8 diagramą), privačiojo sektoriaus partneriui buvo perduota tiek paklausos, tiek infrastruktūros prieinamumo rizika, kadangi projekto atlygis buvo grindžiamas viešojo sektoriaus partnerio mokamais šešėliniais kelių mokesčiais ir koreguojamas atsižvelgiant į priemokas ar sankcijas už infrastruktūros priežiūros kokybę. Kadangi eismo srautas buvo daug mažesnis nei tikėtasi, atsižvelgiant į priežiūros kokybę (esant mažam eismo srautui buvo lengviau ją užtikrinti) buvo išmokėtos priemokos ir jomis buvo kompensuoti visi dėl paklausos rizikos patirti privačiojo sektoriaus partnerio nuostoliai. Taigi nors visą riziką buvo prisiėmęs privačiojo sektoriaus partneris, galima teigti, kad praktiškai jis nepateko į nepalankią finansinę padėtį, o viešojo sektoriaus partneris, siekdamas užtikrinti nepriekaištingą per mažai naudojamos automagistralės kokybę, pagal sutartį privalėjo sumokėti daug didesnę sumą.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

Atsižvelgiant į sparčius technologijų pokyčius, ilgalaikės VPSP sutartys nėra tinkamas sprendimas

Paprastai taikant VPSP metodą tikimasi pasiekti kuo didesnę šios partnerystės teikiamą naudą, pasiekiamą naudojantis ir remiantis atitinkama geriausia viešajame ir privačiajame sektoriuose sukaupta praktine patirtimi. Taigi tikimasi, kad VPSP padės padidinti infrastruktūros ir paslaugų kokybę, taip pat paskatins ieškoti naujoviškų sprendimų viešųjų paslaugų teikimo srityje³².

Audituoti projektai buvo įgyvendinami taikant VPSP metodą visų pirma dėl to, kad viešojo sektoriaus partneriai manė neturintys techninių pajėgumų įgyvendinti tuos projektus įprastu būdu, labai nerizikuodami, kad atsiras su sąsaja susijusių techninio pobūdžio problemų. Tačiau įgyvendinant šiuos projektus kilo problema naujų technologijų srityje, kurios paprastai nepavyksta išvengti taikant VPSP metodą, – šioje srityje tinkamiausių technologinių sprendimų pasirinkimas yra vienas iš pagrindinių veiksnių, lemiančių ilgalaikių sutarčių įgyvendinimo sėkmę. Kadangi įgyvendinant šiuos projektus įsipareigota per visą VPSP sutarties laikotarpį, kuris paprastai yra ilgas, taikyti konkrečią technologiją ir pasiekti konkretų veiksmingumo lygį, šiems projektams galėjo kilti didelė technologinio senėjimo rizika, kai, naujai technologijai tapus prieinamai, neišvengiamai sumažėtų pajamos.

Pavyzdžiui, trijų iš keturių audituotų Prancūzijos plačiajuosčio ryšio diegimo srities VPSP projektų numatytas veiklos laikotarpis buvo 18–24 metai ir šie projektai yra grindžiami mišriomis technologijomis, įskaitant belaidžių technologijų, kurias taikant būtina kas 5–6 metus atlikti brangius atnaujinimus, naudojimą plačiu mastu (taip pat žr. 3 langelį). Prancūzijoje patvirtinus ypač spartaus interneto strategiją³³ siekiant sukurti atitinkamą infrastruktūrą, reikės pradėti naujas viešųjų pirkimų procedūras siekiant aprėpti teritorijas, kuriose užtikrinta tik bevielių technologijų aprėptis ir dėl kurių jau yra sudaryta VPSP sutartis iki 2030 m. ir vėliau. Tikėtina, kad dėl to gali būti sudarytos dvi ar daugiau sutampančių VPSP sutarčių dėl tos pačios teritorijos aprėpties (viena iš jų bus grindžiama pasenusia technologija), gali reikėti pradėti naujas derybas dėl esamų VPSP sutarčių, gali padidėti išlaidos ir atsirasti nenumatytų pasekmių visam tinklui.

Institucinė ir teisinė sistemos dar nėra tinkamos ES remiamiems VPSP projektams įgyvendinti

Vertinome, ar ES taikomos teisinės ir institucinės sistemos yra tinkamos didesniam skaičiui VPSP projektų visose valstybėse narėse įgyvendinti. Buvo atsižvelgiama, be kita ko, į tai, ar yra sukurta tinkamų VPSP teisės aktų ir konsultavimo VPSP klausimais padalinių siekiant padėti įgyvendinti VPSP projektus – teikiant rekomendacijas, rengiant sutarčių ir lyginamųjų analizių pavyzdžius ir kuriant tinkamo veikimo mechanizmus visų šių sistemų įgyvendinimui palengvinti, taip pat buvo atsižvelgiama į tai, ar yra tinkamų strategijų, susijusių su VPSP metodo taikymu įgyvendinant bendrą investavimo politiką.

Ne visos valstybės narės, kuriose lankėmės, yra sukūrusios tinkamas institucines ir teisines sistemas, nors jos išmano VPSP metodą

Kad VPSP metodas būtų sėkmingai taikomas, turi būti sukurtos tvirtos ir visapusiškos teisinė ir institucinė sistemos bei procesai. Be to, sėkmingą VPSP metodo taikymą taip pat labai lemia atsakingų institucijų administraciniai gebėjimai.

Nagrinėjome keturių valstybių narių, kuriose lankėmės, institucines ir teisines sistemas ir nustatėme tam tikrų trūkumų, trukdančių sėkmingai įgyvendinti VPSP projektus:

1. Prancūzijoje ir Airijoje VPSP sistema veikia tik centriniu lygmeniu sudarytos tam tikrų rūšių VPSP atveju: Prancūzijoje visapusiška institucinė sistema (pavyzdžiui, infrastruktūros prieinamumu grindžiamos įprastos VPSP pagal PSFPE susitarimą sistema) buvo taikoma tik įgyvendinant „Contrats de Partenariat“ (CP); šios sutartys sudaromos nacionaliniu lygmeniu. Įgyvendinant kitų rūšių VPSP, kaip antai „Délégation de Service Public“ (VPSP koncesijos pagrindu) regioninio lygmens CP, panašūs susitarimai nebuvo taikomi. Airijoje įgyvendinant sutartimi įformintus susitarimus, kaip antai susitarimą dėl MRT projekto, nereikalaujama atlikti tiek tikrinimo procedūrų ir lyginamųjų analizių, kiek jų būtina atlikti įgyvendinant infrastruktūros prieinamumu grindžiamos VPSP projektus, – galbūt, pasirinkus pastarąjį modelį, būtų buvę įmanoma išvengti prasto planavimo (žr. 34 dalies c punktą);
2. Graikijoje VPSP sistema taikoma tik įgyvendinant projektus, kurių statybos sąnaudos nesiekia 500 milijonų eurų, todėl teisės akte, kuriuo reglamentuojama VPSP, nustatytas reikalavimas privalomai atlikti vertinimą netaikomas labai didelės apimties infrastruktūros projektams, kaip antai trims mūsų auditui atrinktiems automagistralių projektams³⁴. Esant šiai padėčiai, už VPSP atsakingai institucijai nėra lengva įgyvendinant didelės apimties projektus nuosekliai taikyti nustatytas procedūras ir naudotis už VPSP atsakingo padalinio sukaupta patirtimi;
3. Ispanija neturi konkrečiai už VPSP atsakingos institucijos ar padalinio, kuris būtų galėjęs padėti įgyvendinti audituotus VPSP projektus; todėl taikant VPSP metodą nebuvo galimybės naudotis standartinėmis sutarčių nuostatomis, centrinio lygmens rekomendacijomis ir priemonėmis. Įgyvendinant Ispanijos VPSP projektus nereikalauta atlikti šio ir kitų viešųjų pirkimų metodų lyginamosios analizės (žr. 50 dalį) arba kitokio būtent ekonominės naudos vertinimo, pritaikyto VPSP projektams.

