Öffentlich-private Partnerschaften in der EU: Weitverbreitete Defizite und begrenzte Vorteile

Zusammenfassung

Bei Projekten im Rahmen von öffentlich-privaten Partnerschaften (ÖPP) werden sowohl der öffentliche als auch der private Sektor für die Bereitstellung von Waren und Dienstleistungen herangezogen, die üblicherweise vom öffentlichen Sektor bereitgestellt werden. Gleichzeitig werden die strikten Haushaltszwänge in Bezug auf öffentliche Ausgaben gelockert. Seit den 1990er-Jahren wurden in der EU die Finanzierungsverträge für 1 749 ÖPP mit einem Gesamtwert von 336 Milliarden Euro zum Abschluss gebracht (Financial Close). Die meisten ÖPP wurden im Bereich Verkehr umgesetzt, auf den im Jahr 2016 ein Drittel der gesamten Investitionen entfiel, gefolgt von den Bereichen Gesundheitsversorgung und Bildung.

Finanzmittel der EU wurden für ÖPP bislang jedoch kaum eingesetzt. Obwohl die Kommission die Nutzung von ÖPP als potenziell wirksames Mittel zur Verwirklichung von Projekten seit einigen Jahren fördert (z. B. mit der Strategie Europa 2020), stellte der Hof fest, dass im Zeitraum 2000-2014 lediglich 84 ÖPP mit Gesamtprojektkosten in Höhe von 29,2 Milliarden Euro EU-Förderungen (5,6 Milliarden Euro) erhalten haben. Finanzhilfen aus den Strukturfonds und dem Kohäsionsfonds bildeten dabei die wichtigste Finanzierungsquelle der EU, gefolgt von Finanzinstrumenten – oftmals in Zusammenarbeit mit der Europäischen Investitionsbank (EIB).

Der Hof untersuchte 12 von der EU kofinanzierte ÖPP in Frankreich, Griechenland, Irland und Spanien in den Bereichen Straßenverkehr und Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT). Auf die besuchten Mitgliedstaaten entfielen rund 70 % der gesamten Projektkosten (29,2 Milliarden Euro) der EU-geförderten ÖPP. Der Hof bewertete, ob die von ÖPP erwarteten Vorteile im Rahmen der geprüften Projekte genutzt werden konnten, ob die geprüften Projekte auf fundierten Analysen und zweckmäßigen Konzepten beruhten und ob die allgemeinen institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen in den besuchten Mitgliedstaaten für die erfolgreiche Umsetzung von ÖPP geeignet waren. Insgesamt ergab sich folgendes Bild:

• ÖPP ermöglichten es den Behörden, die Auftragsvergabe für große Infrastrukturen über ein einziges Verfahren abzuwickeln, erhöhten jedoch auch das Risiko eines unzureichenden Wettbewerbs und schwächten dadurch die Verhandlungsposition der öffentlichen Auftraggeber.
• Die Vergabe von ÖPP-Projekten erfordert in der Regel die Verhandlung von Aspekten, die gewöhnlich nicht Teil konventioneller Vergabeverfahren sind, sodass der Zeitaufwand größer ist als bei konventionellen Projekten. Ein Drittel der 12 geprüften Projekte war – mit einer Vergabedauer von fünf bis sechseinhalb Jahren – von erheblichen Verzögerungen betroffen.
• Ähnlich wie bei konventionellen Projekten traten auch bei der Mehrzahl der geprüften ÖPP-Projekte erhebliche Ineffizienzen in Form von Verzögerungen in der Bauphase und beträchtlichen Kostensteigerungen auf. Bei insgesamt sieben der neun abgeschlossenen Projekte (mit Gesamtkosten in Höhe von 7,8 Milliarden Euro) kam es zu Verzögerungen, die zwischen zwei und 52 Monaten betrugen. Darüber hinaus waren zusätzliche öffentliche Mittel in Höhe von nahezu 1,5 Milliarden Euro erforderlich, um die fünf vom Hof in Griechenland und Spanien geprüften Autobahnen fertigzustellen; von diesem Betrag wurden rund 30 % (422 Millionen Euro) von der EU bereitgestellt. Nach Auffassung des Hofes wurden diese Mittel unter dem Aspekt der Erzielung der potenziellen Vorteile nicht wirksam eingesetzt.
• Was noch wichtiger ist: In Griechenland (das mit 59 % bzw. 3,3 Milliarden Euro des von der EU insgesamt bereitgestellten Betrags der bei Weitem größte Empfänger von EU-Mitteln ist) waren bei drei geprüften Autobahnen die Kosten je Straßenkilometer um bis zu 69 % gestiegen, während gleichzeitig der Umfang der einzelnen Projekte um bis zu 55 % verringert wurde. Grund hierfür waren vor allem die Finanzkrise und eine unzureichende Vorbereitung der Projekte durch den öffentlichen Partner, die zu verfrühten und nicht ausreichend wirksamen Verträgen mit privaten Konzessionären geführt hat.
• Der große Umfang, die hohen Kosten und die lange Laufzeit von typischen Infrastruktur-ÖPP erfordern besondere Sorgfalt. Der Hof stellte jedoch fest, dass die Vorab-Analysen auf übermäßig optimistischen Szenarien in Bezug auf die künftige Nachfrage und Nutzung der geplanten Infrastruktur basierten, was dazu führte, dass die Nutzungsraten bei Projekten um bis zu 69 % (IKT) und 35 % (Autobahnen) unterhalb der prognostizierten Werte lagen. Das Risiko einer viel zu geringen Nutzung der Autobahnen in Griechenland nach deren Fertigstellung ist dabei nicht eingerechnet.
• Positiv zu vermerken ist, dass neun abgeschlossene geprüfte Projekte ein gutes Dienstleistungs- und Instandhaltungsniveau aufweisen und das Potenzial besitzen, dieses Niveau während der verbleibenden Projektlaufzeit aufrechtzuerhalten.
• Bei den meisten geprüften Projekten wurde die ÖPP-Option ohne vorherige vergleichende Analyse alternativer Optionen – etwa durch einen Wirtschaftlichkeitsvergleich – gewählt. Somit wurde nicht nachgewiesen, dass es sich um die Option handelte, die das beste Kosten-Nutzen-Verhältnis aufwies und das öffentliche Interesse schützte, indem gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen ÖPP und konventionellen Vergabeverfahren sichergestellt wurden.
• Die Risikozuweisung zwischen öffentlichen und privaten Partnern war oftmals nicht angemessen, nicht kohärent und nicht wirksam, während hohe Vergütungssätze (bis zu 14 %) für das Risikokapital des privaten Partners nicht immer den übernommenen Risiken entsprachen. Darüber hinaus waren die meisten der sechs geprüften IKT-Projekte nur schwer mit langen Vertragslaufzeiten vereinbar, da sie raschen technologischen Veränderungen unterworfen waren.

Die Umsetzung erfolgreicher ÖPP-Projekte erfordert erhebliche administrative Kapazitäten, die nur durch geeignete institutionelle und rechtliche Rahmenbedingungen und langjährige Erfahrung mit der Umsetzung von ÖPP-Projekten gewährleistet werden können. Der Hof stellte fest, dass diese Voraussetzungen derzeit nur in einigen wenigen EU-Mitgliedstaaten erfüllt sind. Die herrschende Lage entspricht daher nicht dem Ziel der EU, einen größeren Anteil an EU-Finanzmitteln über mischfinanzierte Projekte, einschließlich ÖPP, einzusetzen.

Die Kombination von EU-Fördermitteln und ÖPP bringt zusätzliche Anforderungen und Unsicherheiten mit sich. Des Weiteren ist die Möglichkeit, ÖPP-Projekte als außerbilanzielle Posten zu verbuchen, ein wichtiger Faktor bei der Entscheidung für die ÖPP-Option. Allerdings besteht bei dieser Vorgehensweise auch die Gefahr, dass das Kosten-Nutzen-Verhältnis und die Transparenz beeinträchtigt werden.

Daher empfiehlt der Hof,

1. keine intensivere und breitere Nutzung von ÖPP zu fördern, solange die ermittelten Probleme nicht angegangen und die folgenden Empfehlungen erfolgreich umgesetzt wurden;
2. die finanziellen Auswirkungen von Verzögerungen und Nachverhandlungen auf die vom öffentlichen Partner getragenen Kosten von ÖPP zu mindern;
3. die Wahl der ÖPP-Option auf der Grundlage solider vergleichender Analysen zur besten Vergabeoption zu treffen;
4. klare politische Konzepte und Strategien für ÖPP festzulegen;
5. den EU-Rahmen im Hinblick auf eine bessere Wirksamkeit von ÖPP-Projekten zu verbessern.

Einleitung

Was ist eine ÖPP?

Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) definiert öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP) als langfristige vertragliche Vereinbarungen zwischen der Regierung und einem privaten Partner, in deren Rahmen Letzterer unter Verwendung von Anlagevermögen öffentliche Dienstleistungen erbringt und finanziert und die damit verbundenen Risiken geteilt werden³. Diese weitgefasste Definition macht deutlich, dass ÖPP dazu konzipiert sein können, ein breites Spektrum an Zielen in verschiedensten Sektoren – etwa in den Bereichen Verkehr, sozialer Wohnungsbau und Gesundheitsversorgung – zu erreichen. Sie können außerdem nach unterschiedlichen Ansätzen aufgebaut sein.

Ihrem Wesen und ihren Ergebnissen nach unterscheiden sich ÖPP nicht von auf konventionelle Weise vergebenen Projekten, sie weisen jedoch in Bezug auf Projekt- und Vertragsmanagement einige Unterschiede auf. Der Hauptunterschied zwischen ÖPP und konventionellen Projekten besteht in der Risikoteilung zwischen dem öffentlichen und dem privaten Partner. Grundsätzlich sollten die Risiken bei einem ÖPP-Projekt der Partei zugewiesen werden, die sie am besten bewältigen kann. Ziel ist es, ein optimales Gleichgewicht zwischen Risikoübertragung und Risikoausgleich für die Partei zu erreichen, die das Risiko trägt. Der private Partner trägt häufig die Verantwortung für Risiken im Zusammenhang mit Planung, Errichtung, Finanzierung, Betrieb und Instandhaltung der Infrastruktur, während der öffentliche Partner gewöhnlich die regulatorischen und politischen Risiken übernimmt.

Die gängigste Form der ÖPP ist der sogenannte DBFMO-Vertrag, der Planung, Errichtung, Finanzierung, Instandhaltung und Betrieb (Design-Build-Finance-Maintain-Operate, DBFMO) umfasst⁴. Dabei wird der private Partner mit allen Projektphasen betraut, von der Planung bis hin zu Errichtung, Betrieb und Instandhaltung der Infrastruktur, wozu auch die Mittelbeschaffung zählt. Diese langfristige Perspektive wird als "Lebenszyklus-Ansatz" bezeichnet.

In Abbildung 1 sind die verschiedenen Phasen einer DBFMO-ÖPP grafisch als Zuständigkeiten des öffentlichen bzw. privaten Partners dargestellt. Sobald die Bauphase abgeschlossen ist, beginnt der öffentliche Partner, die private Partei für die Nutzung der Dienstleistung zu entlohnen. Die Höhe der Zahlungen hängt in der Regel von der Verfügbarkeit der Infrastruktur (verfügbarkeitsabhängige ÖPP) oder dem Umfang der Nutzung der Infrastruktur (nachfrageabhängige ÖPP) ab, damit sichergestellt ist, dass die erforderlichen Qualitätsstandards während der gesamten Nutzungsdauer des Projekts erfüllt werden.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Gründe für die Umsetzung von ÖPP

Der einschlägigen Literatur und Forschung zufolge⁶ werden ÖPP hauptsächlich umgesetzt, um potenzielle Vorteile gegenüber konventionellen Vergabeverfahren zu erzielen. Hierbei handelt es sich unter anderem um folgende Vorteile:

1. die frühere Durchführung eines geplanten Investitionsprogramms, da ÖPP erhebliche zusätzliche Finanzmittel zur Ergänzung traditioneller Mittelausstattungen bieten können;
2. die Möglichkeit von Effizienzgewinnen bei der Projektdurchführung durch rascheren Abschluss der einzelnen Projekte;
3. die Möglichkeit der Risikoteilung mit dem privaten Partner und der Optimierung der Kosten während der gesamten Nutzungsdauer;
4. die Möglichkeit eines besseren Instandhaltungs- und Dienstleistungsniveaus als bei konventionellen Projekten dank eines den gesamten Lebenszyklus umfassenden Ansatzes;
5. die Möglichkeit, öffentliche und private Sachkenntnis im Hinblick auf die Durchführung einer eingehenden Projektbewertung und Optimierung des Projektumfangs auf wirksamste Weise zu kombinieren.

Darüber hinaus darf gemäß dem Rechnungslegungsrahmen der EU (ESVG 2010)⁷ die öffentliche Beteiligung an ÖPP unter bestimmten Bedingungen als außerbilanzieller Posten erfasst werden. Dadurch werden Anreize geschaffen, sie für eine verbesserte Einhaltung der Euro-Konvergenzkriterien, auch bekannt als Maastricht-Kriterien⁸, zu nutzen.

Der europäische ÖPP-Markt

Dem Europäischen ÖPP-Kompetenzzentrum (EPEC) zufolge wurden zwischen 1990 und 2016 auf dem ÖPP-Markt der EU die Finanzierungsverträge für 1 749 ÖPP-Projekte im Gesamtwert von 336 Milliarden Euro zum Abschluss gebracht. Vor der Finanz- und Wirtschaftskrise war das Volumen des ÖPP-Marktes in einem erheblichen Aufschwung begriffen, doch seit 2008 ist die Zahl neuer ÖPP-Projekte deutlich zurückgegangen (siehe Abbildung 2). Im Jahr 2016 lag der Gesamtwert der 64 ÖPP-Transaktionen, bei denen auf dem EU-Markt die Finanzierungsverträge abgeschlossen werden konnten, bei 10,3 Milliarden Euro. Die meisten Projekte wurden im Verkehrssektor durchgeführt, auf den 2016 ein Drittel aller ÖPP-Investitionen entfiel, gefolgt von den Bereichen Gesundheitsversorgung und Bildung.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten des EPEC.

