Javno–privatna partnerstva u EU–u: brojni nedostatci i ograničene koristi

Sažetak

Projekti javno-privatnog partnerstva (JPP) omogućuju da se za isporučivanje robe i pružanje usluga za koje je u pravilu zadužen javni sektor angažiraju i javni i privatni sektor, čime se ublažavaju stroga proračunska ograničenja javnih rashoda. Od devedesetih godina 20. stoljeća naovamo u EU-u je financijski zaključeno 1749 JPP-ova u vrijednosti od ukupno 336 milijardi eura. Većina projekata JPP-a provedena je u području prometa koje je 2016. godine činilo jednu trećinu cjelogodišnjih ulaganja, a potom slijede područja zdravstva i obrazovanja.

Međutim, za JPP-ove je dosad zabilježena mala uporaba financijskih sredstava EU-a. Iako se politikom Komisije već nekoliko godina potiče uporaba JPP-ova (npr. strategijom Europa 2020.) kao moguće djelotvornog sredstva za izvođenje projekata, Sud je utvrdio da su u razdoblju 2000. – 2014. samo 84 JPP-a, s ukupnim troškovima projekata u visini od 29,2 milijarde eura, dobila financijska sredstva EU-a u visini od 5,6 milijardi eura. Bespovratna sredstva iz strukturnih i kohezijskih fondova bila su glavni izvor sredstava EU-a, nakon kojih slijede financijski instrumenti, često u suradnji s Europskom investicijskom bankom (EIB).

Sud je ispitao 12 JPP-ova koje je EU sufinancirao u Francuskoj, Grčkoj, Irskoj i Španjolskoj u području cestovnog prometa te informacijske i komunikacijske tehnologije (IKT). Na posjećene države članice odnosilo se približno 70 % ukupnih troškova projekata (29,2 milijarde eura) za JPP-ove koji su primili potporu EU-a. Sud je procijenio je li u okviru projekata obuhvaćenih revizijom bilo moguće ostvariti koristi koje su se od JPP-ova očekivale, jesu li se ti projekti temeljili na pouzdanim analizama i odgovarajućim pristupima te jesu li ukupni institucijski i pravni okviri posjećenih država članica bili prikladni za uspješnu provedbu projekata JPP-a. Općenito gledajući, Sud je utvrdio sljedeće:

• JPP-ovi su javnim tijelima omogućili nabavu za velike infrastrukturne projekte u okviru jednog jedinstvenog postupka, ali su povećali rizik od nedovoljne konkurencije i time javne naručitelje doveli u slabiji pregovarački položaj.
• za nabavu u okviru JPP-ova obično je potrebno u pregovorima dogovoriti aspekte koji uglavnom nisu dio tradicionalnog postupka nabave, pa nabava traje dulje nego u okviru tradicionalnih projekata. U jednoj trećini od ukupno 12 projekata obuhvaćenih revizijom zabilježena su znatna kašnjenja, uz javnu nabavu koja ja trajala između 5 i 6,5 godina.
• kao i u slučaju tradicionalnih projekata, u većini JPP-ova obuhvaćenih revizijom zabilježene su osjetne neučinkovitosti u obliku kašnjenja tijekom izgradnje i velikih povećanja troškova. Općenito govoreći, u sedam od devet završenih projekata (čiji je objedinjeni trošak iznosio 7,8 milijardi eura) zabilježena su kašnjenja u trajanju između dva i 52 mjeseca. Osim toga, za dovršetak pet autocesta u Grčkoj i Španjolskoj koje je Sud obuhvatio revizijom bio je potreban dodatan iznos od gotovo 1,5 milijardi eura javnih sredstava, od čega je približno 30 % (odnosno 422 milijuna eura) financirao EU. Sud smatra da taj iznos nije djelotvorno potrošen u pogledu ostvarenja mogućih koristi.
• još je važnije napomenuti da se u Grčkoj, koja je daleko najveći primatelj doprinosa EU-a i u koju je uloženo 59 % od ukupnog iznosa sredstava EU-a, odnosno 3,3 milijarde eura, trošak po kilometru triju autocesta za koje je obavljena procjena povećao i do 69 %, dok su se istodobno opsezi tih projekata smanjili i do 55 %. To se uglavnom dogodilo zbog financijske krize i zbog toga što je javni partner loše pripremio projekte, što je rezultiralo preuranjenim i nedovoljno djelotvornim ugovorima s privatnim koncesionarima.
• velik opseg, visoki troškovi i dugotrajnost uobičajenih infrastrukturnih JPP-ova iziskuju posebnu pozornost. Međutim, Sud je utvrdio da su se prethodne analize temeljile na pretjerano optimističnim scenarijima u pogledu buduće potražnje i uporabe planirane infrastrukture, što je rezultiralo time da su projektne stope uporabe bile niže od predviđenih i do 69 % (kad je riječ o IKT-u), odnosno 35 % (kad je riječ o autocestama). Pritom se ne uzima u obzir izvjestan rizik od toga da se autoceste u Grčkoj ne upotrebljavaju ni približno dovoljno nakon njihova dovršetka.
• dobra je vijest da je devet dovršenih projekata obuhvaćenih revizijom pokazalo dobru razinu u pogledu usluge i održavanja te imaju potencijal da te razine zadrže do kraja trajanja projekta.
• za većinu projekata obuhvaćenih revizijom opcija JPP-a odabrana je bez prethodne komparativne analize alternativnih opcija, kao što je komparator troškova javnog sektora, što znači da nije dokazano da je odabrana opcija ona kojom se ostvaruje najveća vrijednost za uloženi novac i štiti javni interes jamčenjem jednakih uvjeta u okviru JPP-ova i tradicionalnog postupka nabave.
• podjela rizika između javnih i privatnih partnera često je bila neprikladna, neusklađena i nedjelotvorna, dok visoke stope nadoknade (i do 14 %) za rizični kapital privatnog partnera nisu uvijek odražavale rizike koje snosi taj partner. Osim toga, za većinu od šest projekata u području IKT-a koji su obuhvaćeni revizijom nije bilo najpogodnije sklapati dugotrajne ugovore jer na te projekte utječu brze tehnološke promjene.

Provedba uspješnih projekata JPP-a iziskuje znatne administrativne kapacitete koji se mogu zajamčiti jedino odgovarajućim institucijskim i pravnim okvirima te višegodišnjim iskustvom u provedbi projekata JPP-a. Sud je utvrdio da je navedeno trenutačno dostupno samo u nekoliko država članica EU-a. Takvo stanje stoga ne odgovara cilju EU-a da se veći dio sredstava EU-a upotrebljava u okviru mješovitih projekata, uključujući JPP-ove.

Kombiniranje sredstava EU-a i JPP-ova povezano je s dodatnim zahtjevima i nesigurnostima. Osim toga, mogućnost evidentiranja projekata JPP-a kao izvanbilančnih stavki ima važnu ulogu u odabiru opcije JPP-a, ali takva je praksa također uzrok rizika od umanjivanja vrijednosti koja se može ostvariti uloženim novcem i transparentnosti.

Sud je stoga iznio sljedeće preporuke, prema kojima je potrebno:

1. prestati promicati intenzivniju i rašireniju uporabu JPP-ova dok se ne riješe utvrđeni problemi i uspješno ne provedu preporuke u nastavku
2. smanjiti financijski učinak kašnjenja i dogovaranja izmjena na trošak JPP-ova koji snosi javni partner
3. temeljiti odabir opcije JPP-a na pouzdanim komparativnim analizama najboljih opcija nabave
4. donijeti jasne politike i strategije za JPP-ove
5. poboljšati okvir EU-a za bolju djelotvornost projekata JPP-a.

Uvod

Što je JPP?

Prema definiciji Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) javno-privatna partnerstva (JPP-ovi) su „dugoročni ugovorni aranžmani između vlade i privatnog partnera na temelju kojih privatni partner pruža i financira javne usluge uporabom kapitala, dijeleći povezane rizike”³. Ova široka definicija pokazuje da se JPP-ovi mogu uspostaviti za postizanje širokog raspona ciljeva u različitim sektorima, kao što su sektor prometa, socijalnog stambenog zbrinjavanja i zdravstva, te da mogu biti strukturirani na temelju različitih pristupa.

JPP-ovi se po prirodi i ishodima ne razlikuju od projekata tradicionalne nabave, ali pokazuju određene razlike u pogledu upravljanja projektom i ugovorom. Glavnu razliku između JPP-ova i tradicionalnih projekata čini podjela rizika između javnog i privatnog partnera. U načelu, rizike povezane s projektima JPP-a treba snositi ona strana koja tim rizicima može najbolje upravljati, a cilj je ostvariti optimalnu ravnotežu između preusmjeravanja rizika i naknade za stranu koja snosi rizik. Privatni partner često je odgovoran za rizike povezane s izradom projekta, izgradnjom, financiranjem, upravljanjem i održavanjem u vezi s infrastrukturom, dok je javni partner obično odgovoran za regulatorne i političke rizike.

Najčešći je oblik JPP-a ugovor prema modelu „izrada projekta – izgradnja – financiranje – održavanje – upravljanje” (model DBFMO, engl. Design-Build-Finance-Maintain-Operate)⁴. U tom su modelu ugovora privatnom partneru povjerene sve faze projekta, od izrade projekta do izgradnje, upravljanja infrastrukturom i njezina održavanja, uključujući prikupljanje sredstava. Takva dugoročna perspektiva poznata je kao „pristup usmjeren na cijeli vijek projekta”.

Na slici 1. grafički je prikaz različitih faza JPP-a prema modelu DBFMO, koje su prikazane kao odgovornosti javnog i privatnog partnera. Javni partner počinje privatnoj strani plaćati uporabu usluge nakon što faza izgradnje završi. Visina obroka obično varira s obzirom na raspoloživost infrastrukture (JPP utemeljen na stavljanju infrastrukture na raspolaganje) ili s obzirom na mjeru u kojoj se infrastruktura upotrebljava (JPP utemeljen na potražnji) kako bi se osiguralo da su ispunjeni potrebni standardi kvalitete tijekom cijelog vijeka projekta.

Izvor: Europski revizorski sud.

Razlozi za provedbu projekata JPP-a

Prema relevantnoj literaturi i istraživanjima⁶, projekti JPP-a uglavnom se provode kako bi se ostvarile moguće koristi u usporedbi s tradicionalnim metodama nabave. Te koristi obuhvaćaju sljedeće:

1. raniju isporuku planiranog programa kapitalnog ulaganja jer JPP-ovi mogu pružiti važna dodatna sredstva za dopunu tradicionalnih proračunskih omotnica
2. mogućnost povećanja učinkovitosti u provedbi projekta kao rezultat bržeg završavanja pojedinih projekata
3. mogućnost podjele rizika s privatnim partnerom i optimiziranja troškova tijekom cijelog vijeka projekta
4. mogućnost bolje razine održavanja i usluga od tradicionalnih projekata primjenom pristupa usmjerenog na cijeli vijek projekta
5. mogućnost kombiniranja javnog i privatnog stručnog znanja na najdjelotvorniji način radi provedbe dubinske procjene projekta i optimizacije opsega projekta.

Nadalje, računovodstveni okvir EU-a (ESA 2010.)⁷ omogućuje da se sudjelovanje javnosti u JPP-ovima, pod određenim uvjetima, evidentira kao izvanbilančna stavka. To potiče njihovu uporabu radi boljeg ispunjavanja konvergencijskih kriterija za euro koji su poznati i pod nazivom kriteriji iz Maastrichta⁸.

Europsko tržište JPP-ova

Prema navodima Europskog centra znanja za javno-privatno partnerstvo (EPEC) na tržištu JPP-ova u EU-u u razdoblju 1990. – 2016. financijski je zaključeno 1749 JPP-ova u vrijednosti od ukupno 336 milijardi eura. Prije financijske i gospodarske krize tržište JPP-ova doživjelo je nagli porast u obujmu, ali od 2008. broj novih projekata JPP-a znatno se smanjio (vidi sliku 2.). Tijekom 2016. objedinjena vrijednost 64 JPP-ova koji su financijski zaključeni na tržištu EU-a iznosila je 10,3 milijarde eura. Većina projekata bila je iz sektora prometa, na koje je 2016. otišla jedna trećina ukupnih ulaganja u JPP-ove, a potom slijede sektori zdravstva i obrazovanja.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka iz agencije EPEC.

