Condiționalitățile ex ante și rezerva de performanță în domeniul coeziunii: instrumente inovatoare, dar încă ineficace

Sinteză

Condiționalitățile ex ante și rezerva de performanță – instrumente menite să facă posibilă o utilizare mai eficace a cheltuielilor din domeniul coeziunii

I

În cadrul acestui audit, au fost analizate două instrumente specifice introduse pentru perioada de programare 2014-2020 cu scopul de a orienta cheltuielile din domeniul coeziunii în măsură mai mare către rezultate: condiționalitățile ex ante și rezerva de performanță. Condiționalitățile ex ante stabilesc anumite condiții care trebuie îndeplinite înainte de demararea implementării programului sau cel mai târziu până la sfârșitul anului 2016, în timp ce rezerva de performanță constă în punerea deoparte, în cadrul majorității programelor finanțate cu fonduri ESI, a unui procent de 6 % din finanțarea totală acordată unui stat membru, care va fi alocat definitiv sau va fi realocat, în funcție de rezultatele unei examinări a performanțelor care va avea loc în 2019.

Cum a fost efectuat auditul Curții

II

Curtea a urmărit să determine dacă condiționalitățile ex ante, cadrul de performanță și rezerva de performanță au fost utilizate în mod eficace pentru a stimula statele membre să utilizeze mai bine resursele din domeniul coeziunii în perioada de programare 2014-2020. Auditul Curții a acoperit perioada cuprinsă între decembrie 2013 și februarie 2017.

III

Acest audit vine în completarea Raportului special anterior al Curții nr. 2/2017, care abordase tema negocierii de către Comisie a acordurilor de parteneriat și a programelor.

Care au fost constatările Curții

IV

Condiționalitățile ex ante constituie o inovație în politica de coeziune. Per ansamblu, Curtea a constatat că acestea au furnizat un cadru consecvent pentru evaluarea gradului de pregătire al statelor membre de a executa, la începutul perioadei de programare 2014-2020, fondurile acordate de UE. Cu toate acestea, nu este clar în ce măsură ele au determinat producerea efectivă a unor schimbări pe teren. Comisia nu a recurs la posibilitatea de a suspenda plățile la adoptarea programului atunci când se constatase neîndeplinirea unor condiționalități ex ante. Aproape jumătate din cele peste 700 de planuri de acțiune adoptate de statele membre pentru realizarea condiționalităților ex ante neîndeplinite nu erau raportate ca fiind finalizate până la sfârșitul anului 2016. Acestor planuri de acțiune nefinalizate le corespunde cel mult un procent de 27 % din cheltuielile aferente FEDR, Fondului de coeziune și FSE. După adoptarea programelor, RDC nu prevede impunerea de către Comisie a suspendării plăților înainte de raportarea de către statele membre cu privire la finalizarea acțiunilor menite să contribuie la îndeplinirea condiționalităților ex ante în rapoartele anuale de implementare (cu termenul la 30 iunie 2017) sau în rapoartele privind progresele (cu termenul la 31 august 2017).

V

De asemenea, în opinia Curții, este puțin probabil ca rezerva și cadrul de performanță să declanșeze o realocare semnificativă a cheltuielilor din domeniul coeziunii către programe mai performante în perioada 2014-2020. În special, eventualele realocări vor avea loc în interiorul aceluiași program sau/și între programe ale aceluiași stat membru. Într-adevăr, un procent de 6 % din finanțarea acordată de FEDR, Fondul de coeziune și FSE a fost pus deoparte pentru rezerva de performanță, însă modul în care aceasta a fost concepută nu oferă suficiente stimulente pentru a orienta programele operaționale în mai mare măsură către rezultate, deoarece se bazează în principal pe efectuarea cheltuielilor și pe realizări. În plus, alocarea definitivă a finanțării suplimentare are loc chiar și în cazul în care obiectivele de etapă nu sunt îndeplinite integral până în 2018; dacă se recurge la realocare, aceasta se poate realiza cel mult în cadrul aceluiași stat membru. Noile măsuri, și anume suspendarea plăților și impunerea de corecții financiare, care se pot aplica în cazul unei performanțe insuficiente, reprezintă un pas în direcția cea bună, dar fac obiectul unor condiții restrictive și este așadar puțin probabil să fie puse în practică.

Care sunt recomandările Curții

VI

În opinia Curții, modificarea reglementărilor aplicabile actualei perioade de programare, 2014-2020, nu ar fi eficientă din punctul de vedere al costurilor în cazul niciunuia dintre instrumentele de finanțare. Curtea încurajează însă statele membre să finalizeze și Comisia să evalueze planurile de acțiune convenite și să continue măsurile în vederea îndeplinirii tuturor condiționalităților ex ante. În plus, dispozițiile existente privind rezerva de performanță ar trebui utilizate cât mai mult posibil, astfel încât să se evite orice risipă de bani.

VII

Recomandările Curții vizează așadar perioada de după 2020, în cursul căreia, dacă sunt menținute, ambele instrumente ar trebui să fie consolidate, astfel încât să existe o probabilitate mai mare ca acestea să contribuie la o utilizare mai eficace a resurselor pentru domeniul coeziunii. Prin urmare, la elaborarea propunerii sale legislative pentru perioada de după 2020, Comisia ar trebui:

• Recomandarea 1: să dezvolte în continuare condiționalitățile ex ante în direcția utilizării lor ca instrument de evaluare a gradului de pregătire al statelor membre de a executa fondurile acordate de UE și, în special:
  1. să reevalueze pertinența și utilitatea fiecăreia dintre condiționalitățile ex ante care au fost definite pentru perioada 2014-2020, să elimine suprapunerile și să păstreze doar condiționalitățile care au un impact veritabil asupra realizării eficace a obiectivelor politicii;
  2. să asigure o coerență între condiționalitățile ex ante pentru perioada de după 2020 și semestrul european;
  3. să stabilească criterii de evaluare clare, dotate cu ținte măsurabile ori de câte ori acest lucru este fezabil, pentru a se garanta o înțelegere comună a ceea ce trebuie realizat, și
  4. să impună îndeplinirea și aplicarea condiționalităților ex ante pe toată durata perioadei de programare și să urmărească îndeplinirea lor ținând seama de eventuala sarcină administrativă implicată.
• Recomandarea 2: să analizeze posibilitatea de a transforma rezerva de performanță, pentru perioada de după 2020, într-un instrument mai orientat către rezultate, care să permită alocarea fondurilor către acele programe care au obținut rezultate bune, și, în special, să analizeze posibilitatea de a propune:
  1. continuarea dezvoltării rezervei de performanță, pe baza învățămintelor desprinse, astfel încât aceasta să devină un instrument care să promoveze mai bine și să recompenseze buna performanță, prevăzând că programele operaționale trebuie să demonstreze ce anume intenționează să realizeze cu finanțarea suplimentară;
  2. recurgerea în măsură mai mare la indicatori de rezultat imediat și transformarea etapelor-cheie de implementare în instrumente care să demonstreze mai bine, la evaluare, performanța reală a intervențiilor pe termen lung în infrastructură și
  3. revizuirea condițiilor pentru suspendarea plăților și corecțiile financiare, astfel încât să se poată aborda mai ușor și într-un stadiu mai timpuriu situațiile de performanță insuficientă, în vederea creșterii și mai mult a stimulentelor pentru o execuție adecvată a fondurilor.

Introducere

Orientarea către performanță constituie o prioritate majoră pentru Comisie în perioada 2014-2020

01

Fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI) reprezintă mai puțin de 0,4 % din PIB-ul Uniunii Europene, dar au un impact semnificativ asupra economiilor a numeroase state membre. Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul de coeziune (FC) și Fondul social european (FSE), cărora le corespunde o alocare totală de 349,4 miliarde de euro în perioada de programare 2014-2020, reprezintă 75 % din fondurile ESI. Conform unor date recente ale Comisiei pentru perioada de programare 2007-2013, există nouă state membre în care cheltuielile aferente FEDR și Fondului de coeziune reprezintă peste 30 % din totalul cheltuielilor publice de investiții. În patru state membre (Ungaria, Lituania, Slovacia și Letonia), aceste cheltuieli reprezintă chiar mai mult de jumătate din totalul investițiilor publice². Din acest motiv, utilizarea optimă a acestor fonduri este extrem de importantă.

02

În perioada 2014-2020, Comisia poate recurge la două instrumente specifice pentru a stimula statele membre să utilizeze mai bine cheltuielile din domeniul coeziunii și pentru a condiționa punerea la dispoziție a fondurilor UE de respectarea de către statele membre a anumitor cerințe legate de implementarea fondurilor ESI:

• condiționalități ex ante;
• un cadru de performanță și o rezervă de performanță.

03

Aceste două instrumente specifice fac parte dintr-o gamă mai largă de măsuri menite să consolideze orientarea către rezultate a cheltuielilor din domeniul coeziunii. Regulamentul privind dispozițiile comune (RDC) pentru perioada 2014-2020 (care stabilește normele pentru toate fondurile ESI) prevede, în egală măsură, următoarele³:

• concentrarea finanțării pe obiectivele tematice și prioritățile de investiții ce decurg din Strategia Europa 2020;
• o utilizare mai structurată a logicii de intervenție pe parcursul exercițiului de programare, începând cu identificarea nevoilor în materie de investiții și specificarea rezultatelor vizate pe termen lung, și
• o utilizare mai consecventă și mai cuprinzătoare a indicatorilor de performanță pentru măsurarea progreselor înregistrate în obținerea acestor rezultate.

