Asociaciones público-privadas en la UE: Deficiencias generalizadas y beneficios limitados

Resumen

Los proyectos de asociaciones público-privadas (APP) aprovechan el sector público y el privado para proporcionar bienes y servicios que habitualmente suministra el sector público, a la vez que flexibilizan las rigurosas restricciones presupuestarias que se aplican al gasto público. Desde la década de 1990, en la UE han alcanzado la fase de cierre financiero 1 749 APP por un valor total de 336 000 millones de euros. La mayoría de las APP se ejecutan en el ámbito del transporte, que en 2016 representó un tercio de las inversiones de todo el año, por delante de la atención sanitaria y la educación.

Sin embargo, hasta la fecha los fondos de la UE se han empleado escasamente para APP. Aunque la política de la Comisión ha venido alentando la utilización de APP durante algunos años (por ejemplo, en la Estrategia Europa 2020) como medio potencialmente eficaz de realizar proyectos, el Tribunal constató que durante el período 2000-2014 únicamente 84 APP, con un coste de proyectos total de 29 200 millones de euros, recibieron 5 600 millones de euros de financiación de la UE. Las subvenciones de los Fondos Estructurales y de Cohesión eran la fuente principal de financiación de la UE, seguidos de los instrumentos financieros, a menudo en cooperación con el Banco Europeo de Inversiones (BEI).

El Tribunal examinó 12 APP cofinanciadas por la UE en Francia, Grecia, Irlanda y España en los ámbitos del transporte por carretera y las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Los Estados miembros visitados representaban alrededor del 70 % del gasto total (29 200 millones de euros) destinado a APP respaldadas por la UE. Se evaluó si los proyectos fiscalizados eran capaces de explotar los beneficios que se espera que ofrezcan las APP, si se fundamentaron en análisis sólidos y en enfoques adecuados y si los marcos institucionales y jurídicos generales dentro de los Estados miembros visitados resultaron adecuados para la ejecución satisfactoria de las APP. En general, el Tribunal constató lo siguiente:

• Las APP posibilitaron que los poderes públicos adquirieran infraestructuras a gran escala mediante un único procedimiento, pero aumentaron el riesgo de competencia insuficiente y, por ende, colocaron a los poderes adjudicadores en una posición de negociación más débil.
• La contratación pública de las APP normalmente requiere negociar sobre aspectos que no suelen formar parte de la contratación pública tradicional y, por lo tanto, lleva más tiempo que cuando se trata de proyectos tradicionales. Un tercio de los doce proyectos auditados, con un procedimiento de contratación pública de una duración de 5 a 6,5 años, sufrían retrasos considerables.
• De forma similar a los proyectos tradicionales, la mayoría de las APP auditadas fueron objeto de ineficiencias considerables en forma de retrasos durante la construcción e importantes aumentos de los costes. En total, siete de los nueve proyectos completados (con costes de proyectos agregados de 7 800 millones de euros) sufrieron demoras que oscilaron entre dos y 52 meses. Además, fue necesaria una cantidad adicional de casi 1 500 millones de euros en fondos públicos para completar las cinco autopistas auditadas en Grecia y España, de los cuales la UE proporcionó alrededor del 30 % (correspondiente a 422 millones de euros). El Tribunal considera que esta cantidad se ha gastado de manera ineficiente por lo que respecta a la consecución de los beneficios potenciales.
• Aún más importante es el hecho de que en Grecia (que es con diferencia el mayor receptor de contribuciones de la UE, con el 59 % del total del importe procedente de la UE, o 3 300 millones de euros), el coste por kilómetro de tres autopistas auditadas había aumentado hasta el 69 %, mientras que al mismo tiempo se redujeron hasta un 55 % los alcances de los proyectos. Esto se debió principalmente a la crisis financiera y a la mala preparación de los proyectos por el socio público, lo que dio lugar a contratos prematuros y poco eficaces con concesionarios privados.
• El amplio alcance, el coste elevado y la prolongada duración de las típicas APP de infraestructuras exigen una diligencia particular. Sin embargo, el Tribunal constató que los análisis previos se habían basado en escenarios excesivamente optimistas en lo que se refiere a la futura demanda y utilización de la infraestructura prevista, lo que provocó índices de utilización de los proyectos de hasta el 69 % (TIC) y del 35 % (autopistas) por debajo de las previsiones, sin tener en cuenta el riesgo pendiente de grave infrautilización de las autopistas en Grecia tras su finalización.
• Como aspecto positivo, nueve proyectos fiscalizados completados han demostrado buenos niveles de servicio y mantenimiento y cuentan con el potencial para mantener dichos niveles durante la duración restante del proyecto.
• En la mayoría de proyectos fiscalizados, se eligió la opción de la APP sin ningún análisis comparativo previo de opciones alternativas, como el comparador del sector público, sin lograr demostrar, por lo tanto, que se trataba de la opción que maximizaba la relación calidad-precio y protegía el interés público al garantizar una igualdad de condiciones entre las APP y una adjudicación de contratos públicos tradicional.
• La distribución de riesgos entre los socios públicos y privados fue por lo general inadecuada, incoherente e ineficaz, mientras que los elevados índices de remuneración (hasta el 14 %) que ofrece el capital de riesgo de los socios privados no siempre reflejaban los riesgos asumidos. Además, la mayoría de los seis proyectos TIC auditados no eran fácilmente compatibles con la larga duración de los contratos, al estar sujetos a rápidos cambios tecnológicos.

La ejecución de proyectos de APP con resultados positivos exige una capacidad administrativa considerable que solo puede garantizarse mediante marcos institucionales y jurídicos adecuados y una experiencia dilatada en la aplicación de proyectos de APP. El Tribunal constató que estas características están actualmente disponibles solo en un número limitado de Estados miembros de la UE. Por tanto, la situación no es acorde con el objetivo de la UE de destinar una mayor parte de los fondos de la UE a través de proyectos combinados, entre ellos las APP.

La combinación de financiación de la UE con APP supone requisitos e incertidumbres adicionales. Por otra parte, la posibilidad de registrar proyectos de APP como partidas fuera de balance es una consideración importante para la elección de la opción de la APP, pero en la práctica también se corre el riesgo de que ello afecte a la relación calidad-precio y a la transparencia.

Por consiguiente, el Tribunal recomienda:

1. no promover un uso más intensivo y generalizado de las APP hasta que se subsanen los problemas detectados y se apliquen satisfactoriamente las siguientes recomendaciones;
2. mitigar el impacto financiero de los retrasos y las renegociaciones sobre el coste de las APP asumido por el socio público;
3. basar la selección de la opción de la APP en análisis comparativos sólidos sobre la mejor opción de contratación;
4. Establecer unas políticas y estrategias claras con relación a las APP;
5. mejorar el marco de la UE para mejorar la eficacia de los proyectos de las APP.

Introducción

¿Qué es una APP?

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) define las asociaciones público-privadas (APP) como acuerdos contractuales a largo plazo entre el gobierno y un socio del sector privado donde el último financia y presta un servicio público usando un activo de capital y compartiendo los riesgos asociados³. Esta amplia definición demuestra que las APP pueden diseñarse para lograr una amplia variedad de objetivos en diversos sectores, como el transporte, la vivienda social y la asistencia sanitaria, y pueden estructurarse adoptando diferentes enfoques.

La naturaleza y resultados de las APP no son diferentes de los proyectos adjudicados de manera tradicional, pero presentan algunas diferencias en lo que respecta al proyecto y a la gestión de contratos. La principal diferencia entre los proyectos de las APP y los tradicionales es la distribución del riesgo entre el socio del sector privado y el público. En principio, en un proyecto de APP los riesgos deberían asignarse a la parte que esté mejor capacitada para gestionarlos, con el objetivo de alcanzar el equilibrio óptimo entre el desplazamiento del riesgo y la compensación para la parte que lo asume. El socio del sector privado a menudo es responsable de los riesgos asociados con el diseño, la construcción, la financiación, el funcionamiento y el mantenimiento de la infraestructura, mientras que el socio del sector público por lo general asume riesgos normativos y políticos.

La forma más común de APP es el contrato de «diseño, construcción, financiación, mantenimiento y explotación»⁴. Aquí se encargan al socio del sector privado todas las fases del proyecto, desde el diseño a la construcción, la explotación y el mantenimiento de la infraestructura, incluida la recaudación de fondos. Esta perspectiva a largo plazo se conoce como el «enfoque de vida útil».

La ilustración 1 ofrece una representación gráfica de las diferentes fases de una APP de diseño, construcción, financiación, mantenimiento y explotación, que se muestran como responsabilidades del socio del sector público y del sector privado respectivamente. El socio del sector público comienza a pagar a la parte privada por el uso del servicio, una vez que la fase de construcción ha quedado finalizada. El nivel de plazos normalmente varía en función de la disponibilidad de la infraestructura (APP basada en disponibilidad) o de la medida en que se utilice la infraestructura (APP basada en demanda) a efectos de garantizar que los estándares de calidad requeridos se cumplen en el transcurso de la vida útil del proyecto.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Razones para establecer APP

Según la bibliografía e investigación al respecto⁶, las APP se establecen principalmente para lograr beneficios potenciales en comparación con otros métodos de contratación tradicionales. Entre estos beneficios se incluyen los siguientes:

1. el cumplimiento anterior de un programa planificado de inversión de capital, dado que las APP pueden proporcionar una financiación adicional importante para complementar las partidas presupuestarias tradicionales;
2. la posibilidad de aumentar la eficiencia en la ejecución de proyectos al realizar con más rapidez los proyectos individuales;
3. la posibilidad de compartir riesgos con el socio del sector privado y de optimizar los costes a lo largo de su vida útil;
4. la posibilidad de unos niveles de mantenimiento y servicio mejores que los de los proyectos tradicionales mediante un enfoque de vida útil;
5. la posibilidad de combinar conocimientos especializados del sector público y del privado de la manera más efectiva posible para desarrollar una evaluación de proyectos exhaustiva y lograr un alcance óptimo del proyecto.

Además, el marco contable de la UE (SEC 2010)⁷ permite que la participación pública en las APP, en determinadas condiciones, sea registrada como partidas fuera de balance. Esto incentiva su utilización reforzando el cumplimiento de los criterios de convergencia del euro, también conocidos como criterios de Maastricht⁸.

El mercado europeo de APP

Según el centro europeo de asesoramiento sobre las asociaciones público-privadas (EPEC), entre 1990 y 2016 alcanzaron la fase de cierre financiero en el mercado de APP de la UE 1 749 proyectos de APP por valor de un total de 336 000 millones de euros. Antes de la crisis financiera y económica el mercado de APP experimentaba un aumento pronunciado de volumen, pero desde 2008 el número de proyectos de nuevas APP ha disminuido considerablemente (véase la ilustración 2). En 2016, el valor agregado de las 64 operaciones de APP que alcanzaron el cierre financiero en el mercado de la UE fue de 10 300 millones de euros. La mayoría de proyectos se desarrollaron en el sector del transporte, que en 2016 representaba un tercio del total de las inversiones de APP, seguido de los sectores de la asistencia sanitaria y la educación.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo sobre la base de información facilitada por el EPEC.

