Partnerství veřejného a soukromého sektoru v EU: rozšířené nedostatky a omezené přínosy

Shrnutí

Na projektech partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP) se podílí jak veřejný, tak soukromý sektor s cílem poskytovat zboží a služby, které obvykle poskytuje jen sektor veřejný, čímž se zmírňují přísná rozpočtová omezení vztahující se na veřejné výdaje. Od devadesátých let 20. století bylo v EU finančně uzavřeno 1 749 PPP v celkové hodnotě 336 miliard EUR. Většina PPP byla realizována v oblasti dopravy, která v roce 2016 tvořila třetinu všech investic v daném roce a předstihla zdravotnictví a vzdělávání.

Finanční prostředky EU však pro PPP dosud nebyly příliš využívány. Ačkoli Komise využívání PPP svou politikou již několik let podporuje (např. strategie Evropa 2020) jako potenciálně účinný způsob realizace projektů, zjistili jsme, že v období 2000–2014 obdrželo finanční prostředky od EU jen 84 PPP, a to ve výši 5,6 miliardy EUR, přičemž celkové náklady na projekty činily 29,2 miliardy EUR. Hlavním zdrojem financování EU byly granty ze strukturálních fondů a z Fondu soudržnosti, následovány finančními nástroji – často ve spolupráci s Evropskou investiční bankou (EIB).

Zkoumali jsme 12 PPP spolufinancovaných EU ve Francii, Řecku, Irsku a Španělsku v oblastech silniční dopravy a informačních a komunikačních technologií (IKT). Na navštívené členské státy připadalo přibližně 70 % celkových nákladů (29,2 miliardy EUR) vynaložených na projekty PPP podpořené EU. Hodnotili jsme, zda kontrolované projekty byly s to těžit z přínosů, které by PPP měla poskytovat, zda byly založeny na řádných analýzách a vhodných přístupech a zda celkové institucionální a právní rámce v navštívených členských státech byly vhodné pro úspěšnou realizaci PPP. Celkově bylo zjištěno, že:

• Díky PPP mohly veřejné orgány zadávat zakázky na rozsáhlé infrastruktury v rámci jednoho řízení, ale zároveň se zvýšilo riziko nedostatečné konkurence, čímž se veřejní zadavatelé dostali do slabší vyjednávací pozice.
• Zadání PPP zpravidla obnáší vyjednávání o aspektech, které nebývají součástí tradičních zakázek, a proto trvá déle než u tradičních projektů. Ve třetině kontrolovaných projektů, u nichž trvalo zadání 5 až 6,5 let, došlo k výrazným zpožděním.
• Podobně jako tradiční projekty čelila i většina kontrolovaných PPP značné neefektivitě v podobě zpoždění v průběhu výstavby a výrazného zvyšování nákladů. Celkově se sedm z devíti dokončených projektů (při celkových nákladech ve výši 7,8 miliardy EUR) potýkalo se zpožděním od dvou do 52 měsíců. Kromě toho byla k dokončení pěti dálnic, které jsme kontrolovali v Řecku a Španělsku, nutná dodatečná částka ve výši téměř 1,5 miliardy EUR z veřejných prostředků, z níž přibližně 30 % poskytla EU (což odpovídá 422 milionům EUR). Tuto částku pokládáme za neefektivně vynaloženou, pokud jde o dosažení potenciálních přínosů.
• Ještě důležitější je však to, že v Řecku (které přijalo zdaleka nejvíce příspěvků EU, konkrétně 59 % celkové částky, což je 3,3 miliardy EUR) se cena za kilometr tří posuzovaných dálnic zvýšila až o 69 %, zatímco rozsah projektů byl současně snížen až o 55 %. Příčinou byla zejména finanční krize a špatná příprava projektů ze strany veřejného partnera, která měla za následek předčasné a nedostatečně účinné smlouvy se soukromými koncesionáři.
• Velký rozsah, vysoké náklady a dlouhá doba trvání typických PPP v oblasti infrastruktury vyžadují mimořádnou péči. Zjistili jsme však, že výchozí analýzy vycházely z příliš optimistických scénářů, pokud jde o budoucí poptávku po plánované infrastruktuře a její využití, což vedlo k tomu, že míra využití projektů byla až o 69 % (IKT) a až o 35 % (dálnice) nižší, než se předpokládalo. To vše bez zohlednění rizika velmi nízkého využívání řeckých dálnic po jejich dokončení.
• Pozitivní je, že devět dokončených auditovaných projektů prokázalo dobrou úroveň služeb a údržby a mají potenciál si tuto úroveň udržet po celou dobu trvání projektu.
• U většiny kontrolovaných projektů byla zvolena možnost PPP, aniž by nejdříve proběhla srovnávací analýza s alternativními možnostmi, např. srovnání s veřejným sektorem, takže se neprokázalo, že se jednalo o možnost, která maximalizuje efektivnost nákladů a chrání veřejný zájem zajištěním rovných podmínek mezi PPP a tradičním zadáváním zakázek.
• Rozdělení rizik mezi veřejné a soukromé partnery bylo často nevhodné, nesoudržné a neúčinné a vysoká sazba úhrady (až 14 %) za rizikový kapitál soukromého partnera ne vždy odrážela podstupované riziko. Většina ze šesti kontrolovaných projektů v oblasti IKT navíc nebyla snadno slučitelná s dlouhou dobou trvání smlouvy, jelikož je ovlivňuje rychlý technologický vývoj.

Úspěšná realizace projektů PPP vyžaduje značnou administrativní kapacitu, která může být zajištěna jen vhodnými institucionálními a právními rámci a dlouhodobými zkušenostmi s realizací projektů PPP. Zjistili jsme, že ty jsou v současné době k dispozici pouze v omezeném počtu členských států EU. Situace tedy neodpovídá cíli EU realizovat větší část finančních prostředků EU v projektech, jež využívají kombinovaných zdrojů, včetně PPP.

Kombinování financování EU s PPP s sebou nese další požadavky a nejistotu. Kromě toho hraje při výběru možnosti PPP významnou úlohu skutečnost, že je možné vykazovat projekty PPP v podrozvahových položkách, což ale také ohrožuje efektivnost nákladů a transparentnost.

Proto doporučujeme:

1. nepodporovat intenzivnější a rozšířenější využívání PPP, dokud nebudou vyřešeny zjištěné problémy a úspěšně provedena následující doporučení;
2. zmírnit finanční dopad zpoždění a opětovného vyjednávání o nákladech na PPP nesených veřejným partnerem;
3. aby byla volba možnosti PPP vždy založena na řádné srovnávací analýze nejlepších způsobů zadání zakázky;
4. zavést jasné politiky a strategie týkající se PPP;
5. zdokonalit právní rámec EU pro vyšší účinnost projektů PPP.

Úvod

Co je PPP?

Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) definuje partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP) jako „dlouhodobé smlouvy mezi vládou a soukromými partnery, při nichž tento partner poskytne a financuje veřejné služby za využití kapitálového aktiva, přičemž se sdílejí související rizika“³. Z této široké definice vyplývá, že PPP mohou být navržena tak, aby dosáhla celé řady cílů v různých odvětvích, jako je doprava, sociální bydlení nebo zdravotnictví, a mohou být strukturována na základě různých přístupů.

PPP se svou povahou a výsledky neliší od projektů zadaných tradičním způsobem, ale existují mezi nimi určité rozdíly, pokud jde o řízení projektů a smluv. Hlavním rozdílem mezi PPP a tradičními projekty je sdílení rizika mezi veřejným a soukromým partnerem. Rizika spojená s projektem PPP by v zásadě měla nést strana, která je schopná je lépe řídit, přičemž cílem je dosáhnout optimální rovnováhy mezi přesouváním rizik a náhradou pro stranu, která riziko nese. Soukromý partner často odpovídá za rizika spojená s návrhem, výstavbou, financováním, provozem a údržbou infrastruktury, zatímco veřejný partner obvykle přebírá regulační a politická rizika.

Nejčastější formou PPP je smlouva typu DBFMO (Design-Build-Finance-Maintain-Operate – „projekt, výstavba, financování, údržba, provoz“)⁴. V tomto případě jsou partnerovi ze soukromého sektoru svěřeny všechny fáze projektu, od návrhu po výstavbu, provozování a údržbu infrastruktury, včetně získávání finančních prostředků. Tato dlouhodobá perspektiva se označuje jako „přístup založený na celé době životnosti“.

Obrázek 1 graficky znázorňuje různé fáze PPP typu DBFMO, které jsou zobrazeny jako povinnosti nejprve veřejného a poté soukromého partnera. Veřejný partner začne straně ze soukromého sektoru platit za využívání služby, jakmile je dokončena fáze výstavby. Výše splátek se obvykle liší v závislosti na dostupnosti infrastruktury (PPP založené na dostupnosti) nebo na míře, v jaké je infrastruktura využívána (PPP založené na poptávce), čímž se zajistí dodržování požadovaných standardů kvality po celou dobu trvání projektu.

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

Důvody pro realizaci PPP

Z příslušné literatury a výzkumů⁶ vyplývá, že PPP se realizují převážně v zájmu dosažení potenciálních výhod, které mají oproti tradičním metodám zadávání zakázek. Mezi ně patří:

1. dřívější realizace připraveného plánu investování kapitálu, jelikož PPP mohou poskytnout důležité dodatečné finanční prostředky jako doplněk k tradičnímu rozpočtovému krytí;
2. možnost zvýšení účinnosti při provádění projektu díky rychlejšímu dokončování jednotlivých projektů;
3. možnost sdílet rizika se soukromým partnerem a optimalizace nákladů po celou dobu trvání projektu;
4. možnost lepší úrovně údržby a služeb než u tradičních projektů díky přístupu založenému na celé době životnosti;
5. možnost co nejúčinněji kombinovat odborné znalosti veřejného a soukromého sektoru k provádění podrobného posouzení projektu a dosažení optimálního rozsahu projektu.

Účetní rámec EU (ESA 2010)⁷ navíc za určitých podmínek umožňuje, aby byl podíl veřejnosti na PPP vykazován jako podrozvahová položka. To slouží jako podnět k tomu, aby se využívaly k lepšímu plnění konvergenčních kritérií, známých také jako maastrichtská kritéria⁸.

Evropský trh PPP

Podle Evropského odborného centra pro PPP (EPEC) bylo mezi lety 1990 a 2016 finančně uzavřeno na unijním trhu PPP 1 749 projektů PPP v celkové hodnotě 336 miliard EUR. Před finanční a hospodářskou krizí se objem trhu PPP prudce zvýšil, ale od roku 2008 počet nových projektů PPP výrazně klesl (viz obrázek 2). V roce 2016 činila souhrnná hodnota 64 transakcí PPP, které byly na trhu v EU finančně uzavřeny, 10,3 miliardy EUR. Většina projektů byla realizována v odvětví dopravy, na něž v roce 2016 připadala třetina všech investic v rámci PPP, následováno odvětvími zdravotní péče a vzdělávání.

Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě informací poskytnutých centrem EPEC.