04

Aceste trei aspecte au fost examinate în Raportul special nr. 2/2017 al Curții, intitulat „Negocierea de către Comisie a acordurilor de parteneriat și a programelor din domeniul coeziunii pentru perioada 2014-2020: cheltuielile sunt direcționate într-o măsură mai mare către prioritățile Strategiei Europa 2020, dar sunt instituite mecanisme din ce în ce mai complexe pentru măsurarea performanței”.

Condiționalitățile ex ante: stabilirea unor cerințe minime la începutul implementării programelor

05

Condiționalitățile ex ante obligă statele membre să îndeplinească anumite condiții înainte de implementarea programelor operaționale⁴. Lista celor 36 de condiționalități ex ante figurează în anexa I. Există două tipuri de astfel de condiționalități:

• condiționalități ex ante generale, în număr de șapte. Acestea vizează consolidarea punerii în aplicare și a asigurării respectării legislației UE (de exemplu, a celei privind achizițiile publice, privind ajutoarele de stat și privind combaterea discriminării). Ele se aplică diferitor sectoare și politici din toate statele membre ale UE; și
• condiționalități ex ante tematice, în număr de 29. Per ansamblu, acestea erau aplicabile în aproximativ 2 700 de cazuri în diferitele programe operaționale aferente FEDR, Fondului de coeziune și FSE, fiind legate de prioritățile de investiții selectate în cadrul celor 11 obiective tematice ale fondurilor ESI pentru perioada 2014-2020⁵.

06

La elaborarea acordurilor de parteneriat și a programelor operaționale pentru perioada de programare 2014-2020, statele membre au trebuit să evalueze dacă condiționalitățile ex ante erau aplicabile obiectivelor specifice urmărite în cadrul priorităților de investiții din programele lor operaționale, pe baza unui ansamblu comun de criterii stabilite în RDC⁶, după care au trebuit să determine dacă sunt îndeplinite aceste condiționalități. Această autoevaluare este documentată în acordul de parteneriat și în programele operaționale, care sunt înaintate Comisiei spre aprobare.

07

Comisia evaluează informațiile furnizate de statele membre în ceea ce privește aplicabilitatea și îndeplinirea condiționalităților ex ante atunci când negociază acordurile de parteneriat și programele operaționale, tot pe baza criteriilor stabilite în RDC⁷. În plus, în martie 2013, Comisia a publicat o serie de orientări privind condiționalitățile ex ante, destinate personalului său responsabil de desfășurarea negocierilor cu autoritățile naționale pentru acordurile de parteneriat și programele operaționale⁸. Versiunea finală a acestor orientări a devenit disponibilă în luna februarie 2014.

08

În ceea ce privește condiționalitățile ex ante care nu sunt încă îndeplinite la data transmiterii acordului de parteneriat și/sau a programelor operaționale către Comisie, statele membre au obligația de a prezenta o listă de acțiuni care trebuie întreprinse și organismele responsabile, alături de un calendar de punere în aplicare a acestor acțiuni (plan de acțiune). Atunci când adoptă un program operațional, Comisia poate suspenda integral sau parțial, până la finalizarea acestor acțiuni, plățile intermediare pentru prioritățile de investiții relevante din programul operațional.

09

Aceste planuri de acțiune trebuiau să fie finalizate până la 31 decembrie 2016⁹. Statele membre trebuie să raporteze cu privire la stadiul îndeplinirii condiționalităților lor ex ante cel mai târziu în raportul lor anual de implementare, care trebuie prezentat până la data de 30 iunie 2017¹⁰, sau în rapoartele privind progresele înregistrate, care trebuie prezentate până la 31 august 2017¹¹. În cazul în care un stat membru nu îndeplinește una sau alta dintre condiționalitățile ex ante până la 31 decembrie 2016, Comisia poate suspenda plățile intermediare pentru prioritățile din cadrul programului operațional în cauză¹².

10

Amploarea și sfera de aplicare a condiționalităților ex ante, astfel cum sunt definite în RDC, făcuseră obiectul unor negocieri intense între Comisie, Parlamentul European și Consiliu atunci când a fost negociat pachetul legislativ pentru perioada de programare 2014-2020. Negocierile au debutat în luna iulie 2012 (pe baza propunerii legislative a Comisiei din octombrie 2011) și s-au încheiat în luna decembrie 2013.

11

În cursul acestor negocieri, s-a convenit că condiționalitățile ex ante ar trebui să vizeze doar aspectele strict legate de punerea în aplicare a politicii de coeziune. În plus, s-a decis că statele membre trebuie să evalueze aplicabilitatea acestor condiționalități numai în cazul în care primesc o contribuție din partea UE¹³.

12

În figura 1 se oferă o imagine de ansamblu a calendarului pentru îndeplinirea condiționalităților ex ante.

Cadrul de performanță și rezerva de performanță: alocarea unei părți a fondurilor din partea UE în funcție de rezultatele examinării performanțelor din 2019

13

Statele membre trebuie, de asemenea, să pună deoparte, într-o rezervă de performanță pentru fondurile ESI, o proporție din finanțarea UE care le-a fost alocată. Această rezervă poate fi alocată definitiv și, eventual, realocată în funcție de rezultatele unei examinări a performanțelor care va avea loc în 2019, pe baza unor indicatori specificați în cadrul de performanță.

14

Rezerva de performanță aferentă perioadei 2014-2020 corespunde unui procent de 6 % din fondurile din cadrul FEDR, al FSE și al Fondului de coeziune alocate obiectivului „investiții pentru creștere economică și ocuparea forței de muncă” și din fondurile alocate pentru fiecare categorie de regiune, cu anumite excepții¹⁴. Această rezervă poate varia între 5 % și 7 % din alocare, pentru fiecare axă prioritară din cadrul unui program operațional. Cu toate acestea, în conformitate cu prevederile RDC, nu se constituie o rezervă de performanță pentru axele prioritare dedicate:

• Inițiativei privind ocuparea forței de muncă în rândul tinerilor (Youth Employment Initiative – YEI) din cadrul FSE¹⁵;
• asistenței tehnice și
• programelor consacrate inițiativei privind IMM-urile¹⁶.

15

La rândul lor, nici programele de cooperare teritorială europeană (CTE) nu fac obiectul cerinței privind rezerva de performanță.

16

Există trei tipuri de indicatori de performanță pentru a monitoriza progresele realizate în ceea ce privește implementarea programelor¹⁷:

• indicatori financiari, care măsoară absorbția fondurilor alocate fiecărei axe prioritare;
• indicatori de realizare, care măsoară punerea în aplicare a acțiunilor prevăzute în cadrul priorităților de investiții ale programelor operaționale, și
• indicatori de rezultat, care măsoară îndeplinirea obiectivelor specifice ale programelor operaționale.

17

Pentru fiecare axă prioritară, programele operaționale (cu excepția axelor pentru asistență tehnică și a programelor operaționale consacrate inițiativei privind IMM-urile) trebuie să definească un cadru de performanță constituit dintr-un subset de indicatori deja stabiliți în aceste programe¹⁸ și, acolo unde este necesar, din etape-cheie de implementare. Pentru fiecare dintre indicatorii de performanță și etapele-cheie de implementare cuprinse în cadrul de performanță, statele membre trebuie să stabilească obiective de etapă (care trebuie atinse până în luna decembrie 2018) și ținte (care trebuie atinse până în luna decembrie 2023).

18

Programele operaționale pot prevedea etape-cheie de implementare pentru fiecare cadru de performanță în care nu se pot determina indicatori de realizare și/sau de rezultat a căror măsurare să fie posibilă până în 2019¹⁹. Etapele-cheie de implementare sunt indicatori care reflectă faptul că implementarea programului a început sau este în curs de desfășurare. Un exemplu de astfel de indicator este numărul de proiecte selectate sau aprobate.

19

În 2019, rezerva de performanță va fi alocată definitiv pentru acele programe operaționale și priorități care și-au îndeplinit obiectivele de etapă sau etapele-cheie de implementare. În cazul contrar, rezerva poate fi realocată altor priorități din cadrul aceluiași program operațional sau altor programe operaționale care și-au îndeplinit obiectivele de etapă. De asemenea, Comisia poate suspenda plățile intermediare pentru o anumită prioritate în cazul unei nerespectări grave a obiectivelor de etapă convenite, din cauza unor deficiențe de implementare clar identificate. În mod similar, Comisia poate aplica corecții financiare pentru o anumită prioritate în cazul unei neîndepliniri grave, până la sfârșitul anului 2023, a țintelor convenite²⁰. Aceste măsuri pot fi aplicate pe baza unei examinări a rapoartelor finale de implementare, care, pentru programele aferente FEDR, Fondului de coeziune și FSE, vor fi prezentate abia în februarie 2025.

Sfera și abordarea auditului

20

Curtea a urmărit, în cadrul acestui audit, să examineze dacă condiționalitățile ex ante, cadrul de performanță și rezerva de performanță au fost utilizate în mod eficace pentru a stimula statele membre să utilizeze mai bine resursele din domeniul coeziunii în perioada de programare 2014-2020.

