Финансиране, основано на резултатите, в политиката на сближаване — достойна амбиция, но остават пречки в периода 2014—2020 г.

Кратко изложение

I Постигането на резултати е от ключово значение за изпълнението на целите на политиката на ЕС, а оттам и за засилването на икономическото, социалното и териториалното сближаване на Съюза. Да се направи политиката на сближаване основана в по-голяма степен на резултатите, е обща цел на Европейския парламент, Съвета и Комисията.

II В Регламента за общоприложимите разпоредби за периода 2014—2020 г. е предвидена изрична „рамка за изпълнение“ за оперативните програми на държавите членки, която включва междинни и крайни цели (целеви стойности), които да бъдат постигнати с инвестициите от европейските структурни и инвестиционни фондове. Освен това с три инструмента на държавите членки са били предоставени финансови стимули за постигане на резултати и оптимизиране на използваното финансиране:

•  изискването за изпълнение на специфични предпоставки (предварителни условия) за създаване на благоприятна за инвестициите среда от самото начало на програмите. С тях се цели осигуряване на необходимите условия за ефективно и ефикасно използване на европейските структурни и инвестиционни фондове за възстановяване на разходите на държавите членки със средства от бюджета на ЕС;
•  задължителния резерв за изпълнение в размер на приблизително 20 млрд. евро (или 6 % от разходите за сближаване), който може да бъде освободен за успешни приоритетни оси или се преразпределя за други приоритетни оси на същата програма или други програми в същата държава членка; и
•  основани на резултатите модели на финансиране, които обвързват пряко финансовото подпомагане от ЕС с предварително определени крайни продукти или резултати.

III В своя одит ЕСП оцени използването на тези инструменти в периода 2014—2020 г. По-специално ЕСП провери дали:

•  тези инструменти са били добре разработени за стимулиране на изпълнението и за изместване на фокуса към постигането на резултати;
•  Комисията и държавите членки са ги използвали ефективно; и
•  тяхното използване е довело до промяна в начина, по който се разпределя и отпуска финансиране в областта на сближаването.

IV И трите инструмента имат потенциал да стимулират ориентирано към резултати изпълнение и да изместят фокуса към постигането на резултати. Освен това инструментите се допълват, тъй като са приложими на различни етапи и за различни аспекти от изпълнението на програмите, но всички те обвързват финансирането за сближаване с изпълнението и резултатите.

V Комисията и държавите членки са постигнали само частичен успех в използването на трите инструмента, за да обвържат в по-голяма степен финансирането на политиката на сближаване с постигането на резултати. Оценката на ЕСП е по-благоприятна за предварителните условия, отколкото за резерва за изпълнение, и най-неблагоприятна за основаните на резултатите модели на финансиране (с изключение на опростените варианти на разходите, които са съществували и преди 2014 г.).

VI Държавите членки са изпълнили повечето, но не всички предварителни условия преди началото на програмите. Договорени са и до голяма степен са изпълнени планове за действие относно неизпълнените предварителни условия, но в някои случаи едва на по-късен етап от периода. Оценката на Комисията на предварителните условия е била планирана като еднократна инициатива, а не като мониторинг на тяхното изпълнение през целия период. „Отключващите условия“ (техният приемник за периода 2021—2027 г.) трябва да бъдат изпълнявани през целия период. Механизмите за мониторинг и докладване за отключващите условия обаче се нуждаят от допълнително прецизиране.

VII През 2019 г. Комисията e освободила 82 % от 20-те млрд. евро резерв за изпълнение за периода 2014-2020 г. При разпределянето на резерва за изпълнение се освобождават средства главно въз основа на постигнатите от държавите членки цели за разходите и крайните продукти, а не на показателите за резултати. Като цяло разпределението на резерва за изпълнение е имало ограничено отражение върху програмните бюджети. За периода 2021—2027 г. е прекратено задължителното използване на резерва за изпълнение и то е заменено с междинен преглед. Разпоредбите обаче са неясни и в тях не се определя как действителното изпълнение на програмите ще се отрази върху разпределянето на средствата.

VIII Държавите членки са показали много ограничен интерес към използването на двата нови модела на финансиране, основани на резултатите — „съвместни планове за действие“ и „финансиране, което не е свързано с разходите“. Комисията е постигнала по-голям успех при насърчаването на използването на по-традиционните опростени варианти на разходите, въпреки че не всички от тях са основани на резултатите. Моделът, наречен „финансиране, което не е свързано с разходите“, ще се превърне в основен модел за финансиране от ЕС през следващите години, главно поради задължителното му използване по Механизма за възстановяване и устойчивост. Въпреки това считаме, че е необходимо да се доизяснят приложимите правила за използването му в политиката на сближаване, за да се даде възможност на държавите членки да използват този иновативен метод на финансиране.

IX Одитът на ЕСП потвърди, че въвеждането на рамката за изпълнение за периода 2014—2020 г. като цяло е допринесло за промяна в културата на финансово управление на политиката на сближаване. Одитът обаче показа, че финансирането, основано на резултатите, все още не е реалност в политиката на сближаване. По-конкретно, въпреки че трите нови инструмента са довели до нови подходи в администрирането, те не са променили съществено начина, по който финансирането от ЕС се разпределя и отпуска.

X ЕСП отправя следните препоръки към Комисията:

•  да използва по най-добрия начин отключващите условия през периода 2021—2027 г.;
•  да подготви на ранен етап условията за ефективен междинен преглед за периода 2021—2027 г.;
•  да прецизира правилата, върху които се основава моделът „финансиране, което не е свързано с разходите“; и
•  да прецизира подхода за предоставяне на увереност за финансирането на ЕС, което се осъществява чрез модела „финансиране, което не е свързано с разходите”.

XI През периода 2021—2027 г. фондовете за сближаване ще функционират едновременно с Механизма за възстановяване и устойчивост. Някои от поуките от използването на инструментите за основано на резултатите финансиране в областта на сближаването през периода 2014—2020 г. може да са приложими и за Механизма за възстановяване и устойчивост, при който финансирането също ще бъде основано на резултати.

Въведение

Ориентирането на бюджета на ЕС към постигането на резултати е било приоритет за периода 2014—2020 г.

01 Резултатите от разходите на ЕС дават съществен принос за постигането на целите на политиката на ЕС. Във Финансовия регламент на ЕС се изисква всички разходи на ЕС да отговарят на принципите на добро финансово управление^[1] с цел максимално увеличаване на икономическата ефективност. През 2015 г. Комисията стартира инициатива, наречена „Бюджет на ЕС, ориентиран към резултатите“^[2], насочена към повишаване на прозрачността и отчетността на разходите на ЕС и поставяне на резултатите в основата на бюджета на ЕС.

02 Обвързването в по-голяма степен на политиката на сближаване с постигането на резултати, е било изрична цел на Европейския парламент и на Съвета при приемането през декември 2013 г. на законодателния пакет за Европейските структурни и инвестиционни (ЕСИ) фондове за периода 2014—2020 г.^[3]

03 Политиката на сближаване се осъществява от управляващите органи в държавите членки чрез около 390 оперативни програми (ОП) под надзора и съгласно насоките на Комисията. За периода 2014—2020 г. общият бюджет за политиката на сближаване възлиза на приблизително 357 млрд. евро — около една трета от общия бюджет на ЕС. За периода 2021—2027 г. бюджетът ще бъде приблизително 373 млрд. евро (по текущи цени). В каре 1 е представена обща информация за политиката на сближаване в двата периода.

04 На 24 юни 2021 г. Европейският парламент и Съветът постигнаха съгласие по Регламента за общоприложимите разпоредби (РОР)^[5], с който се определят правилата за периода 2021—2027 г. През по-голямата част от периода 2021—2027 г. фондовете на политиката за сближаване ще се прилагат едновременно с Механизма за възстановяване и устойчивост (МВУ) с бюджет от 672,5 млрд. евро (включително 312,5 млрд. евро безвъзмездна финансова помощ). МВУ има за цел смекчаване на икономическото и социалното въздействие на пандемията от COVID-19 чрез предоставяне на финансиране за държавите членки, с което да постигнат договорените ключови етапи и цели, измерващи качествени постижения^[6].

Какво представлява бюджетирането въз основа на резултати?

05 Бюджетирането въз основа на резултати представлява системно използване на информация относно крайни продукти, резултати и/или въздействие с цел предоставяне на информация, оказване на влияние и/или вземане на решения за разпределянето на публичните средства^[7]. Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) определя три^[8] основни категории бюджетиране, свързано с резултати: представящо информация за резултати, използващо информация за резултати наред с финансова информация и основаващо се на резултати при взимането на решения. В настоящия доклад ЕСП използва термина „основано на резултати финансиране“ в смисъла на последния термин, но включва и финансирането на програми и операции.

Финансиране, основано на резултати, в политиката на сближаване в периода 2014—2020 г.

06 В РОР за периода 2014—2020 г. са въведени два основни компонента, които имат за цел да насочат в по-голяма степен разходите за сближаване към постигането на резултати. Първо, налице е ясна „рамка за изпълнение“, с която от държавите членки се изисква да определят специфични цели, които да бъдат постигнати с инвестициите от ЕСИ фондовете. Второ, въведени са специфични инструменти за основано на резултатите финансиране в политиката на сближаване, за да се предоставят финансови стимули на държавите членки и да се оптимизира използването от тяхна страна на финансовата подкрепа от ЕС:

•  изискването за изпълнение на специфични предварителни условия, необходими за създаването на благоприятна за инвестициите среда от самото начало на програмите и за осигуряване на необходимите условия за възстановяване на разходите на държавите членки от бюджета на ЕС;
•  задължителен резерв за изпълнение в размер на 6 % от общо отпуснатите средства на всяка държава членка, който може да бъде преразпределен към други приоритетни оси на същата програма или към други програми в същата държава членка въз основа на прегледа на изпълнението през 2019 г.; и
•  разширяване на използването на модели на финансиране, основани на резултатите. Въведени са по-специално два модела на финансиране („съвместни планове за действие“ (СПД) и „финансиране, което не е свързано с разходите“ (ФНСР), последният през 2019 г. С тях финансирането от ЕС се обвързва пряко с постигането на предварително определени крайни продукти, резултати или условия. Същевременно държавите членки са насърчени да прилагат „опростени варианти на разходите“ (ОВР), които вече са били въведени пилотно през периода 2007—2013 г.

07 През периода 2014—2020 г. ЕСИ фондовете са били предмет също и на „макроикономически условия“, чрез които финансирането от ЕС е могло да бъде препрограмирано или спряно, ако дадена държава членка не спазва правилата за добро икономическо управление. Това правило обаче никога не е било приложено.

Ограничения за насочеността към постигането на резултати в политиката на сближаване

08 Комисията отговаря за доброто използване на финансовата подкрепа от ЕС, също и когато управлението на тези фондове е споделено с държавите членки^[9]. Има обаче редица конкретни ограничения пред постигането на политика на сближаване, основана в по-голяма степен на резултатите^[10]:

•  Общо отпуснатите средства на държавите членки (известни като „финансови пакети”) се договарят от самото начало по време на преговорите за многогодишната финансова рамка (МФР). Вследствие на това няма гъвкавост за преразпределяне на средствата между държавите членки през периода;
•  В седемгодишната МФР за всяка категория разходи се определят максимални суми („тавани“), които не следва да се коригират, освен в изключителни случаи.

09 Допълнителна трудност произтича от факта, че изпълнението, включително постигането на резултати, зависи от много различни участници: Комисията, националните, регионалните и местните органи в държавите членки, както и участници от публичния и частния сектор. Всички те участват в постигането на общите цели, междинните и крайните цели (целеви стойности) и трябва да гарантират, че средствата от ЕС и националните средства се изразходват ефикасно, ефективно и в съответствие с правилата. Също така трябва да се вземат под внимание териториалните различия, които могат да засегнат изпълнението на дадена програма. Както наскоро показа пандемията от COVID-19, външните фактори също имат значително потенциално въздействие върху изпълнението на програмите.

Обхват и подход на одита

10 В своя одит ЕСП оцени използването на инструментите за основано на резултатите финансиране в политиката на сближаване през периода 2014—2020 г. По-специално ЕСП провери дали:

•  тези инструменти са били добре разработени за стимулиране на изпълнението и за изместване на фокуса към постигането на резултати;
•  Комисията и държавите членки са ги използвали ефективно; и
•  тяхното използване е довело до промяна в начина, по който се разпределя и отпуска финансиране в областта на сближаването.

11 Като част от своята одитна дейност ЕСП направи преглед на регулаторната рамка, на процедурите и насоките на Комисията и на съответната документация и литература относно основаното на резултатите финансиране в ЕС и в контекста на политиката на сближаване.

