Flygpassagerares rättigheter under covid 19 pandemin:
centrala rättigheter har inte skyddats trots kommissionens insatser

Sammanfattning

Covid-19-pandemin har haft stor inverkan på många ekonomiska sektorer. Rese- och turistsektorerna i EU var bland de första som drabbades direkt när pandemin orsakade stora resestörningar och många flygplan blev kvar på marken. Detta ledde till flera inställda flygningar med följden att passagerare som inte kunde flyga begärde ersättning. Flygbolag och paketresearrangörer drabbades plötsligt av allvarliga likviditetsproblem, och medlemsstaterna ingrep genom att dela ut historiskt höga stödbelopp för att flygbolagen skulle kunna fortsätta sin verksamhet och överleva tiden under och efter covid-19-krisen.

Vi undersökte hur covid-19-krisen påverkade flygpassagerares rättigheter. Vi fokuserade på kommissionens roll och bedömde om flygpassagerares rätt till information och ersättning har skyddats. Vi undersökte också hur flygbolagen fick hjälp i form av statligt stöd, om stödet var kopplat till skyddet av passagerares rättigheter och om de brister som fanns före covid-19-pandemin kvarstod eller förvärrades av krisen.

Återupptagandet av luftfarten kommer att vara en viktig del av EU:s ekonomiska återhämtning efter covid-19-krisen. Denna rapport kommer att bidra med information till kommissionen i dess arbete med att förenkla och stärka den rättsliga ramen och göra den mer konsekvent och bättre anpassad till att garantera skyddet av passagerarrättigheterna i EU.

Sammantaget konstaterade vi följande:

1. Covid-19-krisen visade tydligt att flygpassagerare inte hade fullständig kännedom om sina rättigheter och att det därför fanns en risk för att de skulle förlora pengar som de hade rätt till. Krisen avslöjade även att medlemsstaternas efterlevnadskontroll av flygpassagerares rättigheter var begränsad: många passagerare fick ingen ersättning under krisens inledande fas, och många andra hade inget annat val än att ta emot värdebevis. Från och med juni 2020 började flygbolagen ersätta passagerare, om än med betydande förseningar. Vid tidpunkten för vår revision var passagerarnas möjligheter att få ersättning fortfarande begränsade, både i de fall där förmedlare (t.ex. resebyråer) var inblandade och där passagerare tvingades ta emot värdebevis. Dessutom är de flesta av passagerarnas biljetter och värdebevis inte skyddade om flygbolag hamnar på obestånd. Bara det faktum att det inte finns några rapporteringskrav och att det därför saknas en översikt, till exempel över antalet passagerare som begär sina pengar tillbaka och över antalet ärenden i EU som inte blir lösta inom de lagstadgade tidsfristerna, utgör en stor del av problemet när det gäller att tillgodose flygpassagerares rättigheter.
2. Nationella åtgärder för att bekämpa pandemin – åtgärder som ofta vidtogs ensidigt och utan samordning – bidrog till att flygresebranschen kollapsade och till att flygbolag och paketresearrangörer plötsligt drabbades av allvarliga likviditetsproblem. Kommissionens tillfälliga ram för statligt stöd underlättade tillhandahållandet av historiskt höga nivåer av statligt stöd från medlemsstaterna till flygbolag och paketresearrangörer som uppgick till 34,7 miljarder euro. Det fanns visserligen ett krav på att medlemsstaterna skulle se till att vissa mottagare av statligt stöd rapporterade till kommissionen om hur stödet skulle användas för att bidra till EU:s politiska mål om den gröna och digitala omställningen, men något sådant krav fanns inte när det gällde ersättningar till flygpassagerare. Kommissionen kan inte ställa några villkor för passagerarrättigheter när den godkänner nationella statliga stödåtgärder, men den var tydlig med att medlemsstaterna kunde besluta att göra detta. Medlemsstaterna gjorde dock inte denna koppling när de tillhandahöll stöd till flygbolag. Detta är en av anledningarna till att flygbolagen agerade olika i fråga om hur och när de ersatte resenärer.
3. Kommissionens webbplats Re-open EU ger värdefull information till potentiella resenärer gällande alla transportsätt. Den är dock beroende av information från medlemsstaterna och denna information är inte alltid uppdaterad.
4. Under pandemin vidtog kommissionen åtgärder för att skydda flygpassagerares rättigheter och mildra krisens effekter, trots den befintliga rättsliga ramens begränsningar. Kommissionen har framför allt begränsade befogenheter att verkställa flygpassagerares rättigheter. Ett förslag från 2013 som syftar till att stärka kommissionens befogenheter har ännu inte godkänts av rådet.

I den här rapporten lämnar vi följande rekommendationer till kommissionen:

1. skydda och informera om flygpassagerares rättigheter på ett bättre sätt,
2. förbättra samordningen av nationella åtgärder och stärk kopplingen mellan statligt stöd till flygbolag och passagerares ersättning,
3. förbättra verktygen och lagstiftningen för att skydda flygpassagerares rättigheter,
4. överväg om rekommendationerna i denna rapport är relevanta även för andra transportsätt.

Inledning

Passagerares rättigheter i EU

Under de senaste 30 åren har resandet i Europa ökat explosionsartat¹. EU har vidtagit åtgärder för att säkerställa ett enhetligt skydd av passagerares rättigheter i syfte att underlätta rörligheten för passagerare som reser med flyg, tåg, båt eller buss. Dessa passagerarrättigheter fastställs på EU-nivå, tillämpas av transportföretagen och verkställs av nationella organ.

EU:s politik för att skydda passagerares rättigheter har en direkt inverkan på medborgarna, vilket gör den mycket synlig. Det är också ett politiskt område som kommissionen anser har varit framgångsrikt, eftersom det stärker konsumenternas ställning och därigenom garanterar deras rättigheter.

Enligt EU-lagstiftningen har flygpassagerare rätt till exempelvis ersättning för flygbiljetter, ombokning och assistans på marken (t.ex. förfriskningar eller hotellinkvartering) om deras flygningar blir inställda eller avsevärt försenade eller om de nekas ombordstigning (se ruta 1).

Många organ deltar i genomförandet, tillsynen och övervakningen av passagerares rättigheter. Flygbolagen måste tillämpa dessa rättigheter. Kommissionen övervakar genomförandet av den rättsliga ramen, kan föreslå ändringar av den och utfärdar rekommendationer eller riktlinjer för att harmonisera genomförandet vid behov. Medlemsstaternas nationella tillsynsorgan ansvarar för att kontrollera att EU-lagstiftningen efterlevs på nationell nivå. Nätverket för konsumentskyddssamarbete kan också behandla klagomål från passagerare. En överblick över alla berörda organisationer och deras roller finns i bilaga I för passagerare med enbart flygresa och i bilaga II för paketresenärer.

Reserestriktioner under covid-19-pandemin

Den 30 januari 2020 förklarade Världshälsoorganisationen (WHO) att covid‑19‑utbrottet var ett internationellt hot mot människors hälsa. I slutet av februari 2020, utfärdade WHO dock en rekommendation¹⁰ där man betonade vikten av att inte tillämpa några rese- eller handelsrestriktioner i samband med covid‑19‑pandemin. I slutet av första kvartalet 2020 började regeringar runtom i världen att begränsa, och senare förbjuda, internationella resor. Inledningsvis tillämpades restriktioner främst på resor från Kina (där pandemin började), men de utökades snabbt till andra områden. Den 11 mars 2020 klassificerade WHO covid‑19 som en pandemi¹¹ och Förenta staterna meddelade att resor från Europa skulle ställas in. En vecka senare stängde EU sina yttre gränser för flygpassagerare¹². I takt med att pandemin förvärrades började enskilda EU-medlemsstater också stänga sina gränser för kommersiell flygtrafik från andra länder inom EU. I april 2020 hade 14 medlemsstater i Schengenområdet infört kontroller vid de inre gränserna (se figur 1). Vid den tidpunkten hade WHO också intagit en mer nyanserad hållning och fastställde till exempel att man behövde införa lämpliga och proportionerliga reseåtgärder där man vägde de socioekonomiska konsekvenserna av åtgärderna (eller de tillfälliga restriktionerna) mot potentiella negativa konsekvenser för folkhälsan.

Källa: Revisionsrätten.

Från och med maj 2020 öppnades de inre gränserna gradvis igen, men sanitära restriktioner fortsatte att tillämpas (t.ex. karantänregler för personer som reser från högriskområden eller testningskrav) och människor avråddes från att resa av folkhälsoskäl.

Mot bakgrund av ett förslag från kommissionen utfärdade rådet i oktober 2020 en icke-bindande rekommendation där det uppmanade medlemsstaterna att samordna reserestriktionerna bättre¹³. Det föreslog framför allt att man skulle använda en EU-gemensam klassificering i form av ”trafikljus” (färgerna grönt, orange och rött)¹⁴ för att dela in länder och regioner så att medborgarna kan planera sina resor bättre. I februari 2021 avrådde rådet från icke nödvändiga resor från högriskområden fram till dess att den epidemiologiska situationen har förbättrats¹⁵. Medlemsstaterna fortsatte att fatta ensidiga beslut om reserestriktioner under hela den period som revisionen pågick, ofta med kort varsel, vilket illustreras i ruta 2.

De covid-19-relaterade reserestriktionernas inverkan på passagerarflygtrafiken

Tidigare kriser har visserligen bromsat tillväxten inom luftfartsindustrin men inte stoppat den helt. 2002, efter terroristattackerna i Förenta staterna, minskade till exempel flygtrafiken i Europa med 2 %. 2009 minskade den med 6,6 % på grund av den ekonomiska recessionen. 2010 ledde den isländska vulkanen Eyjafjallajökulls utbrott till att 111 000 flygningar ställdes in i april det året. Ruta 3 visar vilken betydelse luftfarten har för EU:s ekonomi.

Covid-19-pandemin saknar dock motstycke när det gäller dess effekter och varaktighet. I EU har reserestriktionerna påverkat antalet flygningar och passagerare ännu mer än i andra delar av världen. Detta beror på att de olika inhemska marknaderna i EU är mindre och att medlemsstaterna har fortsatt att införa nationella restriktioner för internationella resor som ett sätt att bekämpa pandemins spridning. Nästan 7 000 flyglinjer i det europeiska flygplatsnätet stängdes ner¹⁹. Många flygplan stod kvar på marken när flygningar ställdes in och sektorn i princip avstannade helt.