Be to, nustatėme, kad tik kelios valstybės narės yra sukaupusios pakankamos ilgalaikės patirties ir viešojo sektoriaus praktinės patirties, susijusios su sėkmingu VPSP projektų įgyvendinimu (žr. 3 diagramą). Mūsų atliktos ESIF lėšomis finansuotų VPSP projektų analizės rezultatais patvirtinta tai, kad šie projektai yra sutelkti valstybėse narėse, geriausiai išmanančiose šį viešųjų pirkimų metodą: 14 iš 18 nuo 2017 m. birželio mėn. ESIF lėšomis finansuotų projektų įgyvendinami Prancūzijoje, Jungtinėje Karalystėje, Nyderlanduose, Italijoje, Vokietijoje, Airijoje ir Graikijoje. Ši išvada taip pat patvirtinta Audito Rūmų nuomonėje dėl pasiūlymo išplėsti esamo ESIF reglamento taikymo sritį³⁵; joje atkreipiamas dėmesys į didelį geografinį disbalansą ir sektorių koncentracija, kadangi 63 % ESIF finansavimo su infrastruktūra ir inovacijomis susijusiai veiklai yra skiriama Jungtinei Karalystei, Italijai ir Ispanijai – daugiausia energetikos (46 %) ir transporto (19 %) sektoriams.

Neatsižvelgiant į ilgalaikes VPSP metodo taikymo pasekmes, valstybės narės, kuriose lankytasi, nebuvo parengusios aiškios šio metodo taikymo strategijos

Kalbant apie galimą VPSP projektų naudą, įgyvendinant šiuos projektus, be kita ko, galima anksčiau įgyvendinti planuotą kapitalo investicijų programą, kadangi taikant VPSP metodą gali atsirasti galimybė naudotis svarbiu papildomu finansavimo šaltiniu siekiant papildyti įprastus biudžeto paketus.

Tačiau didelių infrastruktūros projektų finansavimas ir įsipareigojimas kasmet mokėti išmokas už jų infrastruktūros statybos, eksploatavimo ir priežiūros darbus turi ilgalaikių pasekmių valstybių narių biudžetams ir politiniams sprendimams, taigi vyriausybėms reikėtų suformuoti strateginį požiūrį siekiant nustatyti, kokiose srityse ir kokiomis aplinkybėmis būtų tinkamiausia taikyti VPSP grindžiamą finansavimo metodą ir įsipareigoti ilgą laiką skirti lėšų. Nustatėme, kad dauguma valstybių narių, kuriose lankėmės, nebuvo parengusios aiškios VPSP metodo taikymo politikos ir strategijos:

1. iš esmės Airijoje ir Graikijoje VPSP metodas pasirinktas siekiant užtikrinti papildomą finansavimo šaltinį – daugiausia siekiant finansuoti papildomas investicijas (t. y. papildomus projektus, kurių finansuoti nacionalinio kapitalo (investicijų) biudžeto lėšomis nebuvo galimybės), taikant VPSP metodą (Airijoje), arba siekiant pritraukti privačių lėšų (Graikija);
2. Prancūzijoje nėra nustatyta strateginio požiūrio į VPSP metodo taikymą. Vyriausybė mėgino skatinti taikyti VPSP metodą kaip anticiklinę priemonę siekdama duoti atkirtį finansų ir ekonomikos krizei, tačiau ji nepateikė aiškių rodiklių, susijusių su vaidmeniu, kurį VPSP turėtų atlikti įgyvendinant investavimo strategijas. Pavyzdžiui, audituoti plačiajuosčio ryšio sektoriaus VPSP projektai buvo įgyvendinami neturint bendros nacionalinio lygmens strategijos, kaip turi būti siekiama tikslo visiems užtikrinti prieigą prie sparčiojo interneto (žr. 59 dalį);
3. Ispanijoje VPSP projektai buvo atrinkti remiantis jų parengtumo lygiu, o ne aktualumu, poveikiu arba verte ar ekonomine nauda, – iš šių aplinkybių matyti, kodėl, pavyzdžiui, geriau parengtas projektas buvo taikant VPSP metodą įgyvendinamas automagistralės A-1 atkarpoje, kurioje eismo srautas mažesnis.

Europos infrastruktūros politikos požiūriu Prancūzijoje ir Airijoje įgyvendinant audituotus šešis plačiajuosčio ryšio diegimo projektus, buvo laikomasi pagrindinių su IRT susijusių Europos prioritetinių tikslų. Tačiau nustatėme, kad du trečdaliai audituotų automagistralių projektų³⁶ nebuvo įtraukti į prioritetinį TEN-T tinklą, kurio tikslas – sutelkti dėmesį į prioritetinį tikslą iki 2030 m. baigti kurti šį tinklą; šie projektai buvo įtraukti tik į visa apimantį susisiekimo tinklą, kurį tikimasi baigti kurti iki 2050 m. Nors taikant VPSP metodą, kaip įprastų viešųjų pirkimų alternatyvą, gali būti prisidėta prie prioritetinių didelės apimties infrastruktūros kūrimo planų įgyvendinimo, kyla abejonių dėl to, ar vertėjo ir ar buvo pagrįsta tai daryti, atsižvelgiant į papildomus išsamius reikalavimus ir riziką, susijusius su VPSP metodo taikymu įgyvendinant šiuos projektus, kurie nėra įtraukti į pagrindinį tinklą, kuris turėtų būti baigtas kurti iki 2030 m., ir kuriuos įgyvendinant, kaip pabrėžiama šioje ataskaitoje, kilo itin daug problemų.

VPSP vaidmuo įgyvendinant platesnes investavimo strategijas galėtų būti pagrįstas nuosekliais strateginiais požiūriais. Iš keturių valstybių narių, kuriose lankėmės, Airijoje ir šiek tiek mažesniu mastu Graikijoje buvo susimąstyta apie tai, kad, siekiant išvengti įsipareigojimo ateityje iš biudžeto skirti pernelyg dideles sumas, galbūt vertėtų mažiau taikyti VPSP metodą ir naudotis tuo, kad nereikia iš anksto patvirtinti biudžeto ir vykdyti kontrolės. Airija numatė taikyti metinę išlaidų VPSP projektams ribą – 10 % bendrų kapitalo išlaidų, o Graikijoje, remiantis VPSP pagrindų įstatymu, bendra išmokų VPSP projektams suma neturėtų viršyti 10 % metinės valstybės investicijų programos lėšų, o bendra metinių infrastruktūros prieinamumu grindžiamų išmokų privačiojo sektoriaus veiklos vykdytojams suma neturėtų viršyti 600 milijonų eurų³⁷.

