Lennureisijate õigused COVID-19 pandeemia ajal: vaatamata Euroopa Komisjoni jõupingutustele ei ole põhiõigused kaitstud

Kokkuvõte

COVID-19 pandeemia on avaldanud suurt mõju paljudele majandussektoritele. ELi reisi- ja turismisektor oli esimesena otsese löögi all, kuna pandeemia põhjustas suuri reisikatkestusi, mille ajal olid paljud lennukid sundpargitud. See põhjustas arvukaid lendude tühistamisi, millele järgnesid hüvitamistaotlused reisijatelt, kes ei saanud lennata. Lennuettevõtjatel ja pakettreiside korraldajatel tekkis ootamatult tõsine likviidsuskriis ja liikmesriigid sekkusid, pakkudes enneolematus mahus toetust, et võimaldada lennuettevõtjatel COVID-19 kriisi ajal ja pärast seda tegevust jätkata ja vastu pidada.

Analüüsisime, kuidas COVID-19 kriis mõjutas lennureisijate õigusi. Keskendudes Euroopa Komisjoni (edaspidi „komisjon“) rollile, hindasime, kas on tagatud õigus saada teavet ja lennureisijate õigus saada hüvitist. Uurisime ka seda, kuidas lennuettevõtjaid riigiabiga toetati, kas see abi oli seotud reisijate õiguste kaitsega ja kas enne COVID-19 pandeemiat esinenud puudused püsisid või süvenesid kriisi tõttu.

Lennuliikluse taastumine on oluline aspekt ELi majanduse elavdamisel pärast COVID-19 kriisi. Käesoleva aruandega antakse teavet komisjonile, kes töötab õigusraamistiku lihtsustamise ja tugevdamise nimel, muutes selle järjepidevamaks ja paremini kohandatuks, et tagada reisijate õiguste kaitse ELis.

Kokkuvõttes leidsime, et:

1. COVID-19 kriis tõi teravalt esile asjaolu, et lennureisijaid ei teavitatud täielikult nende õigustest ning et on oht, et nad kaotavad seetõttu raha, millele neil on õigus. Kriis heitis valgust ka piirangutele lennureisijate õiguste jõustamisel liikmesriikides: kriisi algetapis ei hüvitatud paljudele reisijatele piletite maksumust ja paljud reisijad olid sunnitud vautšereid vastu võtma. Alates 2020. aasta juunist hakkasid lennuettevõtjad reisijatele hüvitist maksma, kuigi märkimisväärse hilinemisega. Auditi ajal oli reisijate võimalus saada hüvitist piiratud nii siis, kui kasutati vahendajaid (nt reisibürood), kui ka siis, kui neid sunniti vautšereid vastu võtma. Lisaks ei ole enamik reisijate pileteid ja vautšereid kaitstud lennuettevõtja maksejõuetuse eest. Asjaolu, et kellelgi ei ole aruandlusnõuete puudumise tõttu ülevaadet, näiteks nende reisijate arvust, kes nõuavad oma raha tagasi, ja õiguslike tähtaegade jooksul lahendamata juhtumite arvust kogu ELis, on iseenesest oluline osa probleemist lennureisijate õiguste jõustamisel.
2. Pandeemia vastu võitlemiseks võetud riigisisesed meetmed, mida sageli võeti koordineerimatult ja ühepoolselt, tõid kaasa lennundussektori kokkuvarisemise ning põhjustasid lennuettevõtjate ja pakettreiside korraldajate jaoks suuri likviidsusprobleeme. Komisjoni ajutise riigiabi raamistikuga hõlbustati liikmesriikidel enneolematul tasemel riigiabi andmist lennuettevõtjatele ja pakettreiside korraldajatele summas 34,7 miljardit eurot. Kuigi liikmesriigid pidid tagama, et teatavad riigiabi saajad annaksid komisjonile aru selle kohta, kuidas kõnealust abi kasutati ELi poliitikaeesmärkide toetamiseks seoses üleminekuga rohelisele majandusele ja digitehnoloogiale, ei olnud sellist nõuet seoses lennureisijatele hüvitise maksmisega. Riigisiseste riigiabi meetmete heakskiitmisel ei saa komisjon kehtestada tingimusi reisijate õiguste valdkonnas, kuid väljendas selgelt, et liikmesriigid võivad seda teha. Sellegipoolest ei kasutanud liikmesriigid seda võimalust lennuettevõtjatele abi andmisel. See on üks põhjustest, miks lennuettevõtjad kasutasid reisijatele lennupiletite hüvitamiseks erinevaid viise ja ajakava.
3. Komisjoni veebisait „Re-open EU“ annab reisi kavandavatele inimestele väärtuslikku teavet kõigi transpordiliikide kohta, kuid see sõltub liikmesriikidelt saadud teabest ning see teave pole alati ajakohane.
4. Pandeemia ajal tegutses komisjon lennureisijate õiguste kaitsmise nimel ja võttis meetmeid, et leevendada kriisi mõju, hoolimata kehtiva õigusraamistiku piirangutest. Täpsemalt on komisjonil piiratud volitused lennureisijate õiguste jõustamiseks. Nõukogu ei ole siiani heaks kiitnud ettepanekut suurendada komisjoni 2013. aastal kehtestatud jõustamisvolitusi.

Käesolevas aruandes anname komisjonile järgnevaid soovitusi:

1. kaitsta paremini lennureisijate õigusi ja anda nende kohta paremat teavet;
2. kooskõlastada paremini riigisiseseid meetmeid ja siduda paremini lennuettevõtjatele antav riigiabi reisijatele makstavate hüvitistega;
3. luua paremad vahendid ja õigusaktid lennureisijate õiguste kaitsmiseks;
4. kaaluda käesolevas aruandes esitatud soovituste asjakohasust ka muude transpordiliikide puhul.

Sissejuhatus

Reisijate õigused ELis

Viimase 30 aasta jooksul on reisimine Euroopas tohutult kasvanud¹. EL on astunud samme, et tagada reisijate õiguste kaitse ühtlustatud tase, mis hõlbustaks lennu-, rongi-, vee- ja bussireisijate liikuvust. Need reisijate õigused on määratletud ELi tasandil ning neid kohaldavad transporditeenuste osutajad ja jõustavad liikmesriikide ametiasutused.

ELi reisijate õiguste kaitse poliitika mõjutab otseselt kodanikke, muutes selle väga nähtavaks. Samuti on tegemist poliitikaga, mida komisjon peab üheks oma suurtest edusammudest, sest see parandab tarbijate positsiooni, kuna nende õigused on tagatud.

ELi õigus annab lennureisijatele õiguse näiteks lennupiletite hüvitamisele, marsruudi muutmisele ja kohapealsele abile (nt toitlustamine või hotellimajutus), kui nende lennud tühistatakse või lükkuvad märkimisväärselt edasi või kui nad jäetakse lennureisist maha (vt 1. selgitus).

Nende õiguste rakendamise, jõustamise ja järelevalvega on seotud palju asutusi. Lennuettevõtjad peavad reisijate õigusi kohaldama. Komisjon jälgib õigusraamistiku rakendamist, võib teha ettepanekuid selle muutmiseks ning annab vajaduse korral soovitusi või suuniseid rakendamise ühtlustamiseks. Liikmesriikide täitevasutused vastutavad ELi õiguse jõustamise eest liikmesriigi tasandil. Tarbijakaitsealase koostöö võrgustik saab vastata ka reisijatelt saadud kaebustele. Ülevaade kõigist asjaomastest organisatsioonidest ja nende ülesannetest on esitatud I lisas (ainult lennupileti ostnud reisijad) ja II lisas (pakettreisijad).

Reisipiirangud COVID-19 pandeemia ajal

Maailma Terviseorganisatsioon (WHO) kuulutas 30. jaanuaril 2020 COVID-19 puhangu „rahvusvahelise tähtsusega rahvatervisealaseks hädaolukorraks“. Sellegipoolest andis WHO 2020. aasta veebruari lõpus välja soovituse¹⁰, milles rõhutatakse, kui oluline on COVID-19 puhangu tõttu reisimist ja kaubandust mitte piirata. 2020. aasta esimese kvartali lõpus hakkasid aga valitsused kogu maailmas rahvusvahelist reisimist piirama ja hiljem keelama. Algselt kohaldati piiranguid peamiselt Hiinast (kus pandeemia algas) saabuvatele reisidele, kuid need laienesid kiiresti teistesse tsoonidesse. 11. märtsil 2020 liigitas WHO COVID-19 pandeemiaks¹¹ ja Ameerika Ühendriigid teatasid Euroopast reisimise peatamisest. Nädal hiljem sulges EL lennureisijatele oma välispiirid¹². Pandeemia süvenedes hakkasid ka ELi liikmesriigid sulgema oma piire kommertslennuliiklusele teistest ELi riikidest. 2020. aasta aprilliks olid 14 Schengeni ala liikmesriiki kehtestanud sisepiiridel piirikontrolli (vt joonis 1). Selleks ajaks oli WHO hakanud rakendama üksikasjalikumat käsitlusviisi, näiteks sätestades vajaduse kehtestada asjakohased ja proportsionaalsed reisimisega seotud meetmed või ajutised piirangud, mille sotsiaal-majanduslikud tagajärjed aitaksid samas leevendada võimalikke negatiivseid tagajärgi rahvatervisele.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Alates 2020. aasta maist taasavati sisepiirid järk-järgult, kuid jätkuvalt kohaldati sanitaarpiiranguid (nt kõrge riskiga piirkondadest reisivate inimeste karantiinieeskirjad või testimisnõuded) ning rahvatervisega seotud kaalutlustel soovitati üldiselt mitte reisida.

2020. aasta oktoobris esitas nõukogu komisjoni ettepaneku põhjal mittesiduva soovituse, milles palus liikmesriikidel reisipiiranguid paremini koordineerida¹³. Eelkõige tegi komisjon ettepaneku kasutada riikide ja piirkondade puhul ELi ühist nn valgusfoorisüsteemi¹⁴, et kodanikud saaksid oma reisikorraldust paremini kavandada. 2021. aasta veebruaris soovitas nõukogu mitte teha mittehädavajalikku reisimist suure riskiga piirkondadest, kuni epidemioloogiline olukord on paranenud¹⁵. Liikmesriigid jätkasid reisipiirangute üle otsustamist ühepoolselt kogu auditi jooksul, sageli väikese etteteatamisega, nagu on näidatud 2. selgituses.

COVID-19-ga seotud reisipiirangute mõju reisilennundusele

Kuigi varasemad kriisid aeglustasid lennundussektori kasvu, ei toonud need kaasa lennunduse seiskumist. Näiteks – pärast terrorirünnakuid Ameerika Ühendriikides vähenes lennuliiklus Euroopas 2002. aastal 2 %. 2009. aastal põhjustas finantssurutis 6,6 % languse. Islandi vulkaani Eyjafjallajökulli purse põhjustas 2010. aastal sama aasta aprillis 111 000 lennu tühistamise. 3. selgituses on näidatud, kui oluline on lennutransport ELi majanduse jaoks.

COVID-19 pandeemia mõju ja kestus on aga enneolematu. ELis on reisipiirangute mõju lendude arvule ja reisijatele olnud veelgi olulisem kui mujal maailmas. See on tingitud ELi riigisiseste turgude väiksusest ja jätkuvatest riigisisestest piirangutest, mille liikmesriigid on kehtestanud rahvusvahelisele reisimisele, et võidelda pandeemia leviku vastu. Euroopa lennujaamade võrgustikus suleti ligi 7 000 lennuliini¹⁹. Paljud lennukid olid sundpargitud, kuna lennud tühistati ja sektori tegevus peaaegu seiskus.