Wie aus Abbildung 3 hervorgeht, konzentriert sich der ÖPP-Markt der EU vor allem auf das Vereinigte Königreich, Frankreich, Portugal und Deutschland, die im Zeitraum 1990-2016 Projekte durchführten, deren Wert 90 % des gesamten Marktes ausmachte. Während einige Mitgliedstaaten eine große Anzahl von ÖPP-Projekten durchführten – so setzte etwa das Vereinigte Königreich im genannten Zeitraum mehr als 1 000 Projekte im Wert von knapp 160 Milliarden Euro um, gefolgt von Frankreich mit 175 ÖPP im Wert von knapp 40 Milliarden Euro – verwirklichten 13 der 28 Mitgliedstaaten weniger als fünf ÖPP-Projekte.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten des EPEC.

ÖPP und EU-Finanzmittel

ÖPP-Projekte, bei denen Finanzmittel der EU mit privaten Finanzierungsmitteln kombiniert werden, bezeichnet man als mischfinanzierte ÖPP. Durch die Mischfinanzierung einer ÖPP mithilfe von EU-Mitteln kann der öffentliche Sektor ein Projekt erschwinglicher machen, indem er die Höhe der erforderlichen Finanzierung absenkt.

Der Trend geht in Richtung einer verstärkten Hebelwirkung öffentlicher Finanzmittel, indem im Wege von ÖPP private Mittel mobilisiert werden. Beispielsweise wird in der Strategie Europa 2020⁹ die Bedeutung von ÖPP hervorgehoben. Laut der Strategie ist der wirksame Einsatz der finanziellen Mittel durch die Kombination privater und öffentlicher Mittel und die Schaffung innovativer Instrumente zur Finanzierung der erforderlichen Investitionen einer der wesentlichen Aspekte, die Europa verfolgen muss, um die Ziele für 2020 zu erreichen.

Im Weißbuch der Kommission zum Verkehr von 2011¹⁰ werden u. a. die Mitgliedstaaten zur verstärkten Nutzung von ÖPP ermutigt, unter Anerkennung der Tatsache, dass nicht alle Vorhaben für dieses Instrument geeignet sind. Darüber hinaus wird festgestellt, dass Finanzinstrumente die Finanzierung von ÖPP in einem größeren Maßstab unterstützen können.

Im mehrjährigen Finanzrahmen 2014-2020 hat die Kommission der verstärkten Hebelwirkung öffentlicher Finanzmittel, die durch Mobilisierung privater Mittel erzielt wird, und der Rolle, die ÖPP diesbezüglich spielen können, größere Aufmerksamkeit gewidmet.

Sowohl in der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (Dachverordnung) für den Zeitraum 2014-2020 als auch in der Verordnung zur Schaffung der Fazilität "Connecting Europe" (CEF)¹¹ werden ÖPP als potenziell wirksames Mittel zur Verwirklichung von Infrastrukturvorhaben angesehen, bei denen die Erreichung von im öffentlichen Interesse liegenden politischen Zielen dadurch gewährleistet wird, dass verschiedene Arten öffentlicher und privater Finanzquellen zusammengeführt werden.

Die im Jahr 2015 angenommene Verordnung über den Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) sieht ebenfalls die Nutzung einer breiten Palette an Finanzprodukten vor, mit denen private Investitionen mobilisiert werden sollen. Der EFSI kann auch zur Unterstützung von ÖPP herangezogen werden¹².

Von der EU geförderte Projekte bis 2014

Bei der Sammlung von Daten über EU-geförderte ÖPP für die vorliegende Prüfung (April 2016) ermittelte der Hof 84 mischfinanzierte ÖPP-Projekte mit Projektkosten in Höhe von insgesamt 29,2 Milliarden Euro und einem EU-Beitrag in Höhe von 5,6 Milliarden Euro für den Zeitraum 2000-2014. Der mit Abstand größte Empfänger von EU-Beiträgen war Griechenland (59 % der Gesamtsumme bzw. 3,3 Milliarden Euro). In 13 Mitgliedstaaten gab es überhaupt keine EU-geförderten ÖPP (siehe Anhang I). Wie aus Tabelle 1 hervorgeht, hatte der Verkehrssektor den größten Anteil an den Gesamtkosten (88 %), während auf die Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) 5 % und auf alle anderen Sektoren (Freizeit, Wasserdienstleistungen, Umwelt usw.) 7 % entfielen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission, des EPEC und ausgewählter Mitgliedstaaten.

Finanzhilfen aus den Strukturfonds und dem Kohäsionsfonds bildeten im Zeitraum 2000-2014 die wichtigste EU-Quelle für die Förderung von ÖPP (67 der 84 Projekte). Bei den anderen 17 ÖPP setzte die Kommission Finanzinstrumente ein, oftmals in Zusammenarbeit mit der Europäischen Investitionsbank (EIB):

1. Sechs ÖPP-Projekte wurden durch das Kreditgarantieinstrument für Vorhaben im Bereich der Transeuropäischen Verkehrsnetze (LGTT) und vier durch Instrumente der Projektanleiheninitiative (PBI)¹³ unterstützt, die von der EIB im Rahmen von mit der Kommission geschlossenen Kooperationsvereinbarungen umgesetzt und verwaltet wurden.
2. Vier ÖPP-Projekte wurden aus dem Fonds Marguerite¹⁴ finanziert – einer Initiative der EIB, nationaler Förderbanken und der Kommission für Kapitalbeteiligungen in EU-Infrastrukturprojekten.
3. Drei ÖPP-Projekte wurden mithilfe der gemeinsamen europäischen Unterstützung für Investitionen zur nachhaltigen Stadtentwicklung (JESSICA) finanziert.

Laut Kommission¹⁵ dürften sich durch Finanzinstrumente wie das LGTT und die EU-Direktinvestition in den Fonds Marguerite (80 Millionen Euro) der Ausbau der TEN-V-Infrastruktur beschleunigen und die Wirkung der TEN-V-Mittel verstärken.

Jüngste Entwicklungen

Später, im Jahr 2015, brachten die Kommission und die EIB formell das CEF-Fremdfinanzierungsinstrument auf den Weg, das die zuvor von LGTT und PBI entwickelten Portfolios übernahm und darauf aufbaute. Das CEF-Beteiligungskapitalinstrument, das Eigenkapital- und Quasikapital-Finanzierungen für kleinere und risikoreichere Projekte bereitstellen soll, befand sich zum Zeitpunkt der Prüfung noch in der Entwicklung.

Seit 2015 werden ÖPP-Projekte auch aus dem EFSI, einer gemeinsamen Initiative von Kommission und EIB, gefördert. 18 der insgesamt 224 zum Juni 2017 genehmigten Projekte waren als ÖPP eingestuft worden.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Das Hauptziel der Prüfung des Hofes bestand darin, zu untersuchen, ob EU-geförderte ÖPP-Projekte wirksam verwaltet worden waren und ein angemessenes Kosten-Nutzen-Verhältnis aufwiesen, wobei der Trend hin zu einer verstärkten Hebelwirkung öffentlicher Mittel mit privaten Mitteln durch ÖPP berücksichtigt wurde. Der Hof untersuchte insbesondere, ob

1. im Rahmen der geprüften Projekte die von ÖPP erwarteten Vorteile genutzt werden konnten (siehe Ziffern 24-46);
2. die geprüften Projekte auf fundierten Analysen und zweckmäßigen Konzepten beruhten (siehe Ziffern 47-59);
3. die allgemeinen institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen in den geprüften Mitgliedstaaten für die erfolgreiche Umsetzung von ÖPP geeignet waren (siehe Ziffern 60-76).

Die Prüfungsarbeit wurde zwischen Mai 2016 und September 2017 bei der Kommission (GD MOVE, GD REGIO, GD ECFIN und GD ESTAT) sowie in vier Mitgliedstaaten (Frankreich, Irland, Griechenland und Spanien) durchgeführt.

Der Hof untersuchte die einschlägigen politischen Konzepte, Strategien, Rechtsvorschriften und Projektunterlagen, führte Befragungen bei der Kommission und den öffentlichen Behörden sowie privaten Partnern in den vier Mitgliedstaaten durch und unterzog 12 von der EU kofinanzierte ÖPP-Projekte in den Bereichen Straßenverkehr (sechs Projekte) und IKT (sechs Projekte¹⁶) Vor-Ort-Kontrollen (siehe Abbildung 4 und Anhang III). Die Projekte wurden aus der ermittelten Grundgesamtheit von 84 EU-geförderten ÖPP ausgewählt (siehe Ziffer 15).

Durch diese Auswahl erreichte die Prüfung folgenden Abdeckungsgrad:

1. Auf die ausgewählten Mitgliedstaaten entfielen rund 70 % der Gesamtkosten der im Zeitraum 2000-2014 von der EU geförderten ÖPP (20,4 von 29,2 Milliarden Euro) und 71 % des EU-Beitrags zu ÖPP (4,0 von 5,6 Milliarden Euro) (siehe Anhang I).
2. Auf die Sektoren Verkehr und IKT entfielen 93 % der Gesamtkosten der EU-geförderten ÖPP (27,3 von 29,2 Milliarden Euro) (siehe Tabelle 1).
3. Die Gesamtkosten der ausgewählten Projekte beliefen sich auf 9,6 Milliarden Euro bei einem EU-Beitrag von 2,2 Milliarden Euro (siehe Anhang III).
4. Die ausgewählten Projekte wurden sowohl aus den Strukturfonds und dem Kohäsionsfonds als auch über Finanzinstrumente finanziert.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Bemerkungen

Die geprüften ÖPP-Projekte ermöglichten eine zügigere Umsetzung politischer Konzepte und boten die Voraussetzungen für gute Betriebs- und Instandhaltungsstandards, die potenziellen Vorteile konnten jedoch nicht immer genutzt werden

Der Hof analysierte, ob bei den geprüften Projekten die potenziellen Vorteile, also eine frist- und budgetgerechte Projektdurchführung, genutzt werden konnten. Außerdem untersuchte er, inwieweit die errichtete Infrastruktur im Einsatz war.

Die ÖPP-Option ermöglichte es den Behörden, große Infrastrukturvorhaben über ein einziges Verfahren zu vergeben

Bei der konventionellen Auftragsvergabe werden Privatunternehmen, die für große Infrastrukturprojekte unter Vertrag genommen werden, während der Bauphase bezahlt, die gewöhnlich eine begrenzte Anzahl von Jahren dauert. Die Behörden müssen daher ausreichende Haushaltsmittel vorsehen, um den gesamten Bau innerhalb eines relativ kurzen Zeitraums zu finanzieren. Reichen die Mittel nicht aus, können Projekte in mehrere Abschnitte unterteilt werden, die je nach Haushaltslage in verschiedenen Jahren vergeben werden. Dadurch erstreckt sich die Errichtung der gesamten Infrastruktur über einen längeren Zeitraum.

Bei ÖPP hingegen muss der private Partner normalerweise den gesamten Bau finanzieren. Die Kosten werden dann vom öffentlichen Partner oder von den Nutzern während der Betriebsphase des Vertrags vergütet, die gewöhnlich länger als 20 Jahre dauert und oftmals bis zu 30 Jahren betragen kann. Dadurch kann der öffentliche Partner unverzüglich mit der Errichtung der gesamten Infrastruktur beginnen und in der Folge die Fertigstellung vorantreiben und relativ schnell alle Vorteile der Infrastruktur als Ganzes erzielen.

So verhielt es sich bei den geprüften Autobahnprojekten in Irland, Griechenland und Spanien, die allesamt in einem einzigen Verfahren vergeben wurden. Die griechischen Behörden wählten beispielsweise die ÖPP-Option, um Zugang zu privater Finanzierung zu erhalten, ohne die die Projekte ihrer Ansicht nach nicht hätten voranschreiten können. Infolgedessen wurde der Bau und/oder der Ausbau von 744 Straßenkilometern (174 km der Zentralautobahn, 365 km der Olympia-Autobahn und 205 km der Moreas-Autobahn) durch nur drei Ausschreibungsverfahren vergeben, was in deutlichem Gegensatz zu früheren Erfahrungen mit konventionell vergebenen Autobahnprojekten in Griechenland steht. Beispielsweise waren für den Bau der beiden insgesamt 82 km langen, zuvor bestehenden Abschnitte der Olympia-Autobahn ganze 20 Jahre und 31 Ausschreibungsverfahren nötig gewesen¹⁷. Allerdings wurde bei zwei der geprüften Projekte in Griechenland der Umfang während der Umsetzung deutlich verringert (siehe Tabelle 3).

Die Vergabe großer ÖPP-Projekte erhöhte das Risiko unzureichenden Wettbewerbs und wies in einigen Fällen erhebliche Verzögerungen auf

Während konventionelle Bauprojekte in einzelne Lose unterteilt werden können, um mehr Bieter anzusprechen, erfordern ÖPP-Projekte eine Mindestgröße, um die Vergabekosten zu rechtfertigen und die Skaleneffekte zu ermöglichen, die für größere Effizienz bei Betrieb und Instandhaltung notwendig sind. Allerdings kann der sehr große Umfang eines Projekts mitunter den Wettbewerb einschränken, da in der Regel wenige Unternehmen die finanziellen Möglichkeiten haben, Angebote einzureichen. Bei Verträgen mit sehr hohem Auftragswert sind nur wenige Betreiber – vielleicht auch nur ein einziger – in der Lage, alle erforderlichen Produkte oder Dienstleistungen anzubieten; dadurch könnte der öffentliche Auftraggeber in ein Abhängigkeitsverhältnis geraten.

Belege hierfür gab es beispielsweise im Fall der Zentralautobahn in Griechenland, bei der die geplanten Gesamtkosten 2 375 Millionen Euro betrugen. Von den vier Unternehmen, die zur Abgabe eines Angebots aufgefordert wurden, taten dies zwei, doch nur ein Angebot wurde in der Endphase der Auftragsvergabe evaluiert. Hätte der öffentliche Partner zumindest zwei Bieter evaluiert, hätte ihm dies eine bessere Verhandlungsposition verschafft, um günstigere Vertragsbedingungen zu erreichen.