Kao što je prikazano na slici 3., tržište JPP-ova u EU-u uglavnom je koncentrirano u Ujedinjenoj Kraljevini, Francuskoj, Španjolskoj, Portugalu i Njemačkoj, u kojima su u razdoblju 1990. – 2016. provedeni projekti u vrijednosti od 90 % ukupnog tržišta. Dok su je u pojedinim državama članicama proveden čitav niz projekata JPP-a, kao što je Ujedinjena Kraljevina s preko 1000 projekata JPP-a vrijednih gotovo 160 milijardi eura provedenih u navedenom razdoblju, iza koje slijedi Francuska s 175 JPP-ova vrijednih gotovo 40 milijardi eura, u 13 od 28 država članica provedeno je manje od pet projekata JPP-a.

Izvor: Sud, na temelju informacija koje je dostavio EPEC.

JPP-ovi i sredstva EU-a

Projekti JPP-a koji kombiniraju sredstva EU-a s privatnim financijskim sredstvima zovu se mješoviti JPP-ovi. Unošenjem sredstava EU-a u JPP javni sektor može povećati isplativost projekta smanjenjem potrebnih razina financiranja.

Postoji tendencija da se u okviru JPP-ova javna sredstava intenzivnije upotrebljavaju kao poluga za privlačenje privatnih sredstava. Na primjer, u strategiji Europa 2020.⁹ naglašava se važnost JPP-ova. Prema navedenoj strategiji, iskorištavanje financijskih sredstava kombiniranjem privatnih i javnih financija i stvaranje inovativnih instrumenata za financiranje potrebnih ulaganja jedan je od ključnih aspekata koje Europa mora slijediti da bi ostvarila svoje ciljeve iz strategije Europa 2020.

Među ostalim dokumentima Komisije, u njezinoj Bijeloj knjizi o prijevozu iz 2011. godine¹⁰ države članice potiču se na veću uporabu JPP-ova, iako se istodobno navodi da taj mehanizam nije prikladan za sve projekte. Nadalje, prepoznaje se da financijski instrumenti mogu poduprijeti financiranje JPP-ova u većoj mjeri.

U višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje 2014. – 2020. godine Komisija je stavila veći naglasak na intenzivniju upotrebu javnih sredstava kao poluge za privlačenje privatnih sredstava i ulogu koju JPP-ovi mogu imati u tom pogledu.

U Uredbi o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. – 2020. i Uredbi o CEF-u¹¹ JPP-ovi se promatraju kao potencijalno djelotvorno sredstvo za izvođenje infrastrukturnih projekata kojima se jamči ostvarivanje ciljeva javne politike povezivanjem različitih oblika javnih i privatnih resursa.

U Uredbi o Europskom fondu za strateška ulaganja (EFSU) donesenoj 2015. godine također se predviđa uporaba širokog spektra financijskih proizvoda u svrhu mobilizacije privatnih ulaganja. EFSU također može poslužiti za potporu JPP-ovima¹².

Projekti koji su primili potporu EU-a do 2014.

Prilikom prikupljanja podataka za ovu reviziju (u travnju 2016.) o JPP-ovima koji su primili potporu EU-a, Sud je za razdoblje od 2000. – 2014. otkrio 84 mješovita projekta JPP-a, s ukupnim troškovima projekata od 29,2 milijarde eura i doprinosom EU-a u visini od 5,6 milijardi eura. Daleko najveći iznos doprinosa EU-a otišao je u Grčku (59 % ukupnog iznosa odnosno 3,3 milijarde eura). U 13 država članica uopće nije bilo JPP-ova koji su primili potporu EU-a (vidi prilog I.). Kao što je prikazano u tablici 1., sektor prometa zauzima najveći udio u smislu ukupnih troškova (88 %), dok sektor informacijskih i komunikacijskih tehnologija (IKT) zauzima 5 %, a svi ostali sektori (slobodne aktivnosti, vodne usluge, okoliš itd.) zauzimaju 7 %.

Izvor: Sud, na temelju podataka koje su dostavili Komisija, EPEC i odabrane države članice.

Bespovratna sredstva strukturnih i kohezijskih fondova bila su glavni izvor sredstava EU-a za JPP-ove (67 od 84 projekta) tijekom razdoblja 2000. – 2014. Komisija je s pomoću financijskih instrumenata pružila potporu za 17 JPP-ova, često u suradnji s Europskom investicijskom bankom (EIB):

1. šest projekata JPP-a dobilo je potporu u okviru Instrumenta za kreditna jamstva za projekte transeuropske prometne mreže (LGTT), a četiri u okviru instrumenata Inicijative projektnih obveznica (PBI)¹³, za čiju je provedbu i upravljanje bio odgovoran EIB na temelju ugovora o suradnji sklopljenih s Komisijom.
2. četiri projekta JPP-a financirana su u okviru fonda Marguerite¹⁴ koji je inicijativa EIB-a, nacionalnih razvojnih banaka i Komisije za provedbu ulaganja u vlasnički kapital u infrastrukturne projekte EU-a.
3. tri projekta JPP-a financirana su uporabom Zajedničke europske potpore održivom ulaganju u gradskim područjima (JESSICA).

Prema navodima Komisije¹⁵ očekuje se da će financijski instrumenti, kao što su LGTT i izravna ulaganja EU-a u fond Marguerite (80 milijuna eura), povećati brzinu i tempo uvođenja infrastrukture mreže TEN-T-a i iskoristiti učinak sredstava te mreže.

Najnoviji događaji

Kasnije, tijekom 2015., Komisija i EIB službeno su pokrenuli dužnički instrument CEF-a koji je slijedio i nadovezivao se na portfelje prethodno razvijene u okviru LGTT-a i PBI-a. U vrijeme revizije vlasnički instrument CEF-a, kojemu je cilj osigurati financiranje manjih i rizičnijih projekata vlasničkim ili kvazivlasničkim udjelima, bio je u postupku razvoja.

Od 2015. projekti JPP-a također se financiraju u okviru EFSU-a, koji je zajednička inicijativa Komisije i EIB-a. Osamnaest od ukupno 224 projekata odobrenih od lipnja 2017. označeno je kao JPP.

Opseg revizije i revizijski pristup

Glavni cilj revizije koju je proveo Sud bio je ispitati je li se projektima JPP-a koje je financirao EU djelotvorno upravljalo i je li s pomoću njih ostvarena odgovarajuća vrijednost za uloženi novac, pri čemu se vodilo računa o tendenciji da se u okviru JPP-ova javna sredstva intenzivnije upotrebljavaju kao poluga za privlačenje privatnih sredstava. Sud je posebno ispitao sljedeće:

1. je li u okviru projekata obuhvaćenih revizijom bilo moguće ostvariti koristi koje su se od JPP-ova očekivale (vidi odlomke 24. – 46.)
2. jesu li se projekti obuhvaćeni revizijom temeljili na pouzdanim analizama i odgovarajućim pristupima (vidi odlomke 47. – 59.)
3. jesu li ukupni institucijski i pravni okviri država članica obuhvaćenih revizijom bili prikladni za uspješnu provedbu projekata JPP-a (vidi odlomke 60. – 76.).

Revizija je provedena između svibnja 2016. i rujna 2017. na razini Komisije (GU-ovi MOVE, REGIO, ECFIN i ESTAT) i u četirima državama članicama: Francuskoj, Irskoj, Grčkoj i Španjolskoj.

Sud je ispitao relevantne politike, strategije, zakonodavstvo i projektnu dokumentaciju, obavio razgovore s djelatnicima Komisije, javnih tijela i privatnih partnera u četirima državama članicama i proveo terenske provjere 12 projekata JPP-a koje je sufinancirao EU u području cestovnog prometa (šest projekata) i IKT-a (šest projekata¹⁶) (vidi sliku 4. i prilog III.) odabranih među skupinom od 84 utvrđena JPP-a koji su primili potporu EU-a (vidi odlomak 15.).

Na temelju takvog odabira u okviru revizije obuhvaćeno je sljedeće:

1. u odabranim državama članicama nastalo je oko 70 % ukupnih troškova JPP-ova koji su u razdoblju 2000. – 2014. primili potporu EU-a (20,4 od 29,2 milijardi eura) te im je dodijeljeno 71 % doprinosa EU-a JPP-ovima (4,0 od 5,6 milijardi eura), vidi prilog I.
2. u sektoru prometa i sektoru IKT-a nastalo je 93 % ukupnih troškova JPP-ova koji su primili potporu EU-a (27,3 od 29,2 milijardi eura), vidi tablicu 1.
3. ukupni troškovi odabranih projekata iznosio je 9,6 milijardi eura, a ukupan doprinos EU-a za njih iznosio je 2,2 milijarde eura (vidi prilog III.)
4. odabrani projekti financirali su se iz strukturnih i kohezijskih fondova i u okviru financijskih instrumenata.

Izvor: Europski revizorski sud.

Opažanja

Projekti JPP-a obuhvaćeni revizijom omogućili su bržu provedbu politika i imali su potencijal za dobre standarde upravljanja i održavanja, ali nisu uvijek bili djelotvorni u pogledu ostvarivanja mogućih koristi

Sud je analizirao je li u okviru projekata obuhvaćenih revizijom bilo moguće ostvariti koristi u pogledu pravodobne isporuke projekta unutar proračuna i u kojoj je mjeri izgrađena infrastruktura korištena.

Opcija JPP-a omogućila je javnim tijelima da provode postupke nabave za velike infrastrukturne planove u okviru jednog jedinstvenog postupka

Kod tradicionalne nabave javna poduzeća uključivala su se u velike infrastrukturne projekte i plaćala tijekom razdoblja izgradnje, koja je obično trajala određeni broj godina. Javna tijela stoga su obvezna osigurati dovoljno proračunskih sredstava za financiranje ukupne izgradnje u razmjerno kratkom razdoblju. Kada financiranje nije dostatno, projekti se mogu podijeliti na niz različitih dijelova za koje će se nabava provoditi u različitim godinama kako proračun bude dopuštao, a to izgradnju potpune infrastrukture produljuje na veći broj godina.

S druge strane, JPP-ovi obično od privatnog partnera zahtijevaju da financira ukupnu izgradnju što će mu nadoknaditi javni partner ili korisnici tijekom operativnog razdoblja ugovora, a to obično traje dulje od 20 godina, a katkad može trajati i 30 godina. To omogućuje javnom partneru da odmah započne izgradnju cijele infrastrukture, a time i da ubrza dovršetak i ostvarenje svih koristi koje proizlaze iz infrastrukture u cjelini.

To je bio slučaj s ispitanim projektima izgradnje autocesta u Irskoj, Grčkoj i Španjolskoj, za koje je nabava provedena u okviru jednog jedinstvenog postupka. Na primjer, grčka tijela odabrala su opciju JPP-a kako bi dobila pristup privatnom financiranju bez kojeg, prema njihovu mišljenju, ne bi bili u mogućnosti nastaviti s projektima. Slijedom toga, za izgradnju i/ili dogradnju 744 km cesta (174 km središnje autoceste, 365 km autoceste Olympia i 205 km autoceste Moreas) nabava se provela u samo tri natječajna postupka, što je u potpunoj suprotnosti s prethodnim iskustvima izgradnje autocesta u Grčkoj za koje se provodila tradicionalna nabava. Na primjer, za dvije dionice autoceste Olympia koje su postojale otprije, ukupne duljine 82 km, postupak izgradnje trajao je 20 godina i obuhvaćao je 31 postupak nabave¹⁷. Međutim, opseg dvaju projekata u Grčkoj obuhvaćenih revizijom znatno je smanjen tijekom provedbe (vidi tablicu 3.).

Postupak nabave velikih projekata JPP-a povećao je rizik od nedovoljne konkurencije i u nekim slučajevima zabilježena su znatna kašnjenja

Dok se tradicionalni projekti mogu podijeliti na manje dijelove kako bi privukli više ponuđača, projekti JPP-a zahtijevaju minimalnu veličinu kako bi se opravdao trošak nabave i olakšale ekonomije razmjera potrebne za veću učinkovitost upravljanja i održavanja. Međutim, vrlo velika veličina projekta može katkada smanjiti razinu tržišnog natjecanja jer općenito mali broj poduzeća ima dostatna financijska sredstva za podnošenje ponude. Kod ugovora vrlo visoke vrijednosti samo mali broj operatora, možda čak samo jedan, može ponuditi sve potrebne proizvode ili usluge. To javnog naručitelja može staviti u položaj ovisnosti.

