Direitos dos passageiros dos transportes aéreos durante a pandemia de COVID 19:
direitos essenciais não são protegidos, apesar dos esforços da Comissão

Síntese

A pandemia de COVID‑19 teve um enorme impacto em muitos setores económicos. Os setores das viagens e do turismo na UE estiveram entre os primeiros a ser diretamente atingidos, uma vez que a pandemia provocou grandes perturbações nas viagens, durante as quais muitos aviões ficaram imobilizados. Esta situação deu origem a inúmeros cancelamentos de voos, seguidos de pedidos de reembolso apresentados por passageiros impossibilitados de viajar. As companhias aéreas e os organizadores de viagens depararam‑se repentinamente com graves problemas de liquidez, tendo os Estados‑Membros intervindo e concedido um nível de apoio sem precedentes para que estas pudessem continuar a operar e sobrevivam durante e após a crise provocada pela COVID‑19.

O Tribunal analisou de que forma a crise provocada pela COVID‑19 afetou os direitos dos passageiros dos transportes aéreos. Embora concentrando‑se no papel da Comissão, avaliou se foram salvaguardados os direitos destes ao acesso à informação e ao reembolso. Examinou igualmente a concessão de auxílios estatais às companhias aéreas, se foi estabelecida uma ligação entre esta ajuda e a proteção dos direitos dos passageiros e se as deficiências que existiam antes da pandemia de COVID‑19 se mantiveram ou foram aumentadas pela crise.

A retoma do transporte aéreo será um aspeto importante da recuperação económica da UE após a crise provocada pela COVID‑19. Este relatório proporciona informações à Comissão no âmbito do trabalho de simplificação e reforço do quadro jurídico que tem em curso, para que este se torne mais coerente e mais bem adaptado e assegure a proteção dos direitos dos passageiros na UE.

Globalmente, o Tribunal constatou que:

1. a crise provocada pela COVID‑19 colocou em grande destaque o facto de os passageiros dos transportes aéreos não estarem plenamente informados sobre os seus direitos e que existia o risco de, em consequência, perderem montantes a que tinham direito. A crise trouxe também à tona limitações na forma como os Estados‑Membros garantiram o cumprimento dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos: na fase inicial da crise, muitos não foram reembolsados e muitos outros não tiveram outra opção que não fosse aceitar vales. A partir de junho de 2020, as companhias aéreas começaram a reembolsá‑los, embora com atrasos significativos. À data da auditoria, os passageiros continuavam a ter poucas possibilidades de obter o reembolso, tanto nos casos em que existiam intermediários (por exemplo, agências de viagens) como naqueles em que os vales lhes foram impostos. Acresce que a maioria dos bilhetes e vales dos passageiros não está protegida contra a insolvência da companhia aérea. A falta de uma visão geral, que se deve à ausência de requisitos de comunicação de informações, por exemplo sobre o número de passageiros que solicitam um reembolso e de casos por resolver dentro dos prazos legais em toda a UE, constitui por si só uma parte importante do problema no que respeita a garantir o cumprimento dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos;
2. as medidas nacionais de combate à pandemia, muitas vezes tomadas de forma não coordenada e unilateral, contribuíram para o colapso dos transportes aéreos e colocaram repentinamente graves problemas de liquidez às companhias aéreas e aos organizadores de viagens. O quadro temporário da Comissão relativo aos auxílios estatais facilitou que lhes fossem concedidos níveis sem precedentes destes apoios pelos Estados‑Membros, no montante de 34,7 mil milhões de euros. Embora fosse exigido aos Estados‑Membros que assegurassem que determinados beneficiários de auxílios estatais dessem conta à Comissão da forma como utilizaram o auxílio recebido para apoiar os objetivos das políticas da UE associados à transformação ecológica e digital, não existia um requisito deste tipo associado ao reembolso dos passageiros. Ao aprovar as medidas nacionais de auxílio estatal, a Comissão não pode impor condições em matéria de direitos dos passageiros, mas deixou claro que os Estados‑Membros o podiam fazer. No entanto, os Estados‑Membros não estabeleceram esta ligação ao conceder auxílios às companhias aéreas. Este é um dos motivos pelos quais cada companhia aérea agiu de forma diferente no que diz respeito à forma e ao momento de reembolso dos passageiros;
3. o sítio Web Re‑open EU, mantido pela Comissão, disponibiliza informações valiosas a quem está a pensar viajar em qualquer modo de transporte, mas depende dos dados facultados pelos Estados‑Membros, que nem sempre são os mais recentes;
4. durante a pandemia, a Comissão agiu no sentido de salvaguardar estes direitos e tomou medidas para atenuar os efeitos da crise, apesar das limitações do quadro jurídico vigente. Em especial, a Comissão dispõe de poderes limitados para fazer cumprir os direitos dos passageiros dos transportes aéreos. Em 2013, foi apresentada uma proposta para reforçar os poderes da Comissão em matéria de garantia do cumprimento destes direitos, sobre a qual, até à data, não houve acordo no Conselho.

No presente relatório, o Tribunal formula recomendações à Comissão no sentido de:

1. melhorar a proteção dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos e as informações sobre estes direitos;
2. promover uma maior coordenação das medidas nacionais e a melhoria da ligação entre os auxílios estatais às companhias aéreas e o reembolso dos passageiros;
3. melhorar os instrumentos e a legislação para proteger os direitos dos passageiros dos transportes aéreos;
4. examinar a pertinência das recomendações contidas no presente relatório também para outros modos de transporte.

Introdução

Direitos dos passageiros na UE

Nos últimos trinta anos, as viagens na Europa registaram uma enorme expansão¹. A UE tomou medidas para garantir um nível harmonizado de proteção dos direitos dos passageiros, de modo a facilitar a mobilidade dos que se deslocam de avião, comboio, barco e autocarro. Estes direitos são definidos a nível da União e assegurados pelos prestadores de serviços de transporte, incumbindo aos organismos nacionais garantir o seu cumprimento.

A política da UE em matéria de proteção dos direitos dos passageiros tem um impacto direto nos cidadãos, tornando-a muito visível. É também uma política que a Comissão considera ser um sucesso, uma vez que capacita os consumidores ao garantir os seus direitos.

A legislação da UE confere aos passageiros dos transportes aéreos, por exemplo, o direito ao reembolso dos bilhetes, ao reencaminhamento e a assistência em terra (como bebidas ou alojamento em hotel) se os seus voos forem cancelados ou sofrerem um atraso significativo ou se lhes for recusado o embarque (ver caixa 1).

Há muitos organismos responsáveis por pôr em prática, garantir o cumprimento e supervisionar estes direitos. Os direitos dos passageiros têm de ser assegurados pelas companhias aéreas. A Comissão acompanha a aplicação do quadro jurídico, pode propor alterações ao mesmo e formula recomendações ou orientações de harmonização, sempre que necessário. Incumbe aos organismos nacionais de execução dos Estados‑Membros garantir a aplicação da legislação da UE a nível nacional. A rede de cooperação de defesa do consumidor pode, além disso, responder às reclamações recebidas dos passageiros. O Tribunal apresenta uma panorâmica de todas as organizações envolvidas e das suas funções, no anexo I em relação aos passageiros que adquiriram apenas o bilhete de avião e no anexo II para os que adquiriram viagens organizadas.

Restrições de viagem durante a pandemia de COVID-19

Em 30 de janeiro de 2020, a Organização Mundial da Saúde (OMS) declarou o surto de COVID‑19 como uma emergência de saúde pública de âmbito internacional. Porém, no final de fevereiro de 2020, emitiu uma recomendação¹⁰ salientando a importância de não se aplicar quaisquer restrições às viagens ou ao comércio relacionadas com este surto. No final do primeiro trimestre de 2020, os governos de todo o mundo começaram a restringir e, posteriormente, a proibir as viagens internacionais. Embora de início as restrições se aplicassem sobretudo às viagens a partir da China (onde a pandemia começou), foram rapidamente alargadas a outras zonas. Em 11 de março de 2020, a OMS caracterizou a COVID‑19 como uma pandemia¹¹ e os Estados Unidos anunciaram a suspensão das viagens a partir da Europa. Uma semana mais tarde, a UE encerrou as suas fronteiras externas ao transporte aéreo de passageiros¹². À medida que a pandemia se agravou, os Estados‑Membros da União começaram também a fechar as suas fronteiras ao tráfego aéreo comercial proveniente de outros países da UE. Em abril de 2020, 14 Estados‑Membros do espaço Schengen tinham introduzido controlos nas fronteiras internas (ver figura 1). Nessa altura, as recomendações da OMS também se tinham tornado mais matizadas, por exemplo estabelecendo a necessidade de aplicar medidas de viagem adequadas e proporcionadas, equilibrando as consequências socioeconómicas destas medidas (ou restrições temporárias) com potenciais consequências nefastas para a saúde pública.

Fonte: TCE.

A partir de maio de 2020, as fronteiras internas foram gradualmente reabertas, mas continuaram a ser aplicadas restrições sanitárias (tais como a imposição de quarentena para viajantes provenientes de regiões de alto risco ou a obrigação de realização de testes) e, por considerações de saúde pública, a recomendação geral era de não viajar.

Em outubro de 2020, com base numa proposta da Comissão, o Conselho dirigiu uma recomendação não vinculativa aos Estados‑Membros, solicitando que coordenassem melhor as restrições de viagem¹³. Propôs, em especial, a utilização de uma classificação comum dos países e regiões por cores¹⁴, para que os cidadãos pudessem planear melhor as suas viagens. Em fevereiro de 2021, desencorajou as viagens não indispensáveis a partir de zonas de alto risco até que a situação epidemiológica melhorasse¹⁵. No período em que decorreram os trabalhos de auditoria, os Estados‑Membros continuavam a tomar decisões unilaterais sobre restrições de viagem, muitas vezes com pouca antecedência, como ilustrado na caixa 2.

Efeitos das restrições de viagem relacionadas com a COVID-19 no transporte aéreo de passageiros

Embora as crises anteriores tenham abrandado o crescimento do setor dos transportes aéreos, não o fizeram estagnar. Em 2002, por exemplo, na sequência dos atentados terroristas nos Estados Unidos, o tráfego aéreo na Europa diminuiu 2%. Em 2009, a recessão financeira provocou uma queda de 6,6% e, em 2010, a erupção do vulcão islandês Eyjafjallajökull provocou o cancelamento de 111 000 voos em abril. A importância do transporte aéreo para a economia da UE é descrita na caixa 3.

