Публично-частни партньорства в ЕС — широкоразпространени недостатъци и ограничени ползи

Кpатко изложение

Проектите за публично-частни партньорства (ПЧП) мобилизират частния и обществения сектор за предоставяне на стоки и услуги, които традиционно се предоставят само от публичния сектор, като по този начин облекчават строгите бюджетни ограничения, наложени на публичните разходи. ОТ 90-те години насам 1 749 ПЧП на обща стойност 336 млрд. евро са достигнали етапа на финансово финализиране в ЕС. Повечето ПЧП се изпълняват в транспортния сектор, където през 2016 г.са извършени една трета от всички инвестиции за годината, а след него се подреждат здравеопазването и образованието.

До момента обаче средствата на ЕС не се използват много активно за ПЧП. Въпреки че политиката на Комисията през последните години е насърчителна по отношение на използването на ПЧП (например в стратегията „Европа 2020“) като потенциално ефективно средство за изпълнение на проекти, Сметната палата установи, че през периода 2000—2014 г. само 84 ПЧП с обща стойност на проектите от 29,2 млрд. евро са получили финансиране от ЕС в размер на 5,6 млрд. евро. Отпуснатата безвъзмездна финансова помощ по структурните фондове и Кохезионния фонд е основният източник на финансиране от ЕС, а на второ място са финансовите инструменти, често в сътрудничество с Европейската инвестиционна банка (ЕИБ).

Сметната палата разгледа 12 ПЧП, съфинансирани от ЕС във Франция, Гърция, Ирландия и Испания в областта на пътния транспорт и информационните и комуникационните технологии (ИКТ). В посетените държави членки са извършени около 70 % от общите проектни разходи (29,2 млрд. евро) за подпомаганите от ЕС ПЧП. Сметната палата разгледа дали одитираните проекти са успели да се възползват от очакваните предимства на ПЧП, дали са се основавали на надеждни анализи и подходящ подход, както и дали цялостната институционална и правна рамка в посетените държави членки е подходяща за успешното изпълнение на ПЧП. Като цяло Сметната палата установи, че:

• ПЧП са позволили на публичните органи да изграждат широкомащабни инфраструктурни проекти чрез една процедура, но са увеличили риска от недостатъчна конкуренция и по този начин са поставили договарящите органи в по-слаба позиция за преговори.
• Използването на ПЧП често изисква преговори по аспекти, които обикновено не са част от традиционните процедури за обществени поръчки и поради това отнема повече време от обикновените проекти. Една трета от одитираните 12 проекта са били засегнати от значителни закъснения, като процедурите по възлагане са отнели между 5 и 6,5 години.
• Подобно на традиционните проекти и по-голямата част от одитираните ПЧП са били засегнати от значителна неефективност под формата на закъснения при етапа на изграждане, както и от големи увеличения на разходите. Общо седем от девет приключени проекта (с общи проектни разходи от 7,8 млрд. евро) са се сблъскали със закъснения от два до 52 месеца. Освен това са били необходими допълнителни публични средства в размер на почти 1,5 млрд. евро, за да се завършат одитираните пет проекта за изграждане на автомагистрали в Гърция и Испания, около 30 % от които са предоставени от ЕС (422 млн. евро). Сметната палата счита, че тази сума е изразходвана неефективно от гледна точка на постигането на потенциални ползи.
• Освен това в Гърция (която е несъмнено най-големият получател на средства от ЕС с 59 % от общия размер на отпуснатите от ЕС ресурси, или 3,3 млрд. евро) цената на километър за три проверени автомагистрали се е увеличила с до 69 %, докато в същото време обхватът на проектите е бил намален с до 55 %. Това се дължи най-вече на финансовата криза и лошо изготвените проекти от партньора от публичния сектор, което е довело до преждевременно сключени и недостатъчно ефективни договори с частните концесионери.
• Големият мащаб, високата цена и значителната продължителност на типичните инфраструктурни ПЧП изискват особено внимание. Сметната палата установи обаче, че предварителните анализи са били основани на прекалено оптимистични сценарии по отношение на бъдещото търсене и ползване на планираната инфраструктура, което е довело до по-ниско използване на проектите с до 69 % (за ИКТ) и до 35 % (за автомагистралите) в сравнение с прогнозните стойности. При това не се взема предвид предстоящия риск от крайно недостатъчно използване на автомагистралите в Гърция след тяхното завършване.
• В по-положителен аспект, деветте завършени одитирани проекта показват добро равнище на обслужване и поддръжка и имат потенциала да запазят това ниво за оставащото време от продължителността на проекта.
• За повечето от одитираните проекти вариантът за изпълнение чрез ПЧП е избран без предварително извършване на сравнителен анализ на другите възможности, например с помощта на сравнителен показател на публичния сектор, като по този начин не е било доказано, че избраният вариант предлага най-добро съотношение на разходите и ползите и защитава обществения интерес, като осигурява еднакви условия на конкуренция между ПЧП и традиционните обществени поръчки.
• Разпределението на риска между партньорите от публичния и от частния сектор често е било неподходящо, непоследователно и неефективно, докато високите ставки на възнаграждение (до 14 %) по рисковия капитал на партньора от частния сектор невинаги са отразявали понесените рискове. Освен това по-голямата част от шестте одитирани проекти в областта на ИКТ не са лесно съвместими с дългосрочни договори, тъй като се влияят от бързите промени в технологиите.

Изпълнението на успешни проекти за ПЧП изисква значителен административен капацитет, който може да бъде осигурен единствено чрез подходяща институционална и правна рамка и дългосрочен опит в работата с такива проекти. Сметната палата установи, че тези два елемента понастоящем са налице само в малък брой държави членки на ЕС. Поради това ситуацията не съответства на целта на ЕС да разходва по-голяма част от средствата на ЕС чрез смесени проекти, в т.ч. ПЧП.

Съчетаването на финансиране от ЕС с ПЧП е свързано с допълнителни изисквания и несигурности. Освен това възможността за вписване на проектите за ПЧП като задбалансови позиции е важно съображение при избора на варианта за ПЧП, но тази практика също така носи риск за влошаване на икономическата ефективност и прозрачността.

Поради това Сметната палата препоръчва на Комисията:

1. да не насърчава по-интензивно и по-широко използване на ПЧП, докато установените проблеми не бъдат преодолени и изложените по-долу препоръки успешно изпълнени;
2. да вземе мерки за намаляване на финансовото отражение на закъсненията и предоговарянето на разходите за ПЧП, които се понасят от партньорите от публичния сектор;
3. да избира варианта за ПЧП въз основа на солиден сравнителен анализ на най-добрите възможности за възлагане на обществени поръчки;
4. да установи ясни политики и стратегии за ПЧП;
5. да подобри рамката на ЕС с цел по-голяма ефективност на проектите за ПЧП.

Въведение

Какво представляват ПЧП?

Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) дефинира публично-частните партньорства (ПЧП) като дългосрочни договорни споразумения между правителството и частен партньор, при които последният осигурява и финансира публични услуги с помощта на капиталов актив, като споделя присъщите рискове³. Това широко определение показва, че ПЧП могат да бъдат насочени към постигането на множество цели в различни сектори, като например транспорт, социално жилищно настаняване и здравеопазване, както и да бъдат структурирани около различни подходи.

ПЧП не се различават по своя характер и резултати от традиционно възложените проекти, но имат някои разлики по отношение на управлението на проектите и договорите. Основната разлика между ПЧП и традиционните проекти е при поделянето на риска между партньорите от публичния и от частния сектор. По принцип рисковете при един проект за ПЧП следва да бъдат разпределени за страната, която разполага с най-подходящи инструменти за тяхното управление, като целта е да се постигне оптимален баланс между изместването на риска и компенсацията за страната, която го понася. Партньорът от частния сектор често отговаря за рисковете, свързани с проектирането, изграждането, финансирането, експлоатацията и поддръжката на инфраструктурата, докато партньорът от публичния сектор обикновено поема регулаторните и политическите рискове.

Най-често срещаната форма на ПЧП е DBFMO (акроним от английски език за „Design-Build-Finance-Maintain-Operate“ — проектиране, изграждане, финансиране, поддръжка, експлоатация)⁴. При него партньорът от частния сектор е натоварен с изпълнението на всички етапи на проекта от проектирането до изграждането, експлоатацията и поддръжката на инфраструктурата, в т.ч. набирането на средства. Тази дългосрочна перспектива е известна също и като „подход на жизнения цикъл“.

Във фигура 1 са представени графично различните етапи на ПЧП от DBFMO тип, които са показани като попадащи в отговорността съответно на частния или публичния партньор. След завършване на етапа на изграждане, партньорът от публичния сектор започва да заплаща използването на услугата на партньора от частния сектор. Размерът на вноските обикновено варира в зависимост от наличността на инфраструктурата (ПЧП, основани на наличността) или в зависимост от това до каква степен тя се използва (ПЧП, основани на търсенето), за да се гарантира, че необходимите стандарти за качество ще бъдат спазвани в продължение на целия жизнен цикъл на проекта.

Източник: Европейска сметна палата.

Причини за изпълняване на ПЧП

Съгласно актуалната литература и изследвания⁶, ПЧП се изпълняват предимно с цел да се постигнат потенциални допълнителни ползи в сравнение с традиционните методи за възлагане на обществени поръчки. Между тези ползи са:

1. по-ранно завършване на планирана програма за капиталови инвестиции, тъй като ПЧП могат да предоставят значително допълнително финансиране към традиционните бюджетни пакети;
2. възможност за по-висока ефективност при изпълнението на проекта чрез по-бързо завършване на отделните проекти;
3. възможност за поделяне на рисковете с партньора от частния сектор и оптимизиране на разходите през целия жизнен цикъл на проекта;
4. възможност за по-добра поддръжка и ниво на обслужване, отколкото при традиционните проекти, с възприемане на подход на жизнения цикъл;
5. възможност за съчетаване на експертен опит от публичния и от частния сектор по най-ефективен начин за извършване на задълбочена оценка на проекта и за постигане на оптимален проектен обхват.

Освен това рамката за счетоводна отчетност на ЕС (ЕСС 2010)⁷ позволява публичното участие в ПЧП при определени условия да се вписва като задбалансови позиции. Това стимулира тяхното използване за по-добро спазване на критериите за конвергенция за въвеждане на еврото, известни също като критериите от Маастрихт⁸.

Пазар на ПЧП в Европа

Съгласно Европейския експертен център за ПЧП (EPEC) 1 749 проекта за ПЧП на обща стойност от 336 млрд. евро са достигнали етапа на финансово финализиране на пазара на ПЧП в ЕС в периода между 1990 г. и 2016 г. Преди настъпването на финансовата и икономическа криза е налице рязко увеличаване на обема на пазара на ПЧП, но след 2008 г. броят на нови проекти за ПЧП е намалял значително (вж. фигура 2). През 2016 г. общата стойност на 64-те операции по ПЧП, които са достигнали до финансово финализиране на пазара в ЕС, възлиза на 10,3 млрд. евро. Повечето проекти са в транспортния сектор, в който през 2016 г. са извършени една трета от всички инвестиции в ПЧП, а на второ и трето място са секторите на здравеопазването и на образованието.