12 ЕСП също така анализира предоставените от Комисията данни относно изпълнението на плановете за действие за предварителните условия и относно прегледа на изпълнението. За своя анализ ЕСП подбра 14 ОП от четири държави членки (Германия, Италия, Полша и Румъния), които обхващат финансиране както от ЕФРР/КФ, така и от ЕСФ в рамките на пет тематични цели, тясно свързани с „Европа 2020“, и осем свързани с плана за действие за ПУ (вж. приложение I). ЕСП също така извърши проучване сред управляващите органи на тези 14 ОП относно подкрепата от Комисията при изпълнението на предварителните условия, относно проверките на държавите членки за гарантиране на надеждността на данните за изпълнението и относно пречките за използването на модели на финансиране, основани на резултатите.

13 Освен това одиторите на ЕСП проведоха интервюта със служители на Комисията, както и с експерти в областта на разработването и прилагането на модели на финансиране, основани на резултатите, в Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР), Световната банка, Изследователския център за европейски политики (EPRC), Центъра за европейски политически изследвания (CEPS) и в четири държави членки (Австрия, Нидерландия, Португалия и Германия).

14 И накрая, за настоящия одит ЕСП използва и свои предишни доклади относно насочеността към постигането на резултати в политиката на сближаване, както и своите становища относно законодателните предложения на Комисията (вж. приложение II).

15 Одитната дейност на ЕСП обхвана периода до декември 2020 г. Одиторите разгледаха също и последните тенденции и идентифицираха някои рискове и възможности за периода 2021—2027 г. В настоящия одит обаче не се разглеждат преразпределенията от бюджета, извършени през 2020 г. в отговор на пандемията от COVID-19^[11].

Констатации и оценки

Предварителни условия

Иновативен инструмент за създаване на необходимите условия за ефективно изразходване на средствата

16 Предварителните условия са една от основните иновации за периода 2014—2020 г. Те се отнасят например до наличието на приложима правна рамка, административния капацитет за управление на средствата и наличието на стратегическа рамка, която да насочва инвестициите от ЕСИ фондовете^[12].

17 Преди да може да бъдат приети ОП, държавите членки е трябвало или да докажат, че са изпълнили предварителните условия, или да предложат планове за действие, в които да посочат как ще ги постигнат до 31 декември 2016 г. Държавите членки е трябвало да докладват за изпълнението на тези планове за действие в своите годишни доклади за изпълнението, които е трябвало да бъдат представени до 30 юни 2017 г., или в докладите за напредъка, които е следвало да бъдат представени през август 2017 г.^[13]

18 Държавите членки е трябвало да изпълнят 29 тематични предварителни условия, свързани с определени видове инвестиции, и седем общи предварителни условия (вж. каре 2 и фигура 1).

19 Някои от общите предварителни условия са насочени към конкретни аспекти, свързани с принципите на правовата държава и ценностите на ЕС, като например борбата с дискриминацията, равенството на половете или правата на хората с увреждания, както и ефективното прилагане на законодателството в областта на обществените поръчки или правилата за държавна помощ, но няма общо условие във връзка с правовата държава.

20 В предишен одит ЕСП вече установи, че предварителните условия осигуряват последователна рамка за оценка на готовността на държавите членки за прилагане на фондовете на ЕС и че държавите членки ги възприемат като положителен елемент^[14]. Същевременно одиторите на ЕСП констатираха също и редица слабости в структурата на предварителните условия. Това са и областите, върху които се съсредоточава ЕСП в настоящия одит.

Комисията и държавите членки не са действали своевременно по отношение на предварителните условия

Оценката на предварителните условия се основава на общи критерии

21 От 2014 г. държавите членки е трябвало сами да преценяват дали са изпълнили предварителните условия. Тази самооценка е била основана на критерии, посочени в РОР^[15], и е трябвало да бъде валидирана от Комисията. Критериите в РОР често са били общи, предоставяли са значителна свобода при тълкуването им и често не са се отнасяли до специфични количествено измерими цели, дори когато подобни цели биха могли да бъдат изведени от законодателството на ЕС.

22 През 2014 г. Комисията е издала допълнителни насоки за това как държавите членки и нейните собствени служби следва да оценяват напредъка към изпълнението на предварителните условия. Въпреки това ЕСП установи непоследователност в начина, по който Комисията е оценявала и валидирала постигнатия от държавите членки напредък при изпълнението на техните планове за действие във връзка с предварителните условия. Това не е било променено до края на периода 2014-2020 г., както е показано в каре 3.

Оценката на предварителните условия е замислена като еднократна инициатива в началото на периода 2014—2020 г.

23 На етапа на приемане на ОП около една трета от тематичните предварителни условия са останали неизпълнени. Комисията е установила проблеми с поне някои от предварителните условия при 26 от 28-те по това време държави членки. Само Австрия и Дания са изпълнили всички съответни предварителни условия към момента на приемане на техните ОП. Останалите 26 държави членки са приели общо 761 плана за действие относно това как планират да изпълнят предварителните условия след приемането на ОП.

24 Тези данни не дават представа за потенциалното въздействие на неизпълнените предварителни условия върху постигането на резултати. Въпреки това те показват, че неизпълнението на предварителните условия не е било изолиран случай, а е засягало множество области и много държави членки.

25 От 761 плана за действие държавите членки са докладвали като приключени 746 (98 %)^[16] до края на август 2017 г. 15-те неизпълнени плана за действие засягат осем държави членки: Кипър, Испания, Франция, Гърция, Ирландия, Италия, Люксембург и Румъния. До 2018 г. по-голямата част от тези държави членки са изпълнили своите планове за действие. Плановете за действие за една италианска ОП и една кипърска ОП обаче са неизпълнени към декември 2020 г.

26 През периода 2014—2020 г. оценката на предварителните условия е била замислена като еднократна инициатива. В РОР от държавите членки се изисква да преценят дали са изпълнили предварителните условия към момента на приемането на ОП (или при определени обстоятелства — до декември 2016 г.), а Комисията да валидира тази оценка. В РОР обаче от държавите членки и от Комисията не се изисква да наблюдават дали предварителните условия продължават да бъдат изпълнени през целия период на програмата. Поради това не е ясно дали докладваните постижения в този процес са били запазени през целия период 2014—2020 г.

Ограничени доказателства за въздействието на предварителните условия върху ефективността на разходите

27 Държавите членки са имали различни очаквания относно отражението на предварителните условия. В повечето случаи те не са считали, че изпълнението на тези условия автоматично ще направи изпълнението на политиката на сближаване по-ефективна. Те са възприемали предварителните условия по-скоро като полезен инструмент за самооценка^[17]. Одитната дейност на ЕСП през последните години потвърждава, че дори една държава членка официално да изпълнява дадено предварително условие, това само по себе си невинаги означава, че положението по места се подобрява и че са създадени условия за постигане на резултати (вж. примерите в каре 4).

28 Същевременно въвеждането на предварителни условия може да е имало непряк принос — без тях условията за изразходване на средствата от ЕС по места биха били още по-трудни. В проучване на Комисията от 2017 г. се заключава, че предварителните условия са направили по-ефективно и структурирано прилагането на ЕСИ фондовете^[21]. В него обаче се признава, че доказателствата са ограничени и че заключенията може да се прибързани. Оттогава Комисията не е извършила по-нататъшна оценка на въздействието на предварителните условия върху ефективността на разходите по места.

Неизпълнението на предварителните условия рядко е имало финансови последици

29 През периода 2014—2020 г. е имало пряка връзка между неизпълнението на предварителните условия и отпускането на средства от ЕС за съответните приоритети на двата етапа, тъй като Комисията е имала правомощието да спира плащанията, ако държавите членки не изпълнят съответните предварителни условия^[22]:

•  Първо, на етапа на приемане на ОП Комисията е можела да спира междинните плащания до осъществяването на плановете за действие, когато е можела да докаже риск за постигането на специфичните цели;
•  Второ, тя е можела да спира плащанията, когато плановете за действие не са били завършени до 31 декември 2016 г.

Самото неизпълнение на предварителните условия обаче не е било достатъчно основание за спиране на плащанията.

Комисията не е спряла плащания заради неизпълнение на предварителните условия на етапа на приемане на оперативните програми

30 По отношение на първия етап ЕСП установи, че Комисията не е наложила спиране на плащанията при приемането на ОП, въпреки че около една трета от тематичните предварителни условия са били неизпълнени (вж. точка 23). Одиторите на ЕСП обаче установиха също, че държавите членки сами са наложили спиране на плащанията в размер на приблизително 2 % от финансирането от ЕФРР/КФ и на 3,5 % от финансирането от ЕСФ^[23]. Това може да е било причината самата Комисия да не наложи спиране на плащанията. То показва също, че поне в началото на периода 2014—2020 г. предварителните условия са имали отражение върху администрирането на ЕСИ фондовете.

31 По отношение на втория етап Комисията е разработила процедури за наблюдение на изпълнението на плановете за действие на държавите членки^[24] и е определила критерии за възможно спиране на плащанията^[25]. Според Комисията спиране е било възможно само при наличие на достатъчно информация и правно основание за предприемане на действия. Неизпълнението на план за действие само по себе си не е било достатъчно, за да доведе до спиране на плащанията. Съгласно РОР всяко дискреционно спиране на плащанията, наложено от Комисията, е трябвало да бъде съразмерно, като се вземат предвид „действията, които трябва да бъдат предприети, и фондовете, изложени на риск“^[26].

32 Междувременно държавите членки не са били задължени системно да докладват за текущия напредък по техните планове за действие до крайния срок — 2017 г., нито да предоставят информация, чрез която да може да се прави систематична и последователна оценка дали условията за спиране на плащанията съществуват. Без ясна и измерима връзка в РОР между предварителните условия и постигането на специфичните цели на ОП е било почти невъзможно Комисията да обоснове решенията за спиране на плащанията. Вследствие на това, въпреки че тежестта на доказване за обосноваване на спирането на плащанията е падала върху Комисията, тя не е имала достъп до необходимата информация, за да го направи.

През периода 2014—2020 г. Комисията е спряла плащанията само за две оперативни програми

33 През първите три години на периода 2014—2020 г. Комисията е разгледала необходимостта от спиране на плащанията по отношение на 15 от 761 планове за действие, обхващащи осем държави членки (вж. точка 25). В същото време писмата за предварително временно спиране е можело да бъдат публикувани едва след докладването от държавите членки относно изпълнението на техните планове за действие до края на август 2017 г. В края на 2017 г. и след анализа на постигнатия напредък от държавите членки при изпълнението на предварителните условия Комисията е изпратила писма за предварително временно спиране за пет плана за действие относно пет различни ОП (в Испания, Италия и Румъния).

34 През април 2018 г. и февруари 2019 г. Комисията е решила да спре плащанията за две от тези пет ОП (в Испания и Италия). Спирането на плащанията за испанската ОП е било отменено през март 2019 г., а плащанията за италианската ОП са останали спрени.

Перспектива за периода 2021—2027 г.: въвеждане на „отключващи условия“, приложими през целия период, и ново условие „принципи на правовата държава“

35 За периода 2021-2027 г. предварителните условия ще бъдат заместени от „отключващи условия“^[27]. Има общо 20 отключващи условия в сравнение с 36 предварителни условия. Повечето от тези отключващи условия до голяма степен съответстват на предишните предварителни условия. Освен това общите предварителни условия са заменени с хоризонтални отключващи условия. Тези хоризонтални условия се отнасят за аспекти, свързани с възлагането на обществени поръчки и държавната помощ, както и с Хартата на основните права на ЕС и Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания. На фигура 1 е представен общ преглед на предварителните условия за периода 2014—2020 г. и на отключващите условия за периода 2021—2027 г.

36 За разлика от периода 2014—2020 г., от държавите членки се изисква да прилагат отключващите условия през целия период 2021—2027 г. Освен това до края на този период Комисията може да спре плащанията, ако държавите членки престанат да изпълняват отключващите условия^[28]. Това представлява значително засилване на ролята, която може да играе Комисията по отношение на начина, по който държавите членки прилагат фондовете на политиката на сближаване.

37 Въпреки това, подобно на положението през периода 2014—2020 г., РОР не изисква от Комисията да информира Европейския парламент и Съвета относно спазването от страна на държавите членки на отключващите условия през периода 2021—2027 г. Чрез такова докладване може да се види значението на това да се изпълняват отключващите условия, за да се гарантира ефективно и ефикасно изразходване на средствата на ЕС.

38 На 16 декември 2020 г. Европейският парламент и Съветът приеха Регламент 2020/2092, с който се определят правила за защита на бюджета на ЕС в случаите, когато държавите членки нарушават принципите на правовата държава^[29]. Новото условие „принципи на правовата държава“ допълва отключващите условия, определени в РОР за периода 2021—2027 г., и други инструменти и процеси, които насърчават прилагането на принципите на правовата държава. По-специално за фондовете на политиката на сближаване Комисията може да предлага мерки само в случаите, когато специфичните процедури съгласно РОР не гарантират адекватно доброто финансово управление на бюджета на ЕС или не защитават финансовите интереси на ЕС.

Резерв за изпълнение и преглед на изпълнението

Заделяне на част от финансирането за мерки с по-добро изпълнение на показателите

Освобождаване на резерва за изпълнение въз основа на прегледа на изпълнението през 2019 г.