Contudo, a pandemia de COVID‑19 não tem precedentes em termos de impacto e duração. Na UE, o efeito das restrições de viagem sobre o número de voos e de passageiros tem sido ainda maior do que noutras partes do mundo, devido à menor dimensão dos vários mercados nacionais da União e à continuação das restrições às viagens internacionais impostas pelos Estados‑Membros a nível nacional como meio de combater a propagação da pandemia. Foram encerradas cerca de 7 000 rotas aéreas na rede europeia de aeroportos¹⁹, muitos aviões ficaram imobilizados devido ao cancelamento dos voos e o setor praticamente paralisou.

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Em abril de 2020, houve 88% menos voos na UE do que no mês homólogo do ano anterior (ver figura 2). Além disso, o número mensal de passageiros na UE caiu de 70 milhões em janeiro e fevereiro de 2020 para apenas 1 milhão em abril, ou seja, menos 99% do que em abril de 2019 (ver figura 3). A redução total do número de passageiros foi estimada pelo Eurostat em 346 milhões nos primeiros seis meses do ano e pela Organização da Aviação Civil Internacional em 800 milhões (ou seja, 67%) para a totalidade do ano. O Tribunal estima que tenham sido cancelados cerca de 50 milhões de bilhetes entre março e maio de 2020²⁰.

Fonte: análise do TCE, com base em dados do painel do Céu Único Europeu.

Fonte: Eurostat. Dados disponíveis apenas até junho de 2020.

Em consequência, estima‑se que estejam em risco pelo menos seis milhões de postos de trabalho nos setores do turismo e das viagens da UE²¹. Entre março de 2020 e março de 2021, os Estados‑Membros disponibilizaram mais de 3 biliões de euros de apoio público às empresas de todos os setores para atenuar os efeitos da crise provocada pela COVID‑19 nas suas economias²².

Para as companhias aéreas, a interrupção súbita nas viagens causou graves problemas de liquidez. Uma vez que praticamente não havia novas reservas, estas empresas depararam‑se com dificuldades para pagar os custos fixos ou reembolsar os passageiros, passando a depender das reservas de tesouraria ou da vontade dos governos dos Estados‑Membros de as salvar de potenciais falências.

Auditoria anterior sobre os direitos dos passageiros

Em 2018, o Tribunal publicou um relatório especial sobre os direitos dos passageiros, abrangendo todos os modos de transporte²³. Este relatório salientou que, já antes da eclosão da pandemia de COVID‑19:

• o nível de conhecimento dos direitos dos passageiros era relativamente baixo;
• a garantia do cumprimento dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos variava consideravelmente entre os Estados‑Membros, porque os organismos nacionais de execução têm estruturas diferentes e aplicam a legislação nacional com métodos divergentes. Por exemplo, nem todos estes organismos resolvem as reclamações individuais dos passageiros: alguns dos que estão ligados ao transporte aéreo consideram ser responsáveis apenas por garantir a execução geral, enquanto outros tratam igualmente de reclamações individuais;
• a Comissão não dispunha de mandato para assegurar a plena execução dos regulamentos relativos aos direitos dos passageiros.

O relatório contém igualmente recomendações que foram integralmente aceites pela Comissão e relativamente às quais o prazo de execução está, na maioria, ainda em curso.

Âmbito e método da auditoria

O Tribunal examinou se a Comissão conseguiu proteger os direitos dos passageiros dos transportes aéreos durante o primeiro ano da pandemia de COVID‑19. Em especial, analisou:

• se os direitos dos passageiros dos transportes aéreos da UE foram protegidos de forma eficaz durante a crise provocada pela COVID‑19, nomeadamente o acesso à informação e o direito a reembolso;
• se a Comissão conseguiu incentivar os Estados‑Membros a estabelecer uma ligação entre os auxílios estatais às companhias aéreas e aos organizadores de viagens e a proteção dos direitos dos passageiros;
• se a Comissão instituiu as medidas necessárias para proteger os direitos dos passageiros durante a pandemia de COVID‑19.

No âmbito do trabalho de auditoria, o Tribunal:

• examinou o atual quadro jurídico, a fim de constatar o efeito que as insuficiências observadas no seu relatório especial de 2018 tiveram durante a pandemia de COVID‑19;
• analisou a documentação facultada pela Comissão relativamente ao controlo e à garantia do cumprimento dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos;
• avaliou a oportunidade e fiabilidade das informações apresentadas no portal Re‑open EU;
• examinou decisões de concessão de auxílios estatais;
• entrevistou pessoal da Comissão;
• analisou dados do Eurobarómetro²⁴.

O Tribunal realizou também um inquérito às principais partes interessadas (os organismos nacionais de execução, os organismos de defesa do consumidor e as associações de companhias aéreas) e avaliou as suas respostas e toda a documentação adicional disponibilizada. Recebeu 24 respostas dos organismos nacionais de execução e 18 das autoridades de cooperação no domínio da defesa do consumidor. Com base no conteúdo das respostas, realizou entrevistas junto de cinco destes organismos e de quatro destas autoridades. Os dados foram cruzados com as respostas dadas pelas federações europeias que se ocupam dos direitos dos passageiros, pelos organismos de defesa do consumidor e pelas associações de companhias aéreas, tendo o Tribunal entrevistado seis destas entidades:

• a Federação Europeia de Passageiros;
• o Gabinete Europeu das Uniões de Consumidores (BEUC);
• a Associação de Defensores dos Direitos dos Passageiros;
• o Agrupamento das Associações de Agentes de Viagens e Operadores Turísticos da UE (ECTAA);
• a organização eu travel tech;
• a Associação do Transporte Aéreo Internacional (IATA).

A presente auditoria abrange o período decorrido entre março de 2020 e março de 2021, ou seja, o primeiro ano da pandemia de COVID‑19 na Europa.

A retoma do transporte aéreo será um aspeto importante da recuperação económica da UE após a crise provocada pela COVID‑19. Este relatório proporciona informações à Comissão no âmbito do trabalho de simplificação e reforço do quadro jurídico que tem em curso, para que este se torne mais coerente e mais bem adaptado e assegure a proteção dos direitos dos passageiros na UE.

Observações

Em tempos de COVID-19, os direitos essenciais dos passageiros dos transportes aéreos não foram, em geral, respeitados e os passageiros foram tratados de forma diferente

O Tribunal avaliou se os passageiros tinham sido informados dos seus direitos, de que forma os Estados‑Membros garantiram o cumprimento destes direitos e se a Comissão e os Estados‑Membros dispunham dos dados necessários para o fazerem com eficácia.

Os passageiros não estão suficientemente informados sobre os seus direitos, o que pode fazer com que não sejam reembolsados

Para beneficiar do quadro relativo aos direitos dos passageiros, designadamente das suas compensações financeiras, os passageiros têm de estar cientes destes direitos. Porém, os dados do Eurobarómetro²⁵ indicam que apenas 14% dos cidadãos da UE têm conhecimento de que existem direitos dos passageiros dos transportes aéreos na União, tal como menos de metade dos inquiridos que responderam e viajaram de avião (49%).

Os passageiros têm o direito de ser informados sobre os seus direitos antes, durante e após a viagem, algo particularmente importante para eles quando se verificam grandes perturbações. No entanto, os dados do Eurobarómetro indicam que apenas 37% dos que se tinham deparado com uma perturbação referiram estar satisfeitos com a forma como tinham sido informados.

Os passageiros dos transportes aéreos têm também direito a ser reencaminhados ou reembolsados em caso de cancelamento de um voo. Todavia, no caso do reembolso, são aplicáveis regras diferentes consoante os passageiros tenham adquirido apenas o bilhete de avião ou uma viagem organizada que inclua voo e alojamento:

• os passageiros que só adquiriram o bilhete de avião devem ser reembolsados do custo do bilhete do voo cancelado pela companhia aérea, no prazo de sete dias após o terem pedido²⁶;
• os passageiros que tenham adquirido uma viagem organizada devem ser reembolsados pelo organizador no prazo de 14 dias após a data de rescisão do contrato²⁷.

A crise provocada pela COVID‑19 implicou igualmente que os passageiros não pudessem, ou já não quisessem, viajar. Contudo, os passageiros apenas com bilhete de avião que tenham adquirido um bilhete não reembolsável e decidam por si mesmos não viajar não têm direito a reembolso ao abrigo do direito da União, mesmo em circunstâncias excecionais. Nestes casos, o direito dos passageiros ao reembolso é determinado pelas condições do seu contrato com o transportador, nos termos da legislação nacional aplicável. Em contrapartida, nos termos da Diretiva Viagens Organizadas, os passageiros cujo voo faça parte de uma viagem organizada têm de ser reembolsados se rescindirem o contrato da viagem organizada.

O quadro 1 sintetiza os vários cenários aplicáveis aos passageiros que adquiriram apenas o bilhete de avião e aos que adquiriram uma viagem organizada, indicando as responsabilidades pela perturbação e as possibilidades de reembolso.

¹ No pressuposto de que o voo se realiza.

² A menos que as condições do seu contrato com o transportador sejam flexíveis e permitam uma nova reserva. Se o organizador de viagens/viajante rescindir o contrato devido a circunstâncias inevitáveis e excecionais, o viajante tem direito ao reembolso.

³ Cada caso terá de ser analisado separadamente (avaliação caso a caso). Se se tratar de uma viagem organizada, é importante saber se, devido a circunstâncias inevitáveis e excecionais, esta já não pode ser realizada. Se a reserva de hotel fizer parte de uma viagem organizada e o organizador não puder oferecer uma alteração ao contrato, isto é, um hotel diferente, este ver‑se‑á forçado a rescindir o contrato, dando ao viajante o direito ao reembolso dos pagamentos já realizados (hotel e voo). Se o voo e a reserva de hotel não estiverem integrados numa viagem organizada, o reembolso do voo depende da flexibilidade das condições do contrato com o transportador e da possibilidade de uma nova reserva, ao passo que o reembolso dos pagamentos relativos ao hotel dependerá do contrato em causa e do direito contratual aplicável.

⁴ Em todos os cenários apresentados na parte B, a resposta para um passageiro que adquiriu uma viagem organizada é «Sim», mas, dependendo das circunstâncias, pode aplicar‑se uma taxa de rescisão razoável. É necessária uma avaliação caso a caso para determinar se existe uma justificação objetiva fora do controlo do passageiro que permita a rescisão sem o pagamento dessa taxa. No caso de um passageiro que adquiriu apenas o bilhete de avião, o reembolso de um voo não cancelado pela companhia aérea depende das condições do bilhete (se é reembolsável ou não).

Fonte: TCE, com base numa análise própria.