Zur Vergabe eines ÖPP-Auftrags ist es notwendig, alle Aspekte bezüglich Umsetzung, Finanzierung, Betrieb und Instandhaltung eines Projekts zu ermitteln und zu verhandeln, wozu auch Indikatoren und Systeme zur Leistungsmessung gehören, die gewöhnlich nicht Teil einer konventionellen Projektvergabe sind und in der Regel mehr Zeit in Anspruch nehmen. Zu weiteren Verzögerungen kann es bei einer ÖPP auch dadurch kommen, dass der private Partner Mittel für die Projektfinanzierung beschaffen muss. Mit fünf Jahren dauerte die Auftragsvergabe bei der Autobahn N17/N18 in Irland sogar deutlich länger als die 15 Monate, die in Irland durchschnittlich für ÖPP-Projekte benötigt werden. Aufgrund mangelnder Liquidität infolge der Finanzkrise hatte der private Partner noch größere Probleme, ausreichend Finanzierungsquellen zu finden, um die Finanzierungsverträge für das Projekt zum Abschluss zu bringen, wodurch es zu einer Verzögerung von mindestens drei Jahren kam¹⁸.

Darüber hinaus hatte die Nutzung der ÖPP-Option keine vorteilhaften Auswirkungen, was zwei der häufigsten Gründe für Verzögerungen anbelangt, nämlich Gerichtsverfahren und unvollständige Voruntersuchungen. Der Hof stellte fest, dass derartige Verzögerungen nicht nur zahlreiche von ihm geprüfte konventionell vergebene Projekte im Verkehrssektor¹⁹, sondern auch die drei als ÖPP vergebenen Autobahnprojekte in Griechenland beeinträchtigt hatten. Bei Letzteren vergingen durchschnittlich sechseinhalb Jahre vom Beginn des Verfahrens bis zum Inkrafttreten der Verträge. Darüber hinaus waren dreieinhalb Monate dieser Verzögerungen ausschließlich darauf zurückzuführen, dass die ÖPP-Option gewählt worden war, da die Verträge vom Parlament ratifiziert werden mussten, weil zu dieser Zeit weder auf nationaler Ebene noch auf EU-Ebene ein angemessener Rechtsrahmen für Konzessionen bestand.

Bei den Autobahnprojekten in Spanien verlief die Auftragsvergabe zügig, doch die Verträge wurden wenig später nachverhandelt (siehe Ziffer 34 Buchstabe a), was Fragen dahin gehend aufwirft, ob die Vergabe gut verwaltet worden war. Trotz der zusätzlichen Komplexität des ÖPP-Ansatzes wurden die Breitbandprojekte in Frankreich und Irland im Allgemeinen zügig vergeben, allerdings wiesen sie einen geringeren Umfang als die geprüften Autobahnprojekte auf.

Bei der Mehrzahl der geprüften Projekte kam es zu erheblichen Bauverzögerungen und Kostenüberschreitungen

Die Mehrzahl der geprüften Projekte wurde nicht frist- und budgetgerecht abgeschlossen

Laut einschlägiger Fachliteratur ist bei Infrastrukturprojekten, die über eine ÖPP umgesetzt werden, eher mit Effizienzgewinnen in Form eines frist- und budgetgerechten Abschlusses zu rechnen als bei konventionellen Projekten²⁰. Dies liegt daran, dass für den privaten Partner normalerweise ein starker Anreiz besteht, die Bauarbeiten vertragsgemäß abzuschließen, damit Verfügbarkeitszahlungen oder Nutzungsgebühren zeitnah entrichtet und Kostensteigerungen, für die er üblicherweise die Risiken trägt, vermieden werden können.

Der Hof stellte jedoch fest, dass die potenziellen Vorteile von ÖPP oftmals ausblieben, da die Infrastruktur nicht innerhalb des geplanten Zeit- und Kostenrahmens fertiggestellt wurde. Bei sieben von neun abgeschlossenen Projekten²¹ mit Kosten in Höhe von 7,8 Milliarden Euro betrugen die Verzögerungen zwischen zwei und 52 Monaten und die Kostensteigerungen fast 1,5 Milliarden Euro, wovon die EU rund 30 % kofinanzierte. In Griechenland belief sich der Kostenanstieg auf 1,2 Milliarden Euro (die vom öffentlichen Partner getragen und von der EU mit 36 % kofinanziert wurden) und in Spanien auf 0,3 Milliarden Euro (die vom öffentlichen Partner getragen wurden), während sich in Frankreich die Kosten um 13 Millionen Euro bzw. 73 % erhöhten – relativ gesehen der höchste Kostenanstieg bei den geprüften Projekten (siehe Anhang III für Einzelheiten):

1. Die Verträge über die Autobahnprojekte in Spanien wurden schon bald nach ihrer Unterzeichnung nachverhandelt, da Änderungen an den geplanten Arbeiten erforderlich waren, was zu Kostensteigerungen von rund 300 Millionen Euro führte, die vom öffentlichen Partner übernommen werden mussten. Die Kosten für die Autobahn A-1 stiegen um 33 % (158 Millionen Euro), und das Projekt verzögerte sich um zwei Jahre. Bei der Autobahn C-25 kam es zu einem Kostenanstieg um 20,7 % (143,8 Millionen Euro, einschließlich 88,9 Millionen Euro an finanziellen Kosten) und einer Verzögerung um 14 Monate.
2. Die Kosten für das IKT-Projekt Pau-Pyrénées in Frankreich erhöhten sich um 73 % (von 18 auf 31 Millionen Euro), damit Änderungen bei den Vorschriften eingehalten werden konnten. Obwohl die Infrastruktur für das Girondins-Projekt fristgerecht fertiggestellt wurde, verzögerte sich die Inbetriebnahme des Projekts aus administrativen Gründen um 16 Monate.
3. Die Bauphase des IKT-Projekts "Metropolitan Area Network" (MAN) in Irland war unzureichend geplant, weshalb der Umfang des gesamten Projekts später verringert wurde, sodass letzten Endes weniger MANs verwirklicht wurden (66 Städte anstelle von 95) und sich die Kosten pro Stadt um 4,2 % (50 953 Euro) erhöhten.
4. Der Bau der drei Autobahnen in Griechenland verzögerte sich erheblich (durchschnittlich um vier Jahre), und die Nachverhandlung der ÖPP führte zu beträchtlichen Zusatzkosten (1,2 Milliarden Euro) für den öffentlichen Partner, obwohl der Umfang zweier Projekte erheblich verringert wurde (siehe Abschnitt unten).

Der "Neustart" in Griechenland: Was passiert, wenn die Dinge in einer ÖPP falsch laufen, und wer kommt für die Rechnung auf? Knapp 1,2 Milliarden Euro zusätzliche Kosten für den öffentlichen Partner

Die erste Welle von ÖPP in Griechenland wurde in den 1990er-Jahren vergeben und umfasste Projekte wie die Brücke Rion-Antirion und die Ringautobahn sowie den neuen internationalen Flughafen Athen. Die zweite Welle von ÖPP wurde 2007-2008 vergeben und umfasste vornehmlich den Bau von Autobahnen (siehe Abbildung 5). Der Hof prüfte drei dieser Autobahnen.

Quelle: Griechische Verwaltungsbehörde des OP Verkehrsinfrastruktur, Umwelt und Nachhaltige Entwicklung.

Diese Projekte wurden in erheblichem Umfang durch Mauteinnahmen entlang vorab festgelegter Autobahnabschnitte, die von dem privaten Partner betrieben wurden, finanziert. Die schwere Finanz- und Wirtschaftskrise in Griechenland führte jedoch zu einem Einbruch des Verkehrsaufkommens - und zwar um rund 50 % gegenüber den pessimistischsten Szenarien²² - und somit zu einem drastischen Rückgang der tatsächlichen und der erwarteten Einnahmen für die drei geprüften Konzessionen. Insbesondere zwischen 2011 und dem "Neustart" (siehe Ziffer 37) kam es bei den drei geprüften Autobahnen zu einem erheblichen Einnahmenrückgang, weil das Verkehrsaufkommen um mindestens 63 % (Zentralautobahn), 49 % (Olympia-Autobahn) und 20 % (Moreas-Autobahn) unter den Vorhersagen blieb²³. Da die Behörden das Nachfragerisiko (Verkehrsmengenrisiko) größtenteils den privaten Partnern (Konzessionäre) der ÖPP-Verträge übertragen hatten, beeinträchtigte der Rückgang der Einnahmen das finanzielle Gleichgewicht der Verträge empfindlich und veranlasste die Darlehensgeber dazu, die Finanzierung der Projekte einzustellen, da sie nicht länger an deren finanzielle Tragfähigkeit glaubten. Dies führte zur sofortigen Aussetzung der Arbeiten.

Durch Zustimmung zu einer Vertragsklausel, die den privaten Partner dazu berechtigte, sich im Falle von außergewöhnlichen Umständen auf anhaltende höhere Gewalt zu berufen, brachten sich die griechischen Behörden in eine Situation, in der ihre einzige Möglichkeit darin bestand,

1. entweder den Bau der Autobahnen einzustellen und dafür Rechtsstreitigkeiten und die mögliche Zahlung von Bußgeldern und Entschädigungen in Kauf zu nehmen
2. oder die Konzessionsvereinbarungen mit den Konzessionären (und Darlehensgebern) neu zu verhandeln, um deren Tragfähigkeit wiederherzustellen, was allerdings auch mit zusätzlichen öffentlichen Kosten verbunden war.

Die griechischen Behörden erachteten das erste Szenario, also die Einstellung des Baus der Autobahnen, aufgrund der umfassenderen makroökonomischen und sozialen Konsequenzen, die eine solche Entscheidung mit sich brächte, als ungünstiger. Daher wurden nach dreijährigen Verhandlungen die Verträge mit den Konzessionären im November 2013 (Olympia-Autobahn und Zentralautobahn E-65) und Dezember 2015 (Moreas) neu gestaltet ("Neustart") (siehe Tabelle 2). Dies führte, wie unten dargelegt, dazu, dass der öffentliche Partner zusätzliche Kosten in Höhe von fast 1,2 Milliarden Euro tragen musste (siehe Ziffer 39).

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der griechischen Behörden.

Während die Gültigkeitsdauer der Konzessionen unverändert blieb, wurde mit dem "Neustart" die Entscheidung getroffen, den Bau großer Teilstücke der Autobahnen (45 % der Olympia-Autobahn und 55 % der Zentralautobahn) zu verschieben und die Fertigstellungsfristen für alle drei Projekte zu verlängern, was zu kürzeren Betriebszeiträumen für die Vergütung der Infrastrukturkosten führte. Der Aufschub der Projekte und ihre Verkleinerung hatten Auswirkungen auf das Ziel, das griechische Autobahnnetz zu erweitern, und einen Dominoeffekt auf das TEN-V als Ganzes. Darüber hinaus besteht die Gefahr einer viel zu geringen Auslastung der Projekte für die Zentralautobahn und den Abschnitt Lefktro-Sparta der Moreas-Autobahn, was mit den Kriterien der wirtschaftlichen Haushaltsführung nicht in Einklang steht (siehe insbesondere Kasten 1).

Zudem musste der öffentliche Partner zusätzliche Kosten von fast 1,2 Milliarden Euro übernehmen (siehe Tabelle 3). Die oben erwähnte Entscheidung, die Verträge neu zu verhandeln, hatte folgende Konsequenzen:

1. Für die Bauphasen der Olympia-Autobahn und der Zentralautobahn wurde ein zusätzlicher finanzieller Beitrag in Höhe von 470 Millionen Euro (einschließlich 422 Millionen Euro an EU-Mitteln) gezahlt. Damit sollten Finanzierungslücken geschlossen werden, die hauptsächlich auf die gesunkenen Einnahmen aufgrund des verringerten Verkehrsaufkommens und auf den erheblichen Anstieg der finanziellen Kosten der Projekte infolge der Finanzkrise zurückzuführen waren. Dies hatte die Verträge finanziell empfindlich aus dem Gleichgewicht gebracht.
2. Darüber hinaus musste der öffentliche Partner – hauptsächlich aufgrund von Vereinbarungen zur Beschleunigung der Arbeiten – zusätzliche 705 Millionen Euro an die Konzessionäre der drei Autobahnen zahlen, die nicht durch den Kapazitätsbedarf gerechtfertigt waren, und aufgrund der folgenden Verzögerungen, die dem öffentlichen Partner zuzurechnen waren:
   • für die Räumung archäologischer Funde;
   • für die Einholung der erforderlichen Umweltgenehmigungen;
   • für den Abschluss der notwendigen Landenteignungen.

   Die Größenordnung dieser Zahlung kam auch durch die unzureichende Vorbereitung der Projekte sowie insbesondere dadurch zustande, dass ÖPP-Verträge unterzeichnet wurden, bevor maßgebliche Fragen geklärt waren. Außerdem führten Verzögerungen nicht automatisch dazu, dass das Ende der Betriebszeiträume verschoben wurde. Stattdessen blieb den privaten Partnern weniger Zeit, Einnahmen und somit die erwartete Rentabilität zu erzielen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der griechischen Behörden.

Infolge der staatlichen Zahlungen an die Konzessionäre und des erheblichen Anstiegs der finanziellen Kosten erhöhten sich die Gesamtprojektkosten für die Olympia-Autobahn pro Straßenkilometer um 69 % von 7,7 Millionen Euro auf 13,0 Millionen Euro, während die zu errichtende Streckenlänge um 45 % gekürzt wurde. Ebenso erhöhten sich die Gesamtprojektkosten für die Zentralautobahn um 47 % von ursprünglich 13,7 Millionen Euro auf 20,2 Millionen Euro pro Straßenkilometer, während der zu errichtende Straßenabschnitt um 55 % gekürzt wurde (siehe Abbildung 6). Insgesamt stiegen die Gesamtprojektkosten der drei Autobahnen aufgrund des "Neustarts" um 36 % von 9,1 Millionen Euro auf 12,4 Millionen Euro pro Straßenkilometer. Der EU-Beitrag zu den Projektgesamtkosten pro Straßenkilometer erhöhte sich um 95 % von 2,1 Millionen Euro auf 4,1 Millionen Euro pro Straßenkilometer²⁴.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der griechischen Behörden.

