Offentlig-private partnerskaber i EU: Omfattende mangler og begrænsede fordele

Resumé

Offentlig-private partnerskabsprojekter (OPP) inddrager både den offentlige og private sektor i at levere varer og tjenesteydelser, der konventionelt leveres af den offentlige sektor, samtidig med at de stringente budgetkrav til de offentlige udgifter lempes. Siden 1990'erne har 1 749 OPP'er til en værdi af 336 milliarder euro nået deres finansielle afslutning i EU De fleste OPP'er er blevet gennemført på transportområdet, der i 2016 stod for en tredjedel af hele årets investeringer, foran sundhedspleje og uddannelse.

Hidtil har EU-midlers anvendelse til OPP'er imidlertid været begrænset. Selv om Kommissionens politik i nogle år har opfordret til brug af OPP'er (f.eks. Europa 2020-strategien) som en potentielt effektiv metode til levering af projekter, identificerede vi i perioden 2000-2014 kun 84 OPP'er, der havde modtaget 5,6 milliarder i støtte fra EU, hvilket skal ses i lyset af en samlet projektomkostning på 29,2 milliarder euro Tilskud til strukturfondene og Samhørighedsfonden udgjorde den primære EU-kilde til støtte, efterfulgt af finansielle instrumenter - ofte i samarbejde med Den Europæiske Investeringsbank (EIB).

Vi undersøgte 12 EU-medfinansierede OPP'er i Frankrig, Grækenland, Irland og Spanien inden for vejtransport og informations- og kommunikationsteknologi (IKT). De besøgte medlemsstater tegnede sig for omkring 70 % af de samlede projektomkostninger (29,2 milliarder euro) for EU-støttede OPP'er. Vi vurderede, om de reviderede projekter var i stand til at udnytte de fordele, som man kan forvente af OPP'er, om de tog udgangspunkt i solide analyser og egnede tilgange, og om de overordnede institutionelle og retlige rammer i de besøgte medlemsstater var egnede til en succesfuld gennemførelse af OPP'erne. Samlet set konstaterede vi følgende:

• OPP'erne gjorde det muligt for offentlige myndigheder at etablere store infrastrukturer via en enkelt procedure, men de øgede risikoen for utilstrækkelig konkurrence, hvilket gav de ordregivende myndigheder en dårligere forhandlingsposition.
• Ordregivende OPP'er kræver typisk forhandling om aspekter, der normalt ikke er en del af traditionelle udbud, og tager derfor længere tid end traditionelle projekter. En tredjedel af de 12 reviderede projekter blev med deres udbudsvarighed på 5-6,5 år ramt af betydelige forsinkelser.
• Størstedelen af de reviderede OPP'er oplevede i lighed med de traditionelle projekter betydelig ineffektivitet i form af forsinkelser i konstruktionsfasen og store omkostningsstigninger. Samlet set oplevede syv ud af ni gennemførte projekter (med aggregerede omkostninger på over 7,8 milliarder euro) forsinkelser, der var på 2 til 52 måneder. Desuden var et yderligere beløb på næsten 1,5 milliarder euro i offentlige midler nødvendigt for at færdiggøre de fem motorveje, vi reviderede, i Grækenland og Spanien, hvoraf ca. 30 % blev ydet af EU (422 millioner euro). Vi mener, at dette beløb, med målsætningen om potentielle fordele for øje, er blevet brugt ineffektivt.
• Endnu vigtigere er, at omkostningerne pr. km i Grækenland (der er langt den største modtager af EU-bidrag med 59 % eller 3,3 milliarder euro af det samlede EU-bidrag) for de tre vurderede motorveje steg med op til 69 %, samtidig med at projektets omfang blev reduceret med op til 55 %. Dette skyldes hovedsageligt den finansielle krise og dårlig projekttilrettelæggelse af den offentlige partner, hvilket resulterede i forhastede og ikke tilstrækkeligt effektive kontrakter med private koncessionshavere.
• Det store omfang, de høje omkostninger og den lange varighed for typiske offentlig-private partnerskaber vedrørende infrastruktur kræver særlig omhu. Vi kunne imidlertid konstatere, at de forudgående analyser var baseret på overoptimistiske scenarier hvad angår fremtidig efterspørgsel og brugen af den planlagte infrastruktur, hvilket medførte, at brugsraterne for projekterne var på op til 69 % (IKT) og 35 % (motorveje) lavere end overslagene. Dette tager ikke højde for den overhængende risiko for stærkt underudnyttede motorveje i Grækenland efter deres færdiggørelse.
• På den positive side har ni af de gennemførte projekter vist gode service- og vedligeholdelsesniveauer og har potentiale til at bevare disse niveauer i resten af deres varighed.
• For så vidt angår de fleste af de reviderede projekter blev OPP-muligheden valgt, uden at der forud havde fundet en komparativ analyse med alternative løsninger sted, f.eks. en public sector comparator. Det blev dermed ikke påvist, at det var OPP-muligheden, der gav mest valuta for pengene og beskyttede den offentlige interesse ved at sikre lige konkurrencevilkår for OPP'er og traditionelle indkøb.
• Risikofordelingen mellem offentlige og private partnere var ofte uhensigtsmæssig, usammenhængende og ineffektiv, og høj forrentning (op til 14 %) af private partneres risikovillige kapital svarede ikke altid til risiciene. Derudover var de fleste af de seks reviderede IKT-projekter ikke særlig kompatible med den lange kontraktvarighed, fordi projekterne var underlagt hurtige teknologiske forandringer.

For på succesfuld vis at gennemføre OPP-projekter er det nødvendigt med en betydelig administrativ kapacitet, der kun kan sikres gennem egnede institutionelle og retlige rammer samt lang erfaring med OPP-projekter. Vi konstaterede, at disse i øjeblikket kun findes i et begrænset antal EU-medlemsstater. Situationen opfylder derfor ikke EU's mål om at udnytte en større del af EU-midlerne gennem blandede projekter, herunder OPP'er.

Ved at kombinere EU-finansiering med OPP'er opstår der yderligere krav og usikkerheder. Desuden er muligheden for at anføre OPP-projekter som poster uden for balancen af stor betydning for valget af OPP-muligheden, men med denne løsning risikerer man også at undergrave valuta for pengene og gennemsigtighed.

Vi anbefaler derfor følgende:

1. ikke at fremme en mere intensiv og udbredt brug af OPP'er, før de identificerede problemer er håndteret, og de følgende anbefalinger succesfuldt gennemført
2. at afbøde den finansielle virkning, som forsinkelser og genforhandlinger har på de omkostninger, som den offentlige partner må bære
3. at basere udvælgelsen af OPP-muligheden på grundige komparative analyser for at finde den bedste udbudsmulighed
4. at fastlægge klare OPP-politikker og -strategier
5. at forbedre EU-rammen for bedre effektivitet i OPP-projekter.

Indledning

Hvad er et OPP?

Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD) definerer offentlig-private partnerskaber (OPP'er) som en længerevarende kontraktuel aftale mellem regeringen og en privat partner, hvorved sidstnævnte leverer og finansierer offentlige tjenesteydelser ved hjælp af et kapitalaktiv, og de tilknyttede risici er delte³. Denne brede definition viser, at OPP'er kan udformes, sål de når en bred vifte af målsætninger i forskellige sektorer, f.eks. transport, sociale boliger og sundhedspleje, og kan struktureres under forskellige tilgange.

OPP'er har ikke en anden karakter og andre resultater end traditionelt udbudte projekter, men der eksisterer nogle forskelle med hensyn til projekt- og kontraktforvaltning. Den primære forskel mellem OPP'er og traditionelle projekter er risikodelingen mellem den offentlige og private partner. I princippet bør risiciene i et OPP-projekt tildeles den part, der kan håndtere dem bedst, idet målet er at opnå den bedst mulige balance mellem risikoskift og kompensation for den risikobærende part. Den private partner er ofte ansvarlig for risici forbundet med udformning, konstruktion, finansiering, drift og vedligeholdelse af infrastrukturen, mens den offentlige partner som regel løber de lovgivningsmæssige og politiske risici.

Den mest almindelige form for OPP er "Design-Build-Finance-Maintain-Operate"-kontrakten (DBFMO)-kontrakten⁴. Her får den private partner til opgave at udføre alle projektfaser fra udformning til konstruktion, drift og vedligeholdelse af infrastrukturen, herunder tilvejebringelse af midler. Dette langsigtede perspektiv er kendt som "livscyklustilgangen".

Figur 1 giver et grafisk overblik over de forskellige faser i et DBFMO-OPP, vist som ansvarsområder for henholdsvis den offentlige og private partner. Den offentlige partner starter med at betale den private partner for brugen af ydelsen, når anlægsfasen er udført. Trancheniveauet varierer som regel i henhold til infrastrukturens tilgængelighed (tilgængelighedsbaseret OPP) eller det omfang, som infrastrukturen bruges i (efterspørgselsbaseret OPP), for at sikre, at de nødvendige kvalitetsstandarder opfyldes i projektets levetid.

Kilde: Revisionsretten.

Grunde til at gennemføre OPP'er

Ifølge relevant litteratur og forskning⁶ gennemføres OPP'er primært for at opnå potentielle fordele sammenlignet med traditionelle udbudsmetoder. Disse fordele er bl.a. følgende:

1. tidligere levering af et planlagt kapitalinvesteringsprogram, da OPP'er kan give vigtig yderligere finansiering til at supplere traditionelle budgetbevillinger
2. mulighed for effektivitetsfordele i forbindelse med projektgennemførelsen ved at udføre de enkelte projektdele hurtigere
3. mulighed for at dele risici med den private partner og optimere omkostningerne gennem projekternes levetid
4. mulighed for bedre vedligeholdelses- og serviceniveauer end i traditionelle projekter ved anvendelse af "livscyklustilgangen"
5. mulighed for at kombinere offentlig og privat ekspertise så effektivt som muligt for at udføre dybtgående projektevalueringer og opnå optimering af projektomfanget.

Desuden muliggør EU-regnskabssystemet (ESA 2010)⁷, at inddragelse af offentligheden i OPP'er, under bestemte betingelser, registreres som poster uden for balancen. Dette skaber incitamenter til forbedret overholdelse af eurokonvergenskriterierne også kendt som Maastrichtkriterierne⁸.

Det europæiske OPP-marked

Ifølge det europæiske OPP-ekspertisecenter (EPEC) opnåede 1 749 OPP-projekter til en samlet værdi af 336 milliarder euro finansiel afslutning på det europæiske OPP-marked fra 1990 til 2016. Før den finansielle og økonomiske krise oplevede OPP-markedet en markant stigning i projekter, men siden 2008 er antallet af nye OPP-projekter faldet betydeligt (jf. figur 2). I 2016 var den aggregerede værdi af de 64 OPP-transaktioner, der havde nået finansiel afslutning på EU-markedet, 10,3 milliarder euro. De fleste projekter var i transportsektoren, der i 2016 stod for en tredjedel af alle OPP-investeringer, efterfulgt af sundheds- og uddannelsessektoren.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af oplysninger fra EPEC.