Източник: Европейска сметна палата въз основа на информация, предоставена от EPEC.

Както е представено във фигура 3, пазарът на ПЧП в ЕС е концентриран предимно в Обединеното кралство, Франция, Испания, Португалия и Германия, които през периода 1990—2016 г. са изпълнили проекти на стойност 90 % от общия пазар. Въпреки че някои държави членки са изпълнили многобройни проекти за ПЧП — като например Обединеното кралство с над 1 000 проекта за ПЧП на стойност почти 160 млрд. евро през посочения период, следвано от Франция със 175 проекта за ПЧП на стойност почти 40 млрд. евро — 13 от 28-те държави членки са изпълнили по-малко от пет проекта за ПЧП.

Източник: ЕСП въз основа на информация, предоставена от EPEC.

ПЧП и средствата от ЕС

Проектите за ПЧП, при които се комбинират средства от ЕС с частни финансови ресурси, се наричат смесени проекти. С участието на средства от ЕС в ПЧП публичният сектор може да направи проектите по-достъпни, като намали необходимите нива на финансиране.

Наблюдава се тенденция към по-интензивно привличане на публично финансиране с помощта на частни средства чрез ПЧП. Например, стратегията „Европа 2020“⁹ подчертава значението на ПЧП. Съгласно стратегията привличането на финансови ресурси чрез съчетаването на частни и публични средства и създаването на иновативни инструменти за финансиране на необходимите инвестиции е един от ключовите аспекти, които Европа следва да развива, за да постигне целите си за стратегията „Европа 2020“.

Бялата книга за транспорта, изготвена от Комисията през 2011 г.¹⁰, наред с другото насърчава държавите членки да използват повече ПЧП, въпреки че признава, че не всички проекти са подходящи за този механизъм. Освен това документът посочва, че финансовите инструменти могат да подпомагат финансирането на ПЧП в по-голям мащаб.

В многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г. Комисията обръща специално внимание на по-интензивното привличане на публично финансиране с помощта на частни средства и на ролята, която ПЧП могат да имат в този процес.

Както в Регламента за общоприложимите разпоредби (РОР) за периода 2014—2020 г., така и в Регламента за МСЕ¹¹, ПЧП се разглеждат като потенциално ефективен механизъм за изграждане на инфраструктурни проекти, който осигурява постигане на целите на обществената политика чрез съчетаване на различни форми на публични и частни ресурси.

Регламентът за Европейския фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ), приет през 2015 г., също предвижда използването на широк набор финансови продукти за мобилизиране на частни инвестиции. ЕФСИ може да се използва и за подпомагане на ПЧП¹².

Проекти, подпомагани от ЕС до 2014 г.

При събирането на данни за подпомаганите от ЕС ПЧП за целите на настоящия одит (април 2016 г.) Сметната палата установи, че съществуват 84 проекта за ПЧП с общи проектни разходи в размер на 29,2 млрд. евро и принос от ЕС в размер на 5,6 млрд. евро за периода 2000—2014 г. Получателят на най-много средства от ЕС е Гърция (59 % от общите средства, или 3,3 млрд. евро). В 13 държави членки липсват подпомагани от ЕС ПЧП (вж. приложение I). Както е посочено в таблица 1, транспортният сектор има най-голям дял от общите разходи (88 %), докато в областта на информационните и комуникационните технологии (ИКТ) са извършени около 5 % от разходите, а всички други сектори (отдих, водоснабдителни услуги, околна среда и т.н.) представляват 7 % от разходите.

Източник: ЕСП въз основа на данни, предоставени от Комисията, EPEC и избрани държави членки.

Безвъзмездната финансова помощ по структурните фондове и Кохезионния фонд е основният източник на финансиране от ЕС за ПЧП (67 от 84 проекта) през периода 2000—2014 г. Комисията е подкрепила другите 17 ПЧП чрез финансови инструменти, често в сътрудничество с Европейската инвестиционна банка (ЕИБ):

1. Шест проекта за ПЧП са били финансирани по Инструмента за гарантиране на заемите по проекти, свързани с трансевропейските транспортни мрежи (LGTT), а четири — по Инициативата за облигации за проекти (PBI)¹³. Тези инструменти се прилагат и управляват от ЕИБ съгласно споразумения за сътрудничество с Комисията.
2. Четири проекта за ПЧП са финансирани по фонд „Marguerite“¹⁴ — инициатива на ЕИБ, националните насърчителни банки и Комисията за извършване на капиталови инвестиции в инфраструктурни проекти на ЕС.
3. Три проекта за ПЧП са били финансирани по програмата „Съвместна европейска подкрепа за устойчиви инвестиции в градските райони“ (JESSICA).

Според Комисията¹⁵ се очаква финансовите инструменти като LGTT и преките инвестиции на ЕС във фонд „Marguerite“ (80 млн. евро) да увеличат дела и скоростта на изпълнение на инфраструктурата в рамките на TEN-T и да засилят въздействието на средствата по TEN-T.

Последни развития

По-късно, през 2015 г., Комисията и ЕИБ официално стартират дълговия инструмент МСЕ, който следва и надгражда портфейлите, разработени преди това от LGTT и PBI. Към момента на одита дълговият инструмент МСЕ, който има за цел да предоставя капиталово или квазикапиталово финансиране на по-малки проекти с по-висок риск, беше в процес на разработване.

От 2015 г. насам проекти за ПЧП са финансирани също и по ЕФСИ, който е съвместна инициатива на Комисията и ЕИБ. 18 от общо 224 проекта, одобрени към юни 2017 г., са отбелязани като ПЧП.

Обхват и подход на одита

Основната цел на извършения от ЕСП одит беше да разгледа дали финансираните от ЕС проекти за ПЧП са били управлявани ефективно и дали са предоставили достатъчно добро съотношение между ползите и разходите, като се вземе предвид тенденцията към по-интензивно привличане на публично финансиране с помощта на частни средства чрез ПЧП. По-специално, Сметната палата провери дали:

1. одитираните проекти са успели да оползотворят очакваните предимства на ПЧП (вж. точки 24—46);
2. одитираните проекти са били основани на надеждни анализи и подходящ подход (вж. точки 47—59);
3. общата институционална и правна рамка в одитираните държави членки е била подходяща за успешното изпълнение на ПЧП (вж. точки 60—76).

Одитната дейност беше извършена в периода от май 2016 г. до септември 2017 г. в Комисията (ГД „Мобилност и транспорт“, ГД „Регионална политика“, ГД „Икономически и финансови въпроси“ и Евростат) и в четири държави членки: Франция, Ирландия, Гърция и Испания.

Сметната палата разгледа съответните политики, стратегии, законодателство и проектна документация. Бяха проведени събеседвания със служители на Комисията, на публичните органи и на частните партньори в четирите държави членки, както и проверки на място на 12 съфинансирани от ЕС проекта за ПЧП в областите на пътния транспорт (шест проекта) и ИКТ (шест проекта¹⁶) (вж. фигура 4 и приложение III), избрани от установената популация от 84 проекта за ПЧП, подпомогнати от ЕС (вж. точка 15).

С това одитът постигна следния обхват:

1. избраните държави членки обхващат около 70 % от общия размер на разходите за подпомогнатите от ЕС ПЧП през периода 2000—2014 г. (20,40 от 29,2 млрд. евро) и 71 % от приноса на ЕС за ПЧП (4 от 5,6 млрд. евро), вж. приложение I;
2. секторите на транспорта и на ИКТ обхващат 93 % от общия размер на разходите за подпомогнатите от ЕС ПЧП (27,3 от 29,2 млрд. евро), вж. таблица 1;
3. избраните проекти са на обща стойност от 9,6 млрд. евро, като приносът на ЕС е 2,2 млрд. евро (вж. приложение III);
4. избраните проекти са финансирани по структурните фондове и Кохезионния фонд и чрез финансови инструменти.

Източник: Европейска сметна палата.

Констатации и оценки

Одитираните проекти за ПЧП са позволили по-бързо изпълнение на политиките и са имали потенциал за добри стандарти на дейност и поддръжка, но невинаги са били ефективни при постигането на потенциалните ползи

Сметната палата анализира дали одитираните проекти са успели да реализират потенциалните ползи от гледна точка на навременното изпълнение в рамките на бюджета, както и използването на изградената инфраструктура.

Възможността за използване на ПЧП е позволила на публичните органи да изпълняват широкомащабни инфраструктурни планове с провеждане на само една процедура

При традиционните обществени поръчки частните дружества, ангажирани да работят по големи инфраструктурни проекти, получават заплащане по време на периода на изграждане, който обикновено продължава ограничен брой години. Поради това публичните органи трябва да осигурят достатъчно бюджетни средства за финансиране на всички строителни дейности в сравнително кратък период от време. Когато средствата не са достатъчни, проектите могат да бъдат разделени на няколко различни части, които да бъдат завършени в различни години според бюджетните възможности, като това води до продължителност на изграждането на цялата инфраструктура през много години.

От друга страна, ПЧП обикновено изискват партньорът от частния сектор да финансира всички строителни дейности, след което разходите му се възстановяват от партньора от публичния сектор или от ползвателите по време на периода на експлоатация на договора, който обикновено продължава над 20 години и често може да достигне дори 30 години. Това позволява на партньора от публичния сектор незабавно да започне изграждането на цялата инфраструктура и по този начин да ускори завършването ѝ и постигането на всички ползи, произтичащи от наличието на инфраструктурата в нейната пълнота.

Такъв е случаят с одитираните проекти за автомагистрали в Ирландия, Гърция и Испания, като всички те са изградени с еднократно действие. Отговорните органи в Гърция например са избрали варианта за ПЧП, за да получат достъп до частно финансиране, без което според тях не би било възможно да се извършат проектите. В резултат на това изграждането и/или модернизирането на 744 км пътища (174 км от Централната автомагистрала, 365 км от автомагистрала „Олимпия Одос“ и 205 км от автомагистрала „Мореас“) е уредено само с три тръжни процедури, което рязко контрастира с предходния опит в изграждането на автомагистрали в Гърция с традиционно възлагане на поръчките. Например за изграждането на двете съществуващи отсечки на автомагистрала „Олимпия“ с обща дължина от 82 км са били необходими до 20 години и 31 процедури за възлагане на обществени поръчки¹⁷. Обхватът на два от одитираните проекта в Гърция обаче е бил значително намален по време на изпълнението им (вж. таблица 3).

Възлагането на големи проекти за ПЧП е увеличило риска от недостатъчна конкуренция и в някои случаи е било засегнато от значителни закъснения

Докато традиционните строителни проекти могат да бъдат разделени на лотове, за да привлекат повече оференти, проектите за ПЧП изискват определен минимален размер, за се оправдае цената на възлагането им и за да се улесни постигането на икономии от мащаба, които са необходими за повишаване на ефикасността на тяхната експлоатация и поддръжка. Много големият обхват на даден проект обаче може понякога да намали нивото на конкуренция, тъй като обикновено малко на брой дружества разполагат с финансовата възможност да представят оферти. При договорите с много висока стойност много малък брой оператори, понякога дори само един, разполагат с възможността да предложат всички необходими продукти и услуги. Това може да постави възлагащия орган в позиция на зависимост.