Tal y como muestra la ilustración 3, el mercado de APP de la UE se concentra sobre todo en el Reino Unido, Francia, España, Portugal y Alemania, que ejecutaron proyectos equivalentes al 90 % de todo el mercado a lo largo del período 1990-2016. Si bien algunos Estados miembros ejecutaron numerosos proyectos de APP, como el Reino Unido, con más de 1 000 proyectos de APP por valor de casi 160 000 millones de euros durante dicho período, seguido de Francia con 175 APP por valor de casi 40 000 millones de euros, 13 de los 28 Estados miembros ejecutaron menos de cinco proyectos de APP.

Fuente: TCE, a partir de la información suministrada por el EPEC.

APP y fondos de la UE

Los proyectos de APP que combinan fondos de la UE con recursos financieros privados se denominan APP combinadas. Al combinar fondos de la UE en una APP, el sector público puede hacer que un proyecto resulte más asequible reduciendo los niveles de financiación exigidos.

Ha habido una tendencia hacia un efecto de palanca más intensivo de fondos públicos con financiación privada mediante APP. Por ejemplo, la Estrategia Europa 2020⁹ destaca la importancia de las APP. Según la estrategia, uno de los aspectos fundamentales que Europa debe perseguir para lograr sus objetivos para la Estrategia Europa 2020 consiste en movilizar medios financieros mediante la combinación de financiación pública y privada y la creación de instrumentos innovadores para financiar las inversiones necesarias.

El Libro Blanco de 2011 sobre el transporte¹⁰ de la Comisión anima a los Estados miembros, entre otras cosas, a utilizar más las APP, a la vez que reconoce que no todos los proyectos son adecuados para este mecanismo. Además, reconoce que los instrumentos financieros pueden respaldar la financiación de las APP a una mayor escala.

En el marco financiero plurianual de 2014-2020 la Comisión ha concedido mayor prioridad al apalancamiento más intensivo de fondos públicos con fondos privados y al papel que las APP pueden desempeñar a ese respecto.

Tanto en el Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC) para el período 2014-2020 como en el Reglamento sobre el Mecanismo «Conectar Europa»¹¹, las APP se consideran un medio potencialmente eficaz para ejecutar proyectos de infraestructura que garanticen la consecución de objetivos de orden público aunando diferentes formas de recursos del sector privado y público.

El Reglamento relativo al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE) adoptado en 2015 también prevé la utilización de una amplia gama de productos financieros, con el fin de movilizar inversiones privadas. El FEIE también puede utilizarse para apoyar las APP¹².

Proyectos financiados por la UE hasta 2014

Al recabar datos sobre las APP financiadas por la UE para la presente fiscalización (abril de 2016), el Tribunal identificó 84 proyectos combinados de APP, con un coste total de los proyectos de 29 200 millones de euros y una contribución de 5 600 millones de euros para el período 20002014. El principal receptor de contribuciones de la UE era, con diferencia, Grecia (59 % del total o 3 300 millones de euros). En trece Estados miembros no ha habido ninguna APP financiada por la UE (véase el anexo I). Tal y como se indica en el cuadro 1, el sector del transporte representaba el mayor porcentaje en términos de coste total (88 %), mientras que las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) constituían alrededor del 5 % y el resto de sectores (tiempo libre, servicios hídricos, medio ambiente, etc.) representaban el 7 %.

Fuente: TCE, a partir de datos facilitados por la Comisión, el EPEC y los Estados miembros seleccionados.

La principal fuente de financiación de APP de la UE (67 de los 84 proyectos) durante el período 2000-2014 fueron las subvenciones de los Fondos Estructurales y de Cohesión. La Comisión apoyó las otras 17 APP mediante instrumentos financieros, a menudo en cooperación con el Banco Europeo de Inversiones (BEI):

1. Seis proyectos de APP recibieron apoyo del Instrumento de Garantía de Préstamos para Proyectos de la Red Transeuropea de Transporte y cuatro recibieron apoyo de instrumentos de la Iniciativa de Obligaciones para la Financiación de Proyectos¹³, y fueron ejecutados y gestionados por el BEI en el marco de acuerdos de cooperación establecidos con la Comisión.
2. Cuatro proyectos de APP se financiaron con cargo al Fondo Europeo 2020 para la energía, el cambio climático y las infraestructuras¹⁴, una iniciativa del BEI, instituciones nacionales de promoción y la Comisión para realizar inversiones de capital en proyectos de infraestructura de la UE.
3. Tres proyectos de APP se financiaron utilizando la Ayuda europea conjunta en apoyo de inversiones sostenibles en zonas urbanas (JESSICA).

De acuerdo con la Comisión¹⁵, se espera que instrumentos financieros como el Instrumento de Garantía de Préstamos para Proyectos de la Red Transeuropea de Transporte y la inversión directa de la UE en el Fondo Europeo 2020 para la Energía, el Cambio Climático y las Infraestructuras (80 millones de euros) aumenten la tasa y el ritmo de desarrollo de la infraestructura RTE-T y refuercen el impacto de los fondos de la RTE-T.

Últimos avances

Posteriormente, en 2015, la Comisión y el BEI pusieron en marcha formalmente el instrumento de deuda del MCE, que utilizó y empleó como base las carteras previamente desarrolladas por el Instrumento de Garantía de Préstamos para Proyectos de la Red Transeuropea de Transporte y la Iniciativa de Obligaciones para la Financiación de Proyectos. El instrumento de capital del MCE, que tiene por objeto aportar financiación de capital y cuasicapital a proyectos de menor tamaño y riesgo, estaba en fase de desarrollo en el momento de la fiscalización.

Desde 2015 los proyectos de APP también han recibido financiación en el marco del FEIE, que es una iniciativa conjunta de la Comisión y el BEI. Del total de 224 proyectos aprobados desde junio de 2017, 18 habían sido marcados como APP.

Alcance y enfoque de la fiscalización

El objetivo principal de la presente fiscalización residía en examinar si los proyectos de APP financiados por la UE se habían gestionado eficazmente y ofrecido una buena relación calidad-precio, teniendo en cuenta la tendencia hacia un efecto de palanca más intensivo de fondos públicos con fondos privados mediante las APP. En particular, el Tribunal examinó si:

1. los proyectos fiscalizados han podido explotar los beneficios que se espera que ofrezcan las APP (véanse los apartados 24 a 46);
2. los proyectos fiscalizados se basaron en análisis sólidos y enfoques adecuados (véanse los apartados 47 a 59);
3. los marcos institucionales y jurídicos generales de los Estados miembros fiscalizados fueron adecuados para la aplicación satisfactoria de los APP (véanse los apartados 60 a 76).

El trabajo de auditoría se llevó a cabo entre mayo de 2016 y septiembre de 2017 en la Comisión (DG Movilidad y Transportes, Política Regional y Urbana y Eurostat) y en cuatro Estados miembros: Francia, Irlanda, Grecia y España.

El Tribunal analizó las políticas, estrategias, legislación y documentación de proyectos correspondientes, mantuvo entrevistas con la Comisión y con las autoridades públicas y los socios privados de los cuatro Estados miembros, y efectuó controles in situ de 12 proyectos de APP cofinanciados por la UE en los ámbitos del transporte de carretera (seis proyectos) y las TIC (seis proyectos¹⁶) (véanse la ilustración 4 y el anexo III), seleccionados de la población identificada de 84 APP financiadas por la UE (véase el apartado 15).

Con esta selección, la fiscalización logró el siguiente alcance:

1. los Estados miembros abarcaron cerca del 70 % del coste total de APP apoyadas por la UE durante 2000-2014 (20 400 de 29 200 millones de euros) y del 71 % de la contribución de la UE destinada a APP (4 000 de 5 600 millones de euros), véase el anexo I;
2. los sectores del transporte y las TIC representaban el 93 % del gasto total de las APP apoyadas por la UE (27 300 de 29 200 millones de euros), véase el cuadro 1;
3. los proyectos seleccionados representaban coste total de 9 600 millones de euros y una contribución de la UE de 2 200 millones de euros (véase el anexo III);
4. los proyectos seleccionados recibieron la financiación de los Fondos Estructurales y de Cohesión y de instrumentos financieros.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Observaciones

Los proyectos de APP fiscalizados permitieron una ejecución más rápida de las políticas y tenían potencial para alcanzar unos niveles de funcionamiento y mantenimiento de calidad, pero no siempre lograron sus beneficios potenciales de manera eficaz

El Tribunal analizó si los proyectos fiscalizados podían explotar sus beneficios potenciales en lo que respecta a la ejecución puntual y dentro del presupuesto de los proyectos y en qué medida se utilizó la infraestructura construida.

La opción de las APP permitió a las autoridades públicas contratar planes de infraestructuras a gran escala a través de un único procedimiento

En la contratación pública tradicional, a las empresas privadas que participan en proyectos de grandes infraestructuras se les paga durante el período de construcción, que por lo general tiene una duración de años limitada. Por tanto, se exige a las autoridades públicas que aporten suficientes recursos presupuestarios para financiar toda la construcción en un período de tiempo relativamente breve. Cuando la financiación es insuficiente, los proyectos pueden dividirse en una serie de secciones diferentes que deben adquirirse en varios años según lo permita el presupuesto, lo que dispersa la construcción de la infraestructura completa a lo largo de más años.

Por otro lado, las APP habitualmente requieren que el socio del sector privado financie toda la construcción y que posteriormente el socio del sector público o los usuarios hagan el reembolso durante el período operativo del contrato, que normalmente dura más de 20 años y con frecuencia puede extenderse hasta los 30. Esto permite al socio del sector público iniciar de inmediato la construcción de toda la infraestructura, y así acelerar la finalización y consecución de todos los beneficios que se derivan de la infraestructura en su conjunto.

Este fue el caso de los proyectos de autopistas fiscalizados en Irlanda, Grecia y España, que se licitaron cada uno en un único ejercicio. Por ejemplo, las autoridades griegas eligieron la opción de la APP para obtener acceso a financiación privada, sin la cual, en su opinión, los proyectos no habrían podido salir adelante. Como consecuencia, la construcción o mejora de 744 km de carreteras (174 km de la autopista Central, 365 km de Olympia Odos y 205 km de la autopista Moreas) se licitó mediante tan solo tres procedimientos de contratación pública, en marcado contraste con las experiencias previstas en la construcción de autopistas licitadas de manera tradicional en Grecia. Por ejemplo, los dos tramos previamente existentes de la autopista Olympia, que miden un total de 82 km, tardaron 20 años en construirse y conllevaron 31 procedimientos de contratación pública¹⁷. Sin embargo, dos de los proyectos fiscalizados en Grecia se vieron considerablemente reducidos en términos de alcance durante la ejecución (véase el cuadro 3).