Prancūzijoje ir Ispanijoje nėra nustatyta visos metinių išmokų VPSP projektams sumos ribos. Sumažėjusio fiskalinio lankstumo rizika, kylanti dėl to, kad finansuojama didesnė kapitalo dalis, nei įstengiama atsižvelgiant į esamus ir ilgalaikius biudžeto suvaržymus, buvo ypač aiškiai matyti regionų lygmeniu (žr. 4 langelį).

ES finansavimą naudojant VPSP projektams įgyvendinti yra taikomi papildomi reikalavimai ir kyla daugiau neaiškumų.

Tik kelios valstybės narės įgyvendindamos VPSP projektus sistemingai naudojasi ES parama (žr. 9–19 dalis). Po mūsų vizitų Airijoje, Prancūzijoje, Ispanijoje ir Graikijoje pasitvirtino tai, kad viena iš pagrindinių kliūčių, trukdančių įgyvendinti jungtinėmis lėšomis finansuojamus VPSP projektus, yra išsamesni reikalavimai, taikomi teikiant paraišką dėl ES dotacijos, taip pat sudėtingas VPSP viešųjų pirkimų ir valdymo procesas. Esant šiai padėčiai abu partneriai gali nuo pat pradžių siekti vengti įgyvendinti projektus jungtinėmis lėšomis (VPSP) ir verčiau rinktis įprastus viešuosius pirkimus arba VPSP nesinaudojant jokia ES parama.

Be kitų veiksnių, kaip antai finansų ir ekonomikos krizės poveikio, politinio pasirinkimo ir ribotų viešojo sektoriaus gebėjimų įgyvendinti VPSP projektus, labai menką ES paramos naudojimą įgyvendinant VPSP projektus iš dalies lemia ir praktiniai sunkumai, susiję su ankstesniais reglamentais dėl ES finansavimo. 2007–2013 m. programavimo laikotarpiui skirtuose struktūrinių ir Sanglaudos fondų reglamentuose nėra konkrečiai su VPSP susijusių nuostatų, kadangi jie visų pirma buvo derinami su dotacijų tvirtinimo ir išmokėjimo mechanizmais, taikytinais vykdant įvairius įprastus viešuosius pirkimus.

Kalbant apie naujas BNR nuostatas, skirtas 2014–2020 m. programavimo laikotarpiui, yra įtrauktas atskiras su VPSP klausimais susijęs skyrius siekiant paaiškinti ESI fondų teikiamas galimybes remti VPSP projektus ir išspręsti kai kuriuos pagrindinius praktinius sunkumus. Tai padėjo, pavyzdžiui, supaprastinti finansavimo trūkumo nustatymo tvarką, taip pat atsirado galimybė pailginti dotacijos išmokėjimo laiką (daugiau informacijos pateikiama II priede). Nors šioms nuostatomis gali būti skatinama įgyvendinti daugiau ES remiamų jungtinėmis lėšomis finansuojamų VPSP projektų, audito metu (2017 m. rugsėjo mėn.) šių projektų buvo parengta labai nedaug.

Dėl galimybės VPSP projektus apskaityti nebalansiniuose straipsniuose kyla rizika, kad gali sumažėti skaidrumas ir ekonominė nauda

Nustatėme, kad viešojo sektoriaus institucijoms priimant sprendimą dėl šio viešųjų pirkimų metodo pasirinkimo labai svarbus yra VPSP sutarčių statistinis vertinimas. Remiantis 2010 m. ESS (žr. 6 dalį), VPSP projektai turėtų būti įrašomi į apskaitą turto ekonominio savininko (t. y. šalies, prisiimančios didžiausią rizikos dalį ir turinčios teisę gauti didžiausią dalį atlygio už riziką) balansiniuose straipsniuose. Atsižvelgiant į tai, kaip viešojo ir privačiojo sektorių partneriams yra paskirstoma rizika ir atlygis, taisyklėse numatytos dvi galimybės:

1. VPSP projektai gali būti apskaitomi valdžios sektoriaus balansiniuose straipsniuose panašiai, kaip yra apskaitomi projektai, kurių viešieji pirkimai vyksta įprastai. Šiuo atveju VPSP turtas yra laikomas viešąja investicija, dėl kurios atsižvelgiant į investicijas didėja valstybės skola, taigi yra daromas poveikis Mastrichto kriterijų laikymuisi;
2. VPSP projektai gali būti apskaitomi valdžios sektoriaus nebalansiniuose straipsniuose, perkeliant investicines išlaidas iš kapitalo (investicijų) biudžeto į metinį būsimų metų veiklos biudžetą. Šiuo atveju pranašumas yra tas, kad į su VPSP susijusios skolos dalį neatsižvelgiama siekiant užtikrinti atitiktį Mastrichto kriterijams.

Rizikos paskirstymas viešojo ir privačiojo sektorių partneriams – vienas iš pagrindinių VPSP sutarties ypatybių (žr. 54 dalį). Kadangi, VPSP projektų neapskaitant valdžios sektoriaus balansiniuose straipsniuose, didžiausia rizika ir išmokos tenka privačiojo sektoriaus partneriui, neišvengiamai esama rizikos, kad paskirstant riziką ir atlygį bus labiau atsižvelgiama į taikomą statistinio vertinimo metodą, o ne laikomasi principo, kad riziką turėtų prisiimti šalis, kurios galimybės ją valdyti ir užtikrinti didžiausią ekonominę naudą yra geresnės. Apskritai VPSP turtą apskaitant balansiniuose straipsniuose būtų galima užtikrinti vienodesnes sąlygas taikyti įvairius viešųjų pirkimų metodus ir juos rinktis atsižvelgiant tik į ekonominę naudą.

Atlikus keturių valstybių narių VPSP politikos, strategijų ir projektų analizę paaiškėjo, kad:

1. Airijoje pagrindinis VPSP grindžiamo finansavimo metodo pasirinkimą lemiantis veiksnys yra ekonominis naudingumas, tačiau taip pat atsižvelgiama į galimybę VPSP projektus įrašyti į apskaitą valdžios sektoriaus nebalansiniuose straipsniuose. Du iš audituoti projektai (jų bendros išlaidos – 1,2 milijardo eurų) įrašyti į apskaitą nebalansiniuose, o vienas – balansiniuose straipsniuose;
2. Graikijoje renkantis VPSP grindžiamą finansavimo metodą daugiausia buvo siekiama pritraukti privatų finansavimą. Į statistinį vertinimą taip pat atsižvelgta – trys audito metu tikrintos koncesijos sutartys (jų bendra vertė – 6,7 milijardo eurų) iš pradžių buvo įrašomos į apaskaitą nebalansiniuose straipsniuose. Tačiau vėliau, pradėjus naujas derybas dėl sutarties sąlygų ir jas iš esmės pakeitus, šios sutartys perkeltos į balansinius straipsnius (žr. 37–40 dalis). Nė vienam projektui nebuvo atlikta lyginamojo viešųjų pirkimų metodų ekonominės naudos vertinimo;
3. Prancūzijoje VPSP projektai sistemingai apskaitomi valdžios sektoriaus balansiniuose straipsniuose, taigi VPSP grindžiamo finansavimo metodo pasirinkimą lemia vien ekonominė nauda. Keturi audituoti projektai įrašyti į apskaitą balansiniuose straipsniuose ir, išskyrus „Pau-Pyrénées“ projektą, atlikta galimų viešųjų pirkimų metodų lyginamoji analizė;
4. Ispanijos institucijoms taip pat labai svarbu buvo tai, kad VPSP projektai gali būti apskaitomi nebalansiniuose straipsniuose. Apskritai nebuvo skatinama sudaryti VPSP, kuri turėtų įtakos valdžios sektoriaus balansui, o kabant apie audituotus VPSP projektus, galimų viešųjų pirkimų metodų lyginamasis vertinimas remiantis ekonominės naudos kriterijais neatliktas. Pavyzdžiui, automagistralės A1 projekto galimybių studijoje rizika paskirstyta siekiant išvengti projekto įrašymo į apskaitą valdžios sektoriaus balansiniuose straipsniuose ir taip išlaikyti vieną iš pagrindinių VPSP privalumų³⁸. Tačiau, Nacionalinės apskaitos biuro sprendimu, du audituoti projektai turėjo būti įrašyti į apskaitą balansiniuose straipsniuose, kadangi privačiojo sektoriaus partnerio rizika buvo nepakankama.

Nustatėme, kad penkių iš 12 audituotų projektų (jų bendros išlaidos – 7,9 milijardo eurų) atveju renkantis VPSP grindžiamą finansavimo metodą svarbų vaidmenį atliko tai, kad VPSP projektai gali būti įrašomi į apskaitą nebalansiniuose straipsniuose. Taikant šią praktiką didėja neigiamo šalutinio poveikio, galinčio lemti ekonominės naudos sumažėjimą, rizika; pavyzdžiui, tai gali lemti šališką požiūrį į VPSP projektus net ir tais atvejais, kai atsižvelgiant į ekonominę naudą tikriausiai būtų rinktasi kitą metodą, taip pat tai gali lemti neproporcingą rizikos pasidalijimą ir didesnes viešojo sektoriaus partnerio išlaidas.

Nesant patikimų viešai prieinamų duomenų apie VPSP projektus bazių³⁹, iš kurių duomenų būtų matyti viešojo sektoriaus subjektų būsimų metų įsipareigojimai, ir VPSP projektų neįtraukiant į viešojo sektoriaus balansą mažėja plačiajai visuomenei teikiamos informacijos apie ilgalaikius įsipareigojimus pagal VPSP sutartis ir su jomis susijusią atsakomybę, taigi ir informacijos apie šių sutarčių poveikį atitinkamų valstybių narių skolos ir deficito dydžiui, skaidrumas.

Išvados ir rekomendacijos

Nustatėme, kad, nors taikant VPSP metodą atsiranda galimybė greičiau įgyvendinti politiką, taip pat per visą VPSP sutarčių laiką užtikrinti gerą priežiūros lygį, ne visi audituoti ES remti VPSP projektai buvo veiksmingai valdomi ir ne visada buvo pasiekta pakankama ekonominė nauda. Dažnai nebuvo pasiekta galima audituotų VPSP projektų nauda, kadangi, panašiai kaip ir įgyvendinant projektus, kurių viešieji pirkimai vyksta įprastai, neišvengta vėlavimo ir išlaidų didėjimo, taip pat nepakankamai naudotasi projektų rezultatais ir dėl to 1,5 milijardo eurų, iš kurių 0,4 milijardo eurų – ES lėšos, išleista neefektyviai ir neveiksmingai.

Be to, tinkamai neišnagrinėta galimybė taikant VPSP metodą pasiekti didesnę ekonominę naudą, taip pat neparengtos tinkamos VPSP metodo taikymo strategijos bei institucinės ir teisinės sistemos. Kadangi tik kelios valstybės narės turi pakankamai sėkmingo VPSP projektų įgyvendinimo patirties ir žinių, esama didelės rizikos, jog, taikant VPSP metodą, prie tikslo (kuris, be kita ko, nurodytasTransporto politikos baltojoje knygoje, taip pat esamo laikotarpio EITP ir ESIF reglamentuose) didesnę dalį ES lėšų įgyvendinti su privačiomis lėšomis, įskaitant VPSP, įgyvendinimo nebus prisidėta tiek, kiek tikėtasi.

1 rekomendacija. Neskatinti intensyviau ir plačiau taikyti VPSP metodo, kol nebus išspręstos nustatytos problemos ir sėkmingai įgyvendintos toliau pateiktos rekomendacijos

Komisija ir valstybės narės neturėtų skatinti intensyviau ir plačiau taikyti VPSP metodo, kol nebus išspręstos šioje ataskaitoje nustatytos problemos ir sėkmingai įgyvendintos toliau pateiktos rekomendacijos; visų pirma reikėtų patobulinti institucines ir teisines sistemas bei pagerinti projektų valdymą, taip pat geriau užtikrinti, kad būtent pasirinkus VPSP metodą būtų pasiekta didžiausia ekonominė nauda ir VPSP projektai būtų sėkmingai valdomi.

Tikslinė įgyvendinimo data: nedelsiant.

Ne visada veiksmingai pasiekta galima audituotų VPSP projektų nauda

Susijusiose strategijose ir reglamentuose numatyta VPSP metodą taikyti kaip veiksmingą infrastruktūros projektų, kuriais užtikrinama, kad viešosios politikos tikslai būtų pasiekti sutelkiant įvairius viešuosius ir privačiuosius išteklius, įgyvendinimo priemonę. Tačiau nustatėme, kad įgyvendinant projektus didesniu nei įprasta mastu ir viena sutartimi sujungiant projekto projektavimo, finansavimo, statybos, eksploatavimo ir priežiūros etapus, didėjo mažos konkurencijos rizika ir tai lėmė viešojo sektoriaus institucijos priklausomumą nuo veiklos vykdytojų, ir apskritai projektai tapo sudėtingesni.

Kalbant apie daugumos audituotų projektų užbaigimą laiku ir neviršijant biudžeto, pasirinkus VPSP grindžiamą finansavimo metodą nebuvo pasiekta tokia nauda, kokios tikėtasi. Kaip jau minėjome, projektai, kurių viešieji pirkimai vyksta įprastai, taip pat dauguma audituotų VPSP projektų (septyni iš dvylikos projektų, jų vertė siekia 7,8 milijardo eurų) tam tikru požiūriu buvo įgyvendinami neveiksmingai, įskaitant užsitęsusias viešųjų pirkimų procedūras (iki 6,5 metų trukmės) ir statybos etapus (vėluota nuo dviejų iki 52 mėn.). Tiesą sakant, galimybių šią naudą pasiekti taikant VPSP metodą buvo nedaug, kadangi kartais šį vėlavimą lėmė veiksniai, kurių nebuvo įmanoma paveikti taikant VPSP grindžiamą finansavimo metodą (vėlavimas, susijęs su atitinkamų leidimų ir licencijų gavimu, teisiniais ginčais dėl viešųjų pirkimų procedūros ar naujų derybų dėl projekto), tačiau kartais vėlavimas buvo tiesiogiai susijęs su VPSP grindžiamo finansavimo metodo pasirinkimu (pavyzdžiui, dėl su finansiniu užbaigimu susijusių sunkumų ir didesnio pažeidžiamumo esant ekonominiam ir finansiniam nuosmukiui, – tai lėmė kreditorių pasitraukimą iš sutarties ir didelių papildomų išlaidų (1,5 milijardo eurų) viešojo sektoriaus partneriui atsiradimą).