Има данни за това например при случая на изграждането на Централната автомагистрала в Гърция, планираните разходи за която са 2,375 млрд. евро. От четирите дружества, приканени да подадат оферти, са кандидатствали две, но на финалния етап на поръчката е била оценена само една оферта. Оценяването на поне двама оференти би поставило партньора от публичния сектор в по-добра позиция за водене на преговори, която би му помогнала да постигне по-изгодни договорни условия.

За да се възложи договор за ПЧП е необходимо да се определят и договорят всички аспекти, свързани с проектното изпълнение, финансиране, експлоатация и поддръжка — в т.ч. показателите и системите за измерване на изпълнението, които обикновено не са част от традиционните обществени поръчки и отнемат повече време. Необходимостта партньорът от частния сектор да събере средства за финансирането на проекта също може да доведе до допълнителни закъснения при ПЧП. С продължителността си от 5 години поръчката за изграждането на автомагистрала N17/N18 в Ирландия е отнела значително по-дълго от 15-те месеца, необходими средно в Ирландия за завършване на проектите за ПЧП. Липсата на ликвидност вследствие на финансовата криза е увеличила затруднението на партньора от частния сектор да намери достатъчно източници на финансиране, за да достигне до етапа на финансово финализиране, което е довело до закъснение от поне три години¹⁸.

Освен това изборът на варианта за използване на ПЧП не е повлиял положително на две от най-важните причини за закъснения, а именно съдебни производства и непълни подготвителни проучвания, които според установеното от Сметната палата засягат не само много от одитираните традиционно възложени проекти в транспортния сектор¹⁹, но и трите магистрали, изпълнени по проекти за ПЧП в Гърция. При тези три проекта са били необходими средно 6,5 години от началото на процедурата до влизането в сила на договорите. Освен това 3,5 месеца от натрупаните закъснения са били причинени изключително от избора на варианта за използване на ПЧП, тъй като договорите е трябвало да бъдат ратифицирани от Парламента при липсата към тогавашния момент на съответна правна рамка за концесии на национално ниво и на ниво ЕС.

Проектите за изграждане на автомагистрали в Испания са възложени навременно, но договорите са били предоговорени скоро след това (вж. точка 34, буква а), което повдига въпроси дали процедурите на възлагане са били управлявани добре. Въпреки допълнителната сложност на подхода, свързан с ПЧП, проектите във Франция и Ирландия за широколентов достъп до интернет като цяло са възложени навременно, но те имат по-малък обхват от одитираните проекти за изграждане на магистрали.

Повечето от одитираните проекти са засегнати от значителни забавяния в изграждането и преразходи

Повечето от одитираните проекти не са били завършени навреме и в рамките на предвидения бюджет

Съгласно актуалните източници, при инфраструктурните проекти, изпълнявани чрез ПЧП, има по-висока вероятност да се постигне повишаване на ефективността в сравнение традиционните проекти поради завършване на дейностите за изграждане навреме и в рамките на бюджета²⁰. Това се дължи на факта, че партньорите от частния сектор обикновено имат силна мотивация да завършат дейностите по изграждането според договореното, за да започнат да получават своевременно плащанията, свързани с предоставянето на инфраструктурата или с таксите, събирани от ползвателите ѝ, и да избегнат увеличаване на разходите, за което обикновено поемат рисковете.

Сметната палата обаче установи, че потенциалните ползи от ПЧП често не са били постигнати, тъй като инфраструктурата не е била завършена в рамките на планираните срокове и разходи. В седем от девет завършени проекта²¹ с проектни разходи в размер на 7,8 млрд. евро закъсненията варират от два до 52 месеца, а общото увеличение на разходите се доближава до 1,5 млрд. евро, около 30 % от които са съфинансирани от ЕС. В Гърция увеличението на разходите е в размер на 1,2 млрд. евро (поето от партньора от публичния сектор и съфинансирано със ставка 36 % от ЕС), а в Испания — 0,3 млрд. евро (поето от партньора от публичния сектор). Във Франция разходите са се увеличили с 13 млн. евро, или 73 % — най-високият преразход в относително изражение между одитираните проекти (вж. приложение III за повече информация):

1. В Испания сключените договори за изграждане на автомагистрала са били предоговорени скоро след подписването им поради необходими изменения в планираните дейности, което е довело до увеличаване на разходите с около 300 млн. евро, които следва да бъдат поети от партньора от публичния сектор. Разходите за автомагистрала A-1 са се увеличили с 33 % (158 млн. евро) и проектът е бил забавен с две години, а нарастването на разходите за автомагистрала C-25 е в размер на 20,7 % (143,8 млн. евро, в т.ч. 88,9 млн. евро финансови разходи), съчетано със закъснение от 14 месеца.
2. Цената на проекта за ИКТ „Pau Pyrénées“ във Франция се е увеличила с 73 % (от 18 до 31 млн. евро), за да отрази регулаторните промени. Въпреки че инфраструктурата за проекта „Girondins“ е завършена навреме, възлагането на проекта в било забавено с 16 месеца по административни причини.
3. Етапът на изграждане на проекта в областта на ИКТ „Metropolitan Area Network“ (MAN) в Ирландия е планиран лошо, което е довело до намаляване на обхвата на целия проект впоследствие и до реализирането му в по-малък мащаб (в 66 града вместо в 95), както и до увеличаване на разходите с 4,2 % (50 953 евро) за всеки град.
4. Изграждането на три автомагистрали в Гърция е било забавено значително (средно с четири години), а предоговарянето на ПЧП е довело до значителни допълнителни разходи (1,2 млрд. евро), които е трябвало да бъдат поети от партньора от публичния сектор, въпреки че обхвата на двата проекта е бил значително намален (вж. раздела по-долу).

„Рестартиране“ в Гърция: какво се случва, когато нещата в ПЧП се объркат и кой плаща за това? Почти 1,2 млрд. евро допълнителни разходи, заплатени от обществеността

Първата вълна на ПЧП в Гърция се възлага през 90-те години и включва проекти като изграждането на моста „Рио-Антирио“, околовръстния път на Атина и новото международно летище в Атина. Договорите по втората вълна ПЧП са сключени през периода 2007—2008 г. и обхващат най-вече изграждането на автомагистрали (вж. фигура 5). Сметната палата одитира три от тези магистрали.

Източник: Управляващ орган на ОП „Транспортна инфраструктура, околна среда и устойчиво развитие“ в Гърция.

Тези проекти са финансирани до голяма степен от приходите от пътно таксуване по предварително определени магистрални отсечки, които се обслужват от партньора от частния сектор. Сериозната финансова и икономическа криза в Гърция обаче води до срив в обема на трафика, който намалява с около 50 % повече от най-песимистичните прогнози²², и до рязко намаляване на реалните и прогнозни приходи от трите одитирани концесии. По-специално, между 2011 г. и „рестартирането“ (вж. точка 37), за трите одитирани магистрали се наблюдава значителен спад на приходите поради намаляването на трафика с поне 63 % (Централна автомагистрала), 49 % (автомагистрала „Олимпия“) и 20 % (автомагистрала „Мореас“) в сравнение с разчетите²³. Тъй като публичните органи до голяма степен са прехвърлили рисковете, свързани с търсенето (трафика), на партньорите от частния сектор (концесионерите) в договорите за ПЧП, спадът на приходите сериозно е засегнал финансовия баланс на договорите и е мотивирал заемодателите да спрат да финансират проектите, защото вече не са били убедени във финансовата им жизнеспособност, което е довело до незабавно прекъсване на строителните дейности.

Тъй като гръцките органи са се съгласили на определена клауза в подписаните договори (разширен обхват на клаузата за форсмажорни обстоятелства за партньора от частния сектор в случай на непредвидени събития), те са били поставени в ситуация, при която единствените им възможности за действие са били:

1. да прекратят изграждането на автомагистралите и да бъдат изложени на правни спорове и възможно плащане на неустойки и компенсации;
2. или да предоговорят концесионните споразумения с концесионерите (и заемодателите), за да възстановят жизнеспособността на проектите, но с цената на допълнителни публични разходи.

Отговорните гръцки органи са счели, че първият сценарий, т.е. прекратяването на строителството на магистралите, е по-неблагоприятен поради по-широките макроикономически и социални последствия от това решение. Поради това, след продължили три години преговори, договорите с концесионерите са били преразгледани („рестартирани“) през ноември 2013 г. (за Централната автомагистрала Е-65 и автомагистрала „Олимия“) и през декември 2015 г. (за автомагистрала „Мореас“) (вж. таблица 2). Както е показано по-долу, това означава, че партньорът от публичния сектор е трябвало да поеме почти 1,2 млрд. евро допълнителни разходи (вж. точка 39).

Източник: ЕСП въз основа на информация, предоставена от гръцките органи.

При „рестартирането“ финалната дата на концесиите остава непроменена, но е взето решение за отлагане на строителството на значителни отсечки от магистралите (45 % за автомагистрала „Олимпия“ и 55 % за Централната автомагистрала) и да се удължат крайните срокове за завършване и на трите проекта, което е довело до съкращаване на оперативните периоди за възстановяване на инфраструктурните разходи. Забавянето на проектите и намаляването на техния обхват се е отразило върху целта за разширяване на гръцката автомагистрална мрежа и е имало верижен ефект върху трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T) като цяло. Освен това е налице предстоящ риск от крайно недостатъчно използване на проектите за Централната автомагистрала и отсечката Лефктро-Спарта от автомагистрала „Мореас“, което не съответства на критериите за добро финансово управление (вж. по-специално каре 1).

Освен това партньорът от публичния сектор е трябвало да поеме допълнителни разходи в размер на почти 1,2 млрд. евро (вж. таблица 3). След посоченото по-горе решение за преразглеждане на договорите:

1. Изплатена е допълнителна финансова вноска в размер на 470 млн. евро (в т.ч. 422 млн. евро средства от ЕС) за периода на изграждане на Централната автомагистрала и автомагистрала „Олимпия“. Целта е да се покрие недостигът от финансиране, създаден основно от спада в приходите поради намалелия трафик и значителното увеличение на финансовите разходи на проектите като последица от кризата, която сериозно нарушава финансовия баланс по договорите.
2. Освен това партньорът от публичния сектор е трябвало да изплати допълнителни 705 млн. евро на концесионерите на трите магистрали предимно във връзка със споразумения за ускоряване на строителството, което не е било необходимо от гледна точка на нуждите от капацитет, както и във връзка със следните закъснения, причинени от партньора от публичния сектор:
   • за преместване на археологически находки;
   • за получаване на необходимите екологични разрешителни;
   • за финализиране на необходимото отчуждаване на земя;

   Големият размер на това плащане се дължи и на лошо подготвените проекти и особено на факта, че договорите за ПЧП са подписани преди разрешаването на съответните проблеми, както и на това, че закъсненията не са довели автоматично до отлагане на края на периодите на експлоатация, а вместо това партньорите от частния сектор са разполагали с по-малко време за събиране на приходи и постигане на очакваната рентабилност.