Cumprimento dos direitos dos passageiros garantido de forma incoerente, com utilização generalizada de vales

Para avaliar a situação dos cidadãos no que diz respeito à garantia do cumprimento dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos durante a crise provocada pela COVID‑19, o Tribunal enviou um inquérito aos 27 organismos nacionais de execução e autoridades responsáveis pela cooperação no domínio da defesa do consumidor.

Na fase inicial da crise, muitos passageiros não foram reembolsados ou não tiveram outra opção que não fosse aceitar vales

Os passageiros têm direito a ser reembolsados em sete ou catorze dias. As companhias aéreas podem também propor um vale em vez de oferecerem um reembolso em numerário, mas, ao abrigo do direito da UE, os passageiros não são obrigados a aceitar esta alternativa. As respostas à consulta realizada pelo Tribunal aos organismos nacionais de execução e às autoridades responsáveis pela cooperação no domínio da defesa do consumidor revelaram que, no contexto específico da pandemia de COVID‑19, os vales tinham as seguintes desvantagens:

• existência de poucas, ou nenhumas, ligações de voo alternativas nas quais possam ser utilizados;
• em geral, falta de proteção contra a insolvência das companhias aéreas (ver ponto 71, terceiro travessão).

Quinze Estados‑Membros²⁸ introduziram legislação ou adotaram medidas que permitiram uma derrogação da obrigação de reembolso nos termos da Diretiva Viagens Organizadas. Além disso, dois Estados‑Membros (Itália e Grécia) introduziram legislação para que as companhias aéreas ou os organizadores de viagens pudessem beneficiar de uma derrogação deste tipo devido à crise provocada pela COVID‑19, o que não está em conformidade com o direito da UE (ver ponto 65). Na caixa 4, apresentam‑se exemplos desta situação.

Muitas companhias aéreas e organizadores de viagens com problemas de liquidez tiraram partido destas leis nacionais³² e:

• suspenderam os reembolsos aos passageiros na fase inicial da crise (principalmente entre março de 2020 e junho de 2020); ou
• ofereceram vales, por vezes como única possibilidade e contra a vontade dos passageiros.

A consulta realizada pelo Tribunal revelou que algumas companhias aéreas justificaram a sua decisão de não reembolsar os passageiros por voos cancelados invocando as circunstâncias excecionais causadas pela COVID‑19. Outras tomaram várias medidas para incentivar os passageiros a aceitar vales em vez do reembolso, nomeadamente a distribuição automática de vales, a indicação de links para reembolso que não funcionavam e a prestação de informações escassas ou de difícil acesso sobre os direitos de reembolso. Assim sendo, os vales foram impostos aos passageiros.

Os reembolsos começaram em junho de 2020, embora com atrasos significativos resultantes de uma combinação de fatores

O Tribunal avaliou o tempo necessário para reembolsar os passageiros dos transportes aéreos, examinando os dados relativos a 2019 e aos primeiros seis meses de 2020, e analisou o número de reclamações recebidas pelas companhias aéreas.

Constatou que a maioria das companhias aéreas começou a reembolsar os passageiros em junho de 2020. Em geral, os reembolsos demoraram muito mais do que os sete ou 14 dias exigidos pela legislação, em parte porque os sistemas das companhias aéreas previstos para o efeito estavam concebidos para um reduzido volume de pedidos. Esta situação, juntamente com a ausência de pessoal devido à COVID‑19, fez com que as companhias aéreas tivessem dificuldades em dar resposta ao enorme volume de pedidos. Na caixa 5, apresentam‑se alguns dados ilustrativos sobre o impacto que a crise teve na garantia do cumprimento dos direitos dos passageiros em Portugal. Estes dados foram obtidos pelo Tribunal no âmbito do inquérito que realizou aos organismos nacionais de execução.

As companhias aéreas começaram a proceder aos reembolsos devido a uma combinação de fatores:

1. a concessão de auxílios estatais para apoiar as companhias aéreas e os organizadores de viagens (ver pontos 55 a 61);
2. a posição da Comissão de que não seria prevista uma derrogação dos direitos dos passageiros (ver ponto 64), bem como a publicação de uma recomendação da Comissão, em maio de 2020, e a subsequente transmissão dessa mensagem pelos Estados‑Membros às companhias aéreas, por via dos organismos nacionais de execução, e aos organizadores de viagens;
3. a instauração de procedimentos de infração pela Comissão, em 2 de julho de 2020³³, contra legislação nacional que autorizava a suspensão dos direitos de reembolso (ver ponto 65).

A omissão dos intermediários na legislação relativa aos direitos dos passageiros dificulta a possibilidade de estes obterem o reembolso

Os passageiros dos transportes aéreos recorrem frequentemente a organismos intermediários, tais como agências de viagem, para reservar voos ou adquirir bilhetes de avião no contexto de uma viagem organizada. Para avaliar o prazo de reembolso quando existem intermediários, o Tribunal analisou a legislação da UE em vigor, bem como os dados obtidos a partir do inquérito aos organismos nacionais de execução e às autoridades responsáveis pela cooperação no domínio da defesa do consumidor.

Em quase todos os Estados‑Membros, os passageiros que adquiriram bilhetes através de um intermediário indicaram que foram reembolsados parcialmente, tardiamente ou que não o foram. No início da crise provocada pela COVID‑19, em março de 2020, muitas companhias aéreas e organizadores de viagens atrasaram o reembolso aos passageiros. A título de exemplo, as companhias cessaram o mecanismo de reembolso automático através do qual pagavam às agências de viagem para que estas reembolsassem os passageiros. Algumas companhias aéreas deram como motivo para não reembolsar os intermediários o facto de estes não terem facultado os dados dos passageiros necessários para o reembolso (uma vez que os passageiros não fizeram as reservas diretamente junto das companhias aéreas). Por seu lado, algumas agências de viagens só reembolsaram os passageiros depois de terem recebido os montantes das companhias aéreas.

Estas circunstâncias, em que ambas as partes aguardam informações da outra, apontam para a falta de coordenação entre as companhias aéreas e as agências de viagens. Além disso, os organismos intermediários não estão abrangidos por um quadro jurídico único e precisam de exercer o seu direito a serem reembolsados pela companhia aérea ao abrigo da legislação nacional, que difere entre Estados‑Membros.

O Tribunal constatou igualmente que os passageiros que só adquiriram o bilhete de avião e que solicitavam o reembolso se deparavam com o cenário de terem de contactar tanto a companhia aérea como o intermediário, nenhum dos quais se considerava responsável pelo reembolso do bilhete. Houve também casos em que ambas as partes aconselharam os passageiros a contactar a outra, sendo estes sujeitos a um «jogo do empurra» entre a companhia aérea e a agência de viagens (ver um caso real com nomes fictícios na caixa 6).

A recomendação da Comissão sobre os vales não impediu diferenças de tratamento dos passageiros

O inquérito realizado pelo Tribunal aos organismos nacionais de execução e às autoridades responsáveis pela cooperação no domínio da defesa do consumidor, bem como os documentos recebidos dos organismos de defesa do consumidor, proporcionaram dados sobre as experiências dos passageiros que receberam vales.

Em maio de 2020, a Comissão emitiu uma recomendação visando tornar os vales de substituição de voos cancelados ou viagens organizadas uma alternativa mais atraente e segura ao reembolso em numerário³⁴, insistindo simultaneamente que estes tinham de ser voluntários. A recomendação preconizava que os vales deviam incluir a proteção dos passageiros contra a insolvência das companhias aéreas ou dos organizadores de viagens e apresentar várias características específicas, nomeadamente:

• devem ter um prazo de validade mínimo de 12 meses, combinado com um reembolso automático se não forem resgatados;
• devem poder ser utilizados pelos passageiros e viajantes em qualquer nova reserva realizada antes da sua data de validade, mesmo que o pagamento ou o serviço tenha lugar após essa data, e no pagamento de qualquer produto de viagem oferecido pelo transportador ou organizador;
• poderão ser extensíveis a reservas junto de outras entidades que façam parte do mesmo grupo de empresas e devem ser transferíveis para outros passageiros sem custos adicionais.

Porém, como as recomendações da Comissão não são vinculativas, as companhias aéreas e os organizadores de viagens continuaram a emitir vales da forma que entenderam, fazendo com que houvesse diferenças de tratamento entre os passageiros.

O Tribunal constatou que as companhias aéreas e os Estados‑Membros aplicaram práticas diferentes, que frequentemente não seguiram a recomendação da Comissão:

• embora os organismos nacionais de execução tenham indicado que a maioria dos vales tinha um prazo de 12 meses, alguns tinham uma validade mais longa, por exemplo no Chipre e na Letónia (validade até 31 de dezembro de 2021), na Grécia e em França (18 meses) e na Eslovénia (24 meses). Ao mesmo tempo, na Eslovénia, em relação aos cancelamentos realizados entre 13 de março e 31 de maio de 2020, se os viajantes em viagens organizadas se recusassem a aceitar um vale, só seriam reembolsados 12 meses após o país declarar o fim da pandemia, em violação do direito da UE;
• apenas três Estados‑Membros (ver ponto 60, segundo travessão) utilizaram fundos provenientes de auxílios estatais para proteger os vales contra a insolvência dos organizadores, o que é aplicável apenas às viagens organizadas (os passageiros que adquiriram apenas o bilhete de avião não estão cobertos);
• para as principais companhias aéreas na Letónia, no Luxemburgo, na Roménia e na Finlândia, quando um passageiro aceitava o vale já não tinha direito ao reembolso em numerário. Na Roménia, uma vez expirado o prazo de 12 meses, um vale não utilizado deixava de poder ser resgatado;
• a transferência de vales para outras pessoas não era permitida pelas principais companhias aéreas de cinco Estados‑Membros (Bélgica, Luxemburgo, Hungria, Eslovénia e Finlândia).

Falta de uma visão geral devido à ausência de requisitos de comunicação de informações

Para avaliar a garantia do cumprimento dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos, o Tribunal analisou dados provenientes de organismos dos Estados‑Membros.

O Tribunal constatou que havia falta de informações que garantissem com eficácia o cumprimento dos direitos dos passageiros:

• as companhias aéreas consideram que os dados sobre os atrasos no reembolso e o número exato de passageiros que solicitam reembolsos por voos cancelados são comercialmente sensíveis e, em geral, não os partilham;
• a maioria dos organismos nacionais de execução não tem direito a ter conhecimento do número de reclamações apresentadas pelos passageiros às companhias aéreas, pelo que têm de se basear nas reclamações que lhes são apresentadas pelos passageiros ou através dos Centros Europeus do Consumidor;
• a Comissão baseia‑se nas informações que lhe são comunicadas voluntariamente pelos organismos nacionais de execução, nos dados de reclamações que lhe sejam diretamente transmitidas pelos cidadãos através do Centro de Contacto Europe Direct ou da Rede dos Centros Europeus do Consumidor, e nos contactos com as partes interessadas ou a rede de cooperação de defesa do consumidor. Ao contrário do que sucede com outros modos de transporte, os organismos nacionais de execução não são obrigados a comunicar informações à Comissão nos termos do Regulamento (CE) n.º 261/2004.