© Getty Images / Vertigo3d.

2020. aasta aprillis oli ELis 88 % vähem lende kui aasta varem (vt joonis 2). Lisaks vähenes igakuine reisijate arv ELis 70 miljonilt reisijalt 2020. aasta jaanuaris ja veebruaris vaid 1 miljonile reisijale aprillis, mis on 99 % vähem kui 2019. aasta aprillis (vt joonis 3). Eurostati hinnangul vähenes reisijate arv aasta esimese kuue kuu jooksul kokku 346 miljoni võrra ja kogu aasta jooksul Rahvusvahelise Tsiviillennunduse Organisatsiooni (ICAO) hinnangul 800 miljoni võrra, ehk 67 %. Meie hinnangul tühistati ajavahemikus märtsist maini 2020 umbes 50 miljonit piletit²⁰.

Allikas: Euroopa Kontrollikoja analüüs ühtse Euroopa taeva tulemustabeli andmete põhjal.

Allikas: Eurostat. Andmed on kättesaadavad ainult kuni 2020. aasta juunini.

Selle tulemusena on hinnanguliselt ohus vähemalt kuus miljonit töökohta ELi turismi- ja reisisektoris²¹. 2020. aasta märtsist 2021. aasta märtsini andsid liikmesriigid ettevõtjatele üle 3 triljoni euro avaliku sektori toetust, et leevendada COVID-19 kriisi mõju oma riigi majandusele²².

Lennuettevõtjate jaoks põhjustas reiside järsk peatamine tõsise likviidsuskriisi. Kuna uusi broneeringuid peaaegu ei tehtud, oli jätkunud neil raha püsikulude tasumiseks ja reisijate lennupiletite hüvitamiseks. Lennuettevõtjad muutusid sõltuvaks oma sularahareservist või oma liikmesriigi valitsuse valmisolekust päästa nad võimalikust pankrotist.

Eelmine reisijate õiguste audit

2018. aastal avaldasime reisijate õigusi käsitleva eriaruande, mis hõlmas kõiki transpordiliike²³. Aruandes rõhutati, et isegi enne COVIDi pandeemiat

• oli teadlikkus reisijate õiguste olemasolust suhteliselt madal;
• oli lennureisijate õiguste jõustamine liikmesriigiti väga erinev. Selle põhjuseks on asjaolu, et liikmesriikide täitevasutused on oma struktuurilt erinevad ja kohaldavad liikmesriigi õigusakte, mille täitmise tagamise meetodid on erinevad. Osa liikmesriikide täitevasutustest leiab, et nende ülesanne on üksnes üldise jõustamise tagamine, samas kui teised tegelevad ka individuaalsete kaebustega;
• komisjonil ei olnud volitusi tagada reisijate õigusi käsitlevate määruste täielikku jõustamist.

Aruanne sisaldab ka soovitusi, mille komisjon on kõik vastu võtnud ja mille rakendamine on enamasti veel pooleli.

Auditi ulatus ja käsitlusviis

Uurisime, kas komisjon kaitses COVID-19 pandeemia esimesel aastal edukalt lennureisijate õigusi. Eelkõige vaadeldi, kas:

• ELi lennureisijate õigused olid COVID-19 kriisi ajal tõhusalt kaitstud, eelkõige juurdepääs teabele ja õigus lennupiletite hüvitamisele;
• komisjon suutis liikmesriike veenda, et need seostaksid lennuettevõtjatele ja pakettreiside korraldajatele antava riigiabi reisijate õiguste kaitsega;
• komisjon oli kehtestanud vajalikud meetmed, et kaitsta reisijate õigusi COVID-19 pandeemia ajal.

Oma audititöö raames

• analüüsisime praegust õigusraamistikku, et näha, kas COVID-19 pandeemia ajal ilmnes 2018. aasta eriaruandes täheldatud puuduste mõju;
• analüüsisime komisjoni esitatud dokumente lennureisijate õiguste järelevalve ja jõustamise kohta;
• analüüsisime portaalis „Re-open EU“ sisalduva teabe õigeaegsust ja usaldusväärsust;
• analüüsisime riigiabi andmise otsuseid;
• vestlesime komisjoni töötajatega;
• analüüsisime Eurobaromeetri andmeid²⁴.

Küsitlesime ka peamisi sidusrühmi, kelleks olid liikmesriikide täitevasutused, tarbijakaitseasutused ja lennuettevõtjate ühendused ning hindasime nende vastuseid ja esitatud täiendavaid dokumente. Saime 24 vastust liikmesriikide täitevasutustelt ja 18 vastust tarbijakaitsealase koostöö asutustelt. Nende vastuste sisu põhjal vestlesime viie liikmesriigi täitevasutuse ja nelja tarbijakaitsealase koostöö asutusega. Võrdlesime andmeid reisijate õigustega tegelevate Euroopa valdkondlike liitude, tarbijakaitseasutuste ja lennuettevõtjate ühenduste vastustega ning vestlesime neist kuuega:

• Euroopa Reisijate Liit (EPF),
• Euroopa Tarbijaliitude Amet (BEUC),
• Reisijate õiguste advokaatide ühendus (APRA),
• ELi reisiagentide ja reisikorraldajate ühendused (ECTAA),
• Euroopa Reisitehnoloogia Organisatsioon (EU TRAVEL TECH) ja
• Rahvusvaheline Lennutranspordi Assotsiatsioon (IATA).

Auditiga hõlmatud periood on 2020. aasta märtsist 2021. aasta märtsini, st Euroopa COVID-19 pandeemia esimene aasta.

Lennutranspordi taastamine on oluline aspekt ELi majanduse elavdamisel pärast COVID-19 kriisi. Käesoleva aruandega antakse teavet komisjonile, kes töötab õigusraamistiku lihtsustamise ja tugevdamise nimel, muutes selle järjepidevamaks ja paremini kohandatuks, et tagada reisijate õiguste kaitse ELis.

Tähelepanekud

Peamisi lennureisijate õigusi COVID-19 ajal üldiselt ei austatud ja reisijaid koheldi erinevalt

Hindasime, kas reisijaid oli nende õigustest teavitatud, kuidas liikmesriigid neid õigusi jõustasid ning kas komisjonil ja liikmesriikidel olid olemas nende õiguste tõhusaks jõustamiseks vajalikud andmed.

Lennureisijatel ei ole piisavalt teadmisi oma õigustest, mistõttu võivad nad hüvitisest ilma jääda

Reisijate õiguste raamistiku, sealhulgas selle rahaliste hüvitiste kasutamiseks peavad reisijad olema teadlikud oma õigustest. Eurobaromeetri andmed²⁵ näitavad siiski, et ainult 14 % ELi kodanikest teab, et lennureisijatel on ELis teatavad õigused, ning vähem kui pooled vastanud lennureisijad on teadlikud reisijate õiguste olemasolust ELis (49 %).

Reisijatel on õigus saada teavet oma õiguste kohta enne reisi, reisi ajal ja pärast seda. See on eriti oluline reisijate jaoks ajal, mil reisimises esineb suuri häired. Eurobaromeetri andmed näitavad siiski, et ainult 37 % reistõrget kogenud inimestest teatas, et nad olid rahul sellega, kuidas neid teavitati.

Lennu tühistamise korral on lennureisijatel samuti õigus reisi marsruuti muuta või saada lennupiletite eest hüvitist. Samas kohaldatakse hüvitamisel erinevaid eeskirju sõltuvalt sellest, kas reisijad ostsid ainult lennupileti või puhkusepaketi, mis sisaldab lendu ja majutust:

• ainult lennupileti ostnud reisijad peaksid lennuettevõtjalt saama tühistatud lennu pileti maksumuse hüvitise seitsme päeva jooksul alates reisija taotluse kuupäevast²⁶;
• pakettreisiga lennureisijatele peaks pakettreiside korraldaja maksma hüvitist 14 päeva jooksul alates lepingu lõpetamise kuupäevast²⁷.

COVID-19 kriis tähendas ka seda, et reisijad ei saanud või ei soovinud enam reisida. Ainult lennupileti ostnud reisijad, kes ostsid hüvitamisele mittekuuluva pileti, ja kes otsustavad lennu ise tühistada, ei saa liidu õiguse alusel hüvitist isegi erakorralistel asjaoludel. Sellistel juhtudel määratakse reisijate õigus hüvitisele kindlaks vedajaga sõlmitud lepingu tingimuste alusel vastavalt asjakohasele liikmesriigi õigusele. Seevastu pakettreiside direktiivi kohaselt tuleb reisijatele, kelle lend on osa paketist, maksta hüvitist, kui nad tühistavad paketi ise.

Tabelis 1 on esitatud ülevaade erinevatest stsenaariumidest, mida kohaldatakse ainult lennupileti ostnud reisijate ja pakettreisiga reisijate suhtes, näidates ära reisitõrkega seotud vastutuse ja hüvitamise ulatuse.

¹ Eeldatakse, et lennud väljuvad.

² Välja arvatud juhul, kui vedajaga sõlmitud lepingu tingimused on paindlikud ja võimaldavad ümberbroneerimist; kui pakettreiside korraldaja/reisija lõpetab lepingu vältimatute ja erakorraliste asjaolude tõttu, on reisijal õigus saada hüvitist.

³ Iga juhtumit tuleb käsitleda eraldi (juhtumipõhine hindamine). Pakettreiside puhul on oluline, kui vältimatute ja erakorraliste asjaolude tõttu ei saa pakettreis toimuda. Kui hotelli broneering on pakettreisi osa ja korraldaja ei saa pakkuda lepingu muutmist, st muud hotelli, on korraldaja sunnitud lepingu lõpetama, andes reisijale õiguse ettemaksete (hotell ja lend) tagasimaksmisele. Kui hotellibroneering ei ole pakettreisi osa, sõltub lennu hüvitamine sellest, kas vedajaga sõlmitud lepingu tingimused on paindlikud ja võimaldavad ümberbroneerimist, samas kui hotellikulude hüvitamine sõltub asjaomasest lepingust ja kohaldatavast lepinguõigusest.

⁴ Kõikidel punktis B kirjeldatud juhtudel on vastus pakettreisija puhul jaatav, kuid olenevalt asjaoludest võidakse kohaldada mõistlikku lõpetamistasu. Iga juhtumit tuleb hinnata eraldi, et teha kindlaks, kas on olemas reisijast sõltumatu objektiivne õigustus, mis lubab lepingu tasuta lõpetada. Ainult lennupileti ostnud reisija puhul sõltub selle lennu hüvitamine, mida lennuettevõtja ei tühista, pileti tingimustest (hüvitatav või mitte).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda oma analüüsi põhjal.

Lennureisijate õiguste ebajärjekindel jõustamine ja vautšerite laialdane kasutamine

Et hinnata kodanike olukorda seoses lennureisijate õiguste jõustamisega COVID‑19 kriisi ajal, uurisime kõiki 27-t liikmesriigi täitevasutust ja tarbijakaitsealase koostöö asutust.