Dokaz o tome pronalazi se, primjerice, u slučaju središnje autoceste u Grčkoj, čiji su ukupni planirani troškovi iznosili 2375 milijuna eura. Od četiri poduzeća koja su pozvana da dostave ponude, dva su to učinila, ali samo je jedna ponuda ocijenjena u završnoj fazi nabave. Ocjenjivanjem najmanje dvaju ponuđača stavilo bi javnog partnera u bolji pregovarački položaj za ostvarenje povoljnijih ugovornih uvjeta.

Za sklapanje ugovora o JPP-u potrebno je utvrditi i pregovarati o svim aspektima koji se odnose na provedbu, financiranje i održavanje projekta te upravljanje njime, uključujući pokazatelje i sustave mjerenja uspješnosti koji obično nisu dio tradicionalnog postupka nabave i obično dulje traju. U okviru JPP-a također može doći do dodatnih kašnjenja zbog potrebe privatnog partnera da prikupi sredstva za financiranje projekta. S trajanjem od pet godina nabava za autocestu N17/N18 u Irskoj trajala je znatno dulje čak i od prosječnih 15 mjeseci potrebnih za projekte JPP-a u Irskoj. Nedostatak likvidnosti nakon financijske krize produbio je poteškoće privatnog partnera u pogledu pronalaska dostatnih izvora financiranja za postizanje financijskog zaključenja, što je dovelo do kašnjenja od najmanje tri godine¹⁸.

Nadalje, uporaba opcije JPP-a nije imala korisne učinke na dva najučestalija razloga kašnjenja, a to su sudski postupci i nepotpune pripremne studije, za koje je Sud utvrdio da nisu utjecali samo na brojne projekte tradicionalne nabave koje je obuhvatio revizijom u sektoru prometa¹⁹, nego i na tri autoceste u Grčkoj čiji je postupak nabave odgovarao onomu za JPP-ove. Za te je projekte u prosjeku bilo potrebno 6,5 godina od početka postupka do stupanja na snagu ugovora. Nadalje, 3,5 mjeseca tih kašnjenja isključivo se može pripisati izboru opcije JPP-a jer je ugovore trebao ratificirati Parlament u nedostatku, u to vrijeme, odgovarajućeg pravnog okvira za koncesije na nacionalnim razinama i na razini EU-a.

Nabava za projekte izgradnje autocesta u Španjolskoj provedena je na vrijeme, ali su se nedugo nakon toga dogovarale izmjene povezanih ugovora (vidi odlomak 34. točku (a)), što otvara pitanje je li upravljanje nabavom bilo dobro. Usprkos dodatnoj složenosti pristupa JPP-a, nabava za projekte širokopojasnih pristupnih mreža u Francuskoj i Irskoj uglavnom je bila pravodobna, ali su oni bili manjeg opsega od ispitanih projekata izgradnje autocesta.

U većini projekata obuhvaćenih revizijom zabilježena su znatna kašnjenja u izgradnji i prekoračenja troškova

Većina projekata obuhvaćenih revizijom nije dovršena na vrijeme i unutar proračuna

U relevantnoj literaturi navedeno je da će infrastrukturni projekti koji se provode u okviru PPP-ova vjerojatno biti učinkovitiji od tradicionalnih projekata, i to zbog dovršavanja faze izgradnje na vrijeme i unutar proračuna²⁰. Naime, privatni partner obično ima snažan poticaj da dovrši izgradnju u skladu s ugovorenim uvjetima kako bi mu se naknade za stavljanje na raspolaganje ili naknade koje plaćaju korisnici počele isplaćivati na vrijeme te kako bi se izbjeglo povećanje troškova za koje obično snosi rizik.

Međutim, Sud je utvrdio da se moguće koristi JPP-ova često nisu ostvarivale jer infrastruktura nije bila dovršena unutar planiranog vremena i proračuna. Sedam od devet dovršenih projekata²¹, čiji su ukupni troškovi iznosili 7,8 milijardi eura, kasnilo je u rasponu od dva do 52 mjeseca, a ukupni troškovi porasli su za gotovo 1,5 milijardi eura, od čega je približno 30 % sufinancirao EU. U Grčkoj je povećanje troškova iznosilo 1,2 milijarde eura (što je snosio javni partner, uz sufinanciranje EU-a od 36 %), a u Španjolskoj 0,3 milijarde eura (što je snosio javni partner), dok su u Francuskoj troškovi porasli za 13 milijardi eura ili 73 %, što je u relativnom smislu najveće utvrđeno povećanje troškova među projektima obuhvaćenima revizijom (vidi prilog III. za pojedinosti).

1. U Španjolskoj su se nedugo nakon sklapanja ugovora o izgradnji autocesta dogovarale njihove izmjene zbog nužnih prilagodbi planiranih radova, što je dovelo do povećanja troškova za oko 300 milijuna eura koje je trebao snositi javni partner. Troškovi autoceste A-1 porasli su za 33 % (158 milijuna eura), a projekt je kasnio dvije godine, dok su troškovi autoceste C-25 porasli za 20,7 % (143,8 milijuna eura, uključujući 88,9 milijuna eura financijskih troškova), a projekt je kasnio 14 mjeseci.
2. Troškovi projekta Pau Pyrénées u području IKT-a u Francuskoj porasli su za 73 % (sa 18 milijuna eura na 31 milijun eura) radi usklađivanja s regulatornim promjenama. Iako je infrastruktura za projekt Girondins dovršena na vrijeme, njezino puštanje u rad kasnilo je 16 mjeseci iz administrativnih razloga.
3. Faza izgradnje u okviru projekta u području IKT-a povezanih s gradskim mrežama u Irskoj bila je loše planirana pa je cijeli projekt naknadno smanjen, što je rezultiralo manjim brojem gradskih mreža (u 66 gradova umjesto u 95) i porastom troškova za 4,2 % (50 953 eura) po gradu.
4. Izgradnja triju autocesta u Grčkoj znatno je kasnila (u prosjeku četiri godine), a dogovaranje izmjena u okviru JPP-a podrazumijevali su znatne dodatne troškove (1,2 milijarde eura) koje je trebao snositi javni partner, iako je opseg dvaju projekata znatno smanjen (vidi odjeljak u nastavku).

Grčki „novi početak”: što se dogodi kada stvari u JPP-u pođu po zlu i tko snosi financijske posljedice? Gotovo 1,2 milijarde dodatnih eura isplaćeno je iz javnog proračuna

Prvi val JPP-ova u Grčkoj sklopljen je devedesetih godina 20. stoljeća i uključivao je projekte kao što su most Rion Antirion, atenska obilaznica i nova međunarodna zračna luka u Ateni. Drugi val JPP-ova sklopljen je u razdoblju 2007. – 2008. i uglavnom se sastojao od projekata izgradnje autocesta (vidi sliku 5.). Sud je obavio reviziju triju od tih autocesta.

Izvor: Grčko upravljačko tijelo za OP „Prometna infrastruktura, okoliš i održivi razvoj”.

Ti su se projekti u znatnoj mjeri financirali prihodima od naplate cestarina na prethodno definiranim dionicama autocesta kojima je upravljao privatni partner. Međutim, teška financijska i gospodarska kriza u Grčkoj dovela je do pada količine prometa koja se smanjila za oko 50 % ispod količine iz najpesimističnijih scenarija²², što je izazvalo nagli pad stvarnih i procijenjenih prihoda u okviru triju koncesija obuhvaćenih revizijom. Naime, između 2011. i „novog početka” (vidi odlomak 37.) na tim trima autocestama zabilježen je osjetan pad prihoda zbog smanjenja prometa za barem 63 % (središnja autocesta), 49 % (autocesta Olympia) i 20 % (autocesta Moreas) u odnosu na prognoze²³. Budući da su javna tijela prenijela rizik u vezi s potražnjom (prometom) većinom na privatne partnere (koncesionare) iz ugovora o JPP-u, smanjenje prihoda ozbiljno je utjecalo na financijsku ravnotežu ugovora i navelo zajmodavce da prestanu financirati projekte jer više nisu vjerovali u njihovu financijsku održivost, što je dovelo do trenutačne obustave radove.

Nakon što su pristali na unošenje jedne odredbe u ugovor (s proširenom definicijom više sile za privatne partnere u slučaju izvanrednih okolnosti), grčka tijela dovela su se u situaciju u kojoj su imali mogućnost:

1. ili obustaviti izgradnju autocesta i izložiti se tužbama i mogućem plaćanju sankcija i obeštećenja
2. ili s koncesionarima (i zajmodavcima) dogovoriti izmjene ugovora o koncesiji kako bi se ponovno uspostavila njihova održivost, ali uz dodatne troškove za javni proračun.

Grčka tijela smatrala su da je prvi scenarij, tj. obustava izgradnje autocesta, manje povoljan s obzirom na šire makroekonomske i društvene posljedice koje bi takva odluka podrazumijevala. Stoga su, nakon tri godine pregovora, s koncesionarima dogovorene izmjene ugovora (odnosno „novi početak”), i to u studenome 2013. (autocesta Olympia i središnja autocesta E-65) i prosincu 2015. (autocesta Moreas, vidi tablicu 2.). Zbog toga je, kao što je prikazano u nastavku, javni partner morao snositi gotovo 1,2 milijarde eura dodatnih troškova (vidi odlomak 39.).

Izvor: Sud, na temelju informacija koje su pružila grčka tijela.

Iako je i nakon „novog početka” datum završetka koncesija ostao nepromijenjen, donesena je odluka da se odgodi izgradnja velikog dijela autocesta (45 % autoceste Olympia i 55 % središnje autoceste) i produlje rokovi za dovršetak izgradnje za sva tri projekta, što je dovelo do kraćih razdoblja uporabe tih autocesta za povrat troškova infrastrukture. Odgađanje projekata i smanjivanje njihova opsega utjecalo je na cilj produljena grčke mreže autocesta i neposredno utjecalo na TEN-T u cjelini. Nadalje, postoji izvjestan rizik da se ono što je ostvareno projektima povezanima sa središnjom autocestom i dionicom Lefktro – Sparta autoceste Moreas u Grčkoj ne upotrebljava ni približno dovoljno, što nije u skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja (vidi osobito okvir 1.).

Osim toga, javni partner također je bio obvezan preuzeti gotovo 1,2 milijarde eura dodatnih troškova (vidi tablicu 3.). Nakon prethodno navedene odluke o dogovaranju izmjena ugovora:

1. za faze izgradnje autoceste Olympia i središnje autoceste isplaćen je dodatni financijski doprinos od 470 milijuna eura (uključujući 422 milijuna eura financiranih sredstvima EU-a). To je učinjeno kako bi se pokrio manjak financijskih sredstava nastao uglavnom zbog smanjenja prihoda uslijed smanjenja količine prometa i zbog znatnog povećanja financijskih troškova projekata do kojeg je došlo zbog financijske krize, što je ozbiljno promijenilo financijsku ravnotežu tih dvaju ugovora.
2. nadalje, javni partner također je morao platiti dodatnih 705 milijuna eura koncesionarima triju autocesta uglavnom zbog dogovora da se ubrzaju radovi, što nije bilo opravdano potrebama za kapacitetima, i zbog sljedećih kašnjenja za koje je odgovoran javni partner:
   • čišćenje arheoloških nalazišta
   • dobivanje potrebnih dozvola povezanih s okolišem
   • zaključivanje potrebnih izvlaštenja zemljišta.

   Velik dio tog iznosa morao se isplatiti i zbog loše pripremljenih projekata, a posebno zbog činjenice da su ugovori o JPP-u sklopljeni prije nego što su se riješili relevantni problemi i zbog toga što kašnjenja nisu automatski dovela do promjene završetka razdoblja upravljanja infrastrukturom te je privatnim partnerima stoga ostalo manje vremena za ostvarivanje prihoda da bi se realizirala očekivana dobit.

Izvor: Sud, na temelju informacija koje su pružila grčka tijela.