© Getty Images/Vertigo3d.

I april 2020 var antalet flygningar i EU 88 % färre än under motsvarande månad ett år tidigare (se figur 2). Dessutom rasade antalet passagerare per månad i EU från 70 miljoner i januari och februari 2020 till endast en miljon i april 2020, vilket är 99 % färre passagerare än i april 2019 (se figur 3). Den totala minskningen av passagerarantalet uppskattades av Eurostat till 346 miljoner för årets första sex månader och av Internationella civila luftfartsorganisationen (Icao) till 800 miljoner, eller 67 %, för hela året. Vi uppskattar att omkring 50 miljoner biljetter annullerades mellan mars och maj 2020²⁰.

Källa: Revisionsrätten, mot bakgrund av uppgifter från det gemensamma europeiska luftrummet.

Källa: Eurostat. Uppgifter fanns endast tillgängliga fram till juni 2020.

Som en följd av detta beräknas minst sex miljoner arbetstillfällen vara i farozonen inom EU:s turist- och reseindustri²¹. Mellan mars 2020 och mars 2021 tillhandahöll medlemsstaterna mer än tre biljoner euro i offentligt stöd till företag inom alla sektorer för att mildra covid-19-krisens effekter på deras ekonomier²².

För flygbolagens del innebar det plötsliga resestoppet allvarliga likviditetsproblem. Eftersom det praktiskt taget inte gjordes några nya bokningar hade flygbolagen inte tillräckligt med kontanta medel för att betala fasta kostnader eller göra återbetalningar till passagerare. Flygbolagen fick förlita sig på sina likvida medel eller viljan hos medlemsstaternas regeringar att rädda dem från en eventuell konkurs.

Tidigare granskning av passagerares rättigheter

År 2018 offentliggjorde vi en särskild rapport om passagerares rättigheter som omfattar alla transportsätt²³. I rapporten betonades följande, som gällde även innan covid-pandemin slog till:

• Medvetenheten om passagerares rättigheter var relativt låg.
• Tillämpningen av flygpassagerares rättigheter varierade avsevärt mellan medlemsstaterna. Detta beror på att de nationella tillsynsorganen har olika struktur och att deras tillämpningspraxis för den nationella lagstiftningen skiljer sig åt. Till exempel behandlar inte alla nationella tillsynsorgan enskilda passagerares anspråk: vissa nationella tillsynsorgan anser att de endast ansvarar för att säkerställa allmän efterlevnad, medan andra också hanterar enskilda klagomål.
• Kommissionen hade inte befogenhet att säkerställa att förordningarna om passagerares rättigheter tillämpas fullt ut.

Rapporten innehåller också rekommendationer som alla har godkänts av kommissionen och för vilka genomförandeperioden fortfarande till största delen pågår.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Vi undersökte om kommissionen lyckades skydda flygpassagerares rättigheter under covid-19-pandemins första år. Vi undersökte framför allt om

• flygpassagerares rättigheter i EU skyddades på ett ändamålsenligt sätt under covid-19-krisen, särskilt tillgången till information och rätten till ersättning,
• kommissionen lyckades uppmuntra medlemsstaterna att koppla det statliga stödet till flygbolagen och paketresearrangörerna till skyddet av passagerares rättigheter,
• kommissionen har vidtagit nödvändiga åtgärder för att skydda passagerares rättigheter under covid-19-pandemin.

I vårt revisionsarbete ingick att

• analysera den nuvarande rättsliga ramen för att se hur de brister som vi noterade i vår särskilda rapport från 2018 påverkade situationen under covid-19-pandemin,
• analysera den dokumentation om övervakning och verkställande av flygpassagerares rättigheter som kommissionen tillhandahållit,
• analysera hur aktuella och tillförlitliga uppgifterna på webbplatsen Re-open EU var,
• analysera beslut om statligt stöd,
• intervjua personal vid kommissionen,
• analysera uppgifter från Eurobarometern²⁴.

Vi genomförde också en enkät bland viktiga berörda parter, det vill säga nationella tillsynsorgan, konsumentskyddsorgan och luftfartsorganisationer, och bedömde deras svar och all ytterligare dokumentation som de tillhandahöll. Vi fick in 24 svar från de nationella tillsynsorganen och 18 svar från konsumentskyddsmyndigheter. Utifrån innehållet i dessa svar intervjuade vi fem nationella tillsynsorgan och fyra konsumentskyddsmyndigheter. Vi dubbelkontrollerade uppgifterna med svar från europeiska organisationer som arbetar med passagerares rättigheter, konsumentskyddsorgan och luftfartsorganisationer och intervjuade följande sex av dem:

• European Passenger Federation (EPF),
• den europeiska konsumentorganisationen (BEUC),
• Association of Passenger Rights Advocates (APRA),
• den europeiska branschorganisationen för resebyråer och researrangörer (ECTAA).
• European Travel Tech Organisation (EU TRAVEL TECH),
• internationella lufttransportorganisationen (Iata).

Revisionen omfattar perioden mars 2020–mars 2021, det vill säga covid‑19‑pandemins första år i Europa.

Återupptagandet av luftfarten kommer att vara en viktig del av EU:s ekonomiska återhämtning efter covid-19-krisen. Denna rapport kommer att bidra med information till kommissionen i dess arbete med att förenkla och stärka den rättsliga ramen och göra den mer konsekvent och bättre anpassad till att garantera skyddet av passagerarrättigheterna i EU.

Iakttagelser

Flygpassagerares centrala rättigheter iakttogs generellt inte under covid-19-pandemin och passagerare behandlades olika

Vi bedömde om passagerarna hade informerats om sina rättigheter, hur medlemsstaterna kontrollerade efterlevnaden av rättigheterna och om kommissionen och medlemsstaterna hade de uppgifter som de behövde för att kontrollera efterlevnaden av rättigheterna på ett ändamålsenligt sätt.

Flygpassagerare har otillräcklig kännedom om sina rättigheter, vilket kan resultera i att de inte får någon ersättning

För att kunna dra nytta av ramverket för passagerares rättigheter och den ekonomiska ersättning som ingår däri måste passagerarna känna till sina rättigheter. Uppgifter från Eurobarometern²⁵ visar dock att endast 14 % av EU-medborgarna känner till att det finns rättigheter för flygpassagerare i EU, och färre än hälften (49 %) av de flygresenärer som svarade på undersökningen känner till att det finns rättigheter för passagerare i EU.

Passagerare har rätt att få information om sina rättigheter före, under och efter resan. Detta är särskilt viktigt för passagerare vid stora störningar. Uppgifter från Eurobarometern visar dock att endast 37 % av dem som hade drabbats av en störning uppgav att de var nöjda med det sätt på vilket de hade informerats.

Flygpassagerare har också rätt till ombokning eller ersättning när en flygning ställs in. I fråga om ersättning gäller dock olika regler beroende på om passageraren har köpt enbart en flygbiljett eller en paketresa som omfattar både flygresa och inkvartering:

• För passagerare med enbart flygresa ska flygbolaget återbetala biljettpriset för en inställd flygning inom sju dagar från det datum då passageraren begär det²⁶.
• För flygresenärer med paketresa ska paketresearrangören tillhandahålla återbetalning inom 14 dagar från det datum då paketreseavtalet sagts upp²⁷.

Covid-19-krisen innebar också att passagerare inte kunde – eller inte längre önskade – resa. Passagerare med enbart flygresa som köpt en icke återbetalningsbar biljett och som själva bestämmer sig för att avboka resan har dock inte rätt till ersättning enligt EU-lagstiftningen, inte ens under extraordinära omständigheter. I dessa fall styrs passagerarnas rätt till ersättning av villkoren i deras avtal med transportföretaget, i enlighet med den berörda nationella lagstiftningen. Enligt paketresedirektivet ska däremot passagerare vars flygning ingår i en paketresa få ersättning om de själva avbokar resan.

I tabell 1 ges en översikt över de olika scenarierna för passagerare med enbart flygresa respektive för paketresenärer, vem som ansvarar för störningen och vilka möjligheterna till ersättning är.

¹ Detta bygger på antagandet att flygningarna blir av.

² Såvida inte villkoren i deras avtal med transportföretaget är flexibla och tillåter ombokning. Om en paketresearrangör eller resenär med paketresa säger upp ett reseavtal på grund av oundvikliga och extraordinära omständigheter har resenären rätt till ersättning.

³ Varje fall måste granskas var för sig (bedömning från fall till fall). För paketresor har det betydelse om paketresan inte längre kan genomföras på grund av oundvikliga och extraordinära omständigheter. Om hotellbokningen ingår i ett paket och researrangören inte kan ändra avtalet, det vill säga erbjuda ett annat hotell, måste researrangören säga upp avtalet. Resenären har då rätt att få tillbaka förskottsbetalningarna (för hotell och flygresa). Om flygresan och hotellbokningen inte ingår i ett resepaket styrs ersättningen för flygresan av om villkoren i avtalet med transportföretaget är flexibla och tillåter ombokning, medan återbetalningen av hotellkostnaderna styrs av det aktuella avtalet och gällande avtalsrätt.

⁴ För samtliga scenarier under B är svaret Ja för paketresenärer, men beroende på omständigheterna kan en skälig uppsägningsavgift tillämpas. En bedömning måste göras från fall till fall för att avgöra om det finns en objektiv motivering som ligger utanför resenärens kontroll och som tillåter uppsägning utan kostnad. För en passagerare med enbart flygresa styrs återbetalningen av en flygresa som inte avbokas av flygbolaget av biljettens villkor, det vill säga om den är återbetalningsbar eller inte.

Källa: Revisionsrätten på grundval av en egen analys.

Inkonsekvent efterlevnad av flygpassagerares rättigheter med en utbredd användning av värdebevis

För att bedöma medborgarnas situation när det gäller efterlevnaden av flygpassagerares rättigheter under covid-19-krisen undersökte vi alla 27 nationella tillsynsorgan och konsumentskyddsmyndigheter.