21

Activitățile de audit desfășurate de Curte pentru prezentul raport au cuprins următoarele:

• o examinare a dispozițiilor de reglementare referitoare la condiționalitățile ex ante și la cadrul de performanță, inclusiv a dispozițiilor referitoare la rezerva de performanță;
• o examinare a stadiului îndeplinirii, la 31 decembrie 2016, a condiționalităților ex ante, precum și a planurilor de acțiune corespunzătoare, pe baza datelor de monitorizare ale Comisiei și a documentelor justificative ale statelor membre;
• o analiză aprofundată a cinci acorduri de parteneriat și a 14 programe operaționale aferente FEDR și FSE, precum și a informațiilor complementare privind modul în care statele membre și-au realizat autoevaluarea aplicabilității și a îndeplinirii condiționalităților ex ante;
• o analiză a cadrului de performanță, inclusiv a stabilirii obiectivelor de etapă și a țintelor pentru indicatorii de realizare aferenți acestor programe operaționale, precum și a influenței acestui cadru asupra condițiilor pentru alocarea rezervei de performanță;
• discuții purtate cu peste 50 de membri ai personalului din cadrul Direcției Generale Politică Regională și Urbană (DG REGIO) și al Direcției Generale Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune (DG EMPL) și cu peste 40 de funcționari de la nivelul administrației statelor membre și al reprezentanțelor permanente ale acestora la Bruxelles și
• consultări cu experți în domeniul politicilor regionale, structurale și de coeziune ale Uniunii Europene și al procesului bugetar bazat pe performanță, dar și cu experți naționali și cu personalul reprezentanțelor permanente ale statelor membre pe lângă Uniunea Europeană.

22

Cele 14 programe operaționale aferente FEDR și FSE examinate provin din cinci state membre (Spania, Irlanda, Croația, Polonia și România). În plus, Curtea a efectuat o vizită de studiu și în Danemarca, în legătură cu două programe operaționale. Analiza Curții s-a axat pe obiectivul tematic 1 – „consolidarea cercetării, a dezvoltării tehnologice și a inovării” – și pe obiectivul tematic 8 – „promovarea sustenabilității și a calității locurilor de muncă și sprijinirea mobilității forței de muncă”. Aceste două obiective tematice au fost selectate în primul rând pentru că lor le corespunde cea mai importantă alocare financiară din partea FEDR (obiectivul tematic 1) și, respectiv, a FSE (obiectivul tematic 8), în toate statele membre.

23

Curtea a ținut seama, de asemenea, de documentul Comisiei cu privire la valoarea adăugată a condiționalităților ex ante în cadrul fondurilor structurale și de investiții europene²¹.

24

Perioada acoperită de acest audit este cuprinsă între decembrie 2013 și februarie 2017, lună în care Curtea a obținut de la Comisie datele cu privire la stadiul îndeplinirii a condiționalităților ex ante care fusese raportat de către statele membre până în acel moment. În plus, Curtea a luat în considerare informațiile Comisiei privind stadiul, la jumătatea lunii septembrie 2017, al îndeplinirii condiționalităților ex ante raportat de statele membre în rapoartele lor anuale de implementare și în rapoartele privind progresele până la 30 iunie, respectiv 31 august 2017.

Observații

Condiționalitățile ex ante au furnizat un cadru consecvent pentru evaluarea gradului de pregătire al statelor membre de a pune în aplicare politica de coeziune, dar nu este clar în ce măsură acestea au determinat producerea efectivă a unor schimbări pe teren

25

Condiționalitățile ex ante ar trebui să garanteze că statele membre pot implementa fondurile ESI în mod eficace, prin stipularea unei serii de condiții care trebuie să fie îndeplinite cel mai târziu până la sfârșitul anului 2016. Ele constituie, de asemenea, un instrument care permite corelarea mai îndeaproape a politicii de coeziune cu guvernanța economică a Uniunii Europene.

26

Curtea a examinat:

• dacă statele membre considerau că erau îndeplinite condiționalitățile ex ante la momentul adoptării programelor operaționale și/sau la 31 decembrie 2016, precum și progresele înregistrate de aceste state în punerea în aplicare a planurilor de acțiune corespunzătoare;
• dacă autoevaluarea statelor membre cu privire la îndeplinirea condiționalităților ex ante era validă și dacă abordarea Comisiei cu privire la neîndeplinirea lor era adecvată;
• dacă evaluarea realizată de Comisie cu privire la condiționalitățile ex ante a fost coordonată în mod eficace cu semestrul european și cu alte surse de informații;
• dacă dispozițiile de reglementare în ceea ce privește monitorizarea/evaluarea condiționalităților ex ante după 2016 permit utilizarea judicioasă a acestora ulterior.

Statele membre consideră că aproape două treimi din condiționalitățile ex ante tematice erau îndeplinite la sfârșitul anului 2016

27

Datele de monitorizare ale Comisiei indică faptul că, per ansamblu, statele membre considerau că aproximativ 65 % din condiționalitățile ex ante tematice fuseseră îndeplinite până la momentul adoptării programelor operaționale sau cel mai târziu până la 31 decembrie 2016.

28

Situația diferă însă în mod semnificativ de la o condiționalitate ex ante la alta. Figura 2 arată că, la momentul adoptării, 8 dintre cele 29 de condiționalități ex ante tematice erau îndeplinite în mai puțin de jumătate din cazuri, iar alte patru, în mai puțin de un sfert din cazuri: condiționalitățile 6.1 – „sectorul apei: existența unei politici tarifare privind apele” și 6.2 – „sectorul deșeurilor: promovarea unor investiții sustenabile din punct de vedere economic și de mediu în sectorul deșeurilor”, 8.4 – „îmbătrânire activă și în condiții bune de sănătate” și 7.1 – „transporturi: existența unuia sau a mai multor planuri sau cadre cuprinzătoare pentru investiții în transporturi”.

Progrese modeste, până la sfârșitul anului 2016, în ceea ce privește finalizarea planurilor de acțiune pentru condiționalitățile ex ante neîndeplinite, dar aceste progrese au luat mai mult avânt pe măsură ce s-au apropiat termenele de raportare

29

În luna februarie 2017, datele de monitorizare ale Comisiei indicau faptul că aproape jumătate din cele peste 700 de planuri de acțiune pentru condiționalitățile ex ante neîndeplinite nu erau raportate de statele membre ca fiind finalizate la sfârșitul anului 2016. Până la jumătatea lunii septembrie 2017, după primirea de la statele membre a rapoartelor anuale de implementare și a rapoartelor privind progresele, această cifră a coborât, potrivit Comisiei, la 58 de planuri de acțiune pentru condiționalități ex ante neîndeplinite.

30

Îndeplinirea condiționalităților ex ante s-a dovedit a fi dificilă. Statele membre au adoptat trei tipuri diferite de planuri de acțiune: planuri de acțiune la nivel național (și anume, câte un plan de acțiune orizontal pentru fiecare condiționalitate ex ante, valabil pentru toate programele operaționale), planuri de acțiune specifice programului (planuri de acțiune pentru fiecare program operațional) și planuri de acțiune mixte, care combină cele două abordări. În total, în cadrul politicii de coeziune, existau 761 de planuri de acțiune pentru toate statele membre ale UE.

31

Numărul cel mai mare de planuri de acțiune erau legate de condiționalitatea ex ante generală 7 – „sistemele statistice și indicatorii de rezultat” (110 planuri) și de condiționalitatea tematică 1.1 – „strategii naționale sau regionale de specializare inteligentă” (93 de planuri). De exemplu, condiționalitatea 1.1 a fost evaluată ca fiind neîndeplinită în 20 de state membre și condiționalitatea 7, în 19 state membre.

32

Din analiza Curții privind datele de monitorizare ale Comisiei reiese că, până în februarie 2017, 380 dintre aceste 761 de planuri de acțiune (50 %) nu fuseseră declarate ca fiind finalizate până la sfârșitul anului 2016. Examinarea cu privire la finalizarea planurilor de acțiune până la 31 decembrie 2016, astfel cum fusese aceasta raportată de statele membre în rapoartele lor anuale de implementare până la 30 iunie 2017 și în rapoartele lor privind progresele până la 31 august 2017, a indicat faptul că 703 planuri de acțiune fuseseră finalizate, ceea ce reprezintă o creștere de la 50 % la 92 %.

Progresele cele mai lente au fost înregistrate în legătură cu condiționalitățile ex ante generale privind achizițiile publice și ajutoarele de stat

33

Datele de monitorizare ale Comisiei arătau că, în februarie 2017, se reușise finalizarea tuturor planurilor de acțiune doar pentru cinci condiționalități ex ante tematice și că, pentru condiționalitățile generale, niciunul dintre planurile de acțiune nu fusese finalizat. Aceste cinci condiționalități ex ante reprezintă 17 dintr-un număr total de 761 de planuri de acțiune (mai puțin de 3 %). Ele sunt: condiționalitatea 4.2 – „acțiuni de promovare a unei cogenerări cu randament ridicat a energiei termice și a energiei electrice” (un plan de acțiune), 4.3 – „acțiuni de promovare a producției și a distribuției de energie din surse regenerabile” (două planuri de acțiune), 7.4 – „dezvoltarea de sisteme inteligente de distribuție, stocare și transport al energiei electrice” (trei planuri de acțiune), 8.2 – „activități independente, spirit antreprenorial și deschiderea unei afaceri” (un plan de acțiune) și 9.1 – „existența și implementarea unui cadru strategic de politică națională pentru reducerea sărăciei” (10 planuri de acțiune). Până la jumătatea lunii septembrie 2017, potrivit Comisiei, se reușise finalizarea tuturor planurilor de acțiune pentru 16 condiționalități ex ante tematice și pentru 5 condiționalități ex ante generale. Acestor condiționalități le corespund 222 de planuri de acțiune, respectiv 30 % din totalitatea acestor planuri.