Slijedom državnih isplata koncesionarima i znatnog povećanja financijskih troškova, ukupni troškovi projekta po kilometru za autocestu Olympia povećali su se za 69 %, odnosno sa 7,7 na 13,0 milijuna eura, dok je duljina ceste koja je trebala biti izgrađena skraćena za 45 %. Slično tome, ukupni troškovi projekta po kilometru za središnju autocestu porasli su za 47 %, odnosno s početnih 13,7 na 20,2 milijuna eura po kilometru, dok je duljina ceste koja je trebala biti izgrađena skraćena za 55 % (vidi sliku 6.). Općenito govoreći, zbog „novog početka” ukupni su troškovi projekata triju autocesta porasli za 36 %, odnosno s 9,1 na 12,4 milijuna eura po kilometru, pri čemu je doprinos EU-a za ukupne troškove projekata po kilometru porastao za 95 %, odnosno s 2,1 milijuna eura po kilometru na 4,1 milijun eura po kilometru²⁴.

Izvor: Sud, na temelju informacija koje su pružila grčka tijela.

U većini projekata obuhvaćenih revizijom postojao je potencijal da se zadrži dobar standard usluge i održavanja

Druga moguća korist JPP-ova jest mogućnost osiguravanja bolje razine održavanja i usluga od tradicionalnih projekata primjenom pristupa usmjerenog na cijeli vijek projekta jer je privatni partner, koji je zadužen za izgradnju, također odgovoran za upravljanje infrastrukturom i njezino održavanje tijekom cijelog razdoblja trajanja projekta, što je znatno dulje od uobičajenog jamstvenog razdoblja u skladu s pravilima tradicionalne nabave. Time će se od privatnog partnera zahtijevati da planira imajući u vidu dugoročne troškove upravljanja i održavanja koje će morati snositi te dugoročnu isporuku razina usluge na koje se obvezao u ugovoru o JPP-u. Stoga će posebnu pozornost morati posvetiti kvaliteti izgradnje.

Osim toga, projekti tradicionalne nabave obično ne uključuju proračunska sredstva koja su potrebna za upravljanje infrastrukturom iz projekta i njezino održavanje jer se ti aspekti ugovaraju zasebno. Budući da ugovori o JPP-u uključuju odredbe o upravljanju i održavanju, oni omogućuju da se potrebna sredstva rezerviraju od početka faze izgradnje, čime se jamči njihova neovisnost o slobodi odlučivanja na razini javnih tijela.

U većini od devet projekata obuhvaćenih revizijom koji su bili dovršeni u trenutku revizijskog posjeta Suda zabilježen je dobar standard usluge i održavanja, kao što su cjelovitost konstrukcije, horizontalno i vertikalno znakovlje za autoceste i, kad je riječ o IKT-u, vrijeme potrebno za odgovaranje na zahtjeve kupaca za širokopojasnim pristupom te mnogi drugi aspekti. Ti projekti imaju potencijal da zadrže dobar standard usluge i održavanja tijekom budućeg trajanja ugovora. To je pratilo ugovorne poticaje i sankcije koji mogu utjecati na količinu godišnjih plaćanja. Osim u slučaju autoceste C-25 u Španjolskoj i triju autocesta u Grčkoj obuhvaćenih revizijom, gdje se za sankcije primjenjuju ad hoc postupci, godišnja plaćanja mogu se automatski smanjiti u slučaju lošeg održavanja ili povećati ako su razine održavanja i usluge izvanredne.

JPP-ovi nisu zaštitili javnog partnera od prekomjernog optimizma u pogledu buduće potražnje i uporabe planirane infrastrukture

Mogućnost kombiniranja javnog i privatnog stručnog znanja prilikom oblikovanja JPP-ova uglavnom se smatra korisnim za pružanje realne procjene buduće uporabe planirane infrastrukture. Međutim, činjenica da se plaćanja mogu protegnuti na razdoblje od 20 do 30 godina smanjuje pritisak da se opseg projekta optimizira u skladu sa stvarnim potrebama i stoga povećava rizik od uključivanja javnih tijela u projekte koji su veći nego što je potrebno ili koje si u suprotnom ne bi mogli priuštiti²⁵. Zajedno s pretjerano optimističnim scenarijima u pogledu buduće potražnje i uporabe planirane infrastrukture, to može dovesti do nedovoljno iskorištenih projekata kojima se ostvaruju manja vrijednost za uloženi novac i malobrojnije koristi od očekivanih.

To je bio slučaj s trima projektima izgradnje autocesta koji su bili obuhvaćeni revizijom, kojima prijeti rizik od nedovoljne iskorištenosti, kao što je projekt središnje autoceste (vidi okvir 1.) i dionica Lefktro – Sparta autoceste Moreas u Grčkoj te završena autocesta A-1 u Španjolskoj, koje se suočavaju s tim rizikom jer su im razine prometa 35 % niže nego što je prvotno bilo predviđeno (20 463 vozila umjesto 31 719).

Izvor: Europski revizorski sud.

U vezi s projektima širokopojasnih pristupnih mreža u Francuskoj i Irskoj koji su obuhvaćeni revizijom također je zabilježena niža, a katkad i znatno niža stopa korištenja od očekivane. Projekt proveden u departmanu Meurthe-et-Moselle (Francuska) imao je gotovo 50 % manje prihode od očekivanog (vidi tablicu 4.), a za projekt NBS (Irska) stvarne stope korištenja bile su 69 % niže od predviđenih (42 004 korisnika umjesto 135 948).

Kašnjenja, povećanja troškova i nedovoljna upotreba djelomično se mogu pripisati neodgovarajućim analizama i neprikladnim pristupima

Kako bi se utvrdili razlozi svih mogućih nedostataka u provedbi projekta (za pregled potencijalnih koristi i rizika te povezanih opažanja na temelju revizije vidi prilog IV.), Sud je procijenio jesu li prethodno provedene dovoljne analize kojima se opravdava odabir i razmjer svakog projekta te odabir opcije JPP-a. Sud je ispitao i je li odabrani pristup JPP-a bio prikladan u danim okolnostima.

Za većinu projekata obuhvaćenih revizijom opcija JPP-a odabrana je bez prethodne komparativne analize kojom bi se dokazalo da se tom opcijom ostvaruje najveća moguća vrijednost za uloženi novac

Budući da mnoge zemlje ne zahtijevaju da se ukupni troškovi JPP-ova unaprijed unesu u proračun u trenutku preuzimanja obveze, a godišnji troškovi priznaju se tek nekoliko godina nakon odobrenja projekta i dovršetka izgradnje, svi izvještaji o troškovima JPP-a uvelike kasne i javljaju se znatno nakon što su ključne odluke donesene. Donositelji odluka mogu manje pažljivo provjeravati JPP-ove od tradicionalnih ugovora jer se kapitalni troškovi tradicionalnih ugovora unaprijed unose u proračun i moraju se natjecati s drugim projektima za ograničena sredstva. Nadalje, javni partneri često se oslanjaju na provjeru zajmodavaca, čiji ciljevi mogu biti drukčiji.

Budući da JPP-ovi imaju dugoročne posljedice na buduće generacije, njihovo odabiranje zahtijeva posebno pouzdanu analizu i opravdanje. Prakse dobrog upravljanja predviđaju provođenje komparativnih analiza između različitih opcija nabave (npr. tradicionalna naspram JPP-a) kako bi se odabrala ona mogućnost kojom se ostvaruje najveća vrijednost za uloženi novac. Komparator troškova javnog sektora alat je koji se često upotrebljava. Ako je opcija JPP-a odabrana bez ikakve komparativne analize kojom bi se zajamčili jednaki uvjeti u okviru različitih metoda nabave, tada ne postoji jamstvo da se tom opcijom ostvaruje najveća vrijednost za uloženi novac niti da se najbolje štite javni interesi.

Kad je riječ o 12 projekata obuhvaćenih revizijom, nacionalnim postupcima nije bila predviđena komparativna analiza, kao što je komparator troškova javnog sektora, za utvrđivanje najprikladnije opcije nabave jer ti projekti nisu predviđali izravna plaćanja javnim sredstvima. Međutim, logika koja se primjenjivala u odabiru pet od preostalih devet projekata obuhvaćenih revizijom (vidi prilog III.), tj. svih projekata obuhvaćenih revizijom u vezi s autocestama u Grčkoj i Španjolskoj, nije se temeljila ni na kakvoj komparativnoj analizi, koja bi pružila dodatne kvantitativne elemente i razmatranja u pogledu ostvarivanja vrijednosti za uloženi novac kao temelj za donošenje odluke o odabiru opcije za nabavu (primjer važnosti takve analize izložen je u okviru 2.). Osim toga, za jedan od devet projekata Sudu je odbijen pristup relevantnoj dokumentaciji (vidi odlomak 51.).

Iako je ulaganje Komisije u fond Marguerite obuhvaćeno Uredbom o mreži TEN, koja Sudu daje revizijske ovlasti čak i kad je korisnik privatni partner²⁷, irska tijela odbila su Sudu dostaviti komparator troškova javnog sektora i natječajnu dokumentaciju za projekt autoceste N17/18, koji nisu bili dostupni ni na razini Komisije. Stoga se nije mogla procijeniti logika primijenjena u izradi projekta i nabavi za projekt, kao ni u odabiru opcije JPP-a umjesto alternativnih metoda nabave (kao što su tradicionalna nabava i koncesija).

Iako je komparator troškova javnog sektora proveden za tri ispitana francuska JPP-a utemeljena na stavljanju infrastrukture na raspolaganje, provedba tog alata bila je otežana nedostatkom pouzdanih podataka o troškovima i sustavno pretjerano optimističnim razinama prihoda koje su se očekivale³⁰ i koje u većini slučajeva nisu bile u skladu sa stvarnom stopom korištenja (vidi odlomak 46.), što je dovelo do manje djelotvornosti od planirane. Osim toga, projektu u aglomeraciji Pau-Pyrénées u Francuskoj i projektu gradskih mreža u Irskoj također je nedostajala opća analiza troškova i koristi, što je otežalo utvrđivanje očekivanih koristi i optimizaciju veličina i opsega tih projekata. Kad je riječ o projektu gradskih mreža, to je dovelo do smanjenja opsega projekta s 95 na 66 gradskih mreža, a trošak po općini obuhvaćenoj projektom povećao se za 4,2 % (vidi odlomak 34. točku (c)).

Procjena koju je Sud obavio u pogledu projekata JPP-a obuhvaćenih revizijom pokazala je da određeni aspekti mogu znatno utjecati na uspješnost projekta i stoga pripadaju opsegu posebne procjene Komisije. Iako su strukturiranje, nadmetanje i provedba u vezi s projektima JPP-ova isključivo u nadležnosti država članica, Komisija može imati važnu ulogu kada mora odobriti velike projekte predviđene za sufinanciranje sredstvima EU-a. Međutim, ona do programskog razdoblja 2007. – 2013. nije bila uspostavila alate za procjenu (npr. kriterije za procjenu projekta za dokazivanje dodane vrijednosti EU-a, ostvarene vrijednosti za uloženi novac i pridržavanje dugotrajnih ugovora) za analizu učinka posebnih značajki JPP-a na pojedine velike projekte³¹.

Podjela rizika često je bila neprikladna, što ima za posljedicu manje poticaje ili prekomjernu izloženost riziku za privatnog partnera

Jedan od razloga za odabir opcije JPP-a mogućnost je podjele rizika (kao što su izgradnja, potražnja, stavljanje infrastrukture na raspolaganje) u skladu s načelom da ih treba snositi onaj partner koji tim rizicima najbolje može upravljati.

Sposobnost pravilnog utvrđivanja i podjele rizika, kako bi se ostvarila optimalna ravnoteža između preusmjeravanja rizika i naknade za stranu koja snosi rizik, ključan je čimbenik za uspjeh JPP-a. Neuspjeh u tome može imati financijske posljedice za javnog partnera i otežati ostvarenje ciljeva projekta. Neoptimalni mehanizmi za podjelu rizika mogu imati za posljedicu manje poticaja za privatnog partnera ili veće troškove projekta i slabije pogodnosti za javnog partnera.