Die Mehrzahl der geprüften Projekte hat das Potenzial, gute Standards in Bezug auf Dienstleistung und Instandhaltung zu halten

Ein weiterer potenzieller Vorteil von ÖPP besteht darin, dass durch den Lebenszyklus-Ansatz ein besseres Instandhaltungs- und Dienstleistungsniveau sichergestellt werden kann als bei konventionellen Projekten, da der für die Errichtung zuständige private Partner auch für den Betrieb und die Instandhaltung der Infrastruktur während der gesamten Projektlaufzeit verantwortlich ist – das ist deutlich länger als der übliche Gewährleistungszeitraum gemäß konventionellen Vergabevorschriften. Somit muss der private Partner mit Blick auf die von ihm zu tragenden langfristigen Betriebs- und Instandhaltungskosten und die langfristige Erbringung des Dienstleistungsniveaus, zu dem er sich im ÖPP-Vertrag verpflichtet hat, planen. Er muss daher besonders auf die Bauqualität achten.

Des Weiteren sind bei konventionell vergebenen Projekten die für Betrieb und Instandhaltung der Projektinfrastruktur erforderlichen Haushaltsmittel gewöhnlich nicht eingeplant, da diese Komponenten getrennt vergeben werden. Da ÖPP-Verträge Bestimmungen für Betrieb und Instandhaltung enthalten, können die notwendigen Mittel ab dem Beginn der Bauphase gebunden werden, wodurch sie für die Behörden nicht mehr frei verfügbar sind.

Die meisten der neun geprüften Projekte, die zum Zeitpunkt der Prüfbesuche des Hofes abgeschlossen waren, wiesen gute Standards auf, was Dienstleistung und Instandhaltung betrifft, etwa in Bezug auf die strukturelle Integrität, die horizontale und vertikale Beschilderung bei Autobahnen und, bei IKT-Projekten, die Reaktionszeit bei Kundenwünschen bezüglich Breitband und vieler anderer Aspekte. Diese Projekte haben das Potenzial, während der künftigen Laufzeit der Verträge gute Standards in Bezug auf Dienstleistung und Instandhaltung zu halten. Zurückzuführen ist dies auf vertragliche Anreize und Strafzahlungen, die sich auf die Höhe der jährlichen Zahlungen auswirken könnten. Mit Ausnahme der Autobahn C-25 in Spanien und der drei geprüften Autobahnen in Griechenland, wo für Strafzahlungen Ad-hoc-Verfahren angewendet werden, können die jährlichen Zahlungen bei schlechter Instandhaltung automatisch verringert bzw. bei ausgezeichneten Instandhaltungs- und Dienstleistungsniveaus erhöht werden.

ÖPP haben die öffentlichen Partner nicht daran gehindert, übermäßig optimistische Szenarien bezüglich der künftigen Nachfrage und Nutzung der geplanten Infrastruktur aufzustellen

Die Möglichkeit, die im öffentlichen und im privaten Sektor vorhandene Sachkenntnis bei der Konzeption einer ÖPP zu bündeln, wird im Hinblick auf eine realistische Einschätzung der künftigen Nutzung der geplanten Infrastruktur im Allgemeinen als Vorteil angesehen. Da Zahlungen über einen Zeitraum von 20 bis 30 Jahren geleistet werden können, verringert sich jedoch der Druck, den Projektumfang möglichst präzise am realen Bedarf auszurichten, wodurch wiederum das Risiko steigt, dass öffentliche Stellen größere Infrastrukturprojekte in Angriff nehmen als erforderlich oder als für sie eigentlich erschwinglich ist²⁵. In Verbindung mit übermäßig optimistischen Szenarien bezüglich der künftigen Nachfrage und Nutzung der geplanten Infrastruktur kann dies zu einer unzureichenden Auslastung von Projekten führen, bei denen das Kosten-Nutzen-Verhältnis und die Vorteile geringer ausfallen als erwartet.

Dies traf auf drei der geprüften Autobahnprojekte zu, bei denen die Gefahr einer viel zu geringen Auslastung besteht, nämlich bei der Zentralautobahn (siehe Kasten 1) und dem Abschnitt Lefktro-Sparta der Moreas-Autobahn in Griechenland sowie bei der fertiggestellten Autobahn A-1 in Spanien; sie verzeichneten ein um 35 % geringeres Verkehrsaufkommen als ursprünglich prognostiziert (20 463 anstelle von 31 719 Fahrzeugen).

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Auch bei den geprüften Breitbandprojekten in Frankreich und Irland war die Annahme durch die Kunden – mitunter deutlich – geringer als erwartet. Bei dem Projekt in Meurthe-et-Moselle (Frankreich) lagen die Einnahmen fast 50 % unter den Erwartungen (siehe Tabelle 4) und bei dem NBS-Projekt (Irland) waren die tatsächlichen Zahlen bezüglich der Annahme durch die Kunden 69 % niedriger als prognostiziert (42 004 anstelle von 135 948 Kunden).

Verzögerungen, Kostensteigerungen und zu geringe Auslastung waren teilweise auf unzureichende Analysen und ungeeignete Ansätze zurückzuführen

Um die Gründe für mögliche Mängel bei der Projektumsetzung zu ermitteln (eine Übersicht über die potenziellen Vorteile und Risiken sowie die entsprechenden Prüfungsbemerkungen findet sich in Anhang IV), bewertete der Hof, ob im Vorfeld ausreichende Analysen durchgeführt wurden, die die Wahl und den Umfang der einzelnen Projekte sowie die Wahl der ÖPP-Option rechtfertigten. Zudem untersuchte der Hof, ob der gewählte ÖPP-Ansatz den spezifischen Umständen entsprach.

Bei den meisten geprüften Projekten wurde die ÖPP-Option gewählt, ohne zuvor eine vergleichende Analyse durchzuführen, um nachzuweisen, dass es sich dabei um die Option mit dem besten Kosten-Nutzen-Verhältnis handelte

Da die vollständigen Kosten für ÖPP in vielen Ländern nicht zum Zeitpunkt der Verpflichtung im Haushalt veranschlagt werden müssen und jährliche Gebühren erst mehrere Jahre nach Projektgenehmigung und Abschluss der Bauarbeiten erfasst werden, werden Kostenabrechnungen für ÖPP erst lange nachdem die wesentlichen Entscheidungen getroffen wurden erstellt. Entscheidungsträger könnten ÖPP weniger sorgfältig prüfen als konventionelle Verträge, deren Kapitalkosten sofort im Haushalt veranschlagt werden und die mit anderen Projekten um begrenzte Finanzmittel konkurrieren müssen. Darüber hinaus verlassen sich öffentliche Partner oftmals auf die Prüfungen durch Darlehensgeber, die ganz andere Ziele verfolgen können.

Da ÖPP langfristige Auswirkungen auf künftige Generationen haben, erfordert ihre Auswahl besonders tragfähige Analysen und Begründungen. Im Sinne der guten Mittelbewirtschaftungspraxis sollten verschiedene Vergabemöglichkeiten vergleichenden Analysen (z. B. konventionelle Vergabe gegenüber ÖPP) unterzogen werden, damit diejenige ausgewählt wird, die das beste Kosten-Nutzen-Verhältnis bietet. Ein häufig verwendetes Instrument ist der Wirtschaftlichkeitsvergleich (Public Sector Comparator, PSC). Wird die ÖPP-Option gewählt, ohne dass eine vergleichende Analyse zur Sicherstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen zwischen verschiedenen Vergabeverfahren durchgeführt wird, besteht keine Garantie, dass es sich dabei um die Option handelt, die das beste Kosten-Nutzen-Verhältnis aufweist und das öffentliche Interesse am besten schützt.

Bei drei der 12 geprüften Projekte umfassten die nationalen Verfahren keinerlei vergleichende Analyse wie einen Wirtschaftlichkeitsvergleich (PSC), um die am besten geeignete Vergabemöglichkeit zu ermitteln, da im Rahmen dieser Projekte keine direkten Zahlungen der öffentlichen Hand vorgesehen waren. Allerdings beruhte das für die Auswahl von fünf der verbleibenden neun geprüften Projekte (siehe Anhang III) – nämlich alle geprüften Autobahnprojekte in Griechenland und Spanien – angewandte Prinzip nicht auf einer vergleichenden Analyse, die zusätzliche quantitative Elemente und Kosten-Nutzen-Überlegungen als Grundlage für die Entscheidung über die Vergabeoption geboten hätte (ein Beispiel für die Relevanz solcher Analysen findet sich in Kasten 2). Darüber hinaus wurde dem Hof bei einem der neun Projekte der Zugang zu der einschlägigen Dokumentation verwehrt (siehe Ziffer 51).

Obwohl die Beteiligung der Kommission am Fonds Marguerite unter die TEN-Verordnung fällt, in der Prüfungsrechte des Hofes selbst für den Fall vorgesehen sind, dass der Empfänger ein privater Partner ist²⁷, weigerten sich die irischen Behörden, dem Hof den PSC und die Ausschreibungsunterlagen für das Autobahnprojekt N17/N18 zu übermitteln, die auch bei der Kommission nicht verfügbar waren. Daher konnten die Gründe für die Konzeption und die Vergabe des Projekts und für die Wahl der ÖPP-Option anstelle alternativer Vergabeverfahren (etwa konventionelle Vergabe und Konzession) nicht bewertet werden.

Für die drei vom Hof untersuchten verfügbarkeitsabhängigen ÖPP in Frankreich wurden zwar Wirtschaftlichkeitsvergleiche angestellt, die jedoch durch den Mangel an verlässlichen Daten zu den Kosten und systematisch zu optimistisch angesetzte Einnahmequoten³⁰ beeinträchtigt waren, die sich in den meisten Fällen nicht mit der tatsächlichen Annahme durch die Kunden deckten (siehe Ziffer 46), weshalb die Wirksamkeit niedriger als geplant war. Darüber hinaus war für das Projekt in Pau-Pyrénées in Frankreich und das MAN-Projekt in Irland auch keine umfassende Kosten-Nutzen-Analyse durchgeführt worden, weshalb es schwierig war, die erwarteten Vorteile zu ermitteln und Größe und Umfang der Projekte zu optimieren. Beim MAN-Projekt führte dies zu einer Verringerung des Projektumfangs von 95 auf 66 MANs und einer Erhöhung der Kosten je Gemeinde, die durch das Projekt versorgt wird, um 4,2 % (siehe Ziffer 34 Buchstabe c).

Die Bewertung der geprüften ÖPP-Projekte durch den Hof hat ergeben, dass bestimmte Aspekte erheblichen Einfluss auf die Projektleistung haben können und daher für eine spezifische Bewertung durch die Kommission in Betracht kommen könnten. Obwohl Aufbau, Ausschreibung und Umsetzung von ÖPP-Projekten ausschließlich in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten fallen, kann die Kommission eine wichtige Rolle spielen, wenn sie Großprojekte genehmigen muss, die mit EU-Mitteln kofinanziert werden sollen. Bis zum Programmplanungszeitraum 2007-2013 hatte sie jedoch keine speziellen Bewertungsinstrumente (z. B. Projektbewertungskriterien zum Nachweis des EU-Mehrwerts, eines guten Kosten-Nutzen-Verhältnisses und der Vereinbarkeit mit Verträgen mit langer Laufzeit) eingeführt, um die Auswirkungen bestimmter Merkmale von ÖPP auf einzelne Großprojekte zu analysieren³¹.

Die Risikozuweisung war oftmals unangemessen, was zu geringeren Anreizen oder übermäßigen Risiken für den privaten Partner führte

Ein Grund für die Wahl der ÖPP-Option besteht darin, dass es möglich ist, Risiken (wie Errichtung, Nachfrage, Verfügbarkeit) nach dem Grundsatz zuzuweisen, dass sie von dem Partner übernommen werden, der sie am besten bewältigen kann.

Die Fähigkeit, Projektrisiken korrekt zu ermitteln und zuzuweisen, um ein optimales Gleichgewicht zwischen der Übertragung der Risiken und dem Risikoausgleich für die Partei, die das Risiko trägt, zu erreichen, ist ein zentraler Faktor für den Erfolg einer ÖPP. Gelingt das nicht, kann dies finanzielle Auswirkungen für den öffentlichen Partner mit sich bringen und die Verwirklichung der Projektziele behindern. Suboptimale Vereinbarungen über die Risikoteilung können die Anreize für den privaten Partner schmälern oder zu höheren Projektkosten und geringerer Vergütung für den öffentlichen Partner führen.