Som vist i figur 3 er EU-OPP-markedet hovedsageligt koncentreret i Det Forenede Kongerige, Frankrig, Spanien, Portugal og Tyskland, der har gennemført projekter svarende til 90 % af hele markedet i perioden 1990-2016. Mens nogle medlemsstater har gennemført adskillige OPP-projekter, f.eks. Det Forenede Kongerige med over 1 000 OPP-projekter til en værdi af næsten 160 milliarder euro i perioden efterfulgt af Frankrig med 175 OPP'er til en værdi af næsten 40 milliarder euro, var der 13 ud af 28 medlemsstater, som gennemførte færre end fem OPP-projekter.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af oplysninger fra EPEC.

OPP'er og EU-midler

OPP-projekter, der kombinerer EU-midler med private finansielle ressourcer, kaldes blandede OPP'er. Ved at blande EU-midler i et OPP kan den offentlige sektor gøre et projekt mere økonomisk overkommeligt ved at sænke de nødvendige finansieringsniveauer.

Der har været en tendens i retning af at øge effekten af offentlige midler med privat finansiering gennem OPP'er. F.eks. fremhæver Europa 2020-strategien⁹ OPP'ernes betydning. Ifølge denne strategi er mobilisering af finansielle midler ved at kombinere privat og offentlig finansiering og skabe innovative instrumenter til at finansiere de nødvendige investeringer et af de centrale aspekter, som Europa skal følge for at nå sine målsætninger for Europa 2020.

Blandt andet Kommissionens hvidbog om transport fra 2011¹⁰ opfordrer medlemsstaterne til at bruge flere OPP'er, men anerkender også, at ikke alle projekter egner sig til denne mekanisme. Desuden anerkender den, at finansielle instrumenter kan understøtte større finansieringer fra offentlig-private partnerskaber.

I den flerårige finansielle ramme 2014-2020 har Kommissionen taget større hensyn til den mere intensive mobilisering af offentlige midler med private midler og til den rolle, som OPP'er kan spille i denne henseende.

OPP'er betragtes både i forordningen om fælles bestemmelser for perioden 2014-2020 og CEF-forordningen¹¹ som et potentielt effektivt middel til at levere infrastrukturprojekter, der sikrer opnåelsen af offentlige politikmålsætninger ved at forene forskellige former for offentlige og private midler.

Forordningen om Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI), som blev vedtaget i 2015, foreslår også brug af en bred vifte af finansielle produkter med henblik på at mobilisere private investeringer. EFSI kan også anvendes til at støtte OPP'er¹².

EU-støttede projekter indtil 2014

Da vi indsamlede data om EU-støttede OPP'er til denne revision (april 2016), identificerede vi 84 blandede OPP-projekter med samlede omkostninger på 29,2 milliarder euro og et EU-bidrag på 5,6 milliarder euro for perioden 2000-2014. Den klart største modtager af EU-bidrag var Grækenland (59 % af det samlede bidrag, dvs. 3,3 milliarder euro). I 13 medlemsstater har der slet ingen EU-støttede OPP'er været (jf. bilag I). Som det fremgår af tabel 1, stod transportsektoren for den største del af de samlede omkostninger (88 %), mens informations- og kommunikationsteknologier (IKT) stod for ca. 5 %, og alle andre sektorer (fritid, vandforsyning, miljø osv.) stod for 7 %.

Kilde: Revisionsretten baseret på data fra Kommissionen, EPEC og udvalgte medlemsstater.

Tilskud fra strukturfondene og Samhørighedsfonden var den primære EU-kilde til OPP-finansiering (67 af 84 projekter) i perioden 2000-2014. Kommissionen støttede de øvrige 17 OPP'er gennem finansielle instrumenter, hvilket ofte skete i samarbejde med Den Europæiske Investeringsbank (EIB):

1. Seks OPP-projekter blev støttet af lånegarantiinstrumentet for TEN-T-projekter (LGTT), og fire af instrumenter under initiativet med projektobligationer¹³, der blev gennemført og forvaltet af EIB i henhold til samarbejdsaftaler indgået med Kommissionen.
2. Fire OPP-projekter blev finansieret under Margueritefonden¹⁴ - et initiativ under EIB, nationale udviklingsbanker og Kommissionen, hvis formål er at foretage egenkapitalinvesteringer i EU-infrastrukturprojekter.
3. Tre OPP-projekter blev finansieret ved hjælp af fælles europæisk støtte til bæredygtige investeringer i byområder (Jessica).

Ifølge Kommissionen¹⁵ forventes finansielle instrumenter som LGTT og de direkte EU-investeringer i Margueritefonden (80 millioner euro) at fremskynde gennemførelsen af TEN-T-infrastrukturen og øge virkningen af TEN-T-midlerne.

Den seneste udvikling

Senere, i 2015, lancerede Kommissionen og EIB officielt CEF-låneinstrumentet, der fulgte og byggede på de porteføljer, der tidligere var blevet udviklet af LGTT og initiativet med projektobligationer. CEF-egenkapitalinstrumentet, der tager sigte på at yde egenkapitalfinansiering eller kvasiegenkapitalinvestering til mindre, mere risikable projekter, var under udvikling, da revisionen fandt sted.

Siden 2015 er OPP-projekter også blevet finansieret under EFSI, der er et fælles initiativ fra Kommissionen og EIB. 18 af de i alt 224 projekter er pr. juni 2017 blevet godkendt som OPP'er.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Hovedformålet med vores revision var at vurdere, om de EU-støttede OPP-projekter var blevet forvaltet effektivt og havde givet tilpas meget valuta for pengene, under hensyntagen til tendensen til i større grad at øge offentlige midler med privat finansiering gennem OPP'er. Vi undersøgte navnlig, om:

1. de reviderede projekter havde været i stand til at udnytte de fordele, OPP'er forventes at levere (jf. punkt 24-46)
2. de reviderede projekter var baseret på solide analyser og egnede tilgange (jf. punkt 47-59)
3. de overordnede institutionelle og retlige rammer i de reviderede medlemsstater var egnede til at gennemføre OPP'erne på succesfuld vis (jf. punkt 60-76).

Revisionsarbejdet blev udført fra maj 2016 til september 2017, såvel i Kommissionen (GD'erne MOVE, REGIO, ECFIN og ESTAT) som i fire medlemsstater: Frankrig, Irland, Grækenland og Spanien.

Vi undersøgte de relevante politikker, strategier og den relevante lovgivning og projektdokumentation, vi talte med Kommissionen og de offentlige myndigheder og private partnere i de fire medlemsstater og kontrollerede 12 EU-medfinansierede OPP-projekter på stedet inden for vejtransport (seks projekter) og IKT (seks projekter¹⁶) (jf. figur 4 og bilag III), der var udvalgt blandt den identificerede population på 84 EU-medfinansierede OPP'er (jf. punkt 15).

Med denne udvælgelse opnåede revisionen følgende dækning:

1. De udvalgte medlemsstater dækkede ca. 70 % af de EU-støttede OPP'ers samlede omkostninger fra 2000 til 2014 (20,4 af 29,2 milliarder euro) og 71 % af det samlede EU-bidrag til OPP'er (4,0 af 5,6 milliarder euro), jf. bilag I.
2. Transport- og IKT-sektoren tegnede sig for 93 % af de EU-støttede OPP'ers samlede omkostninger (27,3 af 29,2 milliarder euro), jf. tabel 1.
3. de udvalgte projekters samlede udgifter udgjorde 9,6 milliarder euro, og det samlede EU-bidrag var på 2,2 milliarder euro (jf. bilag III)
4. de udvalgte projekter blev finansieret både af strukturfondene og Samhørighedsfonden og af finansielle instrumenter.

Kilde: Revisionsretten.

Bemærkninger

De reviderede OPP-projekter muliggjorde hurtigere politikgennemførelse og havde potentiale til gode drifts- og vedligeholdelsesstandarder, men nåede ikke altid deres potentielle fordele

Vi analyserede, om de reviderede projekter var i stand til at udnytte deres potentielle fordele for så vidt angår gennemførelse af projektet til tiden og inden for budgettet, samt i hvor stort omfang den opførte infrastruktur blev brugt.

OPP-muligheden gjorde det muligt for offentlige myndigheder at indkøbe store infrastrukturplaner via én enkelt procedure

Ved traditionelt udbud betales private virksomheder, der er engageret i store infrastrukturprojekter, i konstruktionsperioden, der som regel varer et begrænset antal år. Offentlige myndigheder skal derfor afsætte tilstrækkelige budgetressourcer til at finansiere al anlæggelse i en relativt kort periode. Hvis midlerne ikke er tilstrækkelige, kan projektet opdeles i forskellige dele, der indkøbes i forskellige år i henhold til budgettet, så anlæggelsen af hele infrastrukturen fordeles ud over mange år.

I OPP'er skal den private partner på den anden side typisk finansiere hele anlæggelsen og derefter betales tilbage af den offentlige partner eller af brugerne i kontraktperioden, der som regel varer mere end 20 år og ofte kan være så lang som 30 år. Dette sætter den offentlige partner i stand til straks at påbegynde anlæggelsen af hele infrastrukturen og på denne måde opnå hurtigere gennemførelse og drage fordel af de fordele, som infrastrukturen giver.

Dette var tilfældet med de reviderede motorvejsprojekter i Irland, Grækenland og Spanien, der blev udbudt som ét samlet projekt. De græske myndigheder valgte f.eks. OPP-muligheden for at få adgang til privat finansiering, da det var myndighedernes skøn, at projekterne ellers ikke havde kunnet fortsætte. Derfor blev anlæg og/eller opgradering af 744 km vej (174 km af den centrale motorvej, 365 km af Olympia Odos og 205 km af Moreas) indkøbt gennem blot tre udbud, hvilket står stærkt i kontrast til, hvad man tidligere har gjort ved traditionelt indkøb af motorveje i Grækenland. F.eks. tog det 20 år at anlægge de to tidligere eksisterende strækninger af Olympiamotorvejen på samlet 82 km, og man skulle igennem 31 udbud¹⁷. To af de reviderede projekter i Grækenland blev imidlertid reduceret betydeligt i omfang under gennemførelsen (jf. tabel 3).

Udbud af store OPP-projekter øgede risikoen for utilstrækkelig konkurrence og havde i nogle tilfælde store forsinkelser

Hvor traditionelle arbejdsprojekter kan opdeles op i delkontrakter for at tiltrække flere tilbudsgivere, skal OPP-projekter have en minimumsstørrelse for at retfærdiggøre anskaffelsesprisen og udnytte de stordriftsfordele, der er nødvendige for at fremme effektivitet af drift og vedligeholdelse. Et projekts store omfang kan dog nogle gange mindske konkurrencen, da få virksomheder generelt har finansiel kapacitet til at afgive bud. Med kontrakter af meget høj værdi er det kun et lille antal af leverandører, måske blot én, der kan levere alle de nødvendige produkter eller ydelser, og dette kan sætte den ordregivende myndighed i en afhængighedssituation.

Dette var dokumenteret for så vidt angår den centrale motorvej i Grækenland, hvis samlede planlagte omkostninger var på 2 375 millioner euro. To af de fire selskaber, der blev opfordret til at afgive bud, gjorde dette, men det var kun ét bud, der blev vurderet i den endelige udbudsfase. Hvis den offentlige partner havde vurderet mindst to tilbudsgivere, ville den have stået i en bedre forhandlingsposition med henblik på at opnå mere fordelagtige kontraktbetingelser.