39 Резервът за изпълнение е опит за обвързване на бюджетните решения с постигането на резултати, по-специално с крайните продукти. Освобождаването на резерва зависи от изпълнението на съответните междинни цели, определени в прегледа на изпълнението за всяка приоритетна ос, до края на 2018 г.^[30] Този преглед на изпълнението е трябвало да бъде извършен през 2019 г., като се вземат предвид докладваните от държавите членки данни за изпълнението за периода 2014—2018 г.

40 В оперативните програми за периода 2014—2020 г. в разпределените средства по цел „Инвестиции за растеж и работни места“ (с изключение на целта „Европейско териториално сътрудничество“ (ЕТС) е включен резерв за изпълнение в размер на около 6 % от финансирането от ЕС (около 20,2 млрд. евро). Това е показано на фигура 2.

41 Преди периода 2014—2020 г. вече е съществувал резерв за изпълнение. През периода 2000—2006 г. той е бил задължителен, въпреки че не е било необходимо в ОП да се определят критерии за оценка на изпълнението. През периода 2007—2013 г. държавите членки са могли да го прилагат на доброволни начала. В сравнение с предишните периоди ключовите иновации за периода 2014—2020 г. са били задължителното използване на рамка за изпълнението, произтичаща от интервенционната логика на ОП, разпределението на резерва на нивото на приоритетите и изричното обвързване на освобождаването на резерва (за всяка приоритетна ос) със задоволителното изпълнение, измерено въз основа на междинни цели, определени в ОП на междинния преглед.

Преглед на изпълнението въз основа на голям брой показатели и междинни цели

42 През 2019 г. Комисията е извършила своя преглед на изпълнението за 300 ОП с резерв за изпълнение по линия на ЕФРР/КФ и ЕСФ. Тези рамки на изпълнението са включвали набор от показатели, междинни и крайни цели (целеви стойности) за всяка приоритетна ос на тези ОП по ЕФРР/КФ и ЕСФ^[31]. Прегледът се отнася за общо 1 917 различни приоритетни оси в рамките на тези ОП и за 5 802 показателя. Има четири вида показатели:

•  финансови показатели (вложени ресурси) за измерване на разходите. Всеки приоритет е трябвало да има такъв показател;
•  ключови етапи на изпълнението, допълващи показателите за крайни продукти, когато до края на 2018 г. не са се очаквали крайни продукти;
•  показатели за крайни продукти (общи или специфични за програмата) за измерване на изпълнението на действията; и
•  показатели за резултати (общи за ОП по ЕСФ и специфични за програми по другите фондове) за измерване на постигането на специфичните цели на ОП, където е уместно и има тясна връзка с подпомагани интервенции по политиките.

Използването на общи показатели дава възможност на Комисията да прави сравнения между програмите и да агрерира стойностите на показателите.

Условия за освобождаване на резерва за изпълнение

43 Рамката за изпълнение за всеки приоритет е трябвало да включва най-малко един финансов показател (вложени ресурси) и един показател за крайни продукти. Използването на показатели за резултати и ключови етапи на изпълнението не е било задължително. За да отговарят на условията за освобождаване на резерва за изпълнение, показателите е трябвало да достигнат най-малко 85 % от стойността на своята междинна цел; когато са използвани повече от два показателя, прагът от 85 % е бил намален на 75 % за единия от показателите^[32]. За приоритетите, които не са постигнали стойностите на своите междинни цели, държавите членки са разполагали с три месеца да предложат изменение на ОП за преразпределяне на резерва към онези приоритети, чиито междинни цели са изпълнени.

44 В първоначалните правила за операциите по линия на ЕФРР/КФ се предвижда, че показателите следва да се отчитат едва когато операциите са изцяло изпълнени^[33]. Разходите по проектите, използвани за изчисляване на финансовите показатели, отговарят на условията за докладване в годишния доклад за изпълнението само ако са направени и сертифицирани пред Комисията до края на 2018 г.^[34]

45 Държавите членки са можели да преразгледат първоначалните стойности на междинните цели и показателите преди прегледа на изпълнението в „надлежно обосновани случаи“ като например значителни промени в икономическите, екологичните и свързаните с пазара на труда условия^[35]. През 2014 г. Комисията е предложила вторично законодателство, което е дало възможност да се използват като основание за преразглеждане на междинните цели погрешните допускания, водещи до подценяване или надценяване^[36].

46 През периода 2014—2020 г. Комисията е можела да спира междинните плащания в случай на „висока степен“ на неизпълнение на междинните цели^[37]. За да използва тази възможност, Комисията е трябвало да информира засегнатата държава членка за съответните слабости по отношение на изпълнението и да ѝ даде възможност да предприеме корективни действия.

47 ЕСП вече посочи, че няма вероятност резервът за изпълнение да предизвика значително преразпределяне на разходите за сближаване към програми и приоритети с по-добри резултати^[38]. Одиторите на ЕСП също така изразиха резерви относно пригодността на почти половината от междинните цели, определени като критерии за освобождаване на резерва за изпълнение и за спиране на плащанията заради незадоволителни резултати^[39]. През 2017 г. ОИСР оцени обхвата на резерва за изпълнение като ограничен и постави под въпрос прецизността на неговата връзка с постигането на резултати^[40].

48 ЕСП също така докладва за трудностите, които срещат държавите членки при определянето на целеви стойности за общите показатели за крайни продукти и за резултати^[41]. Това беше потвърдено от собствената оценка на въздействието на Комисията през 2018 г.^[42]

Промените в правилата преди прегледа на изпълнението през 2019 г. са довели до по-голяма гъвкавост за държавите членки

Промяна на условията и критериите след 2014 година

49 Периодът 2014—2020 г. е започнал със закъснения: Европейският парламент и Съветът са приели правната рамка едва през декември 2013 г., а приемането на повечето ОП е станало през декември 2015 г.^[43] Поради това и по-нататъшните забавяния при изпълнението на проектите по места усвояването на средствата е било по-бавно от първоначално планираното. До края на 2017 г., т.е. три години след началото на седемгодишния период, заявените от държавите членки разходи са представлявали едва 16 % от предоставените бюджетни средства за периода 2014—2020 г.^[44]

50 От 2014 г. нататък Комисията е въвела някои промени в правилата за прегледа на изпълнението през 2019 г. (вж. фигура 3). Тези промени са довели до по-голяма гъвкавост за държавите членки при тяхното отчитане относно изпълнението. По-конкретно те са позволили управляващите органи да отчитат:

•  крайни продукти, постигнати с операции на ЕФРР/КФ, които не са били още напълно изпълнени (през 2018 г.)^[45]; и
•  разходи, направени през 2018 г., но сертифицирани пред Комисията до 30 юни 2019 г. за целите на прегледа на изпълнението^[46].

51 В допълнение, през 2017 г. Комисията е пояснила, че за да измери постигането на годишните цели за разходите от държавите членки, тя ще вземе предвид не само направените и декларираните от държавите членки разходи, но и годишните плащания по предварително финансиране, направени от Комисията^[47]. Това означава, че държавите членки, които са били заложили своите междинни цели въз основа на правилото за отмяна на поети задължения n+3, са можели да декларират по-малко разходи, за да изпълнят целите си за разходване на средствата.

Вследствие на тези промени и прецизиране държавите членки са успели да докладват по-добро изпълнение отколкото биха могли съгласно първоначалното законодателство

52 Промените са позволили на държавите членки да докладват по-добри резултати, отколкото биха могли при първоначалното законодателство. Те бързо са взели под внимание тези промени при докладването за изпълнението. В края на 2018 г. управляващите органи за всичките седем ОП по ЕФРР/КФ в извадката на ЕСП са отчели крайни продукти за незавършени операции и/или за направени и декларирани разходи, които обаче още не са били сертифицирани до края на 2018 г. За всички с изключение на една от тези 14 проверени ОП (вкл. по ЕСФ) крайните продукти са били отчетени още преди да бъдат декларирани пред Комисията каквито и да е свързани с тях разходи. ЕСП установи също, че 38 от 57-те операции в извадката не са били завършени до края на 2018 г. Въпреки това, за 32 от тези текущи операции управляващите органи вече са докладвали за показателите за крайни продукти в своите годишни доклади за изпълнението за 2018 г. Без въведените от Комисията промени преди прегледа на изпълнението през 2019 г. тези операции не би могло да се вземат предвид за разпределянето на резерва за изпълнение.

Повече от половината от показателите/междинните цели са изменени преди прегледа на изпълнението

53 Първоначално възможността за изменение на междинните и крайните цели е била ограничена до неизчерпателния списък с примери за надлежно обосновани случаи, посочен в РОР. По-специално, тези примери не включват сценария, при който първоначалните целеви стойности и междинните цели, определени в програмите, са изчислени въз основа на погрешни допускания. През 2014 г., за да се справи с такива ситуации, Комисията е дала възможност на държавите членки да преразгледат междинните и крайните цели, ако те са били основани на неправилни първоначални допускания^[48]. Тя също така е препоръчала на държавите членки да отправят искания за изменения на рамката за изпълнение не по-късно от 30 юни 2018 г.^[49]

54 От 2014 до 2018 г. държавите членки са използвали широко възможността за промяна на показателите за изпълнение и техните стойности. Анализът на ЕСП показва, че повече от половината (55 %) от общо 5 802 показатели и/или междинни цели са били променени в периода между приемането на програмата и прегледа на изпълнението (вж. фигура 4). По-специално държавите членки:

•  са увеличили стойността на междинните цели за около 7 % от всички показатели в рамката за изпълнение, предимно за финансовите показатели (вложени ресурси) и специфичните за програмите показатели за крайни продукти;
•  са намалили стойността на междинните цели за около една трета от всички показатели в рамката за изпълнение, предимно за финансовите показатели (вложени ресурси); и
•  са въвели 916 нови показателя със съответни междинни цели, които отчасти са заменили първоначално договорените показатели при приемането на ОП.

55 Държавите членки са намалили стойностите на междинните цели за около 30 % от всички показатели в рамката за изпълнение. На фигура 5 е представена разбивка по държави членки на видовете промени, направени в показателите и/или в техните междинни цели.

Повечето държави членки са обосновали корекциите си с това, че първоначалните допускания са били неправилни

56 През 2018 г. — една година преди прегледа на изпълнението — Комисията е регистрирала 148 искания за промени от 24 държави членки по отношение на показателите/междинните цели в рамката за изпълнение за ОП по ЕСФ. За 16 от тези държави членки исканията са били обосновани, наред с други причини, с погрешни първоначални допускания при определянето на междинните цели. ЕСП не получи подобни данни за изменения на ОП по ЕФРР/КФ.

57 Собственият ни анализ обаче води до подобна констатация. ЕСП разгледа промените, свързани със 120 показателя и междинни цели, включени в проверените 14 ОП по ЕФРР/КФ и ОП по ЕСФ (вж. приложение I). Установихме, че 66 са били намалени, нововъведени или променени. Държавите членки са обосновали половината от тези промени с погрешни допускания при определянето на първоначалните междинни цели. В РОР не е определен краен срок за промяна на рамката за изпълнение преди прегледа на изпълнението, а Комисията е приемала такива искания от държавите членки до края на 2018 г. — шест месеца след препоръчания от нея краен срок (вж. точка 53). За една румънска ОП тя дори е одобрила пет нови показателя за крайни продукти през юни 2019 г.

Корекциите на междинните цели са дали възможност на държавите членки да освободят резерва за изпълнение за значително по-голям брой приоритети

58 Тези корекции в рамката за изпълнение са дали възможност на държавите членки да отчетат по-голям успех при изпълнението на междинните цели за разпределянето на резерва за изпълнение. Като цяло в извършения от Комисията преглед на изпълнението се заключава, че междинните цели са постигнати за три четвърти от приоритетните оси и вследствие на това около 82 % от резерва за изпълнение е бил освободен за тези успешни приоритети (вж.фигура 6).

59 Анализът на ЕСП показа също, че без корекцията на показателите и/или междинните цели преди прегледа на изпълнението делът на резерва за изпълнение, съответстващ на приоритетните оси, чиито междинни цели не са били изпълнени, би се увеличил повече от два пъти — от 18 % (3,7 млрд. евро) на 44 % (8,9 млрд. евро), което означава, че е можело да се освободят едва 56 % от резерва. Без измененията, при единадесет държави членки най-малко половината от техния резерв за изпълнение е щял да засяга приоритети със слабо изпълнение на показателите (вж. фигура 7). Във финансово изражение най-голямото въздействие е било за Полша, Испания и Италия. Тези три държави членки заедно съставляват една трета от общия резерв, който е нямало да бъде освободен без измененията. Има само две държави членки (Люксембург и Финландия), в които измененията не са оказали въздействие (вж. фигура 8).

