Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet EU:ssa: puutteet mittavia ja hyöty vähäinen

Tiivistelmä

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeissa hyödynnetään julkista ja yksityistä sektoria sellaisten tavaroiden ja palvelujen tarjoamisessa, jotka ovat perinteisesti julkisen sektorin tarjoamia. Samalla hankkeet vähentävät julkisiin menoihin kohdistuvia tiukkoja budjettirajoitteita. EU:n maksuedellytykset on 1990-luvulta lähtien täyttänyt yhteensä 1 749 julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta, joiden arvo on yhteensä 336 miljardia euroa. Suurin osa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksista on toteutettu liikenteen alalla. Vuonna 2016 kolmannes koko vuoden investoinneista tehtiin liikenteeseen. Seuraavaksi eniten investointeja tehtiin terveydenhuoltoon ja koulutukseen.

Tähän mennessä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin on käytetty vain vähän EU:n varoja. Komissio on jo joitakin vuosia kannustanut julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien käyttöä (esim. Eurooppa 2020 -strategiassa) mahdollisesti tehokkaana hankkeiden toteutustapana. Tästä huolimatta tarkastuksessa havaittiin, että vuosina 2000–2014 EU:n rahoitusta myönnettiin vain 84:ään julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen, joiden hankekustannukset olivat yhteensä 29,2 miljardia euroa. EU:n osuus rahoituksesta oli 5,6 miljardia euroa. EU:n rahoituksen tärkeimmät lähteet olivat rakenne- ja koheesiorahastojen avustukset. Seuraavaksi eniten rahoitusta myönnettiin rahoitusvälineiden kautta, usein yhteistyössä Euroopan investointipankin (EIP) kanssa.

Tarkastuksessa tutkittiin 12:ta EU:n yhteisrahoittamaa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta, jotka on toteutettu Ranskassa, Kreikassa, Irlannissa ja Espanjassa maantieliikenteen ja tieto- ja viestintätekniikan aloilla. Tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot edustivat noin 70:ää prosenttia EU:n tukemiin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin perustuvien hankkeiden kokonaismenoista (29,2 miljardia euroa). Tarkastuksessa arvioitiin, toteutuivatko julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksilta odotetut hyödyt tarkastetuissa hankkeissa, perustuivatko hankkeet perusteellisiin analyyseihin ja sopiviin lähestymistapoihin ja olivatko tarkastuskäynnin kohteena olleiden jäsenvaltioiden institutionaaliset ja oikeudelliset kehykset riittävät julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien menestyksekkään täytäntöönpanon kannalta. Tilintarkastustuomioistuin teki kaiken kaikkiaan seuraavat havainnot:

• Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien ansiosta viranomaiset kykenivät hankkimaan suuria infrastruktuureja yhden menettelyn avulla. Kumppanuudet lisäsivät kuitenkin riittämättömän kilpailun riskiä, minkä vuoksi hankintaviranomaisten neuvotteluasema oli heikompi.
• Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien toteuttaminen edellyttää yleensä neuvottelemista näkökohdista, jotka eivät yleensä kuulu osana perinteiseen hankintamenettelyyn. Aikaa kuluu täten enemmän kuin perinteisten hankkeiden kohdalla. Tarkastetuista 12 hankkeesta kolmasosan kohdalla hankintamenettely kesti 5–6,5 vuotta ja hankkeisiin liittyi huomattavia viiveitä.
• Perinteisten hankkeiden tapaan myös tarkastetuissa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksissa ilmeni useimmissa tapauksissa huomattavaa tehottomuutta, joka ilmeni rakentamisen aikaisina viivästyksinä ja merkittävinä kustannusten nousuina. Kaikkiaan seitsemän valmistuneista yhdeksästä hankkeesta (joiden yhteenlasketut kustannukset olivat 7,8 miljardia euroa) viivästyi 2–52 kuukautta. Lisäksi julkisista varoista tarvittiin lähes 1,5 miljardin euron lisärahoitus, jotta tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat viisi moottoritietä Kreikassa ja Espanjassa saatiin valmiiksi. Noin 30 prosenttia tästä summasta tuli EU:lta (eli 422 miljoonaa euroa). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tätä summaa ei käytetty vaikuttavasti, sillä potentiaaliset hyödyt eivät toteutuneet.
• Lisäksi Kreikassa (joka on selvästi suurin EU-rahoitusosuuden vastaanottaja 59 prosentilla EU-rahoituksen kokonaismäärästä eli sai 3,3 miljardia euroa) tarkastettujen kolmen moottoritien kilometrikustannus kasvoi jopa 69 prosentilla, vaikka hankkeiden laajuus pieneni jopa 55 prosentilla. Tämä johtui pääasiassa rahoituskriisistä ja julkisen sektorin kumppanin huonosti valmistelemista hankkeista. Siksi käyttöoikeudet saaneiden yksityisten toimijoiden kanssa tehdyt sopimukset olivat ennenaikaisia eivätkä ne olleet riittävän vaikuttavia.
• Tavanomaisten infrastruktuuriin liittyvien julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien laajuus, korkeat kustannukset ja pitkä kesto edellyttävät erityistä huolellisuutta. Tarkastuksessa havaittiin kuitenkin, että etukäteen tehdyt analyysit perustuivat yltiöoptimistisiin skenaarioihin suunnitellun infrastruktuurin tulevasta kysynnästä ja käytöstä. Siksi hankkeen käyttöasteet olivat jopa 69 prosenttia (tieto- ja viestintätekniikka) ja 35 prosenttia (moottoritiet) ennusteita matalampia. Tässä ei oteta huomioon vielä toteutumatonta riskiä, joka liittyy Kreikan moottoriteiden huomattavan vähäiseen käyttöasteeseen niiden valmistuttua.
• Myönteistä oli, että yhdeksän valmistuneen tarkastetun hankkeen palvelu- ja ylläpitotaso on osoittautunut hyväksi ja niiden on mahdollista säilyttää kyseinen taso hankkeen jäljellä olevan keston ajan.
• Useimmissa tarkastetuissa hankkeissa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus valittiin ilman, että etukäteen tehtiin vaihtoehtoisia toteutustapoja koskeva vertailuanalyysi, kuten julkisen sektorin vertailumenettely. Näin ollen hankkeissa ei osoitettu, että kumppanuus tarjosi rahalle parhaiten vastinetta, eikä suojeltu yleistä etua varmistamalla, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien ja perinteisen hankinnan toimintaedellytykset olivat tasapuoliset.
• Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanien välinen riskinjako ei useinkaan ollut asianmukaista, johdonmukaista ja vaikuttavaa, eivätkä yksityisen sektorin kumppanin riskipääoman korkeat korvausasteet (jopa 14 prosenttia) aina vastanneet sen osuutta riskeistä. Lisäksi suurin osa tarkastetuista kuudesta tieto- ja viestintätekniikan hankkeesta ei soveltunut hyvin pitkäkestoisiin sopimuksiin, koska alan teknologiset muutokset ovat nopeita.

Menestyksekkäiden julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden toteuttaminen edellyttää merkittäviä hallinnollisia valmiuksia, jotka voidaan taata ainoastaan tarkoituksenmukaisten institutionaalisten ja oikeudellisten kehysten avulla sekä hankkimalla pitkäaikaista kokemusta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden toteuttamisesta. Tarkastuksen perusteella nämä edellytykset täyttyvät tällä hetkellä vain harvoissa EU:n jäsenvaltioissa. Siksi tilanne ei vastaa EU:n tavoitetta, että yhä suurempi osa EU:n varoista otetaan käyttöön yhdistettyjen hankkeiden kautta, julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet mukaan luettuina.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien yhdistäminen EU:n rahoitukseen tuo mukanaan lisää vaatimuksia ja epävarmuutta. Lisäksi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden valintaan vaikuttaa merkittävästi mahdollisuus kirjata julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeet taseen ulkopuolisina erinä. Käytäntö saattaa kuitenkin heikentää rahalle saatavaa vastinetta ja avoimuutta.

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa näin ollen, että

1. julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien laajempaa käyttöä ei edistetä ennen kuin havaitut ongelmat on ratkaistu ja jäljempänä olevat suositukset toteutettu
2. vähennetään viivästyksistä ja uudelleenneuvotteluista aiheutuvaa taloudellista vaikutusta julkisen sektorin kumppanille julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksista koituviin kustannuksiin
3. julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden valinta tehdään parasta hankintatapaa koskevien perusteellisten vertailuanalyysien perusteella
4. julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia varten määritetään selkeät toimintapolitiikat ja strategiat
5. EU:n toimintakehystä kehitetään, jotta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden vaikuttavuutta voidaan parantaa.

Johdanto

Mikä on julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus?

Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) määritelmän mukaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet ovat julkisyhteisön ja yksityisen kumppanin välisiä pitkän aikavälin sopimusjärjestelyjä, joissa jälkimmäinen toimittaa ja rahoittaa julkisia palveluja käyttämällä käyttöomaisuutta ja joihin liittyvät riskit jaetaan³. Tämän laajan määritelmän mukaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet voidaan laatia siten, että niillä voidaan saavuttaa monenlaisia tavoitteita eri toimialoilla, kuten liikenteen, sosiaalisen asuntotuotannon ja terveydenhuollon aloilla, ja ne voidaan jäsentää eri lähestymistapoihin.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet eivät poikkea luonteeltaan ja tuloksiltaan perinteisesti hankituista hankkeista, mutta hankkeiden ja sopimusten hallinnoinnissa on joitakin eroja. Suurin ero julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien ja perinteisten hankkeiden välillä on julkisen ja yksityisen sektorin kumppanin välinen riskienjako. Periaatteessa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeen riskit olisi osoitettava osapuolelle, joka pystyy parhaiten hallitsemaan niitä. Tavoitteena on, että saavutetaan paras mahdollinen tasapaino riskin siirtämisen ja riskin kantavalle osapuolelle maksettavan korvauksen välillä. Yksityisen sektorin kumppani on usein vastuussa infrastruktuurin suunnitteluun, rakentamiseen, rahoittamiseen, toimintaan ja ylläpitoon liittyvistä riskeistä, kun taas julkisen sektorin kumppani vastaa useimmiten sääntelyyn liittyvistä ja poliittisista riskeistä.

Yleisin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien muoto on DBFMO-sopimus (Design-Build-Finance-Maintain-Operate eli sopimus, joka kattaa suunnittelun, rakentamisen, rahoituksen, ylläpidon ja toiminnan)⁴. Tällöin yksityisen sektorin osapuoli on vastuussa kaikista hankkeen vaiheista infrastruktuurin suunnittelusta rakentamiseen, toimintaan ja ylläpitoon, varojen keräys mukaan luettuna. Tätä pitkän aikavälin näkökulmaa kutsutaan myös elinkaariajatteluksi.

Kuvassa 1 on graafinen esitys DBFMO-sopimukseen perustuvan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden eri vaiheista. Vaiheet kuvataan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanin vastuiden kannalta. Julkisen sektorin kumppani alkaa maksaa yksityisen sektorin osapuolelle palvelun käytöstä, kun rakennusvaihe on valmis. Maksuerien tasoon vaikuttaa yleensä infrastruktuurin käytettävyys (käytettävyyteen perustuva julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus) tai infrastruktuurin käytön laajuus (kysyntään perustuva julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus). Näin varmistetaan, että vaaditut laatustandardit täyttyvät hankkeen elinkaaren mittaan.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Syitä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien toteuttamiseen

Aihetta käsittelevän kirjallisuuden ja tutkimusten perusteella⁶ julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia toteutetaan pääasiassa siksi, että pyritään saavuttamaan potentiaalisia hyötyjä perinteisiin hankintatapoihin verrattuna. Mahdollisia hyötyjä ovat muun muassa

1. suunnitellun pääomainvestointiohjelman aikaisempi toteutuminen, sillä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet voivat tarjota tärkeää lisärahoitusta, jolla täydennetään tavanomaisia määrärahoja
2. tehokkuushyödyt hankkeen täytäntöönpanossa yksittäisten hankkeiden nopeamman valmistumisen ansiosta
3. riskienjako yksityisen sektorin kumppanin kanssa ja kustannusten optimointi hankkeiden elinkaaren aikana
4. perinteisiä hankkeita paremmat ylläpito- ja palvelutasot elinkaariajattelun avulla
5. julkisen ja yksityisen sektorin asiantuntemuksen tehokas yhdistäminen siten, että toteutetaan kattava hankkeen arviointi ja optimoidaan hankkeen laajuus.

Lisäksi EU:n tilinpitokehyksessä (EKT 2010)⁷ sallitaan, että julkinen osallistuminen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin voidaan tiettyjen edellytysten täyttyessä kirjata taseen ulkopuolisena eränä. Tämä kannustaa kumppanuuksien käyttöön euron lähentymiskriteerien eli Maastrichtin kriteerien noudattamisen parantamiseksi⁸.

EU:n julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusmarkkinat

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien asiantuntijakeskuksen (EPEC) mukaan EU:n julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusmarkkinoilla maksuedellytykset täytti vuosina 1990–2016 yhteensä 1 749 julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushanketta, joiden arvo oli yhteensä 336 miljardia euroa. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusmarkkinoiden koko kasvoi jyrkästi ennen rahoitus- ja talouskriisiä. Uusien kumppanuushankkeiden määrä on kuitenkin pienentynyt merkittävästi vuoden 2008 jälkeen (ks. kuva 2). Vuonna 2016 EU:n markkinoilla maksuedellytykset täytti 64 julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden maksutapahtumaa, joiden yhteenlaskettu arvo oli 10,3 miljardia euroa. Suurin osa hankkeista liittyi liikennealaan, johon tehtiin kolmannes kaikista julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien investoinneista vuonna 2016. Seuraavaksi yleisimpiä olivat terveydenhuolto- ja koulutusalojen hankkeet.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin EPEC:n toimittamien tietojen perusteella.