For at tildele en OPP-kontrakt er det nødvendigt at identificere og forhandle alle aspekter relateret til projektgennemførelse, finansiering, drift og vedligeholdelse, herunder indikatorer og præstationsmålingssystemer, der som regel ikke er en del af traditionelle projektindkøb og typisk tager længere tid. Der kan også opstå forsinkelser i et OPP som følge af den private partners behov for at rejse midler til projektfinansiering. Udbuddet af N17/N18-motorvejen i Irland tog fem år, hvilket er betydeligt længere end de gennemsnitlige 15 måneder, som OPP-projekter tager i Irland. Manglende likviditet efter den finansielle krise gjorde det sværere for den private partner at finde de tilstrækkelige finansieringskilder til at opnå finansiel afslutning, hvilket resulterede i en forsinkelse på mindst tre år¹⁸.

Ydermere har brugen af OPP-muligheden ikke nogen positive virkninger på to af de mest almindelige årsager til forsinkelser, nemlig juridiske procedurer og ufuldstændige forberedende undersøgelser, som vi har konstateret ikke alene har påvirket mange traditionelt indkøbte projekter, vi har revideret i transportsektoren¹⁹, men også tre motorveje i Grækenland, der blev indkøbt som OPP'er. De sidstnævnte var i gennemsnit 6,5 år om at nå fra udbuddets start til ikrafttrædelsen af kontrakterne. Endvidere skyldtes 3,5 måneder af disse forsinkelser udelukkende valget af OPP-muligheden, da kontrakterne skulle ratificeres af Parlamentet, og der på daværende tidspunkt ikke forelå en passende retlig ramme for koncessioner på nationalt plan og EU-plan.

Motorvejsprojekterne i Spanien blev udbudt rettidigt, men kontrakterne blev genforhandlet kort efter (jf. punkt 34a)), hvilket rejser spørgsmål om, hvorvidt udbuddet var blevet forvaltet ordentligt. På trods af OPP-tilgangens yderligere kompleksitet blev bredbåndsprojekterne i Frankrig og Irland generelt udbudt rettidigt, men deres omfang var mindre end de reviderede motorvejsprojekter.

De fleste af de reviderede projekter var ramt af betydelige anlægsforsinkelser og omkostningsoverskridelser.

De fleste af de reviderede projekter blev ikke gennemført til tiden og inden for budgettet

Ifølge den relevante litteratur er infrastrukturprojekter, der gennemføres via et OPP mere tilbøjelige til at opnå effektivitetsgevinster end traditionelle projekter, da projektets anlæg afsluttes til tiden og inden for budgettet²⁰. Dette skyldes, at den private partner normalt har et stærkt incitament til at gennemføre anlægsarbejdet, så rådighedsbetalinger eller brugerbetalinger kan begynde rettidigt, og de omkostningsstigninger, som vedkommende bærer risikoen for, undgås.

Vi konstaterede dog, at potentielle fordele ved OPP'er ofte ikke blev realiseret, da infrastrukturen ikke blev gennemført inden for den planlagte tid og de planlagte omkostninger. I syv af ni gennemførte projekter²¹, svarende til 7,8 milliarder euro i projektomkostninger, var forsinkelserne på to til 52 måneder, og de samlede omkostningsstigninger var på tæt på 1,5 milliarder euro, hvoraf EU medfinansierede ca. 30 %. I Grækenland var omkostningsstigningerne på 1,2 milliarder euro (båret af den offentlige partner og medfinansieret af EU med 36 %) og i Spanien på 0,3 milliarder euro (båret af den offentlige partner), mens omkostningerne i Frankrig steg med 13 millioner euro eller 73 %, hvilket er den største stigning i relative tal, der er observeret i de reviderede projekter (jf. bilag III for supplerende oplysninger):

1. De spanske motorvejskontrakter blev genforhandlet kort efter kontraktindgåelse på grund af nødvendige ændringer i de planlagte arbejder, hvilket førte til omkostningsstigninger på ca. 300 millioner euro, som skulle bæres af den offentlige partner. A1-motorvejens omkostninger steg med 33 % (158 millioner euro), idet projektet blev forsinket to år, mens C25-motorvejen oplevede omkostningsstigninger på 20,7 % (143,8 millioner euro, herunder 88,9 millioner euro i finansielle omkostninger) og forsinkelser på 14 måneder.
2. Omkostningerne for Pau Pyrénées-IKT-projektet i Frankrig steg med 73 % (fra 18 til 31 millioner euro), for at kunne overholde reguleringsmæssige ændringer. Selv om infrastrukturen for Girondinsprojektet blev gennemført til tiden, blev ibrugtagningen af projektet forsinket 16 måneder af administrative årsager.
3. Anlægsfasen for IKT-projektet Metropolitan Area Network (MAN) i Irland var dårligt planlagt, og hele projektet blev derfor nedjusteret, hvilket resulterede i, at der blev gennemført færre "MAN'er" (i 66 byer i stedet for 95), og en omkostningsstigning på 4,2 % (50 953 euro) pr. by.
4. Anlæggelsen af tre motorveje i Grækenland blev betydeligt forsinket (i gennemsnit fire år), og genforhandlingen af OPP'erne medførte betydelige ekstraomkostninger (1,2 milliarder euro), der blev båret af den offentlige partner, selvom de to projekters omfang blev mindsket betydeligt (jf. afsnittet nedenfor).

Den græske "nulstilling": Hvad sker der, når noget går galt i et OPP, og hvem betaler regningen? Tæt på yderligere 1,2 milliarder betalt af offentligheden

Den første bølge af OPP'er i Grækenland fik tildelt kontrakter i 1990'erne og omfattede projekter som Rion-Antirion-broen, Athenringvejen og Athens nye internationale lufthavn. Den anden bølge af OPP'er fik tildelt kontrakter 2007-2008 og omfattede hovedsageligt anlæggelse af motorveje (jf. figur 5). Vi reviderede tre af disse motorveje.

Kilde: Den græske forvaltningsmyndighed vedrørende OP'et for transportinfrastruktur, miljø og bæredygtig udvikling.

Disse projekter blev i høj grad finansieret af vejafgifter på forudbestemte motorvejsstrækninger, der blev drevet af den private partner. Den alvorlige finansielle og økonomiske krise i Grækenland fik imidlertid trafikmængden til at kollapse - den faldt ca. 50 % - hvilket var værre end de mest pessimistiske prognoser²², og dermed et stort fald i både de faktiske og estimerede indtægter for de tre reviderede koncessioner. Især mellem 2011 og "nulstillingen" (jf. punkt 37) oplevede de tre reviderede motorveje et betydeligt indtægtsfald på grund af reduktionen i trafikken med mindst 63 % (den centrale motorvej), 49 % Olympiamotorvejen) og 20 % (Moreasmotorvejen) sammenlignet med prognosen²³. Da de offentlige myndigheder i det store hele havde overført risikoen i tilknytning til trafikefterspørgsel til OPP-kontrakternes private partnere (koncessionshavere), påvirkede faldet i indtægterne kontrakternes finansielle balance og fik långiverne til at stoppe finansieringen af projekterne, da de ikke længere havde tiltro til deres finansielle levedygtighed, hvilket medførte, at arbejdet blev stoppet øjeblikkeligt.

Efter at de var blevet enige i en aftaleklausul (udvidet force majeure for den private partner under ekstraordinære betingelser), satte de græske myndigheder sig selv i en position, hvor det eneste, de kunne gøre var:

1. enten at stoppe anlæggelsen af motorvejene og risikere retlige tvister og mulig betaling af bøder og kompensationer
2. eller at genforhandle koncessionsaftalerne med koncessionshaverne (og långiverne) for at genoprette deres levedygtighed, hvilket dog ville medføre yderligere omkostninger for staten.

De græske myndigheder vurderede, at det første scenario, dvs. at stoppe anlæggelsen af motorvejene, var mindre fordelagtigt på grund af de generelle makroøkonomiske og sociale konsekvenser, en sådan beslutning ville medføre. Derfor blev kontrakterne med koncessionshaverne efter tre års forhandlinger genforhandlet ("nulstillet") i november 2013 (Olympiamotorvejen og den centrale motorvej E65) og december 2015 (Moreas) (jf. tabel 2). Dette medfører, som forklaret nedenfor, at den offentlige partner skulle bære næsten 1,2 milliarder euro i yderligere omkostninger (jf. punkt 39).

Kilde: Revisionsretten på grundlag af oplysninger fra de græske myndigheder.

Med "nulstillingen" besluttede man, selv om koncessionernes slutdato forblev den samme, at udsætte anlæggelsen af betydelige motorvejsstrækninger (45 % af Olympiamotorvejen og 55 % af den centrale motorvej) og forlænge fristerne for færdiggørelse af anlæggelsen for alle tre projekter, hvilket førte til kortere driftsperioder, hvor infrastrukturomkostningerne kunne tjenes ind. Forsinkelsen af projekterne og reduceringen af deres omfang havde en indvirkning på målsætningen om at udvide det græske motorvejsnetværk og en afsmittende virkning på TEN-T som helhed. Desuden er der en overhængende risiko for, at projekterne den centrale motorvej og Lefktro-Sparta-strækningen på Moreasmotorvejen underudnyttes stærkt, hvilket ikke er i overensstemmelse med kriterierne for forsvarlig økonomisk forvaltning (jf. navnlig tekstboks 1).

Ydermere skulle den offentlige partner påtage sig næsten 1,2 milliarder euro i yderligere omkostninger (jf. tabel 3). Ovennævnte beslutning om at genforhandle kontrakterne resulterede i følgende:

1. Et økonomisk bidrag på yderligere 470 millioner euro (inkl. 422 millioner euro i EU-midler) blev betalt for Olympiamotorvejens og den centrale motorvejs anlægsperioder. Bidraget skulle dække huller i finansieringen, der primært var opstået som følge af indtægtsfaldet, som skyldtes faldet i trafikmængden, og den betydelige forøgelse af projektets finansielle omkostninger, der var en konsekvens af den finansielle krise, som i alvorlig grad ændrede kontrakternes finansielle balancer.
2. Den offentlige partner skulle desuden også betale yderligere 705 millioner euro til de tre motorvejes koncessionshavere, hvilket primært skyldtes aftaler om at fremskynde arbejdet, som ikke var nødvendige i henhold til kapacitetsbehov, samt forsinkelser, der kan tilskrives den offentlige partner, af følgende grunde:
   • fjernelse af arkæologiske fund
   • opnåelse af de nødvendige miljøtilladelser
   • afslutning af nødvendige ekspropriationer.

   Denne store betaling skyldtes også dårligt planlagte projekter, og særligt at OPP-kontrakterne blev underskrevet, før relevante problemer var blevet løst, og fordi forsinkelser ikke automatisk medførte en ændring af tidsplanen for driftsperiodernes afslutning. I stedet havde de private partnere mindre tid til at opkræve indtægter og opnå den forventede profit.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af oplysninger fra de græske myndigheder.