La contratación de grandes proyectos de APP aumentó el riesgo de una competencia insuficiente y en algunos casos sufrió demoras considerables

Si bien los proyectos de obras tradicionales pueden dividirse en lotes con el fin de atraer a más licitadores, los proyectos de APP requieren un tamaño mínimo a efectos de justificar el coste de la contratación y facilitar las economías de escala necesarias para aumentar la eficiencia del funcionamiento y del mantenimiento. Sin embargo, la gran amplitud del ámbito de aplicación de un proyecto a veces puede reducir el grado de competencia, dado que son pocas las empresas que cuentan con los recursos financieros para presentar ofertas. En los contratos de valor muy elevado, solamente un pequeño número de operadores, quizás apenas uno, pueden ofrecer todos los productos y servicios solicitados, lo que podría colocar al poder adjudicador en una posición de dependencia.

Hubo prueba de ello en, por ejemplo, el caso de la autopista central en Grecia, cuyos costes totales previstos ascendieron a 2 375 millones de euros. De las cuatro empresas invitadas a presentar una oferta, dos lo hicieron, pero solamente se evaluó una oferta en la fase final de la contratación. La evaluación de dos licitadores como mínimo habría colocado al socio del sector público en una mejor posición de negociación para lograr unas condiciones contractuales más ventajosas.

Para adjudicar un contrato de APP es necesario identificar y negociar todos los aspectos relativos a la ejecución del proyecto, la financiación, la explotación y el mantenimiento, incluidos los indicadores y los sistemas de medición del rendimiento que normalmente no forman parte de la contratación tradicional del proyecto y que por lo general llevan más tiempo. También podrían producirse demoras adicionales en el marco de una APP debido a la necesidad del socio del sector privado de recaudar fondos para la financiación del proyecto. En cinco años, la contratación de la autopista N17/N18 en Irlanda requirió mucho más tiempo, incluso más de los 15 meses de media necesarios en Irlanda para los proyectos de APP. Una falta de liquidez a raíz de la crisis financiera aumentó la dificultad del socio del sector privado a la hora de encontrar recursos de financiación suficientes para conseguir un cierre financiero, lo que generó un retraso de al menos tres años¹⁸.

Además, el uso de la opción de la APP no repercutió positivamente en dos de las razones más comunes de retrasos, concretamente los procedimientos judiciales y los estudios preparatorios incompletos, que, según constató el Tribunal, no solo han afectado a muchos proyectos licitados tradicionalmente y fiscalizados por el Tribunal en el sector del transporte¹⁹, sino también a las tres autopistas licitadas como APP en Grecia, las cuales requirieron una media de 6,5 años desde el inicio del procedimiento hasta la entrada en vigor de los contratos. Por otra parte, tres meses y medio de estos retrasos fueron exclusivamente atribuibles a la elección de la opción de APP, dado que el Parlamento tenía que ratificar los contratos en la ausencia de un marco jurídico adecuado en aquel momento para las concesiones a escala nacional y de la UE.

Los proyectos de autopistas en España se licitaron de manera puntual, pero los contratos se renegociaron poco después (véase el apartado 34, letra a)), lo que suscita preguntas sobre si la contratación se había gestionado debidamente. A pesar de la complejidad adicional del enfoque de las APP, los proyectos de banda ancha en Francia e Irlanda en general se licitaron de manera puntual, pero su alcance era menor que los proyectos de autopistas fiscalizados.

La mayoría de los proyectos fiscalizados sufrieron retrasos de construcción importantes y excesos de costes

La mayoría de los proyectos fiscalizados no se finalizaron a tiempo ni dentro del presupuesto

Según la documentación pertinente, es más probable que los proyectos de infraestructuras ejecutados a través de una APP logren aumentar la eficiencia terminando la construcción del proyecto de forma puntual y dentro del presupuesto²⁰. Ello se debe a que el socio del sector privado por lo general tendrá un fuerte incentivo para finalizar las obras de construcción según lo previsto en su contrato, a fin de permitir el comienzo puntual de los pagos por disponibilidad o cánones de utilización y evitar los aumentos de costes por los que suele asumir el riesgo.

Sin embargo, el Tribunal constató que los posibles beneficios de las APP a menudo no se materializaron, ya que la infraestructura no se completó dentro del plazo y coste previstos. En siete de los nueve proyectos finalizados²¹, equivalentes a un coste de proyectos de 7 800 millones de euros, los retrasos oscilaban entre dos y 52 meses, y los aumentos de costes se acercaron a 1 500 millones de euros, de los cuales, alrededor del 36 % fue cofinanciado por la UE. En Grecia, el aumento de los costes fue de 1 200 millones de euros (asumido por el socio del sector público y cofinanciado en un 36 % por la UE) y en España fue de 300 millones de euros (asumido por el socio del sector público), mientras que en Francia el coste se incrementó en 13 millones de euros o un 73 %, el aumento de costes más elevado en términos relativos observado entre los proyectos fiscalizados (véase el anexo III para obtener más detalles):

1. los contratos de autopistas españolas se renegociaron poco después de la firma del contrato, debido a modificaciones necesarias en las obras previstas, lo que provocó aumentos de costes de aproximadamente 300 millones de euros, que debía asumir el socio público. El coste de la autopista A-1 se incrementó en un 33 % (158 millones de euros), retrasando dos años el proyecto, mientras que la autopista C-25 experimentó un incremento del 20,7 % (143,8 millones de euros, incluyendo 88,9 millones de euros en costes financieros) y retrasos de 14 meses;
2. el coste del proyecto de TIC de Pau Pyrénées en Francia aumentó en un 73 % (de 18 a 31 millones de euros) para cumplir con los cambios normativos. Aunque la infraestructura para el proyecto de Girondins se concluyó a tiempo, la puesta en marcha del proyecto se demoró 16 meses por razones administrativas;
3. la fase de construcción del proyecto de TIC de la red de área metropolitana (MAN) en Irlanda tuvo una planificación deficiente, así que posteriormente el proyecto entero se redujo, por lo que se materializaron menos redes de área metropolitana (hasta 66 ciudades en lugar de 95) y costó un 4,2 % (50 953 euros) más por ciudad;
4. la construcción de tres autopistas en Grecia sufrió un retraso importante (de 4 años de media) y la renegociación de la APP se tradujo en costes adicionales sustanciales (1 200 millones de euros) que corrieron a cargo del socio público, pese a que el alcance de los dos proyectos se vio considerablemente reducido (véase la sección siguiente).

El «reinicio» griego: ¿qué sucede cuando las cosas salen mal en una APP y quién paga la factura? Aproximadamente 1 200 millones de euros adicionales desembolsados por los ciudadanos

La primera ola de APP en Grecia se adjudicó en la década de 1990 e incluía proyectos como el puente de Río-Antirio, la carretera de circunvalación de Atenas y el nuevo aeropuerto internacional de Atenas. La segunda ola de APP se adjudicó en 2007-2008 y comprendía principalmente la construcción de autopistas (véase la ilustración 5). El Tribunal fiscalizó tres de estas autopistas.

Fuente: Autoridad de gestión del Programa Operativo «Infraestructura de transporte, medio ambiente y desarrollo sostenible».

Estos proyectos se financiaron en gran medida por medio de ingresos procedentes del peaje a lo largo de tramos de la autopista definidos previamente, cuyo funcionamiento estaba en manos del socio del sector privado. Sin embargo, la grave crisis financiera y económica en Grecia ocasionó un colapso en los volúmenes de tráfico, que descendieron en torno al 50 % por debajo de los escenarios más pesimistas²², y con ello una caída brusca de los ingresos reales y estimados para las tres concesiones auditadas. En particular, entre 2011 y el «reinicio» (véase el apartado 37), las tres autopistas auditadas sufrieron un descenso considerable de ingresos por la reducción del tráfico de al menos un 63 % (Central), 49 % (Olympia) y 20 % (Moreas) con respecto a las previsiones²³. Puesto que las autoridades públicas habían transferido en gran medida el riesgo de la demanda (tráfico) a los socios privados en los contratos de APP (concesionarios), la reducción de los ingresos afectó gravemente a los balances financieros de los contractos y provocó que los prestamistas dejaran de financiar los proyectos, dado que habían dejado de creer en su viabilidad económica, lo que dio lugar a la suspensión inmediata de las obras.

Tras haber acordado una cláusula contractual (ampliación de la fuerza mayor para el socio privado en caso de circunstancias excepcionales), las autoridades griegas se colocaron en una situación en la que su única posibilidad consistía en:

1. o bien cesar la construcción de las autopistas y exponerse a litigios y al posible pago de penalizaciones e indemnizaciones;
2. o negociar de nuevo los contratos de concesión con los concesionarios (y prestamistas), a fin de restablecer su viabilidad, pero también a un coste público adicional.

Las autoridades griegas consideraron que el primer escenario, es decir, poner fin a la construcción de autopistas, era menos favorable dadas las consecuencias más amplias a nivel macroeconómico y social que entrañaría tal decisión. Por tanto, tras tres años de negociaciones, se negociaron nuevamente los contratos con los concesionarios («reinicio») en noviembre de 2013 (autopista Olympia y autopista Central E-65) y en diciembre de 2015 (Moreas) (véase el cuadro 2). Tal y como se detalla a continuación, ello supuso que el socio del sector público tuviese que hacerse cargo de casi 1 200 millones de euros de costes adicionales (véase el apartado 39).

Fuente: TCE, a partir de la información facilitada por las autoridades griegas.

Con el «reinicio», aunque la fecha final para las concesiones no experimentó cambios, se llegó a la decisión de aplazar la construcción de tramos importantes de la autopista (el 45 % de la autopista Olympia y el 55 % de la Central) y ampliar los plazos límite de finalización de la construcción para los tres proyectos, lo que supuso períodos operativos más breves para el reembolso de los costes de infraestructura. El retraso de los proyectos y la reducción de su alcance repercutieron en el objetivo de ampliar la red de autopistas griega y tuvieron un efecto dominó en la RTE-T en conjunto. Además, aún existe el riego de que los proyectos de la autopista Central y el tramo Lefktro-Esparta de la autopista Moreas sufran una acusada infrautilización, lo que no se ajusta a los criterios de buena gestión financiera (véase en particular el recuadro 1).

Además, también fue necesario que el socio público asumiera casi 1 200 millones de euros en costes adicionales (véase el cuadro 3). Tras la decisión antes mencionada de negociar nuevamente los contratos:

1. se desembolsó una contribución financiera adicional de 470 millones de euros (incluidos 422 millones de euros financiados con cargo a fondos de la UE) para que los períodos de construcción en las autopistas Olympia y Central abarcaran las brechas no financiadas generadas principalmente por la disminución de ingresos derivada de la reducción de los volúmenes de tráfico y el importante aumento en los costes de los proyectos como consecuencia de la crisis financiera, lo que alteró considerablemente los balances financieros de los contratos.
2. Por otra parte, el socio público también tuvo que pagar 705 millones de euros adicionales a los concesionarios de las tres autopistas, principalmente por los acuerdos alcanzados para acelerar las obras, que no fueron necesarios por las necesidades de capacidad, y por los subsiguientes retrasos atribuibles al socio público:
   • para la retirada de hallazgos arqueológicos;
   • para obtener los permisos medioambientales necesarios;
   • para ultimar las expropiaciones de tierra necesarias;

   La elevada cuantía de este pago también se debió a la preparación deficiente de los proyectos, y especialmente al hecho de que los contratos de APP se firmaron antes de que se resolvieran cuestiones relevantes y porque los retrasos no provocaron automáticamente un reajuste del calendario del final de los períodos de operaciones, sino que dejaron menos tiempo para que los socios privados recaudaran ingresos y lograran la rentabilidad esperada.