34

Progresele cele mai lente în direcția finalizării tuturor planurilor de acțiune aferente au fost observate în legătură cu condiționalitatea generală 4 – „achizițiile publice” (au fost finalizate 2 din 57 de planuri de acțiune) și cu condiționalitatea 5 – „ajutoare de stat” (1 singur plan finalizat din 50 de planuri de acțiune). Curtea reamintește că nerespectarea normelor naționale și ale UE în materie de achiziții publice și de ajutoare de stat constituie două dintre principalele surse de nereguli în domeniul politicii de coeziune²². Rate scăzute de finalizare au fost remarcate și în legătură cu condiționalitățile ex ante tematice 6.1 – „sectorul apei: existența unei politici tarifare privind apele”, 6.2 – „sectorul deșeurilor: promovarea unor investiții sustenabile din punct de vedere economic și de mediu în sectorul deșeurilor”, 8.1 – „politicile active în domeniul pieței forței de muncă sunt concepute și aplicate prin prisma orientărilor privind ocuparea forței de muncă” și 8.3 – „instituțiile pieței forței de muncă sunt modernizate și consolidate”. Analiza Curții cu privire la datele de monitorizare ale Comisiei evidențiază însă o creștere semnificativă a numărului de planuri de acțiune declarate ca fiind finalizate între luna februarie și jumătatea lunii septembrie 2017, de la 381 la 703 planuri de acțiune dintr-un număr total de 761 (92 %) (a se vedea figura 3).

Până în februarie 2017, numai trei state membre raportaseră că își finalizaseră toate planurile de acțiune, această cifră crescând la 11 state membre până la jumătatea lunii septembrie 2017

35

Pe baza informațiilor primite de la statele membre, Comisia a evaluat că, până în februarie 2017, numai trei state membre își finalizaseră toate planurile de acțiune până la sfârșitul anului 2016 (Letonia, Lituania și Finlanda). Totodată, existau zece state membre (Bulgaria, Irlanda, Grecia, Spania, Croația, Italia, Luxemburg, Ungaria, Slovacia și Suedia) care declaraseră că finalizaseră mai puțin de jumătate din planurile lor de acțiune. Cu toate acestea, potrivit Comisiei, la jumătatea lunii septembrie 2017 existau 11 state membre (Belgia, Republica Cehă, Estonia, Finlanda, Letonia, Lituania, Țările de Jos, Portugalia, Suedia, Slovenia și Slovacia) care își finalizaseră toate planurile de acțiune (a se vedea figura 4).

36

Durata medie necesară statelor membre să finalizeze planurile de acțiune și Comisiei să finalizeze evaluarea era de aproximativ 20 de luni (pe baza celor 703 planuri de acțiune finalizate până la jumătatea lunii septembrie 2017, conform datelor de monitorizare ale Comisiei). Durata varia considerabil între diversele condiționalități ex ante tematice, precum și între condiționalitățile tematice și cele generale (a se vedea figura 5).

O proporție de aproximativ 27 % din totalul finanțării disponibile în cadrul FEDR, al Fondului de coeziune și al FSE corespunde unor obiective tematice pentru care condiționalitățile ex ante nu erau încă raportate ca fiind îndeplinite în luna februarie 2017

37

Comisia nu a fost în măsură să furnizeze date privind volumul de finanțare afectat de planurile de acțiune. Prin urmare, Curtea a procedat la estimarea cuantumului fondurilor UE alocate pentru prioritățile de investiții în legătură cu care nu erau îndeplinite condiționalitățile ex ante, pe baza informațiilor financiare disponibile pentru fiecare obiectiv tematic. Conform estimării sale, din bugetul total al UE de 349,4 miliarde de euro aferent FEDR, Fondului de coeziune și FSE (incluzând YEI) pentru perioada 2014-2020, la momentul adoptării programelor operaționale, existau planuri de acțiune pentru cel mult 199,8 miliarde de euro (57 %). Până în luna februarie 2017, această proporție a scăzut la cel mult 27 %.

Autoevaluările realizate de către statele membre examinate cu privire la condiționalitățile ex ante erau excesiv de pozitive și lipsite de consecvență

Condiționalitățile ex ante erau percepute de statele membre ca fiind un instrument util pentru autoevaluare, dar impactul asupra eficacității cheltuielilor din domeniul coeziunii este incert

38

Per ansamblu, statele membre examinate considerau condiționalitățile ex ante ca fiind un instrument util pentru autoevaluare, contribuind la identificarea anumitor deficiențe. În unele cazuri, ele erau percepute, de asemenea, ca un stimulent pentru consolidarea capacității de planificare strategică în țara respectivă. Condiționalitățile ex ante au ajutat statele membre să devină mai conștiente de punctele lor forte și slabe, dar impactul lor asupra utilizării eficace a sprijinului din partea UE va depinde în foarte mare măsură de asumarea condiționalităților de către statele membre și de angajamentul acestora din urmă.

39

Cu toate acestea, așteptările în ceea ce privește impactul potențial al condiționalităților ex ante erau diferite. În majoritatea cazurilor, reprezentanții statelor membre nu considerau că îndeplinirea unei condiționalități putea antrena în mod automat o punere în aplicare mai eficace a politicii de coeziune și rezultate mai bune.

Criteriile de evaluare a condiționalităților ex ante sunt adesea de natură generică și lasă o marjă considerabilă de interpretare statelor membre

40

Analiza Curții cu privire la criteriile specificate în RDC pentru evaluarea îndeplinirii condiționalităților ex ante pune în evidență faptul că aceste criterii sunt adesea de natură generică și lasă astfel o marjă considerabilă de interpretare. În special, ele nu fac referire la ținte cuantificabile specifice, chiar și în cazurile în care s-ar fi putut deriva astfel de ținte din cadrul existent de politică al UE.

41

Comisia a publicat documente detaliate de orientare conținând subcriterii suplimentare care precizează așteptările sale pentru fiecare criteriu ce decurge din RDC²³. Utilizarea acestor orientări era însă facultativă pentru statele membre, întrucât RDC stipula că pot fi aplicate în scopul evaluării numai criteriile prevăzute în regulament. Mai mult, conform prevederilor RDC, Comisia trebuia, de asemenea, să vegheze să respecte competențele naționale și regionale atunci când evalua caracterul adecvat al măsurilor de politică²⁴.

42

De exemplu, criteriile specificate în RDC pentru condiționalitățile ex ante tematice 3.1 – „promovarea spiritului antreprenorial” și 8.2 – „activități independente, spirit antreprenorial și deschiderea unei afaceri” fac referire la măsuri vizând reducerea timpului și a costurilor necesare pentru înființarea unei întreprinderi și pentru obținerea licențelor și a autorizațiilor. Ele nu impun însă statelor membre să atingă țintele în materie stabilite în cadrul inițiativei în favoarea întreprinderilor mici – Small Business Act²⁵, conform recomandărilor Consiliului Competitivitate din mai 2011: durată de trei zile lucrătoare pentru înființarea unei întreprinderi, costuri de maximum 100 de euro pentru a înființa o întreprindere, durată de cel mult trei luni pentru obținerea licențelor și a autorizațiilor. În schimb, Regulamentul privind dispozițiile comune sugerează că aceste ținte ar trebui luate în considerare, dar nu că trebuie neapărat atinse. Analiza Curții relevă că, în lipsa unor ținte specifice, statele membre și-au exercitat, în general, puterea de apreciere pentru a stabili dacă condiționalitățile ex ante erau îndeplinite.

43

Potrivit Comisiei, durata medie, în 2016, de înființare a unei societăți cu răspundere limitată în statele membre UE-28 era de 3,3 zile, iar costul aferent înmatriculării unei întreprinderi nou-înființate era de 320 de euro. 16 dintre cele 28 de state membre nu îndeplineau ținta referitoare la costurile aferente înființării unei întreprinderi (mai puțin de 100 de euro), iar 7 state membre nu îndeplineau ținta referitoare la timpul necesar pentru înființarea unei întreprinderi²⁶.

44

Cu toate acestea, 9 dintre cele 24 de state membre pentru care condiționalitatea ex ante 3.1 era aplicabilă adoptaseră, în total, 13 planuri de acțiune referitoare la aceasta, iar pentru 7 dintre aceste state membre planurile de acțiune au fost evaluate ca fiind finalizate până în luna februarie 2017 (a se vedea figura 3). În plus, statele membre considerau că această condiționalitate era îndeplinită în peste 70 % din cazuri (a se vedea figura 2).

45

Curtea remarcă, de asemenea, faptul că, inițial, Comisia propusese astfel de ținte specifice care trebuiau atinse pentru condiționalitățile 3.1 – „promovarea spiritului antreprenorial” și 8.2 – „activități independente”²⁷. În cursul negocierilor tripartite privind pachetul legislativ, ele au fost însă eliminate din RDC. Aceasta a dus la o situație în care evaluarea îndeplinirii sau nu a unei condiționalități a devenit, în esență, subiectivă, iar Comisia nu avea la dispoziție decât mijloace limitate pentru a contesta autoevaluarea statelor membre.

Lipsă de consecvență în evaluarea de către statele membre a îndeplinirii condiționalităților ex ante

46

Au existat, de asemenea, cazuri în care statele membre au interpretat eronat prevederile din RDC și alte cazuri în care nu au evaluat în mod consecvent îndeplinirea condiționalităților ex ante. În aceste cazuri, Comisia nu a insistat asupra unei evaluări corecte.

47

De exemplu, un astfel de caz s-a observat în legătură cu condiționalitatea 8.1 referitoare la capacitatea statelor membre de a furniza servicii personalizate de ocupare a forței de muncă și măsuri active și preventive de politică în domeniul pieței forței de muncă, precum și cu condiționalitatea 8.3 privind acțiunile întreprinse pentru a crea astfel de servicii. Criteriile de evaluare subiacente acestor două condiționalități se exclud, de fapt, reciproc, deoarece condiționalitatea 8.3 presupune neîndeplinirea condiționalității 8.1 (a se vedea figura 6).