På grund af statens betaling til koncessionshaverne og den betydelige stigning i finansielle omkostninger steg de samlede projektomkostninger pr. km for Olympiamotorvejen med 69 % fra 7,7 millioner til 13,0 millioner euro, mens længden af den vej, der skulle anlægges, blev afkortet med 45 %. Tilsvarende steg de samlede projektomkostninger for den centrale motorvej med 47 % fra de oprindelige 13,7 til 20,2 millioner euro pr. km, samtidig med at den planlagte motorvej blev afkortet med 55 % (jf. figur 6). De samlede projektomkostninger steg på grund af nulstillingen med 36 % fra 9,1 million til 12,4 millioner euro pr. km, hvoraf det samlede EU-bidrag til de samlede projektomkostninger pr. km steg med 95 % fra 2,1 million euro pr. km til 4,1 million euro pr. km²⁴.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af oplysninger fra de græske myndigheder.

De fleste af de reviderede projekter har potentiale til at bevare gode standarder for service og vedligeholdelse

En anden potentiel fordel ved OPP'er er muligheden for at sikre bedre vedligeholdelses- og serviceniveauer end i traditionelle projekter via en livscyklustilgang, da den private partner, der er ansvarlig for anlæggelsen, også er ansvarlig for drift og vedligeholdelse af infrastrukturen i hele projektets varighed - meget længere end den typiske garantiperiode under traditionelle udbudsregler. Det påkræver, at den private partners planlægning tager højde for de langsigtede drifts- og vedligeholdelsesomkostninger, den pågældende kommer til at bære, og for den langsigtede serviceydelse, den pågældende har forpligtet sig til i OPP-kontrakten. Den pågældende skal derfor være særligt opmærksom på byggekvalitet.

Desuden råder traditionelt udbudte projekter sædvanligvis ikke over de budgetmidler, der er nødvendige for at drive og vedligeholde projektinfrastrukturen, idet der indgås separate kontrakter om disse aspekter. Da OPP-kontrakter omfatter bestemmelser om drift og vedligeholdelse, muliggør de, at de nødvendige midler afsættes fra starten af anlægsperioden, og det sikres dermed, at de ikke underlægges de offentlige myndigheders skøn.

De fleste af de ni reviderede projekter, der var blevet gennemført, da vores revisionsbesøg fandt sted, viste gode standarder for service og vedligeholdelse, f.eks. strukturel integritet, horisontal og vertikal skiltning af motorveje og, for så vidt angår IKT, svartid på kundehenvendelser om bredbånd og mange flere aspekter. Disse projekter har potentiale til at bevare gode standarder for service og vedligeholdelse i kontrakternes gyldighedsperiode. Dette kunne spores til kontraktincitamenter og -bøder, der kunne have en indvirkning på størrelsen af de årlige betalinger. Bortset fra i forbindelse med C25-motorvejen i Spanien og de tre reviderede græske motorveje, hvor der gælder ad hoc-procedurer for bøder, kan årlige betalinger automatisk reduceres, hvis vedligeholdelsen er dårlig, eller øges, hvis vedligeholdelses- og serviceniveauet er fremragende.

OPP'erne har ikke beskyttet den offentlige partner mod overoptimisme med hensyn til fremtidig efterspørgsel og brug af den planlagte infrastruktur

Muligheden for at kombinere offentlig og privat ekspertise i udformningen af et OPP betragtes generelt som gavnlig for en realistisk vurdering af den fremtidige brug af den planlagte infrastruktur. Betalingerne kan imidlertid spredes ud over en periode på 20-30 år, og det letter presset på at optimere projektomfanget i henhold til de reelle behov. Derfor stiger risikoen for, at offentlige enheder indgår i infrastrukturprojekter, der er større end nødvendigt, og som de ellers ikke ville have råd til²⁵. Sammen med overoptimistiske scenarier for fremtidig efterspørgsel og brug af den planlagte infrastruktur kan dette føre til underudnyttede projekter med mindre valuta for pengene og færre fordele end forventet.

Dette var tilfældet med tre af de reviderede motorvejsprojekter, der risikerer at blive stærkt underudnyttet, såsom den centrale motorvej (jf. tekstboks 1) og strækningen Lefktro-Sparta på Moreasmotorvejen i Grækenland og den færdiggjorte A1-motorvej i Spanien, der således har oplevet trafikmængder, der var 35 % mindre end oprindelig forventet (20 463 køretøjer i stedet for 31 719).

Kilde: Revisionsretten.

De reviderede bredbåndsprojekter i Frankrig og Irland oplevede også en kundetilstrømning, der var lavere, nogle gange betydeligt lavere, end forventet. Projektet i Meurthe-et-Moselle (Frankrig) havde indtægter, der næsten var 50 % lavere end forventet (jf. tabel 4), og for så vidt angår NBS-projektet (Irland) var den reelle kundetilstrømning 69 % lavere end prognosen (42 004 kunder i stedet for 135 948).

Forsinkelser, omkostningsstigninger og underudnyttelse skyldtes delvis utilstrækkelige analyser og uegnede tilgange

For at identificere årsagerne til alle eventuelle svagheder i projektgennemførelsen (jf. bilag IV for et overblik over de potentielle fordele og risici og de relaterede revisionsbemærkninger) vurderede vi, om der var nok forudgående analyse til at retfærdiggøre valget og omfanget af hvert projekt og valget af det samt valget af OPP-muligheden. Vi undersøgte også, om den valgte OPP-tilgang egnede sig til de specifikke omstændigheder.

For de fleste af de reviderede projekters vedkommende blev OPP-muligheden valgt uden en forudgående komparativ analyse, der kunne vise, om denne løsning gav mest valuta for pengene

Mange lande kræver ikke, at OPP'ers samlede omkostninger budgetteres på forhånd på det tidspunkt, hvor forpligtelsen indgås, og de årlige omkostninger posteres først flere år efter, at projektet er godkendt, og anlægget er færdiggjort. Dermed forsinkes OPP'ernes udgiftsopgørelser og fremgår først et godt stykke tid efter, at de centrale beslutninger er taget. Det er muligt, at beslutningstagerne ikke undersøger OPP'erne så omhyggeligt, som de undersøger traditionelle kontrakter, da kapitalomkostningerne for disse budgetteres på forhånd, og da de skal konkurrere med andre projekter om en begrænset pulje med midler. Desuden forlader offentlige partnere sig ofte på långiveres undersøgelser, og de kan have målsætninger, der kan være vidt forskellige.

Da OPP'er ofte har langsigtede konsekvenser for fremtidige generationer, skal udvælgelsen af dem underlægges særlig solid analyse og være særligt godt begrundede. Gode forvaltningspraksis indbefatter at foretage komparative analyser af forskellige udbudsmuligheder (f.eks. traditionelle kontra OPP'er) for at kunne vælge den, der giver mest valuta for pengene. Et redskab, der typisk anvendes er public sector comparator (PSC): Hvis OPP-muligheden vælges, uden at der er gennemført en komparativ analyse for at sikre lige vilkår for forskellige udbudsmetoder, er der ingen garanti for, at det er den, der giver mest valuta for pengene og bedst varetager offentlighedens interesse.

For så vidt angår 3 af de 12 reviderede projekter omfattede de nationale procedurer, da disse projekter ikke indebar betaling fra de offentlige myndigheder, ikke en komparativ analyse såsom PSC til at fastslå, hvilken udbudsløsning der var mest egnet. Men det rationale, der blev brugt til udvælgelsen af fem af de resterende ni reviderede projekter (jf. bilag III) - alle sammen reviderede motorvejsprojekter i Grækenland og Spanien - var ikke baseret på en komparativ analyse, der ville have skabt et beslutningsgrundlag for udbudsløsningen med flere kvantitative elementer og overvejelser vedrørende valuta for pengene (et eksempel på relevansen af en sådan analyse fremgår af tekstboks 2). Revisionsretten er desuden blevet nægtet adgang til den relevante dokumentation vedrørende ét af de ni projekter (jf. punkt 51).

Selv om Kommissionens investeringer i Margueritefonden falder ind under TEN-forordningen, som er grundlag for Revisionsrettens revisionsbeføjelser, også hvis støttemodtageren er en privat partner²⁷, afviste de irske myndigheder at udlevere PSC'en og udbudsdokumenterne for N17/18-motorvejsprojektet til Revisionsretten, og de var heller ikke tilgængelige i Kommissionen. Derfor kunne den logiske begrundelse for udarbejdelsen og indkøbet af projektet og valget af OPP-muligheden i stedet for andre udbudsmetoder (f.eks. traditionelle udbudsregler og koncession), ikke vurderes.

Der blev anvendt public sector comparators i forbindelse med de tre tilgængelighedsbaserede OPP'er, vi har undersøgt, men de oplevede begrænsninger på grund af mangel på pålidelige data om omkostninger og systematisk forudsete, overoptimistiske indtægtsniveauer³⁰, som de faktiske kundetilstrømninger i de fleste tilfælde ikke kunne modsvare (jf. punkt 46), hvilket resulterede i en effektivitet, der var lavere end planlagt. Derudover manglede der i forbindelse med Pau-Pyrénées i Frankrig og MAN-projektet i Irland en overordnet cost-benefit-analyse, hvilket gjorde det vanskeligt at identificere de forventede fordele og optimere projektets størrelse og omfang. For MAN-projektets vedkommende medførte det en reduktion af projektets omfang fra 95 til 66 "MAN'er", og omkostningerne pr. kommune i projektet steg med 4,2 % (jf. punkt 34c)).

Vores vurdering af de reviderede OPP-projekter viste, at visse aspekter kan påvirke projektets performance betydeligt og derfor kan være omfattet af anvendelsesområdet for en specifik vurdering fra Kommissionen. Selv om strukturering, udbud og gennemførelse af OPP-projekter udelukkende falder ind under medlemsstaternes kompetence, kan Kommissionen spille en vigtig rolle, når den skal godkende store projekter, der skal medfinansieres med EU-ressourcer. Men Kommissionen havde indtil programperioden 2007-2013 ikke indført særlige vurderingsværktøjer (f.eks. kriterier for projektevaluering for at påvise EU-merværdi, valuta for pengene og overensstemmelse med kontrakter af længere varighed) til analyse af effekten af specifikke OPP-egenskaber på individuelle store projekter³¹.

Risikofordelingen var ofte uhensigtsmæssig, hvilket medførte mindre incitament eller uforholdsmæssig stor risikoeksponering for den private partner

En årsag til at vælge OPP-muligheden er muligheden for at fordele risici (som anlæg, efterspørgsel og tilgængelighed) i henhold til det princip, at de skal bæres af den partner, der er bedst egnet til at håndtere dem.

Evnen til at identificere og fordele risici korrekt for at opnå den bedst mulige balance mellem risikooverførsel og kompensation til den risikobærende part er en central faktor i et OPP's succes. En undladelse af dette kan have finansielle virkninger for den offentlige partner og vanskeliggøre opfyldelsen af projektets målsætninger. Suboptimale risikodelingsordninger kan medføre færre incitamenter for den private partner eller større projektomkostninger og mindre fordele for den offentlige partner.