Източник: ЕСП въз основа на информация, предоставена от гръцките органи.

В резултат на извършеното плащане от държавата към концесионерите и значителното увеличаване на финансовите разходи, общите проектни разходи на километър за автомагистрала „Олимпия“ са нараснали със 69 % от 7,7 до 13,0 млн. евро, като същевременно дължината на пътя, който следва да бъде изграден, е била намалена с 45 %. Подобно на това проектните разходи на километър за Централната автомагистрала са се увеличили с 47 % от първоначалните 13,7 до 20,2 млн. евро на километър, докато дължината на пътя, който следва да бъде изграден, е била намалена с 55 % (вж. фигура 6). Като цяло поради рестартирането общите разходи по проектите за трите магистрали са се увеличили с 36 % от 9,1 до 12,4 млн. евро на километър, от които приносът на ЕС за общите проектни разходи на километър се е увеличил с 95 % от 2,1 млн. евро на километър до 4,1 млн. евро на километър²⁴.

Източник: ЕСП въз основа на информация, предоставена от гръцките органи.

Повечето от одитираните проекти имат потенциал за поддържане на добри стандарти на обслужване и поддръжка

Друга потенциална полза от ПЧП е възможността за осигуряване на по-добри нива на поддръжка и обслужване отколкото при традиционните проекти, чрез прилагане на подхода на жизнения цикъл, тъй като партньорът от частния сектор, който извършва изграждането, отговаря също и за експлоатацията и поддръжката на инфраструктурата за цялата продължителност на проекта — много по-дълго от обичайния гаранционен срок по традиционните правила за обществени поръчки. Това изисква от партньорите от частния сектор да планират с оглед на дългосрочните разходи за експлоатация и поддръжка, които ще трябва да поемат, и дългосрочното предоставяне на ниво на обслужване, дължимо съгласно договора за ПЧП. Поради това те трябва да обръщат особено внимание на качеството на изграждането.

Освен това проектите, възложени по традиционните правила, обикновено не включват бюджетните ресурси, необходими за експлоатацията и поддръжката на инфраструктурата по проекта, тъй като за тези аспекти се сключва отделен договор. Тъй като договорите за ПЧП включват разпоредби за експлоатация и поддръжка, те позволяват необходимите средства да бъдат заделени от самото начало на периода на изграждане и по този начин гарантират, че средствата не зависят от преценката на публичните органи.

По-голямата част от деветте одитирани проекта, които бяха завършени по времето на провеждане на одитните посещения на ЕСП, показват добри стандарти на обслужване и поддръжка, като например структурна цялост, хоризонтална и вертикална маркировка за автомагистралите, и, в случая на проектите за ИКТ, добро време за отговор на заявки на клиенти за широколентов достъп и много други аспекти. Тези проекти имат потенциала да продължат да предоставят добро ниво на обслужване и поддръжка за продължителността на договорите в бъдеще. Това може да се обясни със заложени в договорите стимули и санкции, които биха могли да се отразят на размера на годишните плащания. С изключение на автомагистрала C-25 в Испания и трите одитирани магистрали в Гърция, където се прилагат ad hoc процедури за санкции, годишните плащания могат да бъдат намалени автоматично при лоша поддръжка или увеличени, ако поддръжката и обслужването са много добри.

ПЧП не са защитили партньорите от публичния сектор от прекален оптимизъм по отношение на бъдещото търсене и използване на планираната инфраструктура

Възможността за съчетаване на експертен опит от публичния и частния сектор при разработването на ПЧП обикновено се счита за полезна за извършването на реалистична оценка на бъдещото използване на планираната инфраструктура. Въпреки това фактът, че плащанията могат да бъдат разпределени през период от 20—30 години, намалява натиска да се оптимизира обхвата на проектите в съответствие с действителните потребности и по този начин увеличава риска от ангажиране на публичните органи с по-големи инфраструктурни проекти, отколкото е необходимо или отколкото те биха могли да си позволят при обичайни обстоятелства²⁵. Заедно с прекалено оптимистичните прогнози за бъдещото търсене и използване на планираната инфраструктура, това може да доведе до недостатъчно използване на проектите с по-слаба икономическа ефективност и по-малко ползи от очакваното.

Такъв е случаят с трите одитирани проекта за изграждане на автомагистрали, при които съществува риск от крайно недостатъчно използване, например Централната автомагистрала (вж. каре 1) и отсечката Лефктро-Спарта от автомагистрала „Мореас“ в Гърция, както и завършената автомагистрала A-1 в Испания, при които обемът на трафика е бил с 35 % по-нисък от първоначално предвиденото (20 463 превозни средства вместо 31 719).

Източник: Европейска сметна палата.

Освен това одитираните проекти за широколентов достъп до интернет във Франция и Ирландия също са отчели присъединяване на клиенти по-ниско, а понякога и много по-ниско от очакваното. Проектът в Мьорт-е-Мозел (Франция) е отбелязал приходи с почти 50 % под очакванията (вж. таблица 4), а за проект „NBS“ (Ирландия) реалните стойности на присъединяване на клиенти са били с 69 % по-ниски от прогнозните (42 004 клиенти вместо 135 948).

Закъсненията, увеличенията на разходите и недостатъчното използване донякъде се дължат на недостатъчно добри анализи и неподходящи подходи

За да установи причините за възможните слабости в изпълнението на проектите (за общ преглед на потенциалните ползи и рискове и свързаните с тях одитни констатации вж. приложение IV), Сметната палата разгледа дали са били налице достатъчни предварителни анализи, обосноваващи избора и обхвата на всеки от проектите, както и избора на варианта за изпълнение на ПЧП. Беше разгледано също така дали избраният подход за изпълнение на ПЧП е бил подходящ в конкретните обстоятелства.

За повечето от одитираните проекти вариантът за изпълнение на ПЧП е бил избран без предварителен сравнителен анализ, който да покаже, че този вариант постига оптималното съотношение между разходите и ползите

Тъй като много държави не изискват предварително бюджетиране на пълните разходи на ПЧП към момента на поемане на задължението, а годишните такси се признават едва няколко години след одобрението на проекта и края на изграждането, всяка декларация за разходите на ПЧП е значително забавена и се представя дълго време след като са взети ключовите решения. Лицата, отговорни за вземането на решения, могат да не контролират ПЧП толкова строго, колкото традиционните договори, тъй като капиталовите разходи за ПЧП са бюджетирани предварително и трябва да се конкурират с други проекти за ограничен резерв от финансиране. Освен това публичните партньори често разчитат на контрола, извършен от кредиторите, чиито цели могат да бъдат много различни.

Тъй като ПЧП имат дългосрочно въздействие върху бъдещите поколения, изборът им изисква особено задълбочен анализ и обосновка. Добрите управленски практики включват извършване на сравнителни анализи между различни варианти на обществени поръчки (например традиционни или ПЧП), за да бъде избран този, който предлага най-добро съотношение между качество и цена. Често използван инструмент е Сравнителният показател на публичния сектор (PSC). Ако бъде избран вариантът за ПЧП без никакъв сравнителен анализ, който да осигури равни условия между различните методи за възлагане на обществени поръчки, не може да се гарантира, че той е този, който предлага оптимално съотношение между качество и цена и най-добра защита на обществения интерес.

При три от 12-те одитирани проекта националните процедури не предвиждат никакъв сравнителен анализ, като например PSC, който да идентифицира най-подходящия вариант за възлагане на обществени поръчки, тъй като тези проекти не предвиждат преки плащания на публични средства. Въпреки това, основанието за подбор на пет от останалите девет одитирани проекта (вж. приложение III) — т.е. всички одитирани проекти за магистрали в Гърция и Испания — не е основано на сравнителен анализ, който би предоставил допълнителни количествени елементи и икономически съображения като база за решението за възлагане на поръчка (в каре 2 е представен пример за значението на такъв анализ). Освен това за един от деветте проекта на Сметната палата беше отказан достъп до съответните документи (вж. точка 51).

Въпреки че инвестицията на Комисията във фонд „Marguerite“ попада в обхвата на регламент за TEN, в който се предвиждат одитни правомощия на ЕСП дори в случай, че бенефициентът е партньор от частния сектор²⁷, ирландските органи отказаха да предоставят на одиторите PSC и документацията за обществената поръчка за проекта на магистрала N17/18, които също не бяха на разположение в Комисията. Следователно основанието за разработването и възлагането на проекта и за избора на варианта за изпълнение на ПЧП, вместо на алтернативните методи за възлагане на обществени поръчки (като например традиционните процедури за възлагане на обществени поръчки и концесии), не може да бъде оценено.

Въпреки че са били използвани сравнителни показатели на публичния сектор за трите одитирани френски ПЧП, основани на наличността, те са били възпрепятствани от липсата на надеждни данни за разходите и от систематични очаквания за прекалено оптимистични нива на приходи³⁰, които в повечето случаи не са отговаряли на действителното потребление на клиентите (вж. точка 46), което е довело до по-слаба от планираната ефективност. Освен това за проекта в Pau-Pyrénées във Франция и за проекта MAN в Ирландия също липсва цялостен анализ на разходите и ползите, което е затруднило идентифицирането на очакваните ползи и оптимизирането на размера и обхвата на проектите. За проекта MAN това е довело до намаляване на обхвата на проекта от 95 на 66 мрежи в населено място и разходите по общини, обслужвани от проекта, са се увеличили с 4,2 % (вж. точка 34, буква в).

Оценката на Сметната палата на одитираните проекти за ПЧП показа, че някои аспекти могат да се отразят съществено на резултатите по проектите и, следователно, биха могли да попаднат в обхвата на специфична оценка на Комисията. Въпреки че структурирането, възлагането на обществени поръчки и изпълнението на проекти за ПЧП са от изключителната компетентност на държавите членки, Комисията може да изиграе важна роля, когато трябва да одобрява съфинансиране на големи проекти със средства на ЕС. До програмния период 2007—2013 г. обаче тя не е въвела специални инструменти за оценка (напр. критерии за оценка на проекти, които да демонстрират добавената стойност за ЕС, икономическата ефективност и съвместимостта с дългосрочни договори) за анализ на въздействието на специфични характеристики на ПЧП върху отделни големи проекти³¹.

Разпределението на риска често е неподходящо, което води до по-малко стимули или до прекомерна рискова експозиция за частния партньор

Една от причините за избора на варианта за изпълнение на ПЧП е възможността за разпределяне на рисковете (свързани например с изграждане, търсене, наличност) в съответствие с принципа, че те следва да се поемат от партньора, който е най-подходящ за тяхното управление.

Способността за установяване и разпределяне на рисковете по проектите правилно, така че да се постигне оптимален баланс между изместването на риска и компенсацията за страната, която поема риска, е ключов фактор за успеха на ПЧП. Ако това не бъде постигнато, може да възникнат финансови последици за партньора от публичния сектор и да бъде възпрепятствано постигането на целите на проектите. Неоптималните механизми за споделяне на риска могат да доведат до по-малко стимули за партньора от частния сектор или до по-големи разходи по проекта и по-малко ползи за партньора от публичния сектор.