48

Prin urmare, dacă evaluează că sunt îndeplinite criteriile aferente condiționalității 8.1 cu privire la capacitatea statelor membre de a furniza servicii personalizate de ocupare a forței de muncă și măsuri active și preventive de politică în domeniul pieței forței de muncă, statele membre nu pot, în același timp, să întreprindă acțiuni pentru a consolida capacitățile de furnizare a unor astfel de servicii, așa cum o cere condiționalitatea 8.3. Din analiza Curții cu privire la 14 programe operaționale, reiese însă că programele elaborate de două dintre cele cinci state membre examinate (Polonia și Croația²⁸) au evaluat criteriile pentru condiționalitatea 8.1 ca fiind îndeplinite și totuși au alocat fonduri UE pentru modernizarea serviciilor de ocupare a forței de muncă. Mai mult, în cazul programului operațional polonez, Curtea a constatat că autoritățile naționale evaluaseră aceste două condiționalități ca un tot unitar și concluzionaseră că ambele erau îndeplinite.

49

Curtea a identificat, în egală măsură, o serie de bune practici în care Comisia a oferit în mod proactiv sprijin statelor membre pentru a elabora strategiile necesare pentru a putea îndeplini o condiționalitate ex ante. Caseta 1 conține un exemplu de astfel de bune practici.

Condiționalitățile ex ante nu sunt coordonate în măsură suficientă cu semestrul european și cu informațiile disponibile de la alte servicii ale Comisiei

50

Atunci când evaluează îndeplinirea condiționalităților ex ante, direcția generală competentă ar trebui să țină seama, în egală măsură, de cunoștințele dobândite în alte contexte, cum ar fi semestrul european, sau de informațiile colectate de alte direcții generale sau în cadrul propriilor sale activități de monitorizare.

Evaluarea de către Comisie a îndeplinirii condiționalităților ex ante nu concordă cu analiza din rapoartele de țară din cadrul semestrului european

51

În cadrul semestrului european, Comisia prezintă rapoarte de țară și formulează recomandări specifice pentru fiecare stat membru. Aceste rapoarte prezintă o analiză anuală a provocărilor economice și sociale cu care se confruntă toate statele membre ale UE.

52

Comisia nu a ținut însă întotdeauna seama de cunoștințele sale privind problemele structurale cu care se confruntau statele membre, cunoștințe dobândite în contextul semestrului european, cu ocazia evaluării consecvenței și a caracterului adecvat al informațiilor furnizate de către statul membru cu privire la condiționalitățile ex ante. În august 2014, Comisia a adoptat orientări interne privind condiționalitățile ex ante pentru fondurile ESI²⁹, însă ele nu abordau problema asigurării coerenței între evaluarea acestor condiționalități și semestrul european.

53

Analiza Curții a relevat, de exemplu, că trei dintre cele cinci state membre examinate (Polonia, Croația și Spania) considerau că condiționalitatea ex ante 8.1 cu privire la capacitatea statelor membre de a furniza servicii personalizate de ocupare a forței de muncă și măsuri active și preventive de politică în domeniul pieței forței de muncă³⁰ era îndeplinită. Comisia a acceptat această evaluare, deși rapoartele sale de țară ulterioare au indicat deficiențe semnificative în legătură cu aceste criterii (a se vedea caseta 2).

54

În plus, în comunicarea sa privind analiza anuală a creșterii pentru 2017, Comisia a remarcat că „reformele structurale nu au fost încă finalizate în multe state membre și punerea în aplicare a recomandărilor specifice fiecărei țări este mult prea adesea neuniformă. Modernizarea produselor, a serviciilor și a piețelor muncii rămâne o prioritate în multe state membre”³⁴.

Autoevaluarea îndeplinirii de către statele membre a criteriilor legate de ajutoarele de stat nu este în concordanță cu monitorizarea regulată asigurată de DG Concurență

55

Curtea a constatat, într-un alt raport special³⁵, că unele state membre care îndeplineau condiționalitatea ex ante generală 5 – „ajutoare de stat” prezentau un grad mai scăzut de respectare a normelor în materie de ajutoare de stat decât cele care nu îndeplineau această condiționalitate. Autoevaluarea realizată de statele membre nu a fost însă contestată de Comisie.

Comisia nu a contestat autoevaluările statelor membre cu privire la stadiul de realizare a sistemelor de monitorizare, cu toate că avea cunoștință de întârzierile semnificative înregistrate

56

Cerințele aplicabile sistemului de indicatori de rezultat necesar pentru monitorizarea progreselor înregistrate de un program operațional în direcția obținerii rezultatelor, inclusiv mecanismele de colectare a datelor, sunt indicate de condiționalitatea ex ante 7 – „sistemele statistice și indicatorii de rezultat” (a se vedea anexa I). RDC prevede, de asemenea, ca autoritățile de management să instituie un sistem pentru a înregistra și a stoca date privind fiecare operațiune, necesare pentru monitorizare, evaluare, gestiune financiară, verificare și audit, inclusiv date legate de indicatori și de obiective de etapă³⁶. Comisia interpretează această cerință ca făcând referire la existența unui sistem electronic³⁷. Curtea a constatat că evaluarea de către statele membre a condiționalității ex ante generale 7 nu este realizată în mod consecvent în cadrul programelor operaționale, mai exact în ceea ce privește necesitatea existenței unui sistem de înregistrare și stocare în format electronic a datelor pentru a se îndeplini această condiționalitate generală (a se vedea caseta 3).

57

Această condiționalitate ex ante generală este aplicabilă tuturor statelor membre și tuturor programelor operaționale. La momentul adoptării lor, aproximativ o treime din programele operaționale (126 din 387) din 19 dintre cele 28 de state membre nu îndeplineau această condiție. Datele de monitorizare ale Comisiei indicau faptul că, în februarie 2017, în jur de 20 % din totalitatea programelor operaționale continuau să nu îndeplinească această cerință. La jumătatea lunii septembrie 2017, această condiționalitate ex ante generală era în continuare neîndeplinită doar în cazul a 13 programe operaționale.

58

Zece dintre cele 14 programe operaționale examinate în cadrul auditului Curții indicau că această condiționalitate era îndeplinită, iar celelalte patru o considerau a fi parțial îndeplinită. Cu toate acestea, în cazul a 12 dintre aceste 14 programe operaționale, nu fusese instituit, până la sfârșitul anului 2016, niciun sistem informatic complet funcțional pentru indicatori și obiectivele de etapă. În lipsa unui astfel de sistem informatic, așa cum este prevăzut la articolul 125 alineatul (2) litera (d) din RDC, nu este însă posibil să se monitorizeze punerea în aplicare a unui program operațional într-o manieră eficientă din punctul de vedere al costurilor.

59

Aceste exemple arată, în același timp, că îndeplinirea unei condiționalități ex ante nu este neapărat echivalentă cu o performanță mai bună pe teren și ridică semne de întrebare cu privire la eficacitatea modalității actuale de utilizare a acestor condiționalități ex ante în scopul optimizării cheltuielilor din domeniul coeziunii.

Comisia nu a suspendat plățile în cazul nefinalizării planurilor de acțiune

60

RDC dă Comisiei posibilitatea de a suspenda integral sau parțial plățile intermediare dacă statele membre nu reușesc să pună în aplicare acțiunile necesare pentru a putea îndeplini condiționalitățile ex ante aplicabile.

61

Comisia a decis să nu aplice suspendări ale plăților către programe operaționale, în ciuda faptului că un număr mare de planuri de acțiune nu fuseseră finalizate și multe dintre condiționalitățile ex ante nu erau îndeplinite. În același timp, 13 state membre (Croația, Cipru, Republica Cehă, Franța, Grecia, Italia, Letonia, Malta, Polonia, Portugalia, România, Slovenia și Spania) și-au autoimpus suspendări ale plăților în legătură cu anumite priorități de investiții din cadrul a 78 de programe operaționale.

62

Curtea a estimat că bugetul afectat de aceste autosuspendări este de aproximativ 2,3 miliarde de euro în cazul FSE și de aproximativ 4,7 miliarde de euro în cazul FEDR și al Fondului de coeziune. Aceste sume corespund unui procent de 2 % din totalul finanțării din partea UE pentru FEDR, Fondul de coeziune și FSE în perioada 2014-2020 sau unui procent de 3,5 % din totalul finanțării UE acoperite inițial de planurile de acțiune.

RDC nu cuprinde nicio dispoziție cu privire la asigurarea respectării sau la monitorizarea/evaluarea condiționalităților ex ante după 2016

63

În cazul programelor operaționale pentru care condiționalitățile ex ante nu erau încă îndeplinite la sfârșitul anului 2016, este necesară intensificarea eforturilor de către statele membre pentru a pune în aplicare planurile de acțiune, precum și de către Comisie pentru a îndruma, a monitoriza și a confirma îndeplinirea condiționalităților.

64

Nu există însă nicio dispoziție în RDC care să impună statelor membre să monitorizeze respectarea condiționalităților ex ante după 2016 și să raporteze cu privire la acest aspect. De altfel, nici Comisiei nu i s-a încredințat nicio responsabilitate în această privință. Curtea a remarcat, de asemenea, că Comisia nu poate impune corecții financiare pentru neîndeplinirea condiționalităților ex ante. Prin urmare, impactul acestor condiționalități va depinde în mare măsură de asumarea lor de către statele membre și de angajamentul acestora din urmă în ceea ce privește menținerea lor și continuarea, după 2016, a eforturilor pentru îndeplinirea lor.