Zwar ermittelte der Hof zumindest ein empfehlenswertes Verfahren – beim französischen Breitbandprojekt im Departement Gironde wurde das Erreichen des erwarteten Dienstleistungsniveaus berücksichtigt. Außerdem wurden Strafzahlungen für den Fall vorgesehen, dass die Annahme durch die Kunden nicht den im Angebot eingereichten Finanzmodellen entsprach. Allerdings stellten die Prüfer auch eine Reihe von Fällen fest, in denen die Risiken nicht kohärent zugewiesen wurden, wie folgende Beispiele belegen:

1. Risikozuweisung nicht im Einklang mit den Kriterien für die Vergabe des ÖPP-Auftrags: Obwohl die Bieter für das Projekt Meurthe-et-Moselle in Frankreich nach Vergabekriterien ausgewählt wurden, denen zufolge die potenziellen privaten Partner Finanzmodelle für die Vermarktung von Breitbanddiensten vorschlagen mussten, trugen nicht sie die kommerziellen Risiken, sondern der öffentliche Partner. Dadurch mussten die privaten Partner nicht die Verantwortung für ihre in der Angebotsphase abgegebenen Einnahmenprognosen übernehmen. Im Zuge seiner Prüfung stellte der Hof fest, dass die Einnahmen fast 50 % niedriger waren als erwartet. Durch eine kohärentere Risikozuweisung hätten größere Anreize bestanden, für eine wirksame Vermarktung der Breitbanddienste zu sorgen.
2. Risikozuweisung nicht im Einklang mit der Vergütung des privaten Risikokapitals: Im Falle eines Autobahnprojekts trug der private Partner das Verfügbarkeitsrisiko, nicht jedoch das Nachfragerisiko. Da Ersteres stärker von den Instandhaltungsniveaus, die der private Partner erzielt, als von exogenen Faktoren abhängt, stellt es den privaten Partner vor weniger Unsicherheiten und sollte daher eine geringere Vergütung für das Kapital des privaten Partners auslösen als das Nachfragerisiko. In diesem Fall jedoch sah der ÖPP-Vertrag eine Ertragsquote von nahezu 14 % jährlich für das Eigenkapital des privaten Partners vor, was zu den höchsten Quoten bei den geprüften Projekten gehörte.
3. Unangemessene Risikozuweisung - unverhältnismäßig hohe Risiken für den privaten Partner: Die geprüften Projekte in Griechenland haben gezeigt, dass in Fällen, in denen der private Partner ein unverhältnismäßig hohes Risiko trägt – wie beispielsweise bei der Olympia-Autobahn, wo der öffentliche Partner dem privaten Partner das volle Nachfragerisiko übertrug, obwohl dieser keinen Einfluss auf die Verkehrsnachfrage hatte –, große Herausforderungen auftreten können, und zwar in Form eines erhöhten Insolvenzrisikos für den privaten Partner und somit zusätzlicher Kosten und eines geringeren Kosten-Nutzen-Verhältnisses für den öffentlichen Partner (siehe Ziffern 36-40). Eine ähnliche Risikozuweisung war auch für das NBS-Projekt in Irland vorgesehen, bei dem sich die tatsächliche Annahme durch die Kunden als wesentlich niedriger erwies als ursprünglich geplant (siehe Ziffer 46). Wenn die finanzielle Lage des privaten Partners nicht solide gewesen wäre, so hätten die deutlich reduzierten Einnahmen das gesamte Projekt gefährdet.
4. Unwirksame Risikozuweisung: Beim Autobahnprojekt A-1 in Spanien (siehe Abbildung 8) wurde sowohl das Nachfragerisiko als auch das Verfügbarkeitsrisiko dem privaten Partner übertragen, da die Projektvergütung auf vom öffentlichen Partner entrichteten Schattenmautgebühren beruhte, die dahin gehend angepasst wurden, dass sie Prämien oder Strafzahlungen für die Qualität der Instandhaltung der Infrastruktur umfassten. Während das Verkehrsaufkommen deutlich hinter den Erwartungen zurückblieb, führte die Qualität der Instandhaltung (die sich aufgrund des geringen Verkehrsaufkommens einfacher gestaltete) zu Prämienzahlungen, die alle aus dem Nachfragerisiko resultierenden Verluste des privaten Partners ausglichen. Folglich erlitt der private Partner, obwohl er sämtliche Risiken trug, in der Praxis nahezu keinen finanziellen Nachteil, während der öffentliche Partner vertraglich verpflichtet war, deutlich höhere Beträge zu zahlen, um eine ausgezeichnete Instandhaltung einer nicht ausgelasteten Autobahn sicherzustellen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

ÖPP-Verträge mit langer Laufzeit sind angesichts des rasanten technologischen Wandels wenig geeignet

Von ÖPP wird gemeinhin erwartet, dass ihr Ziel darin besteht, durch die Kombination und Nutzung der jeweiligen Stärken der öffentlichen und privaten Expertise möglichst große Vorteile zu erzielen. Dadurch sollen sie die Qualität von Infrastruktur und Dienstleistungen weiter erhöhen und Anreize schaffen, um innovative Lösungen für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen zu ermitteln³².

Die geprüften Breitbandprojekte wurden vor allem deshalb als ÖPP durchgeführt, weil die öffentlichen Partner der Auffassung waren, dass sie nicht über die technischen Fähigkeiten verfügten, um die Projekte auf konventionelle Weise umzusetzen, ohne technische Schnittstellenprobleme zu riskieren. Sie stießen jedoch auf ein verbreitetes Problem, vor dem ÖPP im Bereich neuer Technologien stehen, wo die Wahl der am besten geeigneten technischen Lösungen einen entscheidenden Faktor für die erfolgreiche Umsetzung langfristiger Verträge darstellt. Durch die Festlegung auf eine bestimmte Technologie und eine bestimmte Leistung während der üblicherweise langen Laufzeit eines ÖPP-Vertrags bestand bei den Projekten ein erhebliches Risiko einer technischen Veralterung, was zwangsläufig geringere Einnahmen bedeuten würde, sobald eine neue Technologie verfügbar ist.

Beispielsweise sind drei der vier geprüften Breitband-ÖPP-Projekte in Frankreich auf Laufzeiten zwischen 18 und 24 Jahren angelegt und basieren auf einer Mischung verschiedener Technologien, wozu auch der weitreichende Einsatz von Drahtlostechnologien gehört, die alle fünf bis sechs Jahre zu hohen Kosten aktualisiert werden müssen (siehe auch Kasten 3). Mit Einführung der französischen Strategie für sehr schnelles Internet³³ wird es zur Einrichtung der erforderlichen Infrastruktur notwendig sein, neue Vergabeverfahren einzuleiten, um Gebiete abzudecken, die eben erst an die Drahtlostechnologie angeschlossen wurden und für die bereits ein ÖPP-Vertrag bis 2030 und darüber hinaus besteht. Dies wird voraussichtlich dazu führen, dass zwei oder mehr sich überschneidende ÖPP-Verträge dasselbe Gebiet abdecken – wobei einer von ihnen auf veralteter Technologie basiert –, dass bestehende ÖPP-Verträge möglicherweise neu verhandelt werden und dass es zu Kostensteigerungen und unvorhersehbaren Konsequenzen für das gesamte Netz kommt.

Der institutionelle und rechtliche Rahmen ist für EU-geförderte ÖPP-Projekte noch nicht geeignet

Der Hof bewertete, ob die rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen in der EU einer wachsenden Zahl von ÖPP-Projekten in allen Mitgliedstaaten gerecht werden können. Dazu untersuchte er u. a. ob geeignete Rechtsvorschriften für ÖPP, Beratungsstellen zur Unterstützung der Umsetzung von ÖPP-Projekten durch Beratung, Standardverträge, Modelle für vergleichende Analysen und angemessene, funktionierende Mechanismen zur Erleichterung der Umsetzung all dieser Systeme sowie geeignete Strategien für die Nutzung von ÖPP im Rahmen der allgemeinen Investitionspolitik vorhanden waren.

Obwohl sie mit ÖPP vertraut sind, verfügen nicht alle vom Hof besuchten Mitgliedstaaten über gut entwickelte institutionelle und rechtliche Rahmen

Um erfolgreich zu sein, benötigen ÖPP solide und umfassende rechtliche sowie institutionelle Rahmen und Verfahren. Darüber hinaus hängt die erfolgreiche Umsetzung von ÖPP in hohem Maße auch von der administrativen Kapazität der zuständigen Behörden ab.

Der Hof analysierte die institutionellen und rechtlichen Rahmen der vier besuchten Mitgliedstaaten und ermittelte eine Reihe von Defiziten, die der erfolgreichen Umsetzung von ÖPP im Wege stehen:

1. In Frankreich und Irland erstreckt sich der ÖPP-Rahmen nur auf bestimmte Arten von ÖPP auf zentraler Ebene: In Frankreich bezog sich der umfassende institutionelle Rahmen hauptsächlich auf sogenannte Contrats de Partenariat (CP) – wie die übliche verfügbarkeitsabhängige DBFMO-ÖPP –, die auf nationaler Ebene ausgehandelt werden. Für andere Arten von ÖPP wie die Délégation de Service Public (ÖPP in Form einer Konzession) und CP auf regionaler Ebene galten keine vergleichbaren Regelungen. In Irland unterliegen vertragliche Vereinbarungen wie die für das MAN-Projekt nicht den gleichen Kontrollverfahren und vergleichenden Analysen wie verfügbarkeitsabhängige ÖPP. Durch solche Kontrollen und Analysen hätte die unzureichende Planung in diesem Fall möglicherweise verhindert werden können (siehe Ziffer 34 Buchstabe c).
2. In Griechenland gilt der ÖPP-Rahmen nur für Projekte mit Baukosten von weniger als 500 Millionen Euro, wodurch sehr große Infrastrukturprojekte wie die drei für diese Prüfung ausgewählten Autobahnen³⁴ von den verpflichtenden Bewertungen, die laut ÖPP-Gesetz vorgeschrieben sind, ausgenommen sind. Dadurch ist es für die für ÖPP zuständige Abteilung nicht leicht, bei Großprojekten etablierte Verfahren anzuwenden und sich die Erfahrung des ÖPP-Referats konsequent zunutze zu machen.
3. Spanien verfügte weder über eine eigene Abteilung noch über ein ÖPP-Referat zur Unterstützung der Umsetzung der geprüften ÖPP-Projekte: Für ÖPP standen daher auf zentraler Ebene keine standardisierten Vertragsklauseln, Leitlinien und Instrumente zur Verfügung. Für die spanischen ÖPP-Projekte wurden weder vergleichende Analysen mit anderen Vergabemöglichkeiten (siehe Ziffer 50) noch irgendwelche anderen für ÖPP-Projekte spezifischen Kosten-Nutzen-Bewertungen vorgenommen.

Darüber hinaus stellte der Hof fest, dass nur wenige Mitgliedstaaten ausreichende langjährige Erfahrung und Sachkenntnis im öffentlichen Sektor bezüglich der Umsetzung erfolgreicher ÖPP-Projekte gesammelt haben (siehe Abbildung 3). Die Analyse der EFSI-geförderten ÖPP-Projekte durch den Hof hat bestätigt, dass sich diese Projekte auf diejenigen Mitgliedstaaten konzentrieren, die mit dieser Vergabeoption am besten vertraut sind: 14 der 18 mit Stand von Juni 2017 im Rahmen des EFSI genehmigten ÖPP werden in Frankreich, im Vereinigten Königreich, in den Niederlanden, Italien, Deutschland, Irland und Griechenland durchgeführt. Dies wird auch in der Stellungnahme des Hofes zu dem Vorschlag zur Verlängerung und Erweiterung des Geltungsbereichs der gegenwärtigen EFSI-Verordnung³⁵ bestätigt. Darin wird auf eine überaus unausgewogene geografische Verteilung und sektorale Konzentration hingewiesen, da 63 % der EFSI-Finanzierung im Rahmen des Finanzierungsfensters "Infrastruktur und Innovation" an das Vereinigte Königreich, Italien und Spanien fließen, hauptsächlich in den Bereichen Energie (46 %) und Verkehr (19 %).

Trotz der langfristigen Auswirkungen von ÖPP haben die besuchten Mitgliedstaaten keine klare Strategie für deren Nutzung entwickelt

Einer der potenziellen Vorteile von ÖPP-Projekten besteht in der zügigeren Umsetzung eines geplanten Investitionsprogramms, da ÖPP erhebliche zusätzliche Finanzmittel zur Ergänzung herkömmlicher Mittelausstattungen bieten können.

Allerdings haben die Finanzierung großer Infrastrukturprojekte und die Verpflichtung zu jährlichen Zahlungen für deren Errichtung, Betrieb und Instandhaltung langfristige Folgen für die Haushalte und die Politikgestaltung der Mitgliedstaaten. Daher müssten die Regierungen einen strategischen Ansatz entwickeln, um zu bestimmen, in welchen Bereichen und unter welchen Umständen die ÖPP-Option am besten geeignet ist und wo es zweckdienlich sein könnte, sich langfristig auf ein Budget festzulegen. Der Hof stellte fest, dass die meisten der von ihm besuchten Mitgliedstaaten weder ein klares politisches Konzept noch eine klare Strategie zur Nutzung von ÖPP hatten:

1. In Irland und Griechenland wurden ÖPP vor allem als Quelle zusätzlicher Finanzmittel betrachtet, entweder um überwiegend ergänzende Investitionen – d. h. zusätzliche Projekte, die nicht im nationalen Vermögenshaushalt untergebracht werden konnten – über ÖPP zu finanzieren (Irland) oder um private Mittel zu mobilisieren (Griechenland).
2. In Frankreich gibt es keinen strategischen Ansatz zur Nutzung von ÖPP. Die Regierung versuchte, Anreize für die Nutzung von ÖPP als antizyklische Maßnahme gegen die Finanz- und Wirtschaftskrise zu schaffen, machte jedoch keine klaren Angaben dazu, welche Rolle ÖPP in Investitionsstrategien spielen sollten. Beispielsweise wurden die geprüften ÖPP-Projekte im Breitbandsektor umgesetzt, ohne dass auf nationaler Ebene eine Gesamtstrategie bestand, um das Ziel der Sicherstellung des Zugangs zu schnellem Internet für alle zu erreichen (siehe Ziffer 59).
3. In Spanien wurden ÖPP-Projekte auf Grundlage ihrer Reife und nicht aufgrund ihrer Relevanz, ihrer Auswirkungen oder ihres Kosten-Nutzen-Verhältnisses ermittelt, was erklärt, warum beispielsweise ein reiferes Projekt auf einem weniger verkehrsintensiven Abschnitt der Autobahn A-1 im Rahmen einer ÖPP umgesetzt wurde.

Aus Sicht der europäischen Infrastrukturpolitik wurden mit den sechs geprüften Breitbandprojekten in Frankreich und Irland die wesentlichen IKT-Prioritäten der EU aufgegriffen. Der Hof stellte jedoch fest, dass zwei Drittel der geprüften Autobahnprojekte³⁶ nicht Teil des vorrangigen TEN-V-Kernnetzes waren, durch das der Priorität Geltung verschafft werden soll, das Netz bis 2030 fertigzustellen, sondern des Gesamtnetzes, das erst bis 2050 fertiggestellt werden soll. ÖPP haben zwar das Potenzial, als zusätzliche Alternative zu konventionellen Vergabeverfahren zur Fertigstellung vorrangiger großer Infrastrukturvorhaben beizutragen, doch ist fraglich, ob es sich gelohnt hat und gerechtfertigt war, die zusätzlichen umfangreicheren Anforderungen und Risiken im Zusammenhang mit der ÖPP-Option für diese Projekte auf sich zu nehmen, zumal sie nicht Teil des bis 2030 fertigzustellenden Kernnetzes sind und sich als besonders problematisch erwiesen haben, wie dieser Bericht zeigt.