Jak je znázorněno na obrázku 3, trh PPP v EU je převážně soustředěn ve Spojeném království, ve Francii, Španělsku, Portugalsku a Německu, kde byly v období 1990–2016 realizovány projekty v hodnotě 90 % celého trhu. Zatímco některé státy realizovaly celou řadu projektů PPP, jako např. Spojené království s více než 1 000 projektů PPP v hodnotě téměř 160 miliard EUR v tomto období, následováno Francií se 175 projekty PPP v hodnotě téměř 40 miliard EUR, ve 13 z 28 členských států se uskutečnilo méně než pět projektů PPP.

Zdroj: EÚD na základě informací poskytnutých centrem EPEC.

PPP a finanční prostředky EU

Projekty, které kombinují finanční prostředky EU se soukromými finančními zdroji, se nazývají PPP využívající kombinovaných zdrojů. Kombinováním finančních prostředků EU v PPP může veřejný sektor učinit projekt dostupnějším díky snížení požadované výše financování.

Již nějakou dobu se projevuje tendence zajistit větší pákový efekt veřejných finančních prostředků ve vztahu k soukromému financování prostřednictvím PPP. Význam PPP například zdůrazňuje strategie Evropa 2020⁹. Podle této strategie je zvýšení objemu finančních prostředků kombinováním soukromých a veřejných financí a vytvářením inovačních nástrojů k financování nezbytných investic jedním z klíčových prvků, na něž se Evropa musí zaměřit, aby dosáhla cílů strategie Evropa 2020.

Komise v bílé knize o dopravě z roku 2011¹⁰ vybízí členské státy mimo jiné k tomu, aby více využívaly PPP, a zároveň uznává, že tento mechanismus není vhodný pro všechny projekty. Dále si je vědoma, že finanční nástroje mohou podporovat financování PPP ve větším měřítku.

Ve víceletém finančním rámci na období 2014–2020 Komise věnovala zvýšenou pozornost intenzivnějšímu zvyšování pákového efektu veřejných prostředků ve vztahu k soukromému financování a úloze, jakou v této souvislosti mohou hrát PPP.

V nařízení o společných ustanoveních na období 2014–2020 i v nařízení o Nástroji pro propojení Evropy¹¹ se na PPP nahlíží jako na potenciálně účinný prostředek realizace infrastrukturních projektů, který umožní dosáhnout cílů veřejné politiky kombinováním různých forem veřejných a soukromých zdrojů.

Nařízení o Evropském fondu pro strategické investice (EFSI), přijaté v roce 2015, také předpokládá využití široké škály finančních produktů s cílem mobilizovat soukromé investice. EFSI lze využít také na podporu PPP¹².

Projekty podporované EU do roku 2014

Při shromažďování údajů o PPP podporovaných EU pro tento audit (duben 2016) jsme v období 2000-2014 identifikovali 84 projektů PPP využívajících kombinovaných zdrojů, přičemž celkové náklady na projekty činily 29,2 miliardy EUR a příspěvek EU 5,6 miliardy EUR. Příjemcem zdaleka nejvyšších příspěvků EU bylo Řecko (59 % z celku, tedy 3,3 miliardy EUR). Ve 13 členských státech se nerealizovala vůbec žádná PPP podporovaná EU (viz příloha I). Jak je uvedeno v tabulce 1, odvětví dopravy se na celkových nákladech podílelo nejvíce (88 %), zatímco informační a komunikační technologie (IKT) představovaly přibližně 5 % a všechna ostatní odvětví (volný čas, vodohospodářské služby, životní prostředí atd.) 7 %.

Zdroj: EÚD na základě údajů poskytnutých Komisí, centrem EPEC a vybranými členskými státy.

V období 2000–2014 byly hlavním zdrojem financování PPP ze strany EU (67 z 84 projektů) granty ze strukturálních fondů a z Fondu soudržnosti. Komise podpořila ostatních 17 PPP pomocí finančních nástrojů, často ve spolupráci s Evropskou investiční bankou (EIB):

1. Šest projektů bylo podpořeno nástrojem pro úvěrové záruky pro projekty v oblasti transevropských dopravních sítí (LGTT) a čtyři projekty nástroji iniciativy pro projektové dluhopisy (PBI)¹³, které prováděla a řídila EIB na základě dohod o spolupráci s Komisí.
2. Čtyři projekty PPP byly financovány prostředky z fondu Marguerite¹⁴ – iniciativa EIB, národních podpůrných bank a Komise zaměřená na realizaci kapitálových investic do infrastrukturních projektů v EU.
3. Tři projekty PPP byly financovány pomocí Společné evropské podpory pro udržitelné investice v městských oblastech (JESSICA).

Podle Komise¹⁵ by finanční nástroje jako LGTT a přímé investice EU do fondu Marguerite (80 milionů EUR) měly zrychlit zavádění infrastruktury sítě TEN-T a posílit dopad fondů TEN-T.

Nejnovější vývoj

Později, v roce 2015 Komise a EIB oficiálně zřídily dluhový nástroj CEF, který navazoval na portfolia vyvinutá LGTT a iniciativou pro projektové dluhopisy a stavěl na nich. Kapitálový Nástroj pro propojení Evropy, jehož cílem je kapitálové nebo kvazikapitálové financování menších a rizikovějších projektů, byl v době provádění auditu ve fázi vývoje.

Od roku 2015 se projekty PPP financují také v rámci EFSI, což je společná iniciativa Komise a EIB. Osmnáct z celkového počtu 224 projektů schválených do června 2017 bylo označeno jako PPP.

Rozsah a koncepce auditu

Hlavním cílem našeho auditu bylo prozkoumat, zda byly projekty PPP financované EU účinně spravovány a zajistily náležitou efektivnost nákladů, přičemž se zohlednila tendence k intenzivnějšímu zvyšování objemu poskytovaných veřejných prostředků pomocí soukromého financování prostřednictvím PPP. Konkrétně jsme zkoumali, zda:

1. kontrolované projekty byly schopny využít výhod, které by PPP měla přinášet (viz body 24–46);
2. kontrolované projekty byly založeny na řádných analýzách a vhodných přístupech (viz body 47–59);
3. celkové institucionální a právní rámce v auditovaných členských státech byly vhodné pro úspěšné provádění PPP (viz body 60–76).

Audity se prováděly od května 2016 do září 2017 v Komisi (GŘ pro mobilitu a dopravu, pro regionální a městskou politiku, pro hospodářské a finanční záležitosti a Eurostat) a ve čtyřech členských státech: Francie, Irsko, Řecko a Španělsko.

Posuzovali jsme příslušné politiky, strategie, právní předpisy a projektovou dokumentaci, vedli jsme rozhovory s Komisí a s veřejnými orgány a soukromými partnery ve čtyřech členských státech a na místě jsme prováděli kontroly 12 PPP projektů spolufinancovaných EU v oblastech silniční dopravy (šest projektů) a IKT (šest projektů¹⁶) (viz obrázek 4 a příloha III), vybraných ze stanoveného souboru 84 PPP podporovaných EU (viz bod 15).

Na základě tohoto výběru dosáhl audit následujícího rozsahu:

1. na vybrané členské státy připadalo přibližně 70 % celkových nákladů na PPP podpořená EU v období 2000–2014 (20,4 z 29,2 miliardy EUR) a 71 % z celkového příspěvku EU na PPP (4,0 z 5,6 miliardy EUR), viz příloha I;
2. odvětví dopravy a IKT představovala 93 % celkových nákladů na PPP podpořená EU (27,3 z 29,2 miliardy EUR), viz tabulka 1;
3. celkové náklady na vybrané projekty činily 9,6 miliardy EUR a EU přispěla částkou 2,2 miliardy EUR (viz příloha III);
4. vybrané projekty byly financovány jak ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti, tak pomocí finančních nástrojů.

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

Připomínky

Kontrolované projekty PPP umožnily rychleji provádět politiky a měly potenciál udržet dobrou úroveň provozu a údržby, ovšem při dosahování svých možných přínosů nebyly vždy účinné

Zjišťovali jsme, zda byly kontrolované projekty schopné naplnit své potenciální přínosy, pokud jde o včasné dokončení projektu v rámci plánovaného rozpočtu a míru využívání vybudované infrastruktury.

Možnost PPP umožnila veřejným orgánům zadat rozsáhlé infrastrukturní plány v rámci jediného řízení

Při tradičním zadávání zakázek jsou soukromé společnosti zapojené do velkých infrastrukturních projektů placeny ve fázi výstavby, která obvykle trvá omezený počet let. Veřejné orgány proto musí poskytnout dostatečné rozpočtové zdroje pro financování veškeré výstavby v relativně krátkém čase. Pokud je financování nedostačující, mohou být projekty rozděleny na několik různých částí, které jsou v závislosti na možnostech rozpočtu zadány v různých letech, čímž se výstavba celé infrastruktury rozloží na větší počet let.

PPP oproti tomu obvykle vyžadují, aby soukromý partner financoval celou výstavbu a poté obdržel náhradu od veřejného partnera nebo uživatelů v průběhu provozní fáze smlouvy, která obvykle trvá déle než 20 let a často může dosáhnout až 30 let. To veřejnému partnerovi umožní okamžitě zahájit výstavbu celé infrastruktury, a tedy urychlit její dokončení a dosažení všech výhod plynoucích z infrastruktury jako celku.

Toto byl případ kontrolovaných projektů dálnic v Irsku, Řecku a Španělsku, které byly zadány v jednom kroku. Řecké orgány například zvolily možnost PPP, aby získaly přístup k soukromému financování, bez něhož by se projekty podle jejich názoru nemohly zrealizovat. V důsledku toho byla výstavba a/nebo modernizace 744 km silnic (174 km ústřední dálnice, 365 km dálnice Olympia Odos a 205 km dálnice Moreas) zadána v pouhých třech výběrových řízeních, což ostře kontrastuje s předchozími zkušenostmi s výstavbou dálnic v Řecku zadaných tradičním způsobem. Výstavba dvou již existujících úseků dálnice Olympia v celkové délce 82 km například trvala až 20 let a byla zadána ve 31 zadávacích řízeních¹⁷. U dvou kontrolovaných projektů v Řecku však byl v průběhu jejich realizace značně omezen jejich rozsah (viz tabulka 3).

Zadávání zakázek na velké projekty PPP zvýšilo riziko nedostatečné konkurence a v některých případech docházelo ke značným zpožděním

Zatímco tradiční projekty výstavby lze rozdělit na řadu dílčích projektů, což přiláká více uchazečů, projekty PPP musí mít určitou velikost, aby byly náklady na zadání zakázky odůvodněné a snáze se dosáhlo úspor z rozsahu, nezbytných pro vyšší efektivnost provozu a údržby. Velmi velký rozsah projektu však někdy může konkurenci omezit, jelikož obecně má jen málo společností dostatek finančních prostředků k tomu, aby mohly podat nabídku. V případě zakázek velmi vysoké hodnoty je jen málo provozovatelů, někdy dokonce jen jeden, schopno nabídnout všechny požadované produkty nebo služby; to by veřejného zadavatele mohlo dostat do závislého postavení.