Сметната палата установи най-малко една добра практика — проектът на Франция за широколентов достъп до интернет в Жиронд взема под внимание постигането на очакваните нива на обслужване и предвижда санкции в случай че потреблението на клиентите не е в съответствие с финансовите модели, представени в тръжната оферта. Въпреки това бяха констатирани и редица случаи, при които рисковете не са били разпределени по съгласуван начин. Някои примери:

1. Разпределението на риска не е в съответствие с критериите за възлагане на договора за ПЧП: въпреки че оферентите за проекта в Мьорт-е-Мозел във Франция са били избрани в съответствие с критерии за възлагане, които включват условието потенциалните партньори от частния сектор да предложат финансови модели за пазарна реализация на широколентови услуги, търговските рискове са поети не от тях, а от партньора от публичния сектор. Това означава, че партньорите от частния сектор не носят отговорност за своите прогнози за приходите на етапа на подаване на офертите. По време на одита ЕСП установи, че приходите са почти 50 % под очакваното. Едно по-последователно разпределение на риска би осигурило по-силен стимул, който да гарантира ефективната пазарна реализация на широколентовите услуги.
2. Разпределението на риска не е съгласувано с възнаграждение на частния рисков капитал: в случая на проект за автомагистрала, партньорът от частния сектор е понесъл риска, свързан с наличността, но не и риска, свързан с търсенето. Тъй като първият зависи повече от нивото на поддръжка, достигнато от партньора от частния сектор, отколкото от външни фактори, той излага частния партньор на по-малко несигурност и поради това следва да доведе до по-ниски ставки на възнаграждение за капитала на частния партньор отколкото риска, свързан с търсенето. Въпреки това, в този случай в договора за ПЧП е предвиден процент на възвръщаемост от почти 14 % годишно за собствения капитал на частния партньор, който е сред най-високите проценти от одитираните проекти.
3. Неподходящо разпределение на риска — прекомерен риск, поет от партньора от частния сектор: одитираните проекти в Гърция показват, че когато партньорът от частния сектор поема прекомерно висок дял от риска — както например в случая на автомагистрала „Олимпия“, когато партньорът от публичния сектор е прехвърлил изцяло към частния партньор риска, свързан с търсенето, въпреки че партньорът от частния сектор не упражнява никакво влияние върху транспортните нужди — основните предизвикателства могат да възникнат под формата на увеличен риск от несъстоятелност за частното дружество, а следователно и допълнителни разходи и намалена икономическа ефективност за партньора от публичния сектор (вж. точки 36—40). Подобно разпределение на риска е било предвидено също така за проекта за „NBS“ (Национална схема за широколентова мрежа) в Ирландия, за който действителното потребление на клиентите се е оказало много по-слабо от първоначално планираното (вж. точка 46). Ако партньорът от частния сектор не е бил финансово стабилен, значително по-ниските приходи са щели да изложат на риск целия проект.
4. Неефективно разпределение на риска: При проекта за автомагистрала А-1 в Испания (вж. фигура 8) както рискът, свързан с търсенето, така и рискът, свързан с наличността, са били прехвърлени към партньора от частния сектор, тъй като възнаграждението по проекта е било основано на изплащани от партньора от публичния сектор такси в сянка, които са коригирани, за да включват бонуси или санкции във връзка с качеството на поддръжката на инфраструктурата. Въпреки че нивото на трафик е било значително под очакванията, качеството на поддръжката (която е улеснена от ниските нива на трафик) е генерирало бонуси, които са компенсирали всички загуби на партньора от частния сектор, произтичащи от риска, свързан с търсенето. Ето защо, въпреки че всички рискове са били поети от партньора от частния сектор, на практика той почти не е претърпял финансови щети, докато партньорът от публичния сектор е бил договорно задължен да заплати значително по-големи суми за осигуряване на първокласна поддръжка на автомагистрала, която не се използва достатъчно.

Източник: Европейска сметна палата.

Дългосрочните договори за ПЧП не са добре адаптирани към бързите темпове на технологични промени

От публично-частните партньорства обикновено се очаква да се стремят към максимално увеличаване на ползите чрез комбиниране и надграждане на съответните силни страни на опита на партньорите от публичния и частния сектор. Очаква се по този начин те да постигнат допълнително качество на инфраструктурата и услугите, както и да предоставят стимули за идентифициране на новаторски решения при предоставянето на обществени услуги³².

Одитираните проекти за широколентов достъп до интернет са били изпълнявани под формата на ПЧП главно защото партньорите от публичния сектор са счели, че не разполагат с техническата възможност да ги изпълнят по традиционен начин, без да бъдат изложени на повишен риск от технически проблеми с интерфейса. Те обаче са били изправени пред общ проблем за всички ПЧП в областта на новите технологии, при които изборът на най-подходящите технологични решения е ключов фактор за успешното изпълнение на дългосрочните договори. Възприемането на дадена технология и ангажирането с постигане на определен резултат за обикновено голямата продължителност на договор за ПЧП излага проектите на значителен риск от технологично остаряване, което неизбежно води до намаляване на приходите веднага след като се появи нова технология.

Например три от четирите одитирани проекти за ПЧП за широколентов достъп до интернет във Франция трябва да продължат от 18 до 24 години и се основават на съчетание от технологии, включително широко използване на безжични технологии, които изискват скъпи актуализации на всеки пет или шест години (вж. също каре 3). С приемането на френската стратегия за свръхвисокоскоростен интернет³³ за въвеждането в експлоатация на съответната инфраструктура ще бъде необходимо да се стартират нови процедури за възлагане на обществени поръчки, за да се обхванат районите, в които наскоро са въведени безжични технологии и за които вече съществува договор за ПЧП в сила до 2030 г. и след това. Това вероятно ще доведе до обхващане на един и същ район от два или повече припокриващи се договора за ПЧП — като един от тях се основава на остарели технологии — както и възможно предоговаряне на съществуващи договори за ПЧП, увеличаване на разходите и непредвидими последици за цялата мрежа.

Институционалната и правна рамка все още не е подходяща за подкрепяните от ЕС проекти за ПЧП

Сметната палата направи оценка на това дали правните и институционални рамки в ЕС са в състояние да се справят с по-голям брой проекти за ПЧП във всички държави членки. Съображенията включват наличието на адекватно законодателство за ПЧП, консултативни звена, които да подпомагат изпълнението на проекти за ПЧП чрез препоръки, стандартни договори, образци за сравнителни анализи и подходящи функциониращи механизми за улесняване на прилагането на всички тези системи, както и подходящи стратегии за използване на ПЧП като част от общата инвестиционна политика.

Въпреки че са запознати с ПЧП, не всички посетени от ЕСП държави членки разполагат с добре разработени институционални и правни рамки

За да бъдат успешни, ПЧП изискват стабилни и цялостни правни и институционални рамки и процеси. Освен това успешното осъществяване на ПЧП също така зависи до голяма степен от административния капацитет на отговорните органи.

Сметната палата извърши проверка на институционалните и правните рамки на четирите посетени държави членки и установи някои недостатъци, които възпрепятстват успешното прилагане на ПЧП:

1. Във Франция и Ирландия рамката за ПЧП действа само за специфични видове ПЧП на централно ниво: във Франция всеобхватната институционална рамка действа главно за договорите за партньорство (Contrats de Partenariat) — като общата схема за ПЧП от DBFMO вид, основани на наличността — които се договарят на национално равнище. Други форми на ПЧП, като например „Délégation de Service Public“ (ПЧП от вида на концесиите) и Contrats de Partenariat на регионално равнище, не са обект на подобни условия. В Ирландия договорни споразумения като тези за проекта MAN не са предмет на същите процедури за контрол и сравнителен анализ като ПЧП, основани на наличността, които в този случай евентуално са щели да предотвратят лошото планиране (вж. точка 34, буква в).
2. В Гърция рамката за ПЧП действа само за проекти със строителни разходи под 500 млн. евро, което изключва от задължителните оценки, предвидени в Закона за ПЧП, много големите инфраструктурни проекти като трите автомагистрали, избрани за одита³⁴. Тази ситуация не улеснява отдела, отговарящ за ПЧП, да прилага установените процедури и последователно да се възползва от опита на звеното за ПЧП при широкомащабни проекти.
3. Испания не разполага със специален отдел или звено за ПЧП в подкрепа на изпълнението на одитираните проекти за ПЧП: поради това ПЧП не са били в състояние да се възползват от стандартните договорни клаузи, насоки и инструменти на централно равнище. Испанските проекти за ПЧП не са били обект на сравнителен анализ с други варианти за възлагане на обществени поръчки (вж. точка 50) или каквито и да е други специфични оценки за икономическа ефективност, пригодени за проекти за ПЧП.

Освен това ЕСП установи, че само малък брой държави членки са натрупали достатъчно дългосрочен опит и експертни познания в публичния сектор с изпълнението на успешни проекти за ПЧП (вж. фигура 3). Анализът на Сметната палата на финансираните от ЕФСИ проекти за ПЧП потвърди, че те са съсредоточени в държави членки, които са най-добре запознати с този вариант за възлагане на обществени поръчки: 14 от 18-те ПЧП, одобрени по ЕФСИ към юни 2017 г., са разположени във Франция, Обединеното кралство, Нидерландия, Италия, Германия, Ирландия и Гърция. Това се потвърждава допълнително и от Становището на Сметната палата относно предложението за разширяване на обхвата и удължаване на срока на действие на настоящият регламент за ЕФСИ³⁵, което насочи вниманието към сериозни географски дисбаланси и секторна концентрация, като се има предвид, че 63 % от финансирането по ЕФСИ в рамките на Инфраструктурния и иновационен прозорец, отиват в Обединеното кралство, Италия и Испания, главно в секторите на енергетиката (46 %) и транспорта (19 %).

Въпреки дългосрочното въздействие на ПЧП, посетените държави членки не са разработили ясна стратегия за тяхното използване

Една от потенциалните ползи от проектите за ПЧП е по-ранното завършване на планирана програма за капиталови инвестиции, тъй като ПЧП могат да предоставят важен източник на допълнително финансиране към традиционните бюджетни пакети.

Финансирането на големи инфраструктурни проекти и поемането на ангажимент за годишни плащания за тяхното изграждане, експлоатация и поддръжка обаче има дългосрочни последици за бюджетите на държавите членки и за вземането на политически решения, което налага правителствата да разработят стратегически подход, за да установят в кои области и при какви обстоятелства вариантът за изпълнение на ПЧП е най-подходящият и кога е добре да се поеме ангажимент за бюджет в дългосрочен план. Сметната палата констатира, че повечето от посетените държави членки не разполагат с ясна политика и стратегия по отношение на използването на ПЧП:

1. В Ирландия и Гърция ПЧП са считани главно като източник на допълнително финансиране, предимно за добавяне на инвестиции като например за допълнителни проекти, които не са могли да бъдат обхванати в рамките на националния бюджет чрез ПЧП (Ирландия), или за привличане на частни средства (Гърция).
2. Във Франция липсва стратегически подход към използването на ПЧП. Правителството е опитало да насърчи използването на ПЧП като антициклична мярка за справяне с финансовата и икономическа криза, но не е изяснило каква роля следва да поемат ПЧП в инвестиционните стратегии. Така например, одитираните проекти за ПЧП в сектора на широколентовия достъп до интернет са изпълнени без да е въведена цялостна стратегия на национално равнище за постигане на целта за осигуряване на високоскоростен достъп до интернет за всички (вж. точка 59).
3. В Испания проектите за ПЧП са избрани въз основа на това колко е напреднала тяхната разработка, а не въз основа на тяхното значение, въздействие или икономическа целесъобразност, което обяснява защо, например, един по-напреднал в развитието си проект за участък от автомагистрала A-1 с по-слабо интензивно движение е изпълнен посредством ПЧП.