60 Друга последица от измененията на показателите/междинните цели, които Комисията е приела като надлежно обосновани, е, че броят на приоритетите, при които се наблюдава „сериозен неуспех“ в изпълнението на междинните цели (288), е по-малко от половината от броя, който би бил налице при първоначалната ситуация (605, или около една трета от всички приоритети с резерв за изпълнение). За Хърватия, Ирландия и Дания Комисията е щяла да бъде принудена да обмисли спиране на плащанията за повече от половината средства, отпуснати по тези приоритети.

Комисията не е определила надеждността на всички данни за изпълнението, използвани за прегледа на изпълнението

Докладваните данни за изпълнението не са били напълно валидирани

61 Един съдържателен преглед на изпълнението до голяма степен зависи от отчитането на надеждни данни за изпълнението. Поради тази причина националните органи е трябвало да предоставят увереност относно надеждността на данните за изпълнението на държавите членки:

•  в своите декларации за управлението управляващите органи е трябвало да удостоверят надеждността на данните за изпълнението, докладвани в годишния доклад за изпълнението; и
•  одитните органи са предоставили допълнителна увереност въз основа на своята одитна дейност в годишния контролен доклад, съдържащ одитното становище.

62 В системата на Комисията за получаване на увереност относно политиката на сближаване управляващите органи докладват за данните за изпълнението в своите годишни доклади за изпълнението за календарната година^[50] (от 1 януари до 31 декември). За разлика от това техните декларации за управлението^[51] и годишните доклади за контрола на одитните органи (включително техните одитни становища) обхващат счетоводната година^[52] (от 1 юли до 30 юни). В резултат на това данните за изпълнението за втората половина на 2018 г. са включени в декларацията за управлението и годишния доклад за контрола за 2018—2019 г., представени от одитните органи през февруари 2020 г. За прегледа на изпълнението през 2019 г. Комисията е трябвало да основе оценката си на междинна информация, която е докладвана от управляващите органи, но все още не е била проверена от одитните органи (вж. фигура 9).

Обхватът на проверките от управляващите органи на данните за изпълнението не е еднороден

63 Анализът на ЕСП показа също, че проверките от управляващите органи на надеждността на данните за изпълнението са се различавали значително. В 14-те ОП, разгледани от ЕСП, управляващите органи са проверявали предимно данните за изпълнението, отчетени в годишния доклад за изпълнението, спрямо съответните счетоводни записи на бенефициентите. Обхватът на тези проверки обаче се е различавал значително (вж. каре 5) и те не са извършени последователно за всички показатели. Одиторите на ЕСП откриха доказателства за такива проверки за общо 116 (90 %) от 129-те проверени стойности на показателите.

Одитната дейност относно данните за изпълнението се е извършвала по преценка на одитните органи

64 През октомври 2018 г. Комисията е поискала от одитните органи в своите годишни контролни доклади за периода 2017—2018 г. да докладват относно готовността на системите за мониторинг да предоставят надеждни данни за прегледа на изпълнението през 2019 г. През годините Комисията е обсъждала възможни подходи за одитиране на данните за изпълнението на срещи и семинари с одитните органи. В своите насоки относно одитната стратегия Комисията е предлагала също одитните органи да включват надеждността на данните за изпълнението в своите одити на операциите, тематични одити или одити на системите.

65 Въпреки това до 2018 г. видът, обхватът и графикът на одитите на данните за изпълнението са се определяли до голяма степен по преценка на всеки одитен орган. Едва през май 2019 г. е влязъл в сила делегиран регламент на Комисията, с който от одитните органи се изисква систематично да разглеждат надеждността на данните за изпълнението в своите одити на операциите^[53]. Тази мярка е била твърде закъсняла, за да има ефект върху прегледа на изпълнението през 2019 г.

66 Според Комисията като цяло одитните органи са извършили някаква форма на одитна дейност относно надеждността на данните за изпълнението за 81 % от всички ОП по ЕФРР/КФ и за 90 % от всички ОП по ЕСФ преди прегледа на изпълнението през 2019 г. Те са направили това чрез одити на операциите, тематични одити или одити на системите. Като цяло одитните органи са извършвали предимно одити на системите и тематични одити, както и одити на операциите (вж. фигура 10).

67 Анализът на ЕСП за четирите проверени държави членки в настоящия одит показва, че одитните органи за 12 от 14-те ОП са докладвали на Комисията за своята одитна дейност относно надеждността на данните за изпълнението преди прегледа на изпълнението. ЕСП установи обаче също, че техните проверки са обхванали едва 6 от 57-те разгледани в настоящия одит операции.

Комисията е определила надеждността на данните за изпълнението за над седемдесет процента от оперативните програми

68 През 2019 г., преди да извърши прегледа на изпълнението, Комисията е оценила пълнотата, последователността и достоверността на данните за изпълнението, предоставени от държавите членки в техните годишни доклади за изпълнението за 2018 г. Комисията е извършила иad hoc тематични одити в 14 държави членки за 31 програми, които е счела за най-рискови. При тях са установени слабости по отношение на надеждността на данните за изпълнението и докладваните стойности за показателите в рамката за изпълнение за осем програми в Белгия, Германия, Унгария, Италия, Румъния и Словакия.

69 Като цяло, въз основа на дейността на одитните органи и на собствената си допълнителна работа, Комисията е определила надеждността на данните за изпълнението за 71 % от ОП по ЕФРР/КФ^[54] и за 81 % от ОП по ЕСФ преди прегледа на изпълнението.

70 Комисията може да спира междинните плащания, ако установи сериозни недостатъци в качеството и надеждността на системите за мониторинг или на данните за показателите^[55]. Тя е разгледала общо 15 ОП в този контекст и е започнала предварителни процедури за спиране на плащания за шест ОП в Белгия, Германия, Унгария, Литва, Румъния и Словения преди прегледа на изпълнението през 2019 г. В крайна сметка обаче Комисията е отменила всички предварителни мерки за временно спиране и не е спряла никакви плащания. Според Комисията засегнатите държави членки са предоставили допълнителна информация или са отстранили недостатъците.

Повечето, но не всички данни за изпълнението съответстват на подкрепящите ги доказателства

71 За да формира независимо становище относно качеството на данните за изпълнението, ЕСП провери докладваните стойности за всичките 120 показателя в рамките за изпълнение на 20 приоритетни оси за 14-те ОП, обхванати от нейния одит. Одиторите също така провериха 57 проекта със 129 показателя в рамките на тези 20 приоритетни оси (вж. приложение I).

72 Като цяло анализът на ЕСП показа, че повечето, но не всички докладвани на Комисията данни за изпълнението съответстват на подкрепящите ги доказателства:

•  Първо, ЕСП сравни докладваните на Комисията данни в годишните доклади за изпълнението за 2018 г. с данните за проектите, с които разполагат управляващите органи. Нашият анализ показа, че е налице пълно съответствие за стойностите за 110 от 120-те показателя в рамките за изпълнение (92 %);
•  Второ, одиторите на ЕСП провериха дали данните, с които разполагат управляващите органи, съответстват на подкрепящите ги доказателства от страна на бенефициентите. ЕСП успя да установи съответствие за стойностите на общо 115 от 129-те показателя (89 %), свързани с 46 от 57-те проекта (81 %) в нейната извадка.

73 Във всичките четири държави членки имаше най-малко една ОП, за която ЕСП не успя да установи съответствие за всички данни за изпълнението на равнището на проектите (вж. фигура 11).

Прегледът на изпълнението е оказал само ограничено въздействие върху разпределянето на средствата от ЕС

Успешното постигане на ключовите етапи на изпълнението или на крайните продукти, както и успешното изразходване на средствата, са били определящи за освобождаването на резерва за изпълнение

74 Анализът на ЕСП показа, че освобождаването на резерва за изпълнение се определя предимно от напредъка на държавите членки в изпълнението, което се изразява в постигането на ключови етапи или на крайни продукти, както и от техния успех при изразходването на средства (около една трета от всички показатели са финансови показатели, както е показано на фигура 12). Например за полската ОП „Интелигентен растеж“ и за италианската ОП „Предприятия и конкурентоспособност“ е бил освободен резерв за изпълнение съответно в размер на 195 млн. евро и 52 млн. евро, тъй като са били постигнати междинните цели по приоритетите на тези ОП, свързани с броя на предприятията, получаващи безвъзмездна финансова помощ, или на подпомаганите дружества, броя на започнатите операции и декларираните пред Комисията разходи.

75 Само 13 от 5 802 показателя (или по-малко от 1 %) са измервали изпълнението на програмите по отношение на резултатите (вж. фигура 12). Една от причините, които допринасят за малкия брой показатели за резултати, е, че срокът за постигане на междинните цели за прегледа на изпълнението е бил относително кратък (най-много четири години) и поради това недостатъчен за инвестиции, при които постигането на резултати отнема повече време.

76 В извършения от Комисията преглед на изпълнението са установени 288 приоритетни оси в 121 ОП, при които има „сериозен неуспех“ при постигането на междинните цели за финансови показатели (вложени ресурси) и показатели за крайни продукти. В тези случаи Комисията е имала правомощието да спре плащанията. ЕСП обаче установи, че Комисията не е наложила спиране на плащанията. Според Комисията основните причини са били, че 80 % от програмите успешно са преодолели своите слабости по отношение на изпълнението и около една трета от приоритетите са били препрограмирани или в процес на препрограмиране. Изправени пред риска от спиране на плащанията заради незадоволителни резултати, държавите членки са предложили — а Комисията е приела — изменения на ОП, с които се променят междинните цели (вж. точка 58).

Освобождаването на резерва за изпълнение е било компенсирано от финансовото отражение на други бюджетни преразпределения

77 ЕСП разгледа всичките 1 624 приоритета, съответстващи на 267 от 300 ОП, за които прегледът на изпълнението е бил завършен до декември 2020 г., за да оцени как се е променило като цяло разпределянето на средствата след първата версия на одобрените ОП. Разгледахме общия размер на средствата от ЕС, т.е. основното разпределение и резерва за изпълнение.

78 Когато междинните цели по приоритетите не са постигнати, съответният резерв за изпълнение се преразпределя към онези приоритети, за които това е направено. Тези преразпределения в по-голямата си част са били съпътствани от други промени в ОП.

79 ЕСП провери също така дали общите данни за промените в разпределените бюджетни средства между началото на периода 2014—2020 г. и прегледа на изпълнението могат да бъдат проследени с оглед да се докаже значението им за успешното постигане на междинните и крайните цели (целеви стойности) от държавите членки Нашият анализ показа също, че цялостното разпределение на средствата от ЕС не се е увеличавало или намалявало автоматично в зависимост от това дали междинните цели по приоритетите са били постигнати в прегледа на изпълнението. По-специално установихме, че при 17 % (62 от 357) от приоритетите, чиито междинни цели не са били постигнати, всъщност са получени повече средства от ЕС. Аналогично, при 24 % (304 от 1 267) от приоритетите, чиито междинни цели са били постигнати, общият размер на средствата от ЕС всъщност е намалял (вж. фигура 13).

80 Това показва, че има слаба връзка между постигането на целите по програмните приоритети до 2018 г. и преразпределянето на ресурси (от началото на периода до 2018 г.). За тази ситуация може да са допринесли няколко фактора, включително ограничените суми на резерва за изпълнение (който представлява едва 6 % от общия размер на отпуснатите средства) и промените в разпределението на бюджетните средства след приемането на оперативните програми по други причини, като например автоматичното увеличение на финансирането вследствие на техническите корекции (както се случи през 2017 г.) или въвеждането на нови приоритети.

Перспектива за периода 2021—2027 г.: по-гъвкаво разпределяне на средствата, но преустановяване на задължителния резерв за изпълнение

Преустановяване на задължителния резерв за изпълнение

81 Всяка програма ще бъде подложена на междинен преглед през 2025 г., за да се определи разпределението на половината от финансирането за последните две години. Междинният преглед ще се основава, наред с другото, на напредъка при постигането на междинните цели, като се отчитат основните трудности, възникнали при изпълнението на програмата^[56]. Прегледът на изпълнението и задължителният резерв за изпълнение обаче са преустановени. До момента Комисията все още не е представила допълнителни подробности за начина, по който ще се извършват междинният преглед и последващото препрограмиране.

По-гъвкаво разпределяне на средствата през целия период 2021—2027 г. и въвеждане на Механизма за възстановяване и устойчивост (МВУ) като алтернативен източник за финансиране на инвестициите

82 Контекстът за междинния преглед за периода 2021—2027 г. ще бъде различен от този през предходните периоди. Държавите членки ще разполагат с по-голяма гъвкавост за препрограмиране и преразпределяне на средствата във всеки един момент от програмния цикъл. По-специално държавите членки имат възможност в рамките на определени тавани да прехвърлят средства между приоритетите по един и същ фонд, програма, или в същата категория региони без предварително одобрение от страна на Комисията. В РОР за периода 2021—2027 г. е предвидена и възможност за прехвърляне в размер до 5 % от отпуснатите средства от всеки от фондовете към всеки друг инструмент при пряко или непряко управление^[57].