Kuten kuva 3 osoittaa, EU:n julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusmarkkinat keskittyvät pääasiassa Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, Ranskaan, Espanjaan, Portugaliin ja Saksaan. Niissä toteutettujen hankkeiden arvo oli 90 prosenttia koko markkinoiden arvosta vuosina 1990–2016. Joissakin jäsenvaltioissa toteutettiin lukuisia julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeita. Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa toteutettiin tarkasteltavalla ajanjaksolla yli 1 000 julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushanketta, joiden arvo oli lähes 160 miljardia euroa, ja Ranskassa 175 kumppanuushanketta, joiden arvo oli lähes 40 miljardia euroa. Toisaalta 28 jäsenvaltiosta 13:ssa toteutettiin alle viisi kumppanuushanketta.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin EPEC:n toimittamien tietojen perusteella.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet ja EU:n varat

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeita, joissa yhdistetään EU:n varoja yksityisiin rahoituslähteisiin, kutsutaan yhdistetyiksi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiksi. Yhdistämällä EU:n varoja julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen julkinen sektori voi tehdä hankkeen kustannuksista kohtuullisempia madaltamalla vaadittuja rahoitustasoja.

Yleinen suuntaus on, että julkisia varoja täydennetään yhä voimakkaammin yksityisellä rahoituksella julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kautta. Esimerkiksi Eurooppa 2020 -strategiassa⁹ korostetaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien merkitystä. Strategian mukaan rahoituskeinojen liikkeelle saaminen yhdistämällä yksityistä ja julkista rahoitusta ja luomalla tarvittavien investointien rahoittamiseen innovatiivisia välineitä on yksi keskeisistä osa-alueista, joilla Euroopan edistyttävä, jotta Eurooppa 2020 -strategian tavoitteet voidaan saavuttaa.

Liikenteestä vuonna 2011 annettu komission valkoinen kirja¹⁰ on yksi niistä asiakirjoista, joissa rohkaistaan jäsenvaltioita hyödyntämään enemmän julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia muistaen, että järjestely ei sovellu kaikille hankkeille. Lisäksi valkoisessa kirjassa todetaan, että rahoitusvälineet voivat tukea yksityisen ja julkisen sektorin kumppanuuksien rahoitusta laajemmassa mittakaavassa.

Vuosien 2014–2020 monivuotisessa rahoituskehyksessä komissio on kiinnittänyt enemmän huomiota julkisten varojen voimakkaampaan täydentämiseen yksityisillä varoilla ja rooliin, joka julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksilla voi olla tässä yhteydessä.

Sekä vuosien 2014–2020 yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa että Verkkojen Eurooppa -välineen perustamisesta annetussa asetuksessa¹¹ julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta pidetään mahdollisesti tehokkaana tapana toteuttaa infrastruktuurihankkeita, joilla varmistetaan julkisen politiikan tavoitteiden saavuttaminen kokoamalla yhteen eri muodossa olevia julkisia ja yksityisiä varoja.

Vuonna 2015 Euroopan strategisten investointien rahastosta annettu asetus sisältää myös useiden erityyppisten rahoitustuotteiden käytön; tavoitteena on saada liikkeelle yksityisiä investointeja. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia voidaan tukea myös ESIR-rahaston avulla¹².

EU:n vuoteen 2014 mennessä tukemat hankkeet

Kun tätä tarkastusta varten kerättiin tietoja EU:n tukemista julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksista (huhtikuussa 2016), havaittiin 84 yhdistettyä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushanketta, joiden hankekustannukset olivat vuosina 2000–2014 yhteensä 29,2 miljardia euroa ja EU-osuus 5,6 miljardia euroa. EU:n rahoitusta myönnettiin selvästi eniten Kreikalle (59 prosenttia kokonaismäärästä eli 3,3 miljardia euroa). Yhteensä 13 jäsenvaltiossa ei ole ollut lainkaan EU:n tukemia julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia (ks. liite I). Kuten taulukossa 1 todetaan, liikennealan osuus on kokonaiskustannusten perusteella suurin (88 prosenttia), kun taas tieto- ja viestintätekniikan osuus oli noin 5 prosenttia ja kaikkien muiden toimialojen (vapaa-aika, vesihuolto, ympäristö jne.) osuus oli 7 prosenttia.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin komission, EPEC:n ja tarkastukseen valittujen jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella.

Vuosina 2000–2014 julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien tärkein EU-rahoituslähde olivat rakenne- ja koheesiorahastojen avustukset (67 hanketta 84 hankkeesta). Komissio tuki muita 17:ää julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta seuraavilla rahoitusvälineillä, usein yhteistyössä Euroopan investointipankin kanssa:

1. Kuutta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushanketta tuettiin Euroopan laajuisille liikenneverkoille tarkoitetulla lainavakuusvälineellä (LGTT) ja neljää hankejoukkolainoja koskevan aloitteen (PBI)¹³ välineillä, jotka Euroopan investointipankki pani täytäntöön ja joita se hallinnoi komission kanssa tehtyjen yhteistyösopimusten nojalla.
2. Neljää julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta rahoitettiin Marguerite-rahastosta¹⁴. Rahasto on Euroopan investointipankin, kansallisten kehityspankkien ja komission aloite, jolla tehdään pääomasijoituksia EU:n infrastruktuurihankkeisiin.
3. Kolmea julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta rahoitettiin käyttämällä Euroopan yhteistä tukea kaupunkialueiden kestäviä investointeja varten (JESSICA).

Komission mukaan¹⁵ rahoitusvälineet, kuten LGTT ja EU:n suora investointi Marguerite-rahastoon (80 miljoonaa euroa), lisäävät oletettavasti TEN-T-infrastruktuurin käyttöönottoastetta ja -vauhtia sekä parantavat TEN-T-varojen vaikutusta.

Viimeaikaiset tapahtumat

Myöhemmin, vuonna 2015, komissio ja Euroopan investointipankki käynnistivät virallisesti Verkkojen Eurooppa -välineen vieraan pääoman ehtoisen rahoitusvälineen, joka seurasi Euroopan laajuisille liikenneverkoille tarkoitetun lainavakuusvälineen ja hankejoukkolainojen aiemmin kehittämiä salkkuja ja perustui niihin. Tarkastuksen aikana oltiin kehittämässä Verkkojen Eurooppa -välineen oman pääoman ehtoista välinettä, jonka tavoitteena on antaa oman pääoman ehtoista rahoitusta tai oman pääoman luonteista rahoitusta pienemmille ja riskialttiimmille hankkeille.

Vuodesta 2015 alkaen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeita on rahoitettu myös ESIR-rahastosta, joka on komission ja Euroopan investointipankin yhteinen aloite. Kesäkuuhun 2017 mennessä hyväksytyistä 224 hankkeesta 18 on merkitty julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudeksi.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tarkastuksen päätavoitteena oli tutkia, hallinnoitiinko EU:n rahoittamia julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeita vaikuttavasti ja saatiinko niillä asiaankuuluvaa vastinetta rahalle, kun otetaan huomioon, että julkista rahoitusta täydennetään yhä useammin yksityisellä rahoituksella julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kautta. Tilintarkastustuomioistuin tutki erityisesti,

1. toteutuivatko julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksilta odotetut hyödyt tarkastetuissa hankkeissa (ks. kohdat 24–46)
2. perustuivatko tarkastetut hankkeet perusteellisiin analyyseihin ja sopiviin lähestymistapoihin (ks. kohdat 47–59)
3. olivatko tarkastettujen jäsenvaltioiden institutionaaliset ja oikeudelliset kehykset yleisesti ottaen riittäviä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien menestyksekkään täytäntöönpanon kannalta (ks. kohdat 60–76).

Tarkastus toteutettiin toukokuusta -2016 syyskuuhun -2017 komissiossa (liikenteen ja liikkumisen pääosasto, alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto, talouden ja rahoituksen pääosasto ja Eurostat) ja neljässä jäsenvaltiossa: Ranskassa, Irlannissa, Kreikassa ja Espanjassa.

Tilintarkastustuomioistuin tutki asiaankuuluvaa toimintapolitiikkaa, strategioita, lainsäädäntöä ja hankeasiakirjoja, haastatteli komission edustajia sekä viranomaisten ja yksityisten kumppanien edustajia edellä mainituissa neljässä jäsenvaltiossa ja suoritti paikalla tehtäviä tarkastuksia, jotka kohdistuivat 12:een EU:n yhteisrahoittamaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeeseen maantieliikenteen (kuusi hanketta) ja tieto- ja viestintätekniikan (kuusi hanketta) alalla¹⁶) (ks. kuva 4 ja liite III). Hankkeet poimittiin perusjoukosta, joka käsitti 84 EU:n tukemaa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta (ks. kohta 15).

Edellä kuvatun otannan vuoksi tarkastuksessa saavutettiin seuraava kattavuus:

1. valittujen jäsenvaltioiden osuus EU:n tukemien julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kokonaiskustannuksista vuosina 2000–2014 oli noin 70 prosenttia (20,40 miljardia euroa 29,2 miljardista eurosta) ja julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin osoitetusta EU-osuudesta 71 prosenttia (4,0 miljardia euroa 5,6 miljardista eurosta), ks. liite I
2. liikenne ja tieto- ja viestintätekniikka kattoivat 93 prosenttia EU:n tukemien julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kokonaismenoista (27,3 miljardia euroa 29,2 miljardista eurosta), ks. taulukko 1
3. valittujen hankkeiden kokonaiskustannukset olivat 9,6 miljardia euroa ja EU-osuus oli 2,2 miljardia euroa (ks. liite III)
4. valittuja hankkeita rahoitettiin rakenne- ja koheesiorahastoista sekä rahoitusvälineillä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Huomautukset

Tarkastettujen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden ansiosta toimintapolitiikan täytäntöönpano oli nopeampaa ja oli mahdollista pitää yllä hyviä toiminta- ja ylläpitotasoja, mutta hankkeilla ei aina saavutettu mahdollisia hyötyjä

Tilintarkastustuomioistuin analysoi, toteutuivatko mahdolliset hyödyt tarkastetuissa hankkeissa seuraavilla osa-alueilla: hankkeen toteutus ajallaan ja talousarvion mukaisesti sekä rakennetun infrastruktuurin käyttöaste.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden valitseminen tarjosi viranomaisille mahdollisuuden toteuttaa kerralla suuret infrastruktuurisuunnitelmat yhden menettelyn avulla

Perinteisessä hankintamenettelyssä maksut suoritetaan suuriin infrastruktuurihankkeisiin osallistuville yksityisille yrityksille rakennusajanjakson aikana, ja tämän ajanjakso kestää tavallisesti rajatun määrän vuosia. Viranomaisilla on oltava siksi riittävät talousarviovarat kaiken rakentamisen rahoittamiseksi suhteellisen lyhyen ajanjakson aikana. Jos varoja ei ole tarpeeksi, hankkeet saatetaan jakaa useisiin eri osiin, joiden osalta hankinnat järjestetään eri vuosina talousarvion sallimalla tavalla, minkä vuoksi koko infrastruktuurin rakentaminen jakautuu usean vuoden ajalle.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksissa taas edellytetään tavallisesti, että yksityisen sektorin kumppani rahoittaa kaiken rakentamisen ja saa siitä korvauksen julkisen sektorin kumppanilta tai käyttäjiltä sopimuksen toimintakauden aikana, mikä kestää tavallisesti yli 20 vuotta ja mahdollisesti jopa 30 vuotta. Tämän ansiosta julkisen sektorin kumppani voi käynnistää välittömästi koko infrastruktuurin rakentamisen ja siten nopeuttaa sen valmistumista ja koko infrastruktuurin tuottamien kaikkien etujen saavuttamista.

Näin kävi esimerkiksi tarkastetuissa Irlannin, Kreikan ja Espanjan moottoritiehankkeissa, joiden hankinnat tehtiin yhdellä kerralla. Esimerkiksi Kreikan viranomaiset valitsivat julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden saadakseen yksityistä rahoitusta, jota ilman hankkeita ei heidän mukaansa olisi voitu toteuttaa. Tämän ansiosta 744 kilometrin tieosuuksien (174 kilometriä Keski-Kreikan moottoritietä, 365 kilometriä Olympia Odos -moottoritietä ja 205 kilometriä Moreas-moottoritietä) rakentamista ja/tai kunnostamista koskevat hankinnat toteutettiin vain kolmessa hankintamenettelyssä, mikä poikkesi Kreikan aiemmista kokemuksista, jotka koskivat moottoriteiden rakentamista perinteisten hankintamenettelyjen avulla. Esimerkiksi kahden aiemman ja yhteensä 82 kilometrin pituisen Olympia-moottoritien osuuden rakentaminen kesti 20 vuotta, ja sitä varten järjestettiin 31 hankintamenettelyä¹⁷. Kahden tarkastetun Kreikassa toteutettavan hankkeen laajuutta supistettiin kuitenkin huomattavasti täytäntöönpanovaiheessa (ks. taulukko 3).

Suuriin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeisiin liittyvät hankinnat lisäsivät riittämättömän kilpailun riskiä ja kärsivät joissakin tapauksissa merkittävistä viivästyksistä

Perinteiset rakennusurakat voidaan jakaa eriin suuremman tarjoajien määrän houkuttelemiseksi, kun taas julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeilta vaaditaan tiettyä vähimmäiskokoa hankintakustannusten oikeuttamiseksi ja tehokkaampaa toimintaa ja ylläpitoa varten tarvittavien mittakaavaetujen saamiseksi. Hyvin suuret hankkeet voivat kuitenkin joskus vähentää kilpailun määrää, sillä harvoilla yrityksillä on tavallisesti riittävät rahoitusvalmiudet tehdä tarjouksia. Jos sopimukset ovat arvoltaan erittäin suuria, vain pieni määrä toimijoita – joskus jopa vain yksi toimija – kykenee tarjoamaan kaikki vaaditut tuotteet tai palvelut. Tämä voi asettaa hankintaviranomaisen riippuvaiseen asemaan.