I krisens inledningsskede var det många passagerare som inte fick ersättning eller som inte hade något annat val än ta emot värdebevis

Passagerare har rätt att få ersättning inom sju eller 14 dagar. Flygbolagen kan också föreslå ett värdebevis i stället för att erbjuda ersättning i pengar, men enligt EU-lagstiftningen är passagerare inte skyldiga att ta emot ett värdebevis i stället för kontantersättning. Av svaren på vårt samråd med nationella tillsynsorgan och konsumentskyddsmyndigheter framkom att värdebevis under de specifika omständigheter som råder under covid-19-pandemin hade följande nackdelar:

• Antalet alternativa flygförbindelser för vilka de kan användas är begränsat eller obefintligt.
• De är i allmänhet inte skyddade om flygbolag hamnar på obestånd (se punkt 71, tredje strecksatsen).

15 medlemsstater²⁸ har infört lagstiftning eller antagit åtgärder för att tillåta undantag från skyldigheten att betala ersättning enligt paketresedirektivet. Dessutom har två medlemsstater (Italien och Grekland) infört lagstiftning som tillåter ett sådant undantag från förordningen om flygpassagerares rättigheter på grund av covid‑19‑krisen. Detta är inte förenligt med EU-lagstiftningen (se punkt 65). Exempel på detta ges i ruta 4.

Många flygbolag och paketresearrangörer³² som drabbats av likviditetsproblem utnyttjade dessa nationella lagar och

• pausade återbetalningar till passagerare i krisens inledningsskede (främst från mars 2020 till juni 2020), eller
• erbjöd värdebevis, ibland som den enda möjligheten och mot passagerarens vilja.

Vårt samråd visade att vissa flygbolag motiverade sitt beslut att inte ersätta passagerare för inställda flygningar med hänvisning till de exceptionella omständigheter som orsakats av covid-19. Andra flygbolag vidtog olika åtgärder för att uppmuntra passagerare att ta emot värdebevis i stället för återbetalningar, bland annat genom att skicka ut värdebevis automatiskt, inaktivera länkar för återbetalning på webbplatser eller försvåra tillgången till information om rätten till ersättning. På så sätt tvingades passagerarna ta emot värdebevis.

Flera faktorer gjorde att ersättningar började betalas ut i juni 2020, om än med betydande förseningar

Vi bedömde hur lång tid det tog för flygpassagerare att få ersättning genom att analysera uppgifter för 2019 och de första sex månaderna 2020, och undersökte hur många klagomål flygbolagen hade tagit emot.

Vi konstaterade att majoriteten av flygbolagen började betala ut ersättning till passagerare från och med juni 2020. Återbetalningarna dröjde i allmänhet mycket längre än de sju eller 14 dagar som anges i lagstiftningen, delvis på grund av att flygbolagens system för hantering av återbetalningar var utformade för ett lågt antal ersättningsanspråk. Detta, tillsammans med bristen på personal på grund av covid-19, innebar att flygbolagen hade svårt att hantera den stora mängden ersättningsanspråk. Ruta 5 innehåller några uppgifter som illustrerar hur krisen påverkade efterlevnaden av passagerares rättigheter i Portugal och som vi samlade in som en del av vår enkät bland de nationella tillsynsorganen.

Att flygbolagen började betala ut ersättningar berodde på flera faktorer:

1. Tillhandahållandet av statligt stöd till flygbolag och paketresearrangörer (se punkterna 55–61).
2. Kommissionens ståndpunkt att inga undantag skulle göras när det gällde passagerares rättigheter (se punkt 64). Utfärdandet av kommissionens rekommendation i maj 2020 och överlämnandet av denna från medlemsstaterna till flygbolagen, via de nationella tillsynsorganen, och till paketresearrangörerna.
3. Kommissionens överträdelseförfaranden den 2 juli 2020³³ mot nationell lagstiftning som tillät tillfälligt upphävande av rätten till ersättning (se punkt 65).

Förmedlare omfattas inte av lagstiftningen om flygpassagerares rättigheter, vilket gör det svårare för passagerare att få ersättning

När flygpassagerare ska boka flygresor, med eller utan paketresa, använder de ofta förmedlare såsom resebyråer. För att bedöma hur lång tid det tar att få ersättning när förmedlare är inblandade analyserade vi den nuvarande EU-lagstiftningen och de uppgifter vi samlat in genom vår enkät bland de nationella tillsynsorganen och konsumentskyddsmyndigheterna.

I nästan alla medlemsstater rapporterade passagerare som hade köpt biljetter via en förmedlare att de fick ersättning delvis, sent eller inte alls. I början av covid‑19‑krisen i mars 2020 sköt många flygbolag och paketresearrangörer upp ersättningarna till resenärer. Till exempel stoppade många flygbolag den automatiska återbetalningsmekanism som de använder för att betala resebyråer för ersättningar till passagerare. Vissa flygbolag uppgav att skälet till att de inte betalade tillbaka pengar till resebyråerna var att dessa inte tillhandahöll de passageraruppgifter som behövdes för återbetalningen (eftersom passagerarna inte hade bokat direkt via flygbolagen). Vissa resebyråer ersatte i sin tur inte passagerarna förrän de hade erhållit pengar från flygbolagen.

De här ärendena, där båda parterna väntar på uppgifter från varandra, tyder på bristande samordning mellan flygbolag och resebyråer. Dessutom omfattas inte förmedlare av en gemensam rättslig ram utan måste utöva sin rätt till återbetalning från ett flygbolag enligt den nationella lagstiftningen, vilken skiljer sig åt mellan medlemsstaterna.

Vi konstaterade också att passagerare med enbart flygresa som ansökte om återbetalning riskerade att behöva kontakta både flygbolaget och förmedlaren men att ingen av dessa ansåg sig vara ansvarig för att återbetala biljetten. Det fanns också exempel på ärenden där båda parter rådde passagerarna att kontakta den andra parten, vilket ledde till att passagerarna hänvisades fram och tillbaka mellan flygbolaget och resebyrån (ett verkligt exempel på detta, men med påhittade namn, beskrivs i ruta 6).

Passagerare behandlades olika trots kommissionens rekommendation

Vår enkät bland nationella tillsynsorgan och konsumentskyddsmyndigheter och de dokument som konsumentskyddsorganen tillhandahöll gav oss uppgifter om vilka erfarenheterna var hos passagerare som erhållit värdebevis.

I maj 2020 utfärdade kommissionen en rekommendation som syftade till att göra värdebevis för inställda flyg eller paketresor till ett mer attraktivt och säkert alternativ till ersättning i pengar³⁴, samtidigt som den insisterade på att värdebevis måste vara ett frivilligt alternativ. Rekommendationen var att värdebevisen skulle omfatta skydd för passagerare mot flygbolagens eller förmedlarnas insolvens och att de skulle ha ett antal särskilda egenskaper, bland annat följande:

• En giltighetstid på minst tolv månader, i kombination med automatisk återbetalning om värdebeviset inte har lösts in.
• En möjlighet för passagerare och resenärer att använda värdebevis för alla nya bokningar som görs före den sista giltighetsdagen, även om betalningen eller tjänsten äger rum efter denna dag, och att använda värdebevis för betalning av alla reseprodukter som erbjuds av transportföretaget eller arrangören.
• En möjlighet att använda värdebevisen även för bokningar via andra företag inom samma koncern och att överföra dem till andra passagerare utan extra kostnad.

Eftersom kommissionens rekommendationer inte är bindande fortsatte dock flygbolagen och paketresearrangörerna att utfärda värdebevis som de ville, vilket fick till följd att passagerare behandlades olika.

Vi konstaterade att flygbolagen och medlemsstaterna tillämpade olika metoder, som ofta inte stämde överens med kommissionens rekommendation:

• De nationella tillsynsorganen meddelade att de flesta värdebevisen var giltiga i tolv månader, men vissa var giltiga längre, till exempel i Cypern och Lettland (giltiga till och med den 31 december 2021), Frankrike och Grekland (18 månader) och Slovenien (24 månader). Samtidigt skulle paketresenärer i Slovenien som vägrade att ta emot ett värdebevis för avbokningar som gjordes mellan den 13 mars och den 31 maj 2020 få ersättning först tolv månader efter det datum då Slovenien förklarar pandemin vara över. Detta strider mot EU-lagstiftningen.
• Endast tre medlemsstater (se punkt 60, andra strecksatsen) använde medel från det statliga stödet för att skydda värdebevisen om arrangörerna skulle hamna på obestånd. Detta gäller endast paketresor (passagerare med enbart flygresa omfattas inte).
• För de största flygbolagen i Finland, Lettland, Luxemburg och Rumänien hade passagerarna inte längre rätt att begära kontantersättning när de hade tagit emot ett värdebevis. I Rumänien gick det inte längre att lösa in ett outnyttjat värdebevis efter det att giltighetstiden på tolv månader hade löpt ut.
• De största flygbolagen i fem medlemsstater (Belgien, Finland, Ungern, Luxemburg och Slovenien) tillät inte att värdebevis överläts åt andra personer.

En översikt saknas eftersom det inte finns några rapporteringskrav

För att bedöma efterlevnaden av flygpassagerares rättigheter analyserade vi uppgifter från organisationer i medlemsstaterna.

Vi konstaterade att det saknades information som gjorde det möjligt att kontrollera om passagerares rättigheter tillgodosågs på ett ändamålsenligt sätt:

• Flygbolagen betraktar förseningar i återbetalningen och det exakta antalet passagerare som begär tillbaka sina pengar för inställda flygningar som kommersiellt känsliga uppgifter och delar vanligtvis inte med sig av sådana uppgifter.
• De flesta nationella tillsynsorgan har ingen rätt att få veta hur många klagomål flygbolagen fått från sina passagerare. De måste därför förlita sig på klagomål från passagerare eller via europeiska konsumentcentrum.
• Kommissionen förlitar sig på frivillig rapportering från de nationella tillsynsorganen, på information om klagomål som den fått direkt från medborgarna via Europa direkt-kontoret eller via nätverket av europeiska konsumentcentrum och på kontakter med berörda parter eller nätverket för konsumentskyddssamarbete. Till skillnad från när det gäller andra transportsätt har de nationella tillsynsorganen enligt förordning (EG) nr 261/2004 inga krav på sig att rapportera till kommissionen.