Prokázalo se to například v případě ústřední dálnice v Řecku, kdy celkové plánované náklady měly činit 2 375 milionů EUR. Ze čtyř společností, které byly vyzvány k podání nabídky, to udělaly jen dvě, ale v závěrečné fázi zadávacího řízení byla posouzena pouze jedna nabídka. Pokud by se posuzovali alespoň dva uchazeči, byl by veřejný partner v lepší vyjednávací pozici a mohl by dosáhnout výhodnějších smluvních podmínek.

Před udělením zakázky typu PPP je nutné vymezit a vyjednat všechny aspekty týkající se realizace projektu, financování, provozu a údržby – včetně ukazatelů a systémů pro měření výkonnosti, které obvykle nejsou součástí zadávání tradičních zakázek a většinou vyžadují více času. Další zpoždění může být při PPP způsobeno také potřebou soukromého partnera získat prostředky na financování projektu. Zadávání zakázky na dálnici N17/18 v Irsku trvalo pět let, tedy mnohem déle než 15 měsíců, které projekty PPP v Irsku obvykle vyžadují. Nedostatečná likvidita v návaznosti na finanční krizi soukromému partnerovi ztížila hledání dostatečných zdrojů financování na to, aby mohl projekt finančně uzavřít, což mělo za následek minimálně tříleté zpoždění¹⁸.

Využití možnosti PPP navíc nemělo žádný příznivý dopad na dvě nejčastější příčiny zpoždění, konkrétně na právní řízení a neúplné přípravné studie, což podle našich zjištění ovlivnilo nejen mnoho zakázek zadaných tradičním způsobem, které jsme v odvětví dopravy kontrolovali¹⁹, ale také tři dálnice v Řecku zadané jako PPP. U těchto dálnic uběhlo od zahájení řízení do vstoupení smluv v platnost v průměru 6,5 roku. Kromě toho lze 3,5 měsíce z tohoto zpoždění přisuzovat výhradně tomu, že byla zvolena možnost PPP, neboť smlouvy musel schválit parlament, přičemž v té době na vnitrostátní úrovni ani na úrovni EU neexistoval vhodný právní rámec pro koncese.

Zakázky na projekty dálnic ve Španělsku byly zadány včas, ale smlouvy byly brzy nato sjednány znovu (viz bod 34 a)), což vyvolává otázky ohledně toho, zda bylo zadávání těchto zakázek řádně řízeno. Navzdory dodatečné složitosti přístupu založeného na PPP byly širokopásmové projekty ve Francii a v Irsku obecně zadány včas, ale byly méně rozsáhlé než kontrolované projekty dálnic.

U většiny kontrolovaných projektů došlo ke značným zpožděním výstavby a překročení nákladů

Většina kontrolovaných projektů nebyla dokončena včas a překročila plánovaný rozpočet

Podle příslušné literatury je vyšší efektivita u infrastrukturních projektů realizovaných v rámci PPP pravděpodobnější než u tradičních projektů, a to díky tomu, že výstavba projektu bude dokončena včas a v rámci plánovaného rozpočtu²⁰. Soukromý partner má totiž obvykle silnou motivaci dokončit výstavbu podle smluvního plánu, aby mohl včas začít přijímat platby za dostupnost nebo uživatelské poplatky a aby se vyhnul zvýšení nákladů, jehož riziko obvykle nese sám.

Zjistili jsme však, že potenciální přínosy PPP se často neprojevily, jelikož infrastruktura nebyla dokončena v plánovaném čase a za plánovanou cenu. U sedmi z devíti dokončených projektů²¹, které odpovídají projektovým nákladům ve výši 7,8 miliardy EUR, činilo zpoždění dva až 52 měsíců a celkové náklady se zvýšily téměř o 1,5 miliardy EUR, z čehož přibližně 30 % bylo spolufinancováno EU. V Řecku se náklady zvýšily o 1,2 miliardy EUR (hrazeno veřejným partnerem a 36 % spolufinancováno EU) a ve Španělsku o 0,3 miliardy EUR (hrazeno veřejným partnerem), zatímco ve Francii náklady stouply o 13 milionů EUR, tedy 73 %, což je největší zvýšení nákladů v relativním vyjádření pozorované u kontrolovaných projektů (podrobnosti obsahuje příloha III):

1. Smlouvy o španělských dálnicích byly nově sjednány krátce po jejich podpisu kvůli nezbytným změnám plánované výstavby, což vedlo k nárůstu nákladů ve výši přibližně 300 milionů EUR, které nesl veřejný partner. Náklady na dálnici A-1 se zvýšily o 33 % (158 milionů EUR) a projekt se zpozdil o dva roky, zatímco náklady na dálnici C-25 se zvýšily o 20,7 % (143,8 milionu EUR, včetně finančních nákladů ve výši 88,9 milionu EUR) a zpoždění přitom dosáhlo 14 měsíců;
2. náklady na projekt Pau Pyrénées v oblasti IKT při zajišťování jeho souladu s regulačními změnami vzrostly o 73 % (z 18 na 31 milionů EUR); přestože byla infrastruktura projektu Girondins dokončena včas, zadávání projektu se z administrativních důvodů zpozdilo o 16 měsíců;
3. fáze výstavby projektu metropolitní sítě (MAN) v oblasti IKT v Irsku byla špatně naplánovaná, takže se následně omezil rozsah celého projektu, v důsledku čehož se realizovalo méně sítí MAN (pro 66 měst místo 95) a náklady se zvýšily o 4,2 % na každé město (50 953 EUR);
4. výstavba tří dálnic v Řecku se značně zpozdila (v průměru o čtyři roky) a opětovné vyjednávání o PPP znamenalo vysoké dodatečné náklady (1,2 miliardy EUR), které nesl veřejný partner, přestože se rozsah dvou projektů výrazně zmenšil (viz následující oddíl).

Řecký „reset“: Co se stane, když se v PPP něco pokazí, a kdo to zaplatí? Veřejnost zaplatila necelých 1,2 miliardy EUR navíc

První vlna PPP v Řecku byla zadána v devadesátých letech 20. století a zahrnovala projekty jako most Rion Antirion, aténský okruh nebo nové mezinárodní letiště v Aténách. Druhá vlna PPP byla zadána mezi lety 2007 a 2008 a zahrnovala především výstavbu dálnic (viz obrázek 5). Kontrolovali jsme tři z těchto dálnic.

Zdroj: Řecký řídicí orgán OP „Dopravní infrastruktura, životní prostředí a udržitelný rozvoj“.

Tyto projekty byly do značné míry financovány z příjmů z mýtného na předem vymezených úsecích dálnice, které soukromý partner provozoval. Vážná finanční a hospodářská krize v Řecku však měla za následek prudký pokles objemu provozu, který se snížil přibližně o 50 % více, než předpovídaly nejpesimističtější scénáře²², a tedy i prudký pokles jak skutečných, tak odhadovaných příjmů z těchto tří kontrolovaných koncesí. Zejména mezi rokem 2011 a tzv. resetem (viz bod 37) se tři kontrolované dálnice potýkaly s výrazným snížením příjmů v souvislosti s poklesem objemu dopravy ve srovnání s prognózami o přibližně 63 % (ústřední dálnice), 49 % (dálnice Olympia) a 20 % (dálnice Moreas)²³. Vzhledem k tomu, že veřejné orgány ve smlouvách typu PPP přenesly větší část rizika spojeného s poptávkou (dopravou) na soukromé partnery (koncesionáře), snížení příjmů vážně ovlivnilo finanční rovnováhu smlouvy a přimělo věřitele k tomu, aby projekty přestali financovat, jelikož už nevěřili v jejich finanční životaschopnost, takže se výstavba okamžitě zastavila.

Po odsouhlasení smluvní doložky (rozšířená vyšší moc pro soukromého partnera v případě výjimečných okolností) se řecké orgány dostaly do situace, kdy jejich jedinou možností bylo:

1. buď zastavit výstavbu dálnic a čelit právním sporům a případně platit sankce a náhrady;
2. nebo s koncesionáři (a věřiteli) znovu sjednat koncesní smlouvu, a tak obnovit jejich životaschopnost, ovšem za vynaložení dodatečných veřejných nákladů.

Řecké orgány měly za to, že první scénář, tj. zastavení výstavby dálnic, je méně příznivý vzhledem k širším makroekonomickým a sociálním důsledkům, které by takové rozhodnutí znamenalo. Po třech letech vyjednávání proto byly smlouvy s koncesionáři znovu sjednány (tzv. reset), a to v listopadu 2013 (Olympia a ústřední dálnice E-65) a v prosinci 2015 (Moreas) (viz tabulka 2). To znamená, jak je podrobně popsáno níže, že veřejný partner musel nést dodatečné náklady ve výši téměř 1,2 miliardy EUR (viz bod 39).

Zdroj: ECA na základě informací poskytnutých řeckými orgány.

Zatímco datum uplynutí platnosti koncesí zůstalo stejné, v rámci „resetu“ se rozhodlo, že bude odložena výstavba rozsáhlých úseků dálnice (45 % dálnice Olympia a 55 % ústřední dálnice) a prodloužena lhůta pro dokončení výstavby všech tří projektů, což vedlo ke kratší provozní fázi pro úhradu nákladů na infrastrukturu. Zpoždění projektů a omezení jejich rozsahu měly dopad na cíl rozšířit síť řeckých dálnic a sekundární vliv na síť TEN-T jako celek. Kromě toho existuje riziko velmi nízkého využívání projektů ústřední dálnice a úseku Lefktro–Sparta dálnice Moreas, což není v souladu s kritérii řádného finančního řízení (viz zejména rámeček 1).

Navíc musel veřejný partner převzít odpovědnost za dodatečné náklady ve výši téměř 1,2 miliardy EUR (viz tabulka 3). V návaznosti na výše zmíněné rozhodnutí znovu sjednat smlouvy:

1. byl uhrazen dodatečný finanční příspěvek ve výši 470 milionů EUR (včetně 422 milionů EUR z prostředků EU) na fázi výstavby dálnice Olympia a ústřední dálnice. Měl pokrýt schodek financování vzniklý převážně v souvislosti s nižšími příjmy kvůli menšímu objemu provozu a se značným zvýšením finančních nákladů na projekty v důsledku finanční krize, která výrazně změnila finanční rovnováhu smluv.
2. Kromě toho musel veřejný partner také zaplatit dalších 705 milionů EUR koncesionářům těchto tří dálnic, a to převážně kvůli dohodám o urychlení výstavby, což z hlediska kapacitních potřeb nebylo nutné, a kvůli těmto zpožděním způsobeným veřejným partnerem:
   • odklízení archeologických nálezů,
   • získávání nezbytných povolení týkajících se životního prostředí,
   • dokončení nezbytného vyvlastnění půdy.

   Vysoký objem této platby byl způsoben také špatnou přípravou projektů a zvláště skutečností, že smlouvy o PPP byly uzavřeny před tím, než se vyřešily příslušné problémy, a dále protože zpoždění neměla automaticky za následek posun konce provozní fáze; místo toho zbývalo soukromým partnerům méně času na získání příjmů a dosažení předpokládané ziskovosti.

Zdroj: ECA na základě informací poskytnutých řeckými orgány.