Osoitus tästä saatiin esimerkiksi Keski-Kreikan moottoritien tapauksessa, jossa suunnitellut kokonaiskustannukset olivat 2 375 miljoonaa euroa. Neljästä yrityksestä, joita pyydettiin jättämään tarjous, kaksi teki niin, mutta vain yksi tarjous arvioitiin hankinnan viimeisessä vaiheessa. Vähintään kahden tarjoajan arviointi olisi tarjonnut julkisen sektorin kumppanille paremman neuvotteluaseman edullisempien sopimusehtojen saavuttamiseksi.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevien sopimuksien tekemistä varten on määriteltävä ja neuvoteltava kaikki hankkeen toteutukseen, rahoitukseen, toimintaan ja ylläpitoon liittyvät näkökohdat, mukaan lukien indikaattorit ja tuloksellisuutta mittaavat järjestelmät, jotka eivät kuulu perinteiseen hankintamenettelyyn ja jotka vievät tavallisesti enemmän aikaa. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksissa voi myös aiheutua lisäviivästyksiä sen seurauksena, että yksityisen sektorin kumppanin on kerättävä varoja hankkeen rahoittamista varten. Irlannin N17/N18-moottoritietä koskeva hankinta kesti viisi vuotta, mikä on huomattavasti enemmän kuin Irlannissa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeita varten keskimäärin tarvittavat 15 kuukautta. Rahoituskriisistä seurannut likviditeetin puuttuminen lisäsi yksityisen sektorin kumppanin vaikeuksia löytää riittävästi rahoituslähteitä maksuedellytysten täyttymiseksi, minkä vuoksi hanke viivästyi ainakin kolme vuotta¹⁸.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden käyttämisellä ei ollut myöskään suotuisia vaikutuksia kahteen yleisimpään viivästymisen syyhyn eli oikeudenkäynneistä ja puutteellisista valmistelevista tutkimuksista johtuviin viivästyksiin. Niitä on aiheutunut tilintarkastustuomioistuimen havaintojen mukaan paitsi monissa liikenteen alalla tarkastetuissa perinteisin keinoin hankituissa hankkeissa¹⁹ myös kolmen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden avulla Kreikassa hankituissa moottoritiehankkeissa. Viimeksi mainitussa tapauksessa tarvittiin keskimäärin 6,5 vuotta hankintamenettelyn aloittamisesta sopimusten voimaantuloon. Lisäksi viivästyksistä 3,5 kuukautta johtui yksinomaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden valitsemisesta, sillä parlamentin oli ratifioitava sopimukset, koska tuolloin ei ollut olemassa asianmukaista oikeudellista kehystä kansallisen ja EU:n tason käyttöoikeussopimuksia varten.

Espanjan moottoriteitä koskevat hankinnat tehtiin ajallaan, mutta sopimukset neuvoteltiin pian uudelleen (ks. kohta 34 a), mikä herättää kysymyksiä siitä, oliko hankintojen hallinnointi toteutettu hyvin. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevan lähestymistavan lisäämästä monimutkaisuudesta huolimatta Ranskan ja Irlannin laajakaistahankkeita koskevat hankinnat tehtiin ajoissa, mutta ne olivat laajuudeltaan pienempiä kuin tarkastetut moottoritiehankkeet.

Suurin osa tarkastetuista hankkeista kärsi merkittävistä rakennustöiden viivästyksistä ja kustannusten ylittymisestä

Suurin osa tarkastetuista hankkeista ei valmistunut ajallaan ja budjetin mukaisesti

Aihetta käsittelevän kirjallisuuden mukaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien avulla toteutetut hankkeet saavat perinteisiin hankkeisiin verrattuna todennäköisemmin tehokkuushyötyjä hankkeen rakennustöiden valmistumisesta ajallaan ja budjetin mukaisesti²⁰. Tämä johtuu siitä, että yksityisen sektorin kumppanilla on tavallisesti vahva kannustin suorittaa rakennustyöt sopimuksen mukaisesti, jotta se voi alkaa saada ajallaan käytettävyysmaksuja tai käyttömaksuja ja välttyä kustannusten kasvulta, joka jäisi tavallisesti sen vastuulle.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden mahdolliset edut jäivät usein toteutumatta, koska infrastruktuuria ei saatu valmiiksi suunniteltuun aikaan mennessä ja suunnitellun budjetin mukaisesti. Yhdeksästä valmistuneesta hankkeesta seitsemässä hankkeessa²¹, joiden hankekustannukset olivat yhteensä 7,8 miljardia euroa, viivästykset vaihtelivat kahdesta kuukaudesta 52 kuukauteen. Lisäksi kustannukset kasvoivat yhteensä lähes 1,5 miljardilla eurolla, mistä EU yhteisrahoitti noin 30 prosenttia. Kreikassa kustannukset kasvoivat 1,2 miljardia euroa (minkä maksoi julkisen sektorin kumppani ja minkä yhteisrahoitukseen EU osallistui 36 prosentin osuudella) ja Espanjassa 0,3 miljardia euroa (minkä maksoi julkisen sektorin kumppani). Ranskassa kustannukset kasvoivat 13 miljoonaa euroa eli 73 prosenttia, mikä oli suhteellisesti arvioituna suurin kustannusten kasvu tarkastetuissa hankkeissa (ks. lisätietoja liitteestä III):

1. Espanjan moottoritiesopimukset neuvoteltiin uudelleen pian sopimusten allekirjoittamisen jälkeen, mikä johtui suunniteltuihin töihin vaadituista muutoksista. Tämän seurauksena kustannukset kasvoivat noin 300 miljoonalla eurolla, mikä jäi julkisen sektorin kumppanin maksettavaksi. A-1-moottoritien kustannukset kasvoivat 33 prosenttia (158 miljoonaa euroa), ja hanke viivästyi kaksi vuotta, kun taas C-25-moottoritien kustannukset kasvoivat 20,7 prosenttia (143,8 miljoonaa euroa, mukaan lukien 88,9 miljoonan euron rahoituskustannukset), ja hanke viivästyi 14 kuukautta.
2. Ranskassa tieto- ja viestintätekniikkaa koskevan Pau Pyrénéesin hankkeen kustannukset kasvoivat 73 prosenttia (18 miljoonasta eurosta 31 miljoonaan euroon) sääntelyä koskevien muutosten noudattamisen vuoksi. Vaikka Gironden hankkeen infrastruktuuri valmistui ajoissa, hankkeen tilaaminen viivästyi 16 kuukautta hallinnollisista syistä.
3. Irlannissa tieto- ja viestintätekniikkaa koskevan Metropolitan Area Network (MAN) -hankkeen rakennusvaihe oli huonosti suunniteltu, minkä vuoksi lopulta koko hanketta supistettiin. Toteutuneiden MAN-hankkeiden määrä väheni (66 kaupunkia 95 kaupungin sijasta) ja kustannukset nousivat 4,2 prosenttia (50 953 euroa) kaupunkia kohti.
4. Tarkastettujen kolmen moottoritien rakentaminen Kreikassa viivästyi huomattavasti (keskimäärin neljä vuotta), ja julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden neuvottelemisesta uudelleen aiheutui merkittävät lisäkustannukset (1,2 miljardia euroa), jotka jäivät julkisen sektorin kumppanin vastattaviksi, vaikka kahden hankkeen laajuutta supistettiin huomattavasti (ks. seuraavana oleva osuus).

Sopimusten uudelleenmäärittely Kreikassa: Mitä tapahtuu, kun asiat menevät vikaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudessa, ja kuka maksaa laskun? Lähes 1,2 miljardin euron lisälasku kansalaisille

Ensimmäinen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien aalto saapui Kreikkaan 1990-luvulla. Siihen kuuluneita hankkeita olivat esimerkiksi Ríon–Antírrion silta, Ateenan kehätie ja Ateenan uusi kansainvälinen lentoasema. Toinen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien aalto oli vuosina 2007–2008. Se koostui pääasiassa moottoriteiden rakentamisesta (ks. kuva 5). Tilintarkastustuomioistuin tarkasti näistä moottoriteistä kolme.

Lähde: Kreikan liikenneinfrastruktuurin, ympäristön ja kestävän kehityksen toimenpideohjelman hallintoviranomainen.

Suurelta osin kyseiset hankkeet rahoitettiin yksityisen sektorin kumppanin hallinnoimien ennalta määrättyjen moottoritieosuuksien tietullimaksuilla. Kreikan vakava rahoitus- ja talouskriisi kuitenkin romahdutti liikenteen määrän, joka putosi noin 50 prosenttia pessimistisimpiäkin arvioita pienemmäksi²², minkä vuoksi sekä todelliset että arvioidut tulot laskivat jyrkästi kolmen tarkastetun käyttöoikeussopimuksen osalta. Etenkin vuoden 2011 ja uudelleenmäärittelyn välillä (ks. kohta 37) kolmen tarkastuskohteena olleen moottoritien osalta kertyvät tulot laskivat huomattavasti, kun liikennemäärät vähenivät ennusteisiin verrattuna vähintään 63 prosentilla (Keski-Kreikan moottoritie), 49 prosentilla (Olympia-moottoritie) ja 20 prosentilla (Moreas-moottoritie)²³. Koska viranomaiset olivat siirtäneet kysyntään (liikenne) liittyvän riskin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevissa sopimuksissa pitkälti yksityisen sektorin kumppaneille (käyttöoikeussopimusten saajille), tulojen väheneminen vaikutti vakavalla tavalla sopimusten rahoitustasapainoon ja sai lainanantajat luopumaan hankkeiden rahoittamisesta, koska lainanantajat eivät enää uskoneet hankkeiden taloudelliseen elinkelpoisuuteen, minkä seurauksena työt keskeytettiin välittömästi.

Koska Kreikan viranomaiset olivat hyväksyneet sopimuslausekkeen (laajennettu ylivoimainen este yksityisen sektorin kumppanille poikkeustilanteessa), ne joutuivat tilanteeseen, jossa niiden ainoana mahdollisuutena oli

1. joko keskeyttää moottoriteiden rakentaminen ja asettaa itsensä alttiiksi oikeudenkäynneille sekä mahdollisten sakkojen ja korvausten maksamiselle
2. tai neuvotella käyttöoikeussopimukset uudelleen käyttöoikeussopimusten saajien (ja lainanantajien) kanssa sopimusten elinkelpoisuuden palauttamiseksi, mistä myös aiheutuisi lisää julkisia kustannuksia.

Kreikan viranomaiset katsoivat, että ensimmäinen skenaario eli moottoriteiden rakentamisen keskeyttäminen oli vähemmän suotuisa vaihtoehto, kun otettiin huomioon laajemmat makrotaloudelliset ja sosiaaliset seuraukset, joita tällaisesta päätöksestä olisi seurannut. Näin ollen käyttöoikeussopimusten saajien kanssa tehdyt sopimukset neuvoteltiin uudelleen (uudelleenmäärittely) kolme vuotta niiden neuvottelemisen jälkeen marraskuussa 2013 (Olympia-moottoritie ja Keski-Kreikan E-65-moottoritie) ja joulukuussa 2015 (Moreas) (ks. taulukko 2). Kuten jäljempänä on tarkemmin esitetty, tästä aiheutui julkisen sektorin kumppanille lähes 1,2 miljardin euron lisäkustannukset (ks. kohta 39).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Kreikan viranomaisilta saatujen tietojen perusteella.

Vaikka käyttöoikeussopimusten päättymispäivä säilyi uudelleenmäärittelyssä muuttumattomana, asiassa tehtiin päätös lykätä huomattavien moottoritieosuuksien (45 prosenttia Olympia-moottoritiestä ja 55 prosenttia Keski-Kreikan moottoritiestä) rakentamista ja pidentää rakennustöiden valmistumisen määräaikaa jokaisen kolmen hankkeen osalta, minkä seurauksena toimintakaudet infrastruktuurikustannusten takaisin saamiseksi lyhenivät. Hankkeiden viivästyttämisellä ja niiden supistamisella oli vaikutusta Kreikan moottoritieverkoston laajentamista koskevaan tavoitteeseen ja kerrannaisvaikutus koko Euroopan laajuiseen liikenneverkkoon. Lisäksi on olemassa vaara siitä, että Keski-Kreikan moottoritiehankkeen ja Moreas-moottoritiehankkeen Lefktro-Sparta -osuuden käyttöaste jää huomattavan alhaiseksi, mikä on ristiriidassa moitteettoman varainhoidon vaatimusten kanssa (ks. erityisesti laatikko 1).

Julkisen sektorin kumppanin oli myös vastattava lähes 1,2 miljardin euron lisäkustannuksista (ks. taulukko 3). Edellä mainitusta päätöksestä neuvotella sopimukset uudelleen aiheutui seuraavaa:

1. Olympia-moottoritien ja Keski-Kreikan moottoritien rakennusajanjaksoja varten maksettiin ylimääräinen 470 miljoonan euron rahoitusosuus (mukaan lukien EU:n varoista rahoitetut 422 miljoonaa euroa). Näin katettiin rahoitusvajeet, jotka olivat pääasiassa seurausta liikennemäärien vähentymisestä aiheutuneesta tulojen pienentymisestä ja hankkeen rahoituskustannusten huomattavasta noususta. Tulojen vähenemisen ja kustannusten nousun syynä oli rahoituskriisi, ja tilanne vaikutti vakavasti sopimusten rahoitustasapainoon.
2. Lisäksi julkisen sektorin kumppanin oli maksettava ylimääräiset 705 miljoonaa euroa näiden kolmen moottoritien käyttöoikeussopimusten saajille pääasiassa sopimuksista, joilla vauhditettiin rakennustöitä, jotka eivät olleet tarpeen kapasiteettivaatimusten vuoksi, ja seuraavista julkisen sektorin kumppanin vastuulle kuuluneista viivästyksistä:
   • arkeologisista löydöistä huolehtiminen
   • vaadittujen ympäristölupien hankkiminen
   • tarvittavien maiden pakkolunastusten viimeisteleminen.