Vi identificerede mindst én god praksis - det franske bredbåndsprojekt i Gironde tog hensyn til virkeliggørelsen af de forventede serviceniveauer og havde sanktioner, hvis kundetilstrømningen ikke var i overensstemmelse med de finansielle modeller angivet i det afgivne bud - men vi fandt også et antal sager, hvor risiciene ikke var fordelt på en sammenhængende måde. Som eksempler kan nævnes:

1. Risikofordelingen var ikke i overensstemmelse med kriterierne for tildelingen af OPP-kontrakten: Selv om tilbudsgiverne på Meurthe-et-Moselle-projektet i Frankrig blev udvalgt i overensstemmelse med tildelingskriterier, der omfattede de fremtidige private partneres forslag til finansielle modeller for kommercialisering af bredbåndstjenester, blev de finansielle risici ikke båret af dem, men af den offentlige partner. De private partnere stod dermed ikke til regnskab for deres indtægtsprognoser i budfasen. Under revisionen konstaterede vi, at indtægterne var næsten 50 % mindre end forventet. En mere sammenhængende risikofordeling ville have givet bedre incitamenter til at sikre en effektiv kommercialisering af bredbåndstjenesterne.
2. Risikofordelingen var ikke i overensstemmelse medforrentningen af den private risikokapital: For så vidt angår et motorvejsprojekt bar den private partner tilgængelighedsrisikoen, men ikke efterspørgselsrisikoen. Da tilgængelighedsrisikoen afhænger mere af det vedligeholdelsesniveau, den private partner opnår, end af eksogene faktorer, udsætter den den private partner for færre usikkerheder og burde derfor forårsage lavere forrentningssatser af den private partners kapital end efterspørgselsrisikoen. Men i dette tilfælde fastsatte OPP-kontrakten en forrentning på næsten 14 % om året for den private partners egenkapital, hvilket var blandt de højeste satser, som vi konstaterede i de reviderede projekter.
3. Uhensigtsmæssig risikofordeling - uforholdsmæssigt stor risiko båret af den private partner: De reviderede projekter i Grækenland viste, at når den private partners del af risikoen er uforholdsmæssig stor - som det f.eks. var tilfældet med Olympiamotorvejen, hvor den offentlige partner overførte hele efterspørgselsrisikoen til den private partner, selv om denne på ingen måde kunne påvirke trafikbehovet - kan der opstå store udfordringer i form af øget risiko for, at den private partner går konkurs, og derfor yderligere omkostninger for og mindre valuta for pengene til den offentlige partner (jf. punkt 36-40). En lignende risikofordeling blev også planlagt for NBS-projektet i Irland, hvor den faktiske kundetilstrømning blev meget lavere end den oprindeligt planlagte (jf. punkt 46). Hvis den private partner ikke havde været økonomisk robust, ville de betydeligt lavere indtægter have bragt hele projektet i fare.
4. Ineffektiv risikofordeling: Under A1-motorvejsprojektet i Spanien (jf. figur 8) blev både efterspørgselsrisikoen og tilgængelighedsrisikoen overført til den private partner, da aflønningen fra projektet var baseret på skyggeafgifter, der var betalt af den offentlige partner og tilpasset, så de omfattede bonusser eller sanktioner alt efter kvaliteten af vedligeholdelsen af infrastrukturen. Selv om trafikmængden var betydeligt lavere end forventet, skabte kvaliteten af vedligeholdelsen (som blev lettet ved de lave trafikniveauer) bonusser, der dækkede alle den private partners tab, som efterspørgselsrisikoen havde forårsaget. Derfor led den private partner i praksis næsten ingen finansielle tab, selvom vedkommende havde båret alle risici, hvorimod den offentlige partner var kontraktuelt forpligtet til at betale betydeligt højere beløb for at sikre en udestående vedligeholdelse af den underudnyttede motorvej.

Kilde: Revisionsretten.

Længerevarende OPP-kontrakter passer dårligt til den hurtige teknologiske udvikling

OPP'er forventes normalt at søge at maksimere fordele ved at kombinere og bygge på de forskellige styrker ved offentlig og privat ekspertise. På denne måde forventes de at generere yderligere kvalitet i infrastruktur og tjenesteydelser og give incitamenter til at finde innovative løsninger i leveringen af offentlige tjenesteydelser³².

De reviderede bredbåndsprojekter blev gennemført som OPP'er, primært fordi de offentlige partnere ikke mente, at de havde den tekniske kapacitet til at gennemføre dem på traditionel vis uden at løbe en stor risiko for problemer med den tekniske grænseflade. Men de stødte dog på et almindeligt problem, som OPP'er står over for på det nyteknologiske område, hvor valget af de mest egnede tekniske løsninger er en afgørende faktor for succesfuldt at kunne gennemføre længerevarende kontrakter. At forpligte sig til en given teknologi og ydeevne i den længere periode, som en OPP-kontrakt som regel varer, udsatte projekterne for betydelige risici for teknologisk forældelse, hvilket uundgåeligt ville betyde et indtægtsfald, så snart ny teknologi bliver tilgængelig.

Tre af de fire reviderede OPP-bredbåndsprojekter i Frankrig skulle f.eks. løbe 18 til 24 år og er baseret på en blanding af teknologier, herunder omfattende brug af trådløse teknologier, som kræver omkostningskrævende opdateringer hvert femte eller sjette år (jf. også tekstboks 3). Med indførelsen af den franske strategi om internet med meget høj hastighed³³ er det med henblik på at få etableret den nødvendige infrastruktur nødvendigt at lancere nye udbud for at dække områder, der lige er blevet dækket af trådløs teknologi, og for hvilke der allerede findes en OPP-kontrakt indtil 2030 og fremover. Dette vil sandsynligvis resultere i to eller flere overlappende OPP-kontrakter til dækning af det samme område - heraf én baseret på forældet teknologi - samt muligheden for genforhandling af eksisterende OPP-kontrakter, omkostningsstigninger og uforudsete konsekvenser for hele netværket.

Den institutionelle og retlige ramme er endnu ikke egnet til EU-støttede OPP-projekter

Vi vurderede, om EU's retlige og institutionelle rammer er i stand til at håndtere flere OPP-projekter i alle medlemsstaterne. Overvejelserne omfatter blandt andet, om der foreligger hensigtsmæssig OPP-lovgivning, OPP-rådgivningsenheder, der yder støtte i forbindelse med gennemførelsen af OPP-projekter, standardkontrakter, modeller til komparative analyser og egnede velfungerende mekanismer til fremme af gennemførelsen af alle disse systemer samt egnede strategier for brug af OPP'er som del af en overordnet investeringspolitik.

Selv om alle de medlemsstater, vi har besøgt, er bekendte med OPP'er, er det ikke alle, der har veludviklede institutionelle og retlige rammer

For at være succesfulde skal OPP'erne have solide og omfattende retlige og institutionelle rammer og processer. Hvorvidt OPP'erne gennemføres succesfuldt, afhænger desuden i stor grad også af de ansvarlige myndigheders administrative kapacitet.

Vi undersøgte de institutionelle og retlige rammer i fire af de medlemsstater, vi besøgte, og identificerede visse mangler, der er til hinder for succesfuld gennemførelse af OPP'er:

1. I Frankrig og Irland fungerer OPP-rammen kun for specifikke typer OPP'er på centralt plan: I Frankrig anvendes den omfattende institutionelle ramme hovedsageligt i forbindelse med Contrats de Partenariat (partnerskabskontrakter) - f.eks. den fælles DBFMO-ordning for tilgængelighedsbaserede OPP'er- - der forhandles på nationalt plan. Andre typer OPP'er som "Délégation de Service Public" (koncessionslignende OPP'er) og partnerskabskontrakter på regionalt plan var ikke underlagt lignende ordninger. I Irland er kontraktuelle ordninger, f.eks. dem for MAN-projektet, ikke underlagt de samme kontrolprocedurer og komparative analyser, som tilgængelighedsbaserede OPP'er er, og som muligvis i dette tilfælde kunne have forhindret dårlig planlægning (jf. punkt 34c)).
2. I Grækenland fungerer OPP-rammen kun for projekter med konstruktionsomkostninger på mindre end 500 millioner euro, hvilket udelukker meget store infrastrukturprojekter, såsom de tre motorveje, der var udvalgt til vores revision³⁴, fra de obligatoriske vurderinger fastsat i OPP-loven. Dette gør det svært for den afdeling, der er ansvarlig for OPP'erne, at anvende fastsatte procedurer og konsekvent at drage fordel af OPP-enhedens erfaring i forbindelse med større projekter.
3. Spanien havde ikke nogen dedikeret afdeling eller OPP-enhed til at støtte gennemførelsen af de reviderede OPP-projekter: OPP'erne kunne derfor ikke drage fordel af standardiserede kontraktbestemmelser, vejledning og værktøjer på centralt plan. De spanske OPP-projekter var ikke underlagt komparativ analyse til sammenligning med andre udbudsmuligheder (jf. punkt 50) eller nogen andre specifikke vurderinger af valuta for pengene skræddersyet til OPP-projekter.

Desuden konstaterede vi, at kun få medlemsstater i den offentlige sektor havde opbygget tilstrækkelig erfaring over længere tid og ekspertise i succesfuld gennemførelse af OPP-projekter (jf. figur 3). Vores analyse af de EFSI-finansierede OPP-projekter bekræfter, at de er koncentreret i de medlemsstater, der er mest bekendt med denne udbudsløsning: 14 af de 18 OPP'er godkendt under EFSI pr. juni 2017 var beliggende i Frankrig, Det Forenede Kongerige, Nederlandene, Italien, Tyskland, Irland eller Grækenland. Dette bekræftes yderligere af Revisionsrettens udtalelse om forslag om forlængelse og udvidelse af anvendelsesområdet for den nuværende EFSI-forordning³⁵, som henledte opmærksomheden på store geografiske ubalancer og sektoriel koncentration, da 63 % af EFSI-finansieringen under infrastruktur- og innovationsvinduet går til Det Forenede Kongerige, Italien og Spanien, primært i energisektoren (46 %) og transportsektoren (19 %).

På trods af OPP'ernes langsigtede indvirkninger, har de besøgte medlemsstater endnu ikke udviklet en klar strategi for brugen af dem

En af OPP-projekternes potentielle fordele er, at et planlagt kapitalinvesteringsprogram kan gennemføres tidligere, da OPP'er kan formidle en vigtig yderligere finansieringskilde, der supplerer traditionelle budgetbevillinger.