Iako je Sud utvrdio najmanje jedan primjer dobre prakse – u francuskom projektu širokopojasnih pristupnih mreža u departmanu Gironde vodilo se računa o ostvarenju očekivanih razina usluge te su se predvidjele sankcije ako stopa korištenja ne bude u skladu s financijskim modelima podnesenim u ponudi za nabavu – utvrdio je i niz slučajeva u kojima rizici nisu bili podijeljeni na usklađen način. Primjerice:

1. Podjela rizika nije usklađena s kriterijima za sklapanje ugovora o JPP-u: iako su ponuđači za projekt u departmanu Meurthe-et-Moselle u Francuskoj odabrani u skladu s kriterijima za sklapanje ugovora koji uključuju postojanje perspektivnih privatnih partnera koji predlažu financijske modele za komercijalizaciju usluga širokopojasnog pristupa, komercijalne rizike nisu snosili privatni partneri, nego javni partner. Slijedom toga, privatni partneri nisu bili odgovorni za prognoze prihoda koje su dali u fazi nadmetanja. Tijekom revizije Sud je utvrdio da je prihod bio gotovo 50 % manji od očekivanog. Usklađenija podjela rizika stvorila bi jače poticaje kako bi se zajamčila djelotvorna komercijalizacija usluga širokopojasnog pristupa.
2. Podjela rizika nije usklađena s nadoknadom privatnog rizičnog kapitala: kad je riječ o projektu u području autocesta, privatni partner snosio je rizik u vezi s njezinim stavljanjem na raspolaganje, ali ne i rizik u vezi s potražnjom. Budući da rizik u vezi sa stavljanjem na raspolaganje više ovisi o razinama održavanja koje je ostvario privatni partner nego o vanjskim čimbenicima, privatni partner izložen je manjoj nesigurnosti i stoga bi taj rizik trebao biti povezan s nižim stopama nadoknade za kapital privatnog partnera nego rizik u vezi s potražnjom. Međutim, u ovom je slučaju u ugovoru o JPP-u predviđena stopa povrata od gotovo 14 % godišnje za vlasnički kapital privatnog partnera, koja je među najvišim utvrđenim stopama u projektima obuhvaćenima revizijom.
3. Neodgovarajuća podjela rizika – prekomjerni rizici koje snosi privatni partner: projekti u Grčkoj obuhvaćeni revizijom pokazali su da, u slučajevima u kojima je udio rizika koji snosi privatni partner prevelik – što je, primjerice, bio slučaj u projektu izgradnje autoceste Olympia u kojem je javni partner prenio cjelokupni rizik u vezi s potražnjom na privatnog partnera iako on ne može ni na koji način utjecati na potražnju u prometu – može doći do velikih izazova u obliku većeg rizika od stečaja za privatnog partnera, a stoga i većih dodatnih troškova i smanjenja ostvarene vrijednosti za uloženi novac za javnog partnera (vidi odlomke 36. – 40.). Slična podjela rizika bila je predviđena i za projekt NBS u Irskoj, za koji se stvarna stopa korištenja ispostavila mnogo nižom nego što je prvotno bilo planirano (vidi odlomak 46.). Da privatni partner nije imao financijsku stabilnost, znatno niži ostvareni prihodi ugrozili bi cijeli projekt.
4. Nedjelotvorna podjela rizika: u okviru projekta izgradnje autoceste A-1 u Španjolskoj (vidi sliku 8.) rizik u vezi s potražnjom i rizik u vezi sa stavljanjem na raspolaganje preneseni su na privatnog partnera jer se nadoknada temeljila na fiksnim ugovorenim cestarinama (engl. shadow tolls) koje plaća javni partner i koje su prilagođene kako bi uključivale bonuse i sankcije za kvalitetu održavanja infrastrukture. Iako su razine prometa bile znatno ispod očekivane razine, kvaliteta održavanja (koje je bilo lakše zbog niskih razina prometa) rezultirala je bonusima koji su neutralizirali sve gubitke privatnog partnera proistekle iz rizika u vezi s potražnjom. Stoga, iako je sve rizike snosio privatni partner, u praksi on nije imao financijski gubitak, dok je javni partner bio ugovorno obvezan plaćati znatno veće iznose kako bi osigurao izvanredno održavanje nedovoljno korištene autoceste.

Izvor: Europski revizorski sud.

Sklapanje dugotrajnih ugovora o JPP-u nije pogodno u kontekstu brzog tempa tehnoloških promjena

Od JPP-ova se obično očekuje da im cilj bude povećanje njihovih koristi na najveću moguću razinu kombiniranjem i nadogradnjom snaga javnog i privatnog stručnog znanja. Na taj se način od njih očekuje da stvaraju dodatnu kvalitetu infrastrukture i usluga te pružaju poticaje za utvrđivanje inovativnih rješenja u isporuci javnih usluga³².

Projekti širokopojasnih pristupnih mreža obuhvaćeni revizijom provedeni su kao projekti JPP-a uglavnom zbog toga što su javni partneri smatrali da ne raspolažu tehničkim kapacitetima za provedbu tih projekata na tradicionalan način, a da se pritom ne izlože visokom riziku od problema u vezi s tehničkim sučeljem. Međutim, naišli su na uobičajen problem s kojim se suočavaju JPP-ovi u području novih tehnologija, u kojem je odabir najprikladnijih tehnoloških rješenja ključan čimbenik za uspješnu provedbu dugotrajnih ugovora. Obvezivanje na određenu tehnologiju i razinu uspješnosti tijekom uglavnom dugog razdoblja trajanja ugovora o JPP-u izložilo je projekte znatnom riziku od zastarijevanja tehnologije, što bi neizbježno dovelo do smanjenja prihoda čim bi nova tehnologija postala dostupna.

Na primjer, za tri projekta od četiriju obuhvaćenih revizijom u vezi sa širokopojasnim pristupnim mrežama u Francuskoj predviđeno je trajanje od 18 do 24 godina i ti se projekti temelje na kombinaciji tehnologija, uključujući intenzivnu uporabu bežičnih tehnologija koja zahtijeva skupu modernizaciju svakih pet ili šest godina (vidi također okvir 3.). Uvođenje francuske strategije o internetu velike brzine³³ dovest će do toga da će za postavljanje relevantne infrastrukture biti potrebno pokrenuti nove postupke nabave kako bi se obuhvatila područja koja su bila pokrivena samo bežičnom tehnologijom, a za koje već postoji ugovor o JPP-u koji će biti na snazi do 2030. godine i dulje od toga. To će vjerojatno rezultirati preklapanjem dvaju ili više ugovora o JPP-u koji pokrivaju isto područje, od kojih će se jedan temeljiti na zastarjeloj tehnologiji, kao i mogućnošću dogovaranja izmjena postojećih ugovora o JPP-u, povećanjem troškova i nepredviđenim posljedicama za cijelu mrežu.

Institucijski i pravni okviri još nisu prikladni za projekte JPP-a koji dobivaju potporu EU-a

Sud je procijenio mogu li se pravni i institucijski okviri u EU-u nositi s većim brojem projekata JPP-a u svim državama članicama. Razmatranja uključuju dostupnost odgovarajućeg zakonodavstva o JPP-ovima, savjetodavne odjele za JPP-ove za potporu provedbe projekata JPP-a putem savjeta, standardnih ugovora, modela za komparativnu analizu i odgovarajućih mehanizama funkcioniranja kako bi se olakšala provedba svih tih sustava, kao i odgovarajuće strategije za uporabu JPP-ova kao dio opće politike ulaganja.

Iako su upoznate s JPP-ovima, neke države članice u kojima je Sud obavio posjet nemaju dobro razvijene institucijske i pravne okvire

JPP-ovima su za uspješnost potrebni pouzdani i sveobuhvatni pravni i institucijski okviri i postupci. Nadalje, uspješna isporuka JPP-a također u velikoj mjeri ovisi o administrativnim kapacitetima odgovornih tijela.

Sud je ispitao institucijske i pravne okvire četiriju država članica u kojima je obavio posjet i utvrdio određene nedostatke koji otežavaju uspješnu provedbu projekata JPP-a:

1. U Francuskoj i Irskoj okvir JPP-a funkcionira samo za određene vrste JPP-ova na središnjoj razini: U Francuskoj, sveobuhvatan institucijski okvir funkcionira uglavnom za Contrats de Partenariat (CP) – kao što je uobičajena vrsta JPP-a utemeljenog na stavljanju infrastrukture na raspolaganje prema modelu DBFMO – koji se u pregovorima dogovaraju na nacionalnoj razini. Na druge oblike JPP-ova, kao što je „Délégation de Service Public” (koncesijski tip JPP-a) i CP-ovi na regionalnoj razini nisu se primjenjivali slični aranžmani. U Irskoj, na ugovorne uvjete kao što su oni za projekte gradskih mreža ne primjenjuju se isti nadzorni postupci i komparativne analize kao na JPP-ove utemeljene na stavljanju infrastrukture na raspolaganje, što je možda moglo spriječiti loše planiranje u tom slučaju (vidi odlomak 34. točku (c)).
2. U Grčkoj, okvir JPP-a primjenjuje se samo na projekte u kojima su troškovi izgradnje manji od 500 milijuna eura, što vrlo velike infrastrukturne projekte kao što su tri autoceste odabrane za reviziju koju je obavio Sud³⁴ isključuje iz obveznih procjena iz propisa o JPP-u. Ta situacija ne olakšava upravi odgovornoj za JPP-ove primjenu uspostavljenih postupaka i dosljedno iskorištavanje iskustva odjela za JPP-ove kada je riječ o velikim projektima.
3. Španjolska nema posebnu upravu ili odjel za JPP-ove koji bi bili namijenjeni za podupiranje provedbe projekata JPP-a obuhvaćenih revizijom: JPP-ovi stoga nisu mogli imati koristi od standardiziranih ugovornih odredbi, smjernica i alata na središnjoj razini. Za španjolske projekte JPP-a nije se obavljala komparativna analiza u kojoj bi se uspoređivali s drugim opcijama nabave (vidi odlomak 50.) ili drugim posebnim procjenama vrijednosti za novac prilagođenim projektima JPP-a.

Nadalje, Sud je utvrdio da je nekoliko država članica steklo dovoljno višegodišnjeg iskustva i stručnog znanja u javnom sektoru u pogledu provedbe uspješnih projekata JPP-a (vidi sliku 3.). Analiza koju je Sud obavio za projekte JPP-ova koji su financirani iz EFSU-a potvrdila je da su oni koncentrirani u državama članicama koje su najbolje upoznate s tom opcijom nabave: ukupno je 14 od 18 JPP-ova odobrenih u okviru EFSU-a do lipnja 2017. sklopljeno u Francuskoj, Ujedinjenoj Kraljevini, Nizozemskoj, Italiji, Njemačkoj, Irskoj i Grčkoj. To dodatno potvrđuje i mišljenje Suda o prijedlogu proširenja i povećanja područja primjene trenutačne Uredbe o EFSU-u³⁵, u kojem se skreće pozornost na ozbiljne zemljopisne neravnoteže i sektorsku koncentraciju, s obzirom na to da 63 % sredstava EFSU-a iz njegova dijela za infrastrukturu i inovacije odlazi u Ujedinjenu Kraljevinu, Italiju i Španjolsku, uglavnom u sektore energije (46 %) i prometa (19 %).

Usprkos dugoročnim posljedicama JPP-a posjećene države članice nisu razvile jasnu strategiju za njihovu uporabu

Jedna od potencijalnih koristi projekata JPP-a ranija je isporuka planiranog programa kapitalnog ulaganja jer JPP-ovi mogu pružiti važne dodatne izvore financiranja za dopunu tradicionalnih proračunskih omotnica.

