Köz-magán társulások az Európai Unióban: széles körben tapasztalhatóak hiányosságok, kevés előny valósult meg

Összefoglalás

A köz-magán társulások (Public-Private Partnership, PPP) révén megvalósuló projektek a köz- és a magánszféra együttes bevonásával biztosítanak olyan javakat és szolgáltatásokat, amelyek hagyományosan a közszférából származnak; ily módon lazíthatóak a közkiadásokra nehezedő szigorú költségvetési korlátozások. Az 1990-es évek óta az Unióban 1749, összesen 336 milliárd eurós összértékű PPP ért a pénzügyi zárás szakaszába. A legtöbb PPP-projektet a közlekedés területén hajtották végre. 2016-ban a teljes év beruházásainak egyharmada erre a területre irányult, megelőzve az egészségügyet és az oktatást.

Uniós forrásokat azonban mind a mai napig kevéssé szántak köz-magán társulások támogatására. Noha a Bizottság már évek óta (pl. az Európa 2020 stratégia révén) potenciálisan eredményes projektmegvalósítási eszközként ösztönzi köz-magán társulások alkalmazását, megállapításunk szerint a 2000–2014-es időszakban mindössze 84 PPP részesült – a 29,2 milliárd eurós teljes projektköltségből 5,6 milliárd euró összegű – uniós támogatásban. Az uniós finanszírozás fő forrását a strukturális alapok és a Kohéziós Alap jelentették, ezt követték a pénzügyi eszközök, gyakran az Európai Beruházási Bankkal (EBB) együttműködve.

Vizsgálatunk összesen 12, uniós társfinanszírozásban részesülő projektre terjedt ki Franciaországban, Görögországban, Írországban és Spanyolországban, a közúti közlekedés és az információs és kommunikációs technológia (IKT) területén. A felkeresett tagállamokban merült fel az uniós támogatású PPP-k teljes projektköltségének (29,2 milliárd euró) mintegy 70%-a. A következőket vizsgáltuk: az általunk ellenőrzött projektek ki tudták-e aknázni a köz-magán társulásoktól várható előnyöket, a projekteket megfelelő módszerekkel végzett, alapos elemzések előzték-e meg, valamint a felkeresett tagállamokban az átfogó intézményi és jogszabályi keretek lehetővé tették-e a köz-magán társulások sikeres alkalmazását. Általánosságban a következőket állapítottuk meg:

• A köz-magán társulások révén a közszférabeli szervezetek egyetlen eljárással valósíthattak meg nagyméretű infrastrukturális beruházásokat, ugyanakkor megnőtt az elégtelen verseny kockázata, ami gyengítette az ajánlatkérő szervek tárgyalási pozícióját.
• A köz-magán társulások közbeszerzési eljárása során jellemzően a hagyományos beszerzésekben általában nem szereplő szempontokról is kell tárgyalni, így ezek a hagyományos projekteknél időigényesebbek. A 12 vizsgált projekt egyharmadát jelentős késések jellemezték, a beszerzési eljárás 5–6,5 évig is eltartott.
• A hagyományos projektekhez hasonlóan a vizsgált köz-magán társulások többségénél is a hatékonyság jelentős hiánya – a kivitelezés során bekövetkező késedelmek és nagymértékű költségnövekedések – volt megfigyelhető. A már befejezett kilenc projektből (összesített projektköltség: 7,8 milliárd euró) összesen hetet érintettek késedelmek, ezek időtartama 2 és 52 hónap között váltakozott. Továbbá a Görögországban és Spanyolországban vizsgált öt autópálya közel 1,5 milliárd eurónyi – közforrásból származó – többletköltséggel volt csak befejezhető, és ennek az összegnek kb. 30%-át (422 millió euró) az Unió biztosította. Véleményünk szerint a potenciális előnyök megvalósításának szempontjából ennek az összegnek a felhasználása nem volt eredményes.
• Ennél is fontosabb, hogy Görögországban (amely a teljes uniós összeg, azaz 3,3 milliárd euró 59%-ával messze a legtöbb uniós hozzájárulásban részesül) a három vizsgált autópálya kilométerenkénti költsége akár 69%-kal is nőtt, míg a projektek hatókörét akár 55%-kal is csökkentették. Ennek oka főként a pénzügyi válság volt, valamint az, hogy a közszférabeli partner hiányosan készítette elő a projekteket, ami miatt a szerződéseket túl korán kötötték meg a magán koncessziós jogosultakkal, és a szerződések nem bizonyultak kellően eredményesnek.
• Az infrastrukturális köz-magán társulások esetében a jellemzően széles hatókör, a magas költségek és a hosszú időtartam miatt igen körültekintően kell eljárni. Megállapításunk szerint az előzetes elemzések a tervezett infrastruktúra iránti későbbi kereslettel és azok várható kihasználtságával kapcsolatban túl optimista forgatókönyvekkel számoltak, és emiatt egyes projektek esetében a kihasználás aránya akár 69%-kal (IKT), illetve 35%-kal (autópályák) is alacsonyabbnak bizonyult az előrejelzettnél. Figyelmen kívül hagyták a befejezett, de nagyon alacsony kihasználtságú görögországi autópályák továbbra is fennálló kockázatát.
• Kedvező eredmény ugyanakkor, hogy a vizsgált befejezett projektek közül kilenc esetében megfelelő volt a szolgáltatás és a fenntartás szintje, és ezt a szintet potenciálisan a projektek hátralévő részében is fenn tudják tartani.
• A vizsgált projektek legtöbbjénél úgy esett a választás a köz-magán társulásra, hogy előzőleg nem készült összehasonlító elemzés (pl. PSC-elemzés) az alternatívákról, így nem volt bizonyítva, hogy – a köz-magán társulást és a hagyományos közbeszerzést méltányosan egybevetve – csakugyan a választott megoldás biztosította a legkedvezőbb ár-érték arányt és a közérdek védelmét.
• Gyakran fordult elő, hogy a köz- és magánpartnerek közötti kockázatmegosztás nem volt megfelelő, koherens és eredményes, illetve hogy a magánpartner kockázati tőkéjének magas arányú (akár 14%-os) megtérülése nem mindig tükrözte a viselt kockázat mértékét. Továbbá a hat vizsgált IKT-projekt többsége a technológia gyors változása miatt kevéssé volt összeegyeztethető azzal, hogy a szerződések hosszú távra szóltak.

A PPP-projektek sikeres végrehajtásához jelentős igazgatási kapacitásra van szükség, ami csak megfelelő intézményi és jogszabályi keretek, illetve a PPP-projektek végrehajtása terén szerzett sokéves tapasztalat révén biztosítható. Megállapítottuk, hogy ez jelenleg kevés uniós tagállamban áll rendelkezésre. Ez a helyzet tehát nem felel meg az Unió azon céljának, hogy az uniós források mind nagyobb része esetében kerüljön sor vegyes finanszírozású (többek között köz-magán társulások révén megvalósuló) projektek végrehajtására.

Az uniós finanszírozás köz-magán társulásokkal való összekapcsolása új követelményeket támaszt és bizonytalanságot is kelt. Megjegyzendő: az, hogy a PPP-projektek mérlegen kívüli tételként is rögzíthetőek, fontos tényező abban, hogy a PPP-re essen a választás, a gyakorlatban azonban ez veszélyeztetheti az értékarányosságot és az átláthatóságot.

Ezért a következő ajánlásokat tesszük:

1. mindaddig, amíg a megállapított problémák nem rendeződnek és az alábbi ajánlásokat nem hajtják sikeresen végre, ne ösztönözzék a köz-magán társulások intenzívebb és minél szélesebb körű alkalmazását;
2. enyhítsék azt a pénzügyi hatást, amely a késedelmek és újratárgyalások miatt éri a PPP-projekteknek a közszférabeli partnerre háruló költségeit;
3. akkor essen a választás a köz-magán társulásra, ha az a legjobb beszerzési opcióra irányuló, megbízható összehasonlító elemzéseken alapul;
4. a köz-magán társulásokra nézve alakítsanak ki egyértelmű koncepciókat és stratégiákat;
5. a PPP-projektek eredményességének növelése érdekében tökéletesítsék az uniós kereteket.

Bevezetés

Mi a köz-magán társulás?

A Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) a következőképpen határozza meg a köz-magán társulást (PPP): „hosszú távú szerződéses megállapodás a kormány és egy magánpartner között, amelynek keretében a magánpartner tőkeeszközt felhasználva közszolgáltatásokat nyújt és finanszíroz, a kapcsolódó kockázatok megosztása mellett”³. Ez a tág értelmű meghatározás is mutatja, hogy a köz-magán társulásokhoz a célkitűzések széles skálája rendelhető olyan különböző ágazatokban, mint pl. a közlekedés, a szociális lakhatás, az egészségügy, és hogy azok különböző megközelítési módokra épülhetnek.

Jellegüket és hosszú távú eredményeiket tekintve a PPP-projektek nem térnek el a hagyományos beszerzést alkalmazó projektektől, irányításukat és a szerződések kezelését tekintve azonban mégis megfigyelhető néhány különbség a két projektfajta között. A köz-magán társulás keretében megvalósuló és a hagyományos projektek közötti legfőbb különbség a köz- és magánpartnerek közötti kockázatmegoszlásban rejlik. A köz-magán társulás esetében a kockázatot elvben annak a félnek kell viselnie, amely azt a legjobban tudja kezelni, mivel a cél az, hogy optimális egyensúly jöjjön létre a kockázat áthelyezése és a kockázatviselő félnek nyújtott kompenzáció között. A tervezéssel, kivitelezéssel, finanszírozással, működtetéssel és fenntartással kapcsolatos kockázatokat gyakran a magánpartner viseli, míg a szabályozási és politikai kockázatokat a közszférabeli partner vállalja.

A köz-magán társulás leggyakoribb formája az ún. DBFMO-szerződés, azaz a tervezési, építési, finanszírozási, fenntartási és működtetési (Design-Build-Finance-Maintain-Operate) szakaszokra vonatkozó szerződés⁴. Ebben az esetben a magánpartner feladata az infrastruktúra megtervezésétől a kivitelezéséig, működtetéséig és fenntartásáig valamennyi projektszakasz végrehajtása, beleértve a források bevonását is. Az ilyen hosszú távú tervezés az ún. „egész életciklusra szóló megközelítés”.

Az 1. ábra grafikus formában ábrázolja, hogy a DBFMO PPP egyes szakaszaiban mire terjed ki a közszférabeli, illetve a magánpartner felelőssége. A közszférabeli partner a kivitelezési szakasz befejezése után kezdi meg a szolgáltatás használatáért járó fizetés folyósítását a magánpartner részére. Annak érdekében, hogy az előírt minőségi normák a projekt teljes életciklusa alatt biztosítva legyenek, a folyósított részletek nagysága általában az infrastruktúra rendelkezésére állásától függően változik (rendelkezésreállás-alapú PPP), de az is előfordul, hogy az infrastruktúra használatának mértékétől függ (keresletalapú PPP).

Forrás: Európai Számvevőszék.

A köz-magán társulás alkalmazásának okai

A vonatkozó szakirodalom és kutatások⁶ szerint a köz-magán társulások alkalmazásának elsődleges indítóoka az, hogy általa a hagyományos beszerzési módokhoz képest potenciális előnyökre lehet szert tenni. Ilyen előnyök többek között a következők:

1. a tervezett beruházási program gyorsabban megvalósítható, mivel a köz-magán társulások jelentős összegekkel tudják kiegészíteni a hagyományos költségvetési keretösszegeket;
2. a projektvégrehajtás során hatékonyságnövelésre van lehetőség, mivel az egyedi projektek gyorsabban végrehajthatóak;
3. a kockázat megosztható a magánpartnerrel, és a projekt teljes életciklusa során lehetőség van a költségek optimalizálására;
4. az egész életciklusra szóló megközelítés révén a hagyományos projektekhez képest javítható a fenntartás és a szolgáltatás szintje;
5. így párosítható a legeredményesebben a közszférában és a magánszférában fellelhető szakértelem, ami mélyreható projektértékelést és a projekt hatókörének optimizálását teszi lehetővé.

Ezenkívül az uniós számviteli keretek (ESA 2010)⁷ – bizonyos feltételek mellett – lehetővé teszik közszférabeli partnerek köz-magán társulásokban való részvételének mérlegen kívüli tételként való nyilvántartását. Ezért ösztönözheti használatukat az eurókonvergencia-kritériumoknak, más néven maastrichti kritériumoknak⁸ való fokozott megfelelésre való törekvés is.

Az európai PPP-piac

Az Európai PPP Szakértői Központ (EPEC) szerint 1990 és 2016 között az Unió PPP-piacán 1749, összesen 336 milliárd eurós értékű PPP ért a pénzügyi zárás szakaszába. A pénzügyi és gazdasági válság előtt a PPP-piac volumene meredeken növekedett, 2008 óta azonban az új PPP-projektek száma jelentősen lecsökkent (lásd: 2. ábra). 2016-ban az uniós piacon a pénzügyi zárás szakaszát elérő 64 PPP-tranzakció összesített értéke 10,3 milliárd euró volt. A legtöbb projekt a közlekedési ágazathoz tartozott: 2016-ban az összes PPP-beruházás egyharmada ebben az ágazatban valósult meg, megelőzve az egészségügyet és az oktatást.