Vår analys visade att antalet klagomål gällande inställda flygningar och antalet ersättningsanspråk hade ökat betydligt jämfört med tidigare år. Några exempel på detta är följande:

• 24 nationella tillsynsorgan rapporterade 80 000 klagomål gällande ersättning för inställda flygningar. Alla nationella tillsynsorgan hade inte behörighet att behandla enskilda klagomål, och sanktionerna mot flygbolagen varierade stort mellan de olika medlemsstaterna.
• Den europeiska konsumentorganisationen (BEUC) rapporterade i tre medlemsstater (Tyskland, Spanien och Portugal) 122 000 liknande klagomål.
• European Passenger Federation rapporterade att i fyra medlemsstater (Belgien, Tyskland, Spanien och Portugal) skickades 72 500 klagomål till nationella konsumentskyddsorganisationer.
• Nätverket av europeiska konsumentcentrum bistod i 32 000 ärenden gällande förordning (EG) nr 261/2004 och i 12 000 ärenden gällande paketresedirektivet.
• Europa direkt-kontoret hänvisade till 6 700 ärenden under 2020, varav 70 % gällde klagomål relaterade till inställda flygningar.

Risken är att de ofullständiga uppgifterna inte ger en heltäckande bild av situationen. Det tyder på att det saknas en översikt över passagerares klagomål och hur de behandlas samt över hur väl passagerares rättigheter tillgodoses.

Kommissionen var tydlig med att medlemsstaterna kunde koppla skyddet av flygpassagerares rättigheter till statligt stöd, men medlemsstaterna gjorde inte det när det gällde stöd till flygbolag

Vi undersökte kommissionens roll i godkännandet av statliga stödåtgärder och om medlemsstaterna kopplade det tilldelade stödet till skyddet av passagerares rättigheter när de utformade sådana åtgärder i samband med covid-19-krisen.

Kommissionen gjorde insatser för att stödja flygbolag och paketresearrangörer men kunde inte kräva att ersättningar till passagerare skulle vara ett villkor för att beviljas statligt stöd

Under covid-19-pandemin tvingades många flygbolag i EU ha kvar de flesta, om inte alla, flygplan på marken, åtminstone periodvis. Detta fick betydande ekonomiska konsekvenser för dem.

© Getty Images/Patrick Foto.

Internationella civila luftfartsorganisationen (Icao) uppskattar att de europeiska flygbolagens intäkter i slutet av 2020 hade rasat från cirka 120 miljarder euro 2019 till endast 37 miljarder euro 2020, vilket är en minskning med 69 %³⁵. Enligt Iata³⁶ skulle ett typiskt europeiskt flygbolag under normala förhållanden inneha likvida medel för två månaders verksamhet. När nya bokningar uteblev i mars 2020 innebar det att flygbolagen, i avsaknad av nya likviditetstillskott och/eller kostnadsbesparande åtgärder, inte skulle ha några likvida medel kvar i maj 2020. Bland de kassautflöden som flygbolagen drabbades av under perioden mars–maj 2020 uppskattade Iata och Airlines for Europe (A4E) att återbetalningar till passagerare för biljetter som sålts men inte använts uppgick till 9,2 miljarder euro (EU‑27 och Förenade kungariket).

Det finns således en risk för att flygbolag går i konkurs, och då riskerar passagerarna att förlora sina pengar. En extern studie från januari 2020³⁷, som gjordes på uppdrag av kommissionen, innehöll en förteckning över 87 flygbolagskonkurser under det föregående årtiondet och uppskattningen att 5,6 miljoner passagerare påverkades på något sätt av flygbolagens insolvens mellan 2011 och 2019. I genomsnitt ådrog sig passagerare som drabbades direkt av konkurser 431 euro vardera i kostnader, varav 83 % (357 euro) inte kunde fås tillbaka inom ramen för någon av skyddsmekanismerna. Sammantaget var det omkring en tredjedel av de passagerare som berördes av en flygbolagskonkurs som inte omfattades av något system. Detta innebär att cirka 1,8 miljoner passagerare förlorade pengar när flygbolagen gick i konkurs.

Kommissionen insåg i ett tidigt skede vilka allvarliga konsekvenser covid-19-krisen hade för flygbolagen. Den viktigaste åtgärd som kommissionen vidtog gällde antagandet av regler för statligt stöd, som också gynnade flygbolag och paketresearrangörer. Hur nationella stödåtgärder ska utformas är upp till den berörda medlemsstaten, men kommissionen måste underrättas när företag är berättigade till statligt stöd i enlighet med kraven i fördraget.

För att en åtgärd ska klassificeras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt måste följande kumulativa villkor vara uppfyllda:

1. Åtgärden måste kunna tillskrivas staten och finansieras med statliga medel.
2. Åtgärden måste snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna.
3. Åtgärden måste medföra en fördel för mottagaren.
4. Fördelen måste vara selektiv.

Kommissionens uppgift är att bedöma vilken inverkan de föreslagna statliga stödåtgärderna har på konkurrensen och därmed om de är förenliga med en väl fungerande inre marknad. När kommissionen godkänner statligt stöd kan den bara ställa villkor enligt bestämmelserna om stöd i fördraget³⁸ och som är nödvändiga för att minska snedvridningar av konkurrensen till följd av nationella åtgärder. Så är inte fallet när det gäller passagerares rättigheter.

I mars 2020 utfärdade kommissionen en ”tillfällig ram för statliga stödåtgärder till stöd för ekonomin under det pågående utbrottet av covid-19”³⁹ för att få till ett harmoniserat tillvägagångssätt i alla medlemsstater. I ramen angavs vilka möjligheter medlemsstaterna hade för att ge ekonomiskt stöd till företag enligt EU:s regler. Den innehöll tillfälliga kriterier för exempelvis beloppsgränser och åtgärdernas varaktighet och form samt rapporteringsskyldigheter för att underlätta kommissionens granskning och godkännande.

I den tillfälliga ramen gjordes också klart för medlemsstaterna att de skulle kunna använda detta stöd för att säkerställa att ersättningskrav som uppkommit till följd av covid-19-utbrottet fullgörs med avseende på att säkerställa passagerarskyddet och konsumenträttigheterna samt lika behandling av passagerare när de beviljar stöd till operatörer inom rese- och turistnäringen⁴⁰. Det fanns visserligen ett krav på att medlemsstaterna skulle se till att vissa mottagare av statligt stöd (stora företag som får rekapitaliseringsstöd) rapporterade till kommissionen om hur användningen av stödet bidrar till EU:s politiska mål om den gröna och digitala omvandlingen⁴¹, men något sådant krav fanns inte när det gällde ersättningar till flygpassagerare.

Den tillfälliga ramen gjorde det möjligt för kommissionen att godkänna statligt stöd på rekordtid: inom flygresesektorn antogs 54 beslut om statligt stöd inom i genomsnitt 13 dagar från anmälningsdatumet, varav 23 inom en vecka.

I mars 2020 föreslog kommissionen dessutom ett tillfälligt undantag från de sedan länge fastställda gemensamma reglerna för fördelning av ankomst- och avgångstider vid flygplatser, som har antagits som en förordning⁴². Syftet var att undvika att lufttrafikföretag skulle flyga praktiskt taget tomma flygplan enbart för att behålla sina ankomst- och avgångstider på traditionellt överbelastade flygplatser, eftersom detta endast skulle ha förvärrat deras ekonomiska situation och ha en negativ inverkan på miljön.

Medlemsstaterna gav stöd till flygbolag och researrangörer men kopplade inte flygbolagens stöd till passagerares ersättningar

Medlemsstaterna använde olika former av statligt stöd under covid-19-krisen för att stödja aktörer inom rese- och turistnäringen, i allmänhet på grund av ”naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser” eller ”en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi”⁴³. För att fastställa om det statliga stödet var kopplat till passagerares rättigheter granskade vi 38 statliga stödåtgärder som utformats särskilt för att stödja flygbolag i EU (se bilaga III) och 16 statliga stödåtgärder som skulle stödja paketresearrangörer i EU (se bilaga IV). Dessa åtgärder godkändes av kommissionen mellan mars 2020 och april 2021 och uppgick till 34,7 miljarder euro i statligt stöd. Häri ingår sex miljarder euro i statligt stöd till vissa flygbolag inom ramen för stödsystem som inte är specifika för flygbranschen. Dessa summor utgör det högsta stöd som kan göras tillgängligt.

Formen för och värdet på stödet varierade stort och omfattade direkta lån, lånegarantier, bidrag eller kapitaltillskott i form av rekapitaliseringar. I fråga om värde varierade de belopp som godkändes i enskilda beslut mellan 0,8 miljoner och 7 miljarder euro, och merparten av stödet godkändes i maj, juni och juli 2020 (se figur 4).

Källa: Revisionsrättens analys av beslut om statligt stöd.

Det statliga stödet varierade också stort mellan medlemsstaterna (se figur 5).

Källa: Revisionsrättens analys av beslut om statligt stöd.

Vår analys visade att merparten av det stöd som medlemsstaterna beviljat (31,8 miljarder euro, dvs. mer än 90 % av det totala stödet) gick till flygbolagen. Det rör sig om 25,7 miljarder euro i statligt stöd till specifika flygbolag och 6,1 miljarder euro i sektorsövergripande stöd. Alla anmälningar skiljer sig förvisso åt, men de var i allmänhet inriktade på behovet av att kompensera flygbolag för förluster som orsakats av pandemin och behovet av att säkerställa att flygbolaget hade tillräcklig likviditet för att fortsätta sin verksamhet och/eller att dess kapitalstruktur förblev tillräcklig under och efter krisen.

Vi konstaterade också att medlemsstaterna inte i något av de 38 granskade ärendena uttryckligen hade inkluderat ersättning till passagerare som ett mål eller ett villkor för att bevilja stödet, trots att kommissionen föreslagit att de skulle göra det⁴⁴. Detta innebär i praktiken att medlemsstaterna helt överlät ersättningen till flygpassagerare till flygbolagen, som följde sina egna prioriteringar när det gällde användningen av det statliga stödet. Eftersom flygbolagens överlevnad säkerställdes kan dock den likviditet som stödet tillhandahöll indirekt ha varit med och bidragit till att passagerare blev ersatta (se punkt 32a)).