83 Освен това през следващите години фондовете на политиката за сближаване ще се администрират едновременно с МВУ. През 2021 г. държавите членки се съсредоточиха върху изготвянето и договарянето на техните национални планове за възстановяване и устойчивост в рамките на МВУ. Вече има индикации, че стартирането на програмите за периода 2021—2027 г. ще се забави дори повече, отколкото преди седем години. Освен това, тъй като по линия на МВУ няма национално съфинансиране, много инвестиционни проекти, които при нормални обстоятелства биха били осъществени чрез фондовете на политиката на сближаване, сега ще могат да бъдат финансирани от МВУ. В резултат на това има вероятност държавите членки да усвояват по-малко от първоначално програмираните финансови средства спрямо очакваното. На свой ред това може да доведе до постигане на по-малко крайни продукти и резултати до момента на междинния преглед.

Модели на финансиране, основани на резултатите

Използването на модели на финансиране, основани на резултатите, е било разширено през периода 2014—2020 г.

Два нови модела на финансиране: „съвместни планове за действие“ и „финансиране, което не е свързано с разходите“

84 През периода 2014—2020 г. са въведени два нови модела на финансиране. Те обвързват финансирането от ЕФРР/КФ и ЕСФ с проверка на изпълнението на определени показатели с междинни цели за крайни продукти и/или резултати, или с изпълнение на определени условия, а не с действително направени разходи, както е ставало традиционно.

85 Първият от тези модели на финансиране е „съвместният план за действие“ (СПД)^[58], който е наличен от началото на периода 2014—2020 г. Плащанията за СПД са под формата на еднократни суми или стандартни таблици на разходите за единица продукт, обвързани с междинни и крайни цели (целеви стойности) (вж. каре 6).

86 С преразглеждането на Финансовия регламент през 2018 г. е въведен вторият инструмент — моделът „финансиране, което не е свързано с разходите“ (ФНСР)^[60]. Това е фундаментално нов метод на финансиране от ЕС, основан на изпълнението на условия или на постигнатите резултати. Конкретно за ЕСИ фондовете финансирането е обвързано с напредък в изпълнението или постигането на целите на програмите^[61]. ФНСР е можело да се използва от 2019 г. нататък за инвестиции от ЕФРР/КФ в областта на енергийната ефективност и енергията от възобновяеми източници^[62] (вж. каре 7).

87 И двата модела предоставят опростени механизми за управление и контрол. Финансовото управление, контролът и одитът имат за цел да се уверят, че целите, свързани с изпълнението, или условията за плащане, са били изпълнени^[64]. Тяхното използване не е задължително, но СПД подлежат на одобрение от Комисията, докато държавите членки, възнамеряващи да използват ФНСР, е трябвало само да информират Комисията.

Опростени варианти на разходите: традиционният метод на обвързване на финансирането с изпълнението

88 В допълнение в РОР се предвиждат три вида опростени варианти на разходите (ОВР) за възстановяване на разходите, изчислени чрез използване на предварително определени методи или стандартни ставки^[65], а не на действително направените разходи:

•  стандартна таблица на разходите за единица продукт;
•  еднократни суми;
•  финансиране с единна ставка;

89 ОВР са въведени за първи път в Регламента за ЕСФ за периода 2007—2013 г. и оттогава насам техният обхват постоянно се разширява, като последното изменение е през 2018 г. С него задължителното използване на ОВР става приложимо и за малки операции, финансирани от ЕФРР, а преди това е въведено за операции, финансирани от ЕСФ^[66]. От 2015 г. насам Комисията е приела ставки на равнището на ЕС и специфични за държавите членки ставки в рамките на Регламента за ЕСФ^[67].

90 Стандартната таблица на разходите за единица продукт и еднократните суми допринасят за изпълнението дотолкова, че обвързват плащанията с крайните продукти, но не непременно с резултатите. Финансирането с единна ставка обаче е изцяло основано на вложените ресурси. Независимо от това, според Комисията ОВР могат да спомогнат за изместване на акцента на управляващите органи и бенефициентите от постъпващите средства към постигането на крайни продукти (и резултати)^[68].

91 През предходните години ЕСП последователно е подкрепяла въвеждането в политиката на сближаване на финансиране, основано в по-голяма степен на резултатите. ЕСП препоръча:

•  използването на ОВР от 2012 г. с цел намаляване на административната тежест и на риска от грешки^[69]; и
•  още през 2017 г., въвеждането на модел на финансиране, основан на резултатите, при който плащанията се обвързват с изпълнението на условия или постигането на предварително определени резултати^[70].

Несигурността относно начина на използване на моделите на финансиране, основани на резултатите, е възпрепятствала тяхното въвеждане от страна на държавите членки

Слаб интерес към използването на новите модели на финансиране, основани на резултатите

92 През периода 2014—2020 г. държавите членки са показали слаб интерес към използването на двата нови модела на финансиране, основани на резултатите. До януари 2018 г. само Полша е представила предложение за СПД. През юли 2019 г. обаче, след обмен на информация с Комисията, полските органи са решили да оттеглят предложението си. През април 2018 г. Комисията е обявила специална покана за събиране на опит и стимулиране на интереса към СПД и е подбрала два пилотни проекта: „Насърчаване на устойчивия и приобщаващ растеж чрез активиране на скритите таланти на NEET лицата и мигрантите“ в Нидерландия и „Training2Work“ в Португалия. Понастоящем двата проекта се осъществяват при пряко управление от Комисията с общ финансов принос на ЕС в размер на приблизително 1,1 млн. евро.

93 През периода 2014—2020 г. само Австрия е въвела пилотно модела ФНСР за един проект по ЕФРР с финансов принос на ЕС в размер на приблизително 36 млн. евро (вж. каре 8).

Осъществимостта и потенциалното желание за използване на СПД и ФНСР не са оценени предварително

94 Според Комисията основните причини, поради които държавите членки не са били склонни да използват СПД, са били твърде сложната процедура за приемане и трудността при определянето на показатели за крайни продукти и резултати, но също и фактът, че според тях ОВР са били по-ефективни^[71]. В отговор на проучване на Комисията относно ФНСР представителите на държавите членки са отбелязали, че причините да не използват ФНСР са били обременяващата структура, липсата на яснота по отношение на тяхното предназначение и потенциално използване, както и несигурността по отношение на приложимите механизми за одит. Като цяло според експертите на държавите членки моделите на финансиране, основани на резултатите, са били обременяващи, сложни и отнемащи време, по-рискови за бенефициентите и по-малко гъвкави^[72].И накрая, въвеждането на модела ФНСР е било възпрепятствано също и поради факта, че той е можел да се използва едва от 2019 г. нататък, когато ОП за периода 2014—2020 г. вече са били приети и по-голямата част от средствата за тях са били разпределени.

95 Анализът на ЕСП показа също, че Комисията не е оценила осъществимостта и потенциалното търсене на такива модели на финансиране чрез предварителна оценка на въздействието. Одиторите на ЕСП също така откриха ограничени доказателства за широки консултации в рамките на Комисията (например с Генерална дирекция „Енергетика“, която контролира прилагането на Директивата относно енергийната ефективност) или с държавите членки преди законодателното предложение.

96 ЕСП установи три основни пречки пред използването на тези иновативни модели на финансиране:

•  късно въвеждане на ФНСР през периода 2014—2020 г.;
•  затруднения на управляващите органи при идентифицирането на подходящи операции; и
•  опасения на държавите членки за правната им сигурност от гледна точка на бъдещите проверки и контрол, по-специално по отношение на задължението за спазване на правилата за държавна помощ и обществени поръчки.

Нежеланието на държавите членки да използват модели за финансиране, основани на резултатите, през периода 2014—2020 г. се дължи също и на несъответствия в приложимите правила

97 От годините опит в областта на одита на ЕСП е известно, че управляващите органи имат нужда от правна и финансова сигурност, тъй като се опасяват, че Комисията може да спре плащанията или дори да наложи финансови корекции, ако възникнат проблеми. Това се потвърждава и от собствените оценки на въздействието от страна на Комисията^[73].

98 За ОВР Комисията е издала насоки в началото на периода 2014-2020 г.^[74]. През май 2021 г. Комисията е преразгледала тези указания и е пояснила, че при проверките на управлението и одитите на операциите, включващи ОВР, трябва да се проверяват правилата за държавна помощ, но не и конкретни процедури за възлагане на обществени поръчки^[75].

99 Подобни въпроси са възникнали, когато моделът ФНСР е бил въведен през 2018 г., тъй като приложимите правила относно финансовия контрол и одита са били неясни. Тези несъответствия в приложимите правила са допринесли за нежеланието на държавите членки да използват този нов модел на финансиране, основан на резултатите, през периода 2014—2020 г. През февруари 2019 г. Комисията е приела делегиран регламент, с който да се прецизират разпоредбите. Въпреки това считаме, че той не е разрешил основния въпрос как одитът и контролът на държавите членки ще гарантира спазване на основните правила на вътрешния пазар (вж. каре 9).

Основано на резултатите финансиране през периода 2014—2020 г. се е отпускало почти изцяло чрез традиционни ОВР

Очаква се ОВР да обхванат около една трета от разходите по ЕСФ, но акцентът все още не е върху резултатите

100 ОВР са единственият модел на финансиране, основано на резултатите, използван широко през периода 2014—2020 г. През този период Комисията активно е насърчавала и популяризирала използването на ОВР с цел намаляване на административната тежест за управляващите органи и на риска от грешки. Това е увеличило значително използването на ОВР в сравнение с предишния период. Почти всички ОП по ЕСФ са използвали ОВР поне в известна степен (предимно стандартната таблица на разходите за единица продукт), а някои ОП по ЕФРР също са започнали да използват ОВР (предимно основани на вложените ресурси единни ставки). Комисията изчислява, че до края на периода 2014—2020 г.^[79] ОВР ще са обхванали 33 % от разходите по ЕСФ и 4 % от разходите по ЕФРР/КФ.

101 Според изчисленията на ЕСП общо около 22,5 млрд. евро или 8,5 % от основаните на безвъзмездна финансова помощ разходи за сближаване през периода 2014—2020 г. ще бъдат възстановени чрез използване на модели на финансиране, основани на резултатите, почти изцяло ОВР.

Перспектива за периода 2021—2027 г.: за успешното широко прилагане на финансирането, което не е свързано с разходите, е необходимо допълнително прецизиране

ФНСР увеличава обхвата си за разходите за сближаване през периода 2021—2027 г. и става задължително за МВУ

102 През следващите години основаното на резултатите финансиране ще се превърне в преобладаващата форма на финансиране от ЕС по отношение на обхванатите разходи. Това се обяснява главно с факта, че дефинираното във Финансовия регламент ФНСР^[80] ще бъде единственият модел на финансиране, с който на държавите членки ще се предоставя безвъзмездна финансова помощ в рамките на МВУ^[81]. Това е съществена промяна във финансовото управление на ЕС.

103 За периода 2021—2027 г. по отношение на ЕСИ фондовете, уредени от РОР, използването на модела ФНСР ще стане възможно на две нива: i) за предоставяне на финансовото участие на ЕС за цели (или части от) приоритети и ii) за проекти, осъществявани по такива програми или приоритети, за безвъзмездната финансова помощ, предоставена на бенефициента^[82]. Това ще улесни държавите членки да комбинират средствата от ЕС със съществуващите национални или регионални схеми, по които може да се предоставя финансова подкрепа въз основа на правила, които иначе трудно биха били съвместими с правилата за допустимост на ЕС. Моделът ФНСР също така ще стане задължителен за определени действия, предназначени да укрепят административния капацитет на държавите членки^[83]. СПД обаче са преустановени.

104 В периода 2021—2027 г. Комисията има правото да приеме делегиран акт за допълване на разпоредбите в РОР^[84]. Това може да бъде полезен начин за предоставяне на стандартни модели за ФНСР, с които се поясняват например областите на инвестиции, видовете дейности, мерките и операциите, както и условията, които трябва да бъдат изпълнени, или крайните продукти/резултатите, които трябва да бъдат постигнати при използването на този модел на финансиране.

Механизмите за проверка на съответствието с правилата за вътрешния пазар при модела „финансиране, което не е свързано с разходите“ все още не са достатъчно ясни

105 Спазването на правилата за обществени поръчки и държавна помощ е от съществено значение за ефективното функциониране на вътрешния пазар на ЕС. Държавите членки ще трябва да гарантират, че всички разходи на ЕС са в съответствие с тези правила^[85]. И накрая, Комисията има задължението да гарантира, че правилата на ЕС относно възлагането на обществени поръчки и държавната помощ се прилагат правилно и последователно от държавите членки. Това задължение обхваща всички публични разходи и видове финансова подкрепа. Ето защо считаме, че е важно да бъде прецизирано от самото начало как управляващите и одитните органи следва да третират обществените поръчки и държавната помощ, когато се използва моделът ФНСР в периода 2021-2027 г., не на последно място и за да се избегне ситуация на правна несигурност като тази, която се наблюдаваше в предишния период.