Forrás: Európai Számvevőszék, az EPEC által szolgáltatott információk alapján.

A 3. ábra tanúsága szerint az uniós PPP-piac túlnyomórészt az Egyesült Királyságban, Franciaországban, Spanyolországban, Portugáliában és Németországban koncentrálódik: az 1990 és 2016 közötti időszakban az ezekben a tagállamokban végrehajtott projektek összértéke tette ki a teljes piac 90%-át. Egyes tagállamok nagyszámú PPP-projektet hajtottak végre ebben az időszakban, ilyen volt pl. az Egyesült Királyság több mint 1000 (összesen közel 160 milliárd euró értékű) PPP-projekttel, megelőzve Franciaországot, amely 175 (közel 40 milliárd euró összértékű) PPP-projektet hajtott végre. A 28 tagállamból 13 azonban egyenként ötnél kevesebb ilyen projektet valósított meg.

Forrás: Európai Számvevőszék, az EPEC által szolgáltatott információk alapján.

A köz-magán társulások és az uniós források

Az uniós forrásokat magán finanszírozási forrásokkal ötvöző PPP-projekteket vegyes finanszírozású PPP-projektnek nevezzük. Az uniós források PPP-projektbe való bevonása révén a közszféra megfizethetőbbé teszi a projektet, mivel csökkenti a szükséges finanszírozás szintjét.

Megfigyelhető volt az a trend, hogy a magántőke – a köz-magán társulások révén – egyre intenzívebben képes közforrásokat mozgósítani. Az Európa 2020⁹ stratégia például kiemeli a köz-magán társulások fontos szerepét. A stratégia szerint az Unió csak úgy érheti el az abban kitűzött célokat, ha magán- és közforrások ötvözésével mozgósítja a pénzügyi eszközöket, és ha a szükséges beruházások finanszírozására innovatív eszközöket hoz létre.

A közlekedésről szóló 2011-es bizottsági fehér könyv¹⁰ többek között a köz-magán társulások minél gyakoribb alkalmazására ösztönzi a tagállamokat, elismerve ugyanakkor, hogy a mechanizmus nem minden projekt esetében alkalmazható. Elismeri a fehér könyv azt is, hogy a pénzügyi eszközök a PPP-k nagyobb mértékű támogatását teszik lehetővé.

A 2014–2020-as időszak többéves pénzügyi keretében a Bizottság a korábbinál nagyobb jelentőséget tulajdonít a közforrások magántőke révén történő intenzívebb mozgósításának és a köz-magán társulások ebben potenciálisan játszott szerepének.

Mind a 2014–2020-as időszakra vonatkozó közös rendelkezésekről szóló rendelet, mind a CEF-rendelet¹¹ olyan eszköznek tekinti a köz-magán társulást, amelynek révén – különböző formájú köz- és magánforrásokat ötvözve – potenciálisan eredményesen hajthatóak végre a közpolitikai célok megvalósítását biztosító infrastrukturális projektek.

Az Európai Stratégiai Beruházási Alapról (ESBA) szóló, 2015-ben elfogadott rendelet a magánberuházások mozgósítása céljából szintén előirányozza pénzügyi termékek széles skálájának az alkalmazását. Az ESBA köz-magán társulások támogatására is felhasználható¹².

Uniós finanszírozású projektek 2014-ig

Amikor jelentésünkhöz 2016 áprilisában az uniós támogatásban részesülő köz-magán társulásokról gyűjtöttünk adatokat, a 2000–2014-es időszakra nézve 84 vegyes finanszírozású projektet azonosítottunk, amelyek teljes projektköltsége 29,2 milliárd euró volt. Ehhez az összeghez az Unió 5,6 milliárd euróval járult hozzá. Görögország részesült messze a legtöbb uniós hozzájárulásban (a teljes összeg 59%-a, azaz 3,3 milliárd euró). 13 tagállamban nem találtunk egy uniós támogatásban részesülő köz-magán társulást sem (lásd: I. melléklet). Amint az 1. táblázat is mutatja, az összköltség döntő része (88%) a közlekedési ágazatot érintette, míg az információs és kommunikációs technológiákra (IKT) az összköltség kb. 5%-a irányult, a többi ágazat (szabadidő, vízszolgáltatás, környezetvédelem stb.) pedig 7%-ot tett ki.

Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság, az EPEC és a kiválasztott tagállamok által szolgáltatott adatok alapján.

A 2000–2014-es időszakban a köz-magán társulások legfőbb uniós finanszírozási forrását a strukturális alapok és a Kohéziós Alap vissza nem térítendő támogatásai jelentették (a 84 projektből 67. részesült ilyen támogatásban). A Bizottság 17 köz-magán társulást finanszírozott pénzügyi eszközök révén, sok esetben az Európai Beruházási Bankkal (EBB) együttműködve:

1. Hat PPP-projekt támogatása a „Kölcsöngarancia transzeurópai közlekedési hálózati projektek számára” (LGTT), négy projekté pedig a „Projektkötvény-kezdeményezés” (PBI)¹³ eszköz révén valósult meg; ezek végrehajtásáról és kezeléséről a Bizottsággal kötött együttműködési megállapodások keretében az EBB gondoskodott.
2. Négy PPP-projekt finanszírozása a Marguerite Alap¹⁴ keretében történt: ez utóbbi az EBB, nemzeti fejlesztési bankok és a Bizottság kezdeményezése, célja tőkeberuházások végrehajtása uniós infrastrukturális projektekben.
3. Három PPP-projektet a fenntartható városfejlesztési beruházásokat támogató közös európai program (JESSICA) támogatott.

A Bizottság szerint¹⁵ az olyan pénzügyi eszközök, mint az LGTT, illetve a Marguerite Alapba történő közvetlen uniós befektetés (80 millió euró), várhatóan növelni fogja a TEN-T infrastruktúra kiépítésének arányát és ütemét és megnöveli a TEN-T alapok hatását is.

A legújabb fejlemények

Később, 2015-ben a Bizottság és az EBB hivatalosan elindította a CEF hitelfinanszírozási eszközét, amely az LGTT és a PBI által korábban kifejlesztett portfóliók helyébe lépett, illetve azokra épített. A CEF tőkebefektetési eszköze, amelynek célja, hogy sajáttőke-, illetve kvázisajáttőke-finanszírozást nyújtson kisebb és kockázatosabb projektek számára, ellenőrzésünk idején még fejlesztés alatt állt.

2015 óta az ESBA (a Bizottság és az EBB közös kezdeményezése) keretében is történt PPP-projektfinanszírozás. A 2017 júniusáig jóváhagyott 224 projektből 18-at jelöltek meg mint PPP-projektet.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Ellenőrzésünk fő célja annak vizsgálata volt, hogy az uniós finanszírozású PPP-projektek irányítása eredményes volt-e és azok kellően értékarányosak voltak-e, figyelembe véve azt a trendet, hogy a magántőke – a köz-magán társulások révén – a közforrásokat egyre intenzívebben képes mozgósítani. Elsősorban a következőket vizsgáltuk:

1. az ellenőrzött projektek ki tudták-e használni a köz-magán társulásoktól várható előnyöket (lásd: 24–46. bekezdés);
2. az ellenőrzött projekteket megfelelő módszerekkel végzett, alapos elemzések előzték-e meg (lásd: 47–59. bekezdés);
3. a felkeresett tagállamokban az átfogó intézményi és jogszabályi keretek megfelelőek voltak-e a köz-magán társulások sikeres alkalmazásához (lásd: 60–76. bekezdés).

Az ellenőrzést 2016 májusa és 2017 szeptembere között végeztük egyrészt a Bizottságnál (Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság, Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság, Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság és az Eurostat), másrészt a következő négy tagállamban: Franciaország, Írország, Görögország és Spanyolország.

Megvizsgáltuk a vonatkozó szakpolitikákat, stratégiákat, jogszabályokat és projektdokumentációt; interjúkat készítettünk egyrészt a Bizottságnak, másrészt a négy tagállam közszférabeli szervezeteinek és magánpartnereinek képviselőivel, valamint 12, uniós társfinanszírozásban részesülő PPP-projektet ellenőriztünk a helyszínen. Ezek a projektek a közúti szállítás (hat projekt) és az IKT (hat projekt¹⁶) területét érintették (lásd: 4. ábra és III. melléklet), és az általunk azonosított 84 uniós finanszírozású PPP-projekt alapsokaságából kerültek kiválasztásra (lásd: 15. bekezdés).

Ilyen kiválasztási elvek mellett ellenőrzésünk kiterjedését a következők jellemezték:

1. a 2000–2014-es időszak uniós támogatású PPP-projektjei összköltségének mintegy 70%-a (29,2 milliárd euróból 20,4 milliárd euró), illetve a PPP-projektekre nyújtott uniós hozzájárulás 71%-a (5,6 milliárd euróból 4,0 milliárd euró) a kiválasztott tagállamokra irányult, lásd: I. melléklet;
2. a közlekedési és az IKT ágazat együttesen az uniós támogatású PPP-projektek összköltségének 93%-át (29,2 milliárd euróból 27,3 milliárd euró) tette ki, lásd: 1. táblázat;
3. a kiválasztott projektek összköltsége 9,6 milliárd euró volt, az ezekhez nyújtott uniós hozzájárulás pedig összesen 2,2 milliárd euró (lásd: III. melléklet);
4. a kiválasztott projektek finanszírozásához mind a strukturális alapok és a Kohéziós Alap, mind pénzügyi eszközök hozzájárultak.

Forrás: Európai Számvevőszék.

Észrevételek

A vizsgált PPP-projektek a szakpolitikák gyorsabb végrehajtását tették lehetővé és potenciálisan megfelelő működtetési és fenntartási szintet tudtak biztosítani, de nem mindig sikerült megvalósítaniuk a potenciális előnyöket

Megvizsgáltuk, hogy a vizsgált projekteknek sikerült-e kibontakoztatniuk potenciális előnyeiket, vagyis hogy a projektek időben és a költségvetési kereteken belül valósultak-e meg, és hogy az így létrejött infrastruktúra kihasználása milyen mértékű volt.

A köz-magán társulást választó közszférabeli szervezetek egyetlen eljárásban tudták megvalósítani a nagyméretű infrastrukturális tervekhez kapcsolódó közbeszerzést

Hagyományos beszerzés esetén az infrastrukturális nagyprojektekben részt vevő magánvállalatok kifizetése a – rendszerint csak néhány évig tartó – kivitelezési szakasz idején történik. A közszférabeli szervezeteknek ezért elegendő költségvetési forrásról kell tudniuk gondoskodni ahhoz, hogy a kivitelezés egészét viszonylag rövid idő alatt finanszírozni tudják. Abban az esetben, ha nem áll rendelkezésre elegendő forrás, a projektek különböző szakaszokra bonthatóak, és a beszerzések a költségvetés függvényében különböző években is elvégezhetőek. Így hosszabb időszakra nyúlik el a teljes infrastruktúra kivitelezése.

A köz-magán társulások viszont jellemzően arra kötelezik a magánpartnert, hogy teljes mértékben finanszírozza meg a kivitelezést úgy, hogy a költségeket a közszférabeli partner vagy az infrastruktúra felhasználói a szerződés – rendszerint több mint 20 évig, gyakran akár 30 évig is elhúzódó – operatív időszaka során térítik meg számára. Így lehetővé válik, hogy a közszférabeli partner haladéktalanul megkezdje a teljes infrastruktúra kivitelezését, hogy a projekt mielőbb lezárulhasson és a teljes infrastruktúra összes előnye minél előbb kihasználható legyen.

Így történt ez a vizsgált írországi, görögországi és spanyolországi autópálya-projektek esetében is, amelyek beszerzése egyetlen művelet keretében történt meg. A görög hatóságok például azért választották a köz-magán társulási formát, hogy így magánfinanszírozási forrásokhoz is hozzáférhessenek: ezek híján véleményük szerint a projektek nem tudtak volna előrehaladni. Ebből következően 744 kilométernyi útszakasz (174 km a közép-görögországi, 365 km az Olimpia Odósz és 205 km a Moréasz autópályán) kivitelezése, illetve korszerűsítése valósulhatott meg, mindössze három pályázati eljárás keretében, ami éles ellentétben áll a korábbi tapasztalattal, a görögországi autópályák hagyományos közbeszerzés útján történő megépítésével. Az Olimpia autópálya két korábbi, összesen 82 km hosszú szakaszának megépítése például 20 évig tartott és 31 közbeszerzési eljárást tett szükségessé¹⁷. A vizsgált görögországi projektek közül kettőnek viszont jelentős mértékben csökkent a hatóköre a végrehajtás során (lásd: 3. táblázat).

A köz-magán társulás révén megvalósuló nagyprojektek esetében nőtt az elégtelen verseny kockázata és esetenként jelentős késedelmek is előfordultak

Míg a hagyományos építési projektek tételekre bonthatóak és így azokban több pályázó is részt vehet, a PPP-projektek minimális méretet írnak elő a beszerzés költségének indokolása, illetve a hatékonyabb működtetéshez és fenntartáshoz szükséges méretgazdaságosság megkönnyítése érdekében. Ha azonban nagyon nagyszabású projektről van szó, az csökkentheti a versenyt, mivel általában kevés vállalat rendelkezik a részvételhez szükséges pénzügyi forrásokkal. Nagyon nagy értékű szerződések esetében csak kevés, esetleg mindössze egy piaci szereplő képes az összes előírt termék vagy szolgáltatás rendelkezésre bocsátására, ami függő helyzetbe hozhatja az ajánlatkérő szervet.