A análise do Tribunal revelou um aumento significativo de reclamações sobre cancelamentos de voos e pedidos de reembolso em comparação com os anos anteriores. A título exemplificativo:

• 24 organismos nacionais de execução comunicaram 80 000 reclamações relativas ao reembolso de voos cancelados. Nem todos estes organismos tinham competência para tratar reclamações individuais, e a aplicação de sanções às transportadoras variava consideravelmente entre Estados‑Membros;
• o Gabinete Europeu das Uniões de Consumidores comunicou 122 000 reclamações deste tipo em três Estados‑Membros (Alemanha, Espanha e Portugal);
• a Federação Europeia de Passageiros informou que, em quatro Estados‑Membros (Bélgica, Alemanha, Espanha e Portugal), foram enviadas 72 500 reclamações a organizações nacionais de defesa do consumidor;
• a Rede de Centros Europeus do Consumidor prestou assistência em 32 000 casos relacionados com o Regulamento (CE) n.º 261/2004 e 12 000 casos relacionados com a Diretiva Viagens Organizadas;
• o Centro de Contacto Europe Direct apontou 6 700 incidentes em 2020, dos quais 70% diziam respeito a reclamações relativas ao cancelamento de voos.

Corre‑se o risco de estes dados parciais não proporcionarem uma imagem completa da situação, o que salienta a falta de uma visão geral das informações sobre as reclamações dos passageiros, a forma como são tratadas e o modo como se garante o cumprimento dos seus direitos.

A Comissão esclareceu que os Estados-Membros podiam estabelecer uma ligação entre a proteção dos direitos dos passageiros e os auxílios estatais, mas tal não foi feito em relação às companhias aéreas

O Tribunal examinou o papel da Comissão na aprovação de auxílios estatais e se os Estados‑Membros, ao conceberem medidas deste tipo no contexto da crise provocada pela COVID‑19, condicionaram os auxílios concedidos à proteção dos direitos dos passageiros.

A Comissão envidou esforços para apoiar as companhias aéreas e os organizadores de viagens, mas não pôde exigir que o reembolso dos passageiros fosse uma condição de aprovação dos auxílios estatais

Desde a eclosão da pandemia de COVID‑19, muitas companhias aéreas da UE foram forçadas a imobilizar a maior parte, senão a totalidade, dos seus aviões pelo menos durante alguns períodos, o que teve efeitos consideráveis nas suas finanças.

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A Organização da Aviação Civil Internacional estimou, no final de 2020, que as receitas das companhias aéreas europeias tinham diminuído de cerca de 120 mil milhões de euros em 2019 para apenas 37 mil milhões de euros em 2020, uma redução de 69%³⁵. Segundo a IATA³⁶, em circunstâncias normais, uma companhia aérea europeia deteria normalmente reservas de tesouraria correspondentes a dois meses de operação. Com a paralisação de novas reservas em março de 2020 e sem injeções de liquidez e/ou de medidas de redução de custos, as companhias aéreas deixariam de dispor de liquidez em maio de 2020. De entre as saídas de caixa com que as companhias aéreas se depararam entre março e maio de 2020, os reembolsos devidos aos passageiros pelos bilhetes vendidos mas não utilizados foram estimados pela IATA e pela Airlines for Europe (A4E) em 9,2 mil milhões de euros (UE‑27 e Reino Unido).

Coloca‑se, por conseguinte, o risco de falência de companhias aéreas e, nesse caso, os passageiros podem perder o seu dinheiro. Um estudo externo realizado para a Comissão e publicado em janeiro de 2020³⁷ enumerou 87 insolvências de companhias aéreas na década anterior e estimou que, entre 2011 e 2019, 5,6 milhões de passageiros foram prejudicados de alguma forma por essas insolvências. Em média, os passageiros diretamente afetados por insolvências suportaram 431 euros cada um, dos quais 83% (357 euros) não eram recuperáveis ao abrigo de nenhum dos mecanismos de proteção. Globalmente, cerca de um terço dos passageiros prejudicados por insolvências de companhias aéreas não estava abrangido por qualquer mecanismo, o que significa que cerca de 1,8 milhões de passageiros perderam dinheiro quando estas faliram.

A Comissão reconheceu rapidamente o grave impacto que a crise provocada pela COVID‑19 estava a ter nas companhias aéreas. A principal medida que tomou dizia respeito à adoção de regras em matéria de auxílios estatais, que beneficiou também as companhias aéreas e os organizadores de viagens. Embora a conceção de medidas de apoio nacionais seja da competência do Estado‑Membro em causa, estes devem informar a Comissão sempre que as empresas sejam elegíveis para auxílios estatais, em conformidade com os requisitos do Tratado.

Para que uma medida seja considerada auxílio estatal na aceção do artigo 107.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, tem de preencher cumulativamente as seguintes condições:

1. deve ser imputável ao Estado e financiada através de recursos estatais;
2. falsear ou ameaçar falsear a concorrência e afetar o comércio entre Estados‑Membros.
3. deve conferir uma vantagem ao beneficiário;
4. essa vantagem deve ser seletiva.

O papel da Comissão é avaliar o impacto das medidas de auxílio estatal propostas sobre a concorrência e, por conseguinte, a sua compatibilidade com o funcionamento eficaz do mercado interno. Ao aprovar essas medidas, apenas pode impor condições que advenham das disposições do Tratado ao abrigo das quais o auxílio é notificado³⁸ e sejam necessárias para atenuar distorções da concorrência causadas pelas medidas nacionais, o que não é o caso dos direitos dos passageiros.

Em março de 2020, a Comissão publicou o «Quadro temporário relativo a medidas de auxílio estatal em apoio da economia no atual contexto do surto de COVID‑19»³⁹, visando harmonizar as abordagens seguidas pelos Estados‑Membros. Este quadro estabelece as possibilidades à disposição dos Estados‑Membros ao abrigo das regras da UE para prestarem apoio financeiro às empresas. Incluiu critérios temporários sobre, por exemplo, os limites monetários, a duração e a forma das medidas, bem como obrigações de comunicação de informações para facilitar a análise e aprovação pela Comissão.

O quadro temporário clarificou também que os Estados‑Membros podiam utilizar este auxílio para, ao apoiarem os operadores do setor das viagens e do turismo, garantirem que os pedidos de reembolso relacionados com a crise provocada pela COVID‑19 são satisfeitos, assegurando assim a proteção dos direitos dos passageiros e consumidores e a igualdade de tratamento dos passageiros⁴⁰. Embora fosse exigido aos Estados‑Membros que assegurassem que determinados beneficiários de auxílios estatais (grandes empresas que receberam ajuda à recapitalização) dessem conta à Comissão da forma como utilizaram o auxílio recebido para apoiar os objetivos das políticas da UE associados à transformação ecológica e digital⁴¹, não existia um requisito deste tipo associado ao reembolso dos passageiros.

O quadro temporário permitiu à Comissão aprovar auxílios estatais em tempo recorde: no setor dos transportes aéreos, foram adotadas 54 decisões em matéria de auxílios estatais no prazo médio de 13 dias a contar da notificação, 23 das quais no prazo de uma semana.

Além disso, em março de 2020, a Comissão propôs igualmente uma derrogação temporária às normas comuns há muito estabelecidas para a atribuição de faixas horárias de partida e de aterragem nos aeroportos, que foi adotada sob a forma de regulamento⁴². A finalidade era evitar que as transportadoras aéreas realizassem voos com aviões praticamente vazios com o único propósito de manter faixas horárias em aeroportos habitualmente congestionados, o que apenas agravaria a sua situação financeira e teria um impacto negativo no ambiente.

Os Estados-Membros prestaram apoio às companhias aéreas e aos operadores de viagens, mas, no caso das companhias aéreas, não o associaram ao reembolso dos passageiros

Os Estados‑Membros utilizaram várias formas de auxílio estatal durante a crise provocada pela COVID‑19 para apoiar os operadores do setor das viagens e do turismo, geralmente com o fundamento de «calamidades naturais ou outros acontecimentos extraordinários» ou «perturbação grave na economia de um Estado‑Membro»⁴³. De modo a verificar se existia uma ligação entre os auxílios estatais e os direitos dos passageiros, o Tribunal analisou 38 medidas nesta matéria concebidas especificamente para apoiar companhias aéreas da UE (ver anexo III) e 16 outras para apoiar organizadores de viagens da União (ver anexo IV). Estas medidas foram aprovadas pela Comissão entre março de 2020 e abril de 2021 e ascenderam a 34,7 mil milhões de euros em auxílios estatais. Esta quantia inclui 6 mil milhões de euros de auxílios estatais a determinadas companhias aéreas no âmbito de mecanismos não específicos ao setor do transporte aéreo. Além disso, estes montantes referem‑se ao valor máximo de auxílio que pode ser disponibilizado.

A forma e o valor deste apoio foram muito variáveis: empréstimos diretos, garantias de empréstimos, subvenções ou injeções de capital sob a forma de recapitalização. Em termos de valor, os montantes aprovados através das diferentes decisões oscilaram entre 0,8 milhões de euros e 7 mil milhões de euros, tendo a maior parte da ajuda sido aprovada em maio, junho e julho de 2020 (ver figura 4).

Fonte: análise das decisões em matéria de auxílios estatais realizada pelo TCE.

Os auxílios estatais também variaram significativamente consoante os Estados‑Membros (ver figura 5).

Fonte: análise das decisões em matéria de auxílios estatais realizada pelo TCE.

A análise do Tribunal revelou que a maior parte dos auxílios concedidos pelos Estados‑Membros (31,8 mil milhões de euros, mais de 90% do montante total) destinou‑se a companhias aéreas. Este montante é constituído por 25,7 mil milhões de euros de auxílios estatais a companhias aéreas específicas e 6,1 mil milhões de euros de auxílios multissetoriais. Embora as notificações sejam diferentes, em geral referiam‑se à necessidade de compensar as companhias aéreas pelos prejuízos causados pela pandemia e de garantir que dispunham de liquidez suficiente para continuar a operar e/ou que a sua estrutura de capital permanecia adequada durante e após a crise.