   Tämän maksun korkea summa johtui myös hankkeiden heikosta valmistelusta ja erityisesti siitä, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevat sopimukset allekirjoitettiin ennen kuin asiaankuuluvat kysymykset oli ratkaistu, ja siitä, että viivästysten seurauksena toimintakausien päättymisajankohtaa ei automaattisesti muutettu, vaan yksityisen sektorin kumppaneille jäi vähemmän aikaa kerätä tuloja ja saavuttaa odotettu kannattavuus.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Kreikan viranomaisilta saatujen tietojen perusteella.

Valtion käyttöoikeussopimusten saajille suorittaman maksun ja rahoituskustannusten huomattavan nousun vuoksi Olympia-moottoritiehankkeen kokonaiskustannukset kilometriä kohti nousivat 69 prosenttia 7,7 miljoonasta eurosta 13,0 miljoonaan euroon; rakennettavan tien pituutta lyhennettiin samalla 45 prosenttia. Vastaavasti Keski-Kreikan moottoritietä koskevan hankkeen kokonaiskustannukset nousivat 47 prosenttia alun perin suunnitellusta 13,7 miljoonasta eurosta 20,2 miljoonaan euroon kilometriä kohti; rakennettavaa tieosuutta lyhennettiin samalla 55 prosenttia (ks. kuva 6). Kolmea moottoritietä koskeneen hankkeen kokonaiskustannukset nousivat uudelleenmäärittelyn vuoksi kokonaisuudessaan 36 prosenttia 9,1 miljoonasta eurosta 12,4 miljoonaan euroon kilometriä kohti. EU:n osuus hankkeen kokonaiskustannuksista kilometriä kohti nousi 95 prosenttia 2,1 miljoonasta eurosta 4,1 miljoonaan euroon²⁴.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Kreikan viranomaisilta saatujen tietojen perusteella.

Suurimmassa osassa tarkastettuja hankkeita on mahdollisuus huolehtia hyvästä palvelu- ja ylläpitotasosta

Toinen potentiaalinen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien hyöty on mahdollisuus varmistaa elinkaariajattelulla parempi ylläpito- ja palvelutaso kuin perinteisissä hankkeissa, sillä rakentamisesta vastuussa oleva yksityisen sektorin kumppani vastaa myös infrastruktuurin käytöstä ja ylläpidosta koko hankkeen keston ajan, mikä on paljon pidempi aika kuin perinteisiin hankintasääntöihin kuuluva tavallinen takuuaika. Tämä edellyttää, että yksityisen sektorin kumppani ottaa suunnitelmissaan huomioon sen vastattaviksi kuuluvat pitkän aikavälin käyttö- ja ylläpitokustannukset ja sellaisen palvelutason ylläpitämisen pitkällä aikavälillä, johon se on sitoutunut julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta koskevassa sopimuksessa. Yksityisen sektorin kumppanin on siten kiinnitettävä erityistä huomiota rakentamisen laatuun.

Lisäksi perinteisin menetelmin hankittuihin hankkeisiin ei tavallisesti sisällytetä hankkeen infrastruktuurin käyttöä ja ylläpitoa varten tarvittavia talousarviovaroja, sillä niistä sovitaan erikseen. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskeviin sopimuksiin sisältyy toimintaa ja ylläpitoa koskevia säännöksiä, joiden ansiosta näissä sopimuksissa voidaan sitoa tarvittavat varat rakennusajanjakson alusta alkaen, joten varojen saatavuus ei perustu viranomaisten harkintaan.

Suurimmassa osassa niistä yhdeksästä hankkeesta, jotka olivat valmiita tarkastuskäyntien aikaan, kumppani osoitti noudattavansa hyvää palvelu- ja ylläpitotasoa esimerkiksi rakenteellisen eheyden, horisontaalisten ja vertikaalisten moottoritieopasteiden, tieto- ja viestintätekniikan, laajakaistaa koskeviin asiakkaiden pyyntöihin vastaamisen ja monien muiden tekijöiden osalta. Näissä hankkeissa on mahdollisuudet pitää yllä hyvää palvelu- ja ylläpitotasoa sopimusten tulevan keston ajan. Tämä oli jäljitettävissä sopimukseen sisältyviin kannustimiin ja sakkoihin, joilla voi olla vaikutusta vuotuisten maksujen määrään. Lukuun ottamatta Espanjan C-25-moottoritietä ja tarkastettuja kolmea Kreikan moottoritietä, joiden osalta sakkoihin sovelletaan ad hoc -menettelyjä, vuotuisia maksuja voidaan automaattisesti pienentää, jos ylläpidon taso on heikko, tai nostaa, jos ylläpito- ja palvelutaso on erinomainen.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet eivät ole suojelleet julkisen sektorin kumppania suunnitellun infrastruktuurin tulevaan kysyntään ja käyttöön liittyviltä ylisuurilta odotuksilta

Mahdollisuutta yhdistää julkinen ja yksityinen asiantuntemus julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta suunniteltaessa pidetään yleisesti ottaen hyödyllisenä sen kannalta, että voidaan suorittaa realistinen arviointi suunnitellun infrastruktuurin tulevasta käytöstä. Se, että maksut voivat jakautua 20–30 vuoden ajanjaksolle, vähentää kuitenkin paineita optimoida hankkeen laajuus todellisten tarpeiden mukaisesti, mikä puolestaan lisää vaaraa siitä, että julkiset toimijat lähtevät mukaan infrastruktuurihankkeisiin, jotka ovat tarvittua suurempia tai joihin niillä ei olisi muuten varaa²⁵. Tämä sekä suunnitellun infrastruktuurin tulevan kysynnän ja käytön osalta liian optimistiset skenaariot voivat johtaa hankkeiden alikäyttöön, jolloin hankkeet tuottavat odotettua vähemmän vastinetta rahoille ja vähemmän hyötyjä.

Näin kävi esimerkiksi kolmessa tarkastetussa moottoritiehankkeessa, joiden käyttöaste on vaarassa jäädä huomattavasti odotettua alhaisemmaksi. Nämä olivat Keski-Kreikan moottoritie (ks. laatikko 1) ja Moreas-moottoritien Lefktron ja Spartan välinen osuus Kreikassa sekä valmistunut A-1-moottoritie Espanjassa. Niiden liikennemäärät ovat 35 prosenttia alun perin arvioitua pienempiä (20 463 ajoneuvoa 31 719 ajoneuvon sijasta).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Myös tarkastettujen Ranskan ja Irlannin laajakaistahankkeiden käyttöönottoaste asiakkaiden keskuudessa oli odotettua alhaisempi ja joissakin tapauksessa merkittävästi odotettua alhaisempi. Meurthe-et-Mosellen (Ranska) hankkeen tulot olivat lähes 50 prosenttia odotettua pienemmät (ks. taulukko 4), ja NBS-hankkeen (Irlanti) todellinen käyttöönottoaste asiakkaiden keskuudessa oli 69 prosenttia ennakoitua alhaisempi (42 004 asiakasta 135 948 asiakkaan sijasta).

Viivästykset, kustannusten kasvu ja hankkeiden alikäyttö johtuivat osaksi riittämättömistä analyyseista ja huonosti soveltuvista lähestymistavoista

Voidakseen yksilöidä hankkeiden täytäntöönpanossa esiintyvien mahdollisten puutteiden syitä (mahdollisia hyötyjä ja riskejä sekä niihin liittyviä tarkastukseen perustuvia huomautuksia koskeva tiivistelmä, ks. liite IV) tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko hankkeita analysoitu riittävästi etukäteen niin, että niiden valinta ja laajuus sekä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden valinta voitiin perustella. Lisäksi tutkittiin sitä, oliko valittu julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus juuri kyseiseen tilanteeseen sopiva.

Useimmissa tarkastetuissa hankkeissa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus oli valittu ilman etukäteen tehtyä vertailevaa analyysia, joka olisi osoittanut valitun kumppanuuden takaavan parhaan vastineen rahalle

Monissa maissa ei vaadita julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kokonaiskustannusten budjetointia sitoumusta tehtäessä, vaan vuosikustannukset hyväksytään vasta useita vuosia sen jälkeen, kun hanke on hyväksytty ja rakentaminen päättynyt. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien kustannuksia koskevat selvitykset annetaan tämän vuoksi vasta huomattavasti sen jälkeen, kun keskeiset päätökset on tehty. Päättäjät eivät ehkä tutki julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia yhtä huolellisesti kuin perinteisiä sopimuksia, koska viimeksi mainituissa pääomakustannukset budjetoidaan etukäteen ja ne joutuvat kilpailemaan muiden hankkeiden kanssa rajallisista rahoituslähteistä. Lisäksi julkiset kumppanit turvautuvat usein lainanantajien tekemiin arvioihin, vaikka näiden tavoitteet voivat olla hyvin erilaisia.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet vaikuttavat pitkälle tuleviin sukupolviin, ja siksi ne on valittava erityisen luotettavien analyysien ja perustelujen avulla. Hyvät hallintakäytännöt edellyttävät vertailevien analyysien tekemistä eri hankintavaihtoehtojen välillä (esimerkiksi perinteinen hankinta vai julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus), jotta rahalle saadaan paras vastine. Yleisesti käytetty väline on julkisen sektorin vertailumenettely. Jos julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus valitaan ilman vertailevaa analyysia, jolla taataan tasapuoliset toimintaedellytykset eri hankintamenettelyille, ei ole varmaa, saadaanko rahalle paras vastine ja suojellaanko yleistä etua parhaalla mahdollisella tavalla.

Tarkastetuista kahdestatoista hankkeesta kolmessa kansallisiin menettelyihin ei sisältynyt vertailevaa analyysia, esimerkiksi julkisen sektorin vertailumenettelyä, sopivimman hankintavaihtoehdon löytämiseksi, koska näihin hankkeisiin ei kuulunut suoraan julkisen sektorin kumppanilta perittäviä maksuja. Tarkastetuista muista yhdeksästä hankkeesta viiden (ks. liite III) – eli kaikkien Kreikassa ja Espanjassa toteutettavien tarkastettujen moottoritiehankkeiden – valinnan perusteluna ei myöskään ollut vertailevaa analyysia, josta olisi saatu lisätietoa määrällisistä tekijöistä ja rahalle saatavasta vastineesta pohjaksi hankintavaihtoehtoja koskevalle päätöksenteolle (laatikossa 2 on esimerkki kyseisten analyysien merkityksestä). Lisäksi yhdessä näistä yhdeksästä hankkeesta tilintarkastustuomioistuinta ei päästetty tutustumaan asiaan liittyvään dokumentaatioon (ks. kohta 51).

Vaikka komission Marguerite-rahastoon tekemään investointiin sovelletaan TEN-asetusta, jossa tilintarkastustuomioistuimelle annetaan tarkastusoikeudet silloinkin, kun edunsaaja on yksityinen kumppani²⁷, Irlannin viranomaiset kieltäytyivät luovuttamasta tilintarkastustuomioistuimelle N17/18-moottoritiehankkeen asiakirjoja, jotka liittyivät julkisen sektorin vertailumenettelyyn ja tarjouskilpailuun. Niitä ei ollut käytettävissä myöskään komissiossa. Tämän vuoksi ei voitu arvioida perusteluja, joita oli käytetty hankkeen suunnittelussa ja hankinnassa sekä valittaessa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus muiden hankintavaihtoehtojen (esimerkiksi perinteisen hankinnan ja käyttöoikeussopimuksen) sijaan.

Kun Ranskassa suoritettiin julkisen sektorin vertailumenettelyt tutkittujen kolmen käytettävyyteen perustuvan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden osalta, haittana olivat kustannuksia koskevan luotettavan tiedon puute ja järjestelmällisesti ylioptimistiset tulo-odotukset³⁰, jotka eivät useimmissa tapauksissa vastanneet todellisia käyttöönottoasteita asiakkaiden keskuudessa (ks. kohta 46). Vaikuttavuus oli näin ollen suunniteltua huonompi. Lisäksi Pau-Pyrénées-hankkeesta Ranskassa ja MAN-hankkeesta Irlannissa puuttui yleinen kustannus-hyötyanalyysi, mikä vaikeutti odotettavissa olevien hyötyjen yksilöintiä ja hankkeiden koon ja sisällön optimointia. MAN-hankkeessa tämä johti siihen, että hankkeen laajuutta supistettiin 95:stä 66 kaupunkiin. Kustannukset hankkeen kattamaa kuntaa kohden nousivat 4,2 prosentilla (ks. kohta 34 c).

Tarkastettujen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden arviointi osoitti, että tietyt näkökohdat voivat vaikuttaa huomattavasti hankkeen tuloksellisuuteen ja voisivat siksi kuulua komission erityisarvioinnin piiriin. Vaikka julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden suunnittelu, kilpailutus ja täytäntöönpano kuuluvat jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan, komissio voi olla tärkeässä asemassa hyväksyessään suurhankkeita, joissa EU:n rahoituslähteet ovat yhteisrahoittajina. Tästä huolimatta komissio ei ollut ottanut ennen ohjelmakautta 2007–2013 käyttöön erityisiä arviointityökaluja (esimerkiksi hankearviointikriteerejä, joilla osoitetaan EU:n tuottama lisäarvo, vastine rahalle ja yhteensopivuus pitkäaikaisten sopimusten kanssa), joiden avulla voidaan analysoida julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien erityispiirteiden vaikutusta yksittäisiin suurhankkeisiin³¹.

Riskinjako oli usein epäasianmukaista, jolloin kannustimet olivat vähäisemmät tai yksityinen kumppani altistui liian suurelle riskille

Eräs syy valita julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus on mahdollisuus jakaa riskit (esimerkiksi rakentamiseen, kysyntään tai käytettävyyteen liittyviä riskejä) sillä periaatteella, että kustakin riskistä vastaa se kumppani, joka pystyy parhaiten hallitsemaan riskiä.