Erre például a közép-görögországi autópálya esetében láthattunk bizonyítékot, amelynek teljes tervezett költsége 2,375 milliárd euró volt. Az ajánlattételre meghívott négy vállalatból kettő nyújtott be ajánlatot, a beszerzés utolsó szakaszában azonban csak az egyiket értékelték. Ha legalább két pályázatot értékeltek volna, az jobb tárgyalási helyzetbe hozta volna a közszférabeli partnert, és így előnyösebb szerződéses feltételekkel születhetett volna megállapodás.

Egy PPP-szerződés odaítéléséhez tisztában kell lenni a projekt végrehajtásával, finanszírozásával, működtetésével és fenntartásával kapcsolatos minden szemponttal és ezekben meg kell állapodni, ideértve a mutatókat és a teljesítménymérési rendszereket is, amelyek rendszerint nem képezik részét a hagyományos beszerzési eljárásnak, és ezekről jellemzően hosszabb ideig is tart a tárgyalás. A PPP esetében további késedelmeket okozhat, hogy a magánpartnernek a projekt finanszírozásához először forráshoz kell jutnia. Írországban az N17/N18 autópálya beszerzési eljárása öt évig tartott: ez még annál is jóval hosszabb, mint a PPP-projektek esetében Írországban átlagosan szükséges 15 hónap. A pénzügyi válságot követő likviditáshiány miatt a magánpartner nehezebben jutott annyi forráshoz, amennyi a pénzügyi záráshoz elegendő: ez legalább hároméves késést eredményezett¹⁸.

A köz-magán társulások továbbá nem jártak pozitív hatással két olyan tényezőre, amelyek a késedelmek leggyakoribb okai között szerepelnek, nevezetesen a jogi eljárások és a hiányos előkészítő tanulmányok. Megállapításunk szerint ezek nem csak számos általunk a közlekedési ágazatban ellenőrzött, hagyományos beszerzéssel megvalósított projektet érintettek¹⁹, hanem az autópálya-építéssel kapcsolatos három görögországi PPP-projektet is. Ez utóbbiakhoz az eljárás kezdetétől számítva átlagosan 6,5 évre volt szükség a szerződések hatályba lépéséhez. A késedelmekből 3,5 hónap kizárólag annak volt betudható, hogy köz-magán társuláshoz folyamodtak, mivel a szerződéseket ratifikálnia kellett a parlamentnek, ugyanis akkoriban még sem tagállami, sem uniós szinten nem voltak a koncesszióra vonatkozó megfelelő jogi keretek.

A spanyolországi autópálya-projektek beszerzési eljárása során betartották a határidőket, de a szerződéseket nem sokkal később újratárgyalták (lásd: a 34. bekezdés a) pontja), így felmerül a kérdés, hogy megfelelő volt-e beszerzés irányítása. A PPP-megközelítés bonyolultabb jellege ellenére a franciaországi és írországi szélessáv-projektek beszerzési eljárása során általában betartották a határidőket, igaz, ezek hatóköre kisebb volt, mint a vizsgált autópálya-projekteké.

A legtöbb vizsgált projektet a kivitelezés jelentős késedelme és költségtúllépések jellemezték

A legtöbb vizsgált projekt nem készült el időben és túllépte a költségvetést

A vonatkozó szakirodalom szerint a hagyományos projektekhez képest a köz-magán társulások révén végrehajtott infrastrukturális projektek nagyobb valószínűséggel érnek el hatékonyságnövekedést, azáltal, hogy a projektkivitelezés időben és a költségvetésen belül készül el²⁰. A magánpartnert ugyanis rendszerint erősen ösztönzi a kivitelezés szerződés szerinti befejezésére, hogy a rendelkezésre állási díjak vagy a felhasználói díjak csak ezután folyósíthatóak, és mivel a költségnövekedésért rendszerint maga viseli a kockázatot, ezeket is igyekszik kerülni.

Megállapítottuk azonban, hogy a köz-magán társulások potenciális előnyei gyakran nem valósultak meg, mivel az infrastruktúra nem készült el a tervezett határidőn és költségvetésen belül. Kilenc befejezett projekt közül hét esetében²¹ (összes projektköltség: 7,8 milliárd euró) 2 és 52 hónap közötti késések fordultak elő, és a költségnövekedés e projektek esetében összesen közel 1,5 milliárd eurót tett ki, amelynek kb. 30%-át az Unió társfinanszírozta. Görögországban a költségnövekedés 1,2 milliárd euró volt (ezt a közszférabeli partner viselte és 36%-ban az Unió társfinanszírozta), Spanyolországban 0,3 milliárd euró (ezt szintén a közszférabeli partner viselte), míg Franciaországban a költség 13 millió euróval (73%-kal) nőtt: a vizsgált projektek közül – a relatív értéket tekintve – ennél nőtt a legnagyobb arányban a költség (részletesen lásd: III. melléklet):

1. A spanyol autópálya-szerződéseket azok aláírása után nem sokkal újratárgyalták a tervezett munkálatok szükségessé vált módosításai miatt, ami mintegy 300 millió eurós – a közszférabeli partner által viselendő – költségnövekedést okozott. Az A-1 autópálya költsége 33%-kal (158 millió euróval) nőtt, és a projekt kétéves késedelmet szenvedett, míg a C-25 autópályával kapcsolatos költségnövekedés 20,7% volt (azaz 143,8 millió euró, ebből 88,9 millió euró pénzügyi költség), a késedelem pedig 14 hónap.
2. A franciaországi Pau Pyrénées IKT-projekt költsége 73%-kal nőtt meg (18 millióról 31 millió euróra), hogy meg tudjon felelni a szabályozásmódosításoknak; ami a Girondins projektet illeti, noha az infrastruktúra időben elkészült, az üzembe helyezés adminisztratív okokból csak 16 hónapos késéssel történt meg;
3. Írországban a nagyvárosi hálózatok kiépítését célzó Metropolitan Area Network (MAN) IKT-projekt kivitelezési szakaszát nem megfelelően tervezték meg, így később a teljes projekt méretét le kellett csökkenteni, ami miatt kevesebb hálózat valósult meg (95 város helyett csak 66-ban) és a költség városonként 4,2%-kal (50 953 euró) nőtt.
4. a három görögországi autópálya kivitelezése jelentős (átlagosan négyéves) késedelemmel valósult meg, és a PPP újratárgyalása – noha két projekt hatókörét nagymértékben lecsökkentették (lásd: alábbi szakasz) – igen jelentős többletköltséggel járt (1,2 milliárd euró), amelyet a közszférabeli partnernek kellett viselnie.

Görögország: „újraindítás”: Mi a teendő, ha a PPP-projekt során problémák merülnek fel, és ki állja a költségeket? Közel 1,2 milliárd euró többletköltséget közpénzből kellett állni

Görögországban a PPP-szerződések odaítélésének első hulláma az 1990-es évekre esett: ilyen projektek voltak többek között a Río-Antírrio híd, az Athént elkerülő körgyűrű és az új athéni nemzetközi repülőtér. A PPP-szerződések odaítélésének második hullámára 2007–2008-ban került sor, ez főként autópályák kivitelezéséből állt (lásd: 5. ábra). Ellenőrzésünk ezek közül háromra terjedt ki.

Forrás: A Közlekedés, Infrastruktúra, Környezet és Fenntartható fejlődés OP görögországi irányító hatósága.

A projekteket jelentős mértékben az előre meghatározott (a magánpartner által működtetett) szakaszokon beszedett autópályadíjakból származó bevételekből finanszírozták. A súlyos görögországi pénzügyi és gazdasági válság miatt azonban a közlekedés volumene a legborúlátóbb forgatókönyvekhez képest is még közel 50%-kal csökkent²², aminek következtében a tényleges és a becsült bevétel mindhárom vizsgált koncesszió esetében drámai mértékben lecsökkent. A három vizsgált autópálya bevétele különösen 2011 és az „újraindítás” (lásd: 37. bekezdés) között csökkent jelentős mértékben, miután a forgalom az előrejelzetthez képest legalább 63%-kal (közép-görögországi autópálya), 49%-kal (Olimpia autópálya), illetve 20%-kal (Moréasz autópálya) csökkent²³. Mivel a PPP-szerződésekben az állami hatóságok a kereslettel (azaz a forgalommal) kapcsolatos kockázatot javarészt a magánpartnerekre (a koncessziós jogosultakra) hárították, a bevételcsökkenés súlyosan megingatta a szerződések pénzügyi egyensúlyát, és a hitelezők így megszakították a projektek finanszírozását, mivel nem hittek azok pénzügyi életképességében. Ennek nyomán a munkálatokat tüstént felfüggesztették.

Miután a görög hatóságok olyan szerződéses záradékban állapodtak meg, amely rendkívüli körülmények esetére kibővítette a vis maior fogalmát a magánpartnerre nézve, csakis a következő két lehetőség között választhattak:

1. vagy leállítják az autópályák kivitelezését, s ezzel jogi vitáknak, majd esetleg pénzbírság- és kártérítés-fizetésnek teszik ki magukat;
2. vagy újratárgyalják a koncessziós megállapodásokat a koncessziós jogosultakkal (és a hitelezőkkel), a megállapodások életképességét helyreállítandó, ami viszont további közkiadással fog járni.

A görög hatóságok úgy ítélték meg, hogy – tekintettel a döntés tágabb makrogazdasági és társadalmi következményeire – az első választás, azaz az autópálya-építés leállítása a kevésbé kedvező. Ezért egy három évig tartó tárgyalássorozatot követően 2013 novemberében (az Olimpia Odósz és a közép-görögországi E-65 autópálya), illetve 2015 decemberében (Moréasz) megszülettek az újratárgyalt szerződések a koncessziós jogosultakkal („ún. újraindítás”) (lásd: 2. táblázat). Amint alább látható, a közszférabeli partnernek ennek következményeként közel 1,2 milliárd euró összegű többletköltséget kellett viselnie (lásd: 39. bekezdés).

Forrás: Európai Számvevőszék, a görög hatóságok által szolgáltatott információk alapján.

Az „újraindítással” a koncessziók határideje változatlan maradt, de jelentős hosszúságú autópálya-szakaszok (az Olimpia 45%-a és a közép-görögországi autópálya 55%-a) kivitelezésének késleltetéséről és mindhárom projekt esetében a kivitelezési határidő meghosszabbításáról született határozat, aminek következtében az infrastruktúra-költségek megtérítéséhez rendelkezésre álló működtetési időszak lerövidült. A projektek határidejének meghosszabbítása és hatókörük leszűkítése befolyásolta a görögországi autópálya-hálózat kibővítésére vonatkozó célkitűzés elérését, sőt, a dominóhatás a TEN-T hálózat egészére kihatott. Ráadásul jelenleg is fennáll a közép-görögországi autópálya és a Moréasz autópálya Lefktro és Spárta közötti szakasza nagyon alacsony kihasználtságának kockázata, ez pedig ellentmond a gondos pénzgazdálkodás kritériumainak (lásd elsősorban: 1. háttérmagyarázat).

Mindehhez hozzáadódott, hogy a közszférabeli partnernek fedeznie kellett közel 1,2 milliárd euró összegű többletköltséget is (lásd: 3. táblázat). A szerződések újratárgyalásáról szóló fent említett határozatot követően:

1. Az Olimpia és a közép-görögországi autópálya kivitelezésének időszakára egy 470 millió eurós kiegészítő pénzügyi hozzájárulás kifizetésére került sor (ebből 422 millió eurót uniós források biztosítottak). Ez elsősorban azokat a finanszírozási hiányokat hivatott kezelni, amelyek a pénzügyi válság következményeként kialakult forgalomcsökkenés és a pénzügyi költségek jelentős növekedése miatti bevételcsökkenés nyomán keletkeztek, amely a szerződések pénzügyi egyensúlyát súlyosan megingatta.
2. A közszférabeli partnernek ezenkívül a kapacitásszükségletek által nem indokolt módon további 705 millió eurót kellett fizetnie a három autópálya koncessziós jogosultjainak, főként a munkálatok felgyorsításával kapcsolatos megállapodások, valamint a közszférabeli partnernek tulajdonítható, az alábbiakból adódó késedelmek miatt:
   • régészeti feltárás lezárása;
   • az előírt környezetvédelmi engedélyek beszerzése;
   • a szükséges földterület-kisajátítások véglegesítése;

   Az, hogy a kifizetés összege ilyen magas volt, a projektelőkészítés hiányos voltából is adódott, különösen pedig abból, hogy a PPP-szerződéseket már a fontos kérdések megoldása előtt megkötötték, és a késedelmek nem a működtetési időszak automatikus meghosszabbítását váltották ki, hanem azt, hogy a magánpartnereknek kevesebb idejük maradt a bevételek beszedésére és a várt jövedelmezőség elérésére.

Forrás: Európai Számvevőszék, a görög hatóságok által szolgáltatott információk alapján.