O Tribunal constatou igualmente que, nos 38 casos analisados, os Estados‑Membros nunca incluíram explicitamente o reembolso dos passageiros como objetivo ou condição para a concessão do auxílio, apesar da recomendação da Comissão nesse sentido⁴⁴. Assim sendo, na prática, os Estados‑Membros deixaram o reembolso dos passageiros apenas nas mãos das companhias aéreas, que utilizaram o auxílio estatal segundo as suas próprias prioridades. No entanto, ao assegurar a sobrevivência das companhias aéreas, a liquidez concedida através deste auxílio pode ter contribuído indiretamente para o reembolso dos passageiros (ver ponto 32, alínea a)).

No que diz respeito às medidas de auxílio estatal para apoiar os organizadores de viagens, a situação é diferente. Das 16 medidas (representando um apoio total de 2,9 mil milhões de euros), o Tribunal constatou que três previam disposições gerais de apoio à liquidez. Nas restantes treze, o Tribunal constatou que:

• em sete delas (909 milhões de euros)⁴⁵, o objetivo de assegurar um reembolso rápido dos viajantes foi expressamente mencionado na notificação;
• em três (1,1 mil milhões de euros)⁴⁶, o objetivo era aumentar a atratividade dos vales, oferecendo uma garantia estatal para proteger o seu valor em caso de insolvência do organizador;
• duas⁴⁷ incidiram nos custos de repatriamento;
• numa⁴⁸, o auxílio foi concedido para assegurar tanto o repatriamento dos viajantes como o reembolso de viagens anuladas antes da partida.

A situação descrita revela que a conceção de 13 das 16 medidas refletiu uma preocupação específica e expressa com os direitos dos viajantes. A diferença em relação às medidas de auxílio estatal às companhias aéreas deve‑se ao requisito de proteção em caso de insolvência previsto na Diretiva Viagens Organizadas e ao facto de, para os organizadores de viagens, as maiores despesas de caixa durante a pandemia de COVID‑19 serem o reembolso das viagens canceladas.

A Comissão tentou proteger os direitos dos passageiros dos transportes aéreos, mas os seus poderes de execução são limitados

Desde o início da crise, a Comissão afirmou que os direitos dos passageiros dos transportes aéreos têm de ser respeitados, tendo tomado várias iniciativas para os fazer valer. O anexo V apresenta a cronologia e panorâmica destas iniciativas. O Tribunal analisou se as diferentes medidas empreendidas pela Comissão durante a crise protegeram eficazmente os direitos dos passageiros. Verificou igualmente a exatidão das informações constantes do sítio Web Re‑open EU e a rapidez das suas atualizações em relação às fontes nacionais oficiais numa amostra de 10 Estados‑Membros, em três momentos específicos (1, 15 e 28 de fevereiro de 2021). Por último, analisou se o quadro jurídico vigente é adequado à sua finalidade em tempos de crise.

A Comissão tomou medidas para atenuar os efeitos da crise nos passageiros dos transportes aéreos

Em 1 de março de 2020, a Comissão lançou um sítio Web de resposta ao coronavírus, com uma parte dedicada aos transportes e viagens, sob a forma de fichas informativas⁴⁹ e ligações a sítios Web com informações gerais⁵⁰, incluindo o sítio Web Your Europe⁵¹. Adaptou igualmente as suas orientações para a interpretação dos regulamentos em matéria de direitos dos passageiros⁵² e emitiu uma nota informativa sobre a Diretiva Viagens Organizadas⁵³, na qual reiterou que os passageiros tinham o direito de escolher entre o reembolso (dinheiro ou um vale) e o reencaminhamento (o que muitas vezes não era possível). Esclareceu ainda que a oferta de um vale não retira o direito do passageiro de optar pelo reembolso em numerário, confirmando também que a pandemia de COVID‑19 era uma «circunstância inevitável e excecional» que podia excluir o direito a compensação.

Em 17 de abril de 2020, o Parlamento Europeu instou a Comissão a certificar‑se de que as orientações de interpretação eram corretamente aplicadas no contexto da evolução da situação relativamente à COVID‑19⁵⁴. Em 29 de abril de 2020, durante a videoconferência informal dos ministros dos Transportes⁵⁵, vários Estados‑Membros solicitaram à Comissão uma derrogação temporária do prazo de reembolso pelas companhias aéreas aos passageiros. A Comissão não concordou em reduzir os direitos dos passageiros dos transportes aéreos, mas tomou medidas, publicando uma recomendação, em 13 de maio de 2020, que visou tornar os vales uma alternativa atraente e segura aos reembolsos em numerário e promover a aceitação dos vales pelos passageiros. Desta forma, pretendeu também ajudar a minorar os problemas de liquidez das companhias aéreas e dos organizadores de viagens (ver ponto 38).

Acresce que, em julho de 2020, a Comissão iniciou também procedimentos de infração contra determinados Estados‑Membros por:

• adotarem legislação nacional que não respeita o Regulamento (CE) n.º 261/2004 (contra a Itália e a Grécia)⁵⁶. Estes procedimentos foram entretanto encerrados, pois as legislações nacionais voltaram a estar em conformidade com o direito da UE⁵⁷;
• aprovarem medidas relacionadas com a COVID‑19 que infringiam a Diretiva Viagens Organizadas, estando em causa onze Estados‑Membros⁵⁸. À data da auditoria, sete dos procedimentos tinham sido encerrados, quer porque as medidas nacionais tinham sido revogadas ou alteradas, quer porque tinham caducado e não tinham sido renovadas. A Croácia, a Lituânia e a Eslováquia não tinham corrigido as suas legislações, pelo que a Comissão avançou para a fase seguinte do procedimento, um parecer fundamentado. A Bulgária recebeu uma carta de notificação devido à introdução, em agosto de 2020, de regras nacionais que infringiam a Diretiva Viagens Organizadas⁵⁹. À data da auditoria, estes quatro procedimentos (Bulgária, Croácia, Lituânia e Eslováquia) mantêm‑se em aberto.

Além disso, existem atividades ainda em curso.

• Em agosto de 2020, a Comissão lançou um exercício EU Pilot sobre o Regulamento (CE) n.º 261/2004, a fim de avaliar o ponto da situação no que respeita à aplicação dos direitos dos passageiros em todos os Estados‑Membros. O EU Pilot é um mecanismo de diálogo informal entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa sobre questões relacionadas com um eventual incumprimento do direito da UE. Trata‑se de um primeiro passo para tentar clarificar ou resolver os problemas, de modo a, se possível, evitar procedimentos formais de infração.
• Desde maio de 2020, a Comissão tem também mantido um diálogo regular com as autoridades responsáveis pela cooperação no domínio da defesa do consumidor que acompanham o cumprimento dos direitos dos passageiros. Em fevereiro de 2021, iniciou, juntamente com a rede de cooperação de defesa do consumidor, um inquérito coordenado a 16 companhias aéreas que operam na UE sobre as suas práticas de cancelamento, a forma como informavam os consumidores sobre os seus direitos e o tratamento que davam aos pedidos de reembolso.
• Em 17 de março de 2021, a Comissão apresentou uma proposta de regulamento para a criação de um «certificado verde digital». Em 20 de maio de 2021, os legisladores chegaram a acordo sobre um texto relativo a um «Certificado Digital COVID da UE», que consiste num certificado de vacinação, teste ou recuperação para facilitar a liberdade de circulação.

Olhando além do horizonte da atual pandemia de COVID‑19, a Comissão já apresentou propostas sobre a forma de reforçar a capacidade de resistência da UE perante perturbações generalizadas nas viagens.

• A Nova Agenda do Consumidor⁶⁰, lançada em novembro de 2020, apresenta prioridades e ações‑chave para os próximos cinco anos. Neste contexto, a Comissão analisará em que medida a Diretiva Viagens Organizadas continua a ser adequada à luz das crises recentes, com base num relatório de 2021 sobre a sua aplicação⁶¹, e apoiará e facilitará a cooperação entre a rede de cooperação de defesa do consumidor e outras redes e partes interessadas.
• A estratégia de mobilidade sustentável e inteligente⁶², apresentada em dezembro de 2020, tem por finalidade rever o quadro regulamentar aplicável aos direitos dos passageiros, bem como estudar as opções para a instituição de um regime de proteção financeira, visando garantir a existência de liquidez suficiente para reembolsar os passageiros e, se necessário, repatriá‑los, inclusive em tempos de crise. Além disso, a Comissão pretende rever o Regulamento Serviços Aéreos e preparar planos de emergência de combate à crise para o setor dos transportes. Pretende ainda proteger melhor os direitos dos passageiros da UE, torná‑los mais claros tanto para as transportadoras como para os passageiros, oferecer assistência adequada, reembolso e possíveis indemnizações em caso de perturbações, bem como sanções apropriadas, caso as regras não sejam devidamente aplicadas.

A Comissão prestou informações aos viajantes sobre a situação no terreno

Em junho de 2020, a Comissão lançou o sítio Web Re‑open EU⁶³, que proporciona aos viajantes uma panorâmica da situação em matéria de saúde pública nos países europeus, informações sobre viagens e aplicações móveis de rastreio de contactos e alerta. O sítio Web utiliza dados do Centro Europeu de Prevenção e Controlo das Doenças (ECDC) e dos Estados‑Membros sobre restrições de viagem para ajudar os viajantes a planear as suas viagens. Até janeiro de 2021, tinha recebido 9 milhões de visitas.

O Tribunal constatou que esta ferramenta presta um valioso apoio a quem está a pensar viajar em qualquer modo de transporte, abrangendo, num formato normalizado, informações úteis sobre os requisitos de teste antes da partida, as obrigações de quarentena à chegada e as regras aplicáveis aos viajantes que estão apenas em trânsito num Estado‑Membro.

O sítio Web foi sujeito a adaptações e melhorias periódicas desde o seu lançamento, mas continua a depender em grande medida da oportunidade e do rigor das informações disponibilizadas pelos Estados‑Membros. A própria Comissão advertiu que informações tardias ou incompletas diminuiriam a sua utilidade⁶⁴. A análise do Tribunal confirmou esta situação, pois o sítio Web:

• não estava atualizado sobre as restrições em vigor em dois dos 10 Estados‑Membros examinados (Bélgica e Luxemburgo);
• nem sempre indicava as restrições adotadas pelos Estados‑Membros para entrar em vigor numa data posterior;
• por vezes, apresentava informações incompletas (idade mínima para realização de testes, declaração antes da viagem) ou incoerentes (diferentes secções do sítio Web indicando requisitos distintos em matéria de realização de testes).