Fuente: TCE, a partir de la información facilitada por las autoridades griegas.

Como resultado del pago del Estado a los concesionarios y el aumento sustancial de los costes financieros, el coste total del proyecto por km de la autopista de Olympia aumentó un 69 %, de 7,7 a 13,0 millones de euros, mientras que la longitud de las carreteras que se iba a construir se redujo un 45 %. Del mismo modo, el coste total de proyecto por km de la autopista Central aumentó un 47 % desde los 13,7 millones de euros por km iniciales a 20,2 millones de euros por km, mientras que la carretera por construir se redujo un 55 % (véase la ilustración 6). En general, debido al reinicio, el coste total de proyecto de las tres autopistas se incrementó en un 36 %, de 9,1 millones de euros por km a 12,4 millones de euros por km, de los cuales la contribución para el coste total del proyecto por km aumentó un 95 %, de 2,1 millones de euros por km a 4,1 millones de euros por km²⁴.

Fuente: TCE, a partir de la información facilitada por las autoridades griegas.

La mayoría de los proyectos fiscalizados tienen la posibilidad de mantener un buen nivel de servicio y mantenimiento

Otro posible beneficio de las APP es la posibilidad de garantizar unos mejores niveles de mantenimiento y servicio con respecto a los proyectos tradicionales, a través de un enfoque de vida útil, habida cuenta de que el socio del sector privado a cargo de la construcción también es responsable de la explotación y el mantenimiento de la infraestructura en la duración total del proyecto, lo que supone más tiempo que el período habitual de garantía en virtud de las normas sobre contratación tradicional. Para ello será necesario que el socio privado realice la planificación teniendo en cuenta los costes de explotación y mantenimiento a largo plazo que deberá asumir y la provisión de los niveles de servicio a los que se ha comprometido en el contrato de APP. Por tanto, tendrá que prestar una atención especial a la calidad de la construcción.

Además, los proyectos licitados tradicionalmente no suelen incluir los recursos presupuestarios necesarios para el funcionamiento y mantenimiento de la infraestructura del proyecto, ya que estos aspectos se contratan de forma separada. Dado que los contratos de APP incluyen disposiciones para el funcionamiento y el mantenimiento, permiten que se comprometan los fondos necesarios desde el inicio del período de construcción, garantizando así que no queden a la discreción de las autoridades públicas.

La mayoría de los nueve proyectos fiscalizados aún por concluir en el momento de las visitas de control del Tribunal mostraron unos buenos niveles de servicio y mantenimiento, como por ejemplo, integridad estructural, señalización horizontal y vertical de las autopistas, y, en el caso de las TIC, un tiempo de respuesta para las peticiones de los usuarios de banda ancha y muchos otros aspectos. Estos proyectos tienen el potencial de mantener unos buenos niveles de servicio y mantenimiento a lo largo de la duración futura de los contratos, lo cual es atribuible a los incentivos y penalizaciones del contrato que podrían incidir en el importe de los pagos anuales. Con la excepción de la autopista C-25 en España y las tres autopistas griegas fiscalizadas, donde se aplican procedimientos ad hoc para las penalizaciones, los pagos anuales pueden reducirse automáticamente en caso de un mantenimiento deficiente o aumentarse si los niveles de mantenimiento y servicio son excelentes.

Las APP no han protegido al socio del sector público del optimismo excesivo en lo que respecta a la demanda y utilización futuras de la infraestructura prevista

Por lo general, se considera que la posibilidad de combinar conocimientos técnicos del sector público y el privado a la hora de diseñar una APP resulta beneficiosa para una evaluación realista de la futura utilización de la infraestructura prevista. Sin embargo, el hecho de que los pagos puedan repartirse a lo largo de un período de 20-30 años reduce la presión por optimizar el alcance del proyecto con arreglo a las necesidades reales y, por tanto, aumenta el riesgo de que las entidades del sector público se comprometan en proyectos de infraestructuras mayores de lo necesario o que no podrían permitirse de otro modo²⁵. Junto con los escenarios de optimismo excesivo en lo que respecta a la futura demanda de la infraestructura prevista, esto puede dar lugar a proyectos infrautilizados con una relación inferior entre los costes y las prestaciones y unos beneficios menores de lo esperado.

Este fue el caso de tres de los proyectos de autopistas fiscalizados, que corren el riesgo de una considerable infrautilización, como la autopista Central (véase el recuadro 1) y el tramo Lefktro-Esparta de la autopista de Moreas en Grecia, y la autopista finalizada A-1 en España, que se han encontrado de este modo con niveles de tráfico un 35 % inferiores a las previsiones iniciales (20 463 vehículos en lugar de 31 719).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Asimismo, los proyectos de banda ancha fiscalizados en Francia e Irlanda también experimentaron una respuesta menor de los usuarios, a veces considerablemente menor, de la que se anticipó. El proyecto en Meurthe y Mosela (Francia) obtuvo ingresos casi un 50 % por debajo de las expectativas (véase el cuadro 4) y en el caso del proyecto NBS (Irlanda) las cifras reales de captación de usuarios fueron un 69 % inferiores al pronóstico (42 004 usuarios en lugar de 135 948).

Las demoras, los aumentos de costes y la infrautilización fueron en parte atribuibles a análisis inadecuados y enfoques poco idóneos

A fin de determinar las razones de cualquier posible insuficiencia en la ejecución de los proyectos (véase el anexo IV para una descripción de los beneficios y riesgos potenciales y las observaciones de la auditoría relacionadas), el Tribunal ha evaluado si existía un análisis previo suficiente que justifique la elección y escala de cada uno y la elección de la opción de la APP. Asimismo, se examinó si el enfoque de APP elegido fue apropiado para las circunstancias específicas.

En la mayoría de proyectos fiscalizados, la opción de la APP se eligió sin un análisis comparativo previo, para demostrar que se trataba de la opción que suponía una mayor optimización de recursos

Puesto que muchos países no exigen que los costes totales de las APP se presupuesten por adelantado en el momento en que se contrae el compromiso, y que las cuotas anuales únicamente se reconocen varios años después de la aprobación del proyecto y del fin de la construcción, cualquier declaración de costes de las APP experimenta un gran retraso y aparece mucho después de que se hayan adoptado las decisiones importantes. Los responsables políticos pueden analizar las APP con menos minuciosidad de lo que lo hacen en los contratos tradicionales, dado que los costes de capital para los últimos se presupuestan por adelantado y deben competir con otros proyectos por una reserva de financiación limitada. Por otra parte, los socios públicos a menudo se basan en el análisis efectuado por los prestamistas, cuyos objetivos pueden ser muy diferentes.

Habida cuenta de que las APP tienen implicaciones a largo plazo para generaciones futuras, su selección precisa una justificación y análisis especialmente sólidos. Las buenas prácticas de gestión prevén que se efectúen análisis comparativos entre las distintas opciones de contratación (por ejemplo, tradicional frente a APP) con el fin de seleccionar la que ofrezca la mejor relación calidad-precio. Una herramienta habitualmente utilizada es el comparador del sector público. Si la opción de la APP se elige sin realizar ningún análisis comparativo para garantizar la igualdad de condiciones entre los distintos métodos de contratación, no puede haber garantías de que este sea el que maximice el rendimiento y proteja mejor el interés público.

En tres de los doce proyectos fiscalizados, los procedimientos nacionales no contemplaban ningún análisis comparativo, como por ejemplo un comparador del sector público, para determinar la opción de contratación más adecuada, dado que estos proyectos no preveían pagos directos del sector público. Sin embargo, el razonamiento seguido para la selección de cinco de los nueve proyectos fiscalizados restantes (véase el anexo III) —es decir, todos los proyectos de autopistas fiscalizados en Grecia y España— no se basó en ningún análisis comparativo, que habría aportado elementos cuantitativos y consideraciones sobre la optimización de los recursos adicionales como base para la decisión sobre la opción de contratación (se facilita un ejemplo de la relevancia de tales análisis en el recuadro 2). Además, en uno de los nueve proyectos, se ha denegado al Tribunal el acceso a la documentación pertinente (véase el apartado 51).

Pese a que la inversión de la Comisión en el Fondo Europeo 2020 para la Energía, el Cambio Climático y las Infraestructuras entra en el ámbito de aplicación del Reglamento sobre la RTE-T, que prevé el derecho de auditoría del Tribunal en caso de que el beneficiario sea un socio del sector privado²⁷, las autoridades irlandesas rehusaron facilitar al Tribunal el comparador del sector público y el expediente de licitación para el proyecto de autopista N17/18, que tampoco estaban disponibles en la Comisión. Por tanto, no pudo evaluarse el fundamento para el diseño y contratación del proyecto y para elegir la opción de APP en lugar de métodos alternativos de contratación (como la contratación y concesión tradicionales).

Si bien se llevaron a cabo comparadores del sector público en las tres APP francesas basadas en disponibilidad, estas comparaciones se vieron obstaculizadas por la falta de datos fiables sobre los costes y la previsión sistemáticamente anticipada de niveles de ingresos excesivamente optimistas³⁰, que en la mayoría de los casos no podían ser igualados por la respuesta real de los usuarios (véase el apartado 46) lo que da lugar a una efectividad inferior a la prevista. Además, el proyecto de Pau-Pyrénées en Francia y el proyecto de la red de área metropolitana en Irlanda también carecían de un análisis general de la relación coste-beneficio, lo que dificultó la identificación de beneficios esperados y la optimización de los tamaños y alcances de los proyectos. En el proyecto de la red de área metropolitana, esto ocasionó una reducción del alcance del proyecto de 95 a 66 redes de área metropolitana y el coste por municipio atendido por el proyecto aumentó en un 4,2 % (véase apartado 34, letra c)).

La evaluación del Tribunal de los proyectos de APP fiscalizados reveló que algunos aspectos pueden influir de forma considerable en el rendimiento del proyecto y, por consiguiente, podrían entrar dentro del ámbito de una evaluación específica de la Comisión. Aunque la estructuración, licitación y ejecución de proyectos de APP son competencia exclusiva de los Estados miembros, la Comisión puede desempeñar un importante papel a la hora de aprobar grandes proyectos que han de ser cofinanciados con recursos de la UE. Sin embargo, hasta el período de programación 2007-2013 no había puesto en marcha herramientas específicas de evaluación (por ejemplo, criterios de evaluación de proyectos para demostrar valor añadido de la UE, relación calidad-precio y compatibilidad con contratos de larga duración) para analizar el impacto de características específicas de las APP en grandes proyectos individuales³¹.

La asignación del riesgo fue con frecuencia inadecuada, lo que dio lugar a menos incentivos o a una exposición al riesgo excesiva para el socio privado

Una razón para seleccionar la opción de APP es la posibilidad de asignar riesgos (como la construcción, la demanda, la disponibilidad) conforme al principio de que debería asumirlos el socio que esté en mejores condiciones de gestionarlos.