A koncessziós jogosultaknak folyósított állami kifizetés, valamint a pénzügyi költségek jelentős mértékű növekedése miatt az Olimpia autópálya kilométerenkénti teljes projektköltsége 69%-kal (7,7 millióról 13,0 millió euróra) nőtt; a megépítendő útszakasz hossza ugyanakkor 45%-kal csökkent. A közép-görögországi autópálya esetében a kilométerenkénti teljes projektköltség szintén nőtt, ez esetben 47%-kal, az eredeti 13,7 millióról 20,2 millió euróra, míg a megépítendő útszakasz 55%-kal rövidebb lett (lásd: 6. ábra). Összesen az „újraindítás” miatt a három autópálya teljes projektköltsége 36%-kal, 9,1 millióról 12,4 millió euróra nőtt kilométerenként, ebből az Unió hozzájárulása a kilométerenkénti teljes projektköltséghez 95%-kal, 2,1 millió euróról 4,1 millió euróra nőtt²⁴.

Forrás: Európai Számvevőszék, a görög hatóságok által szolgáltatott információk alapján.

A vizsgált projektek többsége potenciálisan megfelelő szolgáltatási és fenntartási szintet tud biztosítani

A köz-magán társulások egy másik potenciális előnye, hogy az egész életciklusra szóló megközelítésnek köszönhetően a hagyományos projektekhez képest jobb fenntartási és szolgáltatási szintet tudnak biztosítani, mivel a kivitelezésért felelős magánpartner az infrastruktúra működtetéséért és fenntartásáért is felel, mégpedig a projekt teljes időtartama alatt, ami jóval hosszabb időtartam, mint a hagyományos beszerzési szabályok alapján meghatározott tipikus garanciaidőszak. Emiatt a magánpartnernek hosszú távra kell terveznie a rá háruló működtetési és fenntartási költségeket, valamint a PPP-szerződésben kötelezettségként vállalt szolgáltatási szintet; a kivitelezés minőségére ezért külön figyelmet kell fordítania.

A hagyományos projektekben rendszerint nem szerepelnek az infrastruktúra működtetéséhez és fenntartásához szükséges költségvetési források, mivel ezekről a szempontokról külön szerződés készül. Mivel a PPP-szerződésekben szerepel működtetési és fenntartási céltartalék, a szükséges források már a kivitelezési időszak kezdetén kötelezettségvállalásba vehetőek, ami biztosítja, hogy azok felhasználása ne a közszférabeli szervezetek mérlegelésétől függjön.

Azon kilenc vizsgált projekt, amely ellenőrzésünk idejére már lezárult, többségében megfelelő szolgáltatási és fenntartási szintet tudott felmutatni: megfelelő volt például a szerkezet épsége, az autópályák vízszintes és függőleges jelzései, és az IKT esetében a válaszadási idő az ügyfelek széles sávra irányuló megkereséseire, és sok más szempont is. Ezek a projektek potenciálisan megfelelő szolgáltatási és fenntartási szintet tudnak biztosítani a szerződés további időtartamára. Ez olyan szerződéses ösztönzőkre és bírságokra volt visszavezethető, amelyek befolyásolják a kifizetések éves összegét. A spanyolországi C-25 autópálya és a Görögországban ellenőrzött három autópálya kivételével, ahol a szankciók alkalmazása eseti eljárások keretében történik, az éves kifizetések összege automatikusan csökken, amennyiben a fenntartás szintje nem megfelelő, illetve növekszik, ha a fenntartás és a szolgáltatás szintje kiváló.

A köz-magán társulások nem óvták meg a közszférabeli partnert a jövőbeni kereslettel és az infrastruktúra tervezett használatával kapcsolatos túlzott derűlátástól

Általában elfogadott vélemény, hogy egy PPP-projekt kialakításakor hasznos dolog egyesíteni a közszférabeli és a magánpartner tapasztalatait, mivel ez segít reálisan értékelni a tervezett infrastruktúra jövőbeni kihasználtságát. Az azonban, hogy a fizetések folyósítása akár 20–30 évre is elhúzódhat, csökkenti az arra irányuló nyomást, hogy a projekt hatókörét a tényleges igények alapján optimalizálják. Így viszont megnő annak a kockázata, hogy az állami szereplők a ténylegesen szükségesnél vagy a számukra egyébként megfizethetőnél nagyobb infrastrukturális projektbe kezdenek²⁵. Ha ehhez hozzávesszük, hogy túl derűlátó várakozás övezheti a tervezett infrastruktúrára irányuló jövőbeni keresletet és annak kihasználtságát, olyan projektek állhatnak előttünk, amelyek a vártnál alacsonyabb kihasználtsággal, kisebb értékarányossággal és kevesebb előnnyel járnak.

Így történt a vizsgált autópálya-projektek közül e háromnak az esetében (ahol félő, hogy az elkészült infrastruktúrák kihasználtsága nagyon alacsony marad): Görögországban a közép-görögországi autópálya (lásd: 1. háttérmagyarázat), a Moréasz autópálya Lefktro és Spárta közötti szakasza, valamint a spanyolországi A-1 autópálya, amelynek megépítésével elkészültek, de a forgalom szintje 35%-kal elmarad az eredeti tervektől (31 719 jármű helyett csupán 20 463).

Forrás: Európai Számvevőszék.

A vizsgált franciaországi és írországi széles sávú projektek esetében is a vártnál alacsonyabb – gyakran jóval alacsonyabb – volt a kihasználtság. A Meurthe-et-Moselle megyében (Franciaország) végrehajtott projekt bevételei közel 50%-kal elmaradtak a várakozásoktól (lásd: 4. táblázat), az NBS projekt (Írország) esetében pedig a tényleges kihasználtsági adatok az előre jelzettnél 69%-kal alacsonyabbak voltak (135 948 ügyfél helyett csupán 42 004).

A késedelmek, a költségnövekedések és az alacsony kihasználtság részben a nem megfelelő elemzésekre és módszerekre voltak visszavezethetőek

Annak érdekében, hogy megvizsgáljuk, melyek a projektvégrehajtás esetleges hiányosságainak okai (a potenciális előnyök és kockázatok áttekintését, valamint a kapcsolódó ellenőrzési észrevételeket lásd a IV. mellékletben), értékeltük, hogy elegendő előzetes elemzés készült-e az egyes projektek kiválasztásának és méretének, valamint a PPP mint lehetőség választásának indokolásához. Azt is megvizsgáltuk, hogy a választott PPP-megközelítés megfelelt-e az adott körülményeknek.

A vizsgált projektek zöménél a PPP mint lehetőség választása előtt nem készült azt alátámasztó összehasonlító elemzés, hogy értékarányosság szempontjából csakugyan ez a legjobb választás

Mivel számos ország nem írja elő, hogy a PPP-projektek teljes költségét a kötelezettségvállalás időpontja előtt rögzítsék a költségvetésben, és az éves költségeket csak a projektjóváhagyás és a kivitelezés vége után több évvel állapítják meg, a PPP-projektekkel kapcsolatos költségkimutatások jelentős késedelemmel, jóval a fő döntések meghozatala után készülnek csak el. Előfordulhat, hogy a döntéshozók a PPP-projektek ellenőrzésére kevesebb figyelmet fordítanak, mint a hagyományos szerződésekére, mivel az utóbbiak beruházási kiadásait már előre rögzítik a költségvetésekben, és azok más projektekkel is versenyben állnak a korlátozott mértékben rendelkezésre álló forrásokért. Továbbá a közszférabeli partnerek gyakran a hitelezők által végzett ellenőrzésekre hagyatkoznak, akiknek azonban adott esetben egészen mások lehetnek a célkitűzéseik.

Mivel a PPP-projektek következményei hosszú távon kihatnak a jövőbeni generációkra, kiválasztásukat különösen alapos elemzésnek és indokolásnak kell megelőznie. A követendő irányítási gyakorlat azt írja elő, hogy az értékarányosság szempontjából legmegfelelőbb lehetőséget a különböző (hagyományos vagy PPP) beszerzési lehetőségek közötti összehasonlító elemzéssel válasszák ki. Ehhez gyakran alkalmazzák a PSC-elemzés (Public Sector Comparator) eszközét. Ha a PPP-t mint lehetőséget úgy választják ki, hogy előtte nem végeznek az egyenlő feltételek biztosítása végett a különböző beszerzési módszerek közötti összehasonlító elemzést, akkor nem garantálható, hogy éppen ez a választás biztosítja a lehető legnagyobb értékarányosságot és a közérdek leghatékonyabb védelmét.

A 12 vizsgált projektből három esetében a tagállami eljárások nem irányoztak elő összehasonlító elemzést (pl. PSC-elemzést) a legmegfelelőbb közbeszerzési lehetőség azonosítására, mivel ezek a projektek nem terveztek közpénzekből való közvetlen finanszírozást. A fennmaradó kilenc vizsgált projekt közül öt (lásd: III. melléklet) – azaz a Görögországban és Spanyolországban ellenőrzött autópálya-projektek – esetében a kiválasztás mögötti indokokat nem alapozta meg összehasonlító elemzés, noha az további számszerű adatokkal és értékarányossági szempontokkal szolgált volna a közbeszerzési lehetőségek közötti választáshoz (a 2. háttérmagyarázat példával támasztja alá az ilyen elemzés fontosságát). Ráadásul a kilenc projektből egy esetében a Számvevőszéktől megtagadták a vonatkozó dokumentációhoz való hozzáférést (lásd: 51. bekezdés).

Noha a Bizottságnak a Marguerite Alapba történő beruházása a TEN-rendelet hatálya alá tartozik (ennek előírása szerint pedig a Számvevőszék akkor is rendelkezik ellenőrzési joggal, ha a kedvezményezett magánpartner²⁷), az ír hatóságok megtagadták a Számvevőszéktől az N17/18 autópálya-projektre vonatkozó PSC-elemzést és pályázati dokumentációt, és ezek a Bizottságnál sem álltak rendelkezésre. Ennélfogva nem állt módunkban értékelni sem a projekt kialakításának és beszerzési eljárásának indokait, sem azt, hogy más beszerzési módszerek (például hagyományos közbeszerzés és koncesszió) helyett miért esett a választás inkább a köz-magán társulásra.

A vizsgált három francia rendelkezésreállás-alapú PPP esetében ugyan sor került PSC-elemzésre, annak előrejelzéseit azonban eltorzította a megbízható költségadatok hiánya, valamint a bevételi szint rendszeres derűlátó túlbecslése³⁰ (lásd: 46. bekezdés): a tényleges kihasználtság azután elmaradt a várttól, s az eredményesség emiatt a tervezettnél alacsonyabb lett. Emellett a franciaországi Pau-Pyrénées projekthez és az írországi MAN projekthez nem készült átfogó költség-haszon elemzés sem, így nehezen lehetett megállapítani a várható előnyöket, illetve megszabni a projektek optimális méretét és hatókörét. A MAN projekt esetében a projekt hatóköre 95 nagyvárosi hálózatról 66-ra csökkent, míg a projekt által kiszolgált egy településre eső költség 4,2%-kal nőtt (lásd: 34. bekezdés c) pontja).

A vizsgált PPP-projekteket értékelve rámutattunk, hogy bizonyos szempontok jelentős mértékben befolyásolhatják a projekt teljesítményét, és ezért ezekre külön bizottsági értékelés vonatkozhatna. Bár a PPP-projektek strukturálása, pályáztatása és végrehajtása kizárólag a tagállamok hatáskörébe tartozik, a Bizottság is fontos szerepet játszhat, amikor uniós forrásokból társfinanszírozott nagyprojekteket kell jóváhagynia. Ennek ellenére a 2007–2013-as programozási időszakig kifejezetten annak értékelésére, hogy milyen hatást gyakorolnak a PPP sajátos jellemzői az egyes nagyprojektekre, a Bizottság nem alkalmazott külön eszközöket (amilyenek pl. az uniós többletértéket, az értékarányosságot és a hosszú távú szerződésekkel való összeegyeztethetőséget kimutató projektértékelési kritériumok)³¹.

A kockázatmegosztás gyakran nem volt megfelelő: emiatt a magánpartner kevésbé állt készen a PPP-projektekben való részvételre vagy túlzottan nagy kockázatot vállalt

A köz-magán társulásra gyakran többek között azért esik a választás, mert lehetővé teszi, hogy azon elv szerint osszák meg az – kivitelezési, illetve a kereslettel és a rendelkezésre állással kapcsolatos – kockázatokat, hogy azokat az adott kockázat kezelésére legalkalmasabb partner viselje.

A köz-magán társulások sikere döntően a projektkockázatok helyes meghatározásától és elosztásától függ, attól, hogy megvalósul-e az optimális egyensúly a kockázat áthelyezése és a kockázatviselő félnek nyújtott kompenzáció között. Ennek híján a közpartner pénzügyi következményekkel is számolhat, és megnehezül a projekt célkitűzéseinek megvalósítása. Ha ez kedvezőtlenebb az optimálisnál, akkor kevesebb ösztönző marad a magánpartner számára, a közszférabeli partnernek pedig alkalmasint magasabb projektköltségekkel és kevesebb haszonnal kell számolnia.