O atual quadro jurídico para a proteção dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos não está completo nem preparado para situações de crise

A análise do Tribunal permitiu‑lhe fazer algumas constatações.

• Nem o Regulamento (CE) n.º 261/2004 nem a Diretiva Viagens Organizadas atribuem à Comissão um papel na supervisão da garantia de que os direitos dos passageiros dos transportes aéreos são protegidos. Em 2013, a Comissão propôs incluir no Regulamento (CE) n.º 261/2004 instrumentos para reforçar essa garantia e, no seu relatório especial de 2018, o Tribunal formulou uma recomendação nesse sentido (ver caixa 1 e ponto 13). A referida proposta de 2013 foi também uma reação aos problemas causados à aviação pela nuvem de cinzas vulcânicas provindas da Islândia, em 2010, e incluía soluções que poderiam ter contribuído para melhorar a garantia do cumprimento dos direitos dos passageiros em tempos de crise, tais como melhores procedimentos de tratamento de reclamações e o reforço da garantia do cumprimento, do acompanhamento e da aplicação de sanções para salvaguardar os direitos dos passageiros.
  O Parlamento Europeu instou a Comissão a avaliar e, se necessário, rever a Diretiva Viagens Organizadas e a desbloquear as negociações no Conselho sobre a revisão do Regulamento (CE) n.º 261/2004, de modo a ter em conta os efeitos da recente crise, evitar a incerteza jurídica no futuro e assegurar a proteção dos direitos dos consumidores⁶⁵.
• Quando os voos são cancelados, a legislação não abrange a necessidade de proporcionar garantia contra insolvência aos passageiros apenas com bilhete de avião (contrariamente aos de viagens organizadas, para os quais a Diretiva Viagens Organizadas inclui garantias de reembolso em caso de insolvência dos organizadores de viagens). Em 2014, o Parlamento Europeu sugeriu que também deveria existir uma garantia deste tipo para os passageiros que adquiriram apenas o bilhete de avião. Em 2020 e 2021, o Parlamento Europeu solicitou à Comissão que explorasse a possibilidade de elaborar um sistema de garantia de viagem a nível da UE, com base na experiência adquirida com a crise da COVID‑19 e em regimes semelhantes dos Estados‑Membros, a fim de garantir a liquidez financeira das empresas e assegurar os reembolsos dos viajantes, bem como os custos de repatriamento, juntamente com uma compensação justa por danos incorridos em caso de falência⁶⁶.
• Não existe proteção financeira para os vales. Quando o reencaminhamento não é possível, estes são no fundo um adiamento do reembolso ao passageiro (exceto no caso das viagens organizadas, em que três Estados‑Membros garantiram expressamente os vales recorrendo a auxílios estatais – ver ponto 60).
• O Regulamento (CE) n.º 261/2004 não inclui disposições específicas sobre a forma como os passageiros podem fazer cumprir os seus direitos quando existem intermediários (ver pontos 33 a 36). Esta situação levou à interposição de vários processos no Tribunal de Justiça Europeu.

O Tribunal constatou que também o quadro jurídico aplicável às viagens organizadas não está inteiramente preparado para situações de crise. A Diretiva Viagens Organizadas refere que os Estados‑Membros asseguram que os organizadores estabelecidos no seu território garantam o reembolso de todos os pagamentos efetuados pelos viajantes ou por conta destes na medida em que os serviços em causa não sejam executados em consequência da declaração da insolvência do organizador⁶⁷. Esta garantia deve cobrir «custos razoavelmente previsíveis».

A Comissão comunicou algumas informações⁶⁸.

• Alguns bancos já não proporcionavam garantias aos organizadores e algumas das já relativamente poucas companhias de seguros que asseguram a proteção em caso de insolvência estão a retirar‑se do mercado (por exemplo, na Áustria e na Bélgica). Por conseguinte, é importante encontrar um regime sólido que proteja eficazmente os viajantes contra o risco de insolvência. As ideias apresentadas para enfrentar diferentes desafios incluem o recurso a múltiplos prestadores de garantias para um único organizador ou a criação de um fundo de garantia pan‑europeu como uma espécie de resseguro para os garantes de primeira linha.
• Os riscos relacionados com pandemias são frequentemente excluídos das apólices de seguro, em particular do seguro de cancelamento de viagem⁶⁹. Fica assim restringida a possibilidade de os viajantes contratarem seguros contra eventuais perdas devido ao cancelamento de uma viagem provocado por uma pandemia.

Por conseguinte, existe incerteza jurídica para os viajantes em viagens organizadas sobre se os regimes nacionais de proteção em caso de insolvência lhes oferecem cobertura total no contexto de uma pandemia, como a da COVID‑19, no respeitante a pedidos de reembolso ou a vales. Esta incerteza advém do facto de estes regimes serem de natureza muito diferente e de a interpretação variar consoante os Estados‑Membros.

Conclusões e recomendações

A auditoria do Tribunal revelou que, de um modo geral, os direitos essenciais dos passageiros não foram protegidos nesta crise sem precedentes, em especial nas fases iniciais da pandemia de COVID‑19. Os reembolsos dos voos cancelados foram suspensos e houve diferenças de tratamento entre os passageiros na UE. Ao mesmo tempo, os Estados‑Membros concederam montantes sem precedentes de auxílios estatais às companhias aéreas e aos organizadores de viagens. No caso das companhias aéreas, nunca associaram estes auxílios ao reembolso dos passageiros, mas a maioria fê‑lo no caso dos organizadores de viagens. As decisões que tomaram quanto às companhias aéreas não tiveram em conta o facto de a Comissão ter deixado claro que, no âmbito das regras relativas aos auxílios estatais, podiam estabelecer essa associação. A Comissão envidou esforços para proteger os direitos dos passageiros dos transportes aéreos e tomou medidas para atenuar os efeitos da crise nos passageiros, mas o quadro jurídico limita os poderes de que dispõe para garantir que os Estados‑Membros fazem cumprir estes direitos.

A crise provocada pela COVID‑19 colocou em grande destaque o facto de os passageiros dos transportes aéreos não estarem bem informados nesta matéria, com o risco conexo de, em consequência, poderem perder montantes a que tinham direito. A crise também agravou as limitações que o Tribunal apontou em 2018 acerca da forma como os Estados‑Membros garantem o cumprimento dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos. Nos primeiros meses da crise, muitos passageiros não foram reembolsados e muitos outros não tiveram outra opção que não fosse aceitar vales. A partir de junho de 2020, muitas companhias aéreas começaram a proceder aos reembolsos, embora com atrasos significativos. Contudo, os passageiros continuam a ter poucas possibilidades de obter o reembolso, tanto nos casos em que existem intermediários (por exemplo, agências de viagens) como naqueles em que os vales lhes foram impostos. Acresce que a maioria dos bilhetes e vales dos passageiros não está protegida contra a insolvência da companhia aérea. A falta de uma visão geral, que se deve à ausência de requisitos de comunicação de informações, por exemplo sobre o número de passageiros que solicitam um reembolso e de casos por resolver dentro dos prazos legais em toda a UE, constitui por si só uma parte importante do problema no que respeita a garantir o cumprimento dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos (pontos 19 a 43).

A Comissão deve:

1. tomar medidas, por exemplo elaborando orientações e recorrendo às redes sociais, e, sempre que adequado, apresentar propostas legislativas para melhorar as informações disponibilizadas aos passageiros sobre os seus direitos, inclusive em períodos de perturbações significativas nas viagens;
2. tomar medidas e, sempre que adequado, apresentar propostas legislativas para melhorar o acompanhamento pró‑ativo feito pelos organismos nacionais de execução, por exemplo obrigando as transportadoras a comunicar‑lhes informações ou realizando inspeções para verificar se estas informam os passageiros de forma atempada, exata e completa;
3. tomar medidas e, sempre que adequado, apresentar propostas legislativas para dar aos passageiros a possibilidade de fazerem pedidos de reembolso às companhias aéreas mediante um formulário para o efeito normalizado a nível da UE, à semelhança do que foi adotado no transporte ferroviário;
4. tomar medidas e, sempre que adequado, apresentar propostas legislativas visando assegurar que os passageiros são reembolsados dentro dos prazos legais de sete ou 14 dias, inclusive em tempos de crise. Estas medidas poderão consistir, nomeadamente, em:
   • reduzir a necessidade de reembolsar os passageiros e viajantes, restringindo a possibilidade de as companhias aéreas e os organizadores de viagens solicitarem pagamentos antecipados no momento da reserva;
   • clarificar que a proteção em caso de insolvência oferecida pela Diretiva Viagens Organizadas abrange também os pedidos de reembolso e os vales e alargar esta proteção, incluindo os custos de repatriamento, ao Regulamento (CE) n.º 261/2004;
   • criar fundos de garantia para cancelamentos de voos e de viagens organizadas que incluam voos, a que as companhias aéreas e os operadores de viagens possam recorrer para reembolsar e, se necessário, repatriar os passageiros em tempos de crise;
   • fazer com que seja reservada uma percentagem fixa do pagamento antecipado do bilhete («delimitação») em cada companhia aérea para cobrir os pedidos apresentados pelos viajantes;
5. tomar medidas e, sempre que adequado, apresentar propostas legislativas para atenuar o risco de uma crise de liquidez ou de insolvência das transportadoras, por exemplo revendo as regras sobre a saúde financeira das companhias aéreas.

Prazo: até ao final de 2022

As medidas nacionais de combate à pandemia, como as quarentenas ou as proibições unilaterais de viajar, contribuíram para o colapso dos transportes aéreos, o que conduziu repentinamente a graves problemas de liquidez para as companhias aéreas e os organizadores de viagens. A pandemia de COVID‑19 mostrou que o Tratado sobre o Funcionamento da UE não contém disposições que permitam à Comissão assegurar uma coordenação eficaz das medidas nacionais. Acresce que esta não tem competências para estabelecer condições a respeitar pelos beneficiários em troca da ajuda do Estado, exceto quando essas condições sejam necessárias para atenuar distorções da concorrência causadas pelas medidas nacionais. Este enquadramento não se aplica ao domínio dos direitos dos passageiros.