Kyky määrittää hankkeeseen liittyvät riskit ja jakaa ne oikein niin, että saavutetaan paras mahdollinen tasapaino riskien siirtämisen ja riskistä vastaavan osapuolen saaman korvauksen välillä, on julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden onnistumisen keskeinen tekijä. Ellei näin tehdä, julkiselle kumppanille voi koitua taloudellisia seurauksia ja hankkeen tavoitteiden saavuttaminen voi estyä. Huonosti toteutetut riskinjakojärjestelyt voivat vähentää yksityisen kumppanin kannustimia tai nostaa hankkeen kustannuksia ja vähentää julkisen kumppanin saamaa taloudellista hyötyä.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi ainakin yhden tapauksen, jossa oli noudatettu hyviä käytäntöjä. Kyseessä oli ranskalainen Girondessa toteutettu laajakaistahanke, jossa oli otettu huomioon odotetun palvelutason saavuttaminen ja määrätty seuraamuksia, jos käyttöönottoaste asiakkaiden keskuudessa ei ollut hankintatarjouksessa mainittujen rahoitusmallien mukainen. Toisaalta useissa tapauksissa riskejä ei ollut jaettu johdonmukaisesti. Esimerkkeinä voidaan mainita seuraavat tapaukset:

1. Riskinjako ei ole julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta koskevan sopimuksen myöntämisperusteiden mukainen: Vaikka valittaessa tarjoajia Ranskassa toteutettuun Meurthe-et-Moselle -hankkeeseen myöntämisperusteihin sisältyi se, että mahdolliset yksityiset kumppanit ehdottavat rahoitusmalleja laajakaistapalvelujen kaupallistamiseksi, yksityisten kumppanien sijasta kaupalliset riskit kantoi julkinen kumppani. Näin ollen yksityiset kumppanit eivät olleet tilivelvollisia tarjousvaiheen tuloennusteistaan. Tarkastuksessa havaittiin, että tulot olivat lähes 50 prosenttia odotuksia alhaisemmat. Riskien johdonmukaisempi jakaminen olisi kannustanut paremmin varmistamaan laajakaistapalvelujen tehokkaan kaupallisen hyödyntämisen.
2. Riskin jakautuminen ei vastaa yksityiselle riskipääomalle maksettavaa korvausta: Moottoritiehankkeessa yksityinen kumppani kantoi käytettävyyteen liittyvän riskin mutta ei kysyntään liittyvää riskiä. Käytettävyyteen liittyvä riski on enemmän kiinni yksityisen kumppanin aikaansaamasta ylläpitotasosta kuin ulkoisista tekijöistä, joten siitä koituu yksityiselle kumppanille vähemmän epävarmuustekijöitä, ja siksi yksityisen kumppanin pääomalle maksettavan korvauksen olisi oltava alhaisempi kuin kysyntään liittyvän riskin yhteydessä. Kuitenkin tässä tapauksessa yksityisen kumppanin pääomalle tuli julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta koskevan sopimuksen ansiosta lähes 14 prosentin vuosituotto, mikä oli suurimpia tarkastetuissa hankkeissa havaittuja tuottoja.
3. Epäasianmukainen riskinjako – yksityisen kumppanin riski liiallinen: Kreikassa tarkastetuissa hankkeissa kävi ilmi, että jos yksityisen kumppanin osuus riskistä on liian suuri – kuten Olympia-moottoritiehankkeessa, jossa julkinen kumppani siirsi koko kysyntään liittyvän riskin yksityiselle kumppanille, vaikka tämä ei voinut vaikuttaa mitenkään liikennekysyntään – vaarana on yksityisen kumppanin lisääntynyt maksukyvyttömyysriski, jolloin julkiselle kumppanille tulee lisää kustannuksia ja sen rahalleen saama vastine vähenee (ks. kohdat 36–40). Samanlainen riskinjako oli suunnitteilla Irlannissa toteutettavassa NBS-hankkeessa, jossa tosiasiallinen käyttöönottoaste asiakkaiden keskuudessa osoittautui paljon alun perin suunniteltua pienemmäksi (ks. kohta 46). Ellei yksityinen kumppani olisi ollut taloudellisesti vahva, koko hanke olisi vaarantunut tuoton jäätyä huomattavasti aiottua pienemmäksi.
4. Tehoton riskinjako: Espanjan A-1-moottoritiehankkeessa (ks. kuva 8) sekä kysyntään liittyvä riski että käytettävyyteen liittyvä riski siirrettiin yksityiselle kumppanille, koska hankekorvaus perustui julkisen kumppanin maksamiin varjotulleihin, joita oikaistiin infrastruktuurin ylläpidon laatuun liittyvillä bonuksilla tai sakoilla. Liikennemäärät jäivät huomattavasti alle odotusten, ja ylläpito oli osittain alhaisten liikennemäärien johdosta niin laadukasta, että yksityiselle kumppanille maksettiin bonuksia, jotka kompensoivat kysyntään liittyvästä riskistä johtuvat tappiot. Näin ollen vaikka yksityinen kumppani kantoi kaikki riskit, se ei käytännössä kärsinyt yhtään tappiota, kun taas julkinen kumppani joutui sopimuksen perusteella maksamaan huomattavasti enemmän varmistaakseen vähän käytetyn moottoritien erinomaisen kunnossapidon.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Pitkäaikaiset julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevat sopimukset sopivat huonosti yhteen teknologian nopean muuttumisen kanssa

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevien sopimusten mahdollisimman suuren hyödyn odotetaan yleensä tulevan siitä, että yhdistetään julkisen ja yksityisen asiantuntemuksen vahvuudet ja hyödynnetään niitä. Niiden odotetaan parantavan infrastruktuurin ja palvelujen laatua ja kannustavan etsimään innovatiivisia ratkaisuja julkiseen palvelutarjontaan³².

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat laajakaistahankkeet toteutettiin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksina lähinnä koska julkiset kumppanit katsoivat, ettei heillä ollut teknisiä valmiuksia panna hankkeita täytäntöön perinteisellä tavalla ilman, että aiheutui suuri liitäntöjä koskevien teknisten ongelmien riski. Julkiset kumppanit joutuivat kuitenkin kohtaamaan yleisen ongelman, joka julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksissa on uusien teknologioiden alalla. Tämän alan pitkäaikaisten sopimusten onnistuneen täytäntöönpanon keskeisenä edellytyksenä on tarkoituksenmukaisimpien teknisten ratkaisujen valinta. Koska hankkeissa oli sitouduttu tiettyyn teknologiaan ja suorituskykyyn julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta koskevan yleensä pitkäkestoisen sopimuksen ajaksi, hankkeisiin liittyi tekniikan vanhentumisesta johtuva huomattava riski, mikä väistämättä johtaa tulojen vähenemiseen heti, kun uusi teknologia on käytettävissä.

Esimerkiksi Ranskassa tarkastetuista neljästä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen perustuvasta laajakaistahankkeesta kolmen kestoajaksi oli määrätty 18–24 vuotta. Nämä kolme hanketta perustuvat teknologioiden yhdistelmään ja niissä hyödynnetään laajasti langatonta teknologiaa, jonka päivittäminen 5–6 vuoden välein tulee kalliiksi (ks. myös laatikko 3). Kun Ranskassa otetaan käyttöön hyvin nopeaa internetyhteyttä koskeva strategia³³, asiaan liittyvän infrastruktuurin toteuttamiseksi on käynnistettävä uusi hankintamenettely, joka koskee alueita, joille on juuri tuotu langaton teknologia ja joita varten on jo vuoteen 2030 asti ja sitäkin kauemmin voimassa oleva julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta koskeva sopimus. Samasta alueesta tehdään sen vuoksi todennäköisesti kaksi tai useampia päällekkäisiä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevia sopimuksia, joista yksi koskee vanhentunutta teknologiaa. Lisäksi on ehkä neuvoteltava uudelleen nykyisistä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevista sopimuksista, kustannusten noususta ja koko verkkoa koskevista ennalta arvaamattomista vaikutuksista.

EU:n tukemiin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeisiin sovellettava institutionaalinen ja oikeudellinen kehys ei ole vielä riittävä

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, onko EU:ssa riittävät oikeudelliset ja institutionaaliset kehykset useampien julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden tukemiseen kaikissa jäsenvaltioissa. Tarkastuksessa pohdittiin muun muassa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta koskevan nykyisen lainsäädännön riittävyyttä, julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden täytäntöönpanoa neuvonnan avulla tukevia neuvontayksikköjä, vakiomuotoisia sopimuksia, vertailevan analyysin ja tarkoituksenmukaisten toimintamekanismien malleja, jotka helpottavat kaikkien näiden järjestelmien täytäntöönpanoa, sekä sopivia strategioita julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien käyttämiseksi osana yleistä investointipolitiikkaa.

Kaikissa tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa jäsenvaltioissa ei ole kehittyneitä institutionaalisia ja oikeudellisia kehyksiä, vaikka julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet tunnetaankin

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet edellyttävät onnistuakseen luotettavia ja kattavia institutionaalisia ja oikeudellisia kehyksiä ja prosesseja. Tämän lisäksi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien onnistunut täytäntöönpano on suuressa määrin riippuvaista asiasta vastaavien viranomaisten hallinnollisista valmiuksista.

Tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastettujen neljän jäsenvaltion institutionaalisia ja oikeudellisia kehyksiä ja havaitsi joitakin puutteita, jotka estävät julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien täytäntöönpanon onnistumisen.

1. Ranskassa ja Irlannissa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuskehys toimii vain tietyissä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksissa keskustasolla: Ranskassa kattava institutionaalinen kehys toimi lähinnä kumppanuussopimuksissa (Contrats de Partenariat) – esimerkiksi DBFMO-hankkeiden käytettävyyteen perustuvassa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusjärjestelyssä – joista neuvotellaan kansallisella tasolla. Muissa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien muodoissa, kuten käyttöoikeussopimustyyppisissä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksissa (Délégation de Service Public) ja aluetason kumppanuussopimuksissa, ei ollut samanlaisia järjestelyjä. Irlannissa sopimusjärjestelyihin ei sisältynyt esimerkiksi MAN-hankkeen osalta yhtä paljon valvontaa ja vertailevaa analysointia kuin käytettävyyteen perustuvissa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksissa, vaikka se olisi saattanut estää huonon suunnittelun (ks. kohta 34 c).
2. Kreikassa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuskehys toimii vain hankkeissa, joiden rakennuskustannukset ovat alle 500 miljoonaa euroa. Näin ollen erittäin suuret infrastruktuurihankkeet, kuten tarkastukseen valitut kolme moottoritietä³⁴, jäävät julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevassa laissa säädettyjen pakollisten arviointien ulkopuolelle. Tämä ei helpota julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksista vastaavan osaston tehtävää, kun se soveltaa vakiintuneita menettelyjä ja käyttää johdonmukaisesti hyväksi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksista vastaavan yksikön kokemuksia laajamittaisissa hankkeissa.
3. Espanjalla ei ollut julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia hoitavaa osastoa eikä yksikköä, joka olisi avustanut tarkastettujen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden täytäntöönpanossa. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia varten ei näin ollen ollut vakiomuotoisia sopimuslausekkeita, ohjeita eikä työvälineitä keskustasolla. Espanjassa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeita ei analysoitu vertaamalla niitä muihin hankintavaihtoehtoihin (ks. kohta 50), eikä niistä rahalle saatavaa vastinetta mitattu muillakaan erityisesti julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeille räätälöidyillä arvioinneilla.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että vain muutamalle jäsenvaltiolle oli kertynyt riittävästi pitkän ajan kokemusta ja julkisen sektorin asiantuntemusta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden onnistuneesta täytäntöönpanosta (ks. kuva 3). ESIR-rahastosta rahoitettujen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden analysointi vahvisti niiden keskittyvän tähän hankintavaihtoehtoon parhaiten perehtyneille jäsenvaltioille: ESIR-rahaston kesäkuuhun 2017 mennessä hyväksymistä 18:sta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeesta 14 sijaitsi Ranskassa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Alankomaissa, Italiassa, Saksassa, Irlannissa ja Kreikassa. Tämä vahvistetaan myös tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa, joka koskee ehdotusta laajentaa ESIR-asetuksen soveltamisalaa³⁵. Lausunnossa kiinnitettiin huomiota vakavaan maantieteellisen epätasapainoon ja alakohtaisen keskittymiseen, koska 63 prosenttia ESIR-rahaston infrastruktuuri- ja innovointi-ikkunan rahoituksesta myönnetään Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, Italiaan ja Espanjaan, lähinnä energia- (46 prosenttia) ja kuljetussektorille (19 prosenttia).

Tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot eivät ole laatineet selkeää strategiaa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden käytölle siitä huolimatta, että hankkeiden vaikutukset ovat pitkäaikaisia

Yksi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden mahdollisista hyödyistä on suunnitellun pääomainvestointiohjelman aikaisempi toteutuminen, sillä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet voivat olla tärkeä lisärahoituksen lähde, jolla täydennetään tavanomaisia määrärahoja.

Suurten infrastruktuurihankkeiden rahoittamisella ja niiden rakentamiseen, käyttöön ja ylläpitoon liittyviin vuosittaisiin maksuihin sitoutumisella on kuitenkin pitkäaikaisia vaikutuksia jäsenvaltioiden talousarvioon ja poliittiseen päätöksentekoon. Näin ollen hallitusten olisi laadittava strateginen lähestymistapa, jolla määritellään, mitkä alat ja tilanteet sopivat parhaiten julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin ja milloin voi olla asianmukaista sitoutua talousarvioon pitkällä aikavälillä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei useimmilla tarkastuskäynnin kohteena olleilla jäsenvaltioilla ollut selkeää toimintalinjaa tai strategiaa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien käytölle.