От гледна точка на европейската инфраструктурна политика шестте одитирани проекти за широколентов достъп до интернет във Франция и Ирландия са насочени към основните приоритети на ЕС в областта на ИКТ. Сметната палата обаче установи, че две трети от одитираните проекти за автомагистрали³⁶ не са били част от високоприоритетната основна трансевропейска транспортна мрежа TEN-T, чиято цел е да подчертае приоритета за завършване на мрежата до 2030 г., а от широкообхватната мрежа, която се очаква да бъде завършена до 2050 г. Въпреки че ПЧП имат потенциал да допринесат, като допълнителна възможност освен традиционните методи за възлагане на обществени поръчки, към приключването на приоритетните големи инфраструктурни проекти, не е сигурно дали е било оправдано да се приемат допълнителните сложни изисквания и рисковете, свързани с варианта за изпълнение на ПЧП за тези проекти, които не са част от основната мрежа, планирана за завършване до 2030 г., и които се оказват особено проблематични, както беше подчертано в настоящия доклад.

Ролята на ПЧП в по-широките инвестиционни стратегии следва по възможност да бъде основана на последователни стратегически подходи. От четирите посетени държави членки Ирландия и в по-малка степен Гърция са обмислили ограничаване на използването на ПЧП, за да не се отделя прекалено голяма част от бъдещите бюджети поради липсата на предварително признаване и контрол на бюджета. Ирландия е предвидила ограничаване на разходите за ПЧП на 10 % от общите съвкупни капиталови разходи на годишна основа, докато в Гърция общата сума на плащанията за ПЧП в рамките на Закона за ПЧП следва да не надвишава 10 % от годишната програма за публични инвестиции, а общите годишни плащания за наличност на частни оператори следва да не надхвърлят 600 млн. евро³⁷.

Във Франция и Испания няма таван на общите годишни плащания за ПЧП. Рискът за ограничена фискална гъвкавост, свързан с различните възможности за по-високи нива на капитализация предвид настоящите и дългосрочните бюджетни ограничения, е особено явен на регионално равнище (вж. каре 4).

Съчетаването на финансиране от ЕС с ПЧП е свързано с допълнителни изисквания и несигурности

Само малък брой държави членки са изпълнявали систематично ПЧП с подкрепата на ЕС (вж. точки 9—19). Посещенията от страна на Сметната палата на Ирландия, Франция, Испания и Гърция потвърдиха, че една от основните пречки за смесени проекти за ПЧП са по-сложните изисквания, наложени от процедурата за кандидатстване за безвъзмездна финансова помощ от ЕС, в допълнение към сложния процес на възлагане на обществени поръчки и управление на ПЧП. Тази ситуация може да принуди двамата партньори от самото начало да избягват използването на смесено финансиране (ПЧП), а вместо това да изберат традиционния модел за възлагане на обществени поръчки или да прилагат ПЧП без каквато и да е форма на подкрепа от ЕС.

Наред с други фактори, като например последиците от финансовата и икономическа криза, политическите предпочитания и ограничения капацитет на публичния сектор за справяне с ПЧП, слабото използване на помощта от ЕС за ПЧП досега се е дължало до известна степен на практически трудности, свързани с предишните разпоредби за финансиране на ЕС. Регламентите на структурните фондове и на Кохезионния фонд за програмния период 2007—2013 г. не съдържат специфични разпоредби за ПЧП, тъй като са основно пригодени да работят с механизмите за одобряване и изплащане на безвъзмездна помощ, създадени за традиционните форми за възлагане на обществени поръчки.

Новите разпоредби от РОР за програмния период 2014—2020 г. въвеждат специална глава относно ПЧП, с цел разясняване на възможностите, предоставени от ЕСИФ за подкрепа на проекти за ПЧП и за решаване на някои от основните практически трудности. Това е довело например до опростяване на изчисленията на недостига на финансиране и до възможност за удължаване на периода на отпускане на безвъзмездната финансова помощ (вж. приложение II за повече подробности). Въпреки че тези разпоредби биха могли да насърчат по-широкото използване на смесени проекти на ЕС за ПЧП, много малко от тях са били изготвени към момента на одита (септември 2017 г.).

Възможността за регистриране на проекти за ПЧП като задбалансови позиции, води до риск от намаляване на прозрачността и икономическата ефективност

Сметната палата установи, че статистическото третиране на ПЧП е важен фактор за публичните органи при вземането на решение дали да използват този вариант за възлагане на обществени поръчки. Съгласно ЕСС 2010 (вж. точка 6) ПЧП следва да бъдат разпределени към счетоводния баланс на икономическия собственик на актива, а именно страната, която поема по-голямата част от рисковете и има право на повечето ползи, свързани с актива. В зависимост от разпределението на рисковете и ползите между партньорите от публичния и частния сектор, правилата позволяват две възможности:

1. ПЧП могат да бъдат записани в държавния счетоводен баланс по подобен начин като традиционно възложените проекти. Този вариант третира актива на ПЧП като публична инвестиция, която води до увеличаване на държавния дълг в съответствие с инвестицията, и следователно има отражение върху спазването на критериите от Маастрихт;
2. ПЧП могат да бъдат записвани извън държавния счетоводен баланс чрез изместване на инвестиционните разходи от капиталовия бюджет към годишните оперативни бюджети за следващите години. Предимството е, че делът на дълга, свързан с ПЧП, не се взема предвид за целите на спазването на критериите от Маастрихт.

Разпределението на риска между партньорите от публичния и частния сектор е един от ключовите елементи на договора за ПЧП (вж. точка 54). Тъй като запазването на ПЧП извън държавния счетоводен баланс означава пренасочване на по-голямата част от рисковете и ползите към частния партньор, съществува присъщ риск механизмът на разпределение да бъде повлиян от предпочитаното статистическо третиране, а не от принципа, че рисковете следва да се поемат от страната, която е в състояние по-добре да ги управлява и да постигне максимално увеличаване на икономическата ефективност. По принцип вписването на актив на ПЧП в счетоводния баланс може да осигури еднакви условия на конкуренция между различните варианти за възлагане на обществени поръчки, като остави избора единствено на съображенията за икономическа ефективност.

От анализа на политики, стратегии и проекти за ПЧП в четирите държави членки, стана ясно, че:

1. В Ирландия, в допълнение към ключовите съображения за икономическа ефективност, възможността за запазване на ПЧП извън държавния счетоводен баланс е важен фактор при избора на варианта за изпълнение на ПЧП. Два от одитираните проекти с общи разходи в размер на 1,2 млрд. евро, са били вписани извън баланса, а един — в баланса;
2. В Гърция, ключовото съображение при избора на варианта за изпълнение на ПЧП е било желанието да се привлече частно финансиране. Опасенията относно статистическото третиране също са изиграли своята роля, така че трите одитирани концесии на обща стойност 6,7 млрд. евро първоначално са били вписани извън баланса. Те обаче са били прекласифицирани в балансови позиции след като условията на договора са били предоговорени и значително изменени (вж. точки 37—40). Нито един от проектите не е бил обект на сравнителни оценки за икономическа ефективност спрямо други варианти за възлагане на обществени поръчки.
3. Франция систематично вписва своите ПЧП в държавния счетоводен баланс, което оставя избора на варианта за изпълнение на ПЧП единствено на съображенията за икономическа ефективност. Четирите одитирани проекта са били вписани като балансови позиции и, с изключение на проекта „Pau Pyrénées“, съществува сравнителен анализ на алтернативни варианти за възлагане на обществени поръчки.
4. Записването на проекти за ПЧП като задбалансови позиции също е било ключово съображение за испанските органи. По принцип ПЧП, които биха оказали въздействие върху държавния счетоводен баланс, не са били насърчавани, а одитираните ПЧП не са били оценени спрямо алтернативните варианти с помощта на критерии за икономическа ефективност. Например, проучването за осъществимост на проекта за автомагистрала A1 е разгледало разпределението на риска с целта да се поддържа проекта извън държавния счетоводен баланс и по този начин да се запази „едно от основните предимства на ПЧП“³⁸. Въпреки това, Националната счетоводна служба е отхвърлила това становище и е постановила, че двата одитирани проекта следва да бъдат вписани в счетоводния баланс, защото частният партньор е поел недостатъчен риск.

Сметната палата установи, че при пет от одитираните 12 проекта (на обща стойност 7,9 млрд.евро) при избора на варианта за изпълнение на ПЧП ключово съображение е била възможността за вписване на ПЧП като задбалансови позиции. Подобни практики увеличават рисковете от отрицателни странични ефекти, които могат да повлияят негативно върху икономическата ефективност, като например необективен подход към проекти за ПЧП, дори и в случаи, когато съображенията за икономическа ефективност биха могли да доведат до различен избор, небалансирани механизми за поделяне на риска и по-високи разходи за партньора от публичния сектор.

Заедно с липсата на надеждни публично достъпни бази данни за проекти за ПЧП³⁹, които да показват поетите задължения на публичните субекти за следващите години, вписването на проекти за ПЧП извън държавния счетоводен баланс намалява нивото на прозрачност на предоставената на широката общественост информация относно дългосрочните задължения на ПЧП и свързаните с тях пасиви, и следователно относно тяхното въздействие върху равнищата на дълг и дефицит на съответната държава членка.

Заключения и препоръки

Сметната палата установи, че въпреки че ПЧП имат потенциал да предоставят по-бързо изпълнение на политиката и да гарантират добро равнище на поддръжка през целия им жизнен цикъл, одитираните ПЧП, подпомогнати от ЕС, не винаги са били управлявани ефективно и не са осигурили достатъчна икономическа ефективност. Потенциалните ползи от одитираните проекти за ПЧП често не са били постигнати, тъй като подобно на традиционно възложените проекти те са били засегнати от закъснения, нарастване на разходите и недостатъчно използване на крайните продукти от проектите, което е довело до 1,5 млрд. евро неефикасно и неефективно изразходване на средства, от които 0,4 млрд. евро са средства на ЕС.

Освен това се наблюдава липса на подходящи анализи относно потенциала на ПЧП за постигане на допълнителна икономическа ефективност, както и относно липсата на подходящи стратегии за употребата на ПЧП и на институционалните и правните рамки. Тъй като само няколко държави членки имат достатъчно опит и експертни знания при изпълнението на успешни проекти за ПЧП, съществува значителен риск, че ПЧП няма да допринесат за постигането на целта — изразена inter alia в Бялата книга за транспорта и в действащите регламенти за МСЕ и ЕФСИ — за по-интензивно привличане на финансови средства на ЕС чрез частни средства, в т.ч. ПЧП.