106 В РОР за периода 2021—2027 г. се предвижда проверките на управлението и одитите на операциите за частите от дадена програма, при които се използва моделът ФНСР, да установяват дали са изпълнени условията за възстановяване на средства или дали са постигнати резултати. Те обаче не следва да проверяват съответните извършени разходи, тъй като Комисията дава предварително съгласие относно тези суми^[86]. Това не засяга задължението на държавите членки да осигуряват спазване на правилата за обществени поръчки и държавна помощ. Управляващите и одитните органи продължават да бъдат задължени да предоставят увереност на Комисията, че всички разходи, включени в отчетите, са редовни и са в съответствие с всички приложими правила^[87].

Заключения и препоръки

Финансиране, основано на резултатите, в политиката на сближаване — достойна амбиция, но остават пречки в периода 2014—2020 г.

107 През периода 2014—2020 г. беше направено много за засилване на насочеността на политиката на сближаване към постигането на резултати, а въвеждането на рамката за изпълнение допринесе за промяна в културата на финансовото управление на тази политика. Като цяло одитът на ЕСП показа, че финансирането, основано на резултати, все още не е реалност. По-конкретно, въпреки че трите нови инструмента са довели до нови подходи в администрирането, те не са променили съществено начина, по който финансирането от ЕС се разпределя и отпуска.

108 Процесът на прилагане на европейските структурни и инвестиционни (ЕСИ) фондове обхваща много години, понякога извън периода на седемгодишната многогодишна финансова рамка, и има значително период от време, преди инвестициите на ЕС да постигнат резултати, а понякога дори и крайни продукти. Друг източник на безпокойство е надеждността и уместността на информацията за изпълнението, въз основа на която следва да се разпределят финансовите ресурси. Една от основните поуки от инициативите за периода 2014—2020 г., разработени с добри намерения, е, че обвързването на разпределението на ресурсите с постигането на резултати определено не е лесна задача.

Добре разработени ли са били инструментите за стимулиране на изпълнението и за изместване на фокуса към постигането на резултати?

109 При одита беше потвърдено, че всичките три инструмента имат потенциала да възнаграждават успешното изпълнение и да изместват фокуса към постигането на резултати. Инструментите са се допълвали, тъй като са били приложими на различни етапи и за различни аспекти от изпълнението на програмите. Всички те обаче осигуряват начин за обвързване на финансирането за сближаване с изпълнението и резултатите.

110 Предварителните условия са били една от основните иновации за периода 2014—2020 г. Те са били предназначени да създадат подходящи условия за ефективно изразходване на средствата от самото начало на програмите, като се следва основният принцип, че е по-добре на ранен етап — преди отпускането на средствата от ЕС — да се решават всички проблеми, които биха могли да ограничат потенциала на държавите членки и регионите да постигнат планираните резултати (точки 16—20).

111 Задължителното заделяне на част от средствата за добре работещи мерки под формата на „резерв за изпълнение“ само по себе си не е било иновативен аспект, тъй като вече е било използвано под различна форма през периода 2000—2006 г. Иновативният елемент е била оценката на изпълнението по съгласувана рамка, включваща набор от междинни цели за всяка приоритетна ос, и разпределянето на резерва за успешните приоритети. С резерва за изпълнение е въведен прозрачен и основан на правила инструмент, който да обвърже в по-голяма степен финансирането на политиката на сближаване с изпълнението на показатели, при условие че докладваните от управляващите органи данни за изпълнението са били надеждни, а рамката е била стабилна и правилно приложена. Недостатъкът на този инструмент е ограниченият дял на финансиране, тъй като той се е отнасял за едва 6 % от ЕСИ фондовете (точки 39—41).

112 Двата нови модела на финансиране, „съвместни планове за действие“ и „финансиране, което не е обвързано с разходите“, са дали възможност финансирането на операции да бъде обвързано с проверено изпълнение на показатели за крайни продукти или резултати, или с изпълнение на определени условия. Това е ясна стъпка към постигането на политика на сближаване, основана в по-голяма степен на резултатите, въпреки че тяхното използване е било незадължително и ограничено до конкретни области. Освен това опростените варианти на разходите са били налични за всички ЕСИ фондове. С два от тях (стандартната таблица на разходите за единица продукт и еднократните общи суми) плащанията изрично се обвързват с крайните продукти (точки 84—91).

Ефективно ли са използвани инструменти от страна на Комисията и държавите членки с оглед по-голямо обвързване на финансирането на политиката на сближаване с постигането на резултати?

113 При одита на ЕСП беше установено, че Комисията и държавите членки само отчасти са използвали ефективно трите инструмента, за да обвържат в по-голяма степен финансирането на политиката на сближаване с изпълнението на показатели. Като цяло оценката на ЕСП е по-благоприятна за предварителните условия, отколкото за резерва за изпълнение, и най-неблагоприятна за основаните на резултатите модели на финансиране (с изключение на опростените варианти на разходите).

Предварителни условия

114 Оценката на предварителните условия (и приключването на свързаните с тях планове за действие) често се основава на общи критерии, определени в Регламента за общоприложимите разпоредби, което оставя значителна възможност за тълкуване и често не се позовава на конкретни количествено измерими цели, дори когато такива цели могат да бъдат изведени от законодателството на ЕС. През 2014 г. Комисията е издала допълнителни насоки за това как държавите членки и нейните собствени служби следва да оценяват напредъка към изпълнението на предварителните условия. Одитът на ЕСП обаче показа, че Комисията е срещнала трудности да хармонизира оценката на предварителните условия в отделните държави членки до края на периода (точки 21—22).

115 Около една трета от предварителните условия са оставали неизпълнени на етапа на приемане на програмите. Тази стойност не дава никаква представа за потенциалното въздействие на неизпълнените предварителни условия върху способността на държавите членки да постигат резултати. Въпреки това тя показва, че проблемът с неизпълнените предварителни условия не е бил изолиран случай, а по-скоро е засягал многобройни аспекти и много държави членки. Положителното е, че държавите членки са изпълнили 98 % от плановете за действие до крайния срок за докладване в края на август 2017 г. (точки 23—25).

116 През периода 2014—2020 г. оценката на предварителните условия е била замислена като еднократна инициатива. Поради това не е било ясно дали докладваните постижения в този процес са се запазили през целия период 2014—2020 г. Освен това формалното изпълнение на едно предварително условие само по себе си не означава непременно, че положението на място се е подобрило и че това е създало условия за постигане на резултати. Неизпълнението на предварителните условия (или на плановете за действие) рядко е имало финансови последици за държавите членки. Същевременно въвеждането на предварителни условия може да е имало непряк принос, тъй като без тях условията за изразходване на средствата от ЕС по места биха били още по-трудни (точки 26—34).

117 През периода 2021—2027 г. ще се прилагат „отключващи условия“ (приемник на предварителните условия). Въпреки това, подобно на положението през периода 2014—2020 г., РОР не изисква от Комисията да информира Европейския парламент и Съвета относно спазването на отключващите условия. И накрая, ЕСП констатира, че отключващите условия за периода 2021—2027 г. се допълват от ново условие — „принципи на правовата държава“. По-специално за фондовете на политиката на сближаване Комисията може да предлага мерки само в случаите, когато специфичните процедури съгласно РОР не гарантират адекватно добро финансово управление на бюджета на ЕС или не защитават финансовите интереси на ЕС (точки 35—38).

Резерв за изпълнение

118 И преди сме докладвали за трудностите на държавите членки при определяне на целеви стойности за общите показатели за крайни продукти и резултати, които впоследствие са били използвани за разпределяне на резерва за изпълнение (точки 42—48).

119 От 2014 г. насам Комисията е коригирала и прецизирала условията и критериите за прегледа на изпълнението. Промените са позволили на държавите членки да докладват по-добро изпълнение спрямо това, което биха имали при първоначалното законодателство (точки 49—52).

120 Държавите членки са изменили много от междинните цели преди прегледа на изпълнението. След тези промени в рамката за изпълнение Комисията е освободила около 82 % от резерва за изпълнение през 2019 и 2020 г. Без тях са щели да бъдат освободени едва 56 % от резерва за изпълнение, а около една трета от всички приоритети с резерв за изпълнение са щели да бъдат оценени като имащи „сериозен неуспех“ при постигането на междинните цели (точки 53—60).

121 Констатирахме също така, че Комисията не е определила надеждността на всички данни за изпълнението, използвани за прегледа на изпълнението. Проверките на надеждността на данните за изпълнението от управляващите органи са се различавали. Същевременно одитните органи са извършили одитна дейност относно надеждността на данните за изпълнението за повечето, но не за всички програми преди прегледа на изпълнението през 2019 г. Друг ограничаващ фактор е разминаването в графиците на годишните доклади за изпълнението на държавите членки и техните съответни декларации за управлението и годишни доклади за контрола. Комисията може само частично да компенсира тези недостатъци чрез допълнителни проверки на данните за изпълнението, докладвани от държавите членки. И накрая, Комисията не е спряла никакви плащания по програмите поради сериозни недостатъци в качеството и надеждността на системата за мониторинг на изпълнението или на данните за показателите (точки 61—73).

122 Анализът на ЕСП показа, че освобождаването на резерва за изпълнение се определя предимно от напредъка на държавите членки в изпълнението на ключови етапи или реализирането на крайни продукти, както и от техния успех при изразходването на средствата (около една трета от всички показатели са финансови показатели). По-малко от 1 % от показателите се отнасят до резултати. Комисията не е наложила спиране на плащанията заради незадоволително изпълнение (точки 74—76).

123 Това показва, че има слаба връзка между постигането на целевите стойности по програмните приоритети до 2018 г. и преразпределянето на ресурсите (от началото на периода до 2018 г.). Като цяло разпределението на резерва за изпълнение е имало ограничено отражение върху програмните бюджети (точки 77—80).

124 Прегледът на изпълнението и резервът за изпълнение не бяха продължени за периода 2021—2027 г. През 2025 г. ще се извърши междинен преглед, за който Комисията все още не е разяснила как ще се оценява изпълнението. Контекстът за този междинен преглед обаче ще бъде различен от контекста в предходните периоди. Една от причините за това е, че фондовете на политиката за сближаване ще се прилагат едновременно с Механизма за възстановяване и устойчивост (МВУ). Вече има индикации, че стартирането на програмите за периода 2021—2027 г. ще се забави дори повече, отколкото преди седем години. Освен това, тъй като по линия на Механизма за възстановяване и устойчивост няма национално съфинансиране, много инвестиционни проекти, които при нормални обстоятелства биха били осъществени чрез ЕСИ фондовете, сега могат да бъдат финансирани от Механизма за възстановяване и устойчивост. В резултат на това има вероятност държавите членки да усвояват по-малко от първоначално програмираните финансови средства спрямо очакваното. Това на свой ред означава, че до момента на междинния преглед ще бъдат постигнати по-малко крайни продукти и резултати чрез разходите за сближаване (точки 81—83).

Модели на финансиране, основани на резултатите

125 През периода 2014—2020 г. държавите членки са показали слаб интерес към използването на двата нови модела на финансиране, основани на резултатите. Само Австрия е въвела пилотно модела „финансиране, което не е свързано с разходите“ (ФНСР) за един проект. Освен това Комисията на своя отговорност прилага пилотно за два проекта модела „съвместен план за действие“ (СПД) (който е преустановен за периода 2021—2027 г.). Финансирането от ЕС за тези три пилотни проекта е приблизително 37 млн. евро (точки 92—93).

126 Анализът на ЕСП показа, че в извършената от Комисията предварителна оценка на въздействието за периода 2014—2020 г. не са разгледани осъществимостта и потенциалното търсене на новите модели на основано на резултатите финансиране. ЕСП установи три основни пречки за по-широкото им прилагане:

•  късно въвеждане на ФНСР през периода 2014—2020 г.;
•  затруднения на управляващите органи при идентифицирането на подходящи операции; и
•  опасения на държавите членки за правната сигурност от гледна точка на бъдещите проверки и контрол, по-специално по отношение на задължението за спазване на правилата за държавни помощи и обществени поръчки (точки 94—99).

127 Положителното е, че е имало значително увеличение в използването на опростени варианти на разходите в сравнение с предходния период, отчасти в резултат на това, че Комисията активно е насърчавала управляващите органи да намалят административната тежест и риска от грешки. Почти при всички програми по Европейския социален фонд поне в известна степен се използват опростени варианти на разходите, а някои програми по Европейския фонд за регионално развитие също са започнали да ги използват. Това обаче се отнася само за малка част от разходите: по изчисления на ЕСП около 8,5 % от разходите за сближаване през периода 2014—2020 г. ще бъдат възстановени чрез използване на модели на финансиране, основано на резултатите, почти изцяло чрез опростени варианти на разходите (точки 100—101).