1. Irlannissa ja Kreikassa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia pidettiin lähinnä lisärahoituslähteenä. Niiden avulla rahoitettiin pääasiassa täydentäviä investointeja eli lisähankkeita, joita ei voitu kattaa kansallisella pääomatalousarviolla (Irlanti), tai houkuteltiin yksityisiä varoja (Kreikka).
2. Ranskassa ei ole julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien käyttöä koskevaa strategista lähestymistapaa. Hallitus on yrittänyt kannustaa käyttämään julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia suhdanteiden tasoittamista koskevana toimena rahoitus- ja talouskriisin voittamiseksi, mutta se ei ole antanut selkeitä ohjeita siitä, mikä asema julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksilla olisi oltava investointistrategioissa. Esimerkiksi tarkastetut laajakaista-alalla toteutetut julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeet toteutettiin ilman kansallisen tason yleistä strategiaa, jonka tavoitteena olisi varmistaa nopea internetyhteys kaikille (ks. kohta 59).
3. Espanjassa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeita ei määritelty tärkeyden, vaikutuksen tai rahalle saatavan vastineen vaan kehittyneisyyden perusteella. Tämä selittää esimerkiksi sen, miksi A-1-moottoritien vähemmän liikennöidyllä osuudella toteutettiin kehittyneempi hanke julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden avulla.

Unionin infrastruktuuripolitiikan näkökulmasta tarkasteltuna Ranskassa ja Irlannissa toteutetuissa kuudessa laajakaistahankkeessa otettiin huomioon unionin tieto- ja viestintätekniikan tärkeimmät painopisteet. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että kaksi kolmasosaa tarkastetuista moottoritiehankkeista³⁶ ei kuulunut tärkeysjärjestyksessä etusijalla olevaan TEN-T-runkoverkkoon, kuten on suunniteltu, jotta verkko saadaan valmiiksi vuoteen 2030 mennessä, vaan ne olivat osa kattavaa verkkoa, jonka odotetaan valmistuvan vasta vuonna 2050. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia voidaan käyttää lisävaihtoehtona perinteisille hankintamenetelmille ja niistä voi olla apua suurten ja tärkeiden infrastruktuurisuunnitelmien toteuttamisessa. On kuitenkin kyseenalaista, oliko julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus perusteltu, kun otetaan huomioon siihen liittyvät yksityiskohtaiset lisävaatimukset ja riskit näissä hankkeissa, jotka eivät kuulu vuoteen 2030 mennessä valmistuvaan runkoverkkoon ja jotka osoittautuivat erityisen ongelmallisiksi, kuten tästä kertomuksesta käy ilmi.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien asema laajemmissa investointistrategioissa olisi mahdollisuuksien mukaan määritettävä koherenttien strategisten lähestymistapojen avulla. Tarkastuskäynnin kohteena olleista neljästä jäsenvaltiosta Irlanti ja vähemmässä määrin myös Kreikka pohtivat julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien käytön rajoittamista, jotta ei sidottaisi liikaa tulevien talousarvioiden varoja käyttäen hyväksi sitä, että tällaisia kokonaismääriä ei ole hyväksyttävä eikä valvottava ennakolta. Irlanti suunnitteli julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen liittyvien menojen rajoittamista niin, että ne voisivat olla korkeintaan 10 prosenttia kaikista aggregoiduista vuotuisista pääomamenoista. Kreikassa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksista maksettavat lainsäädäntökehyksen mukaiset maksut voivat olla yhteensä korkeintaan 10 prosenttia vuosittaisesta julkisesta investointiohjelmasta ja yksityisille toimijoille maksettavat vuosittaiset käytettävyysmaksut yhteensä korkeintaan 600 miljoonaa euroa³⁷.

Ranskassa ja Espanjassa ei ole ylärajaa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksille vuosittain maksettavien maksujen yhteissummalle. Aluetasolla oli erityisen selvää, että talouden joustavuus oli vaarassa vähentyä, koska sen hetken ja pitkän ajan budjettirajoitteiden johdosta rahoitukseen käytettiin enemmän pääomaa kuin mihin oli varaa (ks. laatikko 4).

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien yhdistäminen EU:n rahoitukseen tuo mukanaan lisää vaatimuksia ja epävarmuutta

Vain hyvin harvat jäsenvaltiot ovat toteuttaneet järjestelmällisesti julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia käyttäen hyväksi EU:n tukea (ks. kohdat 9–19). Tarkastuskäynnit Irlannissa, Ranskassa, Espanjassa ja Kreikassa vahvistivat, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeissa rahoituslähteiden yhdistämistä haittaavat eniten EU:n avustushakemusprosessiin sisältyvät yksityiskohtaisemmat vaatimukset sekä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen liittyvä monimutkainen hankinta- ja hallintaprosessi. Tilanne voi johtaa siihen, että molemmat kumppanit lähtökohtaisesti välttävät yhdistettyjen rahoituslähteiden (julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien) käyttöä ja valitsevat sen sijaan perinteisen hankinnan tai toteuttavat julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia ilman mitään EU:n tukimuotoa.

EU:n tuen hyvin vähäinen käyttö julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksissa tähän mennessä on johtunut paitsi rahoitus- ja talouskriisistä, poliittisista painotuksista ja siitä, että julkisen sektorin kyky hoitaa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia on heikko, jossakin määrin myös EU:n rahoitusta koskevaan aiempaan lainsäädäntöön liittyvistä käytännön ongelmista. Rakennerahastojen ja koheesiorahaston vuosien 2007–2013 ohjelmakautta koskevat asetukset eivät sisältäneet julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevia erityisiä säännöksiä, koska asetukset oli alun perin räätälöity perinteisiä hankintamuotoja varten luoduille avustusten hyväksymis- ja maksumekanismeille.

Yhteisistä säännöksistä annetun asetuksen uusiin, ohjelmakautta 2014–2020 koskeviin säännöksiin on sisällytetty julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksille omistettu luku. Siinä selvitetään mahdollisuuksia saada julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeisiin tukea ERI-rahastoista ja käsitellään suurimpia käytännön ongelmia. Tämän seurauksena esimerkiksi rahoitusvajeen laskenta yksinkertaistui ja avustuksen maksukautta voitiin pidentää (ks. lisätietoja liitteestä II). Nämä säännökset voivat lisätä EU:n tuen käyttöä yhdistetyissä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeissa, mutta vain hyvin harvat hankkeet oli valmisteltu sitä varten tarkastushetkeen mennessä (syyskuussa 2017).

Mahdollisuus kirjata julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeet taseen ulkopuolisiksi eriksi vaarantaa avoimuuden ja vastineen saamisen rahalle

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien tilastollinen käsittely on tärkeä näkökohta viranomaisten päättäessä tämän hankintavaihtoehdon käyttämisestä. Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmän 2010 (ks. kohta 6) mukaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet on kohdennettava varojen taloudellisen haltijan eli sen osapuolen taseeseen, joka kantaa suurimman osan riskistä ja jolla on oikeus suurimpaan osaan varoihin liittyvistä hyödyistä. Sääntöjen mukaan on olemassa kaksi mahdollisuutta riippuen siitä, miten riskit/hyödyt on jaettu julkisten ja yksityisten kumppanien kesken:

1. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet voidaan kirjata julkisen talouden taseeseen samalla tavoin kuin perinteisten hankintamenettelyjen avulla toteutetut hankkeet. Tässä vaihtoehdossa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen liittyviä varoja käsitellään julkisena investointina, joka kasvattaa julkista velkaa investoinnin suuruisella summalla ja vaikuttaa näin ollen Maastrichtin kriteerien noudattamiseen.
2. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeet voidaan kirjata julkisen talouden taseen ulkopuolisiksi eriksi siirtämällä investointikustannukset pääomatalousarviosta tulevien vuosien vuotuisiin toimintatalousarvioihin. Etuna on, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen liittyvää osaa velasta ei oteta huomioon Maastrichtin kriteerien noudattamisen osalta.

Julkisten ja yksityisten kumppanien välinen riskinjako on julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta koskevan sopimuksen keskeisiä tekijöitä (ks. kohta 54). Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien pitäminen julkisen talouden taseen ulkopuolella tarkoittaa, että suurin osa riskistä ja hyödystä siirretään yksityiselle kumppanille. Tällöin on vaarana se, että jakojärjestelyt tehdään parhaana pidetyn tilastollisen käsittelyn perusteella eikä noudattaen periaatetta, jonka mukaan riskin kantaa se osapuoli, jolla on paremmat mahdollisuudet hallita sitä ja tuottaa rahalle paras vastine. Yleisesti ottaen kirjaamalla julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin liittyvät varat taseeseen voidaan varmistaa se, että eri hankintavaihtoehdoilla on tasapuoliset toimintaedellytykset, jolloin valinta voidaan tehdä yksinomaan rahoille saatavan parhaan vastineen perusteella.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevien toimintapolitiikkojen, strategioiden ja hankkeiden analyysi tarkastetuissa neljässä jäsenvaltiossa toi esiin seuraavaa:

1. Irlannissa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden valinnassa keskeisenä tekijänä oli rahalle saatavan vastineen lisäksi mahdollisuus pitää julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet julkisen talouden taseen ulkopuolella. Tarkastetuista hankkeista kaksi (kokonaiskustannukset 1,2 miljardia euroa) kirjattiin taseen ulkopuolelle ja yksi taseeseen.
2. Kreikassa keskeinen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden valintaan vaikuttanut tekijä oli halu houkutella yksityistä rahoitusta. Merkitystä oli myös tilastolliseen käsittelyyn liittyvillä näkökohdilla, ja tarkastetut kolme käyttöoikeussopimusta, joiden arvo oli yhteensä 6,7 miljardia euroa, kirjattiinkin alun perin taseen ulkopuolelle. Ne kuitenkin luokiteltiin taseeseen kuuluviksi sen jälkeen, kun sopimuksen ehdoista oli neuvoteltu uudelleen ja niitä oli muutettu oleellisesti (ks. kohdat 37–40). Yhtäkään hankkeista ei ollut verrattu muihin hankintavaihtoehtoihin siltä kannalta, mistä saadaan paras vastine rahalle.
3. Ranskassa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet kirjataan järjestelmällisesti julkisen talouden taseeseen, jolloin valinta voidaan nimenomaan tehdä rahalle saatavan vastineen perusteella. Tarkastetut neljä hanketta oli kirjattu taseeseen ja niitä oli verrattu vaihtoehtoisiin hankintamuotoihin Pau Pyrénées -hanketta lukuun ottamatta.
4. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden kirjaaminen taseen ulkopuolelle oli myös Espanjan viranomaisille keskeinen kysymys. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia, jotka olisivat vaikuttaneet julkisen talouden taseeseen, ei yleensä edistetty, eikä tarkastettuja julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia ollut verrattu muihin vaihtoehtoihin rahalle saatavan vastineen suhteen. Esimerkiksi A1-moottoritietä koskevassa toteutettavuustutkimuksessa käsiteltiin riskin jakamista siten, että tavoitteena oli pitää hanke julkisen talouden taseen ulkopuolella ja säilyttää näin yksi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudesta saatava olennainen etu³⁸. Kansallinen kirjanpitovirasto määräsi kuitenkin, että kaksi tarkastettua hanketta oli kirjattava taseeseen, koska yksityisen kumppanin vastuulla olevat riskit olivat riittämättömät.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarkastetuista 12 hankkeesta viidessä (kokonaiskustannukset 7,9 miljardia euroa) oli pidetty valinnan kannalta merkittävänä sitä, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus voidaan kirjata taseen ulkopuolelle. Nämä käytännöt voivat lisätä kielteisiä sivuvaikutuksia, jotka vaarantavat rahalle saatavan vastineen. Esimerkiksi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeita saatetaan suosia niissäkin tapauksissa, joissa rahalle saatavan vastineen pohtiminen voisi johtaa erilaisiin valintoihin. Seurauksena voi olla myös epätasapainoisia riskinjakojärjestelyjä ja julkisen kumppanin kustannusten lisääntymistä.

Se, ettei julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeista ole julkisesti saatavilla luotettavia tietokantoja³⁹, joista näkyisivät julkisten tahojen tulevien vuosien sitoumukset, sekä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden pitäminen julkisen talouden taseen ulkopuolella estävät suurta yleisöä saamasta avoimesti tietoja julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevista pitkäaikaisista sitoumuksista ja niihin liittyvistä vastuista ja näin ollen myös niiden vaikutuksesta kyseisen jäsenvaltion velan ja alijäämän tasoon.

Johtopäätökset ja suositukset

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vaikka julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien avulla on mahdollista toteuttaa nopeammin toimintapolitiikkaa ja varmistaa hyvä ylläpitotaso hankkeiden koko elinkaaren ajan, tarkastettuja EU:n tukemia julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia ei aina hallinnoitu vaikuttavasti eikä niistä aina saatu riittävää vastinetta rahalle. Tarkastettujen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien mahdollisia hyötyjä ei useinkaan saavutettu, koska niissä ilmeni perinteisin menetelmin hankittujen hankkeiden tavoin viivästyksiä, niiden kustannukset kasvoivat ja hankkeen tulosten käyttöaste jäi alhaiseksi. Näin ollen 1,5 miljardin euron varojen, joista 0,4 miljardia euroa oli EU:n varoja, käyttö ei ollut tehokasta eikä vaikuttavaa.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien mahdollisuuksia tuottaa lisää vastinetta rahalle ei myöskään analysoitu riittävästi, eikä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien sekä institutionaalisten ja oikeudellisten kehysten käytölle laadittu asianmukaisia strategioita. Muun muassa liikenteen valkoisessa kirjassa ja voimassa olevissa Verkkojen Eurooppa -välineestä annetussa asetuksessa ja ESIR-asetuksessa on asetettu tavoitteeksi, että EU:n varojen avulla pyritään saavuttamaan tehokkaampi vipuvaikutus yhdessä yksityisten varojen kanssa – julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeet mukaan luettuna. On kuitenkin olemassa huomattava riski, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet eivät auta saavuttamaan tätä tavoitetta, koska vain harvoilla jäsenvaltioilla on asianmukaista kokemusta ja asiantuntemusta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeista.