Die Rolle von ÖPP in umfassenderen Investitionsstrategien sollte nach Möglichkeit auf kohärenten strategischen Ansätzen beruhen. Von den vier besuchten Mitgliedstaaten zogen Irland und in geringerem Maße Griechenland in Erwägung, die Nutzung von ÖPP zu begrenzen, um nicht übermäßig hohe Summen aus künftigen Haushalten zu binden, indem man es sich zunutze macht, dass die Gesamtkosten nicht im Vorhinein im Budget ausgewiesen und Kontrollen unterzogen werden. Irland plante, die ÖPP-Ausgaben auf 10 % der jährlichen Gesamtinvestitionsausgaben zu begrenzen, während in Griechenland die Gesamtzahlungen für ÖPP gemäß ÖPP-Gesetz nicht mehr als 10 % des jährlichen staatlichen Investitionsprogramms betragen und die gesamten jährlichen Verfügbarkeitszahlungen an private Betreiber nicht über 600 Millionen Euro liegen sollten³⁷.

In Frankreich und Spanien sind die jährlichen Gesamtzahlungen für ÖPP nicht gedeckelt. Das Risiko, dass der haushaltspolitische Spielraum sich verringert, weil mehr Kapital benötigt wird als angesichts aktueller und langfristiger Haushaltsbeschränkungen eigentlich verfügbar ist, wurde auf regionaler Ebene besonders deutlich (siehe Kasten 4).

Die Kombination von EU-Fördermitteln und ÖPP bringt zusätzliche Anforderungen und Unsicherheiten mit sich

Nur sehr wenige Mitgliedstaaten haben ÖPP systematisch umgesetzt und dabei Unterstützung der EU in Anspruch genommen (siehe Ziffern 9-19). Die Besuche des Hofes in Irland, Frankreich, Spanien und Griechenland bestätigten, dass eines der Haupthindernisse für mischfinanzierte ÖPP-Projekte darin besteht, dass das Verfahren zur Beantragung von EU-Finanzhilfen mit umfangreicheren Anforderungen verbunden ist. Hinzu kommt der komplexe ÖPP-Vergabe- und -Verwaltungsprozess. Diese Situation kann beide Partner dazu veranlassen, von Mischfinanzierungen (ÖPP) von vornherein abzusehen und stattdessen auf konventionelle Vergabeverfahren zurückzugreifen oder ÖPP ohne jegliche Form von EU-Förderung umzusetzen.

Neben anderen Faktoren – wie den Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise, politischen Präferenzen und begrenzten Kapazitäten des öffentlichen Sektors zur Arbeit mit ÖPP – ist die bislang überaus geringe Inanspruchnahme von EU-Förderungen bei ÖPP bis zu einem gewissen Grad auch auf praktische Schwierigkeiten im Zusammenhang mit den zuvor für die EU-Fonds geltenden Verordnungen zurückzuführen. Die Struktur- und Kohäsionsfondsverordnungen für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 enthielten keine ÖPP-spezifischen Bestimmungen, da sie im Wesentlichen darauf zugeschnitten waren, mit Mechanismen zur Bewilligung und Auszahlungen von Finanzhilfen zu arbeiten, die für konventionelle Vergabeformen geschaffen worden waren.

Mit den neuen Bestimmungen der Dachverordnung für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde ein eigenes Kapitel über ÖPP eingeführt, in dem die Möglichkeiten der Förderung von ÖPP-Projekten aus den ESI-Fonds klar erläutert und einige der wesentlichen praktischen Schwierigkeiten beseitigt werden. Dies führte beispielsweise zu Vereinfachungen bei der Berechnung der Finanzierungslücke und zu der Möglichkeit, den Auszahlungszeitraum der Finanzhilfen zu verlängern (siehe Anhang II für weitere Einzelheiten). Diese Bestimmungen können zwar die umfangreichere Nutzung von mit EU-Mitteln mischfinanzierten ÖPP-Projekten fördern, doch waren zum Zeitpunkt der Prüfung (September 2017) nur sehr wenige solcher Projekte erstellt worden.

Die Möglichkeit, ÖPP-Projekte als außerbilanzielle Posten zu verbuchen, birgt die Gefahr, dass die Transparenz und das Kosten-Nutzen-Verhältnis beeinträchtigt werden

Der Hof stellte fest, dass die statistische Behandlung von ÖPP für öffentliche Behörden bei der Entscheidung über die Nutzung dieser Vergabeoption eine wichtige Überlegung darstellt. Laut dem ESVG 2010 (siehe Ziffer 6) sollten ÖPP in der Bilanz des wirtschaftlichen Eigentümers des Vermögenswertes ausgewiesen werden, d. h. in der Bilanz der Partei, die den größten Teil der Risiken trägt und Anspruch auf den Großteil der Vorteile im Zusammenhang mit dem Vermögenswert hat. Je nach Verteilung der Risiken und Vorteile zwischen den öffentlichen und privaten Partnern sehen die Vorschriften zwei Möglichkeiten vor:

1. ÖPP können ähnlich wie konventionell vergebene Projekte in der Bilanz des Staates verbucht werden. Bei dieser Möglichkeit wird der ÖPP-Vermögenswert als öffentliche Investition behandelt, welche die Staatsschulden entsprechend der Investition erhöht und daher Auswirkungen auf die Einhaltung der Maastricht-Kriterien hat.
2. ÖPP können außerhalb der Bilanz des Staates verbucht werden, indem die Investitionskosten vom Vermögenshaushalt auf die Verwaltungshaushalte für kommende Jahre umgeschichtet werden. Der Vorteil besteht darin, dass der Anteil der Schulden im Zusammenhang mit der ÖPP nicht für Zwecke der Einhaltung der Maastricht-Kriterien berücksichtigt wird.

Die Risikozuweisung zwischen den öffentlichen und privaten Partnern ist eines der wesentlichen Merkmale eines ÖPP-Vertrags (siehe Ziffer 54). Da eine Verbuchung von ÖPP außerhalb der Bilanz des Staates bedeutet, dass der Großteil der Risiken und Vorteile auf den privaten Partner übertragen wird, besteht die Gefahr, dass die Verteilung nach der bevorzugten statistischen Behandlung erfolgt und nicht nach dem Grundsatz, dass die Risiken von der Partei getragen werden sollten, die sie besser bewältigen und das optimale Kosten-Nutzen-Verhältnis gewährleisten kann. Allgemein gesprochen: Durch die Verbuchung eines ÖPP-Vermögenswerts in der Bilanz können einheitlichere Wettbewerbsbedingungen zwischen den verschiedenen Vergabemöglichkeiten sichergestellt werden, sodass die Wahl ausschließlich aufgrund von Kosten-Nutzen-Erwägungen erfolgt.

Aus der Analyse der ÖPP-Konzepte, -Strategien und -Projekte in den vier Mitgliedstaaten ergab sich folgendes Bild:

1. In Irland stellte die Möglichkeit, ÖPP nicht in der Staatsbilanz aufzuführen, neben dem zentralen Kosten-Nutzen-Aspekt ein wichtiges Kriterium für die Wahl der ÖPP-Option dar. Zwei der geprüften Projekte mit Gesamtkosten in Höhe von 1,2 Milliarden Euro wurden außerhalb der Bilanz und eines in der Bilanz geführt.
2. In Griechenland bestand die wesentliche Überlegung bei der Wahl der ÖPP-Option in dem Wunsch, private Finanzmittel zu mobilisieren. Erwägungen bezüglich der statistischen Behandlung spielten ebenfalls eine Rolle, sodass die drei geprüften Konzessionen im Wert von insgesamt 6,7 Milliarden Euro anfänglich außerhalb der Bilanz verbucht wurden. Sie wurden nach Neuverhandlung und erheblicher Änderung der Vertragsbedingungen jedoch in die Bilanz eingegliedert (siehe Ziffern 37-40). Keines der Projekte war einer vergleichenden Kosten-Nutzen-Bewertung mit Blick auf andere Vergabemöglichkeiten unterzogen worden.
3. Frankreich verbucht seine ÖPP systematisch in der Staatsbilanz, weshalb die Wahl der ÖPP-Option ausschließlich auf Kosten-Nutzen-Erwägungen basiert. Die vier geprüften Projekte wurden in der Bilanz ausgewiesen und waren – mit Ausnahme des Projekts Pau-Pyrénées – einer vergleichenden Analyse im Hinblick auf alternative Vergabemöglichkeiten unterzogen worden.
4. Die außerbilanzielle Verbuchung von ÖPP-Projekten stellte für die spanischen Behörden ebenfalls eine zentrale Überlegung dar. Im Allgemeinen wurden ÖPP, die Auswirkungen auf die Bilanz des Staates haben würden, nicht näher in Betracht gezogen, und die geprüften ÖPP waren nicht anhand von Kosten-Nutzen-Kriterien gegenüber den alternativen Optionen bewertet worden. Beispielsweise wurde bei der Durchführbarkeitsstudie für das Autobahnprojekt A1 an die Risikozuweisung mit dem Ziel herangegangen, das Projekt außerhalb der Bilanz des Staates zu führen und somit einen der grundlegenden Vorteile von ÖPP zu wahren³⁸. Allerdings hob die nationale Rechnungsführungsstelle diesen Beschluss auf und entschied, dass die beiden geprüften Projekte in der Bilanz ausgewiesen werden müssen, da die vom privaten Partner übernommenen Risiken zu gering waren.

Der Hof stellte fest, dass bei fünf der 12 geprüften Projekte (mit Gesamtkosten von 7,9 Milliarden Euro) die Möglichkeit der außerbilanziellen Verbuchung von ÖPP bei der Wahl der ÖPP-Option ein wichtiger Aspekt war. Eine solche Praxis erhöht die Risiken negativer Nebeneffekte, die das Kosten-Nutzen-Verhältnis beeinträchtigen können. So besteht ein erhöhtes Risiko einer einseitigen Ausrichtung auf ÖPP-Projekte selbst dann, wenn Kosten-Nutzen-Erwägungen zu anderen Entscheidungen führen könnten, sowie ein erhöhtes Risiko einer unausgewogenen Risikoverteilung und höherer Kosten für den öffentlichen Partner.

In Verbindung mit dem Mangel an verlässlichen, öffentlich zugänglichen Datenbanken über ÖPP-Projekte³⁹, welche die Verpflichtungen der öffentlichen Stellen für die kommenden Jahre abbilden würden, führt eine Verbuchung von ÖPP-Projekten außerhalb der Staatsbilanzen dazu, dass der breiten Öffentlichkeit weniger transparente Informationen über die langfristigen ÖPP-Verpflichtungen und die damit zusammenhängenden Verbindlichkeiten und somit über deren Auswirkungen auf die Schulden und Defizite der betroffenen Mitgliedstaaten bereitgestellt werden.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass ÖPP zwar das Potenzial haben, eine zügigere Umsetzung politischer Konzepte zu ermöglichen und während ihrer gesamten Laufzeit ein gutes Instandhaltungsniveau zu gewährleisten, die geprüften EU-geförderten ÖPP jedoch nicht immer wirksam verwaltet wurden und kein angemessenes Kosten-Nutzen-Verhältnis boten. Die potenziellen Vorteile der geprüften ÖPP wurden oftmals nicht erzielt, da bei ihnen – ähnlich wie bei konventionell vergebenen Projekten – Verzögerungen, Kostensteigerungen und eine unzureichende Nutzung der Projektergebnisse zu verzeichnen waren. Diese Faktoren führten dazu, dass 1,5 Milliarden Euro - davon 0,4 Milliarden Euro an Mitteln der EU - nicht wirtschaftlich und wirksam eingesetzt wurden.

Darüber hinaus mangelte es an geeigneten Analysen über den potenziellen Mehrwert von ÖPP im Hinblick auf eine optimale Mittelverwendung wie auch an angemessenen Strategien zur Nutzung von ÖPP. Außerdem fehlten die institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen. Nur einige wenige Mitgliedstaaten verfügen über ausreichende Erfahrung und Sachkenntnis bezüglich der Umsetzung erfolgreicher ÖPP-Projekte. Daher besteht die erhebliche Gefahr, dass ÖPP nicht zum Erreichen des – etwa im Weißbuch zum Verkehr sowie in den aktuellen Verordnungen über die CEF und den EFSI formulierten – Ziels beitragen, durch Mobilisierung privater Mittel eine stärkere Hebelwirkung von EU-Finanzmitteln zu erzielen, unter anderem im Wege von ÖPP.

Empfehlung 1 – Keine intensivere und breitere Nutzung von ÖPP fördern, solange die aufgezeigten Probleme nicht angegangen und die folgenden Empfehlungen erfolgreich umgesetzt wurden

Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten sich nicht für eine intensivere und breitere Nutzung von ÖPP einsetzen, solange die in diesem Bericht aufgezeigten Probleme nicht angegangen und die folgenden Empfehlungen erfolgreich umgesetzt wurden. Dies betrifft insbesondere die Verbesserung der institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen und der Projektverwaltung sowie die Erzielung von mehr Sicherheit dahin gehend, dass die Wahl der ÖPP-Option diejenige ist, durch die eine optimale Mittelverwendung sichergestellt wird, und dass ÖPP-Projekte voraussichtlich erfolgreich verwaltet werden.

Zieldatum für die Umsetzung: umgehend.

Bei den geprüften ÖPP-Projekten konnten die erwarteten Vorteile nicht immer erzielt werden

Die einschlägigen Strategien und Verordnungen der EU sehen die Nutzung von ÖPP als potenziell wirksames Mittel zur Verwirklichung von Infrastrukturprojekten vor, bei denen die Erreichung von im öffentlichen Interesse liegenden Zielen dadurch gewährleistet wird, dass verschiedene Arten öffentlicher und privater Finanzquellen zusammengeführt werden. Der Hof stellte jedoch fest, dass durch die Umsetzung von Projekten in einem größeren Umfang als sonst üblich und die Einbeziehung von Planung, Finanzierung, Bau, Betrieb und Instandhaltung von Projekten in einen einzigen Vertrag das Risiko eines geringen Wettbewerbs stieg, wodurch die öffentliche Behörde in ein Abhängigkeitsverhältnis gerät. Darüber hinaus nahm die allgemeine Komplexität der Projekte zu.