Kriisi alguses ei saanud paljud reisijad hüvitist või olid sunnitud vastu võtma vautšereid

Reisijatel on õigus saada hüvitist seitsme või 14 päeva jooksul. Lennuettevõtjad võivad raha tagasimaksmise asemel pakkuda vautšerit, kuid ELi õiguse kohaselt ei ole reisijad kohustatud vautšerit raha tagasi maksmise asemel vastu võtma. Liikmesriikide täitevasutuste ja tarbijakaitsealase koostöö asutuste poolt meie küsimustele antud vastused näitasid, et COVID-19 pandeemia konkreetses kontekstis olid vautšeritel järgmised puudused:

• vautšereid saab kasutada vaid piiratud arvu alternatiivsete lennuühenduste jaoks või puuduvad sellised ühendused üldse;
• üldjuhul ei ole need lennuettevõtja maksejõuetuse eest kaitstud (vt punkt 71, kolmas taane).

15 liikmesriiki²⁸ on kehtestanud õigusakti või võtnud meetmeid, et teha erand pakettreiside direktiiviga ette nähtud tagasimaksmise kohustusest. Lisaks kehtestasid kaks liikmesriiki (Itaalia ja Kreeka) õigusakti, et teha COVID-19 kriisi tõttu selline erand lennureisijate õigusi käsitlevast määrusest. See ei ole kooskõlas ELi õigusega (vt punkt 65). Vt näiteid 4. selgituses.

Paljud lennuettevõtjad ja pakettreiside korraldajad³², kellel oli likviidsusprobleeme, kasutasid neid riigisiseseid õigusakte ära ning:

• peatasid kriisi algfaasis (peamiselt 2020. aasta märtsist kuni 2020. aasta juunini) reisijatele hüvitiste maksmise või
• pakkusid vautšereid, mõnikord ainsa võimalusena ja reisija tahte vastaselt.

Meie uuring näitas, et mõned lennuettevõtjad põhjendasid oma otsust jätta tühistatud lennud reisijatele hüvitamata viitega COVID-19 põhjustatud erandlikele asjaoludele. Teised lennuettevõtjad on võtnud mitmesuguseid meetmeid, et sundida reisijaid tagasimakse asemel vautšereid vastu võtma, sealhulgas: vautšerite automaatne jagamine, mittetoimivad tagasimakselingid veebisaitidel, piiratud või raskesti kättesaadav teave hüvitise saamise õiguse kohta. Nii sunniti reisijaid vautšereid vastu võtma.

Tagasimaksed algasid 2020. aasta juunis, kuigi märkimisväärse viivitusega, mis tulenes erinevate tegurite koosmõjust

Hindasime lennureisijate hüvitamisele kuluvat aega, analüüsides 2019. aasta ja 2020. aasta esimese kuue kuu andmeid ning lennuettevõtjatele laekunud kaebuste arvu.

Leidsime, et enamik lennuettevõtjaid hakkas reisijatele hüvitist maksma alates 2020. aasta juunist. Tagasimaksete tegemine kestis üldiselt palju kauem kui õigusaktidega nõutud seitse või 14 päeva, osaliselt seetõttu, et lennuettevõtjate hüvitiste menetlemise süsteemid olid välja töötatud väikese arvu taotluste jaoks. See koos töötajate puudumisega COVID-19 tõttu tähendas, et lennuettevõtjatel oli nii suure taotluste hulgaga raske toime tulla. 5. selgituses on esitatud mõned illustratiivsed andmed kriisi mõju kohta reisijate õiguste jõustamisele Portugalis, mille kontrollikoda sai oma liikmesriikide täitevasutuste küsitluse raames.

Lennuettevõtjad hakkasid hüvitist maksma mitme teguri koosmõjul:

1. riigiabi andmine lennuettevõtjate ja pakettreiside korraldajate toetamiseks (vt punktid 55–61);
2. komisjoni seisukoht selle kohta, et reisijate õiguste suhtes ei ole ette nähtud ühtegi erandit (vt punkt 64); komisjoni 2020. aasta mai soovituse väljaandmine ja sellele järgnev teate edastamine liikmesriikide poolt riiklike täitevasutuste kaudu lennuettevõtjatele ja pakettreiside korraldajatele;
3. komisjon algatas 2. juulil 2020³³ rikkumismenetluse liikmesriikide õigusaktide suhtes, mis lubavad hüvitise saamise õiguse peatamist (vt punkt 65).

Vahendajate väljajätmine lennureisijate õigusaktidest piirab reisijate võimalusi saada hüvitist

Lennureisijad kasutavad sageli vahendajaid, näiteks reisibüroosid, et broneerida lende või osta neid pakettreisi osana. Et hinnata vahendajate kaudu ostetud piletite hüvitamiseks kuluvat aega, analüüsisime kehtivaid ELi õigusakte ning andmeid, mida saime meie liikmesriikide täitevasutuste ja tarbijakaitsealase koostöö asutustele saadetud küsimustikust.

Peaaegu kõigis liikmesriikides teatasid vahendaja kaudu pileti ostnud reisijad, et neile hüvitati piletid osaliselt, hilinemisega või üldse mitte. 2020. aasta märtsis COVID‑19 kriisi alguses viivitasid paljud lennuettevõtjad ja pakettreiside korraldajad reisijatele tagasimaksete tegemisega. Näiteks lõpetasid lennuettevõtjad automaatse tagasimaksemehhanismi kasutamise, millega nad maksid reisibüroodele reisijate piletite hüvitamise eest. Mõned lennuettevõtjad põhjendasid vahendajate raha tagasi maksmata jätmist asjaoluga, et vahendajad ei esitanud hüvitamiseks vajalikke reisijaandmeid (sest reisijad ei broneerinud otse lennuettevõtjatelt). Mõned reisibürood ei hüvitanud reisijatele pileteid enne, kui nad olid lennuettevõtjatelt raha tagasi saanud.

Need juhtumid, kus mõlemad pooled ootavad teiselt teavet, osutavad lennuettevõtjate ja reisibüroode vahelisele puudulikule koordineerimisele. Lisaks ei kehti vahendajate suhtes ühine õigusraamistik ja nad peavad lennuettevõtjatelt raha tagasi taotlemisel kasutama oma riigisisest õigust, mis on liikmesriigiti erinev.

Samuti leidsime, et hüvitist taotlevad ainult lennupileti ostnud reisijad pidid võtma ühendust nii lennuettevõtja kui ka vahendajaga, kellest kumbki ei pidanud end piletiraha tagastamise eest vastutavaks. Esines ka juhtumeid, kus mõlemad pooled soovitasid reisijatel teise poolega ühendust võtta, mille tulemusel neid n-ö jooksutati lennuettevõtja ja reisibüroo vahel (vt 6. selgituses esitatud tegelikult aset leidnud, kuid muudetud nimedega juhtum).

Komisjoni soovitus vautšerite kohta ei takistanud reisijate erinevat kohtlemist

Meie küsitlus, mis hõlmas liikmesriikide täitevasutusi ja tarbijakaitseasutusi, ning tarbijakaitseasutustelt saadud dokumendid andsid meile teavet vautšereid saanud reisijate kogemuste kohta.

2020. aasta mais andis komisjon välja soovituse, mille eesmärk on muuta tühistatud lendude või pakettreiside eest antavad vautšerid atraktiivsemaks ja turvalisemaks alternatiiviks sularahas hüvitamisele³⁴, rõhutades samas, et vautšerid peavad olema vabatahtlikud. Soovitus oli, et vautšerid peaksid hõlmama reisijate kaitset lennuettevõtja või pakettreiside korraldajate maksejõuetuse eest ning neil peaks olema mitu eritunnust, sealhulgas:

• minimaalne kehtivusaeg 12 kuud koos automaatse hüvitamisega, kui vautšerit ei ole selle aja jooksul lunastatud;
• reisijatele antakse võimalus kasutada vautšereid kõikide uute broneeringute puhul, mis tehakse enne nende kehtivusaja lõppu, isegi kui makse toimub või teenus osutatakse pärast nimetatud kuupäeva, ning vautšereid saab kasutada kõigi vedaja või korraldaja pakutavate reisitoodete puhul;
• vautšerite kehtivuse laiendamine sama kontserni teiste ettevõtjatega tehtavateks broneeringuteks ja nende teistele reisijatele ülekantavus ilma lisatasuta.

Kuna aga komisjoni soovitused ei ole siduvad, jätkasid lennuettevõtjad ja pakettreiside korraldajad vautšerite väljastamist nii, nagu nad sobivaks pidasid, mistõttu reisijaid koheldi erinevalt.

Leidsime, et lennuettevõtjad ja liikmesriigid rakendasid erinevaid tavasid, mis sageli ei järginud komisjoni soovitust:

• kuigi liikmesriikide täitevasutused andsid teada, et enamik vautšereid kehtis 12 kuud, kehtisid mõned kauem, näiteks Küprosel ja Lätis (kuni 31. detsembrini 2021), Prantsusmaal ja Kreekas (18 kuud) ning Sloveenias (24 kuud). Samal ajal makstakse Sloveenias ajavahemikul 13. märtsist kuni 31. maini 2020 tehtud tühistamiste eest (kui pakettreisi ostnud reisijad keelduvad vautšerit vastu võtmast) hüvitist alles 12 kuu möödumisel kuupäevast, mil Sloveenia teatab pandeemia lõppemisest. See on vastuolus ELi õigusega;
• ainult kolm liikmesriiki kasutasid riigiabi vahendeid (vt punkt 60, teine taane), et kaitsta vautšereid korraldajate maksejõuetuse eest. See kehtib ainult pakettreiside kohta (ei hõlma ainult lennupileti ostnud reisijaid);
• Soome, Läti, Luksemburgi ja Rumeenia peamiste lennuettevõtjate puhul ei olnud reisijal pärast seda, kui ta vautšeri vastu võttis, enam õigust raha küsida. Rumeenias ei olnud kasutamata vautšerit pärast 12-kuulise tähtaja möödumist enam võimalik lunastada;
• viie liikmesriigi (Belgia, Soome, Ungari, Luksemburg ja Sloveenia) peamised lennuettevõtjad ei lubanud vautšereid teistele isikutele üle kanda.

Aruandlusnõuete puudumise tõttu puudub ülevaade olukorrast

Lennureisijate õiguste jõustamise hindamiseks analüüsisime liikmesriikide organisatsioonidelt saadud andmeid.

Leidsime, et puudub teave, mis võimaldaks reisijate õiguste tõhusat jõustamist:

• lennuettevõtjad peavad tagasimaksete hilinemist puudutavaid andmeid ja tühistatud lendude eest oma raha tagastamist taotlevate reisijate täpset arvu äriliselt tundlikuks ning tavaliselt nad selliseid andmeid ei jaga;
• enamikul liikmesriikide täitevasutustel ei ole õigust teada lennuettevõtjatele esitatud reisijate kaebuste arvu. Seetõttu peavad nad tuginema reisijate kaebustele või Euroopa tarbijakeskuste kaudu esitatud kaebustele;
• komisjon tugineb liikmesriikide täitevasutuste poolt vabatahtlikult esitatud andmetele; teabele, mis on saadud kaebustest, mille kodanikud on talle otse edastanud Europe Directi kontaktkeskuse ja Euroopa tarbijakeskuste võrgustiku (ECC-Net) kaudu, ning kontaktidele sidusrühmadega ja tarbijakaitsealase koostöö võrgustikuga. Erinevalt teistest transpordiliikidest, ei ole lennutranspordi puhul liikmesriikide täitevasutustel kohustust komisjonile aru anda vastavalt määrusele 261/2004.