Suositus 1 – Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien laajempaa käyttöä ei edistetä ennen kuin havaitut ongelmat on ratkaistu ja seuraavat suositukset toteutettu

Komission ja jäsenvaltioiden ei pitäisi edistää julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien laajempaa käyttöä ennen kuin tässä kertomuksessa havaitut ongelmat on ratkaistu ja seuraavat suositukset pantu täytäntöön. Tämä voidaan toteuttaa erityisesti parantamalla institutionaalisia ja oikeudellisia kehyksiä ja hankkeiden hallinnointia sekä lisäämällä varmuutta siitä, että valitsemalla julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus saadaan eniten vastinetta rahalle ja että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeita hallinnoidaan todennäköisesti menestyksekkäästi.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: välittömästi.

Tarkastetuissa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeissa ei aina onnistuttu saavuttamaan odotettuja hyötyjä vaikuttavasti

Aiheesta laadituissa EU:n strategioissa ja asetuksissa säädetään julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien käytöstä mahdollisesti tehokkaana tapana toteuttaa infrastruktuurihankkeita, joilla varmistetaan julkisen politiikan tavoitteiden saavuttaminen kokoamalla yhteen eri muodossa olevia julkisia ja yksityisiä varoja. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että hankkeiden toteuttaminen tavallista suuremmassa mittakaavassa sekä hankkeen suunnittelun, rahoituksen, rakentamisen, toiminnan ja kunnossapidon yhdistäminen yhteen sopimukseen lisäsi koko hankkeen monimutkaisuutta ja kilpailun vähäisyyden riskiä ja asetti näin viranomaisen riippuvuusasemaan.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden valitseminen ei useimmissa tarkastetuissa hankkeissa tuottanut kumppanuudelta odotettuja hyötyjä sen suhteen, että hankkeet olisi toteutettu ajallaan ja talousarvion mukaisesti. Kuten tilintarkastustuomioistuin on havainnut jo perinteisin menetelmin hankittujen hankkeiden yhteydessä myös enemmistössä tarkastetuista julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeista (seitsemässä kahdestatoista hankkeesta, mikä vastaa 7,8 miljardin euron hankekustannuksia) ilmeni tehottomuuksia, joihin kuului hankintamenettelyjen (kesto jopa 6,5 vuotta) ja rakennusvaiheiden (2–52 kuukauden viivästyksiä) pitkittyminen. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien mahdollisuudet saavuttaa nämä hyödyt olivatkin rajalliset, koska osa viivästyksistä johtui tekijöistä, joihin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden valitsemisella ei voitu mitenkään vaikuttaa (viivästykset lupien saamisessa, hankintamenettelyä koskevat oikeudenkäynnit tai hankkeita koskevat uudelleenneuvottelut). Osa kuitenkin johtui suoraan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden valitsemisesta, kuten ongelmat maksuedellytysten täyttymisessä sekä suurempi haavoittuvuus talouden laskusuhdanteille, mikä johti lainanantajien vetäytymiseen ja julkisen sektorin kumppanille aiheutuneisiin huomattaviin lisäkustannuksiin (1,5 miljardia euroa).

Mahdollisuus rahoittaa suuren mittakaavan hankkeita pidemmällä aikavälillä vähentää paineita optimoida hankkeen laajuus todellisten tarpeiden mukaisesti. Se puolestaan lisää riskiä, että julkiset toimijat toteuttavat tarvetta suurempia infrastruktuurihankkeita. Tarkastetuissa hankkeissa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanien sekä lainantajien tekemät arvioinnit eivät estäneet luomasta liian optimistisia skenaarioita tulevasta kysynnästä ja suunnitellun infrastruktuurin käytöstä. Esimerkiksi joidenkin Kreikan ja Espanjan moottoritieosuuksien liikenteen määriä koskevat arviot alittivat reilusti mahdollisen kapasiteetin, ja Ranskassa ja Irlannissa tarkastettujen laajakaistahankkeiden todelliset käyttöönottoasteet asiakkaiden keskuudessa alittivat ennusteet reilusti (jopa 69 prosenttia) ja hankkeet tarjosivat siten odotettua vähemmän vastinetta rahalle, eikä niiden vaikuttavuus vastannut odotuksia.

Suositus 2 – Lievennetään viivästysten ja uudelleenneuvottelujen taloudellista vaikutusta kustannuksiin, joita julkisen sektorin kumppanille aiheutuu julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksista

Jotta voitaisiin jakaa viivästyksistä ja uudelleenneuvotteluista aiheutuvat kustannukset paremmin kumppaneiden välillä ja lieventää julkisen sektorin kumppanista johtuvien viivästysten ja sopimuksia koskevien uudelleeneuvottelujen vuoksi julkisen sektorin kumppanille aiheutuvia taloudellisia vaikutuksia, jotka kohdistuvat kumppanuuden lopullisiin kustannuksiin, tilintarkastustuomioistuin suosittelee seuraavaa:

1. Jäsenvaltiot määrittelevät vakiosopimusehdot, jotka rajoittavat julkisen sektorin kumppanin maksettavaksi jäävien mahdollisten ylimääräisten kustannusten määrää, ja laativat niistä ehdotuksen.
2. Jäsenvaltiot arvioivat varhaisessa vaiheessa sopimuksista käytävät uudelleenneuvottelut sen varmistamiseksi, että julkisen sektorin kumppanille aiheutuvat kustannukset ovat asianmukaisesti perusteltuja ja vastinetta rahalle -periaatteiden mukaisia.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: välittömästi.

Viivästykset, kustannusten kasvu ja hankkeiden alikäyttö johtuivat osaksi riittämättömistä analyyseista ja huonosti soveltuvista lähestymistavoista

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus valittiin usein ilman riittävää analysointia. Useimmista tarkastetuista hankkeista ei tehty vertailuanalyysiä esimerkiksi julkisen sektorin vertailumenettelyn avulla sen osoittamiseksi, tarjoaako julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus parhaan vastineen rahalle, tai yleisen edun suojelemiseksi varmistamalla eri hankintamenettelyjen tasapuoliset toimintaedellytykset.

Vaikka komission Marguerite-rahastoon tekemään investointiin sovelletaan TEN-T-asetusta, jossa tilintarkastustuomioistuimelle annetaan tarkastusoikeuksia silloinkin, kun edunsaaja on yksityisen sektorin kumppani, Irlannin viranomaiset kieltäytyivät luovuttamasta tilintarkastustuomioistuimelle N17/18-moottoritiehankkeen asiakirjoja, jotka liittyivät julkisen sektorin vertailumenettelyyn ja tarjouskilpailuun. Niitä ei ollut käytettävissä myöskään komissiossa. Tämän vuoksi ei voitu arvioida perusteluja, joita oli käytetty hankkeen suunnittelussa ja hankinnoissa sekä valittaessa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus muiden hankintavaihtoehtojen (esimerkiksi perinteisen hankinnan ja käyttöoikeussopimuksen) sijaan.

Suurimmassa osassa tarkastetuista julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeista ilmeni, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusvaihtoehdon käytössä oli puutteita. Riskinjakojärjestelyt oli usein laadittu huonosti, minkä seurauksena riskinjako oli tehotonta ja epäjohdonmukaista tai yksityisen sektorin kumppanin riski oli liian suuri. Yhdessä tarkastetussa tapauksessa yksityisen sektorin kumppanin suuri 14 prosentin korvaus riskipääomasta ei ollut johdonmukainen kumppanille aiheutuneiden vähäisten riskien kanssa. Myöskään uusien, esimerkiksi tieto- ja viestintätekniikan alan teknologioiden, ja pitkäaikaisten sopimusten yhdistelmää ei aina hallinnoitu hyvin, koska julkisen sektorin kumppanien oli jatkettava sopimuksen täytäntöönpanoa, vaikka nopea muutosvauhti johti tekniikan vanhentumiseen.

Suositus 3 – Valitaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus parhaasta hankintatavasta tehtyjen perusteellisten vertailuanalyysien perusteella

Jotta voidaan varmistaa, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus tuottaa parhaan vastineen rahalle, tilintarkastustuomioistuin suosittelee seuraavaa:

1. Jäsenvaltiot valitsevat julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden luotettavien vertailuanalyysien, kuten julkisen sektorin vertailumenettelyn, perusteella sekä soveltamalla tarkoituksenmukaisia lähestymistapoja sen varmistamiseksi, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus valitaan vain, jos se tuottaa pessimististenkin arvioiden mukaan parhaan vastineen rahalle.
2. Komissio varmistaa, että tilintarkastustuomioistuin saa käyttöönsä kaikki viranomaisten hankintavaihtoehdon valinnan ja siihen liittyvän hankinnan arvioimiseen tarvittavat tiedot, vaikka EU:n tuki annettaisiin suoraan yksityisille tahoille rahoitusvälineiden kautta.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: syyskuusta 2018 alkaen.

EU:n tukemiin julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeisiin sovellettava institutionaalinen ja oikeudellinen kehys ei ole vielä riittävä

Tarkastuksen kuluessa yksilöidyt puutteet osoittavat, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden menestyksekäs toteuttaminen edellyttää merkittäviä hallinnollisia valmiuksia, jotka voidaan taata ainoastaan asianmukaisten institutionaalisten ja oikeudellisten kehysten avulla ja hankkimalla laajasti kokemusta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että nämä ehdot täyttyvät tällä hetkellä vain harvassa jäsenvaltiossa, mikä on ristiriidassa sen kanssa, että EU korostaa laajempaa julkisten varojen täydentämistä yksityisillä varoilla ja roolia, joka julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksilla voi olla tässä yhteydessä.

Tämän osoittaa arvioitujen hankkeiden suuri maantieteellinen ja alakohtainen keskittyminen (Kreikalle maksettiin 59 prosenttia EU:n koko tuesta eli 3,3 miljardia euroa, ja liikennealaa koski 88 prosenttia EU:n tukemien hankkeiden kokonaiskustannuksista) ja ESIR-rahastosta rahoitettujen hankkeiden jakautuminen, koska 63 prosenttia ESIR-rahoituksesta kohdistettiin Yhdistyneelle kuningaskunnalle, Italialle ja Espanjalle sekä pääasiassa energia-alalle (46 prosenttia) ja liikennealalle (19 prosenttia).

Vaikka julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden toteuttaminen ja käyttöoikeussopimukset olivat tuttuja kolmelle tarkastetulle jäsenvaltiolle (Espanja, Kreikka ja Ranska), niillä ei ollut asianmukaista institutionaalista kehystä, joka takaisi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden menestyksekkään hallinnoinnin.

Tarkastuskäynnin kohteena olleilta jäsenvaltioilta puuttui – vaihtelevassa määrin – tarkoituksenmukainen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien hyödyntämistä koskeva strateginen lähestymistapa. Niitä pidettiin keinona houkutella lisärahoitusta yksityisten varojen muodossa, mutta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien rooli ei kuitenkaan käynyt kansallisissa investointistrategioissa selvästi ilmi, kuten ei myöskään se, millä alueilla olisi järkevää sitoa kumppanuuksiin huomattava osuus tulevista talousarvioista.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia voidaan käyttää lisävaihtoehtona perinteisille hankintamenetelmille, ja niistä voi olla apua suurten ja tärkeiden infrastruktuurisuunnitelmien toteuttamisessa sekä hyvän palvelu- ja ylläpitotason varmistamisessa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että kaksi kolmasosaa tarkastetuista moottoritiehankkeista ei kuulunut tärkeysjärjestyksessä etusijalla olevaan TEN-T-runkoverkkoon, kuten on suunniteltu, jotta verkko saadaan valmiiksi vuoteen 2030 mennessä, vaan ne olivat osa kattavaa verkkoa, jonka odotetaan valmistuvan vasta vuonna 2050. Lisäksi osa tarkastetuista julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksista toteutettiin aloilla, joilla tapahtuu nopeita teknologisia muutoksia ja jotka eivät siksi kätevästi sovellu pitkäkestoisiin sopimuksiin (kuten tieto- ja viestintätekniikan alalla).

Vain muutama jäsenvaltio on suunnitellut julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien käytön rajoittamista, jotta tulevista talousarvioista ei tarvitsisi varata niihin suuria määrärahoja, koska se sitoisi julkisen sektorin kumppania myös talouden laskusuhdanteiden aikana eivätkä varat olisi käytettävissä tulevien toimintapolitiikkojen täytäntöönpanoon.

Suositus 4 – Laaditaan selkeät julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevat toimintapolitiikat ja strategiat

Sen varmistamiseksi, että jäsenvaltioilla on tarvittavat hallinnolliset valmiudet sekä selkeät julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevat toimintapolitiikat ja strategiat, jotta ne voivat toteuttaa EU:n tukemia julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeita menestyksekkäästi, tilintarkastustuomioistuin suosittelee seuraavaa:

1. Jäsenvaltiot laativat selkeät julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia koskevat toimintapolitiikat ja strategiat, joissa määritellään selvästi, mikä rooli julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksilla odotetaan olevan jäsenvaltion infrastruktuuri-investointipolitiikassa. Niissä määritellään, mille aloille julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudet sopivat parhaiten, ja asetetaan mahdollisesti rajat sille, miten laajalti julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia voidaan tosiasiallisesti käyttää.
2. Komissio ehdottaa lainsäädännön muuttamista niin, että tulevissa julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksissa keskitetään taloudellinen tuki aloille, joiden se katsoo olevan strategisesti erittäin merkittäviä sekä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien pitkäaikaisiin sitoumuksiin soveltuvia, kuten TEN-T-runkoverkko.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: seuraavasta ohjelmakaudesta alkaen.