Kadangi didelės apimties projektai gali būti finansuojami per ilgesnį laiką, taip mažiau skatinama nustatant optimalų projekto dydį atsižvelgti į tikrus poreikius, todėl didėja rizika, kad viešojo sektoriaus subjektai gali imtis įgyvendinti didesnius, nei iš tikrųjų reikia, infrastruktūros projektus. Kalbant apie audituotus projektus, nors viešojo ir privačiojo sektoriaus partneriai ir kreditoriai atliko vertinimą, sukurti planuojamos infrastruktūros paklausos ir naudojimo ateityje scenarijai vis tiek buvo pernelyg optimistiniai. Pavyzdžiui, įvertintas kai kurių Graikijos ir Ispanijos automagistralių atkarpų eismo srautas buvo daug mažesnis, nei galėjo būti atsižvelgiant į pajėgumus, o audituotų Prancūzijos ir Airijos plačiajuosčio ryšio diegimo projektų faktiniai įsisavinimo tarp naudotojų rodikliai buvo daug žemesni (iki 69 %), nei planuota – dėl to šių projektų ekonominė nauda ir veiksmingumas buvo mažesni, nei tikėtasi.

2 rekomendacija. Mažinti finansinį vėlavimo ir naujų derybų rengimo poveikį viešojo sektoriaus partnerio dengiamoms VPSP projektų išlaidoms

Kad dėl vėlavimo ir naujų derybų atsiradusios išlaidos būtų geriau paskirstomos partneriams ir kad būtų mažinamas vėlavimo, už kurį atsakingas viešojo sektoriaus partneris, ir naujų derybų dėl sutarties finansinis poveikis galutinei VPSP projektų išlaidų, kurias dengia viešojo sektoriaus partneris, sumai, rekomenduojame:

1. Valstybėms narėms – nustatyti ir pasiūlyti standartines sutarčių nuostatas, kuriomis būtų apibrėžta galimų papildomų išlaidų, kurias turi padengti viešojo sektoriaus partneris, sumos riba.
2. Valstybėms narėms įvertinti pirmalaikių naujų derybų dėl sutarčių rengimo galimybę siekiant užtikrinti, kad dėl to susidarančios papildomos viešojo sektoriaus partnerio dengiamos išlaidos būtų tinkamai pagrįstos ir atitiktų ekonominės naudos principus.

Tikslinė įgyvendinimo data: nedelsiant.

Vėlavimą, išlaidų didėjimą ir per mažą naudojimą iš dalies lėmė tai, kad buvo atliktos neišsamios analizės ir taikyti netinkami metodai

Nustatėme, kad taikyti VPSP grindžiamą finansavimo metodą dažnai nuspręsta neatlikus pakankamai išsamios analizės. Kalbant apie daugumą audituotų projektų, nebuvo atlikta lyginamosios analizės (atliktos, pavyzdžiui, naudojantis viešojo sektoriaus komparatoriumi), kuria būtų įrodyta, jog pasirinkus VPSP metodą būtų pasiekta didžiausia ekonominė nauda arba būtų apsaugotas viešasis interesas užtikrinant vienodas sąlygas taikyti įvairius viešųjų pirkimų metodus.

Nors Europos Komisija investuoja į fondą „Marguerite“ remdamasi TEN-T reglamentu, kuriuo Audito Rūmams suteikiama teisė atlikti auditą, net jei paramos gavėjas yra privačiojo sektoriaus partneris, Airijos institucijos nesutiko mums pateikti automagistralės N17 / 18 projekto VSK duomenų ir konkurso dokumentų, jų neturėjo ir Komisija. Taigi nebuvo galimybės įvertinti, kuo remiantis buvo kuriamas projektas ir vykdomi jo viešieji pirkimai, taip pat kodėl buvo pasirinktas VPSP grindžiamas finansavimo metodas, o ne kiti galimi viešųjų pirkimų metodai (kaip antai įprasti viešieji pirkimai ir koncesija).

Įgyvendinant daugumą audituotų VPSP projektų VPSP grindžiamas finansavimo metodas buvo taikomas netinkamai. Nustatyti netinkami rizikos pasidalijimo mechanizmai ir dėl to rizika buvo paskirstyta neveiksmingai arba nenuosekliai, arba privačiojo sektoriaus partneris patyrė pernelyg didelę riziką. Vienu audito metu nustatytu atveju buvo išmokėtas didelis (14 %) atlygis už privačiojo sektoriaus partnerio rizikos kapitalą – šis atlygis yra neproporcingas šiam partneriui paskirtai mažai rizikai. Be to, ne visada buvo tinkamai valdomos ilgalaikės sutartys, įgyvendinamos taikant naujas technologijas, pavyzdžiui, IRT sektoriuje, kadangi viešojo sektoriaus partneriai privalėjo sutartis toliau įgyvendinti, net jei dėl didelio pokyčių tempo tos technologijos paseno.

3 rekomendacija. Renkantis VPSP grindžiamą finansavimo metodą remtis patikimomis lyginamosiomis analizėmis, atliktomis siekiant nustatyti geriausią viešųjų pirkimų modelį

Siekdami užtikrinti, kad taikant būtent VPSP grindžiamą finansavimo metodą būtų užtikrinta didžiausia ekonominė nauda, rekomenduojame:

1. Valstybėms narėms – renkantis VPSP grindžiamą finansavimo metodą remtis patikimomis lyginamosiomis analizėmis, atliktomis, pavyzdžiui, naudojantis viešojo sektoriaus komparatoriumi, ir tinkamais metodais, kuriais būtų užtikrinama, kad VPSP grindžiamas finansavimo metodas būtų pasirenkamas tik tada, jei net ir pagal blogiausius scenarijus jį taikant būtų pasiekta didžiausia ekonominė nauda.
2. Komisijai – užtikrinti, kad Audito Rūmams būtų užtikrinta galimybė susipažinti su visa reikiama informacija, kad jie galėtų įvertinti viešųjų pirkimų metodo pasirinkimą ir susijusius viešojo sektoriaus institucijų vykdytus viešuosius pirkimus, net jei ES parama pagal finansines priemones privačiojo sektoriaus subjektams teikiama tiesiogiai.

Tikslinė įgyvendinimo data – nuo 2018 m. rugsėjo mėn.