Meie analüüs näitas, et lendude tühistamise ja hüvitamistaotlustega seotud kaebuste arv suurenes võrreldes varasemate aastatega märkimisväärselt. Näiteks:

• 24 täitevasutust teatasid 80 000 kaebusest seoses tühistatud lendude hüvitamisega; Mitte kõik liikmesriikide täitevasutustel ei olnud pädevust konkreetsete kaebuste lahendamiseks ja lennuettevõtjate karistamine erines liikmesriigiti oluliselt;
• Euroopa Tarbijaliitude Amet (BEUC) teatas kolmes liikmesriigis (Saksamaa, Hispaania ja Portugal) 122 000 sarnasest kaebusest;
• Euroopa Reisijate Liit (EPF) teatas, et neljas liikmesriigis (Belgia, Saksamaa, Hispaania ja Portugal) saadeti liikmesriikide tarbijakaitseorganisatsioonidele 72 500 kaebust;
• Euroopa tarbijakeskuste võrgustik (ECC-Net) pakkus abi 32 000 juhul seoses määrusega 261/2004 ja 12 000 juhul seoses pakettreiside direktiiviga;
• Europe Directi kontaktkeskus teatas 2020. aastal 6700 juhtumist, millest 70 % puudutas lennu tühistamisega seotud kaebusi.

On oht, et need osalised andmed ei anna täielikku ülevaadet. See näitab, et puudub ülevaade reisijate kaebustest, nende käsitlemisest ja reisijate õiguste jõustamisest.

Komisjon selgitas, et liikmesriigid võivad toetada lennureisijate õiguste kaitset riigiabiga, kuid lennuettevõtjate puhul seda ei tehtud

Uurisime komisjoni rolli riigiabi meetmete heakskiitmisel ja seda, kas liikmesriigid on COVID-19 kriisiga seotud toetusmeetmete kavandamisel seostanud antava abi reisijate õiguste kaitsega.

Komisjon tegi jõupingutusi, et toetada lennuettevõtjaid ja pakettreiside korraldajaid, kuid ta ei saanud nõuda, et riigiabi heakskiitmise üheks tingimuseks seatakse reisijate piletiraha hüvitamine

COVID-19 pandeemia ajal olid paljud ELi lennuettevõtjad sunnitud vähemalt mõneks ajaks maa peale jätma enamiku, kui mitte kõik oma lennukid. See avaldas märkimisväärset mõju nende rahalisele seisule.

© Getty Images / Patrick Foto.

Rahvusvahelise Tsiviillennunduse Organisatsiooni hinnangul vähenesid Euroopa lennuettevõtjate tulud 2020. aasta lõpuks 120 miljardilt eurolt 2019. aastal vaid 37 miljardi euroni 2020. aastal, ehk 69 %³⁵. IATA³⁶ sõnul hoiab tavaline Euroopa lennuettevõtja tavalistel aegadel kahe kuu tegevuskulusid katvat rahareservi. Uute broneeringute ärajäämine 2020. aasta märtsis tähendas, et ilma uute likviidsussüstide ja/või kulude kokkuhoiu meetmeteta ei oleks lennuettevõtjatel 2020. aasta maiks enam raha olnud. Lennuettevõtjate raha väljavoolu puhul hindasid IATA ja Airlines for Europe (A4E) ajavahemikul märtsist maini aastal 2020 reisijatele müüdud, kuid kasutamata jäänud piletite eest tagastatava summa suuruseks 9,2 miljardit eurot (EL 27 ja Ühendkuningriik).

Seega ohustab lennuettevõtjaid pankrot ning sellisel juhul võivad reisijad oma raha kaotada. Ühe komisjoni tellitud 2020. aasta välisuuringu³⁷ kohaselt muutus eelmisel kümnendil maksejõuetuks 87 lennuettevõtjat ja prognoositi, et aastatel 2011–2019 mõjutas lennuettevõtjate maksejõuetus mõnel viisil 5,6 miljonit reisijat. Maksejõuetusest otseselt mõjutatud reisijate kulud olid keskmiselt 431 eurot, millest 83 % (357 eurot) jäi kaitsemehhanismide raames hüvitamata. Kokku ei saanud ühestki kavast abi ligikaudu kolmandik lennuettevõtja maksejõuetusest mõjutatud reisijatest. See tähendab, et lennuettevõtjate pankroti tagajärjel kaotas raha ligikaudu 1,8 miljonit reisijat.

Komisjon tunnistas juba varakult COVID-19 kriisi tõsist mõju lennuettevõtjatele. Komisjoni kehtestatud peamine meede oli riigiabi eeskirjade vastuvõtmine, millest said kasu ka lennuettevõtjad ja pakettreiside korraldajad. Kuigi riigisiseste toetusmeetmete kujundamine kuulub asjaomase liikmesriigi pädevusse, peavad nad komisjoni teavitama, kui ettevõtjad vastavad aluslepingus sätestatud riigiabi saamise tingimustele.

Et meedet saaks käsitada riigiabina Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, peavad olema täidetud kõik järgmised tingimused:

1. meede peab olema seostatav riigiga ja rahastatud riigi ressurssidest;
2. moonutama või ähvardama moonutada konkurentsi ning mõjutama liikmesriikidevahelist kaubandust.
3. meede peab andma toetusesaajale eelise;
4. see eelis peab olema valikuline.

Komisjoni ülesanne on hinnata kavandatavate riigiabimeetmete mõju konkurentsile ja seega nende kokkusobivust siseturu tõhusa toimimisega. Riigiabi heakskiitmisel võib komisjon kehtestada ainult selliseid tingimusi, mis tulenevad aluslepingu sätetest, mille kohaselt abist teatatakse³⁸, ja mis on vajalikud liikmesriigi meetmetega põhjustatud konkurentsimoonutuste leevendamiseks. Reisijate õiguste puhul see nii ei ole.

2020. aasta märtsis avaldas komisjon riigiabimeetmete ajutise raamistiku majanduse toetamiseks praeguses COVID-19 kriisis³⁹, et tagada liikmesriikides ühtlustatud käsitlusviis. Raamistikus sätestati, kuidas liikmesriigid said ELi eeskirjade kohaselt ettevõtjatele rahalist toetust anda. See sisaldas ajutisi kriteeriume näiteks rahaliste piirangute ning meetmete kestuse ja vormi kohta, samuti aruandluskohustusi, et hõlbustada komisjonipoolset läbivaatamist ja heakskiitmist.

Samuti oli ajutises raamistikus liikmesriikidele selgitatud, et nad saaksid kasutada seda toetust selleks, et tagada COVID-19 kriisiga seotud hüvitamistaotluste rahuldamine, et reisi- ja turismisektori ettevõtjate toetamise korral oleks tagatud reisijate ja tarbijate õiguste kaitse ning reisijate võrdne kohtlemine⁴⁰. Kuigi liikmesriigid pidid tagama, et teatavad riigiabi saajad (suured rekapitaliseerimiseks abi saavad ettevõtjad) annaksid komisjonile aru selle kohta, kuidas kõnealust abi kasutati ELi poliitikaeesmärkide toetamiseks seoses üleminekuga rohelisele majandusele ja digitehnoloogiale⁴¹, ei olnud sellist nõuet seoses lennureisijatele hüvitise maksmisega.

Ajutine raamistik võimaldas komisjonil riigiabi heaks kiita rekordiliselt kiiresti: reisilennunduses võeti keskmiselt 13 päeva jooksul alates teatamisest vastu 54 riigiabi otsust, neist 23 ühe nädala jooksul.

Lisaks tegi komisjon 2020. aasta märtsis ettepaneku teha ajutine erand pikaajalistest ühistest eeskirjadest, mis käsitlevad väljumis- ja maandumisaegade jaotamist lennujaamades ning mis on vastu võetud määrusena⁴². Selle eesmärk oli vältida olukorda, kus lennuettevõtjad lendavad peaaegu tühjade lennukitega, mille ainus eesmärk on hoida teenindusaegu traditsiooniliselt ülekoormatud lennujaamades, kuna see oleks nende finantsolukorda üksnes halvendanud ja avaldanud negatiivset mõju keskkonnale.

Liikmesriigid andsid toetust lennuettevõtjatele ja reisikorraldajatele, kuid lennuettevõtjate puhul ei olnud see seotud reisijate hüvitamisega

Liikmesriigid kasutasid COVID-19 kriisi ajal mitmesuguseid riigiabi vorme reisi- ja turismisektori ettevõtjate toetamiseks, tuues tavaliselt põhjuseks kas „loodusõnnetused või erakorralised sündmused“ või „liikmesriigi majanduses esinevad tõsised häired“⁴³. Otsustamaks, kas riigiabi ja reisijate õiguste vahel on seos, vaatasime läbi 38 riigiabimeedet, mis olid spetsiaalselt kavandatud ELi lennuettevõtjate toetamiseks (vt III lisa), ja 16 riigiabimeedet ELi pakettreiside korraldajate toetamiseks (vt IV lisa). Komisjon kiitis need meetmed heaks ajavahemikus 2020. aasta märtsist kuni 2021. aasta aprillini ning nende raames anti riigiabi summas 34,7 miljardit eurot. See hõlmab 6 miljardi euro suurust riigiabi teatavatele lennuettevõtjatele selliste kavade alusel, mis ei ole seotud konkreetselt lennundussektoriga. Lisaks tähendavad need summad maksimaalset abi, mida võib kättesaadavaks teha.

Toetuse vorm ja maht oli väga erinev: otselaenud, laenutagatised, toetused või rekapitaliseerimise vormis tehtud rahasüstid. Toetusotsustes heakskiidetud summad jäid vahemikku 0,8–7000 miljonit eurot, kusjuures suurem osa abist kiideti heaks 2020. aasta mais, juunis ja juulis (vt joonis 4).

Allikas: Euroopa Kontrollikoja analüüs riigiabi otsuste kohta.

Riigiabi oli ka liikmesriigiti väga erinev (vt joonis 5).

Allikas: Euroopa Kontrollikoja analüüs riigiabi otsuste kohta.

Meie analüüs näitas, et suurem osa liikmesriikide antud abist (31,8 miljardit eurot, mis moodustab üle 90 % kogu antud abist) anti lennuettevõtjatele. See puudutab 25,7 miljardi euro suurust riigiabi konkreetsetele lennuettevõtjatele ja 6,1 miljardi euro suurust mitut sektorit hõlmavat abi. Kuigi iga teatis on erinev, käsitlesid need üldiselt vajadust hüvitada lennuettevõtjatele pandeemia põhjustatud kahjud, vajadust tagada lennuettevõtjale piisav likviidsus tegevuse jätkamiseks ja/või tema kapitali struktuuri adekvaatsus kriisi ajal ja pärast seda.

Samuti leidsime, et üheski kontrollitud 38 juhtumist ei lisanud liikmesriigid reisijate piletite hüvitamist sõnaselgelt abi andmise eesmärgi või tingimusena, vaatamata komisjoni soovitusele seda teha⁴⁴. Praktikas tähendab see, et liikmesriigid jätsid lennureisijate hüvitamise üksnes lennuettevõtjate kätte, kes järgisid riigiabi kasutamisel oma prioriteete. Kuid tagades lennuettevõtjate püsimajäämise, võis selle abi kaudu antav likviidsus kaudselt kaasa aidata reisijate piletiraha hüvitamisele (vt punkt 32(a)).