Međutim, financiranje velikih infrastrukturnih projekata i obvezivanje na godišnja plaćanja za izgradnju, upravljanje i održavanje dugoročno utječe na proračune i donošenje političkih odluka država članica, što bi od vlada tih država zahtijevalo da razviju strateški pristup za utvrđivanje u kojim je područjima i okolnostima opcija JPP-a najprikladnija i kada bi bilo prikladno dugoročno se obvezati na određeni proračun. Sud je utvrdio da većina posjećenih država članica nema jasnu politiku i strategiju u pogledu uporabe JPP-ova:

1. U Irskoj i Grčkoj JPP-ovi se uglavnom smatraju dodatnim izvorom financiranja koji se upotrebljavaju za financiranje uglavnom dopunskih ulaganja, tj. dodatnih projekata koji se ne mogu financirati iz nacionalnog kapitalnog proračuna, kroz JPP-ove (Irska), ili za privlačenje privatnih sredstava (Grčka).
2. U Francuskoj ne postoji strateški pristup uporabi JPP-ova. Vlada je pokušala potaknuti uporabu JPP-ova kao protucikličke mjere za suočavanje s financijskom i gospodarskom krizom, ali nije dala jasne naznake o ulozi koju bi JPP-ovi trebali imati u strategijama ulaganja. Primjerice, projekti JPP-a u sektoru širokopojasnog pristupa koji su obuhvaćeni revizijom provedeni su iako nije postojala opća strategija na nacionalnoj razini za ostvarenje cilja da se svima osigura pristup internetu velike brzine (vidi odlomak 59.).
3. U Španjolskoj su se projekti JPP-a utvrđivali na temelju pripremljenosti, a ne na temelju relevantnosti, učinka ili vrijednosti koja se može ostvariti za uloženi novac, što, primjerice, objašnjava zašto je pripremljeniji projekt na manje prometnoj dionici autoceste A-1 proveden u okviru JPP-a.

Sa stajališta europske infrastrukturne politike, šest projekata širokopojasnih pristupnih mreža u Francuskoj i Irskoj koji su obuhvaćeni revizijom bavilo se glavnim prioritetima EU-a u području IKT-a. Međutim, Sud je utvrdio da dvije trećine projekata u području autocesta³⁶ koji su bili obuhvaćeni revizijom nisu bile dijelom visoko prioritetne osnovne mreže TEN-T koju je potrebno dovršiti do 2030. godine, nego tek sveobuhvatne mreže za koju se očekuje da će biti dovršena tek do 2050. godine. Iako JPP-ovi imaju potencijal da doprinesu, kao alternativa tradicionalnim metodama nabave, dovršetku prioritetnih velikih infrastrukturnih planova, upitno je li bilo vrijedno i opravdano preuzimati dodatne složene zahtjeve i rizike povezane s opcijom JPP-ova za te projekte koji nisu dio osnovne mreže koju treba dovršiti do 2030. godine i za koje se ispostavilo da su posebno problematični, kao što je istaknuto u ovom izvješću.

Uloga koju bi JPP-ovi trebali imati u širim strategijama ulaganja mogla bi biti temeljena na usklađenim strateškim pristupima. Od četiriju posjećenih država članica Irska i, u manjoj mjeri, Grčka razmotrile su ograničavanje uporabe JPP-ova kako se ne bi rezervirala prekomjerna sredstva iz budućih proračuna iskorištavanjem nedostatka prethodnog odobravanja i kontrola proračuna. Irska je predvidjela ograničavanje rashoda JPP-a na 10 % ukupnog objedinjenog kapitalnog rashoda na godišnjoj razini, dok u Grčkoj na temelju pravnog okvira JPP-a ukupna plaćanja za JPP-ove ne smiju biti veća od 10 % godišnjeg programa javnog ulaganja, a ukupna godišnje naknade privatnim operaterima za stavljanje infrastrukture na raspolaganje ne smiju biti veće od 600 milijuna eura³⁷.

U Francuskoj i Španjolskoj ne postoji gornja granica u pogledu ukupnih plaćanja za JPP-ove. Rizik od smanjene fiskalne fleksibilnosti zbog niza slučajeva u kojima su upotrijebljene veće razine kapitala od onih koje se moglo priuštiti s obzirom na trenutačna i dugoročna ograničenja proračuna bio je osobito vidljiv na regionalnoj razini (vidi okvir 4.).

Kombiniranje sredstava EU-a i JPP-ova podrazumijeva dodatne zahtjeve i nesigurnosti

Tek su rijetke države članice sustavno provodile projekte JPP-a iskorištavajući potporu EU-a (vidi odlomke 9. – 19.). Posjet Suda Irskoj, Francuskoj, Španjolskoj i Grčkoj potvrdio je da su uz složene postupke nabave u obliku JPP-a i upravljanja JPP-om jedna od glavnih prepreka mješovitim projektima JPP-a složeni zahtjevi koji se nalažu u sklopu postupka podnošenja zahtjeva za bespovratna sredstva EU-a. Ta situacija može navesti oba partnera da otpočetka izbjegavaju uporabu kombiniranih sredstava (tj. mješovitih JPP-ova) i da umjesto toga odabiru tradicionalnu nabavu ili provedu JPP-ove bez ikakve potpore EU-a.

Osim drugih čimbenika, kao što su učinci financijske i gospodarske krize, politički izbori i ograničen kapacitet javnog sektora za upravljanje JPP-ovima, za osobito ograničenu dosadašnja uporabu potpore EU-a u JPP-ovima u određenoj mjeri zaslužne su praktične poteškoće povezane s prethodnim propisima o financiranju sredstvima EU-a. Propisi o strukturnim i kohezijskim fondovima za programsko razdoblje 2007. – 2013. nisu sadržavali posebne odredbe o JPP-ovima pa su oni u suštini skrojeni tako da budu usklađeni s odobrenjem bespovratnih sredstava i mehanizmima isplate stvorenima za tradicionalne oblike nabave.

Novim odredbama iz Uredbe o zajedničkim odredbama za programsko razdoblje 2014. – 2020. uvedeno je poglavlje posvećeno JPP-ovima kako bi se pojasnile mogućnosti koje se u okviru ESI fondova pružaju za potporu projekata JPP-a i riješile neke od glavnih praktičnih poteškoća. To je, primjerice, dovelo do pojednostavnjenja izračuna manjka financijskih sredstava i mogućnosti produljenja razdoblja isplate bespovratnih sredstava (za više pojedinosti vidi prilog II.). Iako se tim odredbama može promicati šira uporaba mješovitih projekata JPP-a u EU-u, mali je broj njih bio pripremljen u vrijeme revizije (rujan 2017.).

Mogućnost evidentiranja projekata JPP-a kao izvanbilančne stavke dovodi do opasnosti od narušavanja transparentnosti i vrijednosti za novac

Sud je utvrdio da je javnim tijelima pitanje statističke obrade JPP-ova važno kada odlučuju o tome hoće li ih upotrijebiti kao opciju nabave. U skladu sa sustavom ESA 2010. (vidi odlomak 6.) JPP-ovi se trebaju evidentirati u bilanci stanja ekonomskog vlasnika imovine, odnosno one strane koja snosi najveći udio rizika i ima pravo na većinu nagrada povezanih s imovinom. Ovisno o podjeli rizika/nagrada između javnog i privatnog partnera, pravila dopuštaju dvije mogućnosti:

1. JPP-ovi mogu se evidentirati u državnoj bilanci stanja na sličan način kao projekti tradicionalne nabave. U okviru ove opcije s imovinom JPP-a postupa se kao s javnim ulaganjem koje dovodi do povećanja državnog duga u skladu s ulaganjem i stoga utječe na pridržavanje kriterija iz Maastrichta
2. JPP-ovi se mogu evidentirati izvan državne bilance stanja prijenosom troškova ulaganja iz kapitalnog proračuna u godišnje operativne proračuna za predstojeće godine. Prednost je u tome što se udio duga koji se odnosi na JPP ne uzima u obzir u smislu pridržavanja kriterija iz Maastrichta.

Podjela rizika između javnog i privatnog partnera jedna je od ključnih značajki ugovora o JPP-u (vidi odlomak 54.). Budući da držanje JPP-ova izvan državne bilance stanja znači prijenos većine rizika i koristi privatnom partneru, postoji opasnost da će na dogovore o distribuciji utjecati odabrana statistička obrada umjesto načelo da rizike treba snositi strana koja tim rizicima može najbolje upravljati i maksimalno povećati vrijednost za novac. Općenito govoreći, evidentiranje imovine JPP-a u bilanci stanja može osigurati ravnopravnije uvjete između različitih opcija nabave, prepuštajući donošenje odluke o izboru isključivo na temelju razmatranja vrijednosti za novac.

Na temelju analize politika i strategija o JPP-u te projekata JPP-a u četirima državama članicama, ustanovljeno je sljedeće:

1. Osim što je ostvarena vrijednost za uloženi novac jedno od ključnih pitanja u Irskoj, mogućnost držanja JPP-ova izvan državne bilance bila je ključan čimbenik u odabiru opcije JPP-a. Dva projekta od svih koji su obuhvaćeni revizijom s ukupnim troškovima od 1,2 milijarde eura evidentirana su kao izvanbilančna stavka, a jedan je evidentiran kao bilančna stavka
2. U Grčkoj je u odabiru opcije JPP-a ključan čimbenik u razmatranju bila želja da se privuče privatne izvore financiranja. Pitanja povezana sa statističkom obradom također su imala ulogu, tako da su tri koncesije obuhvaćene revizijom s ukupnom vrijednošću od 6,7 milijardi eura prvo evidentirane kao izvanbilančne stavke. Međutim, ponovno su klasificirane kao bilančne stavke nakon dogovaranja izmjena uvjeta ugovora i njihove znatne izmjene (vidi odlomke 37. – 40.). Nijedan projekt nije podlijegao komparativnim procjenama vrijednosti za novac u odnosu na druge opcije nabave.
3. Francuska sustavno evidentira svoje JPP-ove u državnoj bilanci stanja, prepuštajući donošenje odluke o izboru opcije JPP-a isključivo na temelju razmatranja vrijednosti za novac. Četiri projekta obuhvaćena revizijom evidentirana su u bilanci stanja i, osim za projekt Pau Pyrénées, provedena je komparativna analiza alternativnih opcija nabave.
4. I španjolskim je tijelima evidentiranje projekata JPP-a kao izvanbilančnih stavki bilo ključan čimbenik u razmatranju. Općenito govoreći, JPP-ovi koji bi utjecali na državnu bilancu nisu se promicali te za JPP-ove obuhvaćene revizijom nije obavljana procjena u odnosu na alternativne opcije primjenom kriterija ostvarivanja vrijednosti za uloženi novac. Primjerice, studija izvedivosti provedena za projekt izgradnje autoceste A-1 pristupala je podjeli rizika s ciljem držanja projekta izvan državne bilance stanja zadržavajući tako „jednu od temeljnih prednosti JPP-ova”³⁸. Međutim, nacionalni računovodstveni ured donio je odluku da se dva projekta obuhvaćena revizijom moraju evidentirati u bilanci stanja jer privatni partner nije snosio dovoljne rizike.

Sud je utvrdio da se za pet od 12 projekata obuhvaćenih revizijom (s ukupnim troškovima od 7,9 milijardi eura) velika pozornost u razmatranju odabira opcije JPP-a pridavala mogućnosti evidentiranja JPP-ova kao izvanbilančnih stavki. Takve prakse povećavaju rizik od negativnih sporednih učinaka koji mogu narušiti vrijednost za novac, kao što su pristran pristup projektima JPP-a, čak i u slučajevima kad pitanja povezana s ostvarenom vrijednošću za uloženi novac mogu dovesti do različitih odabira, mehanizama koji uzrokuju neravnomjernu podjelu rizika i većih troškova za javnog partnera.

Zajedno s nedostatkom pouzdanih javno dostupnih baza podataka o JPP-ovima³⁹ koje bi javnim subjektima pokazivale obveze u predstojećim godinama, držanje projekata JPP-a izvan državne bilance stanja smanjuje razinu transparentnosti informacija koje se pružaju široj javnosti o dugoročnim obvezama u vezi s JPP-om i njihovim povezanim odgovornostima te stoga i o njihovu učinku na razine duga i deficita dotične države članice.

Zaključci i preporuke

Iako JPP-ovi imaju potencijal da omoguće bržu provedbu politika i zajamče dobre razine održavanja tijekom cijelog svojega vijeka, Sud je utvrdio da se ispitanim JPP-ovima koji su primili potporu EU-a nije uvijek djelotvorno upravljalo i da s pomoću njih nije ostvarena odgovarajuća vrijednost za uloženi novac. Moguće koristi JPP-ova obuhvaćenih revizijom često nisu bile ostvarene jer su, slično kao i projekti s tradicionalnom nabavom, bili obilježeni kašnjenjima, povećanjima troškova i niskom razinom iskorištenosti ishoda projekta, što je rezultiralo neučinkovitom i nedjelotvornom potrošnjom u iznosu od 1,5 milijardi eura, od kojih su 0,4 milijarde iz fondova EU-a.