V důsledku plateb státu pro koncesionáře a výrazného nárůstu finančních nákladů vzrostly celkové náklady na projekt na km dálnice Olympia o 69 % ze 7,7 na 13,0 milionů EUR, zatímco délka stavěné dálnice se zkrátila o 45 %. Obdobně se celkové náklady na projekt na km ústřední dálnice zvýšily o 47 % z původních 13,7 na 20,2 milionu EUR, zatímco silnice, která měla být postavena, se zkrátila o 55 % (viz obrázek 6). Celkově se náklady na projekt u těchto tří dálnic kvůli resetu zvýšily o 36 % z 9,1 na 12,4 milionu EUR na km, přičemž příspěvek EU na celkové náklady na projekt na km se zvýšil o 95 % z 2,1 milionu EUR na km na 4,1 milionu EUR na km²⁴.

Zdroj: ECA na základě informací poskytnutých řeckými orgány.

Většina kontrolovaných projektů má potenciál udržet služby a údržbu na dobré úrovni

Dalším potenciálním přínosem PPP je možnost zajistit díky přístupu založenému na celé době životnosti lepší úroveň údržby a služeb než u tradičních projektů, jelikož soukromý partner, jenž odpovídá za výstavbu, odpovídá zároveň za provoz a údržbu infrastruktury po celou dobu trvání projektu – mnohem déle než je typická záruční doba podle tradičních pravidel zadávání zakázek. Soukromý partner proto bude muset plánovat s přihlédnutím k dlouhodobým nákladům na provoz a údržbu, které ponese, a k dlouhodobému zajištění úrovně služeb, k němuž se zavázal ve smlouvě o PPP; bude tedy muset věnovat zvláštní pozornost kvalitě výstavby.

Kromě toho tradičně zadané projekty obvykle nezahrnují rozpočtové zdroje potřebné pro provoz a údržbu infrastruktury projektu, protože o nich se uzavírá samostatná smlouva. Smlouvy typu PPP zahrnují ustanovení o provozu a údržbě, a umožňují tak přidělit nezbytné finanční prostředky již na začátku fáze výstavby, takže veřejné orgány o nich nemohou rozhodovat dle svého uvážení.

Většina z devíti kontrolovaných projektů, které byly v době našich návštěv dokončeny, prokázala dobrou úroveň služeb a údržby, např. v oblasti konstrukční neporušenosti, vodorovného a svislého značení na dálnicích a v případě IKT doby odezvy na požadavky zákazníků na širokopásmové připojení a mnoho jiných aspektů. Tyto projekty mají potenciál udržet si dobrou úroveň služeb a údržby i v budoucnu po dobu trvání smluv. Pravděpodobnou příčinou jsou smluvní pobídky a sankce, které by mohly mít dopad na výši ročních plateb. S výjimkou dálnice C-25 ve Španělsku a tří kontrolovaných dálnic v Řecku, kde se na sankce vztahují postupy ad hoc, mohou být roční platby v případě špatné údržby automaticky sníženy nebo zvýšeny, pokud je úroveň údržby a služeb vynikající.

PPP veřejného partnera neochránily před nadměrným optimismem ohledně budoucí poptávky a využívání plánované infrastruktury

Možnost kombinovat při plánování PPP odborné znalosti veřejného a soukromého sektoru se obecně považuje za přínosnou, jelikož umožňuje realisticky posoudit budoucí využití plánované infrastruktury. Skutečnost, že se platby mohou rozložit do 20 až 30 let, však snižuje tlak na to, aby byl rozsah projektu optimalizován podle skutečných potřeb, a tím zvyšuje nebezpečí, že se veřejné subjekty budou pouštět do větších infrastrukturních projektů, než je potřeba nebo než jaké by si jinak mohly dovolit²⁵. Spolu s příliš optimistickými scénáři týkajícími se budoucí poptávky a využití plánované infrastruktury to může vést k nedostatečnému využívání projektů, menší efektivnosti nákladů a menším přínosům, než se předpokládalo.

Tak tomu bylo v případě tří kontrolovaných projektů dálnic, u nichž hrozí riziko velmi nízkého využívání, jako např. v případě ústřední dálnice (viz rámeček 1) a úseku Lefktro-Sparta dálnice Moreas v Řecku a také dokončené dálnice A-1 ve Španělsku, která se potýká s úrovní provozu o 35 % nižší, než se původně předpokládalo (20 463 vozidel místo 31 719).

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

Také kontrolované širokopásmové projekty ve Francii a v Irsku zaznamenaly nižší míru využívání zákazníky, v některých případech výrazně nižší, než se předpokládalo. Příjmy projektu Meurthe-et-Moselle (Francie) byly skoro o 50 % pod očekávanou úrovní (viz tabulka 4) a u projektu NBS (Irsko) byla míra využívání zákazníky o 69 % nižší než předpokládaná hodnota (42 004 zákazníků místo 135 948).

Zpoždění, zvýšení nákladů a nízké využití byly zčásti způsobeny nedostatečnými analýzami a nevhodnými přístupy

Abychom zjistili příčiny případných možných nedostatků při realizaci projektů (přehled potenciálních přínosů a rizik a souvisejících zjištění auditu viz příloha IV), posuzovali jsme, zda byla nejprve provedena náležitá analýza, která opodstatňuje volbu a rozsah jednotlivých projektů a volbu možnosti PPP. Také jsme zkoumali, zda byl zvolený přístup založený na PPP vhodný s ohledem na konkrétní okolnosti.

U většiny kontrolovaných projektů byla možnost PPP zvolena bez předchozí srovnávací analýzy, která by prokázala, že tato možnost maximalizuje efektivnost nákladů

Jelikož mnoho států nevyžaduje, aby se celkové náklady na PPP předem zahrnovaly do rozpočtu v okamžiku přijetí závazku, a roční platby se uznávají až několik let po schválení projektu a dokončení výstavby, jakékoli vyúčtování nákladů na PPP je značně opožděné a provádí se dlouho po přijetí klíčových rozhodnutí. Rozhodovací orgány mohou PPP kontrolovat méně pečlivě než tradiční zakázky, neboť kapitálové náklady spojené s tradičními zakázkami jsou do rozpočtu zahrnuty předem a musí soutěžit s dalšími projekty o omezené společné financování. Veřejní partneři se navíc často spoléhají na kontrolu ze strany věřitelů, jejichž cíle mohou být velmi odlišné.

Vzhledem k tomu, že PPP mají dlouhodobé dopady na budoucí generace, vyžaduje jejich výběr mimořádně důkladnou analýzu a opodstatnění. Podle osvědčených postupů řízení by se měly provádět srovnávací analýzy různých možností zadávání zakázek (např. tradičního způsobu vs. PPP), aby se vybrala možnost zaručující optimální využití nákladů. Běžně používaným nástrojem je srovnání s veřejným sektorem. Je-li možnost PPP zvolena bez jakékoli srovnávací analýzy, která by zajistila rovné podmínky mezi různými způsoby zadávání zakázek, nelze zaručit, že je to možnost, která maximalizuje efektivnost nákladů a nejlépe chrání veřejný zájem.

V případě tří z 12 kontrolovaných projektů vnitrostátní postupy nepředpokládaly žádnou srovnávací analýzu jako např. srovnání s veřejným sektorem k nalezení nejvhodnější možnosti zadání zakázky, protože se u těchto projektů nepočítalo s přímými platbami ze strany veřejnosti. Zdůvodnění volby v případě pěti ze zbývajících devíti projektů (viz příloha III) – tj. všech kontrolovaných projektů dálnic v Řecku a Španělsku – však nebylo založeno na žádné srovnávací analýze, která by přinesla další kvantitativní prvky a zohlednění aspektu efektivnosti nákladů, z něhož by se mohlo vycházet při rozhodování o možnosti zadání zakázky (příklad významu takových analýz je uveden v rámečku 2). Navíc byl Účetnímu dvoru u jednoho z těchto devíti projektů odepřen přístup k příslušným dokumentům (viz bod 51).

Přestože investice Komise do fondu Marguerite spadají pod nařízení o TEN, podle něhož má Účetní dvůr právo provádět audit i v případech, kdy je oprávněným subjektem soukromý partner²⁷, odmítly irské orgány Účetnímu dvoru poskytnout srovnání s veřejným sektorem a dokumentaci k zadávacímu řízení k projektu dálnice N17/18, které neměla k dispozici ani Komise. Odůvodnění návrhu a zadání projektu a volby možnosti PPP místo alternativních způsobů zadávání zakázek (jako jsou tradiční zakázky nebo koncese) tedy nebylo možné posoudit.

Přestože u tří posuzovaných francouzských PPP založených na dostupnosti bylo provedeno srovnání s veřejným sektorem, omezoval je nedostatek spolehlivých údajů o nákladech a systematický, příliš optimistický předpoklad úrovně příjmů³⁰, jemuž skutečné využívání ze strany zákazníků ve většině případů neodpovídalo (viz bod 46). To vedlo oproti plánu k nižší účinnosti. Kromě toho u projektů Pau-Pyrénées ve Francii a MAN v Irsku chyběla celková analýza nákladů a přínosů, což bránilo stanovení očekávaných přínosů a optimalizaci velikosti a rozsahu projektů. V případě projektu MAN to vedlo k omezení rozsahu projektu z 95 na 66 sítí MAN a náklady na každou obec, na niž se projekt vztahoval, stouply o 4,2 % (viz bod 34 c)).

Z našeho posouzení kontrolovaných projektů PPP vyplývá, že některé aspekty mohou výrazně ovlivnit výsledky projektu, a proto by mohly spadat do oblasti působnosti zvláštního hodnocení Komise. Přestože strukturování, zadávání a realizace projektů PPP spadá výlučně do pravomoci členských států, Komise může hrát důležitou úlohu při schvalování velkých projektů, které mají být spolufinancovány ze zdrojů EU. Až do programového období 2007–2013 však nezavedla zvláštní nástroje hodnocení (např. kritéria pro posuzování projektů, která by prokázala přidanou hodnotu EU, efektivnost nákladů a slučitelnost s dlouhodobými smlouvami) pro analýzu dopadu konkrétních prvků PPP na individuální velké projekty³¹.

Rozdělení rizik bylo často nevhodné a mělo pro soukromého partnera za následek menší motivaci nebo vystavení nadměrnému riziku

Jedním z důvodů pro výběr možnosti PPP je možnost rozdělit rizika (související např. s výstavbou, poptávkou, dostupností) podle zásady, že by je měl nést partner, který je schopen je lépe řídit.

Schopnost správně identifikovat a rozdělit rizika spojená s projektem, aby byla dosažena optimální rovnováha mezi přesouváním rizik a náhradou pro stranu, která riziko nese, je klíčový faktor pro úspěch PPP. Pokud se tak nestane, může to mít finanční důsledky pro veřejného partnera a bránit dosažení cílů projektu. Neoptimální ujednání o sdílení rizik mohou vést k menší motivaci pro soukromého partnera nebo vyšším projektovým nákladům a nižší odměně pro veřejného partnera.