La capacidad para detectar y asignar riesgos de proyectos correctamente, a fin de lograr el equilibrio óptimo entre el traslado del riesgo y la compensación para la parte que lo asuma, es un factor fundamental para el éxito de una APP. De no hacerlo así, es posible que conlleve implicaciones financieras para el socio público y que obstaculice el logro de los objetivos del proyecto. Unas disposiciones insuficientes en lo que respecta a la distribución del riesgo pueden dar lugar a menos incentivos para el socio privado o costes de proyecto más elevados y recompensas más reducidas para el socio público.

Si bien el Tribunal detectó al menos una buena práctica —el proyecto de banda ancha francés en Gironda tuvo en cuenta la consecución de los niveles de servicio esperados y estableció penalizaciones si la respuesta de los usuarios no era acorde a los modelos financieros presentados en la oferta de contratación— también se detectaron una serie de casos en los que no se asignaron los riesgos de manera coherente. Por ejemplo:

1. la asignación del riesgo no es coherente con los criterios para la adjudicación del contrato de APP: aunque los licitadores del proyecto Meurthe y Mosela en Francia fueron seleccionados según criterios de adjudicación que incluían la propuesta por parte de los socios privados potenciales de modelos financieros para la comercialización de servicios de banda ancha, no fueron estos quienes asumieron los riesgos comerciales, sino el socio público, lo que eximía a los socios privados de responsabilidad en sus previsiones de ingresos realizadas en la fase de licitación. Durante la fiscalización el Tribunal constató que los ingresos fueron casi un 50 % inferiores a las expectativas. Una asignación del riesgo más coherente habría proporcionado mayores incentivos a fin de garantizar la comercialización eficaz de los servicios de banda ancha;
2. la asignación del riesgo no es coherente con la remuneración del capital riesgo privado: en el caso de un proyecto de autopista, el socio del sector privado asumió el riesgo de disponibilidad, pero no el riesgo de demanda. Dado que el primero depende más de los niveles de mantenimiento logrados por el socio privado que de factores exógenos, expone al socio privado a una incertidumbre menor y por tanto debería provocar tasas de remuneración inferiores para el capital del socio privado que el riesgo de demanda. Sin embargo, en este caso el contrato de APP contempló una tasa de rentabilidad de casi el 14 % por año para el capital propio del socio privado, que se encontraba entre las tasas más elevadas observadas entre los proyectos fiscalizados;
3. una asignación del riesgo inadecuada y riesgos excesivos asumidos por el socio privado: los proyectos fiscalizados en Grecia pusieron de manifiesto que, cuando la parte de riesgo del socio privado es excesivamente alta —como por ejemplo, con la autopista de Olympia, donde el socio del sector público transfirió la totalidad del riesgo de demanda al socio del sector privado aunque no podía ejercer influencia alguna en la demanda del tráfico— pueden surgir problemas importantes en forma de aumento del riesgo de quiebra para el socio privado y, por ende, costes adicionales y una relación calidad-precio inferior para el socio público (véanse los apartados 36 a 40). Se concibió una asignación del riesgo similar también para el proyecto NBS en Irlanda, donde la respuesta real de los usuarios resultó ser muy inferior a lo previsto inicialmente (véase el apartado 46). Si el socio privado no hubiera sido financieramente sólido, los ingresos considerablemente inferiores habrían puesto en peligro todo el proyecto;
4. una asignación del riesgo ineficaz: En el proyecto de la autopista A-1 en España (véase la ilustración 8) el riesgo de demanda y el riesgo de disponibilidad se transfirieron al socio privado, habida cuenta de que la remuneración del proyecto se basaba en peajes en sombra pagados por el socio público ajustados para incluir bonificaciones o penalizaciones por la calidad del mantenimiento de la infraestructura. Si bien los niveles de tráfico fueron considerablemente inferiores a las expectativas, la calidad del mantenimiento (facilitada por los bajos niveles de tráfico) generó bonificaciones que contrarrestaron todas las pérdidas del socio privado derivadas del riesgo de demanda. Por tanto, pese a que el socio privado asumió todos los riesgos, en la práctica no sufrió casi ningún perjuicio financiero, mientras que el socio público estaba contractualmente obligado a abonar importes considerablemente superiores a fin de garantizar el mantenimiento pendiente de una autopista infrautilizada.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

La larga duración de los contratos de APP apenas se ajusta al ritmo acelerado del cambio tecnológico

Por lo general, se espera que las APP maximicen sus beneficios combinando y aprovechando las ventajas respectivas de los conocimientos especializados del sector público y privado. De este modo, se espera que generen una calidad de infraestructura y servicios adicional y que proporcionen incentivos para hallar soluciones innovadoras en la prestación de servicios públicos³².

Los proyectos de banda ancha fiscalizados se ejecutaron como APP debido principalmente a que los socios del sector público consideraban que no contaban con la capacidad técnica para ejecutarlos de una manera tradicional sin correr un gran riesgo de tener problemas con interfaces técnicas. Sin embargo, se toparon con un problema común al que se enfrentan las APP en el ámbito de las nuevas tecnologías, donde la elección de las soluciones tecnológicas más adecuadas constituye un factor clave para la ejecución satisfactoria de contratos a largo plazo. El compromiso con una tecnología y una ejecución determinadas durante todo el tiempo, habitualmente prolongado, que abarca un contrato de APP expuso a los proyectos a un riesgo considerable de obsolescencia tecnológica, que implicaría inevitablemente una reducción de los ingresos tan pronto como se encuentre disponible una nueva tecnología.

Por ejemplo, tres de los cuatro proyectos de APP de banda ancha fiscalizados en Francia se concibieron para un período de 18 a 24 años y se basan en una combinación de tecnologías, en particular el amplio uso de tecnologías inalámbricas que requieren actualizaciones costosas cada cinco o seis años (véase asimismo el recuadro 3). Con la introducción de la estrategia francesa sobre Internet de alta velocidad³³, para poner en marcha la infraestructura correspondiente será necesario lanzar nuevos procedimientos de contratación pública a fin de abarcar zonas que se acaban de cubrir con tecnología inalámbrica y para las que ya existe un contrato de APP en vigor hasta 2030 y los años siguientes. Es probable que esto dé lugar al solapamiento de dos o más contratos de APP para cubrir la misma zona —uno de ellos basado en tecnología obsoleta— así como a posibles renegociaciones de los contratos de APP existentes, aumentos de costes y consecuencias imprevisibles para toda la red.

El marco institucional y jurídico aún no es adecuado para los proyectos de APP financiados por la UE

El Tribunal evaluó si los marcos jurídicos e institucionales de la UE pueden hacer frente a un mayor número de proyectos de APP en todos los Estados miembros. Entre las consideraciones se incluye la disponibilidad de una legislación adecuada en materia de APP, unidades de asesoramiento de APP para apoyar la ejecución de los proyectos mediante asesoramiento, contratos tipo, modelos para análisis comparativos y mecanismos de funcionamiento adecuados para facilitar la aplicación de todos estos sistemas, así como estrategias adecuadas para la utilización de las APP como parte de la política de inversión general.

Pese a estar familiarizados con las APP, no todos los Estados miembros que ha visitado el Tribunal han desarrollado correctamente los marcos institucionales y jurídicos

Para que las APP tengan éxito, necesitan contar con marcos y procesos jurídicos e institucionales completos. Asimismo, la ejecución satisfactoria de las APP también depende en gran medida de la capacidad administrativa de las autoridades responsables.

El Tribunal estudió los marcos institucionales y jurídicos de los cuatro Estados miembros que se visitaron y detectó algunas deficiencias que dificultan la ejecución satisfactoria de las APP:

1. en Francia e Irlanda, el marco de las APP funciona únicamente para tipos de APP específicos a nivel central: en Francia, el marco institucional general funciona principalmente para los Contrats de Partenariat (CP, contratos de cooperación), como por ejemplo el sistema de APP de diseño, construcción, financiación, mantenimiento y explotación basada en disponibilidad, que se negocian a nivel nacional. Otras formas de APP, como la Délégation de Service Public (APP de concesión) y los contratos de cooperación a nivel regional, no estuvieron sujetas a disposiciones similares. En Irlanda, los acuerdos contractuales, como los del proyecto de la red de área metropolitana, no se someten a los mismos procedimientos de control y análisis comparativo que las APP basadas en disponibilidad, lo que posiblemente podría haber evitado una planificación deficiente en este caso (véase el apartado 34, letra c)).
2. En Grecia, el marco de las APP funciona únicamente para proyectos con costes de construcción inferiores a 500 millones de euros, lo que excluye proyectos de infraestructuras de gran envergadura, como las tres autopistas seleccionadas para la fiscalización³⁴ por el Tribunal, de las evaluaciones obligatorias establecidas en la legislación referente a las APP. Esta situación no facilita que el departamento responsable de las APP aplique los procedimientos establecidos y se beneficie de manera coherente de la experiencia de la unidad de APP de una manera coherente en los proyectos a gran escala.
3. España no contaba con un departamento específico o unidad de APP para respaldar la ejecución de los proyectos de APP fiscalizados: por tanto, las APP no podían beneficiarse de cláusulas contractuales modelo, orientación y herramientas a nivel central. Los proyectos de APP españoles no se sometieron a ningún análisis comparativo con otras opciones de contratación (véase el apartado 50), o a ninguna otra evaluación específica de la relación calidad-precio adaptada a los proyectos de APP.

Además, el Tribunal constató que solamente unos pocos Estados miembros habían acumulado larga experiencia y conocimientos especializados del sector público suficientes con la ejecución de proyectos de APP fructíferos (véase la ilustración 3). El análisis del Tribunal de los proyectos de APP financiados con cargo al FEIE confirmó que se concentran en los Estados miembros que están más familiarizados con esta opción de contratación: de las 18 APP aprobadas en el marco del FEIE en junio de 2017, 14 estaban ubicadas en Francia, el Reino Unido, los Países Bajos, Italia, Alemania, Irlanda y Grecia. Este hecho se vio nuevamente confirmado por el Dictamen del Tribunal relativo a la propuesta de extender y ampliar el ámbito del Reglamento del FEIE actual³⁵, donde llamaba la atención sobre los graves desequilibrios geográficos y la concentración sectorial, ya que el 63 % de la financiación del FEIE en el contexto del Marco para infraestructura e innovación se dirige al Reino Unido, Italia y España, principalmente a los sectores de la energía (46 %) y el transporte (19 %).

Pese a las implicaciones de las APP a largo plazo, los Estados miembros visitados no han desarrollado una estrategia clara para su utilización

Uno de los posibles beneficios de los proyectos de APP es el cumplimiento anterior de un programa previsto de inversión de capital, dado que las APP pueden proporcionar una fuente de financiación adicional importante para complementar las dotaciones presupuestarias tradicionales.