Det har imidlertid langsigtede konsekvenser for medlemsstaternes budgetter og politiske beslutningstagning at finansiere store infrastrukturprojekter og forpligte sig til årlige betalinger til deres konstruktion, drift og vedligeholdelse. Det er derfor nødvendigt, at regeringerne udvikler en strategisk tilgang med henblik på at fastsætte, på hvilke områder og under hvilke vilkår OPP-muligheden er den mest egnede, og hvor det kan være hensigtsmæssigt at forpligte sig til et budget på langt sigt. Vi konstaterede, at de fleste af de medlemsstater, vi besøgte, ikke havde nogen klar politik og strategi for OPP'er:

1. I Irland og Grækenland blev OPP'erne primært betragtet som kilde til yderligere finansiering, enten for at finansiere supplerende investeringer, dvs. yderligere projekter, som ikke kunne dækkes af de nationale investeringsbudgetter, gennem OPP'er (Irland) eller for at tiltrække private midler (Grækenland).
2. I Frankrig er der ingen strategisk tilgang til brugen af OPP'er. Regeringen har prøvet at skabe incitament til brugen af OPP'er som en kontracyklisk foranstaltning for at dæmpe den finansielle og økonomiske krise, men har ikke givet klare indikatorer for den rolle, som OPP'erne bør spille i investeringsstrategier. F.eks. blev de reviderede OPP-projekter i bredbåndssektoren gennemført uden en overordnet national strategi for indfrielsen af målsætningen om at sikre internetadgang med høj hastighed for alle (jf. punkt 59).
3. I Spanien blev OPP-projekterne identificeret på grundlag af deres modenhed og ikke på grundlag af deres relevans, indvirkning, eller hvor meget valuta de gav for pengene, hvilket f.eks. forklarer, hvorfor et mere modent projekt om en strækning af A1-motorvejen med mindre trafik blev gennemført gennem et OPP.

Set i lyset af europæisk infrastrukturpolitisk synspunkt adresserede de seks reviderede bredbåndsprojekter i Frankrig og Irland EU's primære IKT-prioriteter. Men vi konstaterede, at to tredjedele af de reviderede motorvejsprojekter³⁶ ikke var en del af det højtprioriterede TEN-T-hovednet, som skal opprioritere gennemførelsen af nettet senest 2030, men af det omfattende netværk, der først forventes afsluttet senest 2050. Selv om OPP'erne, som et yderligere alternativ til traditionelle udbudsmetoder, har potentiale til at bidrage til gennemførelsen af store, prioriterede infrastrukturer, er det tvivlsomt, om det var det værd, og om det kunne retfærdiggøres at påtage sig de yderligere opstillede krav og risici knyttet til OPP-muligheden i forbindelse med disse projekter, der ikke er en del af hovednettet, som skal være færdigt senest 2030, og viste sig at være særdeles problematiske som fremhævet i denne beretning.

Den rolle, som OPP'erne bør spille inden for bredere investeringsstrategier bør om muligt være baseret på sammenhængende strategiske tilgange. Af de fire besøgte medlemsstater overvejede Irland, og i mindre grad Grækenland, at begrænse brugen af OPP'er for ikke at indgå forpligtelser for for store dele af kommende budgetter ved at drage fordel af manglen på budgetplanlægning og -kontrol. Irland planlagde at begrænse OPP-udgifterne til maksimalt 10 % af de samlede aggregerede årlige kapitaludgifter, mens de samlede betalinger til OPP'er inden for den lovgivningsmæssige OPP-ramme i Grækenland ikke bør overstige 10 % af det offentlige investeringsprogram, og de samlede årlige tilgængelighedsbetalinger til private operatører ikke bør overstige 600 millioner euro³⁷.

I Frankrig og Spanien er der ikke noget loft over samlede årlige betalinger til OPP'er. Risikoen for reduceret finanspolitisk fleksibilitet på grund af antallet af højere tilførte kapitalniveauer, end der er råd til i lyset af de nuværende og langsigtede budgetmæssige begrænsninger, var særligt tydelig på regionalt plan (jf. tekstboks 4).

Kombinationen af EU-finansiering og OPP'er medfører yderligere krav og usikkerheder

Blot ganske få medlemsstater har systematisk gennemført OPP'er, der gør brug af EU-støtte (jf. punkt 9-19). Vores besøg i Irland, Frankrig, Spanien og Grækenland bekræftede, at én af de primære hindringer for blandede OPP-projekter er de mere udførlige krav, som ansøgningsproceduren for EU-tilskud stiller, foruden de komplekse procedurer for OPP-udbud og -forvaltning. Det kan få begge partnere til at undlade at bruge blandede midler (OPP'er) fra starten af og i stedet vælge traditionelle udbud eller at gennemføre OPP'er uden nogen form for EU-støtte.

Sammen med andre faktorer såsom den finansielle og økonomiske krises effekter, politiske præferencer og begrænset kapacitet i den offentlige sektor til at håndtere OPP'er skyldes den meget begrænsede brug af EU-støtte i OPP'er til en vis grad praktiske vanskeligheder forbundet med EU's tidligere finansforordninger. Forordningerne for strukturfondene og for Samhørighedsfonden for programmeringsperioden 2007-2013 indeholdt ikke nogen OPP-specifikke bestemmelser, da de i bund og grund var skræddersyede til arbejde med tilskudsgodkendelse og udbetalingsmekanismer, der var blevet skabt til traditionelle udbudsformer.

De nye bestemmelser i forordningen om fælles bestemmelser for programmeringsperioden 2014-2020 indførte et særligt kapitel om OPP'er for at præcisere de muligheder, som ESI-fondene giver for støtte til OPP-projekter, og adressere nogle af de primære praktiske vanskeligheder. Dette førte f.eks. til forenklede beregninger af finansieringskløften og muligheden for at forlænge tilskuddets udbetalingsperiode (jf. bilag II for yderligere oplysninger). Disse bestemmelser fremmer muligvis en bredere brug af blandede EU-OPP-projekter, men da revisionen fandt sted (september 2017), var meget få projekter blevet forberedt.

Muligheden for at bogføre OPP-projekter som poster uden for balancen risikerer at underminere gennemsigtighed og valuta for pengene

Vi konstaterede, at den statistiske behandling af OPP'er er en vigtig overvejelse for de offentlige myndigheder, når de beslutter, om de skal vælge en given udbudsløsning. Ifølge ENS 2010 (jf. punkt 6) bør OPP'er opføres på balancen tilhørende den økonomiske ejer af aktiverne, dvs. den part, der bærer den største andel af risiciene og har ret til hovedparten af fortjenesten i tilknytning til aktivet. Afhængigt af fordelingen risiko/fortjeneste mellem den offentlige og private partner giver reglerne to muligheder:

1. OPP'er kan opføres på statens balance på samme måde som traditionelt udbudte projekter. Denne mulighed behandler OPP-aktivet som en offentlig investering, der forårsager en stigning i offentlig gæld på linje med investeringen og derfor har en indvirkning på overholdelsen af Maastrichtkriterierne.
2. OPP'er kan opføres uden for statens balance ved at investeringsomkostningerne overføres fra investeringsbudgettet til de kommende års årlige driftsbudgetter. Fordelen herved er, at den del af gælden der vedrører OPP'en ikke tages i betragtning med henblik på overholdelse af Maastrichtkriterierne.

Risikofordelingen mellem den offentlige og private partner er et af de afgørende elementer i en OPP-kontrakt (jf. punkt 54). Ved ikke at have OPP'er på statens balance overføres de fleste risici og fordele til den private partner, og der er derfor en risiko for, at distributionsaftalerne påvirkes af den foretrukne statistiske behandling i stedet for princippet om, at risici skal bæres af den part, som bedst kan håndtere dem og give bedst mulig valuta for pengene. Generelt kan opførelse af et OPP-aktiv på balancen sikre mere lige vilkår mellem de forskellige udbudsmuligheder, idet valget udelukkende træffes ud fra overvejelser om valuta for pengene.

Analysen af OPP-politikker, -strategier og -projekter i de fire medlemsstater afslørede følgende:

1. I Irland var muligheden for ikke at opføre OPP'er på statens balance, ud over den centrale overvejelse om valuta for pengene, en vigtig faktor i valget af OPP-muligheden. To af de reviderede projekter med samlede omkostninger på 1,2 milliarder euro blev opført uden for balancen og ét af dem på balancen.
2. I Grækenland var ønsket om at tiltrække privat finansiering den primære overvejelse, der blev gjort i forbindelse med valget af OPP-muligheden. Overvejelser om den statistiske behandling spillede også en rolle, og derfor blev de tre reviderede koncessioner til en værdi af i alt 6,7 milliarder euro til at starte med opført uden for balancen. De blev imidlertid omklassificeret og opført på balancen, efter at kontraktvilkårene var blevet genforhandlet og ændret betydeligt (jf. punkt 37-40). Ingen af projekterne var blevet underlagt komparative valuta for pengene-vurderinger i forhold til andre udbudsmuligheder.
3. Frankrig opfører konsekvent sine OPP'er på statens balance, og det indebærer, at valget af OPP-muligheden udelukkende træffes ud fra overvejelser om valuta for pengene. De fire reviderede projekter blev opført på balancen, og der var, undtagen for så vidt angår Pau Pyrénées-projektet, blevet gennemført en komparativ analyse med alternative udbudsmuligheder.
4. Opførelse af OPP-projekter uden for balancen var også et afgørende kriterium for de spanske myndigheder. Generelt blev OPP'er, der ville have en indvirkning på statens balance, ikke fremmet, og de reviderede OPP'er var ikke blevet sammenlignet med alternative muligheder ved hjælp af kriterierne om valuta for pengene. F.eks. adresserede gennemførlighedsundersøgelsen for A1-motorvejsprojektet risikofordelingen med det mål at holde projektet uden for statens balance og derved bevare en af de grundlæggende fordele ved OPP'er³⁸. Den nationale regnskabsmyndighed underkendte imidlertid dette, idet den fastslog, at de to reviderede projekter skulle opføres på balancen, da den private partner bar utilstrækkelige risici.

Vi konstaterede, at muligheden for at opføre OPP'erne uden for balancen blev overvejet grundigt i forbindelse med valg af OPP-muligheden for så vidt angår 5 af de 12 reviderede projekter (med samlede omkostninger på 7,9 milliarder euro). Sådanne praksis øger risikoen for negative bivirkninger, der kan underminere valuta for pengene såsom partisk stillingtagen til OPP-projekter, selv i tilfælde, hvor overvejelser om valuta for pengene kan føre til forskellige valg, ubalancerede risikodelingsordninger og større omkostninger for den offentlige partner.

Sammen med manglen på pålidelige, offentligt tilgængelige databaser om OPP-projekter³⁹, der viser de offentlige organers forpligtelser i de kommende år, mindsker OPP-projekter, der ikke er opført på statens balance, den mængde gennemsigtige oplysninger, som offentligheden generelt har adgang til om langsigtede OPP-forpligtelser og deres associerede forpligtelser og derfor også om deres indvirkning på de berørte medlemsstaters underskud.

Konklusioner og anbefalinger

Vi konstaterede, at selv om OPP'erne har potentiale til at medvirke til hurtigere politikgennemførelse og sikre gode vedligeholdelsesniveauer gennem deres levetid, blev de reviderede EU-støttede OPP'er ikke altid forvaltet effektivt og gav ikke tilstrækkelig valuta for pengene. Potentielle fordele ved de reviderede OPP'er blev ofte ikke opnået, da de - som traditionelt udbudte projekter - oplevede forsinkelser, omkostningsstigninger og underudnyttelse af projektresultaterne, hvilket medførte, at 1,5 milliarder euro, hvoraf 0,4 milliarder euro var EU-midler, blev brugt ineffektivt og uproduktivt.