Pakettreiside korraldajaid toetavate riigiabimeetmete puhul on olukord teistsugune. Leidsime, et 16 meetmest (kogutoetus 2,9 miljardit eurot) kolmel juhul pakuti üldisi likviidsust toetavaid meetmeid. Ülejäänud kolmeteistkümne puhul leidsime, et:

• seitsme puhul (909 miljonit eurot)⁴⁵ mainiti teatises selgesõnaliselt eesmärki tagada reisijate kiire hüvitamine;
• kolmel juhul (1,1 miljardit eurot)⁴⁶ oli eesmärk suurendada vautšerite atraktiivsust, pakkudes riigi tagatist nende väärtuse kaitsmiseks korraldaja maksejõuetuse korral;
• kaks juhtumit⁴⁷ käsitlesid kodumaale toimetamise kulusid ja
• ühel juhul⁴⁸ anti abi selleks, et tagada nii reisijate kodumaale toimetamine kui ka enne lahkumist tühistatud pakettreiside hüvitamine.

See tähendab, et 16 juhtumist 13 puhul väljendati konkreetset ja selget muret pakettreisijate õiguste pärast. Erinevus lennuettevõtjate suhtes kohaldatavatest riigiabi meetmetest tuleneb pakettreiside direktiivis sätestatud maksejõuetuse vastase kaitse nõudest ning asjaolust, et pakettreiside korraldajate suurim rahaline kulu COVID-19 pandeemia ajal oli tühistatud pakettreiside tagasimaksmine.

Komisjon püüdis kaitsta lennureisijate õigusi, kuid tal on piiratud jõustamisvolitused

Komisjon on kriisi algusest peale öelnud, et lennureisijate õigusi tuleb austada, ning tegi mitu algatust nende õiguste kaitsmiseks. Nende algatuste ajakava ja ülevaade on esitatud V lisas. Analüüsisime, kas erinevad meetmed, mida komisjon kriisi ajal võttis, olid lennureisijate õiguste kaitsmisel tõhusad. Samuti testisime kümnest liikmesriigist koosneva valimi põhjal veebisaidil „Re-open EU“ sisalduva teabe täpsust ja selle ajakohastamise õigeaegsust ametlike riigisiseste allikate alusel kolmel konkreetsel ajahetkel (1., 15. ja 28. veebruaril 2021). Lõpetuseks analüüsisime ka seda, kas kehtiv õigusraamistik on kriisitingimustes eesmärgipärane.

Komisjoni võttis meetmeid, et leevendada kriisi mõju lennureisijatele

1. märtsil 2020 käivitas komisjon koroonaviirusele reageerimise veebisaidi, millel on eraldi osa transpordi ja reisimise kohta. Selleks kasutati teabelehti⁴⁹ ja linke veebisaitidele, mis sisaldasid üldist teavet⁵⁰, sealhulgas veebisaiti „Teie Euroopa“⁵¹. Samuti kohandas komisjon reisijate õigusi käsitlevate määruste tõlgendussuuniseid⁵² ja andis kirjalikus vormis teavet⁵³ pakettreiside direktiivi kohta, milles ta kordas, et reisijatel on õigus valida hüvitamise (raha või vautšer) ja marsruudi muutmise (mis ei ole sageli võimalik) vahel. Komisjon selgitas ka, et vautšeri pakkumine ei tohiks tühistada reisija õigust valida selle asemel raha tagastamine, ning kinnitas, et COVID-19 pandeemia oli „vältimatu ja erakorraline asjaolu“, mis võib välistada õiguse hüvitisele.

17. aprillil 2020 kutsus Euroopa Parlament komisjoni üles tagama, et tõlgendamissuuniseid rakendatakse nõuetekohaselt COVID-19 olukorra arengu kontekstis⁵⁴. Transpordiministrite mitteametlikul videokonverentsil 29. aprillil 2020⁵⁵ palus mitu liikmesriiki, et komisjon teeks ajutise erandi lennuettevõtjate poolt reisijatele hüvitise maksmise tähtajast. Komisjon ei nõustunud lennureisijate õigusi vähendama ja esitas 13. mail 2020 soovituse, mille eesmärk oli muuta vautšerid atraktiivseks ja turvaliseks alternatiiviks rahalisele hüvitisele ning edendada vautšerite aktsepteerimist reisijate poolt. Komisjon püüdis seeläbi aidata leevendada lennuettevõtjate ja pakettreiside korraldajate likviidsusprobleeme (vt punkt 38).

Lisaks algatas komisjon 2020. aasta juulis rikkumismenetlused liikmesriikide vastu seoses järgmisega:

• võeti vastu riigisisene õigusnorm, mis ei ole kooskõlas määrusega (EÜ) nr 261/2004 (Itaalia ja Kreeka vastu)⁵⁶. Need menetlused on vahepeal lõpetatud, kuna riigisisesed õigusnormid on viidud taas kooskõlla ELi õigusega⁵⁷;
• COVIDiga seotud meetmed, mis on vastuolus pakettreiside direktiiviga. See puudutas ühtteistkümmet liikmesriiki⁵⁸. Auditi ajal oli seitse menetlust lõpetatud kas seetõttu, et riigisisesed meetmed olid kehtetuks tunnistatud/muudetud, või seetõttu, et need olid aegunud ja neid ei olnud uuendatud. Horvaatia, Leedu ja Slovakkia ei olnud oma õigusakte parandanud ning seetõttu algatas komisjon rikkumismenetluse järgmise etapi – põhjendatud arvamuse. Bulgaaria sai ametliku kirja 2020. aasta augustis kehtestatud riigisiseste eeskirjade tõttu, millega rikuti pakettreiside direktiivi⁵⁹. Need neli menetlust olid auditi ajal endiselt lõpetamata (Bulgaaria, Horvaatia, Leedu ja Slovakkia).

Lisaks on veel käimas järgmised tegevused:

• 2020. aasta augustis käivitas komisjon seoses määrusega 261/2004 EU Pilot menetluse, et hinnata olukorda reisijate õiguste rakendamisel kõikides liikmesriikides. EU Pilot on mehhanism komisjoni ja asjaomase liikmesriigi vahelise mitteametliku dialoogi pidamiseks küsimustes, mis on seotud ELi õiguse võimaliku rikkumisega. Seda kasutatakse esimese sammuna probleemide selgitamiseks või lahendamiseks, et võimaluse korral vältida ametlikku rikkumismenetlust.
• Alates 2020. aasta maist on komisjon pidanud korrapärast dialoogi ka liikmesriikide tarbijakaitsealase koostöö asutustega, kes jälgivad lennureisijate õiguste rakendamist. 2021. aasta veebruaris algatas komisjon koos tarbijakaitsealase koostöö võrgustikuga koordineeritud uuringu, milles osales 16 ELis tegutsevat lennuettevõtjat ning milles käsitleti seda, kuidas nad tavaliselt lende tühistavad ning seda, kuidas nad teavitasid tarbijaid oma õigustest ja kuidas nad käsitlesid hüvitamistaotlusi.
• Komisjon esitas 17. märtsil 2021 määruse eelnõu, millega luuakse roheline digitõend. Seadusandjad leppisid 20. mail 2021 kokku vaba liikumist hõlbustava ELi digitaalse COVID-tõendi tekstis, mis hõlmab vaktsineerimis-, testimis- või läbipõdemistõendit.

Lisaks praegusele COVID-19 pandeemiale on komisjon juba esitanud ettepanekud selle kohta, kuidas tugevdada ELi vastupanuvõimet ulatuslike reisikatkestuste korral:

• 2020. aasta novembris käivitatud uues tarbijakaitse tegevuskavas⁶⁰ esitatakse järgmise viie aasta prioriteedid ja põhimeetmed. Selle osana analüüsib komisjon, mil määral on pakettreiside direktiiv hiljutiste kriiside valguses jätkuvalt asjakohane, tuginedes 2021. aasta aruandele selle kohaldamise kohta⁶¹, ning toetab ja hõlbustab tarbijakaitsealase koostöö võrgustiku ning muude võrgustike ja sidusrühmade vahelist koostööd;
• 2020. aasta detsembris käivitatud säästva ja aruka liikuvuse strateegia⁶² eesmärk on vaadata läbi reisijate õigusi reguleeriv raamistik ning uurida ka rahalist kaitset pakkuvate kavade võimalusi, et tagada piisav likviidsus reisijatele tehtavateks tagasimakseteks ja vajaduse korral nende kodumaale tagasi toomiseks, seda ka kriisi ajal. Lisaks kavatseb komisjon vaadata läbi lennuteenuste määruse ja valmistada ette transpordisektori kriisiolukorra lahendamise kavad. Komisjoni eesmärk on ka paremini kaitsta ELi reisijate õigusi, muuta need selgemaks nii vedajate kui ka reisijate jaoks, pakkuda piisavat abi, raha tagastamise võimalust, võimalikku hüvitist reisi katkemise korral ning asjakohaseid karistusi, kui eeskirju ei kohaldata nõuetekohaselt.

Komisjon andis reisijatele teavet kohapealse olukorra kohta

2020. aasta juunis käivitas komisjon ELi veebisaidi „Re-Open EU“⁶³, mis annab reisijatele ülevaate rahvatervise olukorrast Euroopa riikides, reisiteabest ning kontaktide jälgimise ja hoiatamise rakendustest. Veebisait kasutab Haiguste Ennetamise ja Tõrje Euroopa Keskuse (ECDC) ja liikmesriikide andmeid reisipiirangute kohta, et aidata reisijatel oma reisi kavandada. 2021. aasta jaanuari seisuga oli seda külastatud 9 miljonit korda.

Leidsime, et see töövahend pakub võimalikele reisijatele kõigi transpordiliikide puhul väärtuslikku abi, hõlmates standardvormis kasulikku teavet väljumiseelse kontrolli nõuete, saabumisel kohaldatavate karantiinikohustuste ja kõigi eeskirjade kohta, mida kohaldatakse ainult läbi liikmesriigi liikuvate reisijate suhtes.

Veebisaiti on alates selle käivitamisest korrapäraselt kohandatud ja täiustatud. Siiski sõltub see suurel määral liikmesriikide esitatava teabe õigeaegsusest ja täpsusest. Komisjon hoiatas ise, et hiline või puudulik teave vähendaks selle kasulikkust⁶⁴. Meie analüüs kinnitas seda, kuna veebisait:

• oli ajakohastamata kümnest kontrollitud liikmesriigist kahes (Belgia ja Luksemburg) kehtivate piirangute osas;
• ei kajastanud alati liikmesriikide kehtestatud piiranguid, mis peaksid jõustuma hilisemal kuupäeval;
• sisaldas mõnikord teavet, mis oli puudulik (testimise miinimumvanus, deklaratsioon enne reisi) või ebajärjepidev (veebisaidi eri osades on testimisnõudeid erinevalt kajastatud).

Lennureisijate õiguste kaitse praegune õigusraamistik ei ole täielik ega kriisikindel

Meie analüüs näitas, et:

• ei määrus (EÜ) nr 261/2004 ega pakettreiside direktiiv ei sisalda komisjoni rolli lennureisijate õiguste jõustamise järelevalves. Komisjon pakkus 2013. aastal välja vahendid määruse 261/2004 paremaks jõustamiseks ja see oli meie 2018. aasta eriaruandes esitatud soovitus (vt 1. selgitus ja punkt 13). See 2013. aasta ettepanek oli ka vastus Islandi 2010. aasta vulkaanituhapilve põhjustatud probleemidele lennunduses ning sisaldas lahendusi, mis oleksid võinud aidata reisijate õigusi kriisi ajal paremini jõustada, näiteks paremad kaebuste käsitlemise menetlused ning tugevdatud jõustamine, järelevalve ja sanktsioonid reisijate õiguste kaitseks.
  