Sin embargo, financiar grandes proyectos de infraestructura y comprometerse a pagos anuales por su construcción, explotación y mantenimiento tiene implicaciones a largo plazo para los presupuestos de los Estados miembros y decisiones políticas, que requerirían que los Gobiernos desarrollaran un enfoque estratégico para determinar en qué zonas y circunstancias la opción de la APP es la más idónea y cuándo puede resultar apropiado comprometerse a un presupuesto a largo plazo. Se constató que la mayoría de los Estados miembros que visitó el Tribunal no tenían una política y estrategia claras con respecto a la utilización de las APP:

1. en Irlanda y Grecia, se consideraba que las APP eran principalmente una fuente de financiación adicional, bien para financiar principalmente inversiones complementarias, es decir, proyectos adicionales que no podían cubrirse con el presupuesto de capital nacional, a través de APP (Irlanda), bien para atraer fondos privados (Grecia);
2. en Francia no existe un enfoque estratégico para utilizar las APP. El Gobierno ha intentado incentivar la utilización de las APP como una medida anticíclica para hacer frente a la crisis financiera y económica, pero no ha dado indicaciones claras sobre la función que las APP deberían desempeñar en las estrategias de inversión. Por ejemplo, los proyectos de APP fiscalizados en el sector de la banda ancha se ejecutaron sin adoptar una estrategia global a nivel nacional para lograr el objetivo de garantizar un acceso a internet de alta velocidad para todos (véase el apartado 59);
3. en España, se definieron proyectos de APP sobre la base de su madurez y no de su relevancia, repercusión o relación calidad-precio, lo que explica por qué, por ejemplo, se ejecutó un proyecto más maduro en un tramo de menor intensidad de tráfico de la autopista A-1 mediante una APP.

Desde la perspectiva de la política de infraestructuras europea, los seis proyectos de banda ancha fiscalizados en Francia e Irlanda abordaron las principales prioridades de la Unión en materia de TIC. Sin embargo, el Tribunal constató que dos tercios de los proyectos de autopistas fiscalizados³⁶ no formaban parte de la red básica de RTE-T de alta prioridad, que debería poner de relieve la prioridad de finalizar la red para 2030, sino de la red global cuya finalización no se espera hasta 2050. Aunque las APP tienen el potencial de contribuir, como alternativa a los métodos de contratación tradicional, a la conclusión de grandes planes de infraestructura prioritarios, es discutible que conviniera o estuviera justificado asumir los complicados requisitos adicionales y los riesgos asociados a una opción de APP en estos proyectos, que no forman parte de la red básica que ha de concluirse antes de 2030 y que resultaron ser especialmente problemáticos, como se ha subrayado en el presente informe.

El papel que deberían desempeñar las APP en unas estrategias de inversión más amplias debería basarse en la medida de lo posible en enfoques estratégicos coherentes. De los cuatro Estados miembros visitados, Irlanda y, en menor medida, Grecia, se plantearon limitar la utilización de las APP para no comprometer importes excesivos de los futuros presupuestos aprovechando la ausencia de reconocimiento y controles del presupuesto inicial. Irlanda consideró restringir el gasto de APP al 10 % del gasto de capital agregado total sobre una base anual, mientras que en Grecia el total de los pagos para APP en el marco de la legislación sobre APP no debía exceder el 10 % del programa de inversión pública anual y el total anual de los pagos por disponibilidad efectuados a operadores privados no debía superar los 600 millones de euros³⁷.

En Francia y España no existe un límite para el total de pagos anuales para las APP. El riesgo de una reducción de la flexibilidad fiscal debido al número de niveles de capital más elevados de lo que cabe permitirse, dadas las restricciones presupuestarias actuales y a largo plazo, resultó especialmente evidente a nivel regional (véase el recuadro 4).

La combinación de financiación de la UE con APP implica requisitos e incertidumbres adicionales

Solo muy pocos Estados miembros han ejecutado sistemáticamente APP con ayuda de la UE (véanse los apartados 9 a 19). Las visitas del Tribunal a Irlanda, Francia, España y Grecia confirmaron que una de las principales barreras de los proyectos de APP combinadas son los complejos requisitos impuestos por el proceso de solicitud de subvenciones de la UE, además del complicado proceso de gestión y contratación pública de las APP. Esta situación puede inducir a ambos socios a evitar recurrir a fondos combinados (APP) desde el principio y optar en su lugar por contratación pública tradicional o ejecutar las APP sin ninguna forma de apoyo de la UE.

Junto con otros factores, como los efectos de la crisis financiera y económica, las preferencias políticas y la limitada capacidad del sector público para tratar las APP, el escaso uso de ayuda de la UE en las APP hasta ahora se ha debido en parte a dificultades prácticas asociadas a anteriores reglamentos de financiación de la UE. Los reglamentos de los Fondos Estructurales y de Cohesión para el período de programación 2007-2013 no contenían ninguna disposición específica sobre las APP, dado que estas disposiciones básicamente se adaptaron para trabajar con los mecanismos de aprobación y desembolso de subvenciones que se habían creado para las formas de contratación pública tradicionales.

Las nuevas disposiciones del RDC para el período de programación 2014-2020 introdujeron un capítulo específico sobre las APP con el fin de aclarar las posibilidades que ofrecían los Fondos EIE para apoyar proyectos de APP y abordar algunas de las principales dificultades prácticas. Ello condujo, por ejemplo, a simplificaciones en el cálculo del déficit de financiación y a la posibilidad de ampliar el período de desembolso de la subvención (véase el anexo II para más detalles). Si bien estas disposiciones pueden promover una utilización más amplia de los proyectos de APP combinadas con la UE, muy pocos habían estado preparados en el momento de la fiscalización (septiembre de 2017).

La posibilidad de registrar proyectos de APP como partidas fuera de balance puede afectar a la transparencia y la relación calidad-precio

El Tribunal constató que el tratamiento estadístico de las APP es una consideración importante para las autoridades públicas a la hora de decidir si recurrir a esta opción de contratación. Según la SEC 2010 (véase el apartado 6), las APP deberían asignarse a los balances financieros del propietario económico del activo, concretamente la parte que asume la mayor parte del riesgo y tiene derecho a la mayoría de las recompensas asociadas con el activo. Dependiendo de la asignación del riesgo o de la recompensa entre los socios del sector público y el privado, las normas contemplan dos posibilidades:

1. las APP pueden registrarse en el balance financiero de la administración pública de forma similar a los proyectos licitados tradicionalmente. Esta opción trata el activo de la APP como una inversión pública que genera un aumento de la deuda del Gobierno acorde con la inversión y por ello repercute en al cumplimiento de los criterios de Maastricht;
2. las APP pueden registrarse fuera del balance financiero de la administración pública desplazando los costes del presupuesto de capital a los presupuestos operativos anuales para años venideros. La ventaja reside en que la proporción de deuda relacionada con la APP no se tiene en cuenta a efectos del cumplimiento de los criterios de Maastricht.

La asignación del riesgo entre los socios del sector público y el privado constituye una de las características clave de un contrato de APP (véase el apartado 54). Dado que mantener las APP fuera del balance financiero de la administración pública significa desplazar la mayoría de los riesgos y beneficios al socio privado, existe un riesgo inherente de que los acuerdos de distribución se vean influenciados por el tratamiento estadístico preferencial en lugar de por el principio de que debería asumir los riesgos la parte que esté en mejor posición para gestionarlos y maximizar la relación calidad-precio. En términos generales, registrar un activo de la APP en el balance puede garantizar unas condiciones de competencia más equitativas entre las distintas opciones de contratación, dejando la elección exclusivamente a consideraciones de relación calidad-precio.

Del análisis de las políticas, estrategias y proyectos de APP en los cuatro Estados miembros, se desprende lo siguiente:

1. en Irlanda, además de la consideración clave de la relación calidad-precio, la posibilidad de mantener las APP fuera del balance financiero de la administración pública fue un factor importante en la selección de la opción de APP. Dos de los proyectos fiscalizados con un coste total de 1 200 millones de euros se registraron fuera de balance y uno dentro de balance;
2. en Grecia, la consideración fundamental al seleccionar la opción de APP fue el deseo de atraer financiación privada. Las preocupaciones relativas al tratamiento estadístico también fueron un factor, por lo que las tres concesiones auditadas, por un valor de 6 700 millones de euros, se registraron inicialmente fuera de balance. Sin embargo, se volvieron a clasificar dentro de balance después de que las condiciones contractuales se renegociaran y se modificaran sustancialmente (véanse los apartados 37 a 40). Ninguno de los proyectos se había sometido a unas evaluaciones comparativas de la relación calidad-precio frente a otras opciones de contratación;
3. Francia registra automáticamente sus APP fuera del balance financiero de la administración pública, lo que deja la elección de la opción de la APP exclusivamente a consideraciones de relación calidad-precio. Los cuatro proyectos fiscalizados se registraron dentro del balance y, con la excepción del proyecto en Pau, se había efectuado un análisis comparativo con opciones de contratación alternativas;
4. el registro de los proyectos de APP fuera del balance también fue una consideración fundamental para las autoridades españolas. En general, no se promovieron las APP que repercutirían en el balance financiero de la administración pública y las APP auditadas no habían sido evaluadas frente a las opciones alternativas utilizando criterios de relación calidad-precio. Por ejemplo, el estudio de viabilidad para el proyecto de la autopista A-1 abordó la asignación del riesgo con el fin de mantener el proyecto fuera del balance financiero de la administración pública y conservar así «una de las ventajas fundamentales de las APP»³⁸. Sin embargo, la oficina de contabilidad nacional concluyó indicando que los dos proyectos fiscalizados tenían que registrarse en el balance porque los riesgos asumidos por el socio privado eran insuficientes.

El Tribunal constató que en cinco de los doce proyectos fiscalizados (con un valor total de 7 900 millones de euros), se tuvo en cuenta de manera significativa la posibilidad de registrar las APP fuera del balance al seleccionar la opción de APP. Este tipo de prácticas aumentan los riesgos de efectos colaterales negativos que pueden menoscabar la relación calidad-precio, por ejemplo, un enfoque sesgado hacia los proyectos de APP incluso en caso en los que las consideraciones sobre la relación calidad-precio podrían dar lugar a opciones distintas, acuerdos desequilibrados de distribución del riesgo y costes más elevados para el socio del sector público.

Junto con la ausencia de bases de datos a disposición del público sobre los proyectos de APP³⁹ que muestren los compromisos de las entidades públicas para los años venideros, mantener los proyectos de APP fuera de los balances financieros de las administraciones públicas reduce el nivel de información transparente facilitada al público en general sobre los compromisos de APP a largo plazo y sus responsabilidades asociadas y, por tanto, sobre su incidencia en los niveles de deuda y déficit de los Estados miembros de que se trate.

Conclusiones y recomendaciones

El Tribunal constató que, pese a que las APP tienen el potencial ejecutar las políticas con mayor rapidez y garantizar unos niveles de mantenimiento de calidad a lo largo de su vida útil, las APP financiadas por la UE examinadas durante la fiscalización no siempre se gestionaron de forma eficaz ni presentaron una relación calidad-precio adecuada. Los posibles beneficios de las APP auditadas a menudo no se lograron, dado que, de forma similar a los proyectos licitados tradicionalmente, sufrieron demoras, aumentos de costes y una infrautilización de los resultados de los proyectos, generando 1 500 millones de euros de gasto ineficiente e ineficaz, de los cuales 400 millones de euros eran fondos de la UE.