Našli jsme sice minimálně jeden správný postup – v rámci francouzského širokopásmového projektu v Gironde bylo přihlédnuto k dosažení předpokládané úrovně služeb a byly stanoveny sankce pro případ, že by využívání ze strany zákazníků neodpovídalo finančním modelům předloženým v nabídce – ale také jsme našli řadu případů, kdy rizika nebyla rozdělena jednotným způsobem. Například:

1. Rozdělení rizik nebylo v souladu s kritérii pro udělení zakázky typu PPP: uchazeči o projekt Meurthe-et-Moselle ve Francii sice byli vybráni v souladu s kritérii pro udělení a potenciální soukromí partneři museli mimo jiné navrhnout finanční modely komercializace širokopásmových služeb, ovšem obchodní rizika nenesli oni, ale veřejný partner. V důsledku toho soukromí partneři ve fázi předkládání nabídek nenesli odpovědnost za své odhady příjmů. V průběhu auditu jsme zjistili, že příjmy byly téměř o 50 % nižší, než se předpokládalo; jednotnější rozdělování rizik by poskytlo větší motivaci k zajištění účinné komercializace širokopásmových služeb.
2. Rozdělení rizik nebylo v souladu s odměnou za soukromý rizikový kapitál: V případě projektu dálnice nesl soukromý partner riziko spojené s dostupností, ale ne riziko spojené s poptávkou. Vzhledem k tomu, že riziko spojené s dostupností závisí více na úrovni údržby, které soukromý partner dosáhl, než na vnějších faktorech, je soukromý partner vystaven menšímu množství nejistot, a měl by proto mít nárok na nižší sazbu úhrady za rizikový kapitál soukromého partnera než u rizika spojeného s poptávkou. V tomto případě však byla ve smlouvě o PPP stanovena míra výnosu z vlastního kapitálu soukromého partnera ve výši téměř 14 % za rok, což byla jedna z nejvyšších sazeb zjištěných mezi kontrolovanými projekty;
3. Nevhodné rozdělení rizik – soukromý partner nesl příliš velká rizika: u kontrolovaných projektů v Řecku se prokázalo, že pokud je podíl soukromého partnera na riziku příliš velký – jako například v případě dálnice Olympia, kde veřejný partner na soukromého partnera přenesl celé riziko spojené s poptávkou, přestože poptávku po dopravě nemohl vůbec nijak ovlivnit – mohou vyvstat velké problémy ve formě zvýšeného rizika úpadku pro soukromého partnera, a tedy dodatečné náklady a sníženou efektivnost nákladů pro veřejného partnera (viz body 36–40). Podobné rozdělení rizik bylo plánováno také pro projekt NBS v Irsku, kde se skutečné využívání ze strany zákazníků ukázalo být mnohem nižší, než se původně plánovalo (viz bod 46); kdyby soukromý partner nebyl finančně silný, výrazně nižší dosažené příjmy by ohrozily celý projekt;
4. Neúčinné rozdělení rizik: V případě projektu dálnice A-1 ve Španělsku (viz obrázek 8) bylo jak riziko spojené s poptávkou, tak riziko spojené s dostupností přeneseno na soukromého partnera, neboť odměna za projekt byla založena na stínovém mýtném placeném veřejným partnerem a upraveném tak, aby zahrnovalo bonusy nebo sankce za kvalitu údržby infrastruktury. Zatímco úroveň provozu byla oproti předpokladům výrazně nižší, kvalita údržby (kterou usnadnila nízká úroveň provozu) vedla k bonusům, které vyvážily veškeré ztráty soukromého partnera související s rizikem spojeným s poptávkou. Přestože tedy soukromý partner nesl všechna rizika, ve skutečnosti se ho nedotklo téměř žádné finanční znevýhodnění, zatímco veřejný partner se smluvně zavázal k placení výrazně vyšších částek, aby byla zajištěna vynikající údržba velmi málo využívané dálnice.

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

Dlouhodobé smlouvy o PPP nejsou přizpůsobené rychlému technologickému vývoji

Obvykle se předpokládá, že PPP cílí na maximalizaci svých přínosů kombinováním a využíváním silných stránek v podobě odborných znalostí veřejného a soukromého sektoru. Takto se předpokládá, že zajistí dodatečnou kvalitu infrastruktury a služeb a motivují k nalézání inovativních řešení při poskytování veřejných služeb³².

Kontrolované širokopásmové projekty byly realizovány jako PPP převážně proto, že veřejní partneři měli za to, že nejsou technicky způsobilí k jejich provedení tradičním způsobem, aniž by hrozilo velké nebezpečí problémů s technickým rozhraním. Narazili však na společný problém, jemuž PPP musí čelit v oblasti nových technologií, kde je volba nejvhodnějšího technologického řešení klíčovým faktorem pro úspěšné provádění dlouhodobých smluv. Kvůli zavázání se k určité technologii a konkrétním výsledkům po celou, obvykle dlouhou dobu trvání smlouvy o PPP jsou projekty vystaveny značnému riziku technologické zastaralosti, která by nevyhnutelně znamenala snížení příjmů, jakmile by byla zpřístupněna nová technologie.

Tři ze čtyř kontrolovaných širokopásmových projektů PPP ve Francii například mají fungovat 18 až 24 let a jsou založeny na kombinaci technologií, včetně rozsáhlého využití bezdrátových technologií, které každých pět až šest let vyžadují nákladné aktualizace (viz také rámeček 3). Po zavedení francouzské strategie týkající se vysokorychlostního internetu³³ bude za účelem zřízení příslušné infrastruktury nutné zahájit nová zadávací řízení, aby byly pokryty oblasti, jež byly dosud pokryty jen bezdrátovými technologiemi a v nichž již existuje smlouva o PPP platná minimálně do roku 2030. To pravděpodobně povede ke dvěma či více překrývajícím se smlouvám o PPP pro stejnou oblast – z nichž jedna bude založena na zastaralé technologii – a k případnému novému sjednávání již existujících smluv o PPP, zvýšení nákladů a nepředvídatelným důsledkům pro celou síť.

Institucionální a právní rámec stále není vhodný pro projekty PPP podporované EU

Posuzovali jsme, zda jsou právní a institucionální rámce v EU schopny zvládnout větší množství projektů PPP ve všech členských státech. Brali jsme v úvahu dostupnost odpovídajících právních předpisů v oblasti PPP, poradních jednotek pro PPP, jejichž úkolem je podporovat realizaci projektů PPP prostřednictvím poradenství, standardních smluv, modelů pro srovnávací analýzy a vhodných funkčních mechanismů pro usnadnění uplatňování všech těchto systémů i vhodných strategií pro využívání PPP jako součásti celkové investiční politiky.

Navštívené členské státy jsou sice obeznámeny s PPP, ale ne všechny mají dobře rozvinuté institucionální a právní rámce

Předpokladem úspěchu PPP jsou pevné a komplexní právní a institucionální rámce a postupy. Úspěšná realizace PPP dále závisí z velké části také na administrativní kapacitě odpovědných orgánů.

Zkoumali jsme institucionální a právní rámce čtyř členských států, které jsme navštívili, a zjistili jsme určité nedostatky, které brání úspěšné realizaci PPP:

1. Ve Francii a Irsku rámec pro PPP funguje pouze pro konkrétní typy PPP na ústřední úrovni: ve Francii fungoval komplexní institucionální rámec hlavně pro smlouvy o partnerství – jako je společné PPP typu DBFMO, založené na dostupnosti – o nichž se jedná na úrovni jednotlivých států. Jiné formy PPP, jako např. „Délégation de Service Public“ (PPP typu koncese) a smlouvy o partnerství na regionální úrovni podobným opatřením nepodléhaly. V Irsku smluvní ujednání, jako např. ujednání týkající se projektu MAN, nepodléhají stejným kontrolním postupům a srovnávací analýze jako PPP založená na dostupnosti, což by v tomto případě mohlo zabránit špatnému plánování (viz bod 34 c)).
2. V Řecku rámec PPP funguje jen pro projekty, jejichž náklady na výstavbu jsou nižší než 500 milionů EUR, což z povinného posuzování, stanoveného v právních předpisech o PPP, vyřazuje velmi rozsáhlé infrastrukturní projekty, jako jsou tři dálnice vybrané pro audit³⁴. Kvůli této situaci není pro útvar odpovědný za PPP snadné uplatňovat zavedené postupy a soustavně těžit u rozsáhlých projektů jednotným způsobem ze zkušeností jednotky PPP.
3. Španělsko pro podporu realizace kontrolovaných projektů PPP nemělo žádný zvláštní útvar ani jednotku PPP. PPP proto nemohla těžit ze standardizovaných smluvních doložek, pokynů ani nástrojů na ústřední úrovni. Španělské projekty PPP nepodléhaly analýze srovnávající PPP s jinými možnostmi zadávání zakázek (viz bod 50) ani jinému zvláštnímu posouzení z hlediska efektivnosti nákladů, uzpůsobenému pro projekty PPP.

Kromě toho jsme zjistili, že jen několik členských států nasbíralo dostatečné dlouhodobé zkušenosti a odborné znalosti veřejného sektoru v oblasti realizace úspěšných projektů PPP (viz obrázek 3). Naše analýza projektů PPP financovaných z EFSI potvrdila, že se soustředí v členských státech, které tuto možnost zadávání zakázek znají nejlépe: 14 z 18 PPP schválených v rámci EFSI do června 2017 se nacházelo ve Francii, Spojeném království, Nizozemsku, Itálii, Německu, Irsku a Řecku. Potvrzuje to také stanovisko Účetního dvora týkající se návrhu rozšířit a zvětšit oblast působnosti stávajícího nařízení o EFSI³⁵, v němž upozorňuje na velkou zeměpisnou nerovnováhu a odvětvovou koncentraci, jelikož 63 % finančních prostředků plynoucích z EFSI v rámci prostředků pro infrastrukturu a inovace směřuje do Spojeného království, Itálie a Španělska, a to převážně do odvětví energetiky (46 %) a dopravy (19 %).

Navzdory dlouhodobým dopadům PPP navštívené členské státy nevyvinuly jasnou strategii pro jejich využívání

Jedním z potenciálních přínosů projektů PPP je dřívější realizace připraveného plánu investování kapitálu, jelikož PPP mohou poskytnout důležitý dodatečný zdroj financování jako doplněk k tradičnímu rozpočtovému krytí.

Financování velkých infrastrukturních projektů a zavázání se k ročním platbám za jejich výstavbu, provoz a údržbu má však dlouhodobé důsledky pro rozpočty členských států a jejich politické rozhodování, což by vyžadovalo, aby vlády vypracovaly strategický přístup k tomu, jak určit, v jakých oblastech a za jakých okolností je možnost PPP nejvhodnější a kdy může být vhodné zavázat se dlouhodobě k určitému rozpočtu. Zjistili jsme, že většina členských států, které jsme navštívili, neměla v oblasti využívání PPP jasnou politiku ani strategii:

1. V Irsku a Řecku se PPP považují převážně za zdroj dodatečných finančních prostředků, buď k financování zejména doplňkových investic, tj. dodatečných projektů, které by nemohly být pokryty z národního investičního rozpočtu, prostřednictvím PPP (Irsko) nebo k získání soukromých prostředků (Řecko).
2. Ve Francii žádný strategický přístup k využívání PPP neexistuje. Vláda se pokusila motivovat k využívání PPP coby anticyklického opatření k uklidnění finanční a hospodářské krize, ale neuvedla jasně, jakou úlohu by PPP měla hrát v investičních strategiích. Kontrolované projekty v odvětví širokopásmového připojení byly například realizovány, aniž by na vnitrostátní úrovni byla zavedena strategie zaměřená na dosažení cíle zajistit přístup k vysokorychlostnímu internetu pro všechny (viz bod 59).
3. Ve Španělsku byly projekty PPP identifikovány na základě jejich propracovanosti, nikoli na základě důležitosti, dopadů nebo efektivnosti nákladů, což vysvětluje, proč byl například propracovanější projekt úseku dálnice A-1 méně náročného na provoz realizován prostřednictvím PPP.