65

Curtea a remarcat, de asemenea, că RDC nu prevede monitorizarea sau evaluarea impactului condiționalităților ex ante asupra utilizării eficace a resurselor pentru coeziune și asupra obținerii unor rezultate mai bune.

Rezerva de performanță nu oferă suficiente stimulente pentru a orienta programele operaționale în mai mare măsură către rezultate și nu este probabil că va determina o realocare semnificativă a cheltuielilor din domeniul coeziunii către programe mai performante

66

Cadrul de performanță și rezerva de performanță conexă ar trebui să constituie un stimulent eficace pentru obținerea realizărilor și a rezultatelor preconizate și, dacă este necesar, să permită o realocare a fondurilor UE astfel încât să se asigure o utilizare mai eficace a finanțării disponibile pentru coeziune.

67

Curtea a evaluat:

• dacă cerința reglementară de a plasa o anumită parte din fondurile UE într-o rezervă de performanță a fost respectată pentru FEDR, Fondul de coeziune și FSE în ansamblu (6 %), precum și pentru fiecare dintre cele 14 programe operaționale examinate (între 5 % și 7 % per axă prioritară);
• dacă sunt suficient de exigente condițiile pentru alocarea definitivă a rezervei în 2019, precum și dacă suspendarea plăților și corecțiile financiare pot fi utilizate într-o manieră eficace pentru a sancționa performanța insuficientă;
• dacă indicatorii de performanță instituiți pentru a se lua o decizie cu privire la alocarea definitivă a rezervei de performanță sunt bine concepuți, precum și dacă, pe baza unor dovezi suplimentare solicitate din partea autorităților naționale competente și furnizate de acestea, obiectivele de etapă și valorile-țintă stabilite, în cele 14 programe operaționale examinate, pentru indicatorii incluși în cadrele de performanță pentru obiectivele tematice 1 și 8 respectă cerințele prevăzute în reglementări.

Ținta stabilită în regulament de 6 % pentru rezerva de performanță pentru FEDR, Fondul de coeziune și FSE a fost atinsă

68

A fost constituită câte o rezervă de performanță în cazul a 299 dintre cele 391 de programe operaționale (76 %). Analiza Curții a confirmat că statele membre au alocat acestor rezerve de performanță pentru perioada 2014-2020 aproximativ 20 de miliarde de euro dintr-o finanțare totală în cuantum de 335 de miliarde de euro alocată de UE programelor lor operaționale.

69

Această cifră corespunde unui procent de 6 % din bugetul total alocat pentru FEDR, Fondul de coeziune și FSE în cadrul obiectivului „investiții pentru creștere economică și ocuparea forței de muncă”, din care sunt excluse resursele specificate în RDC³⁸.

Cadrul și rezerva de performanță sunt obligatorii și se aplică majorității axelor prioritare

70

În comparație cu perioadele de programare anterioare, rezerva de performanță obligatorie a fost reintrodusă pentru perioada de programare 2014-2020 și trebuie să se aplice majorității axelor prioritare (cu excepția celor pentru asistența tehnică, pentru YEI și pentru programele inițiativei privind IMM-urile). În plus, mecanismele pentru alocarea ei sunt clare încă de la început. Criteriile, și anume indicatorii pentru alocarea ei, au fost definite în prealabil și sunt derivate din logica de intervenție a programelor. Aceasta constituie o schimbare pozitivă. Totodată, Curtea remarcă însă că indicatorii care determină alocarea definitivă a rezervei rămân în mare măsură axați pe resurse și pe realizări, ceea ce nu garantează rezultate mai bune.

Cadrul de performanță rămâne axat pe cheltuieli și pe realizări

71

Statele membre pot demonstra progresele înregistrate în implementarea programelor cu ajutorul obiectivelor de etapă și al valorilor-țintă stabilite pentru trei tipuri de indicatori: indicatori financiari, indicatori de realizare și indicatori de rezultat. În completarea acestora se pot utiliza etapele-cheie de implementare, acestea permițând evaluarea proiectelor care sunt în curs de desfășurare sau care urmează să fie demarate, dar în cazul cărora este puțin probabil să se obțină realizări până în luna decembrie 2018. Acești indicatori trebuie să fie, per ansamblu, reprezentativi pentru acțiunile desfășurate în cadrul axei prioritare. Pragul de reprezentativitate a fost fixat la cel puțin jumătate din alocarea financiară consacrată axei prioritare în cauză³⁹.

Cadrul de performanță conține foarte puțini indicatori de rezultat

72

Per ansamblu, cadrul de performanță pentru perioada 2014-2020 nu este însă axat în măsură mult mai mare pe rezultate decât dispozițiile care au fost aplicabile în perioada anterioară⁴⁰. De fapt, Curtea a constatat că serviciile Comisiei au recomandat chiar să nu se apeleze la indicatori de rezultat pentru FEDR/Fondul de coeziune, deoarece rezultatele pot să fie obținute doar pe termen mai lung și pot fi puternic influențate de factori externi⁴¹. Și în cazul FSE, deși indicatorii de rezultat pentru acest fond reflectă efectele imediate ale proiectelor, statele membre rareori au utilizat indicatori de rezultat în cadrul lor de performanță.

73

Programele operaționale trebuie să dispună de un cadru de performanță pentru fiecare axă prioritară, defalcat pe categorii de regiuni acolo unde acest lucru este aplicabil⁴². Așadar, Curtea a analizat, de asemenea, cerințele de raportare pentru indicatorii selectați pentru fiecare axă prioritară, după caz pe categorii de regiuni, din cadrul tuturor programelor operaționale aferente FEDR, Fondului de coeziune și FSE adoptate pentru perioada de programare 2014-2020, cu scopul de a obține o imagine de ansamblu a tipurilor de indicatori utilizați și a cerințelor de raportare aferente⁴³. Această analiză exclude indicatorii utilizați în cadrele de performanță care nu au legătură cu rezerva de performanță.

74

Așa cum arată figura 7, marea majoritate a indicatorilor utilizați în scopul cadrului de performanță al politicii de coeziune se referă la realizări (57,1 %), etape-cheie de implementare (9,2 %) și indicatori financiari (33,4 %). Aceste trei tipuri de indicatori reprezintă, împreună, 99,7 % din totalitatea indicatorilor raportați și utilizați în cadrele de performanță ale diferitelor axe prioritare. Proporția indicatorilor de rezultat utilizați este neglijabilă (0,3 %).

Etapele-cheie de implementare, care măsoară capacitatea de a demara punerea în aplicare a unui program, constituie indicatorul principal pentru aproximativ o cincime din fondurile UE

75

Etapele-cheie de implementare sunt utilizate numai pentru FEDR și Fondul de coeziune, deoarece în cazul acestor fonduri, spre deosebire de FSE, indicatorii de realizare măsoară intervențiile implementate până la capăt⁴⁴. Etape-cheie de implementare au fost definite în programele a 22 de state membre și pentru aproximativ o cincime din toate axele prioritare care dispun de un cadru de performanță. Aceste etape-cheie de implementare și indicatorii financiari reprezintă singurii indicatori luați în considerare pentru a autoriza alocarea definitivă a aproximativ o cincime din totalul fondurilor UE care fac obiectul unei rezerve de performanță. În astfel de cazuri, alocarea definitivă a rezervei de performanță va recompensa, în esență, mai degrabă capacitatea de a demara implementarea programelor decât performanța intervențiilor în sine.

76

Aceasta ilustrează faptul că indicatorii incluși în cadrul de performanță pentru perioada 2014-2020 rămân axați pe cheltuieli (indicatori financiari) și pe implementare (indicatori de realizare). Mai mult, pentru o mare parte din finanțarea UE, ei măsoară numai dacă a fost demarată implementarea programului, fără a furniza informații privind realizările și rezultatele (este cazul etapelor-cheie de implementare). În raportul său special care a examinat programele de dezvoltare rurală pentru perioada 2014-2020, Curtea a concluzionat că rezerva de performanță din domeniul dezvoltării rurale se axează tot pe resursele financiare⁴⁵.

Obiectivele de etapă și valorile-țintă nu sunt justificate în toate cazurile

77

Curtea a examinat, în egală măsură, structura cadrului de performanță instituit pentru 35 de axe prioritare din cele 14 programe operaționale incluse în eșantion. Curtea a constatat că obiectivele de etapă și țintele stabilite pentru indicatorii de performanță erau în concordanță cu natura și caracteristicile obiectivelor specifice ale axei prioritare în cauză, precum și că, în marea majoritate a cazurilor, ele erau pertinente și măsurau o parte semnificativă din acțiunile derulate în cadrul respectivei axe (cărora le corespundea mai mult de jumătate din alocarea financiară a axei prioritare).

78

Constatările Curții nu sunt la fel de pozitive în ceea ce privește valorile-țintă stabilite. În general, autoritățile de management le-au justificat făcând referire la intervenții anterioare ori în curs sau, atunci când nu erau disponibile valori empirice, bazându-se pe estimări.

79

Pentru circa un sfert din indicatorii cadrului de performanță al programelor operaționale auditate (28 %), Curtea nu a fost în măsură să se pronunțe cu privire la exactitatea valorilor comunicate, fie deoarece metodologia de calcul nu putea fi verificată, fie deoarece nu exista nicio explicație detaliată cu privire la costurile unitare sau la ipotezele formulate. Mai mult, în opinia Curții, 18 % din restul obiectivelor de etapă și al valorilor-țintă nu sunt realiste și/sau nu sunt realizabile, fie deoarece nu erau calculate corect, fie deoarece erau considerate subestimate (a se vedea anexa III). În caseta 4 se prezintă un exemplu de ipoteze nejustificate.