Además, faltaron unos análisis adecuados del potencial de las APP para ofrecer una relación calidad-precio adicional, así como una falta de estrategias adecuadas sobre la utilización de las APP y de los marcos institucionales y jurídicos. Dado que solamente algunos Estados miembros cuentan con un nivel de experiencia y conocimientos especializados adecuado en la ejecución de proyectos de APP con éxito, existe un riesgo importante de que las APP no contribuyan al objetivo —expresado, entre otros, en el Libro Blanco sobre el transporte y los reglamentos vigentes del MCE y del FEIE— de lograr un efecto multiplicador más intensivo de los fondos de la UE con fondos privados, incluidos de las APP.

Recomendación 1 – No promover un uso más intensivo y generalizado de las APP hasta que se subsanen los problemas detectados y se apliquen satisfactoriamente las siguientes recomendaciones

La Comisión y los Estados miembros no deberían promover un uso más intensivo y generalizado de las APP hasta que se aborden los problemas detectados en el presente informe y se apliquen satisfactoriamente las siguientes recomendaciones; en particular, mejorar los marcos institucionales y jurídicos y la gestión de los proyectos y aumentar la seguridad de que la elección de la opción de la APP es la que ofrece la mejor relación calidad-precio y que es probable que los proyectos de APP se gestionen de manera satisfactoria.

Fecha máxima de aplicación: inmediatamente.

Los proyectos de APP fiscalizados no siempre lograron los beneficios esperados de manera eficaz

Las estrategias y reglamentos pertinentes de la UE prevén la utilización de las APP como un medio potencialmente eficaz para ejecutar los proyectos de infraestructuras y garantizar la consecución de objetivos públicos aunando distintas formas de recursos públicos y privados. Sin embargo, el Tribunal constató que la ejecución de proyectos a una escala mayor de la habitual y la fusión del diseño, la financiación, la construcción, la explotación y el mantenimiento del proyecto en un único contrato aumentó el riesgo de bajos niveles de competencia, dejando así a la autoridad pública en una posición de dependencia, y añadió complejidad al proyecto en general.

La elección de la opción de la APP para la mayoría de los proyectos fiscalizados no aportó los beneficios esperados de las APP en lo que respecta a la conclusión del proyecto a su debido tiempo y dentro del presupuesto. Como ya ha comprobado el Tribunal en los proyectos licitados tradicionalmente, la mayoría de los proyectos de APP fiscalizados (siete de un total de doce, con un coste de proyecto de 7 800 millones de euros) también estuvieron afectados por ineficiencias, como la dilatación de los procedimientos de contratación (hasta seis años y medio de duración) y las fases de construcción (retrasos que oscilan entre dos y 52 meses). De hecho, el potencial de las APP para lograr estos beneficios fue limitado, ya que algunos de estos retrasos fueron causados por factores en los que el uso de la opción de la APP no podría influir (retrasos para obtener las autorizaciones y permisos pertinentes, litigios relacionados con el procedimiento de contratación pública o las renegociaciones del proyecto), pero otros fueron directamente atribuibles a la elección de la opción de APP (como las dificultades para alcanzar el cierre financiero y una mayor vulnerabilidad ante las recesiones económicas y financieras, que provocaron la retirada de prestamistas y costes adicionales considerables que tuvo que asumir el socio público (1 500 millones de euros)).

La posibilidad de financiar proyectos a gran escala a lo largo de un período de tiempo más prolongado reduce la presión por optimizar el alcance del proyecto de acuerdo con las necesidades reales y, por tanto, aumenta el riesgo de que las entidades del sector público ejecuten proyectos de infraestructuras mayores de lo necesario. En los proyectos fiscalizados, las evaluaciones efectuadas por socios públicos y privados y prestamistas no impidieron la formulación de escenarios excesivamente optimistas en lo que respecta a la futura demanda y utilización de la infraestructura prevista. Por ejemplo, las estimaciones de tráfico para algunos tramos de autopistas griegas y españolas fueron muy inferiores a la capacidad potencial, y las cifras reales de captación de usuarios de los proyectos de banda ancha fiscalizados en Francia e Irlanda estaban muy por debajo de las previsiones (hasta el 69 %), ofreciendo así una relación calidad-precio y eficacia inferiores a lo previsto.

Recomendación 2 – Mitigar el impacto financiero de los retrasos y las renegociaciones sobre el coste de las APP asumido por el socio público

A fin de compartir mejor el coste de los retrasos y las renegociaciones entre los socios, con el objetivo de mitigar la repercusión financiera de los retrasos atribuible al socio público y a las renegociaciones de contratos sobre el coste final de las APP asumido por el socio público, el Tribunal recomienda:

1. que los Estados miembros identifiquen y propongan disposiciones contractuales generales que limiten el importe de los posibles costes adicionales que deba pagar el socio público;
2. que los Estados miembros evalúen cualquier renegociación de contrato anticipada para garantizar que los costes consiguientes soportados por el socio del sector público estén debidamente justificados y sean conformes a los principios de optimización de los recursos.

Fecha máxima de aplicación: inmediatamente.

Las demoras, los aumentos de costes y la infrautilización fueron en parte atribuibles a análisis inadecuados y enfoques poco idóneos

El Tribunal constató que a menudo se emprendía la opción de la APP sin una base de análisis lo suficientemente sólida. En la mayoría de los proyectos fiscalizados no hubo un análisis comparativo, como el comparador del sector público, para demostrar que una APP ofrecía la mejor relación calidad-precio o para proteger el interés público garantizando una igualdad de condiciones con métodos de contratación pública diferentes.

Pese a que la inversión de la Comisión Europea en el Fondo Europeo 2020 para la Energía, el Cambio Climático y las Infraestructuras entra en el ámbito de aplicación del Reglamento sobre la RTE-T, que prevé el derecho de auditoría del Tribunal en caso de que el beneficiario sea un socio del sector privado, las autoridades irlandesas rehusaron facilitar al Tribunal el comparador del sector público y el expediente de licitación para el proyecto de autopista N17/18, que tampoco estaban disponibles en la Comisión. En consecuencia, no pudo evaluarse la justificación lógica del diseño y la contratación del proyecto y la elección de la opción de APP en lugar de métodos alternativos de contratación (como la contratación y concesión tradicionales).

La mayoría de los proyectos de APP fiscalizados pusieron de manifiesto insuficiencias en la utilización de la opción de APP. Los acuerdos de distribución del riesgo se concibieron de forma inadecuada, lo que dio lugar a una asignación del riesgo ineficaz o incoherente o a una exposición al riesgo excesiva para el socio privado. En un caso fiscalizado, la elevada remuneración del 14 % para el capital de riesgo del socio privado no guardaba coherencia con el bajo nivel de riesgo que le fue atribuido. Por otra parte, la combinación de nuevas tecnologías, como en el sector de las TIC, con contratos de larga duración no siempre se gestionó correctamente, dado que los socios del sector público tenían que mantener el contrato en vigor, aunque el rápido ritmo del cambio condujera a la obsolescencia tecnológica.

Recomendación 3 – Basar la selección de la opción de la APP en análisis comparativos sólidos de la mejor opción de contratación

A fin de garantizar que la opción de APP sea la que optimice la relación calidad-precio, el Tribunal recomienda que:

1. los Estados miembros basen la selección de la opción de APP en análisis comparativos sólidos, como el comparador del sector público, y enfoques apropiados que garanticen que la opción de APP se seleccione únicamente si optimiza la relación calidad-precio, también incluso en escenarios pesimistas;
2. la Comisión garantice el pleno acceso del Tribunal de Cuentas a la información necesaria para evaluar la elección de la opción de contratación y el correspondiente procedimiento de contratación de las autoridades públicas incluso en el caso de que la financiación de la UE se suministre directamente a entidades privadas mediante instrumentos financieros.

Fecha prevista de aplicación: a partir de septiembre de 2018.

El marco institucional y jurídico aún no es adecuado para los proyectos de APP financiados por la UE

Las deficiencias detectadas en la fiscalización del Tribunal demuestran que se requiere una capacidad administrativa considerable para la ejecución satisfactoria de proyectos de APP, y que esto únicamente se puede garantizar mediante marcos institucionales y jurídicos adecuados y una amplia experiencia. El Tribunal constató que muy pocos Estados miembros reúnen actualmente tales condiciones, lo que entra en conflicto con el creciente hincapié de la UE en el efecto multiplicador más generalizado e intensivo de fondos públicos con fondos privados y el papel que las APP pueden desempeñar en ese sentido.

Este hecho se ve confirmado por la elevada concentración geográfica y sectorial de los proyectos evaluados (el 59 % o 3 300 millones de euros del total del apoyo de la UE aportados a Grecia; el 88 % del coste total de los proyectos apoyados por la UE en el sector del transporte), y por el patrón de los proyectos financiados con cargo al FEIE, dado que el 63 % de la financiación del FEIE se concentró en el Reino Unido, Italia y España, y principalmente en los sectores de la energía (46 %) y el transporte (19 %).

Por otra parte, tres de los Estados miembros que el Tribunal visitó (Francia, Grecia y España), pese a estar familiarizados con la ejecución de proyectos y concesiones de APP, no disponían de un marco institucional adecuado a fin de garantizar la gestión satisfactoria de los proyectos de APP.

Los Estados miembros visitados carecían, en distinta medida, de un enfoque estratégico adecuado para la utilización de APP. Se consideró a las APP como medios para atraer financiación adicional en forma de fondos privados, pero no se disponía de una indicación clara sobre la función que las APP deberían desempeñar en las estrategias nacionales de inversión o en qué ámbitos sería recomendable comprometer un porcentaje significativo de los futuros presupuestos.

Aunque las APP tienen el potencial de contribuir, como otra opción a los métodos de contratación tradicional, a la conclusión de grandes planes de infraestructura prioritarios y a garantizar unas normas de servicio y mantenimiento de calidad, el Tribunal constató que dos tercios de los proyectos de autopistas fiscalizados no formaban parte de la red básica de RTE-T de alta prioridad, lo cual debería poner de relieve la prioridad de finalizar la red para 2030, sino de la red global cuya finalización no se espera hasta 2050. Además, algunas de las APP fiscalizadas se ejecutaron en sectores (como el sector de las TIC) que son objeto de rápidos cambios tecnológicos que no son fácilmente compatibles con contratos de duración prolongada.

Por último, solo algunos Estados miembros se han planteado restringir la utilización de APP a fin de no comprometer importes excesivos de futuros presupuestos, que podrían obligar al socio público también en períodos de recesión económica y no estarían disponibles para la aplicación de políticas en el futuro.