  Euroopa Parlament kutsus komisjoni üles pakettreiside direktiivi hindama ja vajaduse korral läbi vaatama ning lõpetama läbirääkimised nõukogus määruse (EÜ) nr 261/2004 läbivaatamise üle, et võtta arvesse hiljutise kriisi mõju, vältida tulevast õiguslikku ebakindlust ja tagada tarbijate õiguste kaitse⁶⁵.
• Kui lend tühistatakse, ei anna õigusakt üksnes lennupileti ostnud reisijatele tagatist maksejõuetuse vastu (erinevalt reisijatest, kes kasutavad pakettreise, mille puhul reisiteenuste direktiiv sisaldab tagasimaksetagatisi reisikorraldajate maksejõuetuse korral). Euroopa Parlament oli 2014. aastal seisukohal, et selline tagatis oleks pidanud kehtima ka ainult lennupileti ostnud reisijatele. 2020. ja 2021. aastal⁶⁶ kutsus parlament komisjoni üles uurima võimalust töötada COVID‑19 kriisist ja liikmesriikide sarnastest kavadest saadud kogemuste põhjal välja ELi reisitagatisskeem ettevõtjatele likviidsuse tagamiseks, et tagada reisijatele tagasimaksed ja kodumaale toimetamise kulude katmine ning õiglane hüvitis ettevõtja pankroti korral.
• Puudub rahaline kaitse vautšeritele, mis juhul, kui marsruudi muutmine ei ole võimalik, on põhimõtteliselt reisijale raha tagasi maksmise ajutine edasilükkamine (v.a pakettreisid, mille puhul kolm liikmesriiki garanteerisid sellised vautšerid sõnaselgelt riigiabi kasutamisega (vt punkt 60).
• Määruses 261/2004 puuduvad erisätted selle kohta, kuidas reisijad saavad kasutada oma õigusi juhul, kui on kasutatud vahendajaid (vt punktid 33–36). See tõi kaasa mitu kohtuasja Euroopa Kohtus.

Leidsime, et ka pakettreiside õigusraamistik ei ole täielikult kriisikindel. Pakettreiside direktiivis on sätestatud⁶⁷, et liikmesriigid tagavad, et nende territooriumil asutatud reisikorraldajad annavad tagatise kõigi reisijate poolt või nende nimel tehtud maksete tagasimaksmiseks, kui asjaomaseid teenuseid ei osutata reisikorraldaja maksejõuetuse tõttu. See tagatis katab „mõistlikult prognoositavad kulud“.

Komisjon teatas⁶⁸, et:

• mõned pangad ei pakkunud enam reisikorraldajatele tagatist ja ka mõned juba niigi suhteliselt vähesed kindlustusandjad, kes pakuvad kindlustuskaitset maksejõuetuse korral, on turult lahkunud (nt Austrias ja Belgias). Seetõttu on oluline leida kindel süsteem, mis kaitseb reisijaid tõhusalt maksejõuetuse ohu eest. Erinevate probleemide lahendamiseks esitatud ideede hulgas on variant kasutada ühe reisikorraldaja jaoks mitut tagatisepakkujat või luua kogu ELi hõlmav tagatisfond, mis pakuks esimese astme tagatise andjatele edasikindlustust.
• Pandeemiatega seotud riskid jäetakse sageli kindlustuslepingutest, eelkõige reisitõrkekindlustusest välja⁶⁹. See piirab reisijate võimalust end kindlustada võimaliku kahju vastu, mis tuleneb pandeemiast põhjustatud reisi tühistamisest.

Seega on pakettreisijatel õiguslik ebakindlus selles osas, kas liikmesriikide maksejõuetuse vastased kaitseskeemid pakuvad reisijatele pandeemia, näiteks COVID‑19 korral täielikku kaitset seoses hüvitamistaotluste või vautšeritega. Selle põhjuseks on asjaolu, et need skeemid on olemuselt väga erinevad ja nende tõlgendamine on liikmesriigiti erinev.

Järeldused ja soovitused

Meie audit näitas, et üldiselt ei olnud peamised reisijate õigused selles enneolematus kriisis kaitstud, eelkõige COVID-19 pandeemia varastes etappides. Peatati tühistatud lendude eest lennureisijatele hüvitise maksmine ja reisijaid koheldi kogu ELis erinevalt. Samal ajal andsid liikmesriigid enneolematul hulgal riigiabi lennuettevõtjatele ja pakettreiside korraldajatele. Liikmesriigid ei seostanud lennuettevõtjate puhul seda abi kunagi lennureisi ostnutele piletite hüvitamisega, kuid enamik liikmesriike tegi seda pakettreiside korraldajate puhul. Liikmesriigid võtsid need lennuettevõtjaid toetavad otsused vastu hoolimata asjaolust, et komisjon oli selgelt väljendanud, et riigiabi eeskirjade kohaselt oleksid nad võinud siduda abi piletite hüvitamisega. Komisjon tegi jõupingutusi lennureisijate õiguste kaitsmiseks ja võttis meetmeid, et leevendada kriisi mõju reisijatele, kuid õigusraamistiku kohaselt on komisjonil piiratud volitused tagada, et liikmesriigid neid õigusi jõustavad.

COVID-19 kriis tõi teravalt esile asjaolu, et lennureisijad ei olnud oma õigustest hästi informeeritud, millega kaasnes oht, et nad võivad kaotada raha, millele neil õigus oli. Kriis võimendas ka piiranguid, millest me 2018. aastal teatasime seoses sellega, kuidas liikmesriigid jõustavad lennureisijate õigusi. Kriisi esimestel kuudel ei saanud paljud reisijad hüvitist ning paljud olid sunnitud vastu võtma vautšereid. Alates 2020. aasta juunist hakkasid paljud lennuettevõtjad piletite eest hüvitist maksma, ehkki märkimisväärse hilinemisega. Reisijate võimalus saada piletite eest hüvitist on aga piiratud nii siis, kui nad olid kasutanud vahendajaid (nt reisibüroosid), kui ka siis kui neid sunniti vautšereid vastu võtma. Lisaks ei ole enamik reisijate pileteid ja vautšereid kaitstud lennuettevõtja maksejõuetuse eest. Asjaolu, et kellelgi ei ole aruandlusnõuete puudumise tõttu ülevaadet, näiteks nende reisijate arvust, kes nõuavad oma raha tagasi, ja õiguslike tähtaegade jooksul lahendamata juhtumite arvust kogu ELis, on iseenesest oluline osa probleemist lennureisijate õiguste jõustamisel (punktid 19–43).

Komisjon peaks:

1. võtma meetmeid, näiteks koostades suuniseid ja kasutades sotsiaalmeediat, ning tegema vajaduse korral seadusandlikke ettepanekuid, et parandada reisijate teavitamist nende õigustest, sealhulgas oluliste reisikatkestuste korral;
2. võtma meetmeid ja tegema vajaduse korral seadusandlikke ettepanekuid, et tõhustada liikmesriikide täitevasutuste ennetavat järelevalvet, nt kehtestades vedajatele aruandekohustuse liikmesriikide täitevasutuste ees või kehtestades kontrollid, uurimaks, kas lennuettevõtjad teavitavad reisijaid nende õigustest õigeaegselt, täpselt ja täielikult;
3. võtma meetmeid ja tegema vajaduse korral seadusandlikke ettepanekuid, et anda reisijatele võimalus esitada oma tagasimaksetaotlused lennuettevõtjatele, kasutades kogu ELi hõlmavat standardset tagasimakse taotlemise vormi, nagu on vastu võetud raudteetranspordi puhul;
4. võtma meetmeid ja tegema vajadusel seadusandlikke ettepanekuid, tagamaks, et reisijatele hüvitatakse kulud vastavalt seaduses sätestatud seitsme- või 14-päevasele tähtajale, seda ka kriisi ajal. Need meetmed võiksid hõlmata järgmist:
   • vähendada reisijate ja pakettreiside reisijate kulude hüvitamise vajadust, piirates lennuettevõtjate ja pakettreiside korraldajate võimalust taotleda ettemakseid broneerimise hetkel;
   • selgitades, et pakettreiside direktiivis pakutav maksejõuetusevastane kaitse hõlmab ka tagasimaksetaotlusi ja vautšereid, ning laiendades seda kaitset, sealhulgas kodumaale toimetamise kulusid, määruses 261/2004 sätestatud juhtudele;
   • luua tühistatud lendude ja lende sisaldavate reisipakettide jaoks tagatisfondid, mis võimaldavad lennuettevõtjatel ja pakettreiside korraldajatel kriisi ajal reisijatele tagasimakseid teha ja neid vajaduse korral kodumaale tagasi toimetada, või
   • eraldada kindlaksmääratud protsent igale lennufirmale piletite eest tehtud ettemaksust, et katta reisijate nõuded;
5. võtma meetmeid ja tegema vajaduse korral seadusandlikke ettepanekuid, et leevendada lennuettevõtjate likviidsuskriisi ja maksejõuetuse riski, näiteks vaadates läbi lennuettevõtjate finantssuutlikkuse suhtes kehtivad reeglid.

Tähtaeg: 2022. aasta lõpp.

Pandeemia vastu võitlemiseks võetud riigisisesed meetmed, nagu karantiinid ja ühepoolsed reisikeelud, tõid kaasa lennundussektori kokkuvarisemise. See põhjustas lennuettevõtjatele ja pakettreiside korraldajatele suuri likviidsusprobleeme. COVID-19 pandeemia on näidanud, et ELi leping ei sisalda sätteid, mis võimaldaksid komisjonil tagada riigisiseste meetmete tõhusa koordineerimise. Lisaks pole komisjon pädev kehtestama tingimusi, mida abisaajad peavad riigiabi saamiseks täitma, välja arvatud juhul, kui sellised tingimused on vajalikud, et leevendada konkurentsimoonutusi, mida põhjustavad riigisisesed meetmed. See ei kehti reisijate õiguste valdkonnas.

Komisjoni ajutise riigiabi raamistikuga hõlbustati enneolematul tasemel riigiabi andmist lennuettevõtjatele. Kuigi liikmesriigid pidid tagama, et teatavad riigiabi saajad annaksid komisjonile aru selle kohta, kuidas kõnealust abi kasutati ELi poliitikaeesmärkide toetamiseks seoses üleminekuga rohelisele majandusele ja digitehnoloogiale, ei olnud sellist nõuet seoses lennureisijatele hüvitise maksmisega. Liikmesriigid andsid lennuettevõtjatele ja reisikorraldajatele riigiabi 34,7 miljardit eurot. Lennuettevõtjate puhul ei seostanud liikmesriigid riigiabi reisijate kulude hüvitamisega, hoolimata sellest, et komisjon oli selgelt väljendanud, et nad võivad seda teha. See on üks põhjustest, miks lennuettevõtjad suhtusid kulude hüvitamisse, sh selle ajalisse mõõtmesse erinevalt (punktid 44–61).

Komisjon peaks:

1. käsitlema koos liikmesriikidega viise, kuidas parandada nendevahelist koordineerimist ja andma õigeaegselt teavet lennuettevõtjatele olulist mõju avaldavate riigisiseste meetmete kohta, nagu karantiinid või ühepoolsed reisikeelud;
2. võtma täiendavaid meetmeid, et tuletada liikmesriikidele meelde, et lennuettevõtjad võivad kasutada neile antud riigiabi ka lennureisijate kulude hüvitamiseks. Sel eesmärgil võiks koostada nt konkreetse liikmesriikidele suunatud teatise või märkuse selle aspekti kohta.

Tähtaeg: 2021. aasta lõpp.