80

Date fiind toate aceste elemente, în aproximativ 46 % din cele 128 de cazuri examinate persistă semne de întrebare cu privire la natura realistă sau realizabilă a obiectivele de etapă și/sau a țintelor stabilite pentru deblocarea rezervei de performanță (a se vedea anexa III).

Rezerva de performanță poate fi alocată definitiv chiar dacă valorile obiectivelor de etapă nu sunt atinse pe deplin până în 2018

81

Rezerva de performanță nu poate fi alocată definitiv decât dacă sunt atinse obiectivele de etapă prevăzute în cadrul de performanță al programului operațional⁴⁷. Pentru toate cele 14 programe operaționale examinate, erau specificate cel puțin două obiective de etapă.

82

Curtea a constatat însă că rezerva de performanță poate fi alocată definitiv chiar și în cazurile în care valorile obiectivelor de etapă nu sunt atinse pe deplin până în decembrie 2018. În cazul în care:

• există doi indicatori, obiectivele de etapă sunt considerate a fi atinse⁴⁸ dacă ambii indicatori au atins cel puțin 85 % din valoarea obiectivului lor de etapă;
• există mai mult de doi indicatori, unul dintre indicatori este autorizat să atingă doar 75 % din valoarea obiectivului său de etapă, în timp ce restul indicatorilor trebuie să atingă nivelul de 85 %. 60 % din axele prioritare care dispun de cadre de performanță se încadrează în această categorie cu mai mult de doi indicatori.

Examinarea performanțelor poate determina, cel mult, o realocare în interiorul aceluiași stat membru

83

În cazul în care indicatorii nu ating aceste valori minime ale obiectivelor de etapă, examinarea performanțelor va determina realocarea rezervei de performanță către prioritățile care au atins valorile obiectivelor lor de etapă și/sau, în cazul unei incapacități grave de a atinge aceste valori, poate conduce la suspendarea plăților.

84

Anexa IV oferă o imagine de ansamblu a normelor aplicabile în cazul evaluării obiectivelor de etapă și a țintelor.

85

Realocarea rezervei de performanță se operează la nivel național: fondurile pot fi realocate fie altor axe prioritare din cadrul aceluiași program operațional, fie unor axe prioritare din cadrul altor programe operaționale ale aceluiași stat membru. Prin urmare, nu există niciun risc ca un stat membru să piardă finanțarea din partea UE. Curtea a afirmat deja, în alte rapoarte anterioare, că este dificil să se obțină rezultate calitative bune din scheme de finanțare în care fondurile sunt repartizate în avans statelor membre⁴⁹.

86

Sub rezerva aprobării de către Comisie, statele membre au, de asemenea, libertatea de a decide modul în care se va realiza realocarea: de exemplu, Polonia a declarat, în acordul său de parteneriat, că rezerva de performanță în cuantum de aproximativ 5 miliarde de euro va fi realocată în urma unui concurs național între programele operaționale (a se vedea caseta 5).

Suspendarea plăților și aplicarea de corecții financiare în cazul unei performanțe insuficiente fac obiectul unor condiții restrictive

Suspendarea plăților în cursul implementării programelor

87

Pot fi impuse suspendări ale plăților în cazul în care indicatorii incluși în cadrul de performanță nu ating cel puțin 65 % din valorile obiectivelor lor de etapă. În plus, performanța nesatisfăcătoare trebuie să fie cauzată de deficiențe clar identificate la nivelul implementării. Suspendarea trebuie să fie încetată de îndată ce statul membru a luat măsurile corective necesare⁵¹.

88

Statul membru are, în plus, posibilitatea de a revizui valoarea stabilită pentru obiectivul de etapă în cazul în care a survenit o modificare semnificativă a condițiilor economice, de mediu sau privind piața muncii dintr-un stat membru sau dintr-o regiune⁵². Într-un raport special anterior, Curtea a constatat deja că statele membre au utilizat această opțiune, în perioada 2007-2013, reducându-și, cu puțin timp înainte de închiderea programului, valorile-țintă pentru a le aduce mai aproape de rezultatele efectiv realizate⁵³.

89

Curtea semnalează, de asemenea, faptul că neîndeplinirea obiectivelor de etapă pentru indicatorii de rezultat nu poate declanșa o suspendare a plăților în cursul implementării programului⁵⁴.

Corecții financiare la închidere

90

La momentul închiderii, Comisia poate impune, de asemenea, corecții financiare nete în cazul în care indicatorii incluși în cadrul de performanță au înregistrat mai puțin de 65 % din valorile-țintă stabilite pentru 2023 în programele operaționale. În cazul în care, deși se consideră a fi tot o performanță nesatisfăcătoare, valorile atinse sunt mai mari de 65 %, nu pot fi impuse corecții financiare la închidere.

91

De asemenea, nu se pot aplica corecții financiare în cazul în care performanța nesatisfăcătoare se referă la rezultate sau în cazul în care țintele nu sunt atinse din cauza unor factori externi definiți în RDC, precum factori socioeconomici sau de mediu, schimbări semnificative de ordin economic sau ambiental survenite în statul membru în cauză sau din motive de forță majoră⁵⁵. În cazul în care este vorba de factori externi care nu sunt menționați în mod expres în dispozițiile legislative, aceștia ar trebui să fie analizați de la caz la caz și pot antrena o reducere de până la 50 % a nivelului corecțiilor financiare⁵⁶. Pentru a se determina impactul factorilor externi în cauză, va fi necesar să se efectueze evaluări.

92

În plus, aplicarea corecțiilor financiare ar trebui să țină seama de principiul proporționalității și de nivelul de absorbție al fondurilor înregistrat de programul operațional. În ceea ce privește principiul proporționalității, nivelul corecției poate fi redus, fără a exista o limită prestabilită, dacă este considerată disproporționată respectiva corecție. În ceea ce privește nivelul de absorbție, legislația prevede că corecțiile financiare se vor aplica doar pentru prioritățile care prezintă o rată de obținere a realizărilor mai scăzută de două treimi din valorile-țintă. Nivelul corecției financiare va fi stabilit pe baza coeficientului de execuție/de absorbție (a se vedea anexa IV).

Condițiile impuse de reglementări pentru acțiunile corective în cazul performanței insuficiente sunt prea restrictive

93

După cum s-a menționat deja într-un raport special anterior, perioada 2014-2020 este prima perioadă în care Comisia poate impune suspendarea plăților și corecții financiare în cazul unei performanțe insuficiente. În opinia Curții, aceasta constituie un prim pas în direcția cea bună⁵⁷. Cu toate acestea, condițiile impuse de reglementări pentru a invoca aceste acțiuni preventive și corective sunt prea restrictive. În aceste condiții, este foarte puțin probabil că Comisia va fi vreodată în măsură să impună suspendarea plăților sau aplicarea unei corecții financiare din motive de performanță nesatisfăcătoare în perioada 2014-2020.

Concluzii și recomandări

Condiționalitățile ex ante au furnizat un cadru consecvent pentru evaluarea gradului de pregătire al statelor membre de a pune în aplicare politica de coeziune, dar nu este clar în ce măsură acestea au determinat producerea efectivă a unor schimbări pe teren

94

Condiționalitățile ex ante impun ca un stat membru să îndeplinească anumite condiții înainte de demararea implementării programului sau cel mai târziu până la sfârșitul anului 2016. Aceasta constituie o inovație pozitivă în cadrul politicii de coeziune.

95

La momentul adoptării programelor operaționale, statele membre considerau că aproape două treimi (65 %) din condiționalitățile ex ante tematice erau îndeplinite. Existau însă diferențe semnificative atât de la un stat membru la altul, cât și de la o condiționalitate la alta. De exemplu, 8 dintre cele 29 de condiționalități ex ante tematice erau îndeplinite în mai puțin de jumătate din statele membre, iar alte patru, în mai puțin de un sfert din acestea.

96

De asemenea, progresele realizate în direcția finalizării planurilor de acțiune adoptate de statele membre pentru condiționalitățile ex ante neîndeplinite au fost lente, 380 dintre cele 761 de planuri de acțiune (50 %) nefiind încă finalizate în luna februarie 2017, conform datelor de monitorizare ale Comisiei. Această proporție a scăzut la 8 %, potrivit acelorași date ale Comisiei, după primirea de la statele membre a rapoartelor anuale de implementare în iunie 2017 și a rapoartelor privind progresele în luna august 2017. Conform situației din februarie 2017, doar trei state membre își finalizaseră toate planurile de acțiune (Finlanda, Letonia și Lituania). Totodată, existau zece state membre (Bulgaria, Spania, Grecia, Croația, Ungaria, Italia, Slovacia, Irlanda, Suedia și Luxemburg) care finalizaseră mai puțin de jumătate din planurile lor de acțiune. Progresele cele mai lente în direcția finalizării tuturor planurilor de acțiune aferente au fost observate în legătură cu condiționalitățile ex ante care abordează problema nerespectării normelor UE și naționale în materie de achiziții publice și de ajutoare de stat, care constituie două dintre principalele surse de nereguli în domeniul politicii de coeziune. Ca un aspect pozitiv, Curtea estimează că ponderea cheltuielilor din domeniul coeziunii afectate de neîndeplinirea condiționalităților ex ante tematice a scăzut de la 57 % la cel mult 27 %. Potrivit Comisiei, la jumătatea lunii septembrie 2017 existau 11 state membre (Belgia, Republica Cehă, Estonia, Finlanda, Letonia, Lituania, Țările de Jos, Portugalia, Suedia, Slovenia și Slovacia) care își finalizaseră toate planurile de acțiune.