Recomendación 4 - Establecer políticas y estrategias claras para las APP

Para garantizar que los Estados miembros dispongan de la capacidad administrativa necesaria y se pongan en marcha políticas y estrategias en materia de APP para ejecutar con éxito proyectos financiados por la UE, el Tribunal recomienda que:

1. los Estados miembros establezcan políticas y estrategias claras en materia de APP que definan con claridad la función que se espera que desempeñen las APP en sus políticas de inversión en infraestructuras, con miras a identificar los sectores en los que las APP resulten más idóneas y a establecer posibles límites en cuanto a la medida en que pueden utilizarse las APP con eficacia;
2. la Comisión proponga enmiendas legislativas para concentrar el apoyo financiero a futuras APP en sectores que considere de alta relevancia estratégica y compatibles con los compromisos a largo plazo de las APP, como la red básica de RTE-T.

Fecha prevista de aplicación: a partir del próximo período de programación.

Cinco de los doce proyectos de APP evaluados con un coste total de 7 900 millones de euros se registraron inicialmente fuera de balance. Si bien esto es conforme con el marco contable de la UE, esta práctica aumenta el riesgo de efectos colaterales negativos que afectan a la transparencia y a la relación calidad-precio, como el sesgo hacia proyectos de APP, aunque las consideraciones relativas a la relación calidad-precio pudieran dar lugar a opciones diferentes.

La combinación de financiación de la UE con APP ha generado complejidades e incertidumbres adicionales que no favorecen su utilización. El número de proyectos de APP financiados por la UE como porcentaje del mercado general de APP aún era bajo. Los nuevos reglamentos del FEIE han aclarado en parte las posibilidades que brindan los fondos para financiar APP y han eliminado algunas de las complejidades que podría generar la combinación, pero aún queda margen para la simplificación.

Recomendación 5 – Mejorar el marco de la UE para mejorar la eficacia de los proyectos de APP

A fin de mitigar el riesgo de sesgo hacia la selección de la opción de APP, promover una mayor transparencia y garantizar que las APP puedan financiarse eficazmente con fondos de la UE, el Tribunal recomienda que:

1. la Comisión condicione el apoyo de la UE a los proyectos de APP a la garantía de que la selección de la opción APP esté justificada por consideraciones de relación calidad-precio y de ese modo no esté influida indebidamente por consideraciones relativas a limitaciones presupuestarias o a su tratamiento estadístico.
2. los Estados miembros mejoren la transparencia mediante la publicación de listas periódicas de proyectos de APP, que incluyan datos suficientes y significativos sobre los activos financiados, sus compromisos futuros y el tratamiento de sus balances financieros manteniendo la protección de datos comercialmente sensibles.
3. la Comisión evalúe la complejidad adicional de proyectos de APP combinados con la UE con miras a futuras medidas destinadas a simplificar las normas y procedimientos pertinentes de los programas de la UE.

Fecha máxima de aplicación: finales de 2019.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana IVANOVA, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del 7 de febrero de 2018.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Glosario

Autoridad de gestión: Una autoridad de gestión es una entidad pública nacional o territorial u otro organismo público o privado designado por un Estado miembro para gestionar un programa operativo. Se encarga de seleccionar los proyectos que deben financiarse, de supervisar su ejecución y de informar a la Comisión acerca de los aspectos financieros y de los resultados obtenidos.

Centro europeo de asesoramiento sobre las asociaciones público-privadas (EPEC): Con apoyo del BEI, trabaja en colaboración con los Estados miembros para supervisar la evolución del mercado de APP a nivel nacional y sectorial y presta apoyo a la creación de capacidades institucionales para tratar las APP en las administraciones nacionales.

Cierre financiero: Momento en el que, en lo que respecta a una APP, se firman todos los acuerdos de financiación y se han cumplido todas las condiciones que figuran en ellos. Permite que las fuentes de financiación y de fondos destinadas al proyecto (por ejemplo, préstamos, capital, subvenciones) comiencen a circular para que pueda iniciarse la ejecución de un proyecto.

Comparador del sector público: Herramienta comparativa de uso habitual, que evalúa si una propuesta de inversión privada ofrece una buena relación calidad-precio en comparación con la forma tradicional de contratación pública.

Contratación pública: La contratación pública es el proceso mediante el cual los entes públicos nacionales y territoriales o los organismos de Derecho público adquieren productos, servicios y obras públicas como carreteras y edificios. Las empresas privadas también están sujetas a normas o principios de contratación pública siempre que lleven a cabo adjudicaciones de contratos públicos cuya financiación sea predominantemente pública.

Efecto de palanca: En el contexto de los instrumentos financieros financiados con el presupuesto de la UE y los fondos públicos nacionales, se entiende por efecto de palanca la cantidad de euros de financiación (pública y privada) verdaderamente disponible para facilitar apoyo financiero a los beneficiarios finales por cada euro de financiación pública (de la UE y de los fondos nacionales) otorgado al instrumento

Fondo de cohesión (FC): El Fondo de Cohesión está destinado a reforzar la cohesión económica y social en la Unión Europea mediante la financiación de proyectos medioambientales y de transporte en los Estados miembros con un producto nacional bruto per cápita inferior al 90 % de la media de la Unión.

Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER): Fondo destinado a reforzar la cohesión económica y social dentro de la Unión Europea mediante la corrección de los principales desequilibrios regionales a través del apoyo financiero a la construcción de infraestructuras y de inversiones productivas capaces de generar empleo, sobre todo en beneficio de las empresas.

Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE): El FEIE es el primer pilar del Plan de Inversiones para Europa de la Comisión, también denominado «Plan Juncker». Tiene por objeto movilizar un mínimo de 315 000 millones de euros de inversión pública y privada a largo plazo en toda la UE durante el período comprendido entre 2015 y 2017. El FEIE está establecido dentro del Banco Europeo de Inversiones (BEI) como un fondo fiduciario de duración ilimitada para financiar las partes más arriesgadas de los proyectos. Una garantía de hasta 16 000 millones de euros respaldada por el presupuesto de la UE compensará el riesgo adicional asumido por el BEI. Los Estados miembros pueden contribuir al FEIE. El FEIE puede financiar proyectos de interés común (PIC) u otros proyectos de interconexión. En el momento de la fiscalización, aún estaba pendiente la adopción de una propuesta legislativa para ampliar la duración del FEIE hasta finales de 2020 y de aumentar la garantía presupuestaria de la UE a 26 000 millones de euros y alcanzar un objetivo de inversión de 500 000 millones de euros.

Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE): Los Fondos EIE se concentran en un total de cinco fondos distintos con los que se pretenden reducir los desequilibrios regionales en la Unión, con marcos políticos fijados para los siete años del ejercicio presupuestario del MFP. Estos fondos son: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo de Cohesión (FC), el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y el Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca (FEMP).

Gestión compartida: Método de ejecución del presupuesto de la UE por el que la Comisión delega tareas de gestión a los Estados miembros, pero conservando la responsabilidad final.

Gran proyecto: Proyecto que engloba un conjunto de trabajos económicamente indivisibles con una función técnica precisa y objetivos claramente definidos y cuyo coste total considerado para determinar la participación de los fondos sea superior a 50 millones de euros o 75 millones de euros en el caso de un proyecto de transporte. Es necesaria la aprobación de la Comisión a nivel de proyectos individuales.

Instrumentos financieros: Instrumento financiero es el término genérico con el que se designan los contratos que confieren a su titular un derecho sobre un deudor. La UE proporciona apoyo a tres posibles tipos de instrumentos financieros: capital, préstamos y garantías. Los instrumentos de capital o de préstamos son contratos entre un inversor y una empresa participada o entre un prestamista y un prestatario. Las garantías son contratos por los cuales el garante garantiza los derechos de un inversor o prestamista.

Jessica: Iniciativa de la Comisión Europea desarrollada en colaboración con el BEI y el Banco de Desarrollo del Consejo de Europa (BDCE). Proporciona apoyo al desarrollo y regeneración urbanos sostenibles por medio de instrumentos de ingeniería financiera contemplados en el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión¹.

Mecanismo «Conectar Europa» (MCE): El Mecanismo «Conectar Europa» (MCE) presta ayuda financiera desde 2014 a tres sectores: la energía, el transporte y las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). En estos tres ámbitos, el MCE determina las prioridades de inversión que deberían adoptarse en la próxima década, como los corredores de electricidad y de gas, el uso de energías renovables, la interconexión de los corredores de transporte y unos medios de transporte más limpios, las conexiones de banda ancha de alta velocidad y las redes digitales.

Período de programación: Marco plurianual en el que se planifican y ejecutan los gastos de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión.

Poderes adjudicadores: Los poderes adjudicadores son los entes públicos del Estado, regionales o locales o los organismos de Derecho público que deben aplicar las Directivas sobre contratación pública a los contratos públicos y los concursos de proyectos.

Programa operativo (PO): Programa que establece las prioridades y los objetivos específicos de un Estado miembro, además del modo de utilizar la financiación (cofinanciación pública y privada de la UE y nacional) durante un período determinado (generalmente de siete años) para financiar los proyectos. Estos proyectos deben contribuir a lograr un número determinado de objetivos fijados en el eje prioritario del programa operativo. Los programas operativos pueden obtener financiación del FEDER, el FC o el FSE. El Estado miembro elabora un PO que ha de ser aprobado por la Comisión antes de que tengan lugar los pagos con cargo al presupuesto de la UE. Los programas operativos solo pueden modificarse durante el período correspondiente si ambas partes están de acuerdo.

Proyecto combinado: Proyecto de APP que combina fondos de la Unión con recursos financieros privados.

Red transeuropea de transporte (RTE-T): La red transeuropea de transporte (RTE-T) es un conjunto planificado de redes de transporte vial, ferroviario, aéreo, marítimo y fluvial en Europa. El desarrollo de infraestructuras de la red transeuropea de transporte está estrechamente ligado a la aplicación y ulterior desarrollo de la política de transporte de la UE. Incluye la red básica y la red global, que deben concluirse para 2030 y 2050 respectivamente.

Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC): Reglamento (UE) n.º 1303/2013 de la Unión Europa y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo².

Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC): Las estadísticas el SEC se elaboran a un nivel macroagregado para los sectores de las administraciones públicas y se utilizan como el marco de referencia para la política de finanzas públicas, incluida la presentación de informes de los Estados miembros sobre su cumplimiento de los criterios de Maastricht en materia de deuda y déficit. De conformidad con el Reglamento (UE) 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, el SEC 2010 es aplicable a todos los Estados miembros a partir de septiembre de 2014.

Subvenciones: Contribuciones financieras directas (donaciones) del presupuesto destinadas a financiar las medidas encaminadas a ayudar a lograr una parte objetiva de una política de la UE o respaldar el funcionamiento de un organismo que persigue un objetivo de interés europeo general o cuyo objetivo forma parte de una política de la UE.

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala II, especializada en la inversión en los ámbitos de gasto de cohesión, crecimiento e inclusión, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por Oskar Herics, Miembro del Tribunal, con la asistencia de Thomas Obermayr (jefe de Gabinete), Pietro Puricella (gerente principal), Enrico Grassi (jefe de tarea), Guido Fara, Di Hai, Svetoslav Hristov, María del Carmen Jiménez, Chrysoula Latopoulou y Maria Ploumaki (auditores).

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