Z hlediska evropské infrastrukturní politiky bylo šest kontrolovaných širokopásmových projektů ve Francii a v Irsku zaměřeno na hlavní priority EU v oblasti IKT. Zjistili jsme však, že dvě třetiny kontrolovaných projektů dálnic³⁶ nebyly součástí vysoce prioritní hlavní sítě TEN-T, která by měla zdůrazňovat prioritní zájem o dokončení sítě do roku 2030, ale globální sítě, která má být dokončena až do roku 2050. Přestože PPP coby další alternativa k tradičním způsobům zadávání zakázek mají potenciál přispět k provedení velkých prioritních infrastrukturních plánů, je otázkou, zda se vyplatilo a zda bylo odůvodněné převzít dodatečné složité požadavky a rizika spojené s možností PPP u těchto projektů, které nejsou součástí hlavní sítě, jež má být dokončena do roku 2030, a ukázaly se být obzvláště problematické, jak zdůrazňuje tato zpráva.

Úloha, kterou by PPP měla hrát v rámci širších investičních strategií, by měla pokud možno vycházet z jednotných strategických přístupů. Ze čtyř navštívených členských států se Irsko a v menší míře Řecko zamyslely nad tím, že by měly omezit využívání PPP, aby využitím chybějících kontrol a předběžného schválení rozpočtu nepřidělovaly příliš velké částky z budoucích rozpočtů. Irsko zamýšlelo omezení výdajů na PPP na 10 % celkových souhrnných kapitálových výdajů každý rok, zatímco v Řecku by celkové platby v rámci PPP podle rámce práva PPP neměly převýšit 10 % ročního programu veřejných investic a celkové roční platby za dostupnost soukromým provozovatelům by neměly přesáhnout 600 milionů EUR³⁷.

Ve Francii a Španělsku žádný strop pro celkové roční platby pro PPP neexistuje. Nebezpečí snížení fiskální flexibility kvůli počtu případů, kdy je míra poskytovaného kapitálu větší, než by bylo vzhledem k současným a dlouhodobým rozpočtovým omezením přijatelné, bylo patrné zejména na regionální úrovni (viz rámeček 4).

Kombinování financování EU s PPP s sebou nese další požadavky a nejistoty

Jen velmi málo členských států systematicky realizovalo PPP za využití podpory EU (viz body 9–19). Naše návštěvy Irska, Francie, Španělska a Řecka potvrdily, že jednou z hlavních překážek projektů PPP, jež využívají kombinovaných zdrojů, jsou kromě složitého procesu zadávání a řízení zakázky typu PPP navíc ještě propracovanější požadavky spojené s postupem podávání žádosti o grant EU. Tato situace může oba partnery přimět k tomu, aby se využívání kombinovaných finančních prostředků (PPP) zcela vyhýbali, a místo toho volili tradiční zadávání zakázek nebo realizovali PPP bez jakékoli formy podpory EU.

Kromě dalších faktorů, jako jsou dopady finanční a hospodářské krize, politické preference a omezená schopnost veřejného sektoru zabývat se PPP, bylo velmi omezené využívání podpory EU v rámci PPP zatím do jisté míry způsobeno praktickými potížemi souvisejícími s dřívějšími právními předpisy EU v oblasti financování. Nařízení o strukturálních fondech a Fondu soudržnosti na programové období 2007–2013 neobsahovala žádná zvláštní ustanovení týkající se PPP, jelikož byla v zásadě přizpůsobena mechanismům schvalování a vyplácení grantů, jež byly vytvořeny pro tradiční formy zadávání zakázek.

Nová ustanovení nařízení o společných ustanoveních na programové období 2014–2020 představují zvláštní kapitolu o PPP, v níž jsou vysvětleny možnosti podpory projektů PPP, které ESI fondy poskytují, a řešeny některé z hlavních praktických problémů. To například vedlo k zjednodušení výpočtu mezery ve financování a k možnosti prodloužit období vyplácení grantu (podrobnosti viz příloha II). Tato ustanovení sice mohou podpořit širší využívání projektů PPP, využívajících kombinovaných zdrojů i zdrojů EU, v době provádění auditu (září 2017) jich však bylo připraveno jen velmi málo.

Možnost evidovat projekty PPP jako podrozvahové položky by mohla narušit transparentnost a efektivnost nákladů

Zjistili jsme, že statistické zpracování PPP je důležitým aspektem, který veřejné orgány musí zvážit, než se rozhodnou pro využití této možnosti zadávání zakázek. Podle ESA 2010 (viz bod 6) by PPP měla být zařazena v rozvaze ekonomického vlastníka aktiva, tedy konkrétně té strany, která nese největší podíl na riziku a má nárok na většinu odměn spojených s daným aktivem. V závislosti na rozdělení rizik/odměn mezi veřejným a soukromým partnerem pravidla připouštějí dvě možnosti:

1. PPP mohou být vykazována v rozvaze vládních institucí, podobně jako tradičně zadané projekty. V tomto případě se aktivum PPP pokládá za veřejnou investici, s níž je spojeno zvýšení veřejného dluhu, a která má tudíž dopad na plnění maastrichtských kritérií;
2. PPP mohou být vykazována pod rozvahou vládních institucí přenesením investičních nákladů z investičního rozpočtu do ročních provozních rozpočtů na další roky. Výhodou je, že se podíl dluhů souvisejících s PPP nezohledňuje při posuzování plnění maastrichtských kritérií.

Rozdělení rizik mezi veřejným a soukromým partnerem je jedním z klíčových prvků smlouvy typu PPP (viz bod 54). Vzhledem k tomu, že vykazování PPP pod rozvahou vládních institucí znamená přenesení většiny rizik a výhod na soukromého partnera, existuje nevyhnutelné nebezpečí, že rozdělení bude ovlivněno vhodnějším statistickým zpracováním, a nikoli zásadou, že by rizika měla nést strana, která je schopna je lépe řídit a maximalizovat efektivnost nákladů. Obecně vzato může vykazování aktiva PPP v rozvaze zajistit rovnější podmínky mezi různými možnostmi zadávání zakázek, a tak by volba byla založena výhradně na aspektu efektivnosti nákladů.

Z analýzy politik, strategií a projektů v oblasti PPP ve čtyřech členských státech vyplynulo, že:

1. v Irsku kromě aspektu efektivnosti nákladů coby klíčového hlediska byla důležitým faktorem při volbě varianty PPP možnost vykazovat PPP pod rozvahou vládních institucí. Dva z auditovaných projektů s celkovými náklady ve výši 1,2 miliardy EUR byly uvedeny pod rozvahou a jeden v rozvaze;
2. v Řecku byla při rozhodování o volbě možnosti PPP klíčovým aspektem snaha o získání soukromého financování. Svou roli hrály také obavy týkající se statistického zpracování, a tak byly tři auditované koncese v celkové hodnotě 6,7 miliardy EUR původně vykazovány pod rozvahou. Po novém sjednání a významných změnách smluvních podmínek však byly překlasifikovány a dále uváděny v rozvaze (viz body 37–40). Žádný z projektů nebyl posouzen z hlediska efektivnosti nákladů a srovnán s jinými možnostmi zadávání zakázek;
3. Francie své PPP systematicky vykazuje v rozvaze vládních institucí, a tak se volba možnosti PPP zakládá výhradně na aspektu efektivnosti nákladů. Čtyři kontrolované projekty byly vykazovány v rozvaze a s výjimkou projektu Pau Pyrénées byla provedena analýza srovnávající PPP s alternativními možnostmi zadávání zakázek;
4. vykazování projektů PPP pod rozvahou bylo klíčovým hlediskem také pro španělské orgány. PPP, která by měla dopad na rozvahu vládních institucí, obecně nebyla podporována a kontrolovaná PPP nebyla na základě kritéria efektivnosti nákladů srovnána s alternativními možnostmi. Studie proveditelnosti projektu dálnice A1 k rozdělení rizik přistupovala s cílem ponechat projekt pod rozvahou vládních institucí, a tak zachovat „jednu z klíčových výhod PPP“³⁸. Národní kontrolní úřad však toto zamítl s tím, že dva z kontrolovaných projektů musí být uvedeny v rozvaze, jelikož rizika, která nesl soukromý partner, byla nedostačující.

Zjistili jsme, že v případě pěti z 12 kontrolovaných projektů (s celkovými náklady ve výši 7,9 miliardy EUR) byl u volby možnosti PPP přikládán velký význam možnosti vykazovat PPP pod rozvahou. Takové postupy zvyšují nebezpečí nepříznivých vedlejších účinků, které mohou narušit efektivnost nákladů, jako např. zaujatý přístup k projektům PPP dokonce i v případech, kdy by zohlednění aspektu efektivnosti nákladů mohlo vést k jinému rozhodnutí, nevyvážená ujednání o sdílení rizik a vyšší náklady pro veřejného partnera.

Kromě chybějících veřejně dostupných databází projektů PPP³⁹, které by ukazovaly závazky veřejných subjektů na další roky, omezují projekty PPP uvedené pod rozvahou vládních institucí rozsah transparentních informaci, které jsou širší veřejnosti poskytovány o dlouhodobých závazcích plynoucích z PPP a s nimi spojených povinnostech, a tedy i o jejich dopadu na výši zadlužení a schodku v daném členském státě.

Závěry a doporučení

Zjistili jsme, že ačkoli mají PPP potenciál zajistit rychlejší provádění politik a po celou dobu svého trvání dobrou úroveň údržby, kontrolovaná PPP podporovaná EU nebyla vždy účinně spravována a nezajišťovala náležitou efektivnost nákladů. Potenciálních přínosů kontrolovaných PPP často nebylo dosaženo, jelikož se – podobně jako tradičně zadávané projekty – potýkala se zpožděním, zvyšováním nákladů a nízkým využitím výsledků projektu, což mělo za následek neefektivně a neúčinně vynaložené finanční prostředky ve výši 1,5 miliardy EUR, z čehož 0,4 miliardy EUR tvořily prostředky EU.

Kromě toho chyběly náležité analýzy potenciálu PPP zajistit dodatečnou efektivnost nákladů i odpovídající strategie použití PPP a institucionálních a právních rámců. Vzhledem k tomu, že má jen několik členských států příslušnou úroveň odborných znalostí a zkušeností v oblasti realizace úspěšných projektů PPP, existuje značné riziko, že PPP nepřispějí k cíli – vyjádřenému mimo jiné v bílé knize o dopravě, stávajícím Nástroji pro propojení Evropy a nařízeních o EFSI – zajistit větší pákový efekt finančních prostředků EU ve vztahu k soukromému financování včetně PPP.