O quadro temporário da Comissão relativo aos auxílios estatais facilitou a concessão de níveis sem precedentes de auxílios estatais às companhias aéreas. Embora fosse exigido aos Estados‑Membros que assegurassem que determinados beneficiários de auxílios estatais dessem conta à Comissão da forma como utilizaram o auxílio recebido para apoiar os objetivos das políticas da UE associados à transformação ecológica e digital, não existia um requisito deste tipo associado ao reembolso dos passageiros. Os Estados‑Membros concederam auxílios estatais às companhias aéreas e aos operadores de viagens que ascenderam a 34,7 mil milhões de euros. Porém, no caso das companhias aéreas, os Estados‑Membros não associaram estes auxílios ao reembolso dos passageiros, apesar de a Comissão ter deixado claro que o podiam fazer. Este é um dos motivos pelos quais cada companhia aérea agiu de forma diferente no que diz respeito aos reembolsos, incluindo o seu calendário (pontos 44 a 61).

A Comissão deve:

1. estudar, junto com os Estados‑Membros, formas de reforçar a coordenação entre estes e de prestar informações atempadas quanto às medidas nacionais com consequências significativas para as companhias aéreas, tais como quarentenas ou proibições unilaterais de viajar;
2. tomar medidas adicionais para recordar aos Estados‑Membros que as companhias aéreas também podem utilizar os auxílios estatais que lhes são concedidos para cobrir o reembolso dos passageiros dos transportes aéreos. Tais medidas poderiam incluir, por exemplo, uma comunicação específica ou uma nota enviada aos Estados‑Membros a este respeito.

Prazo: até ao final de 2021

A margem de intervenção da Comissão em tempos de crise é limitada pelo atual quadro jurídico relativo aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos. Durante a pandemia, a Comissão agiu no sentido de salvaguardar estes direitos e tomou medidas para atenuar os efeitos da crise. O sítio Web Re‑open EU, mantido pela Comissão, disponibiliza informações valiosas a quem está a pensar viajar em qualquer modo de transporte, mas depende das informações facultadas pelos Estados‑Membros e nem sempre está atualizado. O atual quadro jurídico relativo aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos confere à Comissão poderes limitados para os fazer cumprir. Em 2013, foram apresentadas propostas que poderiam ter contribuído para corrigir a situação, mas até à data não houve acordo no Conselho sobre a posição a tomar (pontos 62 a 74).

A Comissão deve:

1. tomar medidas para que, no portal Re‑open EU, os Estados‑Membros apresentem informações oportunas e fiáveis a quem está a pensar viajar, tais como a aplicação ou o levantamento de futuras restrições de viagem logo que essas alterações tenham sido decididas;
2. tomar medidas e, sempre que adequado, apresentar propostas legislativas para:
   • assegurar que recebe relatórios dos organismos nacionais de execução que lhe permitam acompanhar o estado da situação quanto ao cumprimento e garantia do cumprimento dos direitos dos passageiros de forma regular e, se for caso disso, também de forma ad hoc, por exemplo em tempos de crise;
   • proporcionar aos organismos nacionais de execução os meios necessários para garantirem o cumprimento dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos;
   • clarificar as funções e responsabilidades em matéria de reembolso dos bilhetes quando existem intermediários;
3. verificar se os Estados‑Membros asseguram que as autoridades responsáveis pela cooperação no domínio da defesa do consumidor às quais incumbe garantir o cumprimento dos direitos dos passageiros e viajantes dispõem dos poderes de investigação e execução necessários, tal como previsto na legislação nesta matéria, e que os utilizam de forma eficaz.

Prazo: até ao final de 2022

No decurso da auditoria, o Tribunal deparou‑se com situações semelhantes em que foram utilizados vales, no que se refere a viagens de cruzeiro e ao transporte ferroviário de alta velocidade.

A Comissão deve examinar a pertinência das recomendações contidas no presente relatório para outros modos de transporte.

Prazo: até ao final de 2022

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana Ivanova, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 9 de junho de 2021.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I — Regime de reembolso dos passageiros que adquiriram apenas o bilhete de avião

Fonte: TCE.

Anexo II — Regime de reembolso dos viajantes que adquiriram viagens organizadas

Fonte: TCE.

Anexo III — Lista das decisões em matéria de auxílios estatais para apoiar as companhias aéreas

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão Europeia.

Anexo IV — Lista das decisões em matéria de auxílios estatais para apoiar os organizadores de viagens

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão Europeia.

Anexo V — Medidas da Comissão para atenuar os efeitos da crise nos passageiros dos transportes aéreos: cronologia

Nota:

• Para informações mais pormenorizadas sobre as medidas tomadas pela Comissão, ver a lista de medidas no sítio Web de resposta ao coronavírus mantido pela Comissão, Calendário da ação da UE | Comissão Europeia (europa.eu).
• Para as medidas tomadas pelo Conselho, consultar Pandemia de coronavírus (COVID‑19): a resposta da UE - Consilium (europa.eu).
• Para as medidas tomadas pelo Parlamento Europeu, ver A resposta da UE ao coronavírus | Atualidade | Parlamento Europeu (europa.eu).

Fonte: TCE, com base em informações recebidas da Comissão.

Glossário

Associação de companhias aéreas: associação empresarial, como por exemplo a IATA, que representa companhias de transporte aéreo.

Organismo de defesa do consumidor: organismo público ou privado designado por um Estado‑Membro para prestar assistência e aconselhamento gratuitos aos consumidores sobre os seus direitos em matéria de compras.

Cooperação no domínio da defesa do consumidor: cooperação entre as autoridades nacionais de dois ou mais países para dar resposta a violações das regras de defesa do consumidor quando este e o comerciante estão estabelecidos em países diferentes.

Centro de Contacto Europe Direct (CCED): pontos gerais de contacto para perguntas genéricas dos cidadãos sobre a União Europeia. Prestam aconselhamento geral aos consumidores, mas não intervêm junto dos comerciantes ou dos Estados‑Membros.

Rede dos Centros Europeus do Consumidor: rede criada pela Comissão em 2005 para aumentar a confiança dos consumidores no mercado único. Ajuda os consumidores de toda a UE, através da prestação de informações sobre os seus direitos quando adquirem bens e serviços noutro país da União, aconselhamento sobre eventuais problemas que surjam, apoio na apresentação de reclamações, bem como colaboração com os responsáveis políticos e os organismos encarregados de garantir o cumprimento da lei no sentido de promover e proteger os interesses dos consumidores. É composta por 30 centros (um em cada Estado‑Membro da UE, Islândia, Noruega e Reino Unido), acolhidos pela autoridade nacional de defesa do consumidor ou por uma associação de consumidores.

Serviço de viagem conexo: reserva de viagem em que, por exemplo, um operador vende um serviço e facilita a reserva de um ou mais serviços adicionais para as mesmas viagens ou férias, no prazo de 24 horas, junto de outros operadores ao abrigo de contratos separados.

Organismo nacional de execução: autoridade do Estado‑Membro criada para assegurar o cumprimento das regras da UE em matéria de direitos dos passageiros.

Viagem organizada: viagem ou férias em que são combinados dois ou mais serviços (transporte, alojamento, etc.), respeitando determinados critérios, por exemplo, serem prestados no âmbito do mesmo contrato ou por um preço total ou que os inclua.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II – Investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão, presidida pelo Membro do TCE Iliana Ivanova. A auditoria foi realizada sob a responsabilidade do Membro do TCE Annemie Turtelboom, com a colaboração de Florence Fornaroli, chefe de gabinete, e Celil Ishik, assessor de gabinete; Pietro Puricella, responsável principal; Luc T'Joen, responsável de tarefa; Rene Reiterer e Sabine Maur‑Helmes, auditores. James Verity prestou assistência linguística.

Notas

¹ https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers_en.

² Em relação ao transporte por comboio: Regulamento (CE) n.º 1371/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativo aos direitos e obrigações dos passageiros dos serviços ferroviários (JO L 315 de 3.12.2007, p. 14).

Em relação ao transporte por barco: Regulamento (UE) n.º 1177/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativo aos direitos dos passageiros do transporte marítimo e por vias navegáveis interiores e que altera o Regulamento (CE) n.º 2006/2004 (JO L 334 de 17.12.2010, p. 1).

Em relação ao transporte por autocarro: Regulamento (UE) n.º 181/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, respeitante aos direitos dos passageiros no transporte de autocarro e que altera o Regulamento (CE) n.º 2006/2004 (JO L 55 de 28.2.2011, p. 1).

³ Regulamento (UE) 2021/782 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2021, relativo aos direitos e obrigações dos passageiros dos serviços ferroviários (reformulação) (JO L 172 de 17.5.2007, p. 1).

⁴ Regulamento (CE) n.º 261/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos e que revoga o Regulamento (CEE) n.º 295/91 (JO L 46 de 17.2.2004, p. 1).

⁵ COM(2013 130 final, de 13 de março de 2013.

⁶ https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/air‑passenger‑rights/.

⁷ Diretiva (UE) 2015/2302 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015, relativa às viagens organizadas e aos serviços de viagem conexos, que altera o Regulamento (CE) n.º 2006/2004 e a Diretiva 2011/83/UE do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga a Diretiva 90/314/CEE do Conselho (JO L 326 de 11.12.2015, p. 1).

⁸ Diretiva 90/314/CEE do Conselho, de 13 de junho de 1990, relativa às viagens organizadas, férias organizadas e circuitos organizados (JO L 158 de 23.6.1990, p. 59).

⁹ Regulamento (UE) 2017/2394 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2017, relativo à cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação de proteção dos consumidores e que revoga o Regulamento (CE) n.º 2006/2004 (JO L 345 de 27.12.2017, p. 1).

¹⁰ OMS, Coronavirus disease 2019 (COVID‑19) Situation Report – 39, 28 de fevereiro de 2020.

¹¹ https://www.who.int/emergencies/diseases/novel‑coronavirus-2019/events‑as‑they‑happen.

¹² Em 17 de março de 2020, o Conselho decidiu uma restrição temporária coordenada das viagens não indispensáveis para a UE, a vigorar até 30 de junho de 2020. A esta decisão seguiu‑se a Recomendação (UE) 2020/912 do Conselho, de 30 de junho de 2020, relativa à restrição temporária das viagens não indispensáveis para a UE e ao eventual levantamento de tal restrição, que foi alterada pela Recomendação (UE) 2021/132 do Conselho, de 2 de fevereiro de 2021 (JO L 41 de 4.2.2021, p. 1).

¹³ Recomendação (UE) 2020/1475 do Conselho, de 13 de outubro de 2020, sobre uma abordagem coordenada das restrições à liberdade de circulação em resposta à pandemia de COVID‑19.

¹⁴ https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/situation‑updates/weekly‑maps‑coordinated‑restriction‑free‑movement.

¹⁵ Recomendação (UE) 2021/132 do Conselho, de 2 de fevereiro de 2021, que altera a Recomendação (UE) 2020/912 do Conselho relativa à restrição temporária das viagens não indispensáveis para a UE e ao eventual levantamento de tal restrição (JO L 41 de 4.2.2021, p. 1).