Bei der Mehrzahl der geprüften Projekte führte die Wahl der ÖPP-Option nicht zu den von ÖPP erwarteten Vorteilen hinsichtlich eines frist- und budgetgerechten Abschlusses der Projekte. Wie bereits bei konventionell vergebenen Projekten stellte der Hof auch beim Großteil der geprüften ÖPP-Projekte (sieben von zwölf Projekten mit Projektkosten in Höhe von 7,8 Milliarden Euro) Ineffizienzen fest, u. a. langwierige Vergabeverfahren (von bis zu sechseinhalb Jahren) und Bauphasen (mit Verzögerungen, die zwischen zwei und 52 Monaten betrugen). Tatsächlich war das Potenzial der ÖPP, diese Vorteile zu erzielen, begrenzt, da einige dieser Verzögerungen durch Faktoren verursacht wurden, die durch die Nutzung der ÖPP-Option in keiner Weise zu beeinflussen waren (Verzögerungen bei der Erlangung der einschlägigen Genehmigungen und Zulassungen, Rechtsstreitigkeiten betreffend das Vergabeverfahren oder Neuverhandlungen der Projekte). Andere Verzögerungen waren hingegen unmittelbar auf die Wahl der ÖPP-Option zurückzuführen (wie Schwierigkeiten, die Finanzierungsverträge für die Projekte zum Abschluss zu bringen, sowie größere Anfälligkeit gegenüber wirtschaftlichen und finanziellen Abschwüngen, die dazu führten, dass Darlehensgeber sich zurückzogen und der öffentliche Partner erhebliche Mehrkosten (1,5 Milliarden Euro) tragen musste).

Die Möglichkeit, Großprojekte über einen längeren Zeitraum zu finanzieren, mindert den Druck, den Projektumfang möglichst präzise am tatsächlichen Bedarf auszurichten, und erhöht somit das Risiko, dass öffentliche Stellen Infrastrukturprojekte umsetzen, die größer angelegt sind als eigentlich notwendig wäre. Bei den geprüften Projekten konnte trotz der von den öffentlichen und privaten Partnern sowie den Darlehensgebern durchgeführten Bewertungen nicht verhindert werden, dass übermäßig optimistische Szenarien bezüglich der künftigen Nachfrage und Nutzung der geplanten Infrastruktur aufgestellt wurden. So lagen beispielsweise die Verkehrsschätzungen für einige Autobahnabschnitte in Griechenland und Spanien deutlich unter der potenziellen Kapazität, und bei den geprüften Breitbandprojekten in Frankreich und Irland waren die tatsächlichen Zahlen bezüglich der Annahme durch die Kunden erheblich niedriger als prognostiziert (um bis zu 69 %), wodurch ein geringeres Kosten-Nutzen-Verhältnis und eine geringere Wirksamkeit als erwartet zu verzeichnen waren.

Empfehlung 2 – Minderung der finanziellen Auswirkungen von Verzögerungen und Nachverhandlungen auf die vom öffentlichen Partner getragenen Kosten von ÖPP

Damit die durch Verzögerungen und Nachverhandlungen entstehenden Kosten besser zwischen den Partnern aufgeteilt werden und somit die finanziellen Auswirkungen von Verzögerungen, die dem öffentlichen Partner zuzuschreiben sind, und von Nachverhandlungen von Verträgen auf die vom öffentlichen Partner getragenen endgültigen Kosten von ÖPP gemindert werden, empfiehlt der Hof Folgendes:

1. Die Mitgliedstaaten sollten Standardvertragsbestimmungen ermitteln und vorschlagen, mit denen die möglichen Mehrkosten, die vom öffentlichen Partner zu tragen sind, begrenzt werden.
2. Die Mitgliedstaaten sollten eine etwaige frühe Nachverhandlung von Verträgen abwägen, um sicherzustellen, dass die vom öffentlichen Partner getragenen Folgekosten auch wirklich gerechtfertigt sind und den Grundsätzen eines angemessenen Kosten-Nutzen-Verhältnisses entsprechen.

Zieldatum für die Umsetzung: umgehend.

Verzögerungen, Kostensteigerungen und zu geringe Auslastung waren teilweise auf unzureichende Analysen und ungeeignete Ansätze zurückzuführen

Der Hof gelangt zu dem Ergebnis, dass die ÖPP-Option oftmals nicht auf einer ausreichend soliden Analyse basiert. Für die meisten der geprüften Projekte lag keine vergleichende Analyse – etwa in Form eines Wirtschaftlichkeitsvergleichs (Public Sector Comparator, PSC) – vor, um nachzuweisen, dass eine ÖPP das beste Kosten-Nutzen-Verhältnis bot, oder um das öffentliche Interesse zu schützen, indem gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen verschiedenen Vergabeverfahren sichergestellt wurden.

Obwohl die Beteiligung der Kommission am Fonds Marguerite unter die TEN-Verordnung fällt, in der Prüfungsrechte des Hofes selbst für den Fall vorgesehen sind, dass der Empfänger ein privater Partner ist, weigerten sich die irischen Behörden, dem Hof den PSC und die Ausschreibungsunterlagen für das Autobahnprojekt N17/N18 bereitzustellen, die auch bei der Kommission nicht verfügbar waren. Daher konnten die Gründe für die Konzeption und die Vergabe des Projekts und für die Wahl der ÖPP-Option anstelle alternativer Vergabeverfahren (etwa konventionelle Vergabe und Konzession) nicht bewertet werden.

Die meisten der geprüften ÖPP-Projekte wiesen Defizite bei der Nutzung der ÖPP-Option auf. Die Risikoteilungsvereinbarungen waren nicht gut konzipiert, was eine unwirksame oder inkohärente Risikozuweisung oder übermäßige Risiken für den privaten Partner zur Folge hatte. In einem geprüften Fall stand die hohe Vergütung von 14 % für das Risikokapital des privaten Partners nicht in Einklang mit den geringen Risiken, die diesem zugewiesen worden waren. Des Weiteren wurde die Kombination neuer Technologien, beispielsweise im IKT-Sektor, mit Verträgen mit langer Laufzeit nicht immer gut verwaltet, da die öffentlichen Partner Verträge aufrechterhalten mussten, auch wenn der rasche Wandel zu technologischer Veralterung führte.

Empfehlung 3 – Die Wahl der ÖPP-Option auf der Grundlage solider vergleichender Analysen zur besten Vergabeoption treffen

Damit sichergestellt ist, dass die ÖPP-Option das Verfahren mit dem besten Kosten-Nutzen-Verhältnis ist, empfiehlt der Hof Folgendes:

1. Die Mitgliedstaaten sollten die Wahl der ÖPP-Option auf der Grundlage solider vergleichender Analysen, wie dem Wirtschaftlichkeitsvergleich, und geeigneter Ansätze treffen, die gewährleisten, dass die ÖPP-Option nur dann gewählt wird, wenn sie auch in pessimistischen Szenarien das beste Kosten-Nutzen-Verhältnis bietet.
2. Die Kommission sollte sicherstellen, dass der Rechnungshof uneingeschränkten Zugang zu den notwendigen Informationen hat, um die Wahl der Vergabeoption und die damit zusammenhängende Auftragsvergabe durch die öffentlichen Behörden selbst dann zu bewerten, wenn die EU-Förderung privaten Stellen direkt durch Finanzinstrumente bereitgestellt wird.

Zieldatum für die Umsetzung: ab September 2018.

Der institutionelle und rechtliche Rahmen ist für EU-geförderte ÖPP-Projekte noch nicht geeignet

Die im Zuge der Prüfung des Hofes ermittelten Defizite machen deutlich, dass für die Umsetzung erfolgreicher ÖPP-Projekte erhebliche administrative Kapazitäten erforderlich sind und dass dies nur durch angemessene institutionelle und rechtliche Rahmenbedingungen und umfangreiche Erfahrung gewährleistet werden kann. Der Hof stellte fest, dass diese Voraussetzungen derzeit nur in sehr wenigen Mitgliedstaaten gegeben sind, was im Widerspruch zu der Tatsache steht, dass die EU der umfangreicheren und verstärkten Hebelwirkung öffentlicher Finanzmittel, die durch Mobilisierung privater Mittel erzielt wird, und der Rolle, die ÖPP diesbezüglich spielen können, größere Aufmerksamkeit widmet.

Dies wird bestätigt durch die hohe geografische und sektorale Konzentration der bewerteten Projekte (59 % des von der EU insgesamt bereitgestellten Betrags bzw. 3,3 Milliarden Euro flossen an Griechenland, und 88 % der Gesamtkosten der EU-geförderten Projekte entfielen auf den Verkehrssektor) und das Muster der aus dem EFSI finanzierten Projekte, da sich 63 % der EFSI-Finanzierung auf das Vereinigte Königreich, Italien und Spanien und vor allem die Bereiche Energie (46 %) und Verkehr (19 %) konzentrierten.

Außerdem waren drei der vom Hof besuchten Mitgliedstaaten (Frankreich, Griechenland und Spanien) zwar mit der Umsetzung von ÖPP-Projekten und -Konzessionen vertraut, verfügten jedoch nicht über einen in jeder Hinsicht geeigneten institutionellen Rahmen, der die erfolgreiche Verwaltung von ÖPP-Projekten gewährleistete.

In den besuchten Mitgliedstaaten fehlte es – in unterschiedlichem Ausmaß – an einem angemessenen strategischen Ansatz zur Nutzung von ÖPP. Diese wurden als Möglichkeit zur Mobilisierung zusätzlicher Finanzmittel in Form privater Mittel betrachtet, es fehlten jedoch klare Angaben dazu, welche Rolle ÖPP in nationalen Investitionsstrategien spielen sollten oder in welchen Bereichen es ratsam wäre, einen erheblichen Teil der Mittel künftiger Haushalte zu binden.

ÖPP haben zwar das Potenzial, als zusätzliche Option zu konventionellen Vergabeverfahren zur Fertigstellung vorrangiger großer Infrastrukturvorhaben beizutragen und gute Standards in Bezug auf Dienstleistung und Instandhaltung zu gewährleisten, doch stellte der Hof fest, dass zwei Drittel der geprüften Autobahnprojekte nicht entlang des vorrangigen TEN-V-Kernnetzes durchgeführt wurden, durch das der Priorität Geltung verschafft werden soll, das Netz bis 2030 fertigzustellen, sondern des Gesamtnetzes, das erst bis 2050 fertiggestellt werden soll. Darüber hinaus wurden einige der geprüften ÖPP in Sektoren (wie im IKT-Bereich) umgesetzt, die raschen technologischen Veränderungen unterliegen, die nur schwer mit langen Vertragslaufzeiten vereinbar sind.

Schließlich haben nur einige wenige Mitgliedstaaten in Erwägung gezogen, die Nutzung von ÖPP zu begrenzen, um nicht übermäßig hohe Summen aus künftigen Haushalten zu binden, durch die der öffentliche Partner auch in Zeiten des wirtschaftlichen Abschwungs festgelegt wäre und die nicht für die Umsetzung künftiger politischer Konzepte verfügbar wären.

Empfehlung 4 – Festlegung klarer politischer Konzepte und Strategien für PPP

Damit sichergestellt ist, dass die Mitgliedstaaten über die erforderlichen administrativen Kapazitäten und klare politische Konzepte und Strategien zur Umsetzung erfolgreicher EU-geförderter ÖPP-Projekte verfügen, empfiehlt der Hof Folgendes:

1. Die Mitgliedstaaten sollten klare politische Konzepte und Strategien in Bezug auf ÖPP festlegen, aus denen eindeutig hervorgeht, welche Rolle ÖPP im Rahmen ihrer Investitionsstrategien im Bereich Infrastruktur spielen sollen. Dabei sollte das Ziel sein, diejenigen Sektoren zu ermitteln, in denen ÖPP am besten geeignet sind, und im Hinblick auf die Gewährleistung der Wirksamkeit von ÖPP ihre Nutzung eventuell zu begrenzen.
2. Die Kommission schlägt Änderungen der Rechtsvorschriften vor, mit denen die finanzielle Unterstützung für ÖPP künftig auf Sektoren konzentriert werden soll, die ihrer Ansicht nach hohe strategische Relevanz besitzen und mit den langfristigen Verpflichtungen im Rahmen von ÖPP vereinbar sind, etwa das TEN-V-Kernnetz.

Zieldatum für die Umsetzung: ab dem nächsten Programmplanungszeitraum.

Fünf der 12 geprüften ÖPP-Projekte mit Gesamtkosten in Höhe von 7,9 Milliarden Euro wurden anfänglich außerhalb der Bilanz verbucht. Diese Vorgehensweise ist zwar gemäß dem Rechnungslegungsrahmen der EU zulässig, erhöht allerdings das Risiko negativer Nebeneffekte, die die Transparenz und das Kosten-Nutzen-Verhältnis beeinträchtigen. So besteht beispielsweise das Risiko einer einseitigen Ausrichtung auf ÖPP-Projekte selbst dann, wenn Kosten-Nutzen-Erwägungen zu anderen Entscheidungen führen könnten.

Die Kombination von EU-Finanzierung und ÖPP hatte zusätzliche Komplexität und Unsicherheiten zur Folge, die der Nutzung von ÖPP nicht förderlich waren. Der Anteil der EU-geförderten ÖPP-Projekte am ÖPP-Gesamtmarkt war noch gering. In den neuen ESI-Fonds-Verordnungen wurden die im Rahmen der Fonds bestehenden Möglichkeiten zur Finanzierung von ÖPP teilweise präzisiert und die mit einer Mischfinanzierung verbundene Komplexität teilweise beseitigt, doch sind weitere Vereinfachungen möglich.