När det gäller de statliga stödåtgärderna för paketresearrangörer ser situationen annorlunda ut. Av de 16 åtgärderna (som gav ett totalt stöd på 2,9 miljarder euro) konstaterade vi att tre tillhandahöll allmänna likviditetsstödåtgärder. För de återstående 13 åtgärderna konstaterade vi följande:

• För sju av dem (909 miljoner euro)⁴⁵ nämndes uttryckligen målet att säkerställa snabb återbetalning till resenärer i anmälan.
• För tre av dem (1,1 miljarder euro)⁴⁶ var målet att göra värdebevis mer attraktiva genom att erbjuda en statlig garanti för att skydda deras värde om arrangören skulle hamna på obestånd.
• Två av dem⁴⁷ var inriktade på kostnaderna för hemtransport.
• För en av dem⁴⁸ beviljades stödet för att säkerställa både hemtransport av resenärer och återbetalning av resepaket som ställts in före avresan.

Detta innebär att utformningen av 13 av de 16 åtgärderna återspeglade ett specifikt och uttryckligt problem med koppling till paketresenärers rättigheter. Skillnaden jämfört med statliga stödåtgärder för flygbolag beror på kravet på skydd vid obestånd i paketresedirektivet och det faktum att den största kontantkostnaden för paketresearrangörer under covid-19-pandemin var återbetalningen av inställda resepaket.

Kommissionen har försökt skydda flygpassagerares rättigheter men har begränsade verkställande befogenheter

Redan i början av krisen konstaterade kommissionen att flygpassagerares rättigheter måste respekteras och tog en rad initiativ för att upprätthålla dessa rättigheter. En tidsplan och en översikt över dessa initiativ finns i bilaga V. Vi analyserade om de olika åtgärder som kommissionen vidtog under krisen var ändamålsenliga för att skydda flygpassagerares rättigheter. Vi undersökte också riktigheten i uppgifterna på webbplatsen Re-open EU och hur aktuella de var i förhållande till officiella nationella källor i tio utvalda medlemsstater vid tre specifika tidpunkter (den 1, 15 och 28 februari 2021). Slutligen analyserade vi också om den befintliga rättsliga ramen är ändamålsenlig i kristider.

Kommissionen vidtog åtgärder för att mildra krisens effekter på flygpassagerare

Den 1 mars 2020 lanserade kommissionen sin webbplats om åtgärder mot coronaviruset där en särskild del rör transporter och resor. Där publicerade kommissionen faktablad⁴⁹ och länkar till webbplatser med allmän information⁵⁰, till exempel webbplatsen Ditt Europa⁵¹. Den anpassade också sina tolkningsriktlinjer för förordningar om passagerares rättigheter⁵² och utfärdade en informerande not⁵³ om paketresedirektivet där den upprepade att passagerare hade rätt att välja mellan återbetalning (pengar eller värdebevis) och ombokning (vilket ofta inte var möjligt). Den klargjorde också att erbjudandet om ett värdebevis inte kunde upphäva passagerarens rätt att i stället välja kontantersättning, och bekräftade att covid‑19‑pandemin var en ”oundviklig och extraordinär omständighet” som kan innebära att rätten till ersättning upphävs.

Den 17 april 2020 uppmanade Europaparlamentet kommissionen att se till att tolkningsriktlinjerna genomförs ordentligt mot bakgrund av covid-19-situationens utveckling⁵⁴. Vid transportministrarnas informella videokonferens den 29 april 2020⁵⁵ bad flera medlemsstater kommissionen att göra ett tillfälligt undantag från flygbolagens tidsfrist för ersättning till passagerare. Kommissionen gick inte med på att inskränka flygpassagerares rättigheter, utan agerade genom att den 13 maj 2020 utfärda en rekommendation för att göra värdebevis till ett attraktivt och säkert alternativ till ersättning i pengar och främja passagerares godtagande av värdebevis. I samband med detta ville kommissionen även bidra till att minska flygbolagens och paketresearrangörernas likviditetsproblem (se punkt 38).

Vidare inledde kommissionen i juli 2020 även överträdelseförfaranden mot medlemsstaterna av följande anledningar:

• Antagandet av nationell lagstiftning som inte respekterar förordning (EG) nr 261/2004 (förfarande mot Italien och Grekland)⁵⁶. Dessa förfaranden har sedan dess avslutats eftersom de nationella lagarna har återanpassats till EU-lagstiftningen⁵⁷.
• Covid-relaterade åtgärder som stred mot paketresedirektivet. Elva medlemsstater berördes⁵⁸. Vid tidpunkten för revisionen hade sju förfaranden avslutats, antingen på grund av att de nationella åtgärderna hade upphävts/ändrats eller på grund av att de hade löpt ut och inte förnyats. Kroatien, Litauen och Slovakien hade inte justerat sin lagstiftning, och kommissionen gick därför vidare till nästa steg i överträdelseförfarandet, det vill säga ett motiverat yttrande. Bulgarien fick en formell underrättelse på grund av nationella regler som landet införde i augusti 2020 och som stred mot paketresedirektivet⁵⁹. Dessa fyra förfaranden (Bulgarien, Kroatien, Litauen och Slovakien) pågick vid tidpunkten för revisionen.

Dessutom pågår fortfarande följande verksamhet:

• I augusti 2020 inledde kommissionen ett EU Pilotärende om förordning (EG) nr 261/2004 för att bedöma läget när det gäller genomförandet av passagerares rättigheter i samtliga medlemsstater. EU Pilot är en mekanism för informell dialog mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten om frågor som rör eventuell bristande efterlevnad av EU-lagstiftningen. Den används som ett första steg för att försöka klargöra eller lösa problem, så att formella överträdelseförfaranden om möjligt kan undvikas.
• Sedan maj 2020 har kommissionen också haft en regelbunden dialog med nationella konsumentskyddsmyndigheter som har övervakat tillämpningen av flygpassagerares rättigheter. I februari 2021 inledde kommissionen tillsammans med nätverket för konsumentskyddssamarbete en samordnad undersökning av 16 flygbolag som är verksamma i EU om deras rutiner för avbokningar, hur de informerade konsumenterna om deras rättigheter och hur de behandlade ersättningsanspråk.
• Den 17 mars 2021 lade kommissionen fram ett förslag till förordning om inrättandet av ett ”digitalt grönt intyg”. Den 20 maj 2021 enades lagstiftarna om ett utkast till ett digitalt covidintyg för EU, som består av ett intyg om vaccination, testning eller tillfrisknande och som ska underlätta fri rörlighet.

Om man bortser från den pågående covid-19-pandemin har kommissionen redan lagt fram förslag om hur man kan stärka EU:s motståndskraft vid omfattande resestörningar:

• Den nya strategin för konsumentpolitiken⁶⁰, som offentliggjordes i november 2020, innehåller prioriteringar och nyckelåtgärder för de kommande fem åren. En del av strategin innebär att kommissionen kommer att analysera i vilken mån paketresedirektivet fortfarande fyller sin funktion mot bakgrund av den senaste tidens kriser och på grundval av 2021 års rapport om direktivets tillämpning⁶¹ samt stödja och underlätta samarbetet mellan nätverket för konsumentskyddssamarbete och andra nätverk och berörda parter.
• Strategin för hållbar och smart mobilitet⁶², som offentliggjordes i december 2020, syftar till att se över regelverket för passagerares rättigheter och till att undersöka alternativen för ekonomiska skyddsprogram som ska säkerställa att det finns tillräcklig likviditet för att återbetala passagerare och ordna med hemtransport vid behov, även i kristider. Utöver detta har kommissionen för avsikt att se över lufttrafikförordningen och utarbetandet av krisberedskapsplaner för transportsektorn. Kommissionen har också som mål att bättre skydda passagerarrättigheterna i EU och göra dem tydligare för både transportföretag och passagerare, att erbjuda ändamålsenligt bistånd, återbetalning och eventuellt kompensation vid störningar samt att införa lämpliga sanktioner om reglerna inte tillämpas korrekt.

Kommissionen tillhandahöll information till resenärer om den aktuella situationen

I juni 2020 lanserade kommissionen webbplatsen Re-open EU⁶³, som ger resenärer en överblick över folkhälsosituationen i länderna i Europa och innehåller reseinformation och appar för att spåra och varna mot coronaviruset. Webbplatsen använder uppgifter från Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC) och från medlemsstaterna om deras reserestriktioner och syftar till att hjälpa resenärer att planera sina resor. I januari 2021 hade webbplatsen besökts nio miljoner gånger.

Vi konstaterade att verktyget ger värdefull hjälp till potentiella resenärer oavsett transportsätt och att det i ett standardiserat format innehåller användbar information om krav på testning före avresan, karantänkrav vid ankomst och eventuella regler som gäller för resenärer som endast transiterar genom en medlemsstat.

Webbplatsen har justerats och förbättrats regelbundet sedan den lanserades. Den är dock fortfarande till stor del beroende av att medlemsstaterna tillhandahåller aktuell och korrekt information. Kommissionen har själv varnat för att nyttan med webbplatsen minskar om informationen kommer sent eller är ofullständig⁶⁴. Detta bekräftades vid vår analys, eftersom webbsidan

• inte var uppdaterad med gällande restriktioner i två av de tio granskade medlemsstaterna (Belgien och Luxemburg),
• inte alltid angav restriktioner som antagits av medlemsstaterna och som skulle träda i kraft vid en senare tidpunkt,
• ibland innehöll information som var ofullständig (lägsta ålder för testning, formulär före resan) eller inkonsekvent (olika uppgifter om testkrav på olika delar av webbplatsen).

Den nuvarande rättsliga ramen för skydd av flygpassagerares rättigheter är ofullständig och inte krissäkrad

Vår analys visade följande:

• Varken förordning (EG) nr 261/2004 eller paketresedirektivet ger kommissionen befogenhet att övervaka efterlevnaden av enskilda flygpassagerares rättigheter. Kommissionen föreslog 2013 att verktyg för bättre skydd av passagerares rättigheter skulle införlivas i förordning (EG) nr 261/2004, och detta var en rekommendation i vår särskilda rapport från 2018 (se ruta 1 och punkt 13). Detta förslag från 2013 var också en reaktion på problemen som orsakades av molnet av vulkanisk aska från Island 2010 och innehöll lösningar som skulle ha kunnat bidra till att bättre hävda passagerares rättigheter i kristider, såsom bättre förfaranden för klagomålshantering, förstärkt efterlevnadskontroll och övervakning samt strängare påföljder för att skydda passagerares rättigheter.
  