Komisjoni tegevusruum kriisi ajal on praeguses lennureisijate õigusi käsitlevas õigusraamistikus piiratud. Pandeemia ajal võttis komisjon meetmeid lennureisijate õiguste kaitsmiseks ning kriisi mõju leevendamiseks. Komisjoni veebisait „Re-open EU“ annab võimalikele reisijatele väärtuslikku teavet kõigi transpordiliikide kohta, kuid see sõltub liikmesriikidelt saadud teabest ja pole alati ajakohane. Kehtiv lennureisijate õiguste õigusraamistik annab komisjonile lennureisijate õiguste jõustamiseks piiratud volitused. Olukorda parandamiseks esitati ettepanekud 2013. aastal, kuid nõukogu ei ole seni oma seisukohta esitanud (punktid 62–74).

Komisjon peaks:

1. võtma meetmeid, et liikmesriigid annaksid võimalikele reisijatele portaalis Re-open.eu õigeaegset ja usaldusväärset teavet, näiteks tulevaste reisipiirangute kohaldamise või tühistamise kohta kohe, kui selliste muudatuste kohta on otsus tehtud;
2. võtma meetmeid ja tegema vajaduse korral seadusandlikke ettepanekuid,
   • tagamaks, et ta saab liikmesriikide täitevasutustelt aruandeid, mis võimaldavad komisjonil korrapäraselt jälgida lennureisijate õiguste kohaldamise ja jõustamise seisu ning vajaduse korral ka juhtumipõhiselt, nt kriisi ajal;
   • andmaks liikmesriikide täitevasutustele vajalikud vahendid lennureisijate õiguste jõustamiseks;
   • selgitamaks ülesandeid ja vastutust piletihinna hüvitamisel, kui need on ostetud vahendajatelt;
3. jälgimaks, et liikmesriigid tagaksid, et reisijate õigusi jõustavatel tarbijakaitsealase koostöö asutustel oleksid tarbijakaitsealase koostöö õigusaktides ette nähtud vajalikud uurimis- ja jõustamisvolitused ning et nad kasutaksid neid tõhusalt.

Tähtaeg: 2022. aasta lõpp.

Auditi käigus puutusime kokku sarnaste juhtumitega, kus kasutati vautšereid – ristluste ja kiirraudteede puhul.

Komisjon peaks kaaluma käesolevas aruandes esitatud soovituste asjakohasust muude transpordiliikide puhul.

Tähtaeg: 2022. aasta lõpp.

II auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Iliana Ivanova, võttis käesoleva aruande vastu 19. juuni 2021. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner Lehne

Lisad

I lisa. Ainult lennureisijate piletite hüvitamise kava

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

II lisa. Pakettreisiga reisijate kulude hüvitamise kava

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

III lisa. Lennuettevõtjate toetamiseks antud riigiabi käsitlevate otsuste loetelu

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Euroopa Komisjoni andmete põhjal.

IV lisa. Loetelu riigiabi otsustest, millega toetatakse pakettreiside korraldajaid

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Euroopa Komisjoni andmete põhjal.

V lisa. Komisjoni meetmed, et leevendada kriisi mõju lennureisijatele: ajakava

Märkus:

• Üksikasjalikum ülevaade komisjoni võetud meetmetest: vt meetmete loetelu komisjoni koroonaviirusele reageerimise veebisaidil ELi meetmete ajajoon | Euroopa Komisjon (europa.eu).
• Nõukogu võetud meetmed: vt COVID-19 pandeemia: ELi reageerimine (europa.eu).
• Parlamendi võetud meetmed: vt Euroopa Liidu vastus koroonaviirusele | Uudislood | Euroopa Parlament (europa.eu).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Euroopa Komisjonilt saadud teabe põhjal.

Mõisted

Euroopa tarbijakeskuste võrgustik (ECC-Net): komisjoni 2005. aastal loodud võrgustik, mille eesmärk on suurendada tarbijate usaldust ühtse turu vastu. Võrgustik aitab tarbijaid kogu ELis, teavitades neid nende õigustest kaupade ja teenuste ostmisel teisest ELi riigist; nõustab neid mis tahes tekkivate probleemide korral; aitab neid kaebustega; teeb koostööd poliitikakujundajate ja täitevasutustega, et edendada ja kaitsta tarbijate huve. Võrgustik koosneb 30 keskusest, millest üks asub igas ELi liikmesriigis, Islandil, Norras ja Ühendkuningriigis; neid haldab kas riiklik tarbijakaitseasutus või tarbijate ühendus.

Europe Directi kontaktkeskus (EDCC): üldised kontaktpunktid kodanike nende üldiste päringute jaoks Euroopa Liidu kohta. Nad annavad tarbijatele üldist nõu, kuid ei sekku kauplejate ega liikmesriikide tegevusse.

Lennuettevõtjate ühendus: kaubandusorganisatsioon, näiteks IATA, mis esindab lennutranspordiettevõtjaid.

Liikmesriigi täitevasutus: liikmesriigi ametiasutus, mis on loodud reisijate õigusi käsitlevate ELi eeskirjade järgimise tagamiseks.

Pakettreisid: reis või puhkus, kus kaks või enam reisiteenust (transport, majutus jne) on kombineeritud, kuid vastavad teatavatele kriteeriumidele, nt üks leping või kogu- või summaarhind.

Seotud reisikorraldusteenused: reisi broneerimine, nt kui ettevõtja müüb teenust ja hõlbustab ühe või mitme lisateenuse broneerimist sama reisi või puhkuse jaoks 24 tunni jooksul teistelt ettevõtjatelt eraldi lepingute alusel.

Tarbijakaitsealane koostöö: koostöö kahe või enama riigi ametiasutuste vahel, et käsitleda tarbijaeeskirjade rikkumisi, kui kaupleja ja tarbija asuvad eri riikides.

Tarbijakaitseasutus: liikmesriigi määratud avalik-õiguslik või eraõiguslik asutus, kes pakub tarbijatele tasuta abi ja nõu nende õiguste kohta seoses ostudega.

Lühendid

DG COMP: konkurentsi peadirektoraat

DG JUST: õigus- ja tarbijaküsimuste peadirektoraat

DG MOVE: liikuvuse ja transpordi peadirektoraat

Auditirühm

Euroopa Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditiülesannete valimisel ja kavandamisel püüab kontrollikoda maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi ühtekuuluvusvaldkonna investeeringute, majanduskasvu ja kaasamise kuluvaldkondade eest vastutav II auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Iliana Ivanova. Auditit juhtis kontrollikoja liige Annemie Turtelboom, keda toetasid kabinetiülem Florence Fornaroli ja kabineti nõunik Celil Ishik, valdkonnajuht Pietro Puricella, auditijuht Luc T’Joen, audiitorid René Reiterer ja Sabine Maur-Helmes. Keelealast abi osutas James Verity.

Järelmärkused

¹ https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers_en.

² Raudteetranspordi kohta: Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2007. aasta määrus (EÜ) nr 1371/2007 rongireisijate õiguste ja kohustuste kohta (ELT L 315, 3.12.2007, lk 14).

Veetranspordi kohta: Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta määrus (EL) nr 1177/2010, mis käsitleb meritsi ja siseveeteedel reisijate õigusi ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 2006/2004 (ELT L 334, 17.12.2010, lk 1).

Bussitranspordi kohta: Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. veebruari 2011. aasta määrus (EL) nr 181/2011, mis käsitleb bussisõitjate õigusi ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 2006/2004 (ELT L 55, 28.2.2011, lk 1).

³ Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2021/782, 29. aprill 2021, rongireisijate õiguste ja kohustuste kohta (uuesti sõnastatud) (ELT L 172, 17,5,2021, lk 1).

⁴ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. veebruari 2004. aasta määrus (EÜ) nr 261/2004, millega kehtestatakse ühiseeskirjad reisijatele lennureisist mahajätmise korral ning lendude tühistamise või pikaajalise hilinemise eest antava hüvitise ja abi kohta ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EMÜ) nr 295/91 (ELT L 46, 17.2.2004, lk 1).

⁵ COM(2013) 130 final, 13. märts 2013.

⁶ https://www.consilium.europa.eu/et/policies/air-passenger-rights/.

⁷ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2015. aasta direktiiv (EL) 2015/2302, mis käsitleb pakettreise ja seotud reisikorraldusteenuseid ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 2006/2004 ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2011/83/EL ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu direktiiv 90/314/EMÜ (ELT L 326, 11.12.2015, lk 1).

⁸ Nõukogu 13. juuni 1990. aasta direktiiv 90/314/EMÜ reisipakettide, puhkusepakettide ja ekskursioonipakettide kohta (EÜT L 158, 23.6.1990, lk 59).

⁹ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2017. aasta määrus (EL) 2017/2394 tarbijakaitsealaste õigusaktide täitmise tagamise eest vastutavate liikmesriigi asutuste vahelise koostöö kohta ja millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 2006/2004. (ELT L 345, 27.12.2017, lk 1).

¹⁰ WHO koroonaviirushaiguse 2019 (COVID-19) aruanne olukorra kohta – 39, 28. veebruar 2020.

¹¹ https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/events-as-they-happen.

¹² Nõukogu 17. märtsi 2020. aasta otsus ELi mittehädavajaliku reisimise ajutise kooskõlastatud piiramise kohta, mida kohaldatakse kuni 30. juunini 2020. Sellele järgnes nõukogu 30. juuni 2020. aasta soovitus 2020/912 ELi mittehädavajaliku reisimise ajutiste piirangute ja selliste piirangute võimaliku kaotamise kohta, mida on muudetud nõukogu 2. veebruari 2021. aasta soovitusega (EL) 2021/132 (ELT L 41, 2.2.2021, lk 1).

¹³ Nõukogu 13. oktoobri 2020. aasta soovitus 2020/1475, mis käsitleb koordineeritud lähenemisviisi vaba liikumise piiramisele COVID-19 pandeemiale reageerimisel.

¹⁴ https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/situation-updates/weekly-maps-coordinated-restriction-free-movement.

¹⁵ Nõukogu 2. veebruari 2021. aasta soovitus (EL) 2021/132, millega muudetakse soovitust (EL) 2020/912 Euroopa Liitu mittehädavajaliku reisimise ajutise piiramise ja sellise piirangu võimaliku kaotamise kohta (ELT L 41, 4.2.2021, lk 1).

¹⁶ https://aviationbenefits.org/around-the-world/europe/.

¹⁷ https://www.eurocontrol.int/sites/default/files/2020-06/eurocontrol-prr-2019.pdf.

¹⁸ https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/AVIA_PAOC__custom_828232/default/table?lang=en.

¹⁹ https://www.aci-europe.org/press-release/307-aci-europe-sounds-alarm-bell-over-the-future-of-regional-air-connectivity.html.

²⁰ Põhineb sularaha tagasimaksete summa ja lennupileti keskmise hinna võrdlusel.

²¹ Euroopa Parlamendi 25. märtsi 2021. aasta resolutsioon „ELi säästva turismi strateegia“ (2020/2038(INI)).

²² Allikas: Euroopa Kontrollikoda Euroopa Komisjoni andmete põhjal.

²³ Eriaruanne nr 30/2018: „ELi reisijatel on palju õigusi, kuid reisijatel tuleb nende eest siiski võidelda“. Vt punktid 28–32.

²⁴ Eurobaromeeter 93, suvi 2020. See https://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2262_93_1_93_1_ENG.

²⁵ Eurobaromeeter 93, suvi 2020. See https://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2262_93_1_93_1_ENG.

²⁶ Määruse nr 261/2004 artikli 5 lõike 1 punkt a ja artikli 8 lõige 1.