Hertil kommer manglen på hensigtsmæssige analyser af OPP'ernes potentiale til at give yderligere valuta for pengene samt manglen på hensigtsmæssige strategier for brugen af OPP'er og på institutionelle og retlige rammer. Da kun få medlemsstater har tilstrækkelig erfaring med og ekspertise i vellykket gennemførelse af OPP-projekter, er der en betydelig risiko for, at OPP'erne ikke vil bidrage til det mål - som bl.a. kommer til udtryk i hvidbogen om transport, de nuværende CEF- og EFSI-forordninger - om, at EU-midler i højere grad skal mobilisere private midler, f.eks. i OPP'er.

Anbefaling 1 - Der bør ikke advokeres for en mere intensiv og udbredt brug af OPP'er, før de identificerede problemer er adresseret, og følgende anbefalinger er gennemført med succes

Kommissionen og medlemsstaterne bør ikke fremme en mere intensiv og udbredt brug af OPP'er, før de problemer, der er identificeret i denne beretning, er adresseret, og de følgende anbefalinger er gennemført med succes. Det gælder navnlig forbedring af de institutionelle og retlige rammer og projektforvaltningen og skabelse af større sikkerhed for, at valget af OPP-muligheden er det valg, der giver mest valuta for pengene, og at OPP-projekterne sandsynligvis vil blive forvaltet med succes.

Måldato for gennemførelsen: straks.

De reviderede OPP-projekter var ikke altid effektive med hensyn til at opnå de forventede fordele

De relevante EU-strategier og -bestemmelser gør OPP'erne til et potentielt effektivt middel til at virkeliggøre infrastrukturprojekter, hvilket sikrer opnåelsen af offentlige mål ved at kombinere forskellige former for offentlige og private ressourcer. Vi konstaterede dog, at gennemførelse af større projekter end normalt og samling af projektudformning, finansiering, anlæg, drift og vedligeholdelse i én kontrakt øgede risikoen for lav konkurrence - og derved satte den offentlige myndighed i en afhængighedssituation - og øgede projektets samlede kompleksitet.

Valget af OPP-muligheden til størstedelen af de reviderede projekter medførte ikke de forventede fordele ved OPP'erne med hensyn til gennemførelse af projektet til tiden og inden for budgettet. Som vi allerede har konstateret i forbindelse med traditionelt udbudte projekter, oplevede også størstedelen af de reviderede OPP-projekter (syv ud af tolv projekter svarende til 7,8 milliarder euro i projektomkostninger) ineffektivitet, herunder lange udbudsprocedurer (op til 6,5 års varighed) og anlægsfaser (forsinkelser fra to til 52 måneder). OPP'ernes potentiale til at opnå disse fordele var da også begrænset, da nogle af disse forsinkelser blev forårsaget af faktorer, som anvendelsen af OPP-muligheden ikke havde nogen indflydelse på (forsinkelser i opnåelse af relevante godkendelser og tilladelser, retlige tvister vedrørende udbudsproceduren og genforhandlinger af projektet), men andre kunne direkte tilskrives valget af OPP-muligheden (f.eks. vanskeligheder med at nå den finansielle afslutning og større sårbarhed over for økonomisk og finansiel tilbagegang, som resulterede i, at långiverne trak sig, og at den offentlige partner skulle bære betydelige meromkostninger (1,5 milliarder euro).

Muligheden for at finansiere store projekter over en længere tidsperiode reducerer presset for at optimere projektets størrelse i henhold til de reelle behov og øger derfor risikoen for, at offentlige enheder gennemfører større infrastrukturprojekter, end der er brug for. I de reviderede projekter forhindrede de vurderinger, som var foretaget af den offentlige og private partner og långiverne, ikke overoptimistiske scenarier for fremtidig efterspørgsel og brug af den planlagte infrastruktur. F.eks. var trafikestimaterne for visse græske og spanske dele af motorveje langt under den potentielle kapacitet, og de faktiske tal for kundetilstrømning for de reviderede bredbåndsprojekter i Frankrig og Irland var et godt stykke under prognoserne (op til 69 %). Man fik altså mindre valuta for pengene og mindre effektivitet end forventet.

Anbefaling 2 - Den finansielle virkning, som forsinkelser og genforhandlinger har på de OPP-omkostninger, som bæres af den offentlige partner, bør afbødes

For bedre at kunne dele omkostninger i forbindelse med forsinkelser og genforhandlinger mellem partnerne med henblik på at afbøde den finansielle virkning af forsinkelser, som skyldes den offentlige partner, og kontraktgenforhandlinger om de endelige omkostninger for OPP'et, der skal bæres af den offentlige partner, anbefaler vi at:

1. medlemsstaterne identificerer og foreslår standardkontraktbestemmelser, der begrænser de potentielle ekstra omkostninger, den offentlige partner skal betale
2. medlemsstaterne vurderer enhver tidlig kontraktgenforhandling for at sikre, at de heraf følgende omkostninger, som den offentlige partner må bære, er behørigt begrundende og i overensstemmelse med princippet om valuta for pengene.

Måldato for gennemførelsen: straks.

Forsinkelser, omkostningsstigninger og underudnyttelse skyldtes delvist utilstrækkelige analyser og uegnede tilgange

Vi konstaterede, at OPP-muligheden ofte blev valgt uden et tilstrækkeligt solidt analysegrundlag. For så vidt angår de fleste af de reviderede projekter var der ingen komparativ analyse, f.eks. public sector comparator, der kunne sikre, at et OPP gav størst mulig valuta for pengene eller kunne beskytte offentlighedens interesse ved at sikre lige vilkår for forskellige udbudsmetoder.

Selv om Kommissionens investeringer i Margueritefonden falder ind under TEN-T-forordningen, som er grundlag for Revisionsrettens revisionsbeføjelser, også hvis støttemodtageren er en privat partner, afviste de irske myndigheder at udlevere PSC'en og udbudsdokumenterne for N17/18-motorvejsprojektet til os, og de var heller ikke tilgængelige i Kommissionen. Derfor kunne strategien, der ligger til grund for udarbejdelsen og udbuddet af projektet og valg af OPP-muligheden i stedet for andre udbudsmetoder (f.eks. traditionelle udbudsregler og koncession), ikke vurderes.

De fleste af de reviderede OPP-projekter viste utilstrækkeligheder i brugen af OPP-muligheden. Risikodelingsordningerne var dårligt udarbejdet, hvilket medførte ineffektiv eller usammenhængende risikofordeling eller en uhensigtsmæssig stor risiko for den private partner. I et revideret tilfælde var risikoforrentningen på 14 % for den private partners risikokapital ikke i overensstemmelse med de lave risici, som vedkommende var tildelt. Desuden blev kombinationen af nye teknologier, f.eks. i IKT-sektoren, med langsigtede kontrakter ikke altid godt forvaltet, da de offentlige partnere skulle opretholde kontrakten, selv om de hurtige ændringer førte til teknologiforældelse.

Anbefaling 3 - Udvælgelsen af OPP-muligheden bør baseres på grundige komparative analyser for at finde den bedste udbudsmulighed

For at sikre, at OPP-muligheden er den, der giver mest mulig valuta for pengene, anbefaler vi at:

1. medlemsstaterne baserer valget af OPP-muligheden på grundige komparative analyser som public sector comparator og egnede tilgange, der sikrer, at OPP-muligheden kun vælges, hvis den giver mest mulig valuta for pengene, også i pessimistiske scenarier
2. Kommission sikrer, at Revisionsretten har fuld adgang til de nødvendige oplysninger for at kunne vurdere de offentlige myndigheders valg af udbudsmulighed og relaterede udbud, selv når EU-støtten ydes direkte til private enheder gennem finansielle instrumenter.

Måldato for gennemførelsen: fra september 2018.

Den institutionelle og retlige ramme er endnu ikke egnet til EU-støttede OPP-projekter

De mangler, der er identificeret i vores revision, viser, at en betydelig administrativ kapacitet er nødvendig for succesfuldt at gennemføre OPP-projekter, og at dette kun kan opnås gennem hensigtsmæssige institutionelle og retlige rammer og omfattende erfaring. Vi konstaterede, at disse vilkår på nuværende tidspunkt kun er til stede i meget få medlemsstater, hvilket strider mod EU's øgede fokus på en bredere og mere intensiv løftestangseffekt af offentlige midler på private midler og på den rolle, som OPP'erne kan spille i denne henseende.

Dette bekræftes af den høje geografiske og sektorielle koncentration af de vurderede projekter (59 % af det samlede EU-beløb eller 3,3 milliarder euro ydet til Grækenland; 88 % af de samlede omkostninger i forbindelse med EU-støttede projekter i transportsektoren) og af de forskellige projekttyper finansieret af EFSI, da 63 % af EFSI-midlerne var koncentreret i Det Forenede Kongerige, Italien og Spanien, navnlig i energisektoren (46 %) og transportsektoren (19 %).

Ydermere havde tre af de medlemsstater, vi besøgte (Frankrig, Grækenland og Spanien), ikke fuldt ud hensigtsmæssige institutionelle rammer til at sikre succesfuld forvaltning af OPP-projekter, selvom de var bekendte med gennemførelsen af OPP-projekter og koncessioner.

De besøgte medlemsstater manglede - i forskellig grad - en hensigtsmæssig, strategisk tilgang til brugen af OPP'er. OPP'erne blev betragtet som midler til at tiltrække yderligere finansiering i form af private midler, men der var ingen klar indikation af den rolle, OPP'er bør spille i nationale investeringsstrategier, eller på hvilke områder det ville være tilrådeligt at afsætte en betydelig del af de fremtidige budgetter.

Selv om OPP'erne har potentiale til at bidrage, som en yderligere mulighed ud over traditionelle udbudsmetoder, til gennemførelsen af store infrastrukturplaner og til at sikre gode service- og vedligeholdelsesstandarder, konstaterede vi, at to tredjedele af de reviderede motorvejsprojekter ikke var en del af det højtprioriterede TEN-T-hovednet, som skal opprioritere gennemførelsen af nettet senest 2030, men af det omfattende netværk, der først forventes afsluttet senest 2050 Derudover blev nogle af de reviderede OPP'er gennemført i sektorer (f.eks. IKT), som oplever hurtige teknologiske forandringer, hvilket ikke er let at forene med længerevarende kontrakter.

Endelig agter kun få medlemsstater at sætte et loft over brugen af OPP'er for ikke at afsætte for store beløb af fremtidige budgetter, hvilket også ville binde den offentlige partner i perioder med økonomisk nedgang, og disse beløb ville ikke være til rådighed for gennemførelsen af fremtidige politikker.

Anbefaling 4 - Fastlæggelse af klare OPP-politikker og -strategier

For at sikre, at medlemsstaterne har den nødvendige administrative kapacitet og klare OPP-politikker og -strategier på plads til succesfuld gennemførelse af EU-støttede OPP-projekter, anbefaler vi, at:

1. medlemsstaterne fastsætter klare OPP-politikker og -strategier, der tydeligt definerer den rolle, som OPP'erne forventes at spille i deres politikker for investering i infrastruktur, med henblik på at identificere de sektorer, hvor OPP'er er bedst egnede, og fastsætte mulige grænser for, i hvilket omfang OPP'er kan anvendes effektivt
2. Kommissionen foreslår lovændringer med henblik på at fokusere den finansielle støtte til fremtidige OPP'er på de sektorer, som den finder har stor strategisk betydning og er kompatible med OPP'ernes langsigtede forpligtelser, f.eks. TEN-T-hovednettet.