Institucinė ir teisinė sistemos dar nėra tinkamos ES remiamiems VPSP projektams įgyvendinti

Iš trūkumų, kurių nustatėme atlikdami auditą, matyti, jog tam, kad VPSP projektai būtų įgyvendinami sėkmingai, būtina turėti stiprių administracinių gebėjimų, – juos užtikrinti įmanoma tik sukūrus tinkamas institucines ir teisines sistemas ir įgijus visokeriopos patirties. Nustatėme, kad šiuo metu šios sąlygos yra užtikrintos tik keliose valstybėse narėse, – šių pastangų nepakanka atsižvelgiant į ES vis aktyvesnį raginimą plačiau ir intensyviau kartu naudoti viešąsias ir privačias lėšas, taip pat atsižvelgiant į galimą VPSP vaidmenį šiuo požiūriu.

Tai matyti ir iš didelės vertintų projektų geografinės ir sektorių koncentracijos (59 % visos ES lėšų sumos, t. y. 3,3 milijardo eurų, suteikta Graikijai; tai sudaro 88 % visų ES remiamų projektų išlaidų transporto sektoriuje) ir iš to, kad nemažai projektų finansuota ESIF lėšomis, nes 63 % ESIF finansavimo sutelkta Jungtinėje Karalystėje, Italijoje ir Ispanijoje, daugiausia – energetikos (46 %) ir transporto (19 %) sektoriuose.

Be to, nors trijose valstybėse narėse, kuriose lankėmės (Prancūzijoje, Graikijoje ir Ispanijoje), turėta pakankamai žinių apie VPSP projektų ir koncesijų įgyvendinimą, tačiau nebuvo nustatyta visiškai tinkamos institucinės sistemos, kuria būtų užtikrinamas sėkmingas VPSP projektų valdymas.

Valstybėse narėse, kuriose lankėmės, nebuvo nustatyta (skirtingu mastu) tinkamo strateginio požiūrio į VPSP metodo taikymą. VPSP buvo laikoma papildomo finansavimo – privačių lėšų – pritraukimo priemone, tačiau nebuvo aiškiai nustatyta, kokį vaidmenį VPSP turėtų atlikti įgyvendinant nacionalines investavimo strategijas arba kokioms sritims būtų patartina ateityje skirti didelę biudžeto dalį.

Nors taikant VPSP metodą, kaip įprastų viešųjų pirkimų metodų alternatyvą, gali būti prisidėta prie prioritetinių didelės apimties infrastruktūros planų užbaigimo ir tinkamų paslaugų ir priežiūros standartų užtikrinimo, nustatėme, kad du trečdaliai audituotų automagistralių projektų nebuvo įtraukti į prioritetinį TEN-T tinklą, kurio tikslas – sutelkti dėmesį į prioritetinį tikslą iki 2030 m. baigti kurti šį tinklą; šie projektai buvo įtraukti tik į visa apimantį susisiekimo tinklą, kurį tikimasi baigti kurti iki 2050 m. Be to, kai kurie audituoti VPSP projektai buvo įgyvendinami sektoriuose (pavyzdžiui, IRT), kuriuose vyksta spartūs technologijų pokyčiai, sunkiai suderinami su ilga sutarčių trukme.

Galiausia tik kelios valstybės narės buvo numačiusios taikyti išlaidų VPSP ribą, kad ateityje nereikėtų šiems projektams skirti pernelyg didelės biudžeto lėšų dalies, – šių ribų viešojo sektoriaus partneris turėtų paistyti net ir esant ekonominiam nuosmukiui, taip pat nebūtų galimybės ateityje VPSP metodo taikyti įvairių sričių politikai įgyvendinti.

4 rekomendacija. Aiškios VPSP politikos ir strategijos nustatymas

Siekdami užtikrinti, kad valstybės narės turėtų reikiamų administracinių gebėjimų ir parengtų aiškią VPSP politiką bei strategijas, kuriomis remdamosi galėtų sėkmingai įgyvendinti ES remiamus VPSP projektus, rekomenduojame:

1. Valstybėms narėms – nustatyti aiškią VPSP politiką ir strategijas, aiškiai nurodant, kokį vaidmenį turėtų atlikti VPSP įgyvendinant jų infrastruktūros investicijų politiką siekiant nustatyti sektorius, kuriuose būtų tinkamiausia taikyti VPSP metodą, taip pat nustatyti galimas ribas, kurių laikantis būtų galima veiksmingai taikyti VPSP metodą.
2. Komisijai – pasiūlyti teisės aktų pakeitimus, ateityje siekiant sutelkti finansinę paramą tik tų sektorių VPSP projektams, kurie, Komisijos nuomone, yra strategiškai labai svarbūs ir kuriuose ta parama būtų suderinama su ilgalaikiais įsipareigojimais pagal VPSP sutartis (pavyzdžiui, TEN-T pagrindinio tinklo sektoriaus projektams).

Tikslinė įgyvendinimo data: nuo kito programavimo laikotarpio.

Penki iš 12 vertintų VPSP projektų (jų bendros išlaidos siekia 7,9 milijardo eurų) iš pradžių buvo įrašomi į apskaitą nebalansiniuose straipsniuose. Nors tai neprieštarauja ES apskaitos sistemai, dėl šios praktikos didėja neigiamo šalutinio poveikio, lemiančio ekonominės naudos mažėjimą, rizika; pavyzdžiui, tai gali lemti šališką požiūrį į VPSP projektus net ir tais atvejais, kai atsižvelgiant į ekonominę naudą tikriausiai būtų rinktasi kitą metodą; dėl neigiamo šalutinio poveikio taip pat gali sumažėti skaidrumas.

ES finansavimą naudojant VPSP projektams įgyvendinti kyla papildomų sunkumų ir neaiškumų – taip neskatinama naudoti ES lėšų. Kalbant apie visą VPSP projektų rinką, ES remiamų VPSP projektų buvo įgyvendinama nedaug. Naujuosiuose ESIF reglamentuose iš dalies paaiškintos šių fondų teikiamos galimybės, susijusios su VPSP projektų finansavimu, ir panaikintos kai kurios nuostatos, dėl kurių kiltų sunkumų naudojant jungtines lėšas, tačiau būtų galima supaprastinti ir daugiau nuostatų.

5 rekomendacija. Patobulinti ES sistemą siekiant veiksmingiau įgyvendinti VPSP projektus

Siekdami sumažinti riziką, jog renkantis VPSP grindžiamą finansavimo metodą gali būti laikomasi šališko požiūrio, taip pat siekdami toliau didinti skaidrumą ir užtikrinti veiksmingą VPSP projektų rėmimą ES lėšomis, Audito Rūmai rekomenduoja:

1. Komisijai susieti ES paramą su VPSP projektais įsitikinus, kad VPSP galimybės pasirinkimas buvo pagrįstas ekonominiu naudingumu, o ne nepagrįstai veikiamas svarstymų, susijusių su biudžeto suvaržymais ar jų statistiniu vertinimu.
2. Valstybėms narėms – didinti skaidrumą reguliariai skelbiant VPSP projektų sąrašus (įskaitant išsamius ir svarbius duomenis apie finansuotą turtą), taip pat su šiais projektais susijusius būsimuosius įsipareigojimus bei informaciją apie tai, ar šie projektai yra įtraukti į balansą, ir užtikrinti konfidencialių ir neskelbtinų komercinių duomenų apsaugą.
3. Komisijai – įvertinti projektų, finansuojamų kartu naudojant ES lėšas, papildomą sudėtingumą, kad būtų imamasi tolesnių veiksmų siekiant supaprastinti atitinkamas ES programų taisykles ir procedūras.