²⁷ Direktiivi 2015/2302 artikkel 12.4.

²⁸ Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi (EL) 2015/2302 (milles käsitletakse pakettreise ja seotud reisikorraldusteenuseid) kohaldamise kohta (COM(2021) 90 final), 26.2.2021, punkt 5.1.2.

²⁹ http://www.ejustice.just.fgov.be/eli/besluit/2020/03/19/2020040676/staatsblad.

³⁰ https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/03/30/aanwijzing-aan-de-ilt-inzake-handhaving-verordening-eg-nr-261-2004.

³¹ https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000 041755833/.

³² Neid tavasid kohaldati ka muude transpordiliikide suhtes. Oma auditi käigus leidsime sarnaseid juhtumeid, mis olid seotud ristluse eest väljastatud vautšeritega ja kiirraudteeteenustega.

³³ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/et/inf_20_1212.

³⁴ Komisjoni 13. mai 2020. aasta soovitus (EL) 2020/648 vautšerite kohta, mida pakutakse reisijatele tühistatud pakettreiside ja transporditeenuste hüvitamise alternatiivina COVID‑19 pandeemia kontekstis (ELT L 151, 14.5.2020, lk 10).

³⁵ ICAO Air Transport Bureau – „Effects of Novel Coronavirus (COVID‐19) on Civil Aviation: Economic Impact Analysis“, märts 2021, https://www.icao.int/sustainability/Documents/Covid‑19/ICAO_coronavirus_Econ_Impact.pdf.

³⁶ IATA – „COVID-19 Cash burn analysis“, märts 2020.

³⁷ „Study on the current level of protection of air passenger rights in the EU“ https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/news/2020-01-13-air-passenger-rights-study_en.

³⁸ Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõiked 2 ja 3.

³⁹ Komisjoni teatis (2020/C 91 I/01), mis avaldati esimest korda 20. märtsil 2020 ja mis algselt kehtis 2020. aasta lõpuni. Seda muudeti hiljem mitu korda ja seda kohaldatakse praegu kuni 2021. aasta lõpuni.

⁴⁰ Komisjoni teatis (2020/C 91 I/01), punkt 9.

⁴¹ Komisjoni teatis (2020/C 91 I/01), punktid 44 ja 83.

⁴² Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. märtsi 2020. aasta määrus (EL) 2020/459, millega muudetakse nõukogu määrust (EMÜ) nr 95/93 ühenduse lennujaamades teenindusaegade jaotamise ühiste eeskirjade kohta (ELT L 99, 31.3.2020, lk 1).

⁴³ Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 2 punkt b ja artikli 107 lõike 3 punkt b.

⁴⁴ Komisjoni 13. mai 2020. aasta soovitus (EL) 2020/648 vautšerite kohta, mida pakutakse reisijatele tühistatud pakettreiside ja transporditeenuste hüvitamise alternatiivina COVID‑19 pandeemia kontekstis (ELT L 151, 14.5.2020, lk 10) põhjendus 22 ja punkt 15.

⁴⁵ Bulgaaria, Taani (2 juhtumit), Leedu, Madalmaad, Poola ja Rootsi.

⁴⁶ Küpros, Saksamaa ja Madalmaad.

⁴⁷ Läti ja Leedu.

⁴⁸ Austria.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_en#passenger-and-traveller-rights.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_en#passenger-and-traveller-rights.

⁵¹ https://europa.eu/youreurope/.

⁵² Komisjoni teatis: „ELi reisijate õigusi käsitlevate määruste tõlgendamise suunised seoses viiruse COVID-19 olukorra muutumisega“ (C(2020) 1830 final, 18.3.2020).

⁵³ Vt https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/coronavirus_info_ptd_19.3.2020.pdf.

⁵⁴ https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0054_ET.html.

⁵⁵ https://www.consilium.europa.eu/et/meetings/tte/2020/04/29/.

⁵⁶ Vt https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/et/INF_20_1212.

⁵⁷ https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=en.

⁵⁸ Lisaks Kreekale ja Itaaliale puudutab see Bulgaariat, Tšehhit, Küprost, Prantsusmaad, Horvaatiat, Leedut, Poolat, Portugali ja Slovakkiat. Vt https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/et/INF_20_1687.

⁵⁹ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/et/inf_20_1687.

⁶⁰ Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Uus tarbijakaitse tegevuskava. Tarbijate toimetulekuvõime parandamine, et edendada majanduse kestlikku taastumist“ (COM(2020) 696 final; https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/et/ip_20_2069.

⁶¹ COM(2021) 90 final, 26.2.2021.

⁶² Komisjoni teatis „Jätkusuutliku ja aruka liikuvuse strateegia – Euroopa transpordivaldkonna suunamine õigele teele“ (COM(2020) 789 final, 9.12.2020), punktid 91 ja 92.

⁶³ https://reopen.europa.eu/et.

⁶⁴ Komisjoni teatis COM (2020) 687 final täiendavate COVID-19-le reageerimise meetmete kohta.

⁶⁵ Euroopa Parlamendi 25. märtsi 2021. aasta resolutsioon ELi säästva turismi strateegia kehtestamise kohta (2020/2038(INI)), punkt 66.

⁶⁶ Euroopa Parlamendi 25. märtsi 2021. aasta resolutsioon ELi säästva turismi strateegia kehtestamise kohta (2020/2038(INI)), punkt 67.

⁶⁷ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2015. aasta direktiiv (EL) 2015/2302, mis käsitleb pakettreise ja seotud reisikorraldusteenuseid ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 2006/2004 ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2011/83/EL ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu direktiiv 90/314/EMÜ (ELT L 326, 11.12.2015, lk 1), artikli 17 punktid 1 ja 2.

⁶⁸ Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi (EL) 2015/2302 (milles käsitletakse pakettreise ja seotud reisikorraldusteenuseid) kohaldamise kohta, COM(2021) 90 final, 26.2.2021, punktid 4.2.2 ja 5.2.6.

⁶⁹ Vt https://www.test-achats.be/argent/assurances-assistance-voyage/dossier/coronavirus.

⁷⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_et

⁷¹ COM(2020) 789 final.

⁷² COM(2013) 130 final, 13. märts 2013.

⁷³ Vt loetelu nõukogu soovituse (EL) 2020/1475 joonealuses märkuses 3: komisjoni suunised tervise kaitseks ning kaupade ja esmatähtsate teenuste kättesaadavuse tagamiseks ette nähtud piirihaldusmeetmete kohta (ELT C 86I, 16.3.2020, lk 1); COVID-19 puhangu ajal töötajate vaba liikumise õiguse kasutamist käsitlevad suunised (ELT C 102I, 30.3.2020, lk 12); Euroopa Komisjoni presidendi ja Euroopa Ülemkogu eesistuja ühtne Euroopa tegevuskava COVID-19 leviku tõkestamiseks võetud meetmete lõpetamise suunas; komisjoni suunised tervishoiutöötajate vaba liikumise ja väljaõppe miinimumnõuete ühtlustamise kohta seoses COVID-19 pandeemia erakorraliste meetmetega (ELT C 156, 8.5.2020, lk 1); komisjoni teatis „Etapiviisiline ja kooskõlastatud tegevus liikumisvabaduse taastamiseks ja sisepiiridel tehtava kontrolli kaotamiseks“ (ELT C 169, 15.5.2020, lk 30); komisjoni teatis „Kolmas hinnang mittehädavajaliku ELi reisimise ajutise piirangu kohaldamisele“ (COM(2020) 399 final); komisjoni suunised hooajatöötajate kohta ELis COVID-19 puhangu kontekstis (ELT C 235I, 17.7.2020, lk 1); komisjoni teatis rohelise transpordikoridori rakendamise kohta piirihaldusmeetmeid käsitlevate suuniste alusel, et kaitsta inimeste tervist ning tagada kaupade ja esmatähtsate teenuste kättesaadavus (ELT C 96I, 24.3.2020, lk 1); komisjoni suunised lastilendude hõlbustamise kohta COVID-19 puhangu ajal (ELT C 100I, 27.3.2020, lk 1) ning komisjoni suunised laevadel viibivate meremeeste, reisijate ja muude isikute tervise kaitse, repatrieerimise ja reisikorralduste kohta (ELT C 119, 14.4.2020, lk 1).

⁷⁴ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_et.

⁷⁵ https://www.consilium.europa.eu/et/policies/coronavirus/covid-19-travel-and-transport/.

⁷⁶ Nõukogu 30. juuni 2020. aasta soovitus (EL) 2020/912 Euroopa Liitu mittehädavajaliku reisimise ajutise piiramise ja sellise piirangu võimaliku kaotamise kohta (ELT L 208, 1.7.2020, lk 1).

⁷⁷ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/et/ip_20_1986.

⁷⁸ https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/campaign_en.

⁷⁹ Vt COM(2013) 130 final (uue artikli 14 lõiked 6 ja 7) ning COM(2021) 90 final, lk 21.

⁸⁰ https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_et.

⁸¹ Valmistada ette transpordisektori kriisiolukorra lahendamise plaan(id), sealhulgas tervishoiu- ja operatiivmeetmed ning põhilisi transporditeenuseid käsitlevad meetmed.

⁸² COM(2020) 789 final.

Ajakava

https://www.eca.europa.eu/et/Pages/DocItem.aspx?did=58696

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2021

AUTORIÕIGUS

© Euroopa Liit, 2021.

Euroopa Kontrollikoja taaskasutamispoliitikat rakendatakse Euroopa Kontrollikoja otsusega nr 6–2019 avatud andmete poliitika ja dokumentide taaskasutamise kohta.

Kui ei ole märgitud teisiti (nt eraldiseisvates autoriõiguse märgetes), on ELile kuuluv kontrollikoja sisu litsentsitud vastavalt litsentsile Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). See tähendab, et taaskasutamine on lubatud, kui autoriõigustele on viidatud ja muudatused on ära märgitud. Taaskasutaja ei tohi moonutada dokumentide algset tähendust ega sõnumit. Kontrollikoda ei vastuta taaskasutamise tagajärgede eest.

Kui konkreetses sisus, näiteks kontrollikoja töötajatest tehtud fotodel, on kujutatud tuvastatavaid eraisikuid, või kui see sisaldab kolmandate isikute teoseid, tuleb teil taotleda täiendavaid õigusi. Kui luba on saadud, tühistab ja asendab see eespool nimetatud üldise loa ja osutab selgelt mis tahes kasutuspiirangutele.

On võimalik, et ELile mittekuuluva sisu kasutamiseks või taasesitamiseks peate küsima luba otse autoriõiguse omajatelt.

Foto punktis 9: © Getty Images / Vertigo3d.

Foto punktis 45: © Getty Images / Patrick Foto.

Tööstusomandi õigustega hõlmatud tarkvara või dokumendid, nagu patendid, kaubamärgid, registreeritud disainilahendused, logod ja nimed, ei kuulu kontrollikoja taaskasutamispoliitika alla ega ole teile litsentsitud.

Domeeni europa.eu alla koondatud Euroopa Liidu institutsioonide veebisaitidel leidub linke, mis viivad muudele veebisaitidele. Kontrollikoda ei vastuta nende sisu eest ja soovitab teil seetõttu tutvuda nende veebisaitide isikuandmete ja autoriõiguse kaitse põhimõtetega.

Euroopa Kontrollikoja logo kasutamine

Euroopa Kontrollikoja logo ei tohi kasutada ilma kontrollikoja eelneva nõusolekuta.

VÕTA ÜHENDUST ELIGA

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELI KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida järgmisel aadressil: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1952. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.