Osim toga, ustanovljen je nedostatak odgovarajućih analiza u vezi s potencijalom JPP-ova da ostvare dodatnu vrijednost za uloženi novac, kao i nedostatak odgovarajućih strategija o uporabi JPP-ova te institucijskih i pravnih okvira. Budući da tek nekoliko država članica ima odgovarajuću razinu iskustva u provedbi uspješnih projekata JPP-a i stručnog znanja o tome, postoji znatan rizik da JPP-ovi neće doprinijeti intenzivnijoj upotrebi sredstava EU-a kao poluge za privlačenje privatnih sredstava, što je cilj koji je, između ostalog, izražen u Bijeloj knjizi o prijevozu, aktualnom CEF-u i propisima o EFSU-u.

1. preporuka – Trebalo bi prestati promicati intenzivniju i rašireniju uporabu JPP-ova dok se ne riješe utvrđeni problemi i uspješno ne provedu preporuke u nastavku

Komisija i države članice ne bi trebale promicati intenzivniju i rašireniju uporabu JPP-ova dok se ne riješe problemi istaknuti u ovom izvješću i ne provedu preporuke u nastavku, a to se posebno odnosi na poboljšanje institucijskih i pravnih okvira te upravljanja projektima i povećanje jamstva da je odabir opcije JPP-a onaj kojim se ostvaruje najveća vrijednost za uloženi novac te da postoje dobri izgledi da će se projektima JPP-a uspješno upravljati.

Ciljni rok provedbe: odmah.

Projekti JPP-a obuhvaćeni revizijom nisu uvijek bili djelotvorni u pogledu ostvarivanja mogućih koristi

U relevantnim strategijama i propisima EU-a predviđeno je da se JPP-ovi upotrebljavaju kao djelotvorno sredstvo za izvođenje infrastrukturnih projekata kojima se jamči ostvarivanje ciljeva javne politike povezivanjem različitih oblika javnih i privatnih resursa. Međutim, Sud je utvrdio da je provedbom projekata na većoj razini od uobičajene te spajanjem izrade, financiranja, izgradnje i održavanja projekta te upravljanja njime u jedan jedinstveni ugovor povećan rizik od nedovoljne konkurencije, čime je javno tijelo dovedeno u položaj ovisnosti, kao i od općenite složenosti projekta.

Odabir opcije JPP-a za većinu projekata obuhvaćenih revizijom nije doveo do ostvarivanja očekivanih koristi JPP-ova u smislu dovršetka projekata na vrijeme i unutar proračuna. Kao što je Sud već primijetio i za projekte s tradicionalnom nabavom, u većini projekata JPP-a obuhvaćenih revizijom (sedam od dvanaest projekata, u vezi s kojima su nastali troškovi od 7,8 milijardi eura) također su zabilježene neučinkovitosti koje su uključivale dugotrajne postupke nabave (trajanja i do 6,5 godina) i faze izgradnje (kašnjenja u rasponu od dva do 52 mjeseca). Doista, potencijal JPP-ova da ostvare te koristi bio je ograničen jer su neka od tih kašnjenja uzrokovana čimbenicima na koje uporaba opcije JPP-a nije mogla utjecati (kašnjenja u dobivanju relevantnih odobrenja i dozvola, pravni sporovi u vezi s postupkom nabave ili dogovaranje izmjena u projektu), ali druga se kašnjenja mogu izravno pripisati odabiru opcije JPP-a (kao što su poteškoće u pogledu postizanja financijskog zaključenja i veća osjetljivost na gospodarske i financijske krize, što je dovelo do povlačenja zajmodavaca i znatnih dodatnih troškova koje je snosio javni partner (1,5 milijardi eura)).

Mogućnost financiranja velikih projekata tijekom duljeg razdoblja smanjuje pritisak da se veličina projekta optimizira u skladu sa stvarnim potrebama i stoga povećava rizik od toga da javna tijela započnu provoditi infrastrukturne projekate koji su veći nego što je to potrebno. U projektima obuhvaćenima revizijom procjene koje su obavili javni i privatni partner te zajmodavci nisu spriječile izradu pretjerano optimističnih scenarija u pogledu buduće potražnje i uporabe planirane infrastrukture. Primjerice, procjene prometa za neke dionice grčkih i španjolskih autocesta bile su znatno ispod njihova potencijalnog kapaciteta, a stvarna stopa korištenja projekata širokopojasnih pristupnih mreža u Francuskoj i Irskoj koji su obuhvaćeni revizijom bila je znatno ispod predviđene razine (i do 69 %), čime je ostvarena manja vrijednost za uloženi novac i manja djelotvornost od očekivane.

2. preporuka – Trebalo bi smanjiti financijski učinak kašnjenja i dogovaranja izmjena na trošak JPP-ova koji snosi javni partner

Radi bolje podjele troškova kašnjenja i dogovaranja izmjena između partnera, u cilju smanjenja financijskog učinka kašnjenja koje se može pripisati javnom partneru i dogovaranja izmjena u ugovoru na konačan trošak JPP-ova koji snosi javni partner, Sud iznosi sljedeće preporuke:

1. države članice trebale bi utvrditi i predložiti standardne ugovorne odredbe kojima se ograničavaju iznosi mogućih dodatnih troškova koje bi trebao platiti javni partner
2. države članice trebale bi procijeniti sva dogovaranja izmjena ugovora u ranoj fazi kako bi se zajamčilo da su troškovi koje zbog tih dogovora snosi javni partner opravdani i usklađeni s načelima ostvarivanja vrijednosti za uloženi novac.

Ciljni rok provedbe: odmah.

Kašnjenja, povećanja troškova i nedovoljna upotreba djelomično se mogu pripisati neodgovarajućim analizama i neprikladnim pristupima

Sud je utvrdio da odabir opcije JPP-a često nije bio utemeljen na dostatno pouzdanim analizama. Za većinu projekata obuhvaćenih revizijom nije provedena komparativna analiza, kao što je komparator troškova javnog sektora, kojom bi se dokazalo da se JPP-om ostvaruje najveća vrijednost za uloženi novac ili štite javni interesi, i to jamčenjem jednakih uvjeta u okviru različitih metoda nabave.

Iako je ulaganje Europske komisije u fond Marguerite obuhvaćeno Uredbom o mreži TEN-T, koja Sudu daje revizijske ovlasti čak i kad je korisnik privatni partner, irska tijela odbila su Sudu dostaviti komparator troškova javnog sektora i natječajnu dokumentaciju za projekt autoceste N17/18, koji nisu bili dostupni ni na razini Komisije. Slijedom toga, nije se mogla procijeniti logika primijenjena u izradi projekta i nabavi za projekt, kao ni u odabiru opcije JPP-a umjesto alternativnih metoda nabave (kao što su tradicionalna nabava i koncesija).

U većini projekata JPP-a zabilježena je neodgovarajuća uporaba opcije JPP-a. Mehanizmi za podjelu rizika loše su osmišljeni, što je dovelo do nedjelotvorne ili neusklađene podjele rizika ili prekomjerne izloženosti riziku za privatnog partnera. U jednom slučaju obuhvaćenom revizijom visoka nadoknada od 14 % za rizični kapital privatnog partnera nije bila u skladu s niskim rizicima koji su tom partneru dodijeljeni. Osim toga, kombinacijom novih tehnologija, kao u sektoru IKT-a, s dugotrajnim ugovorima nije se uvijek dobro upravljalo jer su javni partneri morali održavati ugovor čak i ako je brzi tempo promjena doveo do zastarijevanja tehnologije.

3. preporuka – Odabir opcije JPP-a trebalo bi temeljiti na pouzdanim komparativnim analizama najboljih opcija nabave

Kako bi se zajamčilo da je opcija JPP-a ona kojom se ostvaruje najveća vrijednost za uloženi novac, Sud iznosi sljedeće preporuke:

1. države članice trebale bi temeljiti odabir opcije JPP-a na pouzdanim komparativnim analizama, kao što je komparator troškova javnog sektora, i na odgovarajućim pristupima kako bi se zajamčilo da se opcija JPP-a odabire samo ako se njome i u pesimističnim scenarijima ostvaruje najveća vrijednost za uloženi novac
2. Komisija bi se trebala pobrinuti da Revizorski sud ima potpuni pristup potrebnim informacijama radi procjene odabira opcije nabave i povezanih nabava koje provode javna tijela, čak i kad se potpora EU-a pruža izravno privatnim subjektima u okviru financijskih instrumenata.

Ciljni rok provedbe: u razdoblju nakon rujna 2018.

Institucijski i pravni okviri još nisu prikladni za projekte JPP-a koji dobivaju potporu EU-a

Nedostatci koje je Sud utvrdio u okviru revizije pokazuju da su za provedbu uspješnih projekata JPP-a potrebni znatni administrativni kapaciteti i da se oni mogu zajamčiti jedino odgovarajućim institucijskim i pravnim okvirima te bogatim iskustvom. Sud je utvrdio da ti uvjeti trenutačno postoje tek u nekoliko država članica, što je protivno sve većem naglasku koji EU stavlja na intenzivniju upotrebu javnih sredstava kao poluge za privlačenje privatnih sredstava i ulogu koju JPP-ovi mogu imati u tom pogledu.

To potvrđuje i visoka zemljopisna i sektorska koncentracija procijenjenih projekata (59 % ukupnog iznosa sredstava EU-a ili 3,3 milijarde eura dodijeljeno je Grčkoj, a 88 % ukupnih troškova projekata koji su dobili potporu EU-a nastalo je u sektoru prometa), kao i činjenica da se projekti financiraju iz EFSU-a po određenom obrascu jer je 63 % sredstava iz EFSU-a koncentrirano u Ujedinjenoj Kraljevini, Italiji i Španjolskoj, i to uglavnom u energetskom (46 %) i prometnom (19 %) sektoru.

Osim toga, iako su upoznate s provedbom projekata JPP-a i koncesijama, tri države članice u kojima je Sud obavio posjet (Francuska, Grčka i Španjolska) nisu imale uspostavljen potpuno prikladan institucijski okvir kojim bi se zajamčilo uspješno upravljanje projektima JPP-a.

U posjećenim državama članicama u različitoj je mjeri nedostajao odgovarajući strateški pristup uporabi JPP-ova. JPP-ovi su se smatrali načinom privlačenja dodatnih financijskih sredstava u obliku privatnih sredstava, ali nije postojala jasna naznaka o ulozi koju bi JPP-ovi trebali imati u nacionalnim strategijama ulaganja ili o tome u kojim bi područjima bilo preporučljivo rezervirati znatan udio budućih proračuna.

Iako JPP-ovi imaju potencijal da, kao dodatna opcija uz tradicionalne metode nabave, doprinesu dovršetku velikih prioritetnih infrastrukturnih planova i jamčenju dobrih standarda usluge i održavanja, Sud je utvrdio da dvije trećine projekata u području autocesta koji su bili obuhvaćeni revizijom nisu bile dijelom visoko prioritetne osnovne mreže TEN-T koju je potrebno dovršiti do 2030., nego tek sveobuhvatne mreže za koju se očekuje da će biti dovršena tek do 2050. godine. Osim toga, dio projekata JPP-ova obuhvaćenih revizijom provodio se u sektorima (kao što je sektor IKT-a) na koje utječu brze tehnološke promjene i za koje nije najpogodnije sklapati dugotrajne ugovore.

Naposljetku, tek je nekoliko država članica predvidjelo ograničavanje uporabe JPP-ova kako se ne bi rezervirali prekomjerni iznosi budućih proračuna, koje bi javni partner morao plaćati i u razdobljima gospodarske krize i koji ne bi bili dostupni za provedbu budućih politika.

4. preporuka – Potrebno je uspostaviti jasne politike i strategije o JPP-u

Kako bi se zajamčilo da države članice imaju potrebne administrativne kapacitete i da su uspostavile jasne politike i strategije o JPP-u za uspješnu provedbu projekata JPP-a koji primaju potporu EU-a, Sud iznosi sljedeće preporuke:

1. države članice trebale bi uspostaviti jasne politike o JPP-u i strategije u kojima će se jasno utvrditi očekivana uloga JPP-ova u njihovim politikama ulaganja u infrastrukturu, i to u cilju utvrđivanja sektora u kojima je uporaba JPP-ova najprikladnija i utvrđivanja mogućih ograničenja u pogledu mjere u kojoj se JPP-ovi mogu djelotvorno upotrebljavati
2. Komisija bi trebala predložiti zakonodavne izmjene kojima bi se financijska potpora budućim JPP-ovima usmjerila u sektore za koje smatra da su od velike strateške važnosti i za koje je pogodno preuzimati dugoročne obveze u okviru JPP-ova, kao što je osnovna mreža TEN-T.