Bár legalább egy bevált gyakorlatot azonosítottunk – a franciaországi (Gironde) széles sávú hálózattal kapcsolatos projekt figyelembe vette a várt szolgáltatási szint elérését, és szankciókat helyezett kilátásba, ha a kihasználtság nem felelt meg a pályázatban bemutatott pénzügyi modelleknek –, számos olyan esetet is találtunk, amikor a kockázatmegosztás nem volt koherens. Néhány példa:

1. A PPP-szerződés odaítélésének kritériumaival nem összeegyeztethető kockázatmegosztás: noha Franciaországban a Meurthe-et-Moselle megyei projekt ajánlattevőit az odaítélési szempontoknak megfelelően választották ki – a potenciális magánpartnereknek többek között pénzügyi modelleket kellett bemutatniuk a széles sávú szolgáltatások értékesítésére –, a kereskedelmi kockázatokat mégsem a magánpartnerek, hanem a közszférabeli partner viselte. Emiatt a magánpartnerek nem voltak elszámoltathatóak az ajánlattételi szakaszban bemutatott bevételi előrejelzéseikért. Ellenőrzésünk során azt állapítottuk meg, hogy a bevételek majdnem 50%-kal elmaradnak az elv; egy koherensebb kockázatmegosztás jobban ösztönözte volna a széles sávú szolgáltatások eredményes kereskedelmi hasznosítását;
2. A magánkockázati tőke megtérülésével nem összhangban álló kockázatmegosztás: Az egyik autópálya-projekt esetében a magánpartnerre hárult a rendelkezésre állási kockázat, a keresleti kockázat azonban nem. Mivel az előbbi kockázat jobban függ a magánpartner által biztosított fenntartási szinttől, mint külső tényezőktől, a magánpartner kevesebb bizonytalanságnak van kitéve: ezért ilyen esetben alacsonyabb megtérülési rátát kellene alkalmazni a magánpartner tőkéjéhez képest, mint a keresleti kockázat esetében. A kiemelt esetben a PPP-szerződés mégis évi közel 14%-os megtérülési rátát biztosított a magánpartner saját tőkéje arányában: ez az arány az egyik legmagasabb volt az ellenőrzött projektek között.
3. Nem megfelelő kockázatmegosztás – a magánpartner túlzott mértékű kockázatot visel: a Görögországban ellenőrzött projektek jól szemléltették, hogy amennyiben a magánpartner kockázati részesedése túl magas – mint például az Olimpia autópálya esetében, ahol a közszférabeli partner a teljes keresleti kockázatot áthárította a magánpartnerre, noha az semmiképp nem befolyásolhatta a forgalmi keresletet –, akkor a csődveszély növekedése erősen megnehezítheti a magánpartner dolgát, ez pedig a közszférabeli partner számára többletköltségeket és az értékarányosság csökkenését jelenti (lásd: 36–40. bekezdés). Hasonló kockázatmegosztást irányoztak elő az írországi NBS projekt esetében is, ahol a tényleges kihasználtság az eredetileg tervezettnél jóval alacsonyabb volt (lásd: 46. bekezdés); ha a magánpartner nem lett volna pénzügyileg stabil, a lényegesen alacsonyabb összegű bevételek miatt a teljes projekt veszélybe került volna.
4. Nem hatékony kockázatmegosztás: A spanyolországi A-1 autópálya-projekt esetében (lásd: 8. ábra) mind a keresleti kockázat, mind a rendelkezésre állási kockázat a magánpartnerre hárult, mivel a projekt jövedelmezése a közszférabeli partner által fizetett – az infrastruktúra-fenntartás minőségének függvényében prémiumokkal vagy bírságokkal is kiegészülő – árnyékdíjon alapult. A forgalom szintje jelentősen elmaradt ugyan a várakozásoktól, ám a gyér forgalom mellett könnyebb volt az autópályát jó minőségben fenntartani, amiért prémium járt, ez pedig ellensúlyozta a magánpartner keresleti kockázatból eredő veszteségét. Ezért a magánpartner – annak ellenére, hogy az összes kockázatot ő viselte – a gyakorlatban szinte egyáltalán nem szenvedett pénzügyi hátrányt, míg a közpartnert szerződés kötelezte arra, hogy jelentősen magasabb összegeket fizessen az alacsony kihasználtságú autópálya kiváló minőségű fenntartásáért.

Forrás: Európai Számvevőszék.

A hosszú távú PPP-szerződések nem illenek a technológia gyors változásaihoz

Általános elvárás, hogy a köz-magán társulások alapozzanak a köz- és a magánszféra szakértelmének erősségeire, és hogy azokat egyesítve maximalizálják a tőlük várható előnyöket. Az ilyen társulások ekképp a várakozások szerint egyrészt javítják az infrastruktúra és a szolgáltatások minőségét, másrészt innovatív megoldásokra ösztönöznek a közszolgáltatások nyújtása terén³².

Az ellenőrzött széles sávú projekteket főként azért hajtották végre PPP keretében, mert a közszférabeli partnerek úgy ítélték meg, hogy nem rendelkeznek olyan műszaki kapacitással, amely a technikai összekapcsolásból adódó problémák kockázata nélkül lehetővé tenné a hagyományos módon történő végrehajtást. Így azonban azzal – az új technológiák területén működő köz-magán társulásoknál gyakran felmerülő – problémával szembesültek, hogy a hosszú távú szerződések sikeres végrehajtásához kulcsfontosságú a legalkalmasabb technológiai megoldások kiválasztása. Aki a PPP-szerződés – általában hosszú – időtartamára egy adott technológia és adott teljesítmény mellett kötelezi el magát, az a projektet a technológiai elavulás jelentős kockázatának teszi ki, és amint új technológia áll rendelkezésre, a bevételek elkerülhetetlenül csökkennek.

A négy, Franciaországban ellenőrzött széles sávú PPP-projekt közül például három időtartamát 18–24 évben határozták meg: ezek több technológia ötvözetén alapulnak, így olyan vezeték nélküli technológiák széles körű alkalmazásán is, amelyek öt–hat évente költséges frissítésre szorulnak (lásd még: 3. háttérmagyarázat). Franciaországban a nagyon nagy sebességű internetre vonatkozó stratégia³³ bevezetésével a megfelelő infrastruktúra létrehozása érdekében új közbeszerzési eljárásokat kell majd kiírni olyan területek lefedéséhez, amelyeket épphogy elért a vezeték nélküli technológia, és amelyekre vonatkozóan már 2030-ig, sőt az azt követő időszakra is van hatályos PPP-szerződés. Ez valószínűleg azt eredményezi majd, hogy egyazon területen két vagy több, egymást átfedő PPP-szerződés lesz majd hatályban – és egyikük elavult technológián alapul –, valamint hogy a meglévő PPP-szerződéseket alkalmasint újra kell tárgyalni, megnőnek a költségek, és a teljes hálózatra nézve előre nem látható következményekre is kell számítani.

Még nincs megfelelő intézményi és jogi keret az uniós támogatású PPP-projektekhez

Megvizsgáltuk, hogy az uniós intézményi és jogi keretek mellett lehetséges-e nagyobb számú PPP-projektet kezelni a tagállamok összességében A szempontok között szerepelnek a PPP-kre vonatkozó megfelelő jogszabályok, a PPP-projektek végrehajtását segítő tanácsadók, szabványos szerződések, az összehasonlító elemzéshez alkalmas minták és megfelelő, az összes ilyen rendszer végrehajtását elősegítő, működő mechanizmusok, valamint a PPP-k alkalmazására vonatkozó, az átfogó beruházási politika részét képező megfelelő stratégiák megléte.

A felkeresett tagállamok jól ismerik ugyan a köz-magán társulásokat, de nem mindegyikben kellően fejlett ilyen szempontból az intézményi és jogi keret

A köz-magán társulások sikeréhez stabil és átfogó jogi és intézményi keretekre és eljárásokra van szükség. Eredményes megvalósítása emellett nagymértékben függ a felelős hatóságok adminisztratív kapacitásától is.

Megvizsgáltuk a négy felkeresett tagállam intézményi és jogi kereteit, és megállapítottuk, mely hiányosságok akadályozzák a köz-magán társulások sikeres végrehajtását:

1. Franciaországban és Írországban a PPP-keret csak a köz-magán társulások egyes típusai esetében működik központi szinten: Franciaországban a nemzeti szinten tárgyalt ún. contrat de partenariat (partnerségi szerződés) esetében működött átfogó intézményi keret, ilyen pl. a rendelkezésreállás-alapú DBFMO PPP-szerződés. A PPP-k egyéb formáira, mint például a Délégation de Service Public (koncesszió típusú PPP) és a regionális szintű partnerségi szerződések (CP) nem vonatkoztak hasonló intézményi keretek. Írországban az olyan szerződéses megállapodásokra, mint amilyeneket a MAN projekt esetében alkalmaztak, nem vonatkozik ugyanolyan ellenőrzési eljárás és összehasonlító elemzés, mint a rendelkezésre állási alapú PPP-kre; máskülönben alighanem megelőzhető lett volna a nem megfelelő tervezés (lásd: 34. bekezdés c) pontja).
2. Görögországban a PPP-keret csak olyan projektek esetében működik, amelyek kivitelezési költsége nem haladja meg az 500 millió eurót, és az olyan nagy infrastrukturális projektek, mint pl. az ellenőrzésünk keretében kiválasztott három autópálya-projekt³⁴, nem tartoznak a PPP-törvényben meghatározott kötelező értékelések hatálya alá. Ez megnehezíti a PPP-kért felelős szervezeti egység számára, hogy bevett eljárásokat alkalmazzon, és a nagyméretű projektek esetében következetesen felhasználja a PPP-egység tapasztalatait.
3. Spanyolországban a vizsgált PPP-projektek végrehajtását nem támogatta külön szervezeti egység vagy PPP-egység: A PPP-k ezért nem tudtak hasznosítani központi szintű szabványosított szerződési feltételeket, iránymutatásokat vagy egyéb eszközöket. A spanyol PPP-projektekre nézve nem végeztek azokat más közbeszerzési lehetőségekkel összevető elemzést (lásd: 50. bekezdés), sem más, kifejezetten a PPP-projektekre szabott értékarányossági vizsgálatot.

Megállapítottuk továbbá, hogy csak néhány tagállamban gyűlt össze a PPP-projektek sikeres végrehajtásával kapcsolatos elegendő, sokéves közszektorbeli szakmai tapasztalat (lásd: 3. ábra). Az ESBA által finanszírozott PPP-projektekre vonatkozó elemzésünk megerősítette, hogy az ilyenek azokban a tagállamokban a leggyakoribbak, ahol a legjobban ismerik ezt a közbeszerzési lehetőséget: az ESBA keretében 2017 júniusáig jóváhagyott 18 PPP-projekt közül 14 helyszíne Franciaország, az Egyesült Királyság, Hollandia, Olaszország, Németország, Írország és Görögország volt. Ezt a jelenlegi ESBA-rendelet kibővítésére és időtartamának meghosszabbítására irányuló javaslatról szóló számvevőszéki vélemény³⁵ is megerősíti, amely felhívta a figyelmet a súlyos földrajzi egyensúlytalanságokra és az ágazati koncentrációra: az ESBA infrastrukturális és innovációs keretének 63%-át ugyanis az Egyesült Királyság, Olaszország és Spanyolország kapja, főként az energia (46%) és a közlekedés (19%) területén.

Noha a köz-magán társulások kihatásai hosszú távúak, a felkeresett tagállamok nem dolgoztak ki egyértelmű stratégiát az alkalmazásukra

A PPP-projektek egyik potenciális előnye a tervezett beruházási program korábbi megvalósítása, ugyanis a köz-magán társulások a hagyományos költségvetési keretek kiegészítéséhez további jelentős finanszírozási forrást biztosíthatnak.

A nagy infrastrukturális projektek finanszírozása, valamint ezek kivitelezésére, működtetésére és fenntartására szánt éves kifizetések vállalása azonban hosszú távon befolyásolja a tagállamok költségvetését és politikai döntéshozatalát. Emiatt a kormányoknak stratégiai megközelítést kellene kidolgozniuk annak meghatározására, hogy mely területeken és milyen körülmények között essen a választás a köz-magán társulásra, és hol lehet szükség hosszú távú költségvetés lekötésére. Megállapításunk szerint a felkeresett tagállamok többsége nem rendelkezett egyértelmű politikával és stratégiával a köz-magán társulás alkalmazására nézve:

1. Írországban és Görögországban a köz-magán társulásra elsősorban a többletfinanszírozás forrásaként tekintettek, amelynek révén főként kiegészítő beruházások – azaz a nemzeti tőkeköltségvetés keretében nem fedezhető további projektek – finanszírozhatóak, akár PPP útján (Írország), akár magánforrások bevonásával (Görögország);
2. Franciaország nem dolgozott ki stratégiai megközelítést a PPP alkalmazására. A kormány megpróbálta ugyan ösztönözni a köz-magán társulások alkalmazását – anticiklikus intézkedésként, a pénzügyi és gazdasági válság leküzdése érdekében –, arra azonban nem adott egyértelmű jelzést, hogy a PPP milyen szerepet játsszon a beruházási stratégiákban. Az általunk ellenőrzött széles sávú PPP-projekteket például anélkül hajtották végre, hogy átfogó, nemzeti szintű stratégiát alkalmaztak volna annak a célkitűzésnek az elérésére, hogy nagy sebességű internet-hozzáférést biztosítsanak mindenki számára (lásd: 59. bekezdés);
3. Spanyolországban annak alapján döntötték el, hogy mely projekteknél alkalmazzanak köz-magán társulást, hogy mennyire volt kiforrott a projekt, nem pedig annak relevanciája, hatása vagy értékarányossága alapján: így érthető, hogy például az A-1 autópálya egy kevésbé nagy forgalmú szakaszán a kiforrottabb projektet miért köz-magán társulás keretében hajtották végre.