Arvioiduista kahdestatoista julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeesta viisi (kokonaiskustannukset 7,9 miljardia euroa) kirjattiin alun perin taseen ulkopuolelle. Vaikka käytäntö onkin EU:n tilinpitokehyksen mukainen, se voi lisätä kielteisiä sivuvaikutuksia, jotka saattavat vaarantaa avoimuuden ja rahalle saatavan vastineen (esimerkiksi julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden suosiminen silloinkin, kun rahalle saatavan vastineen pohtiminen voisi johtaa eri valintoihin).

EU:n rahoituksen yhdistäminen julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksiin on lisännyt niiden monimutkaisuutta ja epävarmuutta eikä siksi ole kannustanut niiden käyttöön. EU:n tukemien julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden osuus kaikista julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksista oli edelleen pieni. Uudet ERI-rahastoista annetut asetukset ovat osittain selkeyttäneet rahastojen tarjoamia julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien rahoitusmahdollisuuksia ja poistaneet osan varojen yhdistämisen aiheuttamasta monimutkaisuudesta, mutta säädöksissä on edelleen yksinkertaistamisen varaa.

Suositus 5 – Kehitetään EU:n toimintakehystä, jotta julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeiden vaikuttavuutta voidaan parantaa

Jotta voidaan lieventää riskiä, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia suositaan perusteettomasti, ja jotta voidaan lisätä avoimuutta ja varmistaa, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia voidaan tukea tehokkaasti EU:n varoilla, tilintarkastustuomioistuin suosittelee seuraavaa:

1. Komissio kytkee julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeille annettavan EU:n tuen sen varmistamiseen, että julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuden valinta on tehty rahalle saatavan vastineen perusteella, jolloin siihen eivät aiheettomasti vaikuta budjettirajoitteisiin tai tilastolliseen käsittelyyn liittyvät kysymykset.
2. Jäsenvaltiot lisäävät avoimuutta julkaisemalla julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeista kausittaisia luetteloita, joissa on riittävästi merkityksellistä tietoa rahoituskohteista sekä niihin liittyvistä tulevista sitoumuksista ja niiden tasekäsittelystä. Samalla kuitenkin varmistetaan luottamuksellisten ja liiketoiminnan kannalta arkaluonteisten tietojen suojaaminen.
3. Komissio arvioi EU:n tukemista yhdistetyistä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeista aiheutuvaa hallinnollisen monimutkaisuuden lisääntymistä ja toteuttaa lisätoimia EU-ohjelmia koskevien sääntöjen ja menettelyjen yksinkertaistamiseksi.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2019 loppuun mennessä.

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 7. helmikuuta 2018 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner LEHNE
presidentti

Sanasto

Avustukset: Talousarviosta maksettu välitön rahoitus (lahjoitukset), jonka avulla toteutetaan tavoitteena oleva osa EU:n toimintapolitiikasta tai tuetaan sellaisen yhteisön toimintaa, joka edistää Euroopan unionin yleisen edun mukaista päämäärää tai unionin politiikan mukaista tavoitetta.

Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR): Rahaston tarkoituksena on lujittaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa vähentämällä keskeisiä kehityseroja eri alueiden välillä. EAKR:sta myönnetään tukea lähinnä yrityksille infrastruktuureiden luomiseen ja työpaikkoja luoviin tuottaviin investointeihin.

Euroopan kansantalouden tilinpito- ja aluetilinpitojärjestelmä (EKT): EKT:n tilastotiedot tuotetaan aggregoidulla makrotasolla julkisyhteisösektoria varten. Tietoja käytetään julkisen talouspolitiikan viitekehyksenä, kuten jäsenvaltioiden raportointiin, joka koskee velkaa ja alijäämää koskevien Maastrichtin kriteerien noudattamista. Toukokuun 21 päivänä 2013 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 549/2013 mukaisesti EKT 2010:tä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioihin syyskuusta 2014 alkaen.

Euroopan laajuinen liikenneverkko (TEN-T): Euroopan laajuinen liikenneverkko (TEN-T) on Euroopan maantie- ja rautatie- sekä lento- ja vesiliikenneverkoista muodostuva suunniteltu liikenneverkko. TEN-T:n infrastruktuurin kehittäminen liittyy läheisesti EU:n liikennepolitiikan täytäntöönpanoon ja edistämiseen. Infrastruktuuri kattaa runkoverkon ja kattavan verkon, jotka on saatava valmiiksi vuoteen 2030 ja 2050 mennessä.

Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot): Euroopan rakenne- ja investointirahastot käsittävät viisi erillistä rahastoa, joiden tavoitteena on vähentää unionissa alueellista epätasapainoa monivuotisen rahoituskehyksen seitsenvuotiseksi varainhoitokaudeksi määriteltyjen toimintapoliittisten kehysten avulla. ERI-rahastot ovat Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR), koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR).

Euroopan strategisten investointien rahasto (ESIR): ESIR on komission laatiman Euroopan investointiohjelman ensimmäinen pilari. Investointiohjelmasta käytetään toisinaan myös nimeä Junckerin ohjelma. Ohjelman tarkoituksena on saada vuosina 2015–2017 käyttöön vähintään 315 miljardin euron arvosta yksityisiä ja julkisia pitkän aikavälin investointeja eri puolilla EU:ta. ESIR perustettiin Euroopan investointipankin (EIP) erityisrahastoksi, jonka kestoa ei ole rajattu. Siitä rahoitetaan hankkeiden riskialtteimpia osia. EIP:lle koituvaa lisäriskiä kompensoidaan EU:n talousarviosta myönnetyllä takuulla, joka on arvoltaan enintään 16 miljardia euroa. Jäsenvaltiot voivat osallistua ESIR-rahaston rahoittamiseen. ESIR-rahastosta voidaan myöntää rahoitusta yhteistä etua koskeviin hankkeisiin tai muihin verkkojen yhteenliittämistä koskeviin hankkeisiin. Komissio on antanut lainsäädäntöehdotuksen, jolla ESIRin kestoa pidennettäisiin vuoden 2020 loppuun, EU:n talousarviotakuu nostettaisiin 26 miljardiin euroon ja pyrittäisiin 500 miljardin euron investointitavoitteeseen. Tarkastuksen aikana ehdotuksen käsittely oli vielä kesken.

Hallintoviranomainen: Hallintoviranomainen on kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen (tai julkinen taikka yksityinen elin), jonka jäsenvaltio on nimennyt hallinnoimaan toimenpideohjelmaa. Sen tehtävänä on muun muassa valita rahoitettavat hankkeet, seurata hankkeiden täytäntöönpanoa ja raportoida komissiolle taloudellisista näkökohdista ja saavutetuista tuloksista.

Hankintaviranomaiset: Hankintaviranomaiset ovat kansallisia, alueellisia tai paikallisia viranomaisia taikka julkisoikeudellisia laitoksia, joiden on sovellettava julkisia hankintoja koskevia direktiivejä julkisten hankintojen ja suunnittelukilpailujen yhteydessä.

Jaettu hallinnointi: EU:n talousarvion toteuttamismenetelmä, jossa komissio siirtää talousarvion toteuttamistehtäviä jäsenvaltioille; komissiolla on kuitenkin lopullinen vastuu EU:n talousarvion toteuttamisesta.

JESSICA: JESSICA on komission yhdessä Euroopan investointipankin ja Euroopan neuvoston kehityspankin kanssa kehittämä aloite. Aloitteella tuetaan kaupunkialueiden kestävää kehitystä ja kaupunkien elvyttämistä rahoitusjärjestelyjä koskevilla välineillä, joista säädetään Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä 11 päivänä heinäkuuta 2006 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1083/2006¹.

Julkinen hankintamenettely: Julkisella hankintamenettelyllä tarkoitetaan prosessia, jolla kansalliset, alueelliset ja paikalliset viranomaiset tai julkisoikeudelliset laitokset ostavat tuotteita, palveluja ja julkisia rakennusurakoita, kuten teitä ja rakennuksia. Myös yksityiset yritykset ovat julkisia hankintoja koskevien sääntöjen ja/tai periaatteiden alaisia, kun ne tekevät hankintoja, jotka rahoitetaan pääasiassa julkisista varoista.

Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia käsittelevä eurooppalainen asiantuntijakeskus (European PPP Expertise Centre, EPEC): EPEC on Euroopan investointipankin tukema asiantuntijakeskus, joka seuraa yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa alakohtaisten ja kansallisten julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusmarkkinoiden kehitystä ja tukee institutionaalisten valmiuksien kehittämistä, jotta kansalliset hallinnot voivat käsitellä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia.

Julkisen sektorin vertailumenettely: Yleisesti käytetty vertailutyökalu, jolla testataan, tarjoaako yksityinen investointiehdotus vastinetta rahalle verrattuna perinteiseen hankintamenettelyyn.

Koheesiorahasto: Koheesiorahaston tavoitteena on lujittaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa rahoittamalla ympäristö- ja liikennehankkeita jäsenvaltioissa, joiden henkeä kohti laskettu bruttokansantulo on alle 90 prosenttia EU:n keskiarvosta.

Maksuedellytysten täyttyminen: Hetki, jona kaikki yksityisen ja julkisen sektorin kumppanuuden rahoitussopimukset on allekirjoitettu ja kaikki niihin sisältyvät ehdot on täytetty. Tällöin hankkeen rahoituslähteet (esim. lainat, oman pääoman ehtoinen rahoitus ja avustukset) voidaan ottaa käyttöön ja hankkeen täytäntöönpano voidaan aloittaa.

Ohjelmakausi: Monivuotinen toimintakehys, jonka puitteissa rakennerahastojen ja koheesiorahaston menot suunnitellaan ja toteutetaan.

Rahoitusvälineet: Rahoitusväline on yleisnimitys sopimuksille, joiden myötä sopimuksen haltijalle muodostuu saatava velalliselta. EU antaa tukea kolmelle erityyppiselle rahoitusvälineelle: oman pääoman ehtoiset rahoitusvälineet, lainavälineet ja takuuvälineet. Oman pääoman ehtoiset rahoitusvälineet ja lainavälineet ovat sopimuksia investoijan ja kohdeyhtiön tai lainanantajan ja -ottajan välillä. Takuut ovat sopimuksia, joiden yhteydessä takaajat takaavat investoijan tai lainanantajan oikeudet.

Suurhanke: Hanke, joka käsittää taloudellisesti toisistaan erottamattomia työkokonaisuuksia, joiden avulla toteutetaan tarkasti määritettyjä, selkeisiin tavoitteisiin tähtääviä teknisiä toimintoja. Hankkeen kokonaiskustannukset, jotka otetaan huomioon määritettäessä rahastoista maksettavaa rahoitusosuutta, ylittävät 50 miljoonaa euroa tai liikennealan hankkeissa 75 miljoonaa euroa. Kuhunkin yksittäiseen hankkeeseen tarvitaan komission hyväksyntä.

Toimenpideohjelma: Toimenpideohjelmassa vahvistetaan jäsenvaltion prioriteetit ja erityistavoitteet sekä määritetään, miten varoilla (EU:n sekä kansallinen julkinen ja yksityinen osarahoitus) rahoitetaan hankkeita tiettynä ajanjaksona (tavallisesti seitsemän vuoden aikana). Hankkeilla on edistettävä tiettyjen tavoitteiden saavuttamista. Tavoitteet määritellään toimenpideohjelman toimintalinjan tasolla. Toimenpideohjelmat voivat saada rahoitusta EAKR:sta, koheesiorahastosta ja/tai ESR:sta. Jäsenvaltio laatii toimenpideohjelman, jolle on saatava komission hyväksyntä ennen kuin EU:n talousarviosta voidaan suorittaa maksuja. Toimenpideohjelmia voidaan muuttaa niiden kattaman ajanjakson aikana ainoastaan molempien osapuolten suostumuksella.

Verkkojen Eurooppa -väline (CEF): Verkkojen Eurooppa -välineen (Connecting Europe Facility, CEF) rahoitustukea on myönnetty vuodesta 2014 lähtien kolmelle alalle: energia, liikenne sekä tieto- ja viestintätekniikka (TVT). Verkkojen Eurooppa -välineessä määritetään kutakin kolmea alaa varten ensisijaiset investointikohteet seuraavien kymmenen vuoden ajaksi. Niitä ovat esimerkiksi sähkö- ja kaasukäytävät, uusiutuvien energialähteiden käyttö, liikennekäytävien yhteenliittäminen ja puhtaampien liikennemuotojen kehittäminen, laajakaistayhteydet ja digitaaliset verkostot.

Vipuvaikutus: EU:n talousarvion ja jäsenvaltioiden julkisten varojen avulla rahoitettujen rahoitusvälineiden yhteydessä vipuvaikutusta kuvataan sillä, kuinka monta euroa (julkista ja yksityistä) rahoitusta on tosiasiassa ollut käytettävissä lopullisille edunsaajille tarkoitettuun taloudelliseen tukeen jokaista rahoitusvälineeseen (EU:n talousarviosta ja jäsenvaltioiden julkisista varoista) suunnattua julkiseen rahoitukseen perustuvaa euroa kohti.

Yhdistetty hanke: Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushanke, jossa EU:n varoja yhdistetään yksityisiin rahoituslähteisiin.

Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta².

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti tilintarkastustuomioistuimen II tarkastusjaosto, jonka vastuualueeseen kuuluvat yhteenkuuluvuutta, kasvua ja osallisuutta tukevien investointien menoalat. Jaoston puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Iliana Ivanova. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Oskar Hericsin johdolla, ja siihen osallistuivat myös kabinettipäällikkö Thomas Obermayr, toimialapäällikkö Pietro Puricella, tehtävävastaava Enrico Grassi sekä tarkastajat Guido Fara, Di Hai, Svetoslav Hristov, Maria del Carmen Jiménez, Chrysoula Latopoulou ja Maria Ploumaki.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://op.europa.eu/fi/web/general-publications/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. http://europa.eu/contact).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=fi

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.