128 Моделът, наречен „финансиране, което не е свързано с разходите“ (ФНСР), ще се превърне в основен модел за финансиране от ЕС през следващите години, главно поради задължителното му използване по Механизма за възстановяване и устойчивост. В същото време той ще се прилага като незадължителен модел на финансиране във всички области на политиката на сближаване и ще бъде единственият възможен модел за определени действия за укрепване на административния капацитет. През периода 2021—2027 г. моделът „финансиране, което не е свързано с разходите“ може да се използва на две нива: i) за финансовото участие на ЕС в (части от) програмни приоритети в държавите членки и ii) за проекти, осъществявани по такива програми или приоритети, за безвъзмездната финансова помощ, предоставена на бенефициента. Това ще улесни държавите членки да комбинират средствата от ЕС с национални или регионални схеми, по които може да се предоставя финансова подкрепа въз основа на правила, които иначе трудно биха били съвместими с правилата за допустимост на ЕС. Комисията все още не е прецизирала достатъчно специфичните изисквания за допустимост и стандартните разпоредби (като например определянето на съответните области на инвестиции, сфери на дейност, мерки или операции и условия, които трябва да бъдат изпълнени, или крайните продукти/резултатите, които трябва да бъдат постигнати) за модела „финансиране, което не е свързано с разходите“. Необходима е и по-голяма яснота относно механизмите за предоставяне на увереност пред Комисията за спазване на правилата за вътрешния пазар (обществени поръчки и държавна помощ), когато ФНСР започне да се прилага (точки 102—106).

Препоръка 1 — Използване по най-добрия начин на отключващите условия през периода 2021—2027 г.

Комисията следва да:

1. проследява систематично изпълнението от държавите членки на отключващите условия през целия програмен период чрез своя представител в комитета за наблюдение на оперативните програми по политиката на сближаване; и
2. докладва на Европейския парламент и на Съвета за изпълнението на отключващите условия от страна на държавите членки и за собствените си дейности за осигуряване на изпълнението им.

Срок за изпълнение — през целия период 2021—2027 г.

Препоръка 2 — Подготвяне на ранен етап на условията за ефективен междинен преглед за периода 2021—2027 г.

Комисията следва да:

1. информира държавите членки на ранен етап относно подхода, който ще бъде приложен за междинния преглед, в това число по отношение на разпределението на финансирането за остатъка от периода; и
2. вземе предвид приложимите констатации от оценката през 2024 г. на използването на МВУ от държавите членки, за целите на нейните междинни прегледи през 2025 г. на инвестициите на средства по политиката на сближаване в тези държави членки.

Срок за изпълнение — до края на 2025 г.

Препоръка 3 — Прецизиране на правилата, на които се основава моделът „финансиране, което не е свързано с разходите“

Комисията следва да:

1. определи в тясно сътрудничество с държавите членки областите за инвестиции, в които може да се използва моделът „финансиране, което не е свързано с разходите“, както и условията, които трябва да бъдат изпълнени, или крайните продукти/резултатите, които трябва да бъдат постигнати за видовете дейности, мерки и операции, при които може да се използва този модел на финансиране; и
2. определи критерии за своята оценка на основателни искания на държавите членки за промяна на условията, които трябва да се изпълнят, или на крайните продукти/резултатите, които трябва да се постигнат.

Срок за изпълнение — до средата на 2023 г.

Препоръка 4 — Прецизиране на подхода за предоставяне на увереност за финансирането на ЕС чрез модела „финансиране, което не е свързано с разходите“

Комисията следва да разясни как управляващите и одитните органи в държавите членки следва да:

1. проверяват надеждността на системите на държавите членки за мониторинг и докладване относно условията, които трябва да бъдат изпълнени, или крайните продукти/резултатите, които трябва да бъдат постигнати; и
2. предоставят увереност относно ефективното прилагане на правилата, уреждащи вътрешния пазар (възлагане на обществени поръчки и държавна помощ).

Срок за изпълнение — до средата на 2022 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на 30 септември 2021 г.

Приложения

Приложение I—Оперативни програми, обхванати от одита

Приложение II—Предишни доклади и становища

Специални доклади

•  Специален доклад № 24/2016 — Необходими са повече усилия, за да се осигури спазване на правилата за държавната помощ в областта на политиката на сближаване и повишаване на информираността относно тях
•  Специален доклад № 2/2017 — Договарянето от страна на Комисията на споразумения за партньорство и програми в областта на сближаването за периода 2014–2020 г. се характеризира с по-добро насочване на разходите към приоритетите на „Европа 2020“, но и с по-сложни механизми за измерване на резултатите
•  Специален доклад № 15/2017 — Предварителни условия и резерв за изпълнение в областта на сближаването — иновативни, но все още неефективни инструменти
•  Специален доклад № 21/2018 — Подборът и мониторингът на проектите по ЕФРР и ЕСФ през програмния период 2014—2020 г. все още са насочени главно към крайните продукти
•  Специален доклад № 20/2020 на ЕСП — Борба с детската бедност — необходимо е по-прецизно насочване на подкрепата от Комисията

Прегледи

•  Преглед № 05/2018 — Опростяване на изпълнението на политиката на сближаване след 2020 г.
•  Преглед № 05/2019 — Преглед на неизпълнените поети задължения в бюджета на ЕС (Бърз преглед на конкретен казус)
•  Преглед № 08/2019 — Насоченост към постигането на резултати в областта на сближаването (Информационно-аналитичен документ)

Годишни доклади

•  Годишен доклад относно финансовата 2011 година, Официален вестник 2012/C 344/1, глава 6
•  Годишен доклад относно финансовата 2012 година, Официален вестник 2013/C 331/1, глава 6
•  Годишен доклад относно финансовата 2013 година, Официален вестник 2014/C 398/1, глава 10
•  Годишен доклад относно финансовата 2014 година, Официален вестник 2015/C 373/01, глава 6
•  Годишен доклад относно изпълнението на бюджета за финансовата 2017 година, Официален вестник 2018/C 357/01, глава 3
•  Годишен доклад относно изпълнението на бюджета за финансовата 2018 година, Официален вестник 2019/C 340/01, глава 1

Становища

•  Становище № 1/2017 относно предложението за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза
•  Становище № 6/2018 относно предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за определяне на общоприложими разпоредби
•  Становище № 6/2020 относно предложението за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост

Акроними и съкращения

ETC: Европейско териториално сътрудничество

EИФ: Европейски инвестиционен фонд

NEET: Незаети с работа, учене или обучение лица

OП: Оперативна програма

ЕЗФРСР: Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони

ЕСИ фондове: Европейски структурни и инвестиционни фондове

ЕСФ: Европейски социален фонд

ЕФРР: Европейски фонд за регионално развитие

КФ: Кохезионен фонд

МВУ: Механизъм за възстановяване и устойчивост

МСП: Малки и средни предприятия

МФР: Многогодишна финансова рамка

ОВР: Опростени варианти на разходите

ОИСР: Организация за икономическо сътрудничество и развитие

ПУ: Предварителни условия

РОР: Регламент за общоприложимите разпоредби

СПД: Съвместен план за действие

ФНСР: Финансиране, което не е свързано с разходите

Речник на термините

Вложени ресурси: Финансови, човешки, материални, административни или нормативни ресурси, използвани за изпълнението на даден проект или програма.

Въздействие: По-широките дългосрочни последици от завършен проект или програма, като например социално-икономическите ползи за населението като цяло.

Годишен доклад за изпълнението: Документ, който се изготвя от управляващия орган на дадена държава членка и се представя на Комисията, и в който се определя изпълнението на оперативната програма през предходната финансова година.

Годишен контролен доклад: Документ, изготвен от одитния орган на държавата членка, който се представя на Комисията като част от „пакета за предоставяне на увереност“ от държавата членка.

Европейски структурни и инвестиционни фондове: Петте основни фонда на ЕС, които заедно подпомагат икономическото развитие в целия ЕС в периода 2014-2020 г.: Европейският фонд за регионално развитие, Европейският социален фонд, Кохезионният фонд, Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейският фонд за морско дело и рибарство.

Еднократна обща сума: Вид опростен вариант на разходите, при който плащанията се извършват изцяло, а не на вноски, например за възстановяване на допустимите разходи за дадена операция, ако са приключени предварително определени дейности и/или крайни продукти.

Интервенционна логика: Връзката между целите на предложението, планираните ресурси и дейности, както и очакваните резултати и въздействие.

Ключов етап на изпълнението: Междинен етап, в допълнение към междинните цели, в процеса на постигане на целевите стойности за крайните продукти.

Краен продукт: Нещо произведено или постигнато по проект, като например организиран курс за обучение или построен път.

Междинна цел: Междинна целева стойност по пътя към изпълнението на конкретна цел, която трябва да бъде постигната на предварително определена дата.

Одитен орган: Независим национален орган, който е натоварен с отговорността да одитира системите и операциите на дадена разходна програма на ЕС.

Оперативна програма: Основна рамка за изпълнение на финансираните от ЕС проекти в областта на политиката на сближаване за определен период, която отразява приоритетите и целите, установени в споразуменията за партньорство между Комисията и отделните държави членки.

Опростени варианти на разходите Подход за определяне на размера на безвъзмездната финансова помощ чрез методи като например стандартни разходи за единица продукт, финансиране с единна ставка или фиксирани общи суми, а не въз основа на действителните разходи на бенефициентите. Целта е намаляване на административната тежест.

Политика на сближаване: Политика на ЕС, чиято цел е намаляване на икономическите и социалните различия между регионите и държавите членки чрез насърчаване на създаването на работни места, конкурентоспособността на предприятията, икономическия растеж, устойчивото развитие и трансграничното и междурегионалното сътрудничество.

Рамка за изпълнение: Междинни и крайни цели (целеви стойности), определени за набор от показатели за всяка приоритетна ос (с изключение на техническата помощ) в дадена оперативна програма.

Регламент за общоприложимите разпоредби: Регламент, в който се определят приложимите правила за петте европейски структурни и инвестиционни фонда през периода 2014—2020 г.

Резерв за изпълнение: Сума от бюджета, отпусната за разходите на Европейските структурни и инвестиционни фондове, която се задържа, докато не бъдат изпълнени определени междинни цели.

Резултат: Непосредственият ефект от проект или програма след тяхното приключване, като например подобряване на пригодността за заетост на участниците в даден курс или по-добър достъп след изграждането на нов път.

Стандартна таблица на разходите за единица продукт: Опростен вариант на разходите, използван за изчисляване на допустимите разходи по дадена операция чрез умножаване на дейностите, вложените ресурси, крайните продукти и резултатите по предварително установена стойност за предоставяне на единица продукт.

Стратегия „Европа 2020“: Стартирана през 2010 г. десетгодишна стратегия на Европейския съюз за насърчаване на растежа и за създаване на работни места.

Тематична цел: Очакваният общ резултат от инвестиционен приоритет, разбит по специфични цели за по-лесно изпълнение.

Управляващ орган: Национален, регионален или местен орган (публичен или частен), на който държавата членка е възложила да управлява финансирана от ЕС програма.

Фондове на политиката за сближаване: Четирите фонда на ЕС, подпомагащи икономическото, социалното и териториалното сближаване в рамките на ЕС в периода 2021-2027 г.: Европейският фонд за регионално развитие, Европейският социален фонд плюс, Кохезионният фонд и Фондът за справедлив преход.

Цел (целева стойност): За целите на настоящия доклад — крайни продукти или резултати, които следва да бъдат постигнати, или разходи, които следва да бъдат сертифицирани пред Комисията до 31 декември 2023 г.

Отговори на Комисията

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=59899

Хронология

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=59899

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с инвестициите за сближаване, растеж и приобщаване. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Ladislav Balko със съдействието на Branislav Urbanic — ръководител на неговия кабинет и Zuzana Frankova — аташе в кабинета; Friedemann Zippel — главен ръководител; Bernard Witkos — ръководител на задача; Cristina Jianu — заместник-ръководител на задача; Ana Popescu, Annekatrin Langer и Sabine Maur-Helmes — одитори. Michael Pyper предостави езикова подкрепа. Alexandra Mazilu предостави подкрепа за графичното оформление.

Бележки

^[1] Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 г. за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, член 33.

^[2] Европейска комисия, Междинен преглед/междинно преразглеждане на многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г. Бюджет на ЕС, ориентиран към резултатите, COM(2016) 603 final, 14 септември 2016 г.; Европейска комисия, EU Budget Focused on Results (BFOR).

^[3] Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за определяне на общоприложими разпоредби, съображения 3, 16 и 23.

^[4] Договор за функционирането на Европейския съюз, член 174.

^[5] Регламент (ЕС) 2021/1060 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 г. за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд+, Кохезионния фонд, Фонда за справедлив преход и Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури, както и на финансовите правила за тях и за фонд „Убежище, миграция и интеграция“, фонд „Вътрешна сигурност“ и Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика.

^[6] Регламент (ЕС) 2021/241 на Европейския парламент и на Съвета от 12 февруари 2021 г. за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост.

^[7] ОИСР, Budgeting and performance in the European Union: A review by the OECD in the context of EU budget focused on results , OECD Journal on Budgeting, том 2017/1, раздел 1.2.1.