Ami az uniós infrastrukturális szakpolitikát illeti, a Franciaországban és Írországban ellenőrzött hat széles sávú projekt az Unió fő IKT-prioritásaival foglalkozott. A vizsgált autópálya-projektek kétharmada³⁶ esetében azonban azt állapítottuk meg, hogy nem a kiemelt fontosságú, 2030-ig kiépítendő TEN-T törzshálózaton találhatóak, hanem az átfogó hálózaton, amely várhatóan csak 2050-re fog elkészülni. Noha a PPP-kben megvan a potenciál, hogy – a hagyományos beszerzési módszerek további alternatívájaként – hozzájáruljanak kiemelt fontosságú nagy infrastrukturális projektek létrejöttéhez, mégis megkérdőjelezhető, hogy érdemes és indokolt volt-e felvállalni a PPP-hez kapcsolódó összetett pluszkövetelményeket és kockázatokat ezeknél a projekteknél, amelyek nem is képezik részét a 2030-ig kiépítendő törzshálózatnak, és amelyek – mint azt jelentésünk kiemelte – végül különösen problémásnak is bizonyultak.

A köz-magán társulások által a tágabb körű beruházási stratégiákban játszandó szerepnek lehetőleg egységes stratégiai megközelítésen kellene alapulnia. A négy felkeresett tagállam közül csak Írország és – kisebb mértékben – Görögország vette fontolóra a köz-magán társulások alkalmazásának korlátozását annak érdekében, hogy (az előzetes költségvetésbe vétel és előzetes kontrollok hiányát kihasználva) ne kössenek le túlzottan nagy összegeket a jövőbeni költségvetésekből. Írország a PPP-kiadások felső határát az éves összesített tőkekiadások 10%-ában tervezte előirányozni, míg Görögországban a PPP jogszabályi keretébe tartozó PPP-kre vonatkozó összes kifizetés nem haladhatja meg az éves állami beruházási program 10%-át, és a magánüzemeltetők számára kifizetett rendelkezésre állási díjak teljes éves összege nem haladhatja meg a 600 millió eurót³⁷.

Franciaország és Spanyolország nem határozott meg felső határt a PPP-kre vonatkozó éves kifizetésekre. Elsősorban regionális szinten volt nyilvánvaló annak a kockázata, hogy a költségvetési rugalmasság csökken, mivel a tőkefinanszírozás szintje meghaladta a jelenlegi és hosszú távú költségvetési korlátok által megengedett szintet (lásd: 4. háttérmagyarázat).

Az uniós finanszírozás köz-magán társulásokkal való összekapcsolása új követelményeket támaszt és bizonytalanságot is kelt

Csak nagyon kevés tagállam vett igénybe szisztematikusan uniós támogatást a PPP-projektek végrehajtásakor (lásd: 9–19. bekezdés). Az Írországban, Franciaországban, Spanyolországban és Görögországban tett helyszíni vizsgálataink megerősítették, hogy a vegyes finanszírozású PPP-projektek egyik fő akadályát az uniós támogatási kérelmezési folyamat során előírt összetettebb követelmények jelentik, amelyek hozzáadódnak a PPP-k egyébként is összetett közbeszerzési és irányítási folyamataihoz. Ez a helyzet mindkét partnert arra késztetheti, hogy kezdettől fogva kerüljék a vegyes finanszírozást, és inkább a hagyományos közbeszerzési eljárás vagy köz-magán társulások uniós támogatás nélkül történő végrehajtása mellett döntsenek.

Más tényezők mellett – mint például a pénzügyi és gazdasági válság hatásai, a politikai preferenciák és a közszférában a PPP-kre rendelkezésre álló korlátozott kapacitás — a PPP-k uniós támogatásának igen szerény felhasználása bizonyos mértékben olyan gyakorlati nehézségekre vezethető vissza, amelyek még a korábbi uniós finanszírozási rendeletekből adódtak. A 2007–2013-as programozási időszakra vonatkozó strukturális és kohéziós alapokról szóló rendeletek nem tartalmaztak PPP-specifikus rendelkezéseket, mivel e rendeleteket alapvetően a hagyományos beszerzési formákhoz illeszkedő támogatás-jóváhagyási és -kifizetési mechanizmusok igényei szerint alakították ki.

A 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozó, új közös rendelkezésekről szóló rendelet a köz-magán társulásoknak szentelt külön fejezetben fejti ki, hogy milyen lehetőségeket nyújtanak az esb-alapok a PPP-projektek támogatására, és megoldásokat kínál a főbb gyakorlati nehézségekre. Így például lehetővé vált a finanszírozási hiány kiszámításának egyszerűsítése és a kifizetési időszak meghosszabbítása (részletesebben lásd: II. melléklet). Ezek a rendelkezések ugyan elősegíthetik a vegyes uniós finanszírozású PPP-projektek szélesebb körű alkalmazását, ám ellenőrzésünk idején (2017. szeptember) nagyon kevés ilyen projekt volt előkészületben.

Fennáll a kockázat, hogy a PPP-projektek mérlegen kívüli tételként történő elszámolásának lehetősége csökkenti az átláthatóságot és az értékarányosságot

Megállapításunk szerint sokat számít a PPP-k statisztikai besorolása, amikor a hatóságok eldöntik, hogy ezt a közbeszerzési lehetőséget válasszák-e. Az ESA 2010 szerint (lásd: 6. bekezdés) a PPP-ket az eszköz gazdasági tulajdonosának, azaz annak a félnek a mérlegében kell szerepeltetni, aki a kockázatok legnagyobb részét viseli, és akit az eszközhöz kapcsolódó nyereség döntő része illet meg. A köz- és magánpartnerek közötti kockázat-, illetve nyereségfelosztástól függően a szabályok két lehetőséget biztosítanak:

1. a PPP-k – a hagyományos beszerzésű projektekhez hasonlóan – az államháztartási mérlegben rögzíthetőek. Ez a lehetőség a PPP-eszközt olyan állami beruházásként kezeli, amely a beruházás volumenével arányosan az államadósság növekedését eredményezi, és ezért hatással van a maastrichti kritériumok betartására;
2. a PPP-k az államháztartási mérlegen kívüli tételként is szerepeltethetőek oly módon, hogy a beruházási költségeket a tőkeköltségvetésből az elkövetkező évek éves működési költségvetéseihez csoportosítják át. Ez azzal az előnnyel jár, hogy a maastrichti kritériumok betartása szempontjából nem veszik figyelembe a PPP-hez kapcsolódó adóssághányadot.

A PPP-szerződés egyik legfontosabb jellemzője a közszférabeli és magánpartnerek közötti kockázatmegosztás (lásd: 54. bekezdés). Mivel a PPP-k államháztartási mérlegen kívüli tételként való rögzítése esetén a kockázatok és hasznok legnagyobb része a magánpartnerre tevődik át, fennáll az a veszély, hogy a megosztás módját inkább az előnyösebbnek ítélt statisztikai besorolás fogja befolyásolni, mintsem az az elv, hogy a kockázatokat az azok kezelése és az értékarányosság maximalizálása szempontjából jobb helyzetben lévő fél viselje. Általánosságban elmondható, hogy a PPP-eszköz mérlegtételként való szerepeltetése inkább képes egyenlő versenyfeltételeket biztosítani a különböző beszerzési lehetőségek között, és ez esetben a választást csak az értékarányosság szempontja befolyásolja.

A PPP-kre vonatkozó politikák és stratégiák, valamint PPP-projektek négy tagállamban végzett elemzése a következőket mutatta ki:

1. Írországban a kulcsfontosságú értékarányosság mellett az a tényező is lényeges volt a PPP-lehetőség kiválasztásakor, hogy az ilyen projektek mérlegen kívüli tételként szerepeltethetőek az államháztartási mérlegben. A ellenőrzött projektek közül kettő (1,2 milliárd euró teljes költséggel) volt mérlegen kívüli tétel, egy pedig mérlegtétel;
2. Görögországban a PPP lehetőségének választásakor a fő szempont a magánfinanszírozás bevonására való törekvés volt. Szerepet játszottak a statisztikai besorolással kapcsolatos megfontolások is, elannyira, hogy a három ellenőrzött, összesen 6,7 milliárd euró értékű koncessziós szerződést kezdetben mérlegen kívüli tételként tartották nyilván. Később azonban, a szerződéses feltételek újratárgyalását és jelentős módosítását követően átsorolták őket a mérlegtételek közé (lásd: 37–40. bekezdés). Egyik projekt esetében sem végeztek azt más beszerzési lehetőségekkel összevető, értékarányossági elemzést.
3. Franciaország a PPP-ket rendszerint az államháztartási mérlegben rögzíti, így a PPP lehetőségének választása kizárólag az értékarányosság szempontjától függ. A négy ellenőrzött projektet mérlegtételként rögzítették, és a Pau Pyrénées projekt kivételével összehasonlító elemzést is végeztek az alternatív beszerzési lehetőségekre nézve.
4. A spanyol hatóságok számára is meghatározó szempont volt, hogy a PPP-projekteket mérlegen kívüli tételként is lehet rögzíteni. Általánosságban elmondható, hogy nem ösztönözték olyan PPP-k alkalmazását, amelyek hatással lettek volna az államháztartási mérlegre, és az ellenőrzésünkben szereplő PPP-ket nem vetették össze értékarányossági szempontból az alternatívákkal. Például az A1 autópálya-projektre irányuló megvalósíthatósági tanulmány a kockázatmegosztásnál azt tartotta szem előtt, hogy a projekt az államháztartási mérlegen kívüli tételként kerüljön rögzítésre, és így megmaradjon „a PPP-konstrukciók egyik alapvető előnye”³⁸. A Nemzeti Számviteli Hivatal ezt felülírva azt állapította meg, hogy a két vizsgált projektet a mérlegben kell feltüntetni, mivel a magánpartner nem vállalt kellő mértékű kockázatot.

Megállapításunk szerint a 12 vizsgált projektből öt esetében (ezek teljes költsége 7,9 milliárd euró volt) a PPP-lehetőségek kiválasztásakor fontos szempont volt a PPP-k mérlegen kívüli tételként való rögzítésének lehetősége. Az ilyen gyakorlat növeli az olyan kedvezőtlen mellékhatások – például a PPP-projektekkel kapcsolatos elfogult megközelítés – kockázatát, amelyek árthatnak az értékarányosságnak, még azokban az esetekben is, amikor az értékarányossági szempontok eltérő választást, kiegyensúlyozatlan kockázatmegosztást és a közszférabeli partner számára magasabb költségeket eredményezhetnek.

A PPP-projektekkel kapcsolatos, a közintézmények kötelezettségvállalásait az elkövetkező évekre vonatkozóan bemutató, nyilvánosan elérhető adatbázisok hiánya³⁹, valamint a PPP-projekteknek az államháztartási mérlegen kívüli tételként való szerepeltetése miatt kevés, a szélesebb nyilvánosság számára is elérhető, átlátható információ áll rendelkezésre a hosszú távú PPP-kötelezettségvállalásokról és az egyéb kapcsolódó kötelezettségekről, és így arról is, hogy ezek milyen hatással vannak az érintett tagállamok adósság- és hiányszintjére.

Következtetések és ajánlások

Megállapítottuk, hogy bár a köz-magán társulások lehetőséget nyújtanak a szakpolitikák gyorsabb végrehajtására és a fenntartás megfelelő szintjének a projekt egész életciklusa alatt történő biztosítására, az Unió által támogatott általunk vizsgált köz-magán társulások irányítása nem mindig volt eredményes, és az értékarányosság sem mindig volt biztosítva. A vizsgált PPP-projektek potenciális előnyeit gyakran nem sikerült megvalósítani, mivel – hasonlóan a hagyományosan beszerzéssel végrehajtott projektekhez – azokat késések, költségnövekedés és a projektek eredményeinek kihasználatlansága jellemezte: mindez összesen 1,5 milliárd euró összegű nem hatékony és nem eredményes kiadáshoz vezetett, amelyből 0,4 milliárd euró származott uniós forrásból.

Emellett nem volt megfelelő elemzés arra vonatkozóan, hogy a PPP-k milyen potenciállal rendelkeznek az értékarányosság javítása szempontjából, és sem a PPP-k, sem az intézményi és jogi keretek alkalmazására nézve sem álltak rendelkezésre megfelelő stratégiák. Mivel csak néhány tagállam rendelkezik kellő tapasztalattal és szakértelemmel a sikeres PPP-projektek végrehajtása terén, jelentős a kockázata annak, hogy a PPP-k nem járulnak hozzá azon – többek között a közlekedésről szóló fehér könyvben, valamint a jelenlegi CEF- és az ESBA-rendeletekben megfogalmazott – cél eléréséhez, hogy az uniós források egyre nagyobb tőkeáttételi hatást érjenek el magánforrások, köztük PPP-k bevonásával.