Empfehlung 5 – Den EU-Rahmen für eine bessere Wirksamkeit von ÖPP-Projekten verbessern

Damit das Risiko einer voreingenommenen Wahl der ÖPP-Option gemindert, die Transparenz weiter gefördert und sichergestellt wird, dass ÖPP wirksam mit EU-Mitteln unterstützt werden können, empfiehlt der Hof Folgendes:

1. Die Kommission sollte EU-Unterstützung für ÖPP-Projekte nur gewähren, wenn Sicherheit dahin gehend besteht, dass die Wahl der ÖPP-Option auf Kosten-Nutzen-Erwägungen gründete, also nicht zu stark durch Überlegungen im Zusammenhang mit Haushaltszwängen oder der statistischen Behandlung beeinflusst wurde.
2. Die Mitgliedstaaten sollten die Transparenz verbessern, indem sie regelmäßig Listen von ÖPP-Projekten veröffentlichen, einschließlich ausreichender und aussagekräftiger Daten über die finanzierten Vermögenswerte, die künftigen Verpflichtungen und deren bilanzielle Behandlung. Dabei sind vertrauliche und sensible Geschäftsinformationen zu schützen.
3. Die Kommission sollte die zusätzliche Komplexität von mit EU-Mitteln mischfinanzierten ÖPP-Projekten mit Blick auf weitere Maßnahmen zur Vereinfachung der einschlägigen Vorschriften und Verfahren in EU-Programmen bewerten.

Zieldatum für die Umsetzung: bis Ende 2019.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Frau Iliana IVANOVA, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 7. Februar 2018 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner LEHNE
Präsident

Glossar

Abschluss der Finanzierungsverträge (Financial Close): Der Punkt, an dem alle Finanzierungsverträge für eine ÖPP unterzeichnet und alle darin enthaltenen Auflagen erfüllt sind. Ab diesem Punkt können die Mittel aus den Finanzierungs- und Förderquellen des Projekts (z. B. Darlehen, Eigenkapital und Finanzhilfen) fließen, sodass die Projektumsetzung beginnen kann.

Europäische Struktur- und Investitionsfonds (ESIF oder ESI-Fonds): Die ESI-Fonds bestehen aus fünf Einzelfonds, mit denen regionale Ungleichgewichte innerhalb der Union abgebaut werden sollen, indem entsprechende politische Handlungsrahmen für den siebenjährigen Finanzrahmen (MFR) gesetzt werden. Bei den Fonds handelt es sich um den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), den Europäischen Sozialfonds (ESF), den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF).

Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE): Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung dient der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Europäischen Union durch den Ausgleich der stärksten regionalen Ungleichgewichte im Wege der finanziellen Unterstützung für die Schaffung von Infrastrukturen sowie für produktive, beschäftigungswirksame Investitionen, insbesondere zugunsten von Unternehmen.

Europäischer Fonds für strategische Investitionen (EFSI): Der EFSI bildet die erste Säule der "Investitionsoffensive für Europa" der Kommission, die auch als "Juncker-Plan" bezeichnet wird. Er soll zwischen 2015 und 2017 in der gesamten EU private und öffentliche langfristige Investitionsmittel in Höhe von mindestens 315 Milliarden Euro mobilisieren. Der EFSI ist innerhalb der Europäischen Investitionsbank (EIB) als Treuhandfonds mit unbefristeter Laufzeit aufgelegt, um die risikoreicheren Projektteile zu finanzieren. Als Ausgleich für das der EIB entstehende zusätzliche Risiko wird eine Garantie des EU-Haushalts in Höhe von 16 Milliarden Euro bereitgestellt. Die Mitgliedstaaten können in den EFSI einzahlen. Der EFSI kann Vorhaben von gemeinsamem Interesse oder andere Verbundvorhaben finanzieren. Zum Zeitpunkt der Prüfung stand die Annahme des Legislativvorschlags zur Verlängerung der Laufzeit des EFSI bis Ende 2020 und zur Aufstockung der EU-Haushaltsgarantie auf 26 Milliarden Euro sowie zur Erreichung eines Investitionsziels von 500 Milliarden Euro noch aus.

Europäisches ÖPP-Kompetenzzentrum (European PPP Expertise Centre, EPEC): Arbeitet mit Unterstützung der EIB mit den Mitgliedstaaten zusammen, um sektorspezifische und nationale Entwicklungen auf dem ÖPP-Markt zu beobachten, und bietet Hilfestellung beim Aufbau institutioneller Kapazitäten für die Arbeit mit ÖPP in nationalen Verwaltungsbehörden.

Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene (ESVG): Die ESVG-Statistiken werden auf aggregierter Makroebene für den Sektor Staat erstellt und dienen als Referenzrahmen für die öffentliche Finanzpolitik. Sie umfassen auch die Berichterstattung der Mitgliedstaaten über die Einhaltung der Maastricht-Kriterien im Hinblick auf Schulden und Defizite. Gemäß der Verordnung (EU) Nr. 549/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2013 gilt das ESVG 2010 ab September 2014 für alle Mitgliedstaaten.

Fazilität "Connecting Europe" (CEF): Über die Fazilität "Connecting Europe" (CEF) wird seit 2014 finanzielle Unterstützung für die drei Sektoren Energie, Verkehr sowie Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT) bereitgestellt. In diesen drei Bereichen wurden im Rahmen der Fazilität "Connecting Europe" Investitionsprioritäten festgelegt, die im kommenden Jahrzehnt umgesetzt werden sollen, wie etwa Strom- und Gaskorridore, die Nutzung erneuerbarer Energie, Transportverbundkorridore und umweltfreundlichere Transportmittel, Hochgeschwindigkeitsbreitbandverbindungen und digitale Netze.

Finanzhilfen: Direkter finanzieller Beitrag (Zuwendungen) aus dem Haushalt zur Finanzierung von Maßnahmen, mit denen ein Ziel, das Teil einer EU-Politik ist, umgesetzt werden soll, oder zur Finanzierung der Betriebskosten einer Einrichtung, die Ziele verfolgt, die von allgemeinem europäischen Interesse oder Teil einer Politik der EU sind.

Finanzinstrumente: Finanzinstrumente ist ein Sammelbegriff für Verträge, die für den Inhaber einen Anspruch gegenüber einem Schuldner begründen. Die EU leistet Unterstützung für drei mögliche Arten von Finanzinstrumenten: Eigenkapital-, Darlehens- und Garantieinstrumente. Eigenkapital- oder Darlehensinstrumente sind Verträge zwischen einem Investor und einem Beteiligungsnehmer oder zwischen einem Kreditgeber und einem Kreditnehmer. Garantien sind Verträge, bei denen ein Garantiegeber die Rechte eines Investors oder Kreditgebers garantiert.

Geteilte Mittelverwaltung: Methode zur Ausführung des Haushaltsplans der EU, bei der die Kommission Haushaltsvollzugsaufgaben an die Mitgliedstaaten delegiert, jedoch weiterhin die oberste Verantwortung trägt.

Großprojekt: Projekt, das eine Gesamtheit von wirtschaftlich nicht zu trennenden Arbeiten bildet, die eine genaue technische Funktion erfüllen und klar ausgewiesene Ziele verfolgen und deren zur Festlegung der Fondsbeteiligung berücksichtigte Gesamtkosten mehr als 50 Millionen Euro (oder 75 Millionen Euro im Falle von Verkehrsprojekten) betragen. Jedes einzelne Projekt muss von der Kommission genehmigt werden.

Hebelwirkung: In Bezug auf Finanzinstrumente, die aus dem EU-Haushalt und mit einzelstaatlichen öffentlichen Finanzmitteln finanziert werden, wird mit Hebelwirkung beschrieben, wie viele Euro (öffentlicher und privater) Finanzmittel tatsächlich jedem Euro öffentlicher Finanzmittel (EU-Finanzmittel und einzelstaatliche öffentliche Finanzmittel), mit denen das Instrument ausgestattet war, gegenüberstanden und für die finanzielle Unterstützung der Endempfänger eingesetzt werden konnten.

JESSICA: JESSICA ist eine Initiative der Europäischen Kommission, die in Zusammenarbeit mit der EIB und der Entwicklungsbank des Europarates (CEB) entwickelt wurde. Sie unterstützt nachhaltige städtische Entwicklung und Stadterneuerung durch Finanzierungsinstrumente im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds¹.

Kohäsionsfonds (KF): Der Kohäsionsfonds dient der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts innerhalb der Europäischen Union durch Finanzierung von Umwelt- und Verkehrsprojekten in Mitgliedstaaten mit einem Pro-Kopf-Bruttosozialprodukt von weniger als 90 % des Unionsdurchschnitts.

Mischfinanziertes Projekt: ÖPP-Projekt, bei dem EU-Mittel mit privaten Finanzierungsmitteln kombiniert werden.

Öffentliche Auftraggeber: Öffentliche Auftraggeber sind staatliche, regionale oder kommunale Behörden oder Einrichtungen des öffentlichen Rechts, welche die Vergaberichtlinien für öffentliche Aufträge oder Wettbewerbe anwenden müssen.

Operationelles Programm (OP): In einem OP ist festgelegt, welche Prioritäten und spezifischen Ziele ein Mitgliedstaat verfolgt und wie die Mittel (EU-Mittel sowie nationale öffentliche und private Kofinanzierungsmittel) in einem bestimmten Zeitraum (in der Regel sieben Jahre) für die Finanzierung von Projekten verwendet werden sollen. Die Projekte müssen zur Erreichung einer bestimmten Anzahl von Zielen beitragen, die auf Ebene der Prioritätsachse des OP festgelegt werden. Für OP können Finanzmittel aus dem EFRE, dem KF und/oder dem ESF gewährt werden. Ein OP wird vom Mitgliedstaat ausgearbeitet und muss von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU-Haushalt geleistet werden können. Operationelle Programme können während der Laufzeit nur dann geändert werden, wenn beide Seiten zustimmen.

Programmplanungszeitraum: Der mehrere Jahre umfassende Rahmen, in dem die Strukturfonds- und Kohäsionsfondsausgaben geplant und umgesetzt werden.

Transeuropäische Verkehrsnetze (TEN-V): Bei den Transeuropäischen Verkehrsnetzen (TEN-V) handelt es sich um eine Auswahl festgelegter Straßen-, Schienen-, Luft- und Wasserverkehrsnetze in Europa. Der Ausbau der TEN-V-Infrastruktur ist eng mit der Umsetzung und Weiterentwicklung der EU-Verkehrspolitik verknüpft. Die Infrastruktur umfasst das Kernnetz sowie das Gesamtnetz, die bis 2030 bzw. 2050 fertigzustellen sind.

Vergabe öffentlicher Aufträge: Öffentliche Auftragsvergabe ist der Prozess, mit dem nationale, regionale und kommunale Behörden oder Einrichtungen des öffentlichen Rechts Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen wie Straßen und Gebäude erwerben. Privatunternehmen unterliegen ebenfalls den Vorschriften und/oder Grundsätzen für die öffentliche Auftragsvergabe, wenn sie Beschaffungen vornehmen, die hauptsächlich aus öffentlichen Mitteln finanziert werden.

Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen (Common Provisions Regulation), auch Dachverordnung: Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates².

Verwaltungsbehörde: Eine Verwaltungsbehörde ist eine von einem Mitgliedstaat benannte nationale, regionale oder lokale Behörde oder sonstige öffentliche oder private Stelle, die ein operationelles Programm verwaltet. Zu ihren Aufgaben gehören die Auswahl der zu finanzierenden Projekte, die Überwachung der Durchführung dieser Projekte und die Berichterstattung über finanzielle Aspekte und erzielte Ergebnisse an die Kommission.

Wirtschaftlichkeitsvergleich (Public Sector Comparator, PSC): Häufig verwendetes Vergleichsinstrument, mit dem geprüft wird, ob ein privater Investitionsvorschlag im Vergleich zu konventionellen Vergabeformen ein günstigeres Kosten-Nutzen-Verhältnis aufweist.

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II "Investitionen für Kohäsion, Wachstum und Integration" unter Vorsitz von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Oskar Herics, Mitglied des Hofes. Herr Herics wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Thomas Obermayr, dem Leitenden Manager Pietro Puricella und dem Aufgabenleiter Enrico Grassi. Zum Prüferteam gehörten Guido Fara, Di Hai, Svetoslav Hristov, Maria del Carmen Jiménez, Chrysoula Latopoulou und Maria Ploumaki.

Kontakt

EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. (+352) 4398-1
Kontaktformular: eca.europa.eu/de/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Zahlreiche weitere Informationen zur Europäischen Union sind verfügbar über Internet, Server Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2018

© Europäische Union, 2018.

Die Genehmigung zur Wiedergabe oder Vervielfältigung von Fotos oder sonstigem Material, die/das nicht dem Copyright der Europäischen Union unterliegen/unterliegt, muss direkt beim Copyright-Inhaber eingeholt werden.

DIE EU KONTAKTIEREN

Besuch
In der Europäischen Union gibt es Hunderte von „Europe-Direct“-Informationsbüros. Über diesen Link finden Sie ein Informationsbüro in Ihrer Nähe: https://europa.eu/european-union/contact_de

Telefon oder E-Mail
Der Europe-Direct-Dienst beantwortet Ihre Fragen zur Europäischen Union. Kontaktieren Sie Europe Direct

• über die gebührenfreie Rufnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (manche Telefondienstanbieter berechnen allerdings Gebühren),
• über die Standardrufnummer: +32 22999696 oder
• per E-Mail über: https://europa.eu/european-union/contact_de

INFORMATIONEN ÜBER DIE EU

Im Internet
Auf dem Europa-Portal finden Sie Informationen über die Europäische Union in allen Amtssprachen: https://europa.eu/european-union/index_de

EU-Veröffentlichungen
Beim EU-Bookshop können Sie – zum Teil kostenlos – EU-Veröffentlichungen herunterladen oder bestellen: https://op.europa.eu/de/web/general-publications/publications. Wünschen Sie mehrere Exemplare einer kostenlosen Veröffentlichung, wenden Sie sich an Europe Direct oder das Informationsbüro in Ihrer Nähe (siehe http://europa.eu/contact).

Informationen zum EU-Recht
Informationen zum EU-Recht, darunter alle EU-Rechtsvorschriften seit 1951 in sämtlichen Amtssprachen, finden Sie in EUR-Lex unter http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=de

Offene Daten der EU
Über ihr Offenes Datenportal (http://data.europa.eu/euodp) stellt die EU Datensätze zur Verfügung. Die Daten können zu gewerblichen und nichtgewerblichen Zwecken kostenfrei heruntergeladen werden.