Препоръка 1 — Да не се насърчава по-интензивно и по-широко използване на ПЧП, докато установените проблеми не бъдат преодолени и изложените по-долу препоръки успешно изпълнени

Комисията и държавите членки следва да не насърчават по-интензивно и широко използване на ПЧП преди разрешаването на установените в настоящия доклад проблеми и преди успешното изпълнение на препоръките. По-специално, следва да се постигне подобряване на институционалните и правните рамки и на управлението на проектите, както и увеличаване на увереността, че изборът на варианта за изпълнение на ПЧП е най-ефективният икономически, както и че е вероятно проектите за ПЧП да бъдат управлявани успешно.

Целева дата на изпълнение — незабавно.

Одитираните проекти за ПЧП невинаги са били ефективни при постигането на очакваните ползи

Съответните стратегии и разпоредби на ЕС регламентират използването на ПЧП като потенциално ефективен механизъм за изграждане на инфраструктурни проекти, който осигурява постигане на обществените цели чрез съчетаване на различни форми на публични и частни ресурси. Въпреки това Сметната палата констатира, че изпълнението на проекти в по-широк от обичайния мащаб и обединяването на проектирането, финансирането, изграждането, експлоатацията и поддръжката на проектите в един-единствен договор увеличава риска от слаба конкуренция — като по този начин публичният орган е поставен в състояние на зависимост — и от цялостно усложняване на проектите.

Изборът на варианта за изпълнение на ПЧП за повечето от одитираните проекти не е донесъл очакваните ползи от ПЧП от гледна точка на завършване на проектите навреме и в рамките на бюджета. Както вече беше отбелязано от Сметната палата за възложените по традиционните правила проекти, а също така и за повечето одитирани проекти за ПЧП (седем от общо дванадесет проекта, което съответства на 7,8 млрд. евро проектни разходи), те са засегнати от недостатъци, между които продължителни процедури за възлагане на обществени поръчки (отнемащи до 6,5 години) и удължаване на етапа на изграждане (закъснения, които варират от два до 52 месеца). Всъщност потенциалът на ПЧП за постигане на тези ползи е ограничен, тъй като някои от тези закъснения са причинени от фактори, които не могат да бъдат повлияни от използването на ПЧП (забавяния при получаването на съответните оторизации и разрешителни, правни спорове във връзка с процедурата за възлагане на обществени поръчки или предоговаряне на проекта). Други обаче са пряко свързани с избора на варианта за изпълнение на ПЧП (като например трудности за постигане на финансово финализиране и по-голяма уязвимост към икономически и финансови кризи, което е довело до оттегляне на кредитори и до значителни допълнителни разходи, поети от партньора от публичния сектор (1,5 млрд. евро).

Възможността за финансиране на мащабни проекти за по-дълъг период на време намалява натиска да се оптимизира размера на проектите в съответствие с действителните потребности и и по този начин увеличава риска от ангажиране на публичните органи с изпълнението на по-големи инфраструктурни проекти, отколкото е необходимо. При одитираните проекти оценките, направени от публични и частни партньори и кредитори, не са попречили на прогнозирането на прекалено оптимистични сценарии по отношение на бъдещото търсене и използване на планираната инфраструктура. Например прогнозните стойности за трафика по някои участъци от автомагистрали в Гърция и Испания са били далеч под потенциалния капацитет, а действителното потребление от клиентите на одитираните проекти за широколентов достъп до интернет във Франция и Ирландия е било доста под прогнозите (до 69 %), като по този начин е било влошено съотношението между разходите и ползите и ефективността е била по-слаба от очакваното.

Препоръка 2 — Следва да се вземат мерки за смекчаване на финансовото отражение на закъсненията и предоговарянето на разходите за ПЧП, които се понасят от партньорите от публичния сектор

С цел по-добро поделяне на разходите, причинени от закъснения и предоговаряне между партньорите, и за да се намали финансовото отражение на закъсненията по вина на партньора от публичния сектор и предоговарянето на договори за крайната цена на ПЧП, която се поема от него, Сметната палата препоръчва:

1. Държавите членки да определят и предлагат стандартни договорни разпоредби, които ограничават размера на възможните допълнителни разходи, които трябва да бъдат платени от партньора от публичния сектор.
2. Държавите членки да оценяват всяко предоговаряне на ранен етап, за да гарантират, че произтичащите от това разходи за сметка на партньора от публичния сектор са надлежно обосновани и са в съответствие с принципите за икономическа ефективност.

Целева дата на изпълнение — незабавно.

Закъсненията, увеличенията на разходите и недостатъчното използване донякъде се дължат на недостатъчно добри анализи и неподходящи подходи

Сметната палата установи, че вариантът за изпълнение на ПЧП често е избиран без достатъчно стабилна основа за анализ. За повечето от одитираните проекти не е имало сравнителен анализ, като например с използване на Сравнителния показател на публичния сектор, който да демонстрира, че ПЧП предлага максимална икономическа ефективност или да защити обществения интерес чрез гарантиране на еднакви условия на конкуренция между различните методи за възлагане на обществени поръчки.

Въпреки че инвестицията на Европейската комисия във фонд „Marguerite“ попада в обхвата на регламента за TEN-T, в който се предвиждат одитни правомощия на ЕСП дори в случай, че бенефициентът е партньор от частния сектор, ирландските органи са отказали да предоставят на одиторите PSC и документацията за обществената поръчка за проекта на магистрала N17/18, които също не са били на разположение в Комисията. Съответно основанието за разработването и възлагането на проекта и за избора на варианта за изпълнение на ПЧП, вместо на алтернативните методи за възлагане на обществени поръчки (като например традиционните процедури за възлагане на обществени поръчки и концесии), не може да бъде оценено.

Повечето от одитираните проекти за ПЧП показват недостатъци при използването на варианта за изпълнение на ПЧП. Механизмите за поделяне на риска не са добре замислени, което е довело до неефективно или несъгласувано разпределение на риска, или до прекомерна рискова експозиция за частния партньор. В един от одитираните случаи високото възнаграждение от 14 % за рисковия капитал на частния партньор не е било съгласувано с разпределената ниска степен на риск. Освен това комбинирането на нови технологии, например в сектора на ИКТ, с дългосрочни договори не винаги е добре управлявано, тъй като партньорите от публичния сектор е трябвало да поддържат даден договор, дори ако бързите темпове на промяна са довели до технологично остаряване.

Препоръка 3 — Изборът на варианта за изпълнение на ПЧП следва да се основава само на солиден сравнителен анализ на най-добрите възможности за обществени поръчки

За да се гарантира, че вариантът за изпълнение на ПЧП е този, който ще увеличи максимално икономическата ефективност, Сметната палата препоръчва:

1. Държавите членки да базират избора на ПЧП на надеждни сравнителни анализи, като Сравнителния показател на публичния сектор, и на подходящи подходи, които гарантират, че вариантът за изпълнение на ПЧП е избиран само ако увеличава максимално икономическата ефективност и при песимистични сценарии.
2. Комисията да гарантира, че Сметната палата има пълен достъп до необходимата информация, за да може да направи оценка на избрания от публичните органи вариант за възлагане на обществени поръчки и свързаните с него процедури, дори когато подкрепата на ЕС се предоставя пряко на частните субекти чрез финансови инструменти.

Целева дата на изпълнение — от септември 2018 г.

Институционалната и правна рамка все още не е подходяща за подкрепяните от ЕС проекти за ПЧП

Недостатъците, установени в рамките на извършения от ЕСП одит, показват, че е необходим значителен административен капацитет за изпълнението на успешни проекти за ПЧП и че това може да бъде гарантирано само чрез подходящи институционални и правни рамки и богат опит. Сметната палата установи, че тези условия понастоящем са налице само в много малък брой държави членки, което противоречи на по-голямото значение, което ЕС отдава на по-широкото и интензивно привличане на публично финансиране с помощта на частни средства и ролята, която ПЧП могат да играят в това отношение.

Това се потвърждава от високата географска и секторна концентрация на оценените проекти (59 % от общия размер на вноската на ЕС, или 3,3 млрд. евро, предоставени на Гърция; 88 % от общия размер на разходите за финансираните от ЕС проекти в транспортния сектор), както и от модела на проектите, финансирани по ЕФСИ, тъй като 63 % от финансирането по ЕФСИ е било концентрирано в Обединеното кралство, Италия и Испания, предимно в секторите на енергетиката (46 %) и транспорта (19 %).

Освен това, въпреки че са били запознати с изпълнението на проекти и концесии за ПЧП, три от посетените държави членки (Франция, Гърция и Испания) не са разполагали с напълно подходяща институционална рамка, която да гарантира успешното управление на проектите за ПЧП.

Посетените държави членки не са разполагали — в различна степен — с подходящ стратегически подход към използването на ПЧП. Те са били считани за средство за привличане на допълнително финансиране под формата на частни средства, но без ясна индикация за ролята на ПЧП в националните инвестиционни стратегии или в кои области е препоръчително да се отделя значителна част от бъдещите бюджети.

Въпреки че ПЧП имат потенциала да допринасят, като допълнителен вариант освен традиционните методи за възлагане на обществени поръчки, към изпълнението на приоритетни мащабни инфраструктурни планове и към осигуряването на добри стандарти на обслужване и поддръжка, Сметната палата установи, че две трети от одитираните проекти за автомагистрали не са разположени върху високоприоритетната основна трансевропейска транспортна мрежа TEN-T, чиято цел е да подчертае приоритета за завършване на мрежата до 2030 г., но са били част от широкообхватната мрежа, която се очаква да бъде завършена до 2050 г. Освен това някои от одитираните ПЧП са изпълнени в сектори (като ИКТ), изложени на бързи технологични промени, които не са лесно съвместими с дългосрочни договори.

И накрая, само няколко държави членки са предвидили въвеждането на таван за използването на ПЧП, за да не се отделя прекалено голяма част от бъдещите бюджети, която би обвързала партньорите от публичния сектор и при периоди на икономически спад и няма да бъде на разположение за изпълнението на бъдещите политики.

Препоръка 4 — Въвеждане на ясни политики и стратегии за ПЧП

С цел да се гарантира, че държавите членки разполагат с необходимия административен капацитет и са въведени ясни политики и стратегии за ПЧП, както и да се прилагат успешно подпомаганите от ЕС проекти за ПЧП, Сметната палата препоръчва:

1. Държавите членки да установят ясни политики и стратегии за ПЧП, които ясно да определят ролята, която се очаква да имат ПЧП в рамките на техните инфраструктурни инвестиционни политики, с оглед идентифициране на секторите, в които ПЧП са най-подходящи, и установяване на възможните ограничения на степента, в която ПЧП могат да се използват ефективно.
2. Комисията да предложи изменения на законодателството, с които да се концентрира финансовата подкрепа за бъдещи ПЧП в сектори, които счита, че са от голямо стратегическо значение и са съвместими с дългосрочните поети ангажименти на ПЧП, като например основната трансевропейска транспортна мрежа TEN-T.