1. ajánlás. Mindaddig, amíg a megállapított problémák nem rendeződnek és az alábbi ajánlásokat nem hajtják sikeresen végre, ne ösztönözzék a köz-magán társulások intenzívebb és minél szélesebb körű alkalmazását

Mindaddig, amíg a jelentésünkben megállapított problémák nem rendeződnek és az alábbi ajánlásokat nem hajtják sikeresen végre, a Bizottság és a tagállamok ne ösztönözzék a köz-magán társulások intenzívebb és minél szélesebb körű alkalmazását; ezen belül elsősorban tökéletesítsék az intézményi és jogi kereteket, valamint a projektirányítást, és nyújtsanak nagyobb bizonyosságot arra vonatkozóan, hogy a PPP-opció a legelőnyösebb az értékarányosság szempontjából, illetve arra, hogy a PPP-projekteket valószínűsíthetően sikeresen fogják irányítani.

Ajánlott megvalósítási határidő: haladéktalanul.

A vizsgált PPP-projektek nem mindig érték el a várt előnyöket

A kapcsolódó uniós stratégiák és rendeletek a köz-magán társulásokat mint olyan eszközöket javasolják alkalmazni, amelyek révén különböző formájú köz- és magánforrások ötvözésével potenciálisan eredményesen hajthatóak végre az egyes közpolitikai célok megvalósítását biztosító infrastrukturális projektek. Megállapításunk szerint azonban az, ha a szokásosnál nagyobb méretű projekteket hajtottak végre, valamint ha a projekt megtervezését, finanszírozását, kivitelezését, működtetését és fenntartását egyetlen szerződésbe vonták össze, az növelte mind a verseny gyengülésének kockázatát – ami függőségi helyzetbe hozhatta az állami hatóságot –, mind a projekt általános komplexitását.

Ami a határidők és a költségvetés betartását illeti, az ellenőrzött projektek többségének esetében a PPP lehetőségének választása végül nem hozta meg a PPP-től elvárt előnyöket. Amint azt már a hagyományos beszerzéssel végrehajtott projektek esetében is megfigyeltük, a vizsgált PPP-projektek többsége (a tizenkét projektből hét, amelyek projektköltsége összesen 7,8 milliárd euró volt) esetében megfigyelhető volt a hatékonyság hiánya: a közbeszerzési eljárások elhúzódtak (akár 6,5 évre is), a kivitelezési szakaszok (2–52 hónapos) késedelmekkel zárultak le. A PPP-projektek valójában igen kevéssé tudták megvalósítani az említett előnyöket, mivel a késedelmek egy részét olyan tényezők okozták (a vonatkozó jogosítványok és engedélyek késedelmes beszerzése, a közbeszerzési eljárással vagy a projektek újratárgyalásával kapcsolatos jogi viták), amelyeket a PPP lehetőségének választása semmiképp sem tudott befolyásolni. Más tényezők azonban közvetlenül a PPP választásának voltak betudhatóak (például a pénzügyi zárással kapcsolatos nehézségek és a gazdasági és pénzügyi visszaesésekkel szembeni nagyobb kiszolgáltatottság, ami miatt egyes hitelezők visszaléptek, így a közszférabeli partnernek jelentős – 1,5 milliárd eurós – többletköltséggel kellett számolnia).

Amiatt, hogy lehetőség van a nagyszabású projektek hosszabb ideig tartó finanszírozására, csökken a nyomás, hogy a projekt hatókörét a tényleges igények alapján optimalizálják. Így viszont nő annak a kockázata, hogy az állami szereplők a ténylegesen szükségesnél nagyobb infrastrukturális projektbe kezdenek. A vizsgált projektek esetében sem a közszférabeli és magánpartnerek, sem a hitelezők értékelései nem vették elejét annak, hogy a tervezett infrastruktúra iránti jövőbeli keresletet és annak kihasználtságát túl derűlátó várakozás övezze. Egyes görög és spanyol autópálya-szakaszok forgalmi becslései például messze a potenciális kapacitás alatt voltak, Franciaországban és Írországban pedig a vizsgált széles sávú projektek tényleges kihasználtsági adatai jóval (akár 69%-kal is) elmaradtak az előrejelzésektől, így az értékarányosság és az eredményesség kisebbnek bizonyult a vártnál.

2. ajánlás. Enyhítsék azt a pénzügyi hatást, amely a késedelmek és újratárgyalások miatt éri a PPP-projekteknek a közszférabeli partnerre háruló költségeit

Egyrészt a késedelmek, valamint a partnerek közötti újratárgyalások költségeinek jobb megosztása érdekében, másrészt a végleges költségekre a közszférabeli partnernek tulajdonítható késedelmekből és az újratárgyalásokból adódó pénzügyi hatások közszférabeli partner által viselt enyhítése céljából a következőket javasoljuk:

1. a tagállamok határozzanak meg és javasoljanak olyan standard szerződéses rendelkezéseket, amelyek behatárolják a közszférabeli partner által fizetendő esetleges többletköltségek összegét;
2. a tagállamok vizsgálják meg az esetleges korai szerződés-újratárgyalásokat, és győződjenek meg róla, hogy az ezekből fakadóan a közszférabeli partnerre háruló költségek kellően indokoltak-e és összhangban vannak-e az értékarányosság elvével.

Ajánlott megvalósítási határidő: haladéktalanul.

A késedelmek, a költségnövekedések és az alacsony kihasználtság részben a nem megfelelő elemzésekre és módszerekre voltak visszavezethetőek

Megállapításunk szerint a PPP lehetőségének választása gyakran kellően alapos elemzés nélkül történt. A vizsgált projektek legtöbbje esetében nem készült összehasonlító elemzés (pl. PSC-elemzés) annak alátámasztására, hogy csakugyan a PPP biztosította a legkedvezőbb ár-érték arányt és – szavatolva a különböző közbeszerzési módok közötti esélyegyenlőséget – a közérdek védelmét.

Noha a Bizottság Marguerite Alapba történő beruházása a TEN-T rendelet hatálya alá tartozik (e rendelet pedig úgy rendelkezik, hogy a Számvevőszék abban az esetben is ellenőrzési joggal rendelkezik, ha a kedvezményezett magánpartner), az ír hatóságok megtagadták számunkra az N17/18 autópálya-projektre vonatkozó PSC-elemzés és pályázati dokumentáció átadását és ezek a dokumentumok a Bizottságnál sem álltak rendelkezésre. Ennélfogva nem állt módunkban értékelni sem a projekt kialakításának és beszerzési eljárásának indokait, sem azt, hogy más beszerzési módszerek (például hagyományos közbeszerzés és koncesszió) helyett miért esett a választás inkább a köz-magán társulásra

A vizsgált PPP-projektek legtöbbjénél észlelni lehetett, hogy a köz-magán társulás alkalmazása nem volt mindig megfelelő. Kellő kidolgozottság híján A kockázatmegosztás nem volt kellően kidolgozott: ez nem hatékony, illetve következetlen kockázatmegosztást eredményezett, vagy túlzott kockázatot jelentett a magánpartner számára. Az egyik vizsgált esetben a magánpartner kockázati tőkéjének nagy (14%-os) megtérülési aránya nem volt összhangban a hozzá rendelt alacsony kockázattal. Ezen túlmenően nem mindig kezelték megfelelően azt a kérdést, hogy az új technológiák – például az IKT-ágazatban – hogyan egyeztethetőek össze a hosszú távú szerződésekkel: a közszférabeli partnereknek ugyanis még akkor is hatályban kellett tartaniuk egy szerződést, ha a gyors ütemű változás elavulttá tette az adott technológiát.

3. ajánlás. Akkor essen a választás a köz-magán társulásra, ha az a legjobb beszerzési opcióra irányuló, megbízható összehasonlító elemzéseken alapul

Annak biztosítása érdekében, hogy a köz-magán társulás választása a legelőnyösebb az értékarányosság szempontjából, a következőket javasoljuk:

1. A tagállamok megbízható összehasonlító elemzések (pl. PSC-elemzés) alapján, illetve olyan megfelelő megközelítések révén válasszák a köz-magán társulás lehetőségét, amelyek biztosítják, hogy ez a választás még pesszimista forgatókönyvek szerint is a legelőnyösebbnek bizonyul az értékarányosság szempontjából;
2. A Bizottság biztosítsa, hogy a Számvevőszék teljes körűen hozzáférjen a közbeszerzési lehetőségek közötti választás és az állami hatóságok által ahhoz kapcsolódóan végrehajtott közbeszerzések értékeléséhez szükséges információkhoz, még olyan esetekben is, amikor az uniós támogatást pénzügyi eszközökön keresztül közvetlenül nyújtják magánszervezeteknek.

Megvalósítás céldátuma: 2018 szeptemberétől.

Még nincs megfelelő intézményi és jogi keret az uniós támogatású PPP-projektekhez

Az ellenőrzésünk során feltárt hiányosságok arról tanúskodnak, hogy a PPP-projektek sikeres végrehajtásához jelentős adminisztratív kapacitás szükséges, és ez csak megfelelő intézményi és jogi keretek, valamint kiterjedt tapasztalat révén biztosítható. Megállapításunk szerint ezek a feltételek jelenleg csak nagyon kevés tagállamban állnak fenn, ami ellentmond annak a hangsúlyos uniós törekvésnek, hogy a közpénzeket szélesebb körben és intenzívebben ötvözzék magánforrásokkal, és hogy a köz-magán társulások töltsenek be jelentős szerepet ebben.

Megerősíti ezt, hogy az általunk vizsgált projektek földrajzilag és ágazatilag is nagy mértékben egyes területekre összpontosultak (a teljes uniós összeg 59%-ában, azaz 3,3 milliárd euró összegű támogatásban Görögország részesült; az uniós támogatású projektek teljes költségének 88%-a a közlekedési ágazatra irányult), és erre mutat az esb-alapok keretében finanszírozott projektek típus szerinti megoszlása is, mivel az esb-alapokból folyósított összegek 63%-a az Egyesült Királyságra, Olaszországra és Spanyolországra, illetve mindenekelőtt az energiaágazatra (46%) és a közlekedésre (19%) irányult.

A felkeresett tagállamok közül három (Franciaország, Görögország és Spanyolország) ugyan járatos volt a PPP-projektek és a koncessziók végrehajtásában, mégsem rendelkezett teljes mértékben megfelelő, a PPP-projektek sikeres irányítását biztosító intézményi kerettel.

A felkeresett tagállamok – különböző mértékben – híján voltak a köz-magán társulások alkalmazásához szükséges megfelelő stratégiai megközelítésnek. A köz-magán társulást olyan eszköznek tekintették, amelynek révén magánforrások formájában további finanszírozás vonható a projektbe, arra vonatkozóan azonban nem volt egyértelmű iránymutatás, hogy a köz-magán társulások milyen szerepet játsszanak a tagállami beruházási stratégiákban, illetve hogy mely területeken lenne tanácsos a jövőbeli költségvetések jelentős részét lekötni.

Bár a PPP-k a hagyományos beszerzési módszerek melletti újabb alternatívaként hozzájárulhatnak a kiemelt fontosságú nagy infrastrukturális projektek teljesítéséhez, emellett biztosíthatják a szolgáltatások és a fenntartás megfelelő színvonalát is, megállapítottuk, hogy a vizsgált autópálya-projektek kétharmada nem a kiemelt fontosságú, 2030-ig kiépítendő TEN-T törzshálózaton található, hanem az átfogó hálózaton, amely várhatóan csak 2050-re fog elkészülni. Emellett a vizsgált PPP-k némelyikét olyan ágazatokban (például IKT) hajtották végre, amelyek a technológia gyors változása miatt kevéssé illettek össze azzal, hogy a szerződések hosszú távra szóltak.

Végezetül: csak néhány tagállam tervezte, hogy felső határt szab meg a köz-magán társulások alkalmazására nézve, elkerülendő, hogy túl magas összegeket kelljen – a közpartner számára gazdasági visszaesés idején is kötelező módon – lekötni a jövőbeli költségvetésekből, ami miatt ezen összegek nem szolgálhatnának a jövőben szakpolitikák végrehajtására.

4. ajánlás. Egyértelmű PPP-koncepciók és stratégiák kidolgozása

Annak céljából, hogy a tagállamok rendelkezzenek a szükséges igazgatási kapacitással, és hogy egyértelmű PPP-koncepciók és stratégiák segítsék az uniós támogatású PPP-projektek sikeres végrehajtását, a következőket javasoljuk:

1. A tagállamok a köz-magán társulásokkal kapcsolatban dolgozzanak ki olyan egyértelmű koncepciókat és stratégiákat, amelyek világosan megszabják, hogy miben áll az azoktól az infrastrukturális beruházási politikák terén elvárt szerep, rámutatva arra is, hogy azok mely ágazatokban bizonyulhatnak a legalkalmasabb megoldásnak, és meghatározva azokat a korlátokat, amelyek között biztosított a köz-magán társulások eredményes alkalmazása.
2. A Bizottság javasolja a jogszabályok módosítását annak érdekében, hogy köz-magán társulások a jövőben csak olyan ágazatokban részesüljenek pénzügyi támogatásban, amelyeket a Bizottság nagy stratégiai jelentőségűnek és a köz-magán társulások hosszú távú kötelezettségeivel összeegyeztethetőnek tekint (ilyen például a TEN-T törzshálózat).

Megvalósítási határidő: a következő programozási időszaktól kezdve.