Doporučení 1 – Nepodporovat intenzivnější a širší využívání PPP, dokud nebudou vyřešeny zjištěné problémy a úspěšně provedena následující doporučení

Komise a členské státy by neměly podporovat intenzivnější a širší využívání PPP, dokud nebudou vyřešeny problémy uvedené v této zprávě a úspěšně provedena následující doporučení; zejména je zapotřebí zlepšit institucionální a právní rámce a řízení projektů a zvýšit jistotu ohledně toho, že volba možnosti PPP zaručí nejvyšší efektivnost nákladů a že projekty PPP pravděpodobně budou spravovány úspěšně.

Cílové datum provedení: okamžitě.

Kontrolované projekty PPP nebyly vždy účinné při dosahování svých předpokládaných výhod

Příslušné strategie a právní předpisy EU upravují používání PPP jako potenciálně účinného prostředku realizace infrastrukturních projektů, který zajistí dosažení veřejných cílů kombinováním různých forem veřejných a soukromých zdrojů. Zjistili jsme však, že realizace projektů ve větším rozsahu, než je obvyklé, a spojování návrhu, financování, výstavby, provozu a údržby projektu do jediné smlouvy zvýšilo riziko malé konkurence, čímž se orgán veřejné moci dostával do závislého postavení, a celkové složitosti projektu.

Volba možnosti PPP u většiny kontrolovaných projektů nepřinesla předpokládané výhody PPP, pokud jde o dokončení projektu včas a bez překročení plánovaného rozpočtu. Jak už jsme pozorovali u tradičně zadaných projektů, většina kontrolovaných projektů PPP (sedm z dvanácti projektů, což odpovídá nákladům na projekt ve výši 7,8 miliardy EUR) byla také ovlivněna nedostatky, které zahrnovaly zdlouhavá zadávací řízení (délka trvání až 6,5 roku) a fáze výstavby (zpoždění sahala od dvou do 52 měsíců). Potenciál PPP dosáhnout těchto přínosů byl ve skutečnosti omezený, neboť některá z těchto zpoždění byla způsobena faktory, které použití možnosti PPP nemohlo nijak ovlivnit (zpoždění při získávání příslušných oprávnění a povolení, právní spory týkající se zadávacího řízení nebo opětovné jednání o projektu), ale jiná byla přímo způsobena volbou možnosti PPP (jako např. problémy s finančním uzavíráním projektů a menší odolnost vůči zhoršení hospodářské a finanční situace), což vedlo k odstupu věřitelů a značným dodatečným nákladům, které nesl veřejný partner (1,5 miliardy EUR).

Možnost financovat rozsáhlé projekty během delšího časového období snižuje tlak na optimalizaci velikosti projektu podle skutečných potřeb, a tím zvyšuje nebezpečí, že veřejné subjekty budou realizovat větší infrastrukturní projekty, než je potřeba. U kontrolovaných projektů nezabránila posouzení, která provedli veřejní a soukromí partneři a věřitelé, formulaci příliš optimistických scénářů týkajících se budoucí poptávky a využití plánované infrastruktury. Odhady týkající se provozu na některých úsecích řeckých a španělských dálnic se například ani zdaleka neblížily potenciální kapacitě a skutečná míra využívání kontrolovaných širokopásmových projektů ve Francii a Irsku zákazníky byla výrazně nižší (až o 69 %) než odhadovaná míra, a tak tyto projekty zajistily nižší efektivnost nákladů a menší účinnost, než se předpokládalo.

Doporučení 2 – Zmírnit finanční dopad zpoždění a opětovného vyjednávání o nákladech na PPP nesených veřejným partnerem

Aby se lépe rozdělily náklady spojené se zpožděním a nově vyjednanými smluvními podmínkami mezi partnery s cílem zmírnit finanční dopad zpoždění způsobených veřejným partnerem a nového sjednávání smluv, zaměřeného na konečné náklady na PPP nesené veřejným partnerem, doporučujeme, aby:

1. členské státy vymezily a navrhly standardní smluvní ustanovení, jež by omezovala výši případných dodatečných nákladů, které veřejný partner musí platit.
2. členské státy zvažovaly, zda zakázky v rané fázi nevyjednat znovu, aby následné náklady nesené veřejným partnerem byly řádně odůvodněny a v souladu se zásadou efektivnosti nákladů.

Cílové datum provedení: okamžitě.

Zpoždění, zvýšení nákladů a nízké využití byly zčásti způsobeny nedostatečnými analýzami a nevhodnými přístupy

Zjistili jsme, že možnost PPP byla často zvolena bez dostatečně pevného základu v podobě analýzy. Většině kontrolovaných projektů nepředcházela žádná srovnávací analýza, jako např. srovnání s veřejným sektorem, která by ukázala, že PPP nabízí maximální efektivnost nákladů, nebo by chránila veřejný zájem zajištěním rovných podmínek pro různé metody zadávání zakázek.

Přestože investice Evropské komise do fondu Marguerite spadají pod nařízení o TEN-T, podle něhož má Účetní dvůr právo provádět audit i v případech, kdy je oprávněným subjektem soukromý partner, odmítly nám irské orgány poskytnout srovnání s veřejným sektorem a dokumentaci k zadávacímu řízení k projektu dálnice N17/18, které neměla k dispozici ani Komise. Odůvodnění návrhu a zadání projektu a volby možnosti PPP místo alternativních způsobů zadávání zakázek (jako jsou tradiční zakázky nebo koncese) tedy nebylo možné posoudit.

U většiny kontrolovaných projektů PPP se projevily nedostatky týkající se využívání možnosti PPP. Ujednání o sdílení rizik byla často špatně koncipovaná a měla za následek neúčinné nebo nejednotné rozdělení rizik nebo vystavení soukromého partnera nadměrnému riziku. V jednom případě vysoká odměna za rizikový kapitál soukromého partnera ve výši 14 % neodpovídala malému riziku, které nesl. Navíc kombinace nových technologií, například v odvětví IKT, s dlouhodobými smlouvami nebyla vždy dobře řízena, neboť veřejní partneři museli udržovat platnost smlouvy, přestože rychlost změn vedla k technologické zastaralosti.

Doporučení 3 – Zakládat volbu možnosti PPP na řádné srovnávací analýze nejlepšího způsobu zadání zakázky

Aby se zajistilo, že možnost PPP poskytne maximální efektivnost nákladů, doporučujeme, aby:

1. členské státy zakládaly volbu možnosti PPP na řádných srovnávacích analýzách, jako je srovnání s veřejným sektorem, a vhodných přístupech, které zajistí, že možnost PPP bude zvolena pouze v případě, že bude poskytovat maximální efektivnost nákladů i podle pesimistických scénářů.
2. Komise zajistila, že Účetní dvůr bude mít plný přístup k nezbytným informacím, aby mohl posoudit volbu možnosti zadávání zakázek a související zadání veřejnými orgány i v případech, kdy je podpora EU prostřednictvím finančních nástrojů poskytována přímo soukromým subjektům.

Cílové datum provedení: od září 2018.

Institucionální a právní rámec stále není vhodný pro projekty PPP podporované EU

Nedostatky zjištěné při našem auditu svědčí o tom, že pro realizaci úspěšných projektů PPP je nutná značná administrativní kapacita, což může být zajištěno jen pomocí vhodných institucionálních a právních rámců a rozsáhlých zkušeností. Zjistili jsme, že tyto podmínky v současné době existují jen v několika málo členských státech, což je v rozporu se zvýšeným důrazem EU na širší a intenzivnější zvyšování pákového efektu veřejných prostředků ve vztahu k soukromému financování a úlohou, jakou v této souvislosti mohou hrát PPP.

To potvrzuje velká zeměpisná a odvětvová koncentrace posuzovaných projektů (59 % z celkové částky od EU, což je 3,3 miliardy EUR, bylo poskytnuto Řecku; 88 % celkových nákladů na projekty podpořené EU v odvětví dopravy) a trendy týkající se projektů financovaných z prostředků EFSI, jelikož 63 % prostředků z EFSI bylo soustředěno ve Spojeném království, v Itálii a Španělsku, a to převážně v odvětví energetiky (46 %) a dopravy (19 %).

Navíc, přestože byly členské státy obeznámeny s uskutečňováním projektů PPP a koncesí, tři z členských států, které jsme navštívili (Francie, Řecko a Španělsko), neměly zcela vhodný institucionální rámec, který by zajistil úspěšné řízení projektů PPP.

Navštívené členské státy postrádaly – v různé míře – vhodný strategický přístup k využívání PPP. PPP byla považována za prostředek získávání dodatečných finančních prostředků ve formě soukromých zdrojů, ale nebylo jasně stanoveno, jakou úlohu by PPP měla hrát v rámci vnitrostátních investičních strategií nebo v jakých oblastech by bylo vhodné přidělit významný podíl prostředků budoucích rozpočtů.

Přestože PPP coby další alternativa k tradičním způsobům zadávání zakázek mají potenciál přispět k provedení velkých prioritních infrastrukturních plánů a zajistit dobrou úroveň služeb a údržby, zjistili jsme, že dvě třetiny auditovaných projektů dálnic nebyly součástí vysoce prioritní hlavní sítě TEN-T, která by měla vyzdvihovat prioritní zájem o dokončení sítě do roku 2030, ale globální sítě, která má být dokončena až do roku 2050. Kromě toho byly některé z auditovaných projektů realizovány v odvětvích (např. IKT), jež čelí rychlému technologickému vývoji, který není snadno slučitelný s dlouhou dobou trvání smlouvy.

A konečně jen několik členských států zamýšlelo omezení využívání PPP, aby nebyly přidělovány příliš velké částky z budoucích rozpočtů, které by veřejného partnera zavazovaly i v obdobích hospodářského poklesu a nebyly by k dispozici k provádění budoucích politik.

Doporučení 4 – Zavést jasné politiky a strategie týkající se PPP

Aby se zajistilo, že členské státy budou mít nezbytnou administrativní kapacitu a zavedené jasné politiky a strategie v oblasti PPP, aby bylo možné úspěšně realizovat projekty PPP podporované EU, doporučujeme, aby:

1. členské státy zavedly jasné politiky a strategie v oblasti PPP, které by jasně vymezily úlohu, kterou mají PPP hrát v rámci jejich politik investic do infrastruktury, s cílem vymezit odvětví, v nichž jsou PPP nejvhodnější, a zavést případná omezení míry, v jaké mohou být PPP účinně využívána;
2. Komise navrhla legislativní změny umožňující soustředit finanční podporu pro budoucí PPP v odvětvích, jež považuje za strategicky velmi důležité a slučitelné s dlouhodobými závazky PPP, jako např. hlavní síť TEN-T.

Datum provedení: od příštího programového období.