Måldato for gennemførelsen: fra næste programmeringsperiode.

Fem af de 12 vurderede OPP-projekter med samlede omkostninger på 7,9 milliarder euro blev oprindeligt opført uden for balancen. Selv om dette er i overensstemmelse med EU-regnskabsrammen, øger denne praksis risikoen for negative bivirkninger, der underminerer valuta for pengene, f.eks. en præference for OPP-projekter, selv hvis overvejelser om valuta for pengene kunne føre til andre valg, og gennemsigtighed.

At kombinere EU-midler med OPP'er har medført yderligere komplikationer og usikkerheder, som ikke tilskynder til brugen af dem. Antallet af EU-støttede OPP-projekter som en del af det samlede OPP-marked var stadig lavt. De nye ESI-fondsbestemmelser har delvist præciseret de muligheder, som midlerne til finansiering af OPP'er giver, og har fjernet nogle af de komplikationer, som blanding af midler genererer, men der er plads til yderligere forenkling.

Anbefaling 5 - Forbedring af EU-rammen for bedre effektivitet i OPP-projekter

For at afbøde risikoen for partiskhed til fordel for valg af OPP-muligheden, for yderligere at fremme gennemsigtighed og for at sikre, at OPP'erne kan støttes effektivt med EU-midler, anbefaler Revisionsretten, at:

1. Kommissionen forbinder EU-støtten til OPP-projekterne med sikkerhed for, at valget af OPP-mulighed var begrundet med overvejelser om den valuta, der gives for pengene, og dermed ikke uretmæssigt påvirket af overvejelser vedrørende budgetbegrænsninger eller til deres statistiske behandling.
2. medlemsstaterne forbedrer gennemsigtigheden ved regelmæssigt at offentliggøre lister over OPP-projekter, herunder tilstrækkelige og meningsfulde data om finansierede aktiver, deres fremtidige forpligtelser og deres behandling i forhold til balancen, samtidig med at beskyttelsen af fortrolige og kommercielt følsomme data opretholdes
3. Kommissionen vurderer de blandede EU-OPP-projekters yderligere kompleksitet med henblik på yderligere foranstaltninger med sigte på at forenkle EU-programmernes relevante regler og procedurer.

Måldato for gennemførelse: senest udgangen af 2019

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 7. februar 2018.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner LEHNE
Formand

Glossar

Blandet projekt: Et OPP-projekt, der kombinerer EU-midler med private finansielle ressourcer

Connecting Europe-faciliteten (CEF): Connecting Europe-faciliteten (CEF) har siden 2014 ydet finansiel støtte til tre sektorer: energi, transport og informations- og kommunikationsteknologi (IKT). På disse tre områder identificerer CEF de investeringsprioriteter, der bør gennemføres i løbet af de næste ti år, f.eks. el- og gaskorridorer, anvendelse af vedvarende energi, sammenkoblede transportkorridorer og renere transportmåder, højhastighedsbredbånd og digitale net.

De europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene): ESI-fondene dækker fem særskilte fonde, hvis formål er at mindske regionale skævheder i Unionen, og hvis politiske rammer er fastsat for den syvårige FFR-budgetperiode: Fondene omfatter: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF), Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF).

Delt forvaltning: En måde at gennemføre EU-budgettet på, hvor Kommissionen overdrager gennemførelsesopgaver til medlemsstaterne, men stadig har det endelige ansvar.

Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU): Den Europæiske Fond for Regionaludvikling har til formål at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved at udligne de største regionale skævheder gennem finansiel støtte til etablering af infrastruktur og til produktive investeringer i jobskabelse, hovedsagelig rettet mod virksomheder.

Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI): EFSI er den første søjle i Kommissionens investeringsplan for Europa, også benævnt "Juncker-planen". Fonden har til formål i perioden 2015-2017 at mobilisere mindst 315 milliarder euro i private og offentlige langsigtede investeringer i hele EU. EFSI er oprettet under Den Europæiske Investeringsbank (EIB) som en trustfond med ubegrænset varighed med henblik på finansiering af mere risikobetonede projektelementer. En garanti på op til 16 milliarder euro, som dækkes af EU-budgettet, vil kompensere for den ekstra risiko, EIB tager. Medlemsstaterne kan bidrage til EFSI. EFSI kan finansiere projekter af fælles interesse eller andre sammenkoblingsprojekter. Da revisionen fandt sted, var et lovgivningsforslag om at udvide EFSI's varighed til slutningen af 2020 og øge EU-budgetgarantien til 26 milliarder euro og nå et investeringsmål på 500 milliarder euro endnu ikke blevet vedtaget.

Det Europæiske OPP-ekspertisecenter (EPEC): Støttes af EIB og arbejder sammen med medlemsstaterne om at overvåge sektorspecifik og national OPP-markedsudvikling og yder støtte til institutionel kapacitetsopbygning med henblik på at håndtere OPP'erne via de nationale myndigheder.

Det transeuropæiske transportnet (TEN-T): Det transeuropæiske transportnet (TEN-T) er en planlagt serie af net til vej-, jernbane-, luft- og vandtransport i Europa. Infrastrukturudviklingen inden for TEN-T er tæt forbundet med gennemførelsen og videreudviklingen af EU's transportpolitik. Det omfatter hovednettet og det samlede net, der skal være færdige i henholdsvis 2030 og 2050.

Europæisk national- og regionalregnskabssystem (ENS): ENS-statistikkerne produceres på aggregeret makroniveau til den offentlige sektor og bruges som referenceramme i den offentlige finanspolitik, herunder medlemsstaternes indberetning om deres overholdelse af Maastrichtkriterierne om gæld og underskud. I henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 549/2013 af 21. maj 2013 finder ENS 2010 anvendelse på alle medlemsstater fra september 2014.

Finansiel afslutning: Det tidspunkt, hvor alle en OPP's finansielle aftaler er underskrevet, og alle de nødvendige betingelser, der er fastsat i dem, er opfyldt. Den muliggør, at kilderne til finansiering af og støtte til projektet (f.eks. lån, egenkapital, tilskud) kan begynde at flyde, så projektgennemførelsen kan startes.

Finansielle instrumenter: Finansielle instrumenter er en fællesbetegnelse for kontrakter, der betyder, at indehaveren får et tilgodehavende hos en modpart. EU yder støtte til tre forskellige typer finansielle instrumenter: egenkapital-, låne- og garantiinstrumenter. Egenkapital- og låneinstrumenter er henholdsvis kontrakter mellem en investor og en investeringsmodtager og mellem en långiver og en låntager. Garantier er kontrakter, hvor en garantistiller garanterer en investors eller en långivers rettigheder.

Forordningen om fælles bestemmelser: Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006¹.

Forvaltningsmyndighed: En forvaltningsmyndighed er en national, regional eller lokal offentlig myndighed (eller ethvert andet offentligt eller privat organ), der af en medlemsstat er udpeget til at forvalte et operationelt program. Forvaltningsmyndighedens opgaver omfatter udvælgelse af projekter til finansiering, overvågning af projekternes gennemførelse og rapportering til Kommissionen om finansielle aspekter og opnåede resultater.

Jessica: Jessica er et af Europa-Kommissionens initiativer, der er udviklet i samarbejde med EIB og Europarådets Udviklingsbank (CEB). Det støtter bæredygtig byudvikling og byfornyelse via finanstekniske mekanismer, som fastsat i Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden².

Løftestangseffekt: I forbindelse med finansielle instrumenter finansieret med EU-budgetmidler og nationale offentlige midler måles løftestangseffekten på, hvor mange euro (offentlige og private midler) der konkret er blevet stillet til rådighed til finansiel støtte til endelige modtagere for hver euro i offentlig finansiering (EU-midler og nationale midler), der var bevilget til instrumentet.

Offentligt udbud: Offentligt udbud er en procedure, nationale, regionale og lokale offentlige myndigheder eller offentligretlige organer skal følge ved indkøb af varer, tjenesteydelser og offentlige bygge- og anlægsarbejder, f.eks. veje og bygninger. Private virksomheder skal også følge reglerne og/eller principperne for offentlige udbud, når de foretager indkøb, der i overvejende grad er offentligt finansieret.

Operationelt program (OP): Et OP opstiller en medlemsstats prioriteter og specifikke målsætninger og angiver for en given periode (normalt syv år), hvordan midlerne (EU-midler samt national offentlig og privat medfinansiering) vil blive anvendt til at finansiere projekter. Projekterne skal bidrage til at opfylde et antal målsætninger, der er fastsat i OP'ets prioritetsakse. OP'er kan finansieres over EFRU, Samhørighedsfonden og/eller ESF. Et OP udarbejdes af medlemsstaten og skal godkendes af Kommissionen, før der kan foretages betalinger fra EU-budgettet. OP'et kan kun ændres i løbet af perioden, hvis begge parter er enige om det.

Ordregivende myndigheder: Ordregivende myndigheder er nationale, regionale eller lokale myndigheder eller offentligretlige organer, hvis rolle er at anvende udbudsdirektiverne i forbindelse med offentlige kontrakter og projektkonkurrencer.

Programmeringsperiode: Den flerårige ramme, inden for hvilken strukturfondenes og Samhørighedsfondens udgifter planlægges og afholdes.

Public sector comparator (PSC): Et almindeligt sammenligningsredskab, der tester, om et privat investeringsforslag giver valuta for pengene sammenlignet med traditionelle former for udbud.

Samhørighedsfonden: Samhørighedsfonden har til formål at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved at finansiere miljø- og transportprojekter i medlemsstater, hvis BNI pr. indbygger er lavere end 90 % af EU-gennemsnittet.

Stort projekt: Et projekt, som omfatter en række økonomisk uopdelelige arbejder, der opfylder en præcis teknisk funktion, og som tager sigte på klart identificerede målsætninger, og til hvilket de samlede udgifter, der tages i betragtning ved fastsættelsen af fondenes deltagelse, overstiger 50 millioner euro eller 75 millioner euro, når der er tale om et transportprojekt Kommissionens godkendelse er nødvendig for hvert enkelt projekt.

Tilskud: Direkte finansielle bidrag (donationer) ydet over budgettet til finansiering af foranstaltninger, der skal fremme gennemførelsen af en specifik del af en EU-politik, eller fremme driften af et organ, der arbejder for virkeliggørelsen af et mål af generel europæisk interesse, eller har et mål, der indgår i en EU-politik.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II - der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten - hvis speciale er udgiftsområderne investering i samhørighed, vækst og integration. Revisionsarbejdet blev ledet af Oskar Herics, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Thomas Obermayr, ledende administrator Pietro Puricella, opgaveansvarlig Enrico Grassi, samt revisorerne Guido Fara, Di Hai, Svetoslav Hristov, Maria del Carmen Jiménez, Chrysoula Latopoulou og Maria Ploumaki.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2018

© Den Europæiske Union, 2018

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: https://op.europa.eu/da/web/general-publications/publications
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se http://europa.eu/contact).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=da

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.