A 12 vizsgált PPP-projektből ötöt (teljes projektköltség: 7,9 milliárd euró) eredetileg mérlegen kívüli tételként rögzítettek. Ez a gyakorlat, noha összhangban van az uniós számviteli kerettel, növeli annak kockázatát, hogy negatív mellékhatásai csorbítják az értékarányosságot és az átláthatóságot: a döntéshozók például hajlamosak akkor is inkább a köz-magán társulást választani, ha az értékarányossági szempontok alapján más lehetőségre esne a választás.

Az uniós finanszírozás köz-magán társulásokkal való ötvözése növelte a komplexitást és bizonytalanságokat okozott, és ez nem ösztönöz azok alkalmazására. Az Unió által támogatott PPP-projektek aránya még mindig alacsony a PPP-piac egészéhez képest. Az új esba-rendeletek részben pontosították, hogy melyek a PPP-k finanszírozására szolgáló alapok által biztosított lehetőségek, és megszüntettek néhány olyan tényezőt, amelyek bonyolulttá tették a vegyes finanszírozást, de még további egyszerűsítésre van szükség.

5. ajánlás. A köz-magán társulások révén végrehajtott projektek eredményességének növelése érdekében tökéletesítsék az uniós kereteket

A köz-magán társulás választásának kedvező részrehajlás kockázatának csökkentése, az átláthatóság további növelése, valamint annak biztosítása érdekében, hogy az uniós alapok eredményesen támogathassák a köz-magán társulásokat, a Számvevőszék a következőket javasolja:

1. A Bizottság a PPP-projekteknek nyújtott uniós támogatást kösse annak biztosításához, hogy a PPP-re értékarányossági megfontolásból esett a választás, vagyis ezt a választást nem befolyásolták indokolatlanul a költségvetési megszorításokkal vagy a projektek statisztikai kezelésével kapcsolatos megfontolások.
2. A tagállamok javítsák azzal az átláthatóságot, hogy időszakosan jegyzékeket tesznek közzé a PPP-projektekről: ezek tartalmazzanak elégséges érdemi adatot a finanszírozott eszközökre vonatkozóan, valamint adják meg a jövőbeli kötelezettségvállalásokat és a mérlegbesorolást, ugyanakkor ügyeljenek a bizalmas és üzleti szempontból érzékeny adatok védelmére.
3. A Bizottság az uniós programok vonatkozó szabályainak és eljárásainak egyszerűsítését célzó további intézkedések kidolgozása érdekében végezzen értékelést arról, hogy mennyiben összetettebbek a vegyes uniós finanszírozású PPP-projektek.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2019 vége.

A jelentést 2018. február 7-i luxembourgi ülésén fogadta el az Iliana IVANOVA számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Klaus-Heiner LEHNE
elnök

Glosszárium

Ajánlatkérő szervek: Olyan nemzeti, regionális vagy helyi hatóságok, illetve közjogi intézmények, amelynek feladatai közé tartozik a közbeszerzési irányelveknek a közbeszerzési szerződésekre és tervezési pályázatokra történő alkalmazása.

Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz (CEF): Az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz (CEF) 2014 óta biztosít pénzügyi támogatást három ágazatnak: az energia-, a közlekedési és az információs és a kommunikációs technológiai (IKT-) ágazatnak. A CEF meghatározza a következő évtizedben e három területen végrehajtandó beruházási prioritásokat, mint amilyenek például a villamosenergia- és gázfolyosók, a megújuló energia használata, az összekapcsolt közlekedési folyosók és a kevésbé szennyező szállítási módok, a nagysebességű széles sávú kapcsolatok és digitális hálózatok.

Európai PPP Szakértői Központ (EPEC): Az EBB támogatásával, a tagállamokkal együttműködve nyomon követi a PPP-k ágazati és tagállami piacának fejleményeit, és a PPP-k tagállami közigazgatásban történő alkalmazása érdekében támogatást nyújt az intézményi kapacitásépítéshez.

Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA): Az Európai Regionális Fejlesztési Alap célja az Európai Unión belüli gazdasági és társadalmi kohéziónak a regionális egyenlőtlenségek kiigazításával történő megerősítése az infrastruktúrateremtés és a produktív munkahelyteremtő beruházások – elsősorban a vállalkozásoknak nyújtott – pénzügyi támogatásával.

Európai Stratégiai Beruházási Alap (ESBA): Az ESBA a Bizottság európai beruházási tervének (az ún. „Juncker-tervnek”) az első pillére. Célja, hogy 2015 és 2017 között legalább 315 milliárd euró értékű hosszú távú magán- és közberuházást mozgósítson az Unióban. Az ESBA az Európai Beruházási Bankon (EBB) belül, vagyonkezelő alapként jött létre határozatlan időtartamra, kockázatosabb projektrészek finanszírozására. Az EBB által vállalt többletkockázatot egy legfeljebb 16 milliárd eurós garancia fedezi, amely mögött az uniós költségvetés áll. Az ESBA-hoz a tagállamok is hozzájárulhatnak. Az ESBA finanszírozhat közös érdekű projekteket (PCI) vagy más, hálózatok összekapcsolására irányuló projekteket. Ellenőrzésünk idején még nem került sor az ESBA 2020 végéig történő meghosszabbítását, az uniós költségvetéséből nyújtott garancia 26 milliárd euróra történő növelését és az 500 milliárd eurós beruházási célösszeg elérését célzó jogalkotási javaslat elfogadására.

Európai strukturális és beruházási alapok (esb-alapok): Öt különböző esb-alap létezik; céljuk, hogy a többéves pénzügyi keret hétéves költségvetési időszakára meghatározott szakpolitikai kereteken belül Unió-szerte csökkentsék a regionális egyenlőtlenségeket. Ezek az alapok a következők: Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), Európai Szociális Alap (ESZA), Kohéziós Alap (KA), Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) és Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA).

Irányító hatóság: Az irányító hatóság a tagállam által egy adott operatív program irányítására kijelölt országos, regionális vagy helyi közszférabeli szervezet (illetve egyéb közjogi vagy magánjogi szerv). Feladatai közé tartozik a támogatandó projektek kiválasztása, a projektek végrehajtásának monitoringja, valamint a Bizottság felé történő beszámolás a pénzügyi szempontokról és az elért eredményekről.

JESSICA: A JESSICA az Európai Bizottságnak az EBB-vel és az Európa Tanács Fejlesztési Bankjával (CEB) együttműködésben kifejlesztett kezdeményezése, amely pénzügyi konstrukciók révén támogatja a fenntartható városfejlesztést és rehabilitációt, az Európai Regionális Fejlesztési Alap, az Európai Szociális Alap és a Kohéziós Alap általános rendelkezéseinek meghatározásáról szóló, 2006. július 11-i 1083/2006/EK tanácsi rendelettel¹ összhangban.

Kohéziós Alap (KA): A Kohéziós Alap célja az Európai Unión belüli gazdasági és társadalmi kohézió erősítése környezetvédelmi és közlekedési projektek finanszírozása révén azokban a tagállamokban, ahol az egy főre jutó GNP nem éri el az uniós átlag 90%-át.

Közbeszerzés: Áruk, szolgáltatások és kivitelezési munkák (pl. utak vagy épületek építése) nemzeti, regionális vagy helyi szintű közszférabeli szervezetek vagy közjogi szervezetek általi beszerzésének folyamata. Túlnyomórészt közfinanszírozású beszerzések esetében a közbeszerzési szabályok és elvek a magánvállalkozásokra nézve is kötelező érvényűek.

Közös rendelkezésekről szóló rendelet: Az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 17-i 1303/2013/EU rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról, és az 1083/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről².

Megosztott irányítás: Az uniós költségvetés végrehajtásának olyan módozata, amikor a Bizottság bizonyos végrehajtási feladatokat a tagállamokra bíz, de a végső felelősséget továbbra is viseli.

Nagyprojekt: Olyan projekt, amely meghatározott műszaki feladatra irányuló munkák gazdaságilag oszthatatlan sorozatából áll és világosan meghatározott célokkal rendelkezik, valamint amelynek az alapokból történő hozzájárulás megállapításához figyelembe vett összköltsége meghaladja az 50 millió eurót, illetve közlekedési projekt esetében a 75 millió eurót. A nagyprojektek támogatásához a Bizottság egyéni projektekre lebontott jóváhagyása szükséges.

Nemzeti és regionális számlák európai rendszere (ESA): Az államháztartásra vonatkozó ESA-statisztikák elkészítése makroszinten összesítve történik, és azokat az államháztartási politika referenciakereteként alkalmazzák, ide tartoznak az adóssággal és a hiánnyal kapcsolatos maastrichti kritériumok betartására vonatkozó tagállami jelentések is. A 2013. május 21-i 549/2013/EU tanácsi rendelettel összhangban az ESA 2010-et 2014 szeptemberétől kell valamennyi tagállamra alkalmazni.

Operatív program (OP): Egy tagállam prioritásait és konkrét célkitűzéseit, valamint azt meghatározó program, hogy a forrásokat (uniós és tagállami köz- és magán-társfinanszírozás) miként használják fel az adott (rendszerint hétéves) időszakban projektek finanszírozására. Ezeknek a projekteknek hozzá kell járulniuk az operatív program prioritási tengelyének szintjén meghatározott bizonyos számú célkitűzés teljesüléséhez. Az operatív programok az ERFA-ból, a KA-ból, illetve az ESZA-ból részesülhetnek finanszírozásban. Az operatív programot a tagállam készíti el, és azt az uniós költségvetésből történő kifizetések folyósítása előtt a Bizottságnak jóvá kell hagynia. Az operatív programokat csak a tárgyidőszakban, csak mindkét fél egyetértésével lehet módosítani.

Pénzügyi eszközök: A „pénzügyi eszközök” általános kifejezés olyan szerződéseket jelent, amelyek értelmében azok jogosultja követeléssel léphet fel a kötelezett felé. Az Unió a pénzügyi eszközök három lehetséges típusához (tőke-, hitel- és garanciaeszközök) nyújt támogatást. A tőke- vagy hiteleszközök a befektető és a befektetést fogadó vállalkozás, illetve a hitelező és a hitelfelvevő közötti szerződéseket jelentenek. A garanciák olyan szerződések, amelyek értelmében a kezes biztosítja a befektető vagy a hitelező jogait.

Pénzügyi zárás: A PPP-k esetében az a pont, amikor minden pénzügyi megállapodást megkötöttek és az ezekben foglalt valamennyi feltétel teljesült. Ekkor nyílik lehetőség arra, hogy a projekt finanszírozási és támogatási forrásaiból (hitelek, tőkefinanszírozás, vissza nem térítendő támogatás) meginduljon a finanszírozás és megkezdődhessen a projekt végrehajtása.

Programozási időszak: A strukturális alapok és a Kohéziós Alap kiadásai tervezésének és végrehajtásának többéves kerete.

PSC (Public sector comparator) elemzés: Széles körben használt összehasonlító eszköz, amely azt ellenőrzi, hogy értékarányosság szempontjából kedvezőbb-e egy magánberuházásra irányuló javaslat a hagyományos beszerzési formához képest.

Tőkeáttételi hatás: Az uniós költségvetésből és tagállami közpénzekből finanszírozott pénzügyi eszközöket illetően a tőkeáttétel azt fejezi ki, hogy az – uniós vagy tagállami – közfinanszírozásból az adott pénzügyi eszköz rendelkezésére álló minden egyes euróhoz képest ténylegesen hány eurónyi – akár köz-, akár magánforrásból történő – pénzügyi támogatás nyújtására kerülhetett sor a végső kedvezményezettek felé.

Transzeurópai közlekedési hálózatok (TEN-T): A transzeurópai közlekedési hálózatok (TEN-T) közúti, vasúti, légi és vízi közlekedési hálózatok Európában tervezett együttesét jelentik. A TEN-T infrastruktúrájának fejlesztése szorosan összefügg az uniós közlekedéspolitika végrehajtásával és továbbfejlesztésével. A TEN-T törzshálózatra és átfogó hálózatra oszlik; az előbbi kiépítését 2030-ra, az utóbbiét pedig 2050-re kell befejezni.

Vegyes finanszírozású projekt: Uniós forrásokat magán finanszírozási forrásokkal ötvöző PPP-projekt.

Vissza nem térítendő támogatás: A költségvetésből nyújtott közvetlen pénzügyi hozzájárulás (adomány), amelynek célja az uniós szakpolitikák egy adott célkitűzése elérésének elősegítésére irányuló fellépések finanszírozása, illetve az általános európai érdeket képviselő cél megvalósítására törekvő vagy valamely uniós szakpolitikához kapcsolódó célkitűzést szolgáló szervezet működésének támogatása.

Az ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amely ellenőrzések vonatkozhatnak egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákra és programokra, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekre. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a kohéziós, növekedési és társadalmi befogadási beruházások kiadási területeire szakosodott, Iliana Ivanova számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara végezte. Az ellenőrzést Oskar Herics számvevőszéki tag vezette, Thomas Obermayr kabinetfőnök, Pietro Puricella ügyvezető, Enrico Grassi feladatfelelős, Guido Fara, Di Hai, Svetoslav Hristov, Maria del Carmen Jiménez, Chrysoula Latopoulou és Maria Ploumaki számvevők támogatásával.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2018

© Európai Unió, 2018

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (https://op.europa.eu/hu/web/general-publications/publications). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: http://europa.eu/contact).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.