^[8] ОИСР, Incentivising performance in public investment policies delivered at national and subnational levels: Managing across temporal and institutional horizons, 31 март 2017 г., стр. 8—9.

^[9] Договор за функционирането на Европейския съюз, член 317, Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046,член 62, параграф 3.

^[10] Европейска комисия, Междинен преглед/междинно преразглеждане на многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г., COM(2016) 603 final, стр. 14; Годишен доклад на ЕСП за 2017 г., точки 3.6—3.7; Преглед № 08/2019 на ЕСП „Насоченост към постигането на резултати в областта на сближаването“ (Информационно-аналитичен документ), точка 26.

^[11] Регламент (ЕС) 2020/460 на Европейския парламент и на Съвета от 30 март 2020 г. във връзка със специални мерки за мобилизиране на инвестиции в системите на здравеопазване на държавите членки и в други сектори на техните икономики в отговор на избухването на COVID-19 (Инвестиционна инициатива в отговор на коронавируса); Регламент (ЕС) 2020/558 на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2020 г. по отношение на специалните мерки за предоставяне на изключителна гъвкавост за използване на европейските структурни и инвестиционни фондове в отговор на избухването на COVID-19.

^[12] Специален доклад № 15/2017 на ЕСП „Предварителни условия и резерв за изпълнение в областта на сближаването — иновативни, но все още неефективни инструменти“, приложения I и II.

^[13] Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 19, параграф 2.

^[14] Специален доклад № 15/2017 на ЕСП, точки 38 и 94.

^[15] Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 19 и приложение XI.

^[16] Специален доклад № 15/2017 на ЕСП, точка 34.

^[17] Специален доклад № 15/2017 на ЕСП, точки 38 и 39.

^[18] Специален доклад № 20/2020 на ЕСП „Борба с детската бедност — необходимо е по-прецизно насочване на подкрепата от Комисията“, точка 65.

^[19] Специален доклад № 24/2016 на ЕСП „Необходими са повече усилия, за да се осигури спазване на правилата за държавната помощ в областта на политиката на сближаване и повишаване на информираността относно тях“, точка 105.

^[20] Годишен доклад на ЕСП за 2018 г., точка 1.30.

^[21] Европейска комисия, Работен документ на службите на Европейската комисия: The Value Added of Ex ante Conditionalities in the European Structural and Investment Funds, 31 март 2017 г., SWD(2017) 127 final, части В и Г.

^[22] Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 19, параграф 5.

^[23] Специален доклад № 15/2017 на ЕСП, точки 61 и 62.

^[24] Европейска комисия, „Procedure for monitoring and assessing the implementation of action plans to fulfil applicable ex ante conditionalities by DG EMPL“, актуализирана версия за годишния доклад за изпълнението за 2017 г., 28 юли 2017 г.

^[25] Европейска комисия, „ESI funds procedure on suspension of payments due to the failure to complete action plans to fulfil ex ante conditionalities“, версия 3.0 — 26 юни 2017 г., RegiDDG.02.

^[26] Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 19, параграф 5.

^[27] Регламент (ЕС) 2021/1060, приложения III и IV.

^[28] Регламент (ЕС) 2021/1060, член 15, параграф 6.

^[29] Регламент (ЕС,Евратом) 2020/2092 на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2020 г. относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза.

^[30] Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 20.

^[31] Европейска комисия, Guidance for Member States on performance framework, review and reserve, EGESIF_18-0021-01, 19 юни 2018 г., версия 2.0.

^[32] Регламент за изпълнение (ЕС) № 215/2014 на Комисията от 7 март 2014 г. за определяне на разпоредби за изпълнение на Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 6.

^[33] Регламент за изпълнение (ЕС) № 215/2014 на Комисията, член 5, параграф 3.

^[34] Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/207 на Комисията от 20 януари 2015 г. за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1303/2013, приложение V.

^[35] Регламент (ЕС) № 1303/2013, приложение II, член 5.

^[36] Регламент за изпълнение (ЕС) № 215/2014 на Комисията, член 5, параграф 6.

^[37] Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 22, параграф 6; Регламент за изпълнение (ЕС) № 215/2014 на Комисията, член 6.

^[38] Годишен доклад на ЕСП за 2013 г., точка 10.56.

^[39] Специален доклад № 15/2017 на ЕСП, точки 102—106, 108 и 109.

^[40] ОИСР, Budgeting and performance in the European Union, раздели 1.2.2 и 1.2.3.

^[41] Специален доклад № 21/2018 на ЕСП „Подборът и мониторингът на проектите по ЕФРР и ЕСФ през програмния период 2014—2020 г. все още са насочени главно към крайните продукти“, точки 61—62; Преглед № 5/2018 на ЕСП „Опростяване на изпълнението на политиката на сближаване след 2020 г.“, точки 41 и 59; Специален доклад № 15/2017 на ЕСП, точки 78—79.

^[42] Европейска комисия, Оценка на въздействието, придружаваща документа „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския социален фонд плюс (ЕСФ+)“, SWD(2018) 289 final, 30 май 2018 г., приложение 3.

^[43] Специален доклад № 2/2017 на ЕСП „Договарянето от страна на Комисията на споразумения за партньорство и програми в областта на сближаването за периода 2014—2020 г. се характеризира с по-добро насочване на разходите към приоритетите на „Европа 2020“, но и с по-сложни механизми за измерване на резултатите“, точка 47.

^[44] Преглед № 5/2019 на ЕСП „Преглед на неизпълнените поети задължения в бюджета на ЕС“ (бърз преглед на конкретен казус), точка 82.

^[45] Регламент за изпълнение (ЕС) 2018/276 на Комисията от 23 февруари 2018 г. за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 215/2014, член 1, параграф 1.

^[46] Регламент за изпълнение (ЕС) 2019/256 на Комисията от 13 февруари 2019 г. за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 2015/207, приложения V и VI.

^[47] Европейска комисия, Decommitment methodology (n+3) and process in 2014 – 2020 – Update, EGESIF_17-0012-2, 23 ноември 2017 г.

^[48] Регламент за изпълнение (ЕС) № 215/2014 на Комисията, член 5, параграф 6.

^[49] Европейска комисия, Guidance for Member States on Performance framework, review and reserve, стр. 15; Европейска комисия, Guidance on the Common approach to the revision of milestones and targets in the performance frameworks, 14 юни 2018 г., версия 3.0, стр. 3, 8 и 9.

^[50] Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 2, параграф 30 и член 50, параграф 1.

^[51] Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 125, параграф 4, буква д); Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/207 на Комисията, приложение VI.

^[52] Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 2, параграф 29 и член 138, букви б) и в).

^[53] Делегиран регламент (ЕС) № 2019/886 от 12 февруари 2019 г. по отношение на разпоредбите за финансовите инструменти, опростените варианти на разходите, одитната следа, обхвата и съдържанието на одитите на операциите и методиката за подбор на извадки от операции и приложение III, член 1, точка (11), буква а).

^[54] Европейска комисия, Годишен отчет за дейността за 2019 г. на ГД „Регионална и селищна политика“, стр. 39.

^[55] Регламент (ЕС) 1303/2013, член 142, параграф 1, буква г).

^[56] Регламент (ЕС) 2021/1060, член 18, параграф 1, буква е).

^[57] Регламент (ЕС) № 2021/1060, член 24, параграф 5 и член 26, параграф 1.

^[58] Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 104.

^[59] Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 104, параграф 2.

^[60] Регламент (EС, Евратом) 2018/1046, член 125, параграф 1, буква а).

^[61] Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 67, параграф 1, буква д).

^[62] Делегиран регламент (ЕС) 2019/694 на Комисията от 15 февруари 2019 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на формата на финансиране, което не е свързано с разходите за съответните операции.

^[63] Делегиран регламент (ЕС) 2019/694 на Комисията.

^[64] Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 67, параграф 1 и член 109, параграф 2; Делегиран регламент (ЕС) 2019/694 на Комисията, приложение.

^[65] Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 67, параграф 1, букви б)—г), член 67, параграф 5, буква а) и членове 68, 68а и 68б.

^[66] Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 67, параграф 2, буква а).

^[67] Делегиран регламент (ЕС) 2015/2195 на Комисията от 9 юли 2015 г. за допълване на Регламент (ЕС) № 1304/2013 на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския социален фонд по отношение на определянето на стандартни таблици на единичните разходи и еднократни суми за възстановяването на разходи от Комисията на държавите членки.

^[68] Европейска комисия, Указания за опростените варианти за разходите (ОВР) — Европейски структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), EGESIF_14-0017, септември 2014 г., стр. 8.

^[69] Годишен доклад на ЕСП за 2011 г, точка 6.30; Годишен доклад на ЕСП за 2012 г, точка 6.42; Годишен доклад на ЕСП за 2014 г.; точка 6.79.

^[70] Специален доклад на ЕСП № 2/2017, препоръка 6; Становище № 1/2017 на ЕСП относно предложението за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, точки 82 и 84.

^[71] Европейска комисия, Оценка на въздействието, придружаваща документа „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския социален фонд плюс (ЕСФ+)“, SWD(2018) 289, 30 май 2018 г., стр. 22.

^[72] Transnational Network of ERDF/CF SCO practitioners, 6-та среща, презентация „Подходи, основани на резултатите“, 2 юли 2020 г.; Европейска комисия (t33 & SWECO), Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF and EAFRD, 27 март 2018 г., стр. 13 и 16.

^[73] Европейска комисия, Оценка на въздействието, придружаваща документа „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския социален фонд плюс (ЕСФ+)“, SWD(2018) 289, 30 май 2018 г., стр. 21; Европейска комисия, Оценка на въздействието, придружаваща документа „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския фонд за регионално развитие и относно Кохезионния фонд“, SWD(2018) 282, 29 май 2018 г., стр. 64.

^[74] Европейска комисия, Указания за опростените варианти за разходите (ОВР), EGESIF_14-0017, септември, 2014 г.

^[75] Съобщение на Комисията — Указания за използването на опростени варианти на разходите в рамките на европейските структурни и инвестиционни (ЕСИ) фондове — преработена версия (2021/C 200/01), 27 май 2021 г., стр. 15 и 41.

^[76] Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 67, параграф 1; Делегиран регламент (ЕС) 2019/694 на Комисията от 15 февруари 2019 г., съображение 6 и приложение, точка 4, буква е).

^[77] Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 125., параграф 4, буква а); Регламент (ЕС) № 651/2014 от 17 юни 2014 г. за обявяване на някои категории помощи за съвместими с вътрешния пазар.

^[78] Делегиран регламент (ЕС) 2019/694 на Комисията от 15 февруари 2019 г., член 3, параграф 2 и приложение, точка 3, параграф (1) и точка 5.

^[79] Европейска комисия, Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF and EAFRD, 27 март 2018 г., стр. 42 и 53.

^[80] Регламент (EС, Евратом) 2018/1046, член 125, параграф 1, буква а).

^[81] Регламент (ЕС) 2021/241, съображение 18, член 4, параграф 2 и член 24, параграф 2; Становище № 6/2020 на ЕСП относно предложението за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост, точки 47, 53—56.

^[82] Регламент (ЕС) 2021/1060, член 53, параграф 1, буква е) и член 95, параграф 1.

^[83] Регламент (ЕС) 2021/1060, членове 37 и 95.

^[84] Регламент (ЕС) 2021/1060, член 95, параграф 4.

^[85] Регламент (ЕС) № 1303/2013, член 125, параграф 4, буква а); Регламент (ЕС) 2021/1060, член 74, параграф 1, буква а).

^[86] Регламент (ЕС) 2021/1060, член 95, параграф 3 и съображение 34.

^[87] Регламент (ЕС) № 2021/1060, член 69, параграф 2 и член 74, параграф 1, буква а).

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2021 г.

PDF	ISBN 978-92-847-6860-8	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/943551	QJ-AB-21-024-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-6836-3	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/832301	QJ-AB-21-024-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2021 г.

Политиката на ЕСП относно повторната употреба се изпълнява в съответствие с Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), съдържанието на информацията на ЕСП, притежавана от ЕС, е лицензирано по „Creative Commons Attribution 4.0 International“ (CC BY 4.0). Това означава, че повторното използване е позволено, при условие че са посочени първоначалните източници и извършените промени. Лицето, което използва информацията повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документа. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторното използване.

Уреждането на допълнителни права в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП или фотографии, включващи трети страни, е Ваша отговорност. В случаите, когато е получено разрешение, то отменя и заменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при употребата.

За да използвате или възпроизвеждате съдържание, което не е собственост на ЕС, възможно е да трябва да поискате разрешение директно от носителите на авторските права:

•  Фигури 9, 13: Иконите са изготвени от Pixel perfect от https://flaticon.com

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване и не са Ви преотстъпени.

Всички уебсайтове на институциите на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат връзки към уебсайтовете на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на Европейската сметна палата

Логото на Европейската сметна палата не може да бъде използвано без предварително разрешение от нейна страна.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.