  Europaparlamentet uppmanade kommissionen att utvärdera och om nödvändigt se över direktivet om paketresor och att bryta dödläget i förhandlingarna i rådet om översynen av förordning (EG) nr 261/2004 för att anpassa dem till följderna av den pågående krisen, förhindra att det i framtiden uppstår situationer där det råder osäkerhet om rättsläget och säkerställa skyddet av konsumenternas rättigheter⁶⁵.
• När flygresor ställs in tillgodoser lagstiftningen inte behovet av en garanti mot insolvens för passagerare med enbart flygresa (i motsats till för paketresenärer, där paketresedirektivet omfattar ersättningsgarantier om researrangörer hamnar på obestånd). Europaparlamentet föreslog 2014 att en sådan garanti även skulle finnas för passagerare med enbart flygresa. Under 2020 och 2021⁶⁶ uppmanade parlamentet kommissionen att undersöka möjligheten att, med utgångspunkt i erfarenheterna från covid-19-krisen och medlemsstaternas liknande program, inrätta ett europeiskt resegarantisystem för företag för att trygga deras finansiella likviditet och för att garantera både återbetalning till resenärer och ersättning för hemtransportkostnader, tillsammans med skälig ersättning för eventuella skador i händelse av konkurs.
• Det finns inget ekonomiskt skydd för värdebevis, som i huvudsak är ett sätt att tillfälligt skjuta upp återbetalningen till passageraren när en ombokning inte är möjlig (med undantag för paketresor där tre medlemsstater uttryckligen erbjöd en garanti för sådana värdebevis med hjälp av statligt stöd (se punkt 60).
• Det saknas särskilda bestämmelser i förordning (EU) nr 261/2004 om hur passagerare kan hävda sina rättigheter när förmedlare är inblandade (se punkterna 33–36). Detta har lett till flera ärenden vid Europeiska unionens domstol.

Vi konstaterade även att den rättsliga ramen för paketresor inte är helt krissäkrad. Enligt paketresedirektivet⁶⁷ ska medlemsstaterna se till att arrangörer som är etablerade på deras territorium ställer säkerhet för återbetalning av alla betalningar som gjorts av resenärer eller för deras räkning i den mån som de relevanta tjänsterna inte fullgörs som en följd av arrangörens obestånd. Denna säkerhet ska omfatta ”rimligt förutsebara kostnader”.

Kommissionen rapporterade⁶⁸ följande:

• En del banker ställde inte längre någon säkerhet för arrangörer och vissa av de redan relativt få försäkringsbolag som erbjuder skydd vid obestånd håller på att dra sig ur marknaden (t.ex. i Österrike och Belgien). Det är därför viktigt att hitta ett stabilt system som effektivt skyddar resenärer mot risken för obestånd. De idéer som framförts för att ta itu med olika utmaningar omfattar flera aktörer som tillhandahåller säkerhet för en arrangör eller inrättandet av en alleuropeisk garantifond som en typ av återförsäkring för de primära garantigivarna.
• Risker som har samband med pandemier är ofta undantagna från försäkringar, särskilt avbeställningsförsäkringar för resor⁶⁹. Detta begränsar resenärernas möjligheter att försäkra sig mot eventuella förluster till följd av inställda resor som orsakas av en pandemi.

För paketresenärer råder därför rättslig osäkerhet om huruvida de nationella programmen för skydd vid obestånd ger resenärerna fullständigt skydd vid en pandemi, såsom covid-19, med avseende på ersättningsanspråk eller värdebevis. Detta beror på att dessa program är mycket olika till sin natur, och tolkningen varierar mellan medlemsstaterna.

Slutsatser och rekommendationer

Vår revision visade att centrala passagerarrättigheter generellt sett inte skyddades i denna kris utan motstycke, särskilt i inledningsskedet av covid‑19‑pandemin. Ersättningar till flygpassagerare för inställda flygningar lades på is och passagerare behandlades olika i EU. Samtidigt tillhandahöll medlemsstaterna historiskt höga belopp i statligt stöd till flygbolag och paketresearrangörer. Medlemsstaterna kopplade aldrig stödet till flygbolags ersättningar till passagerare, men merparten av dem gjorde det när det gällde paketresearrangörer. Medlemsstaterna fattade besluten om att inte koppla stödet till flygbolagen trots det faktum att kommissionen hade varit tydlig med att de enligt reglerna för statligt stöd kunde göra detta. Kommissionen vidtog åtgärder för att skydda flygpassagerares rättigheter och för att mildra krisens effekter på passagerare, men den rättsliga ramen ger kommissionen begränsade befogenheter att se till att medlemsstaterna verkställer dessa rättigheter.

Covid-19-krisen riktade ljuset mot det faktum att flygpassagerare inte kände till sina rättigheter väl och att de därför riskerade att förlora pengar som de hade rätt till. Krisen förvärrade också de begränsningar som vi rapporterade om 2018 när det gäller hur medlemsstaterna tillämpar flygpassagerares rättigheter. Under krisens första månader var det många passagerare som inte fick någon ersättning samtidigt som många andra inte hade något annat val än att ta emot värdebevis. Från och med juni 2020 började många flygbolag betala tillbaka pengar, om än med betydande förseningar. Passagerarnas möjligheter att få ersättning är dock fortfarande begränsade, både när förmedlare (t.ex. resebyråer) är inblandade och när passagerare tvingas ta emot värdebevis. Dessutom är de flesta av passagerarnas biljetter och värdebevis inte skyddade om flygbolag går i konkurs. Bara det faktum att det inte finns några rapporteringskrav och att det därför saknas en översikt, till exempel över antalet passagerare som begär sina pengar tillbaka och över antalet ärenden i EU som inte blir lösta inom de lagstadgade tidsfristerna, utgör en stor del av problemet när det gäller att tillgodose flygpassagerares rättigheter (punkterna 19–43).

Kommissionen bör

1. vidta åtgärder, till exempel genom att ta fram vägledning och använda sociala medier, och vid behov lägga fram lagstiftningsförslag för att förbättra informationen till passagerarna om deras rättigheter, bland annat om vad som gäller under perioder med betydande resestörningar,
2. vidta åtgärder och vid behov lägga fram lagstiftningsförslag för att stärka en proaktiv övervakning av de nationella tillsynsorganen med hjälp av exempelvis krav på transportföretagen att rapportera till de nationella tillsynsorganen, eller inspektioner för att kontrollera om flygbolagen i rätt tid och på lämpligt sätt ger passagerarna fullständig information om deras rättigheter,
3. vidta åtgärder och vid behov lägga fram lagstiftningsförslag som ger passagerare möjlighet att lämna in sina ersättningsanspråk till flygbolag via ett standardiserat ersättningsformulär som gäller för hela EU, liknande det som antagits för järnvägstrafik,
4. vidta åtgärder och vid behov lägga fram lagstiftningsförslag som ska säkerställa att passagerare får ersättning i enlighet med de lagstadgade tidsfristerna på sju eller 14 dagar, även i kristider; exempel på sådana åtgärder är att
   • minska behovet av ersättningar till passagerare och paketresenärer genom att begränsa flygbolagens och paketresearrangörernas möjlighet att begära förskottsbetalning vid bokningstillfället,
   • förtydliga att det skydd vid obestånd som erbjuds genom paketresedirektivet även omfattar ersättningsanspråk och värdebevis samt utvidga detta skydd, inbegripet hemtransportkostnader, till förordning (EG) nr 261/2004,
   • inrätta garantifonder för inställda flygningar och paketresor där flygningar ingår som flygbolag och paketresearrangörer kan utnyttja i kristider för att ersätta passagerare och ordna med hemtransport vid behov,
   • avsätta (öronmärka) en fast andel av förskottsbetalningen av biljetter för varje flygbolag som ska täcka ersättningsanspråk från resenärer,
5. vidta åtgärder och vid behov lägga fram lagstiftningsförslag som ska minska lufttrafikföretagens risk för likviditetskris eller insolvens, till exempel genom att se över reglerna om flygbolagens ekonomiska förmåga.

Tidsram: Slutet av 2022.

Nationella åtgärder för att bekämpa pandemin, såsom karantänregler eller inreseförbud, bidrog till att flygresebranschen kollapsade. Detta ledde till att flygbolag och paketresearrangörer plötsligt drabbades av allvarliga likviditetsproblem. Covid‑19‑pandemin har visat att EUF-fördraget inte innehåller bestämmelser som ger kommissionen möjlighet att säkerställa att nationella åtgärder samordnas på ett ändamålsenligt sätt. Kommissionen saknar dessutom befogenhet att ställa villkor som stödmottagarna måste uppfylla för att beviljas statligt stöd annat än sådana villkor som behövs för att minska snedvridningar av konkurrensen till följd av nationella åtgärder. Så är inte fallet med passagerares rättigheter.

Kommissionens tillfälliga ram för statligt stöd underlättade tillhandahållandet av historiskt höga nivåer av statligt stöd till flygbolag. Det fanns visserligen ett krav på att medlemsstaterna skulle se till att vissa mottagare av statligt stöd rapporterade till kommissionen om hur användningen av stödet bidrar till EU:s politiska mål om den gröna och digitala omställningen, men något sådant krav fanns inte när det gällde ersättningar till flygpassagerare. Medlemsstaterna gav 34,7 miljarder euro i statligt stöd till flygbolag och researrangörer. När det gällde flygbolag kopplade dock inte medlemsstaterna stödet till passagerares ersättningar, fastän kommissionen hade varit tydlig med att de kunde göra det. Detta är en av anledningarna till att flygbolagen agerade olika i fråga om ersättningar och tidpunkten för dessa (punkterna 44–61).

Kommissionen bör

1. tillsammans med medlemsstaterna undersöka hur samordningen mellan medlemsstaterna kan förbättras samt hur tillhandahållandet av aktuell information om sådana nationella åtgärder som har betydande konsekvenser för flygbolagen, såsom karantänregler eller inreseförbud, ska gå till,
2. vidta ytterligare åtgärder för att påminna medlemsstaterna om att flygbolagen även kan använda det statliga stöd de erhåller till att täcka flygpassagerares ersättning. En sådan åtgärd skulle till exempel kunna bestå i ett särskilt meddelande eller en not om detta till medlemsstaterna.