Tikslinė įgyvendinimo data: iki 2019 m. pabaigos.

Šią ataskaitą priėmė II kolegija, vadovaujama Audito Rūmų narės Ilianos IVANOVOS, 2018 m. vasario 7 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Audito Rūmų vardu

Pirmininkas
Klaus-Heiner LEHNE

Žodynėlis

Bendrųjų nuostatų reglamentas: 2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 1303/2013, kuriuo nustatomos Europos regioninės plėtros fondui, Europos socialiniam fondui, Sanglaudos fondui, Europos žemės ūkio fondui kaimo plėtrai ir Europos jūros reikalų ir žuvininkystės fondui bendros nuostatos ir Europos regioninės plėtros fondui, Europos socialiniam fondui, Sanglaudos fondui ir Europos jūros reikalų ir žuvininkystės fondui taikytinos bendrosios nuostatos ir panaikinamas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1083/2006¹.

Didelės apimties projektas: projektas, kurį sudaro ekonomiškai nedalomi darbai, kuriais atliekama tiksli techninė funkcija ir siekiama aiškiai nustatytų tikslų, ir kurio bendros išlaidos, į kurias atsižvelgiama nustatant fondų įnašą, viršija 50 milijonų eurų, o jei tai transporto projektas – 75 milijonus eurų. Kiekvienas projektas turi būti patvirtintas Komisijos.

Dotacijos: tiesioginiai finansiniai įnašai (dovanojamos lėšos) iš biudžeto, skirti finansuoti veiksmams, kuriais siekiama padėti įgyvendinti tikslinę ES politikos dalį arba paremti institucijos, siekiančios bendrų Europos interesų arba turinčios tikslą, susijusį su ES politikos dalimi, veikimą.

Europos infrastruktūros tinklų priemonė (EITP): pagal šią priemonę nuo 2014 m. teikiama finansinė parama trims sektoriams: energetikos, transporto bei informacinių ir ryšių technologijų (IRT). Pagal EITP nustatomi šių trijų sričių investavimo prioritetai, kurie turėtų būti įgyvendinti per artimiausią dešimtmetį, pavyzdžiui, susiję su elektros energijos ir dujų koridoriais, atsinaujinančiųjų išteklių energijos naudojimu, tarpusavyje sujungtais transporto koridoriais ir švaresnėmis transporto rūšimis, spartaus plačiajuosčio ryšio jungtimis ir skaitmeniniais tinklais.

Europos nacionalinių ir regioninių sąskaitų sistema (ESS): valdžios sektorių suvestinė ESS statistika yra rengiama makrolygmeniu; ji naudojama kaip orientacinė sistema, kuria remiantis kuriama viešųjų finansų politika, įskaitant valstybių narių ataskaitas dėl atitikties Mastrichto deficito ir skolos ribų kriterijams. Pagal 2013 m. gegužės 21 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 549/2013 2010 m. ESS nuo 2014 m. rugsėjo mėn. taikoma visoms valstybėms narėms.

Europos regioninės plėtros fondas (ERPF): šiuo fondu siekiama stiprinti Europos Sąjungos ekonominę ir socialinę sanglaudą – padėti ištaisyti pagrindinius regionų pusiausvyros sutrikimus teikiant daugiausia įmonėms skirtą finansinę paramą infrastruktūrai kurti ir produktyvioms investicijoms, kuriomis skatinamas darbo vietų kūrimas.

Europos strateginių investicijų fondas (ESIF): šis fondas – pirmasis Komisijos parengto Investicijų plano Europai (jis dar vadinamas J.-C. Junckerio planu) ramstis. Fondo tikslas – 2015–2017 m. visoje ES sutelkti ne mažiau kaip 315 milijardų eurų ilgalaikių privačių ir viešųjų investicijų. Europos strateginių investicijų fondą EIB įsteigė kaip patikos fondą, įgaliotą neribotą laiką finansuoti rizikingesnes projektų dalis. Iki 16 milijardų eurų dydžio garantija, užtikrinta ES biudžetu, bus kompensuojama papildoma EIB prisiimta rizika. Valstybės narės gali prisidėti prie ESIF savo įnašais. ESIF lėšomis gali būti finansuojami bendro intereso projektai (BIP) arba kiti jungiamųjų linijų statybos projektai. Audito laikotarpiu dar nebuvo priimtas pasiūlymas dėl teisėkūros procedūra priimamo akto dėl ESIF laikotarpio pratęsimo iki 2020 m. pabaigos ir ES biudžeto garantijos padidinimo iki 26 milijardų eurų, taip pat dėl 500 milijardų eurų investicijų tikslo įgyvendinimo.

Europos struktūriniai ir investicijų fondai (ESI fondai): ESI fondus sudaro penki atskiri fondai, kurių tikslas – sumažinti regionų disbalansą Sąjungoje remiantis politikos programomis, suderintomis su daugiametės finansinės programos (DFP) septynerių metų biudžeto laikotarpiu. Šie fondai yra: Europos regioninės plėtros fondas (ERPF), Europos socialinis fondas (ESF), Sanglaudos fondas (SF), Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai (EŽŪFKP) ir Europos jūrų reikalų ir žuvininkystės fondas (EJRŽF).

Europos VPP ekspertų centras (EVEC): remiamas Europos investicijų banko (EIB), šis centras bendradarbiauja su valstybėmis narėmis siekdamas vykdyti VPSP rinkos pokyčių sektoriuose ir nacionaliniu lygmeniu stebėjimą, taip pat teikia instituciniams gebėjimams stiprinti skirtą paramą, kad nacionalinės administravimo institucijos galėtų įgyvendinti VPSP projektus.

Finansinės priemonės: tai bendras terminas, taikomas sutartims, kurios jų turėtojui suteikia reikalavimo teisę įsipareigojančiojo asmens atžvilgiu. ES teikia paramą pagal tris finansinių priemonių rūšis: nuosavo kapitalo, paskolų ir garantijų priemones. Nuosavo kapitalo arba paskolų priemonės – tai investuotojo ir investicijų gavėjo arba skolintojo ir paskolos gavėjo sutartys. Garantijos – sutartys, kuriomis garantas garantuoja investuotojo arba skolintojo teises.

Finansinis užbaigimas: momentas, kai yra pasirašyti visi VPSP finansavimo susitarimai ir patenkintos visos juose nustatytos būtinos sąlygos. Finansiškai užbaigus visas operacijas galima pradėti teikti projektui finansavimą ir naudoti kitų šaltinių lėšas (pavyzdžiui, paskolas, nuosavą kapitalą, dotacijas), kad būtų galima pradėti įgyvendinti projektą.