Pět z 12 posuzovaných projektů PPP s celkovými náklady ve výši 7,9 miliardy EUR bylo původně uváděno pod rozvahou. Třebaže to je v souladu s účetním rámcem EU, tento postup zvyšuje nebezpečí nepříznivých vedlejších účinků, které mohou narušit efektivnost nákladů, jako např. zaujatý přístup k projektům PPP dokonce i v případech, kdy by zohlednění aspektu efektivnosti nákladů mohlo vést k jinému rozhodnutí, a transparentnost.

Kombinování financování EU s PPP vedlo k dalším komplikacím a nejistotám, které nepobízely k jejich využívání. Počet projektů PPP podporovaných EU jako podíl na celkovém trhu PPP byl stále malý. Nová nařízení týkající se ESI fondů zčásti vyjasnila možnosti financování PPP, které fondy nabízejí, a odstranila některé komplikace, které by kombinování zdrojů způsobilo, ale stále existuje prostor pro zjednodušování.

Doporučení 5 – Vylepšit právní rámec EU pro vyšší účinnost projektů PPP

Aby se zmírnilo riziko upřednostňování volby možnosti PPP, podpořila větší transparentnost a zajistilo, aby PPP mohla být účinně podporována finančními prostředky EU, Účetní dvůr doporučuje, aby:

1. Komise podmínila podporu EU poskytovanou projektům PPP ujištěním, že volba možnosti PPP je odůvodněna nákladovou efektivností, a není tedy nemístně ovlivněna úvahami o rozpočtových omezeních nebo o statistickém zpracování PPP;
2. členské státy zlepšily transparentnost pravidelným zveřejňováním seznamů projektů PPP, obsahujících dostatečné a smysluplné údaje o financovaném aktivu, jejich budoucích závazcích a o tom, jak jsou vykazována v rozvaze, a zároveň zachovat ochranu důvěrných a komerčně citlivých údajů;
3. Komise posoudila zvýšenou složitost projektů PPP využívajících kombinovaných zdrojů i zdrojů EU, aby mohla přijmout další opatření na zjednodušení příslušných pravidel a postupů v rámci programů EU.

Cílové datum provedení: do konce roku 2019.

Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá Iliana IVANOVA, členka Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne středa 7. února 2018.

Za Účetní dvůr

předseda

Klaus-Heiner LEHNE

Glosář

Evropské odborné centrum pro PPP (EPEC): Za podpory ze strany EIB ve spolupráci s členskými státy sleduje vývoj na odvětvových a vnitrostátních trzích PPP a poskytuje podporu při budování institucionálních kapacit ve vnitrostátních správních orgánech zabývajících se PPP.

Evropské strukturální a investiční fondy (ESIF nebo ESI fondy): ESIF je pět samostatných fondů, jejichž cílem je snižovat regionální rozdíly v celé Unii, a to prostřednictvím politických rámců stanovených pro sedmileté rozpočtové období VFR. Jedná se o tyto fondy: Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Evropský sociální fond (ESF), Fond soudržnosti (FS), Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) a Evropský námořní a rybářský fond (ENRF).

Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR): Cílem Evropského fondu pro regionální rozvoj je posilovat hospodářskou a sociální soudržnost v Evropské unii odstraňováním zásadních regionálních rozdílů prostřednictvím finanční podpory určené na vytváření infrastruktury a pomocí produktivních investic do tvorby pracovních míst, především pro podniky.

Evropský fond pro strategické investice (EFSI): Fond EFSI je prvním pilířem investičního plánu Komise pro Evropu, který je rovněž označován jako „Junckerův plán“. Jeho cílem je v období let 2015 až 2017 mobilizovat nejméně 315 miliard EUR v rámci soukromých a veřejných dlouhodobých investic v celé EU. Fond EFSI byl zřízen při Evropské investiční bance (EIB) jako svěřenský fond s neomezenou dobou trvání, z jehož prostředků mají být financovány rizikovější části projektů. Dodatečná rizika, která nese EIB, bude zajišťovat záruka ve výši až 16 miliard EUR poskytnutá z rozpočtu EU. Členské státy mohou do fondu EFSI přispívat. Fond EFSI může financovat projekty společného zájmu či jiné projekty v oblasti propojování. V době auditu ještě nebyl přijat legislativní návrh na prodloužení doby trvání EFSI do konce roku 2020 a na zvýšení záruky z rozpočtu EU na 26 miliard EUR a dosažení investičního cíle 500 miliard EUR.

Evropský systém národních a regionálních účtů (ESA): Statistiky ESA se pro sektor vládních institucí sestavují na agregované makro úrovni a používají se jako referenční rámec pro politiku veřejných financí a zahrnují podávání zpráv členskými státy o tom, jak plní maastrichtská kritéria týkající se zadlužení a schodku. V souladu s nařízením Rady (ES) č. 549/2013 ze dne 21. května 2013 se ESA 2010 od září 2014 vztahuje na všechny členské státy.

Finanční nástroje: Finanční nástroje je obecný pojem pro smlouvy, které oprávněné straně poskytují nárok vůči povinné straně (dlužníkovi). EU poskytuje podporu pro tři možné typy finančních nástrojů: kapitálové, úvěrové a záruční nástroje. Kapitálové či úvěrové nástroje jsou smlouvy mezi investorem a příjemcem investice či mezi věřitelem a dlužníkem. Záruky jsou smlouvy, v nichž se ručitel zaručuje za práva investora či věřitele.

Finanční uzavření projektu: Okamžik, kdy jsou všechny dohody o financování týkající se určitého PPP podepsány a jsou splněny všechny v nich obsažené podmínky. Díky finančnímu uzavření mohou ze zdrojů financování projektu (např. úvěry, kapitál, granty) začít plynout prostředky a může být zahájena realizace projektu.

Fond soudržnosti (FS): Cílem Fondu soudržnosti je posilovat hospodářskou a sociální soudržnost Evropské unie financováním projektů v oblasti životního prostředí a dopravy v členských státech, jejichž HDP na obyvatele je nižší než 90 % průměru dosahovaného v EU.

Granty: Přímé finanční příspěvky (dary) z rozpočtu, kterými se financují opatření pomáhající realizovat určitou objektivní část určité politiky EU nebo které podporují fungování subjektu, který usiluje o realizaci cíle obecného evropského zájmu nebo má cíl, jenž je součástí určité politiky EU.

Jessica: JESSICA je iniciativa, kterou Evropská komise vyvinula ve spolupráci s EIB a Rozvojovou bankou Rady Evropy (CEB). Podporuje udržitelný rozvoj a regeneraci měst prostřednictvím nástrojů finančního inženýrství, upravených v nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti¹.

Nařízení o společných ustanoveních: Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006².

Nástroj pro propojení Evropy (CEF): Nástroj pro propojení Evropy poskytuje od roku 2014 finanční podporu pro tři odvětví – energetiku, dopravu a informační a komunikační technologie (IKT). V těchto třech oblastech nástroj určuje investiční priority, které by měly být realizovány v nadcházejícím desetiletí, například koridory pro přenos elektřiny a přepravu zemního plynu, využívání energie z obnovitelných zdrojů, propojené dopravní koridory a čistší způsoby dopravy, vysokorychlostní širokopásmová připojení a digitální sítě.

Operační program (OP): OP stanoví priority a konkrétní cíle členského státu a jak bude financování (spolufinancování EU i vnitrostátní spolufinancování z veřejných a soukromých zdrojů) v daném období (obvykle sedm let) využito k financování projektů. Projekty musí přispívat k dosažení určitého počtu cílů specifikovaných na úrovni prioritní osy OP. Financování OP může pocházet z EFRR, FS a/nebo ESF. Operační programy připravuje členský stát a před provedením jakýchkoliv plateb z rozpočtu EU je musí schválit Komise. Během období, k němuž se vztahují, je možné operační programy měnit pouze v případě, že s tím obě strany souhlasí.

Pákový efekt: Ve vztahu k finančním nástrojům financovaným z rozpočtu EU a vnitrostátních veřejných prostředků se pákový efekt vyjadřuje tím, kolik eur financování (veřejného či soukromého) bylo skutečně k dispozici na finanční podporu pro konečné příjemce na jedno euro veřejného financování (EU a národních veřejných prostředků), jež bylo poskytnuto na daný finanční nástroj.

Programové období: Víceletý rámec pro plánování a provádění výdajů ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti.

Projekt využívající kombinovaných zdrojů: Projekt PPP, který kombinuje finanční prostředky EU se soukromými finančními zdroji.

Řídicí orgán: Řídicí orgán je vnitrostátní, regionální nebo místní orgán veřejné moci (nebo jakýkoli jiný veřejný či soukromý subjekt) určený členským státem k řízení operačního programu. Jeho úkolem je vybírat projekty k financování, sledovat realizaci projektů a informovat Komisi o finančních aspektech a dosažených výsledcích.

Sdílené řízení: Způsob plnění rozpočtu EU, kdy Komise deleguje úkoly související s plněním rozpočtu na členské státy, ale konečná odpovědnost zůstává Komisi.

Srovnání s veřejným sektorem: Běžně používaný nástroj srovnávání, který ověřuje, zda návrh soukromé investice ve srovnání s tradiční formou veřejné zakázky nabízí nákladově efektivní řešení.

Transevropské dopravní sítě (TEN-T): Transevropské dopravní sítě (TEN-T) představují plánovaný soubor sítí silniční, železniční, letecké a vodní dopravy v Evropě. Rozvoj infrastruktury TEN-T je úzce spjat s prováděním a dalším postupem dopravní politiky EU. Zahrnují hlavní síť, která má být dokončena do roku 2030, a globální síť, jejíž dokončení je stanoveno do roku 2050.

Velký projekt: Projekt, který obsahuje hospodářsky nedělitelný soubor prací splňujících přesně vymezenou technickou funkci s jasně stanovenými cíli, jehož celkové náklady zohledněné při určování příspěvku z fondů přesahují 50 milionů EUR nebo 75 milionů EUR v případě projektu v oblasti dopravy. Na úrovni individuálního projektu se vyžaduje souhlas Komise.

Veřejní zadavatelé: Veřejní zadavatelé jsou vnitrostátní, regionální nebo místní orgány či veřejnoprávní subjekty, které musí uplatňovat směrnice o zadávání veřejných zakázek u veřejných zakázek a veřejných soutěží.

Zadávání veřejných zakázek: Zadávání veřejných zakázek je proces, kterým vnitrostátní, regionální a místní veřejné nebo veřejnoprávní orgány nakupují výrobky, služby a stavební práce, například pozemní komunikace a budovy. Pravidla a/nebo zásady zadávání veřejných zakázek platí i pro soukromé subjekty, jestliže zadávají zakázky, které jsou financovány převážně z veřejných prostředků.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát II, který se zaměřuje na výdajové oblasti týkající se investic ve prospěch soudržnosti, růstu a začleňování a jemuž předsedá členka EÚD Iliana Ivanovová. Audit vedl člen EÚD Oskar Herics a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Thomas Obermayr, vyšší manažer Pietro Puricella, vedoucí úkolu Enrico Grassi a auditoři Guido Fara, Di Haiová, Svetoslav Hristov, Maria del Carmen Jiménezová, Chrysoula Latopoulouová a Maria Ploumakiová.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2018

© Evropská unie, 2018

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: https://op.europa.eu/cs/web/general-publications/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz http://europa.eu/contact).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=cs.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.