Tidsram: Slutet av 2021.

Kommissionens handlingsutrymme i kristider är begränsat med den nuvarande rättsliga ramen för flygpassagerares rättigheter. Under pandemin vidtog kommissionen åtgärder för att skydda flygpassagerares rättigheter och för att mildra krisens effekter. Kommissionens webbplats Re-open EU ger värdefull information till potentiella resenärer gällande alla transportsätt men är beroende av information från medlemsstaterna och är inte alltid uppdaterad. Enligt den nuvarande rättsliga ramen för flygpassagerares rättigheter har kommissionen begränsad befogenhet att verkställa flygpassagerares rättigheter. Förslag som skulle kunna bidra till att komma till rätta med detta lades fram redan 2013, men rådet har ännu inte enats om en ståndpunkt (punkterna 62–74).

Kommissionen bör

1. vidta åtgärder för att se till att medlemsstaterna tillhandahåller aktuell och tillförlitlig information till potentiella resenärer på portalen Re-open EU om exempelvis framtida tillämpning eller hävande av reserestriktioner så snart beslut om sådana ändringar har fattats,
2. vidta åtgärder och vid behov lägga fram lagstiftningsförslag för att
   • säkerställa att den får rapporter från de nationella tillsynsorganen som gör det möjligt för kommissionen att övervaka läget när det gäller tillämpningen och efterlevnaden av flygpassagerares rättigheter regelbundet och vid behov även på ad hoc-basis, till exempel vid en kris,
   • ge de nationella tillsynsorganen de resurser som behövs för att verkställa flygpassagerares rättigheter,
   • klargöra rollerna och ansvaret för återbetalning av biljetter när förmedlare är inblandade,
3. kontrollera att medlemsstaterna ser till att de konsumentskyddsmyndigheter som verkställer passagerares och resenärers rättigheter har de utrednings- och verkställighetsbefogenheter som föreskrivs i lagstiftningen om konsumentskyddssamarbete och att de använder dessa befogenheter på ett ändamålsenligt sätt.

Tidsram: Slutet av 2022.

Under revisionens gång stötte vi på liknande ärenden där värdebevis användes, nämligen för kryssningar och höghastighetståg.

Kommissionen bör överväga om rekommendationerna i denna rapport är relevanta även för andra transportsätt.

Tidsram: Slutet av 2022.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Iliana Ivanova som ordförande, i Luxemburg den 9 juni 2021.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Bilagor

Bilaga I – Ersättningssystem för passagerare med enbart flygresa

Källa: Revisionsrätten.

Bilaga II – Ersättningssystem för paketresenärer

Källa: Revisionsrätten.

Bilaga III – Förteckning över beslut om statligt stöd till flygbolag

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Europeiska kommissionen.

Bilaga IV – Förteckning över beslut om statligt stöd till paketresearrangörer

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Europeiska kommissionen.

Bilaga V – Kommissionens åtgärder för att mildra krisens effekter på flygpassagerare: en tidslinje

Anmärkning:

• För en mer detaljerad överblick över de åtgärder som kommissionen har vidtagit, se listan över åtgärder på kommissionens webbplats Coronaviruset – vad gör EU? Tidslinje för EU-åtgärder | Europeiska kommissionen (europa.eu).
• För rådets åtgärder, se Covid-19 och coronapandemin – vad gör EU? – Rådet (europa.eu).
• För Europaparlamentets åtgärder, se The EU’s response to the coronavirus | News | European Parliament (europa.eu).

Källa: Revisionsrätten, på grundval av information från Europeiska kommissionen.

Ordlista

Europa direkt-kontoret (EDCC): allmänna kontaktpunkter till vilka medborgare kan ställa allmänna frågor om Europeiska unionen; de ger allmänna råd till konsumenter men ingriper inte mot näringsidkare eller medlemsstater.

konsumentskyddsorgan: ett offentligt eller privat organ som utsetts av en medlemsstat att tillhandahålla kostnadsfri hjälp och rådgivning till konsumenter om deras rättigheter när det gäller köp.

konsumentskyddssamarbete: samarbete mellan de nationella konsumentskyddsmyndigheterna i två eller fler länder för att ta itu med överträdelser av konsumentreglerna när näringsidkaren och konsumenten är baserade i olika länder.

luftfartsorganisation: en branschorganisation, såsom Iata, som företräder flygtransportföretag.

nationellt tillsynsorgan: en myndighet i medlemsstaterna som inrättats för att säkerställa att EU-reglerna om passagerares rättigheter efterlevs.

nätverket av europeiska konsumentcentrum (Konsument Europa): ett nätverk som kommissionen upprättade 2005 för att stärka konsumenternas förtroende för den inre marknaden; nätverket hjälper konsumenter i hela EU genom att informera dem om deras rättigheter när de köper varor och tjänster i ett annat EU-land och om eventuella problem som kan uppstå; det hjälper även konsumenterna med klagomål och samarbetar med beslutsfattare och tillsynsorgan för att främja och skydda konsumenternas intressen; nätverket består av 30 centrum, ett i varje EU-medlemsland och ett i Island, Norge och Förenade kungariket, som förvaltas av antingen den nationella konsumentsskyddsmyndigheten eller en konsumentorganisation.

paketresa: en resa eller semesterresa med minst två kombinerade tjänster (resa, inkvartering etc.) som uppfyller särskilda kriterier, till exempel ett enda avtal eller ett allomfattande eller totalt pris.

sammanlänkat researrangemang: en resebokning där exempelvis en näringsidkare säljer en tjänst och underlättar bokningen, som görs inom 24 timmar, av en eller fler tilläggstjänster för samma resa eller semesterresa från andra näringsidkare enligt separata avtal.

Förkortningar

CPC: konsumentskyddssamarbete.

GD Konkurrens: Europeiska kommissionens generaldirektorat för konkurrens.

GD Rättsliga frågor och konsumentfrågor: Europeiska kommissionens generaldirektorat för rättsliga frågor och konsumentfrågor.

GD Transport och rörlighet: Europeiska kommissionens generaldirektorat för transport och rörlighet.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman som är kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning II investeringar för sammanhållning, tillväxt och inkludering, där ledamoten Iliana Ivanova är ordförande. Revisionen leddes av ledamoten Annemie Turtelboom, med stöd av Florence Fornaroli (kanslichef), Celil Ishik (attaché), Pietro Puricella (förstechef), Luc T’Joen (uppgiftsansvarig), Rene Reiterer och Sabine Maur-Helmes (revisorer). James Verity gav språkligt stöd.

Slutnoter

¹ https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers_en.

² För resor med tåg: Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer (EUT L 315, 3.12.2007, s. 14).

För resor med båt: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1177/2010 av den 24 november 2010 om passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 (EUT L 334, 17.12.2010, s. 1).

För resor med buss: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 181/2011 av den 16 februari 2011 om passagerares rättigheter vid busstransport och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 (EUT L 55, 28.2.2011, s. 1).

³ Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 2021/782 av den 29 april 2021 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer (omarbetning) (EUT L 172, 17.5.2007, s. 1).

⁴ Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 261/2004 av den 11 februari 2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och om upphävande av förordning (EEG) nr 295/91 (EUT L 46, 17.2.2004, s. 1).

⁵ COM(2013) 130 final, 13.3.2013.

⁶ https://www.consilium.europa.eu/sv/policies/air-passenger-rights/.

⁷ Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2302 av den 25 november 2015 om paketresor och sammanlänkade researrangemang, om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/83/EU samt om upphävande av rådets direktiv 90/314/EEG (EUT L 326, 11.12.2015, s. 1).

⁸ Rådets direktiv 90/314/EEG av den 13 juni 1990 om paketresor, semesterpaket och andra paketarrangemang (EGT L 158, 23.6.1990, s. 59).

⁹ Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2394 av den 12 december 2017 om samarbete mellan de nationella myndigheter som har tillsynsansvar för konsumentskyddslagstiftningen och om upphävande av förordning (EG) nr 2006/2004 (EUT L 345, 27.12.2017, s. 1).

¹⁰ WHO, Coronavirus disease 2019 (COVID-19). Situation Report – 39, 28 februari 2020.

¹¹ https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/events-as-they-happen.

¹² Den 17 mars 2020 enades rådet om samordnade tillfälliga restriktioner för icke-nödvändiga resor till EU som skulle gälla fram till den 30 juni 2020. Detta följdes av rådets rekommendation (EU) 2020/912 av den 30 juni 2020 om de tillfälliga restriktionerna för icke nödvändiga resor till EU och ett eventuellt avskaffande av dessa restriktioner, ändrad genom rådets rekommendation (EU) 2021/132 av den 2 februari 2021 (EUT L, 2.2.2021, s. 1).

¹³ Rådets rekommendation (EU) 2020/1475 av den 13 oktober 2020 om en samordnad strategi för inskränkningar i den fria rörligheten med anledning av covid-19-pandemin, EUT L 337, 14.10.2020, s. 3.

¹⁴ https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/situation-updates/weekly-maps-coordinated-restriction-free-movement.

¹⁵ Rådets rekommendation (EU) 2021/132 av den 2 februari 2021 om ändring av rådets rekommendation (EU) 2020/912 om de tillfälliga restriktionerna för icke nödvändiga resor till EU och ett eventuellt avskaffande av dessa restriktioner (EUT L, 4.2.2021, s. 1)

¹⁶ https://aviationbenefits.org/around-the-world/europe/.

¹⁷ https://www.eurocontrol.int/sites/default/files/2020-06/eurocontrol-prr-2019.pdf.

¹⁸ https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/AVIA_PAOC__custom_828232/default/table?lang=en.

¹⁹ https://www.aci-europe.org/press-release/307-aci-europe-sounds-alarm-bell-over-the-future-of-regional-air-connectivity.html.

²⁰ Uppskattningen grundar sig på en jämförelse mellan ersättningen i penningar och det genomsnittliga priset för en flygbiljett.

²¹ Europaparlamentets resolution av den 25 mars 2021 om upprättandet av en EU-strategi för hållbar turism (2020/2038 (INI)).

²² Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Europeiska kommissionen.