JESSICA: Europos Komisijos iniciatyva, parengta bendradarbiaujant su EIB ir Europos Tarybos vystymo banku (ETVB). Pagal šią iniciatyvą remiama tvari miestų plėtra ir atkūrimas – parama teikiama įgyvendinant finansų inžinerijos priemones, numatytas 2006 m. liepos 11 d. Tarybos reglamente (EB) Nr. 1083/2006, nustatančiame bendrąsias nuostatas dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo².

Jungtinėmis lėšomis finansuojamas projektas: viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės (VPSP) projektas, vykdomas kartu naudojant ES lėšas ir privačių finansavimo šaltinių lėšas.

Pasidalijamasis valdymas: ES biudžeto vykdymo metodas, kai Komisija, išlaikydama galutinę atsakomybę, jo vykdymo užduotis perduoda valstybėms narėms.

Perkančiosios organizacijos: valstybės, regiono arba vietos valdžios institucijos arba įstaigos, kurių veikla reglamentuojama viešąja teise ir kurios, sudarydamos viešąsias sutartis ir rengdamos konkursus, privalo taikyti viešųjų pirkimų direktyvas.

Programavimo laikotarpis: daugiametis laikotarpis, kuriuo planuojamos ir vykdomos struktūrinių fondų ir Sanglaudos fondo išlaidos.

Sanglaudos fondas (SF): Sanglaudos fondo tikslas – stiprinti Europos Sąjungos ekonominę ir socialinę sanglaudą finansuojant aplinkos ir transporto projektus valstybėse narėse, kuriose BNP vienam gyventojui sudaro mažiau nei 90 % ES vidurkio.

Sverto poveikis: ES biudžeto ir nacionalinėmis viešosiomis lėšomis finansuojamų finansinių priemonių srityje sverto poveikis vertinamas pagal tai, kokią (viešojo ir privataus) finansavimo sumą buvo galima veiksmingai panaudoti siekiant suteikti finansinę paramą galutiniams gavėjams, palyginti su bendra priemonei skirta viešojo finansavimo (iš ES ir nacionalinių viešųjų lėšų) suma.

Transeuropiniai transporto tinklai (TEN-T): tai planuojamų kelių, geležinkelių, oro ir vandens transporto tinklų Europoje visuma. TEN-T infrastruktūros plėtra yra glaudžiai susijusi su ES transporto politikos įgyvendinimu ir tolesne pažanga. Ji apima pagrindinį tinklą ir visuotinį tinklą – juos būtina baigti statyti atitinkamai iki 2030 ir 2050 m.

Valdymo institucija: nacionalinė, regiono arba viešojo sektoriaus institucija (ar kita viešojo arba privačiojo sektoriaus įstaiga), kurią valstybė narė paskyrė veiksmų programai valdyti. Į šios institucijos funkcijas įeina finansuotinų projektų atranka, projektų įgyvendinimo stebėjimas ir ataskaitų apie finansinius aspektus ir pasiektus rezultatus teikimas Komisijai.

Veiksmų programa (VP): veiksmų programoje nustatomi valstybės narės prioritetai ir konkretūs tikslai, taip pat tai, kaip nustatytu laikotarpiu (paprastai – 7 metų) finansuojant projektus bus naudojamas finansavimas (ES ir nacionalinis viešasis ir privatus bendras finansavimas). Šiais projektais turi būti padedama siekti tam tikrų tikslų, nustatytų veiksmų programos prioritetinės krypties lygmeniu. VP gali būti finansuojama ERPF, SF ir (arba) ESF lėšomis. Veiksmų programą rengia valstybė narė, o prieš atliekant bet kokius mokėjimus iš ES biudžeto ją turi patvirtinti Komisija. Veiksmų programos jų vykdymo laikotarpiu gali būti keičiamos tik tada, jeigu tam pritaria abi šalys.

Viešieji pirkimai: procesas, per kurį valstybės, regiono ir vietos viešojo sektoriaus institucijos arba įstaigos, kurių veikla reglamentuojama viešąja teise, perka produktus, paslaugas ir viešuosius darbus, pavyzdžiui, susijusius su kelių tiesimu ar pastatų statyba. Viešųjų pirkimų taisyklės ir (arba) principai taikomi ir privačioms įmonėms, jeigu jos vykdo pirkimus, kurių didžioji dalis finansuojama viešosiomis lėšomis.

Viešojo sektoriaus komparatorius (VSK): plačiai naudojama palyginimo priemonė, kuria tikrinama, ar siūlomomis privačiomis investicijomis būtų suteikta ekonominė nauda, palyginti su įprastais viešaisiais pirkimais.

Audito grupė

Specialiosiose ataskaitose Audito Rūmai pateikia savo auditų, susijusių su ES politikomis ir programomis arba su konkrečių biudžeto sričių valdymo temomis, rezultatus. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiklos auditą atliko Audito Rūmų narės Ilianos Ivanovos vadovaujama II audito kolegija, atsakinga už investicijų sanglaudai, augimo ir įtraukties išlaidų sritis. Auditui vadovavo Audito Rūmų narys Oskar Herics, jam padėjo kabineto vadovas Thomas Obermayr, pagrindinis vadybininkas Pietro Puricella, užduoties vadovas Enrico Grassi, auditoriai Guido Fara, Di Hai, Svetoslav Hristov, Maria del Carmen Jiménez, Chrysoula Latopoulou ir Maria Ploumaki.

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2018

© Europos Sąjunga, 2018

Dėl leidimo naudoti arba kopijuoti nuotraukas arba kitą medžiagą, kurių autorių teisės nepriklauso Europos Sąjungai, būtina tiesiogiai kreiptis į autorių teisių subjektus.

KAIP SUSISIEKTI SU ES

Asmeniškai
Visoje Europos Sąjungoje yra šimtai Europe Direct informacijos centrų. Artimiausio centro adresą rasite svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

Telefonu arba el. paštu
Europe Direct tarnyba atsakys į jūsų klausimus apie Europos Sąjungą. Su šia tarnyba galite susisiekti:

• nemokamu numeriu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (kai kurie operatoriai už šiuos skambučius gali imti mokestį),
• šiuo standartiniu numeriu: +32 22999696 arba
• elektroniniu paštu svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

KAIP RASTI INFORMACIJOS APIE ES

Internetas
Informacijos apie Europos Sąjungą visomis oficialiosiomis ES kalbomis galima rasti svetainėje Europa (https://europa.eu/european-union/index_lt)

ES leidiniai
Nemokamų ir mokamų ES leidinių galite atsisiųsti arba užsisakyti svetainėje EU Bookshop (https://op.europa.eu/lt/web/general-publications/publications). Jeigu jums reikia daugiau nemokamų leidinių egzempliorių, kreipkitės į Europe Direct arba į vietos informacijos centrą (žr. http://europa.eu/contact)

ES teisė ir susiję dokumentai
Norėdami susipažinti su ES teisine informacija, įskaitant visus ES teisės aktus nuo 1951 m. visomis oficialiosiomis kalbomis, apsilankykite svetainėje EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=lt)

ES atvirieji duomenys
ES atvirųjų duomenų portale (http://data.europa.eu/euodp) galima susipažinti su ES duomenų rinkiniais. Duomenis galima nemokamai parsisiųsti ir pakartotinai naudoti tiek komerciniais, tiek nekomerciniais tikslais