Rok za provedbu: u narednom programskom razdoblju.

Pet od 12 projekata JPP-a obuhvaćenih revizijom s ukupnim troškovima od 7,9 milijardi eura prvo je bilo evidentirano izvan bilance. Iako je to u skladu s računovodstvenim okvirom EU-a, takvom se praksom povećava rizik od negativnih sporednih učinaka koji umanjuju transparentnost i vrijednost koja se ostvaruje za uloženi novac, kao što su pristran pristup projektima JPP-a, čak u slučajevima u kojima pitanja u vezi s ostvarenom vrijednošću za uloženi novac mogu dovesti do različitih odabira.

Kombiniranje sredstava EU-a s JPP-ovima dovelo je do dodatnih složenosti i nesigurnosti koje nisu poticale njihovu uporabu. Udio projekata JPP-a koji primaju potporu EU-a u ukupnom tržištu JPP-ova i dalje je nizak. Novim propisima o ESI fondovima djelomično su pojašnjene mogućnosti koje se u okviru tih fondova pružaju za financiranje JPP-ova i uklonjen je dio složenosti do kojih bi došlo kombiniranjem sredstava, ali i dalje ima prostora za pojednostavnjenje.

5. preporuka – Trebalo bi poboljšati okvir EU-a za veću djelotvornost projekata JPP-a

Kako bi se umanjio rizik od pristranosti u pogledu odabira opcije JPP-a, promicala veća razina transparentnosti i zajamčilo da se JPP-ovi mogu djelotvorno podupirati sredstvima EU-a, Sud iznosi sljedeće preporuke:

1. Komisija bi trebala povezati potporu EU-a projektima JPP-a s jamstvom da je odabir opcije JPP-a bio opravdan pitanjima u vezi s ostvarivanjem vrijednosti za uloženi novac, a ne da su na njega neopravdano utjecala pitanja u vezi s proračunskim ograničenjima ili njihovom statističkom obradom
2. države članice trebale bi povećati transparentnost redovitim objavljivanjem popisa projekata JPP-a, uključujući dostatne i korisne podatke o imovini koja se financira, njihovim budućim obvezama i obradi u bilanci, uz istodoban nastavak zaštite povjerljivih i trgovački osjetljivih podataka
3. Komisija bi trebala procijeniti dodatnu složenost mješovitih projekata JPP-a u koje je uključen EU u cilju daljnjeg djelovanja usmjerenog na pojednostavnjenje relevantnih pravila i postupaka u okviru programa EU-a.

Planirani datum provedbe: do kraja 2019.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana Ivanova, na sastanku održanom u Luxembourgu 7. veljače 2018.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner LEHNE
predsjednik

Pojmovnik

Bespovratna sredstva: izravni financijski doprinosi (donacije) iz proračuna za financiranje mjera u svrhu ostvarenja ciljeva politike EU-a ili potpore radu tijela čije je djelovanje od općeg interesa za Uniju ili čiji je cilj dio politike EU-a.

Europski centar znanja za javno-privatno partnerstvo (EPEC): uz potporu EIB-a i u suradnji s državama članicama prati razvoj sektorskih i nacionalnih tržišta JPP-ova te pruža potporu za jačanje institucijskih kapaciteta za upravljanje JPP-ovima u nacionalnim upravama.

Europski fond za regionalni razvoj (EFRR): svrha je Europskog fonda za regionalni razvoj osnažiti gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji uklanjanjem glavnih regionalnih neravnoteža s pomoću financijske potpore namijenjene ponajprije poduzećima za izgradnju infrastrukture i ulaganja u proizvodnju koji doprinose otvaranju radnih mjesta.

Europski fond za strateška ulaganja (EFSU): EFSU je prvi stup Plana ulaganja Komisije za Europu, koji se još naziva i „Junckerovim planom”. Cilj je EFSU-a tijekom razdoblja 2015. – 2017. mobilizirati barem 315 milijardi eura privatnih i javnih dugoročnih ulaganja u cijelom EU-u. EFSU je uspostavljen u okviru Europske investicijske banke (EIB) u obliku uzajamnog fonda uz neograničeno trajanje u svrhu financiranja rizičnijih dijelova projekata. Dodatni rizik koji EIB snosi nadoknadit će se jamstvom u iznosu do 16 milijardi eura, koji se pokriva iz proračuna EU-a. Države članice mogu uplatiti doprinos u EFSU. Iz EFSU-a se mogu financirati projekti od zajedničkog interesa i drugi projekti međusobnog povezivanja. U vrijeme revizije još je bilo u tijeku donošenje zakonodavnog prijedloga da se produlji trajanje EFSU-a do kraja 2020. i poveća jamstvo iz proračuna EU-a na 26 milijardi eura kako bi se ostvario cilj ulaganja od 500 milijardi eura.

Europski strukturni i investicijski fondovi (ESI fondovi): ESI fondovi obuhvaćaju pet zasebnih fondova čiji je cilj umanjiti regionalne neuravnoteženosti u Uniji za koje su utvrđeni okviri politike za sedmogodišnje proračunsko razdoblje VFO-a. Ti fondovi obuhvaćaju: Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond (KF), Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

Europski sustav nacionalnih i regionalnih računa (ESA): statistički podatci u okviru ESA-e sastavljaju se na makro objedinjenoj razini za sektore opće države i upotrebljavaju se kao referentni okvir za javnu financijsku politiku, uključujući izvješćivanje država članica o tome poštuju li kriterije iz Maastrichta za dug i deficit. U skladu s Uredbom Vijeća (EZ) 549/2013 od 21. svibnja 2013., ESA 2010. primjenjuje se na sve države članice od rujna 2014. godine.

Financijski instrumenti: opći naziv za ugovore na temelju kojih njihovi imatelji ostvaruju pravo na potraživanja od dužnika. Postoje tri vrste financijskih instrumenata s pomoću kojih EU pruža potporu: vlasnički, kreditni i jamstveni instrumenti. Vlasnički ili kreditni instrumenti ugovori su između ulagača i subjekata u koje se ulaže ili između zajmodavca i zajmoprimca. Jamstva su ugovori na temelju kojih jamac jamči za prava ulagača ili zajmodavca.

Financijsko zaključenje: trenutak u kojem se za određeni JPP potpišu svi financijski sporazumi i ispune svi postavljeni uvjeti iz tih sporazuma. Taj trenutak omogućuje početno otpuštanje financijskih sredstava za projekt (npr. zajmovi, vlasnički kapital, bespovratna sredstva) kako bi provedba projekta mogla započeti.

Instrument za povezivanje Europe (CEF): od 2014. godine Instrumentom za povezivanje Europe (CEF) pruža se financijska potpora trima sektorima: energiji, prometu te informacijskim i komunikacijskim tehnologijama (IKT). U tim se trima područjima s pomoću Instrumenta za povezivanje Europe utvrđuju prioriteti za ulaganja koja bi trebalo izvršiti u sljedećem desetljeću, kao što su ulaganja u koridore za električnu energiju i plin, uporabu energije iz obnovljivih izvora, međusobno povezane prometne koridore i čišće načine prijevoza, širokopojasne veze velike brzine i digitalne mreže.

Javna nabava: postupak u okviru kojeg državna, regionalna i lokalna javna tijela ili javnopravna tijela nabavljaju proizvode, usluge i javne radove kao što su izgradnja cesta ili zgrada. Pravila javne nabave i/ili njezina načela primjenjuju se i na privatna poduzeća u slučaju provedbe postupka nabave koja se prvenstveno financira javnim sredstvima.

Javni naručitelji: državna, regionalna i lokalna tijela ili javnopravna tijela koja moraju primjenjivati direktive o javnoj nabavi za javne ugovore i projektne natječaje.

JESSICA: inicijativa Europske komisije razvijena u suradnji s EIB-om i Razvojnom bankom Vijeća Europe (CEB). Njome se podupire održivi urbani razvoj i obnova instrumentima financijskog inženjeringa, kako je predviđeno Uredbom Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu¹.

Kohezijski fond (KF): cilj je Kohezijskog fonda ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji financiranjem projekata u područjima okoliša i prometa u državama članicama čiji je BNP po stanovniku manji od 90 % prosjeka u EU-u.

Komparator troškova javnog sektora: uobičajeni komparativni alat kojim se ispituje pruža li prijedlog privatnog ulaganja vrijednost za novac u usporedbi s tradicionalnim oblikom nabave.

Mješoviti projekt: projekt javno-privatnog partnerstva u kojem se kombiniraju sredstva EU-a s privatnim financijskim sredstvima.

Operativni program (OP): u operativnom programu utvrđuju se prioriteti i posebni ciljevi određene države članice te način na koji će se financijska sredstva (javno i privatno sufinanciranje EU-a i države članice) upotrebljavati tijekom određenog (uglavnom sedmogodišnjeg) razdoblja za financiranje projekata. Tim se projektima mora pridonijeti postizanju određenog niza ciljeva navedenih na razini prioritetne osi operativnog programa. OP se može financirati sredstvima iz EFRR-a, KF-a i/ili ESF-a. Država članica priprema operativni program, a prije izvršenja bilo kakvih plaćanja iz proračuna EU-a Komisija ga mora odobriti. Izmjene operativnih programa tijekom predmetnog razdoblja moguće su samo uz suglasnost obiju strana.

Podijeljeno upravljanje: način izvršenja proračuna EU-a u okviru kojeg Komisija delegira zadaće provedbe državama članicama, ali i dalje snosi krajnju odgovornost.

Programsko razdoblje: višegodišnji okvir unutar kojeg se planiraju i provode rashodi strukturnih fondova i Kohezijskog fonda.

Transeuropske prometne mreže (TEN-T): transeuropske prometne mreže (TEN-T) planiran su skup cestovnih, željezničkih, zračnih i vodenih prometnih mreža u Europi. Razvoj infrastrukture TEN-T-a usko je povezan s provedbom i daljnjim napretkom prometne politike EU-a. Uključuje osnovnu i sveobuhvatnu mrežu koje trebaju biti završene redom do 2030. i 2050. godine.

Učinak poluge: u vezi s financijskim instrumentima koji se financiraju iz proračuna EU-a i javnim sredstvima država članica, učinak poluge prikazuje se kao iznos (javnih i privatnih) sredstava u eurima koji je u konačnici bio raspoloživ za pružanje financijske potpore krajnjim korisnicima za svaki euro javnih sredstava (EU-a i država) uplaćen u instrument.

Upravljačko tijelo: upravljačko tijelo nacionalno je, regionalno ili lokalno javno tijelo (ili bilo koje drugo javno ili privatno tijelo) koje je država članica odredila za upravljanje operativnim programom. Njegovim su zadaćama obuhvaćeni odabir projekata koji će se financirati, praćenje načina provedbe projekata te podnošenje izvješća Komisiji o financijskim aspektima i ostvarenim rezultatima.

Uredba o zajedničkim odredbama: Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006².

Veliki projekt: projekt koji uključuje gospodarski neodvojiv niz radova koji ispunjavaju točno određenu tehničku funkciju s jasno utvrđenim ciljevima i čiji ukupni troškovi koji su uzeti u obzir pri utvrđivanju doprinosa iz fondova prelaze 50 milijuna eura ili 75 milijuna eura u slučaju projekta u području prometa. Odobrenje Komisije potrebno je na razini pojedinačnih projekata.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda Oskar Herics, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Thomas Obermayr, glavni rukovoditelj Pietro Puricella, voditelj radnog zadatka Enrico Grassi te revizori Guido Fara, Di Hai, Svetoslav Hristov, Maria del Carmen Jiménez, Hrisula Latopulu i Maria Plumaki.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2018.

© Europska unija, 2018.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: https://op.europa.eu/hr/web/general-publications/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti http://europa.eu/contact).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hr

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.