²³ Särskild rapport 30/2018 Passagerarnas rättigheter inom EU är omfattande, men passagerarna måste fortfarande kämpa för dem, se punkterna 28–32.

²⁴ Eurobarometern 93, sommaren 2020. Se https://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2262_93_1_93_1_ENG.

²⁵ Eurobarometern 93, sommaren 2020. Se https://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2262_93_1_93_1_ENG.

²⁶ Artikel 5.1 a och artikel 8.1 i förordning (EG) nr 261/2004.

²⁷ Artikel 12.4 i direktiv (EU) 2015/2302.

²⁸ Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2302 om paketresor och sammanlänkade researrangemang (COM(2021) 90 final), 26.2.2021, punkt 5.1.2.

²⁹ http://www.ejustice.just.fgov.be/eli/besluit/2020/03/19/2020040676/staatsblad.

³⁰ https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/03/30/aanwijzing-aan-de-ilt-inzake-handhaving-verordening-eg-nr-261-2004.

³¹ https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000041755833/.

³² Denna praxis gällde även andra transportsätt. Under revisionens gång såg vi till exempel liknande ärenden gällande värdebevis för kryssningar och höghastighetståg.

³³ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sv/inf_20_1212.

³⁴ Kommissionens rekommendation (EU) 2020/648 av den 13 maj 2020 om värdebevis som erbjuds passagerare och resenärer som ett alternativ till ersättning för inställda paketresetjänster och transporttjänster mot bakgrund av covid-19-pandemin (EUT L 151, 14.5.2020, s. 10).

³⁵ ICAO Air Transport Bureau, Effects of Novel Coronavirus (COVID‐19) on Civil Aviation: Economic Impact Analysis, mars 2021, https://www.icao.int/sustainability/Documents/Covid-19/ICAO_coronavirus_Econ_Impact.pdf.

³⁶ Iata, COVID-19 Cash burn analysis, mars 2020.

³⁷ Study on the current level of protection of air passenger rights in the EU, https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/news/2020-01-13-air-passenger-rights-study_en.

³⁸ Artikel 107.2 och 107.3 i EUF-fördraget.

³⁹ Meddelande från kommissionen (2020/C 91 I/01), som först utfärdades den 20 mars 2020 och som ursprungligen gällde till slutet av 2020. Det har senare ändrats flera gånger och gäller för närvarande fram till slutet av 2021.

⁴⁰ Punkt 9 i kommissionens meddelande (2020/C 91 I/01).

⁴¹ Punkterna 44 och 83 i kommissionens meddelande (2020/C 91 I/01).

⁴² Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/459 av den 30 mars 2020 om ändring av förordning (EEG) nr 95/93 om gemensamma regler för fördelning av ankomst- och avgångstider vid gemenskapens flygplatser (EUT L 99, 31.3.2020. s. 1).

⁴³ Artiklarna 107.2 b respektive 107.3 b i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

⁴⁴ Skäl 22 och punkt 15 i kommissionens rekommendation (EU) 2020/648 av den 13 maj 2020 om värdebevis som erbjuds passagerare och resenärer som ett alternativ till ersättning för inställda paketresetjänster och transporttjänster mot bakgrund av covid-19-pandemin (EUT L 151, 14.5.2020, s. 10).

⁴⁵ Bulgarien, Danmark (två åtgärder), Litauen, Nederländerna, Polen och Sverige.

⁴⁶ Cypern, Tyskland och Nederländerna.

⁴⁷ Lettland och Litauen.

⁴⁸ Österrike.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_en#passenger-and-traveller-rights.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_en#passenger-and-traveller-rights.

⁵¹ https://europa.eu/youreurope/.

⁵² Tolkningsriktlinjer för EU:s förordningar om resenärers/passagerares rättigheter mot bakgrund av den aktuella situationen och utvecklingen avseende Covid-19, C(2020) 1830 final, 18.3.2020.

⁵³ Se https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/coronavirus_info_ptd_19.3.2020.pdf.

⁵⁴ https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0054_SV.html.

⁵⁵ https://www.consilium.europa.eu/sv/meetings/tte/2020/04/29/.

⁵⁶ Se https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sv/INF_20_1212.

⁵⁷ https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=sv.

⁵⁸ Utöver Grekland och Italien berördes Bulgarien, Tjeckien, Cypern, Frankrike, Kroatien, Litauen, Polen, Portugal och Slovakien. Se https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sv/INF_20_1687.

⁵⁹ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sv/inf_20_1687.

⁶⁰ Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet, Ny strategi för konsumentpolitiken – en hållbar återhämtning genom stärkt konsumentresiliens, COM(2020) 696 final, 13.11.2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sv/ip_20_2069.

⁶¹ COM(2021) 90 final, 26.2.2021.

⁶² Punkterna 91 och 92 i kommissionens meddelande, Strategi för hållbar och smart mobilitet – att sätta EU-transporterna på rätt spår för framtiden (COM(2020) 789 final, 9.12.2020).

⁶³ https://reopen.europa.eu/sv.

⁶⁴ Meddelande från kommissionen om ytterligare covid-19-åtgärder, COM(2020) 687 final.

⁶⁵ Europaparlamentets resolution av den 25 mars 2021 om upprättandet av en EU-strategi för hållbar turism 2020/2038(INI), punkt 66.

⁶⁶ Europaparlamentets resolution av den 25 mars 2021 om upprättandet av en EU-strategi för hållbar turism 2020/2038(INI), punkt 67.

⁶⁷ Artikel 17.1 och 17.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2302 av den 25 november 2015 om paketresor och sammanlänkade researrangemang, om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/83/EU samt om upphävande av rådets direktiv 90/314/EEG (EUT L 326, 11.12.2015, s. 1).

⁶⁸ Punkterna 4.2.2 och 5.2.6 i rapporten från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2302 om paketresor och sammanlänkade researrangemang (COM(2021) 90 final), 26.2.2021.

⁶⁹ Se https://www.test-achats.be/argent/assurances-assistance-voyage/dossier/coronavirus

⁷⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_sv.

⁷¹ COM(2020) 789 final.

⁷² COM(2013) 130 final av den 13 mars 2013.

⁷³ Se förteckningen i fotnot 3 till skäl 8 i rådets rekommendation (EU) 2020/1475: Kommissionens riktlinjer för gränsförvaltningsåtgärder för att skydda folkhälsan och säkerställa tillgången på varor och viktiga tjänster (EUT C 86 I, 16.3.2020, s. 1.), kommissionens riktlinjer för fri rörlighet för arbetstagare under utbrottet av covid-19 (EUT C 102 I, 30.3.2020, s. 12), En gemensam europeisk färdplan i riktning mot att lätta på åtgärderna mot covid-19 från Europeiska kommissionens ordförande och Europeiska rådets ordförande, kommissionens vägledning om fri rörlighet för hälso- och sjukvårdspersonal och minimiharmonisering av utbildning avseende nödåtgärder i samband med covid-19 (EUT C 156, 8.5.2020, s. 1), kommissionens meddelande Med sikte på ett stegvist och samordnat återställande av den fria rörligheten och avskaffande av kontrollerna vid de inre gränserna (EUT C 169, 15.5.2020, s. 30), meddelande från kommissionen om den tredje bedömningen av tillämpningen av de tillfälliga restriktionerna för icke nödvändiga resor till EU (COM(2020) 399 final), kommissionens riktlinjer om säsongsarbetare i EU i samband med covid-19-pandemin (EUT C 235 I, 17.7.2020, s. 1.), meddelande från kommissionen om genomförandet av gröna körfält enligt riktlinjerna för gränsförvaltningsåtgärder för att skydda folkhälsan och säkerställa tillgången på varor och viktiga tjänster (EUT C 96 I, 24.3.2020, s. 1.), kommissionens riktlinjer för att underlätta flygfrakt under utbrottet av covid-19 (EUT C 100 I, 27.3.2020, s. 1.) och kommissionens riktlinjer för skydd av hälsa, hemtransport och researrangemang för sjöfolk, passagerare och andra personer ombord på fartyg (EUT C 119, 14.4.2020, s. 1).

⁷⁴ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_sv.

⁷⁵ https://www.consilium.europa.eu/sv/policies/coronavirus/covid-19-travel-and-transport/.

⁷⁶ Rådets rekommendation (EU) 2020/912 av den 30 juni 2020 om de tillfälliga restriktionerna för icke nödvändiga resor till EU och ett eventuellt avskaffande av dessa restriktioner. EUT L 208, 1.7.2020, s. 1.

⁷⁷ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sv/ip_20_1986.

⁷⁸ https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/campaign_sv.

⁷⁹ Se COM(2013) 130 final (nya artiklar 14.6 och 14.7), och COM(2021) 90 final, s. 21.

⁸⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_sv.

⁸¹ ”Utarbeta en krisberedskapsplan eller krisberedskapsplaner för transportsektorn, inklusive åtgärder för hälsa och säkerhet och operativa åtgärder, samt fastställa viktiga tjänster”.

⁸² COM(2020) 789 final.

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=58696

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2021

UPPHOVSRÄTT

© Europeiska unionen, 2021.

Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar tillämpas genom Europeiska revisionsrättens beslut nr 6-2019 om öppen datapolitik och vidareutnyttjande av handlingar.

Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Erkännande 4.0 Internationell (CC BY 4.0). Det innebär att vidareutnyttjande är tillåtet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Vidareutnyttjas materialet får handlingarnas ursprungliga betydelse eller budskap inte förvanskas. Revisionsrätten bär inte ansvaret för eventuella konsekvenser av vidareutnyttjande.

När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal, eller om verk av tredje part används, måste tillstånd inhämtas med avseende på de ytterligare rättigheterna. Om tillstånd beviljas upphävs och ersätts det allmänna godkännande som nämns ovan, och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.

För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna:

Bilden i punkt 09: © Getty Images/Vertigo3d.

Bilden i punkt 45: © Getty Images/Patrick Foto.

Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande eller av licensen.

EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte har någon kontroll över dem uppmanas du att ta reda på vilken integritets- och upphovsrättspolicy de tillämpar.

Användning av Europeiska revisionsrättens logotyp

Europeiska revisionsrättens logotyp får inte användas utan Europeiska revisionsrättens förhandsgodkännande.

Kontakta EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-information

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1952, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.