¹⁶ https://aviationbenefits.org/around‑the‑world/europe/.

¹⁷ https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/AVIA_PAOC__custom_828232/default/table?lang=en.

¹⁸ https://www.eurocontrol.int/sites/default/files/2020‑06/eurocontrol‑prr-2019.pdf.

¹⁹ https://www.aci‑europe.org/press‑release/307-aci‑europe‑sounds‑alarm‑bell‑over‑the‑future‑of‑regional‑air‑connectivity.html.

²⁰ Com base na comparação entre o montante de reembolsos em numerário e uma média dos preços dos bilhetes de avião.

²¹ Resolução do Parlamento Europeu «Estratégia da UE para o turismo sustentável», 2020/2038 (INI), de 25 de março de 2021.

²² Fonte: TCE, com base em dados da Comissão Europeia.

²³ Relatório Especial 30/2018, «Os passageiros da UE dispõem de amplos direitos, mas ainda precisam de lutar por eles». Ver pontos 28 a 32.

²⁴ Eurobarómetro n.º 93, verão de 2020. Ver https://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2262_93_1_93_1_ENG.

²⁵ Eurobarómetro n.º 93, verão de 2020. Ver https://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2262_93_1_93_1_ENG.

²⁶ Regulamento (CE) n.º 261/2004, artigo 5.º, n.º 1, alínea a), e artigo 8.º, n.º 1.

²⁷ Diretiva (UE) 2015/2302, artigo 12.º, n.º 4.

²⁸ Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação da Diretiva (UE) 2015/2302 do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às viagens organizadas e aos serviços de viagem conexos, COM(2021) 90 final, de 26.2.2021, ponto 5.1.2.

²⁹ http://www.ejustice.just.fgov.be/eli/besluit/2020/3.19.2020040676/staatsblad.

³⁰ https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/03/30/aanwijzing-aan-de-ilt-inzake-handhaving-verordening-eg-nr-261-2004.

³¹ https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000041755833/.

³² As práticas descritas foram também aplicadas noutros modos de transporte. Por exemplo, no decurso da auditoria, o Tribunal deparou‑se com situações semelhantes relativas a vales no que se refere a viagens de cruzeiro e ao transporte ferroviário de alta velocidade.

³³ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/inf_20_1212.

³⁴ Recomendação (UE) 2020/648 da Comissão, de 13 de maio de 2020, relativa aos vales propostos aos passageiros e viajantes em alternativa ao reembolso de serviços de transporte e de viagens organizadas cancelados no contexto da pandemia de COVID‑19 (JO L 151 de 14.5.2020, p. 10).

³⁵ Gabinete de transportes aéreos da Organização da Aviação Civil Internacional (OACI), Effects of Novel Coronavirus (COVID‑19) on Civil Aviation: Economic Impact Analysis, março de 2021, https://www.icao.int/sustainability/Documents/Covid‑19/ICAO_coronavirus_Econ_Impact.pdf.

³⁶ IATA, COVID‑19 Cash burn analysis, março de 2020.

³⁷ Estudo sobre o atual nível de proteção dos direitos dos passageiros na UE, https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/news/2020‑01-13-air‑passenger‑rights‑study_en (em inglês).

³⁸ Artigo 107.º, nos 2 e 3, do TFUE.

³⁹ Comunicação da Comissão 2020/C 91 I/01, publicada pela primeira vez em 20 de março de 2020 e inicialmente aplicada até ao final de 2020. Posteriormente, foi alterada várias vezes e é atualmente aplicável até ao final de 2021.

⁴⁰ Comunicação da Comissão 2020/C 91 I/01, ponto 9.

⁴¹ Comunicação da Comissão 2020/C 91 I/01, pontos 44 e 83.

⁴² Regulamento (UE) 2020/459 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de março de 2020, que altera o Regulamento (CEE) n.º 95/93 do Conselho relativo às normas comuns aplicáveis à atribuição de faixas horárias nos aeroportos da Comunidade (JO L 99 de 31.3.2020, p. 1).

⁴³ Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, artigo 107.º, n.º 2, alínea b), e artigo 107.º, n.º 3, alínea b), respetivamente.

⁴⁴ Considerando 22 e ponto 15 da Recomendação (UE) 2020/648 da Comissão, de 13 de maio de 2020, relativa aos vales propostos aos passageiros e viajantes em alternativa ao reembolso de serviços de transporte e de viagens organizadas cancelados no contexto da pandemia de COVID‑19 (JO L 151 de 14.5.2020, p. 10).

⁴⁵ Bulgária, Dinamarca (2 medidas), Lituânia, Países Baixos, Polónia e Suécia.

⁴⁶ Alemanha, Chipre e Países Baixos.

⁴⁷ Letónia e Lituânia.

⁴⁸ Áustria.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_pt#passenger-and-traveller-rights.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_pt#passenger-and-traveller-rights.

⁵¹ https://europa.eu/youreurope/index_pt.htm.

⁵² Aviso da Comissão, «Orientações para a interpretação dos regulamentos da UE em matéria de direitos dos passageiros no contexto do desenvolvimento da situação da Covid‑19», C/2020/1830 final, de 18.3.2020.

⁵³ Ver https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/coronavirus_info_ptd_19.3.2020.pdf.

⁵⁴ https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9‑2020‑0054_PT.html.

⁵⁵ https://www.consilium.europa.eu/pt/meetings/tte/2020/04/29/.

⁵⁶ Ver https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/IP_19_502.

⁵⁷ https://ec.europa.eu/atwork/applying‑eu‑law/infringements‑proceedings/infringement_decisions/?lang_code=pt.

⁵⁸ Além da Grécia e de Itália, são visados a Bulgária, a República Checa, França, a Croácia, Chipre, a Lituânia, a Polónia, Portugal e a Eslováquia. Ver https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/INF_20_1687.

⁵⁹ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/inf_20_1687.

⁶⁰ Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, «Nova Agenda do Consumidor – Reforçar a resiliência dos consumidores para uma recuperação sustentável», COM(2020) 696 final, de 13.11.2020; https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/ip_20_2069

⁶¹ COM(2021) 90 final, de 26.2.2021.

⁶² Comunicação da Comissão, «Estratégia de mobilidade sustentável e inteligente – pôr os transportes europeus na senda do futuro», COM(2020) 789 final, de 9.12.2020, pontos 91 e 92.

⁶³ https://reopen.europa.eu/pt.

⁶⁴ Comunicação sobre novas medidas em resposta ao surto de COVID‑19, COM(2020) 687 final.

⁶⁵ Resolução do Parlamento Europeu «Estratégia da UE para o turismo sustentável», 2020/2038 (INI), de 25 de março de 2021, ponto 66.

⁶⁶ Resolução do Parlamento Europeu «Estratégia da UE para o turismo sustentável», 2020/2038 (INI), de 25 de março de 2021, ponto 67.

⁶⁷ Diretiva (UE) 2015/2302 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015, relativa às viagens organizadas e aos serviços de viagem conexos, que altera o Regulamento (CE) n.º 2006/2004 e a Diretiva 2011/83/UE do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga a Diretiva 90/314/CEE do Conselho (JO L 326 de 11.12.2015, p. 1), artigo 17.º, nos 1 e 2.

⁶⁸ Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação da Diretiva (UE) 2015/2302 do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às viagens organizadas e aos serviços de viagem conexos, COM(2021) 90 final, de 26.2.2021, pontos 4.2.2 e 5.2.6.

⁶⁹ Ver https://www.test‑achats.be/argent/assurances‑assistance‑voyage/dossier/coronavirus.

⁷⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_pt.

⁷¹ COM(2020) 789 final.

⁷² COM(2013) 130 final de 13 de março de 2013.

⁷³ Ver lista na nota de rodapé 3 do considerando 8 da Recomendação (UE) 2020/1475 do Conselho: Orientações da Comissão relativas às medidas de gestão das fronteiras para proteger a saúde e garantir a disponibilidade de bens e serviços essenciais (JO C 86 I de 16.3.2020, p. 1), Orientações da Comissão sobre o exercício da livre circulação de trabalhadores durante o surto de COVID‐19 (JO C 102 I de 30.3.2020, p. 12), «Roteiro Europeu Comum com Vista a Levantar as Medidas de Contenção da COVID‐19» da presidente da Comissão Europeia e do presidente do Conselho Europeu, Orientações da Comissão sobre a livre circulação de profissionais de saúde e a harmonização mínima da formação em relação às medidas de emergência em resposta à COVID‐19 (JO C 156 de 8.5.2020, p. 1), Comunicação da Comissão intitulada «Para uma abordagem faseada e coordenada do restabelecimento da livre circulação e da supressão dos controlos nas fronteiras internas» (JO C 169 de 15.5.2020, p. 30), Comunicação da Comissão relativa à terceira revisão da aplicação das restrições temporárias às viagens não indispensáveis para a UE [COM(2020) 399 final], Comunicação da Comissão intitulada «Orientações sobre os trabalhadores sazonais na UE no contexto do surto de COVID‐19» (JO C 235 I de 17.7.2020, p. 1), Comunicação da Comissão sobre a implementação de corredores verdes ao abrigo das orientações relativas às medidas de gestão das fronteiras para proteger a saúde e garantir a disponibilidade de bens e serviços essenciais (JO C 96 I de 24.3.2020, p. 1), Orientações da Comissão Europeia: Facilitar as operações de carga aérea durante o surto de COVID‐19 (JO C 100 I de 27.3.2020, p. 1) e Orientações da Comissão em matéria de proteção da saúde, repatriamento e formalidades de viagem dos marítimos, passageiros e outras pessoas a bordo dos navios (JO C 119 de 14.4.2020, p. 1).

⁷⁴ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_pt.

⁷⁵ https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/coronavirus/covid-19-travel-and-transport/.

⁷⁶ Recomendação (UE) 2020/912 do Conselho, de 30 de junho de 2020, relativa à restrição temporária das viagens não indispensáveis para a UE e ao eventual levantamento de tal restrição, JO L 208 de 1.7.2020, p. 1.

⁷⁷ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/ip_20_1986.

⁷⁸ https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/campaign_pt.

⁷⁹ Ver COM(2013) 130 final (novo artigo 14.º, n.os 6 e 7) e COM(2021) 90 final, p. 21.

⁸⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_pt.

⁸¹ «Preparar planos de emergência em caso de crise para o setor dos transportes, incluindo medidas operacionais e de segurança sanitária e definir serviços de transporte essenciais».

⁸² COM(2020) 789 final.

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=58696

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