Целева дата на изпълнение — от следващия програмен период.

Пет от общо 12-те оценени проекти за ПЧП на обща стойност 7,9 млрд. евро са били първоначално вписани извън балансовия отчет. Въпреки че това е в съответствие със счетоводната рамка на ЕС, тази практика увеличава риска от отрицателни странични ефекти, които намаляват икономическата ефективност и прозрачността, като например необективно отношение към проекти за ПЧП, дори и ако съображенията за икономическа ефективност могат да доведат до различен избор.

Комбинирането на средства от ЕС с ПЧП е довело до допълнителни усложнения и несигурност, които не насърчават тяхното използване. Броят на подпомаганите от ЕС проекти за ПЧП като дял от общия пазар на ПЧП все още е малък. Новите регламенти за ЕСИФ отчасти са изяснили възможностите, предоставени от фондовете за финансиране на ПЧП, и са отстранили някои от усложненията, породени от смесеното финансиране, но са налице възможности за допълнително опростяване.

Препоръка 5 — Следва да се подобри рамката на ЕС с цел по-голяма ефективност на проектите за ПЧП

С цел намаляване на риска от необективно отношение към избора на варианта за изпълнение на ПЧП, насърчаване на по-голяма прозрачност и гарантиране, че ПЧП могат да бъдат ефективно подпомагани със средства на ЕС, Сметната палата препоръчва:

1. Комисията да отпуска финансиране от ЕС за проекти за ПЧП ако е гарантирано, че изборът на варианта за използване на ПЧП е обоснован от съображения за икономическа ефективност и не е прекомерно повлиян от съображения, свързани с бюджетните ограничения или със статистическата им обработка.
2. Държавите членки да подобрят прозрачността чрез публикуване периодично на списъци на проекти за ПЧП, включващи достатъчно съдържателни данни относно финансираните активи, бъдещите им задължения и третирането им в счетоводния баланс, като продължават да осигуряват защитата на поверителните и чувствителните търговски данни.
3. Комисията да оценява допълнителната сложност на смесените проекти за ПЧП на ЕС с оглед на по-нататъшни действия, насочени към опростяване на съответните правила и процедури на програмите на ЕС.

Целева дата на изпълнение – до края на 2019 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Илиана ИВАНОВА — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 7 февруари 2018 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner LEHNE
Председател

Речник на термините

Jessica: JESSICA е инициатива на Европейската комисия, разработена в сътрудничество с Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) и с Банката за развитие към Съвета на Европа. Тя подпомага устойчивото градско развитие и възстановяване чрез механизми за финансов инженеринг, предвидени от Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 г. за определяне на общи разпоредби за Европейския регионален фонд, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд¹.

Безвъзмездна финансова помощ: Преки финансови вноски (дарения) от бюджета за финансиране на действия, които допринасят за постигането на обективна част от политиките на ЕС или за подкрепа на функционирането на структура, която преследва цели от общ европейски интерес или има цели, които са част от политика на ЕС.

Възлагащи органи: Възлагащите органи са национални, регионални или местни публичноправни органи или структури, които трябва да прилагат директивите за обществените поръчки при възлагането на такива поръчки или конкурси за проект.

Голям проект: Проект, който се състои от редица икономически неделими дейности, изпълняващи точна техническа функция с ясно определени цели, и чиято обща стойност, взета предвид при определянето на участието на фондовете, надхвърля 50 млн. евро или 75 млн. евро за проектите в областта на транспорта. Одобрението на Комисията се изисква за всеки отделен проект.

Европейска система за национални и регионални сметки (ЕСС): Статистическите данни за ЕСС се изготвят на ниво макроикономически агрегати за сектор „Държавно управление“ и се използват като референтна рамка за политиката за публичните финанси, в т.ч. при докладването от страна на държавите членки относно спазването на критериите от Маастрихт по отношение на дълга и дефицита. В съответствие с Регламент (ЕО) № 549/2013 от 21 май 2013 г. ЕСС 2010 се прилага за всички държави членки от септември 2014 г.

Европейски експертен център за ПЧП (EPEC): EPEC се финансира от ЕИБ и работи в сътрудничество с държавите членки за мониторинг на пазарното развитие на секторните и националните ПЧП, като също така предоставя подкрепа за изграждане на институционален капацитет за работа с ПЧП в националните администрации.

Европейски структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ или ЕСИ фондове): ЕСИ фондове са пет отделни фонда, които имат за цел да намалят регионалните дисбаланси в рамките на Съюза и чиито политически рамки са определени за седемгодишния бюджетен период на МФР. Тези фондове включват: Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ), Кохезионния фонд (КФ), Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР).

Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРР): Целта на Европейския фонд за регионално развитие е да се засили икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз, като се преодолеят основните различия между регионите чрез финансова подкрепа за създаването на инфраструктура и продуктивни инвестиции, насочени към създаването на работни места, най-вече за предприятията.

Европейски фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ): ЕФСИ е първият стълб на Плана за инвестиции за Европа на Комисията (план „Юнкер“). Целта на ЕФСИ за периода 2015—2017 г. е да мобилизира най-малко 315 млрд. евро за частни и публични дългосрочни инвестиции в целия ЕС. ЕФСИ е създаден в рамките на Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) като доверителен фонд с неограничен срок на действие, с цел финансиране на части от проекти, които са изложени на по-голям риск. Допълнителният риск, поет от ЕИБ, ще се компенсира от гаранция, обезпечена от бюджета на ЕС, в размер до 16 млрд. евро. Държавите членки могат да допринасят за ЕФСИ. ЕФСИ може да финансира проекти от общ интерес (ПОИ) или други проекти за изграждане на междусистемни връзки. Към момента на одита все още предстоеше приемането на законодателно предложение за удължаване на срока на действие на ЕФСИ до края на 2020 г., както и за увеличаване на гаранцията от бюджета на ЕС до 26 млрд. евро и за достигане на инвестиционна цел от 500 млрд. евро.

Ефект на лоста (ефект на ливъридж): Във връзка с финансовите инструменти, финансирани от бюджета на ЕС и националните публични фондове, ефектът на лоста се изразява по отношение на това каква сума от средствата (публични или частни) са действително на разположение, за да се осигури финансова подкрепа за крайните получатели за всяко евро от публичните средства (от ЕС и националните публични фондове), предоставени на инструмента.

Кохезионен фонд (КФ): Целта на Кохезионния фонд е да се засили икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз чрез финансиране на проекти в областта на околната среда и транспорта в държавите членки, чийто БНП на глава от населението е по-малък от 90 % от средния за ЕС.

Механизъм за свързване на Европа (МСЕ): От 2014 година насам Механизмът за свързване на Европа (МСЕ) предоставя финансова помощ в три сектора – енергетика, транспорт и информационни и комуникационни технологии (ИКТ). В тези три области МСЕ определя инвестиционните приоритети, които следва да бъдат осъществени през следващото десетилетие, като например енергийни и газови коридори, използване на енергия от възобновяеми източници, взаимна свързаност на транспортните коридори и по-чисти видове транспорт, високоскоростни широколентови връзки и цифрови мрежи.

Обществена поръчка: Възлагането на обществени поръчки е процесът, чрез който националните, регионалните и местните публични органи, както и публичноправните организации, закупуват продукти, услуги и строителни работи, като например строителството на пътища и сгради. Частните предприятия също се подчиняват на правилата и/или принципите за възлагане на обществени поръчки, когато извършват поръчки, които се финансират предимно с публични средства.

Оперативна програма (ОП): В оперативната програма се определят приоритетите и конкретните цели на дадена държава членка и начинът, по който средствата (от ЕС, както и националното публично и частно съфинансиране) ще бъдат използвани в рамките на определен период от време (обикновено 7 години) за финансиране на проекти. Тези проекти трябва да допринасят за постигане на известен брой цели, определени на нивото на приоритетната ос на оперативната програма. Оперативните програми могат да получават финансиране от ЕФРР, КФ и/или ЕСФ. Оперативната програма се изготвя от държавата членка и трябва да бъде одобрена от Комисията преди да бъдат извършени плащания от бюджета на ЕС. Оперативните програми могат да бъдат променяни само по време на посочения период, ако и двете страни са съгласни.

Програмен период: Многогодишната рамка, в която се планират и реализират разходите по структурните фондове и Кохезионния фонд.

Регламент за общоприложимите разпоредби (РОР): Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета².

Смесен проект: Проект за ПЧП, в който се комбинират средства от ЕС с частни финансови ресурси.

Споделено управление: Метод за изпълнение на бюджета на ЕС, при който Комисията делегира задачи по изпълнението на държавите членки, като същевременно запазва крайната отговорност.

Сравнителен показател на публичния сектор: Разпространен инструмент за сравнение, с чиято помощ се извършва проверка дали дадено частно инвестиционно предложение е икономически по-ефективно в сравнение с традиционната форма на възлагане на обществени поръчки.

Трансевропейски транспортни мрежи (TEN-T): Трансевропейските транспортни мрежи (TEN-T) представляват планиран набор от шосейни, железопътни, въздушни и водни транспортни мрежи в Европа. Развитието на инфраструктурата на TEN-T е тясно свързана с прилагането и по-нататъшното развитие на транспортната политика на ЕС. TEN-T включва основна и широкообхватна мрежа, които следва да бъдат завършени съответно до 2030 г. и до 2050 г.

Управляващ орган: Управляващият орган е национален, регионален или местен публичен орган (или друг държавен или частен орган), определен от държавата членка да управлява дадена оперативна програма. Неговите задачи включват подбор на проекти, които да бъдат финансирани, мониторинг на начина на изпълнение на проектите и докладване на Комисията относно финансовите аспекти и постигнатите резултати.

Финансови инструменти: Финансови инструменти е общ термин за договори, които предоставят на своя титуляр право на иск срещу длъжник. ЕС осигурява подкрепа за три възможни вида финансови инструменти: капиталови инструменти, заеми и гаранции. Капиталови или кредитни инструменти са договори между инвеститор и субект, в който е инвестирано, или между кредитор и кредитополучател. Гаранциите са договори, при които гарантът гарантира правата на инвеститора или кредитора.

Финансово финализиране: Етапът, в който за дадено ПЧП са подписани всички споразумения за финансиране и са изпълнени всички условия, изисквани от тях. Финансовото финализиране позволява да започне отпускането на средства и активирането на източниците на средства за проекта (като например заеми, собствен капитал, безвъзмездна финансова помощ), за да стартира изпълнението на проекта.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с инвестициите за сближаване, растеж и приобщаване. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Oskar Herics със съдействието на Thomas Obermayr — ръководител на неговия кабинет; Pietro Puricella — главен ръководител; Enrico Grassi — ръководител на задача; Guido Fara, Di Hai, Светослав Христов, Maria del Carmen Jiménez, Chrysoula Latopoulou и Maria Ploumaki — одитори.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://op.europa.eu/bg/web/general-publications/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. http://europa.eu/contact).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=bg.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.