97

Atunci când a evaluat îndeplinirea condiționalităților ex ante, Comisia nu a ținut seama pe deplin de cunoștințele dobândite în alte contexte, cum ar fi semestrul european, sau de informațiile colectate de direcțiile sale generale ori în cadrul propriilor sale activități de monitorizare. Curtea a identificat mai multe exemple de evaluări inconsecvente, lucru care poate semnala, printre altele, o lipsă de rigurozitate la validarea autoevaluărilor statelor membre, care erau adesea excesiv de pozitive și lipsite de consecvență. Problema este cauzată parțial de faptul că criteriile specificate în RDC pentru evaluarea îndeplinirii condiționalităților ex ante sunt foarte adesea de natură generică și lasă astfel o marjă considerabilă de interpretare. În special, ele nu fac decât în foarte puține cazuri referire la ținte cuantificabile specifice, chiar și în cazurile în care s-ar fi putut deriva astfel de ținte din legislația existentă a UE.

98

Comisia nu a procedat la o suspendare integrală sau parțială a plăților intermediare, chiar dacă statele membre nu au reușit să îndeplinească condiționalitățile ex ante aplicabile. 13 state membre și-au autoimpus suspendări ale plăților în legătură cu anumite priorități de investiții din cadrul a 78 de programe operaționale, aceste suspendări corespunzând unor sume de aproximativ 2,3 miliarde de euro în cazul FSE și de aproximativ 4,7 miliarde de euro în cazul FEDR și al Fondului de coeziune. În același timp, un număr mare de planuri de acțiune nu fuseseră evaluate ca fiind finalizate și multe dintre condiționalitățile ex ante nu fuseseră îndeplinite până în luna februarie 2017. Statele membre trebuiau să prezinte rapoartele privind progresele și rapoartele de implementare cu informații privind stadiul îndeplinirii condiționalităților ex ante până la jumătatea anului 2017. Pe baza acestor rapoarte, Comisia poate impune suspendări ale plăților, dar încă nu a făcut acest lucru.

99

În general, statele membre vizitate considerau condiționalitățile ex ante ca fiind un instrument util pentru autoevaluare.

100

Totuși, evaluarea îndeplinirii acestor condiționalități surprinde numai situația specifică la momentul adoptării programelor operaționale sau, în cazul celor care nu erau considerate a fi îndeplinite, situația de până în luna decembrie 2016 cel mai târziu. RDC nu prevede realizarea unei urmăriri a stadiului îndeplinirii condiționalităților ex ante după 2016. În acest context, va fi dificil pentru Comisie să evalueze dacă acestea au avut un impact efectiv pe teren atunci când va elabora propunerea legislativă pentru perioada de programare de după 2020. În plus, Comisia nu poate impune corecții financiare pentru neîndeplinirea condiționalităților ex ante. Eficacitatea și impactul lor asupra utilizării eficace a fondurilor ESI pe tot parcursul perioadei de programare va depinde de asumarea lor de către statele membre și de angajamentul acestora din urmă în ceea ce privește menținerea și aplicarea lor.

Rezerva de performanță nu oferă suficiente stimulente pentru a orienta programele operaționale în mai mare măsură către rezultate și nu este probabil că va determina o realocare semnificativă a cheltuielilor din domeniul coeziunii către programe mai performante

101

A fost constituită câte o rezervă de performanță în cazul a 299 dintre cele 391 de programe operaționale (76 %). Analiza Curții a confirmat că statele membre au alocat acestor rezerve de performanță pentru perioada 2014-2020 aproximativ 20 de miliarde de euro dintr-o finanțare totală în cuantum de 335 de miliarde de euro alocată de UE programelor lor operaționale. Această cifră corespunde unui procent de 6 % din bugetul total alocat în cadrul FEDR, al Fondului de coeziune și al FSE pentru obiectivul „investiții pentru creștere economică și ocuparea forței de muncă”, din care sunt excluse resursele specificate în RDC.

102

Comparativ cu perioadele anterioare de programare, cadrul și rezerva de performanță sunt obligatorii și trebuie să se aplice majorității axelor prioritare. În plus, mecanismele pentru alocarea ei sunt clare încă de la început, iar criteriile de alocare sunt derivate din logica de intervenție a programelor și au fost identificate în prealabil. Aceasta constituie o schimbare pozitivă.

103

Rezerva de performanță nu poate fi alocată definitiv decât dacă sunt atinse obiectivele de etapă prevăzute în cadrul de performanță al programului operațional. Valorile specificate pentru fiecare dintre aceste obiective de etapă nu trebuie însă să fie atinse în integralitate până în 2018.

104

În cazul în care obiectivele de etapă nu ating aceste valori minime, examinarea performanțelor poate determina realocarea rezervei de performanță către axele prioritare care au atins valorile obiectivelor lor de etapă pentru realizări, etape-cheie de implementare și indicatori financiari și/sau, în cazul unei incapacități grave de a atinge aceste valori, suspendarea plăților. Suspendarea plăților în cursul implementării programelor nu poate fi însă declanșată de neîndeplinirea obiectivelor de etapă pentru indicatorii de rezultat. Ca urmare a tuturor acestor dispoziții, este puțin probabil că rezerva de performanță va determina o realocare semnificativă a cheltuielilor din domeniul coeziunii către programe mai performante.

105

În orice caz, realocarea rezervei de performanță este posibilă doar la nivel național: fondurile pot fi realocate fie altor priorități din cadrul aceluiași program operațional, fie unor priorități din cadrul altor programe operaționale ale aceluiași stat membru. Prin urmare, nu există niciun risc ca un stat membru să piardă finanțarea din partea UE în urma examinării performanțelor din 2019.

106

Marea majoritate a indicatorilor care stau la baza deciziei de alocare a rezervei de performanță se referă la realizări (57,1 %), indicatori financiari (33,4 %) și etape-cheie de implementare (9,2 %), proporția indicatorilor de rezultat utilizați fiind marginală (0,3 %). Acest lucru ilustrează că, în perioada 2014-2020, cadrul de performanță rămâne axat în principal pe cheltuieli și pe realizările obținute în cadrul proiectelor, și nu pe obținerea de rezultate.

107

Mai mult, în cazurile în care cadrul de performanță recurge la etape-cheie de implementare, alocarea definitivă a rezervei de performanță va recompensa, în esență, mai degrabă capacitatea de a demara implementarea decât performanța intervențiilor în sine. Etapele-cheie de implementare au fost utilizate pentru aproximativ o cincime (22 %) din totalul fondurilor UE care fac obiectul unei rezerve de performanță.

108

Pentru circa un sfert din indicatorii incluși în cadrul de performanță al programelor operaționale examinate (28 %), Curtea nu a fost în măsură să se pronunțe cu privire la exactitatea valorilor-țintă comunicate pentru obiectivele de etapă, fie deoarece metodologia de calcul nu putea fi verificată, fie deoarece nu exista nicio explicație detaliată cu privire la costurile unitare sau la ipotezele formulate. Mai mult, în opinia Curții, în jur de 18 % din restul obiectivelor de etapă și al valorilor-țintă nu sunt realiste și/sau realizabile sau nu sunt suficient de ambițioase. Date fiind toate aceste elemente, în aproximativ 46 % din cazuri persistă semne de întrebare cu privire la obiectivele de etapă și/sau țintele stabilite pentru deblocarea rezervei de performanță.

109

Nu în ultimul rând, perioada 2014-2020 este prima perioadă în care Comisia poate impune suspendarea plăților și corecții financiare în cazul unei performanțe insuficiente. În opinia Curții, aceasta constituie un prim pas în direcția cea bună. Cu toate acestea, condițiile impuse de reglementări pentru a invoca aceste acțiuni corective sunt prea restrictive. În aceste condiții, este foarte puțin probabil că Comisia va fi vreodată în măsură să impună suspendarea plăților sau aplicarea unei corecții financiare din motive de performanță nesatisfăcătoare în perioada 2014-2020.

Recomandările Curții pentru perioada de după 2020

110

În opinia Curții, modificarea reglementărilor aplicabile actualei perioade de programare, 2014-2020, nu ar fi eficientă din punctul de vedere al costurilor în cazul niciunuia dintre instrumentele de finanțare. Curtea încurajează însă statele membre să finalizeze și Comisia să evalueze planurile de acțiune convenite și să continue măsurile în vederea îndeplinirii tuturor condiționalităților ex ante. În plus, dispozițiile existente privind rezerva de performanță ar trebui utilizate astfel încât să se evite, pe cât posibil, orice risipă de bani.

111

Recomandările Curții vizează așadar perioada de după 2020, în cursul căreia, dacă sunt menținute, ambele instrumente ar trebui să fie consolidate, astfel încât să existe o probabilitate mai mare ca acestea să contribuie la o utilizare mai eficace a resurselor pentru domeniul coeziunii.

Recomandarea 1 – Continuarea dezvoltării condiționalităților ex ante pentru perioada de după 2020

Pentru propunerea sa legislativă aferentă perioadei de după 2020, Comisia ar trebui să dezvolte în continuare condiționalitățile ex ante ca instrument de evaluare a gradului de pregătire al statelor membre de a executa fondurile acordate de UE și, în special:

1. să reevalueze pertinența și utilitatea fiecăreia dintre condiționalitățile ex ante care au fost definite pentru perioada 2014-2020, să elimine suprapunerile și să păstreze doar condiționalitățile care au un impact veritabil asupra realizării eficace a obiectivelor politicii;
2. să asigure o coerență între condiționalitățile ex ante pentru perioada de după 2020 și semestrul european;
3. să stabilească criterii de evaluare clare, dotate cu ținte măsurabile ori de câte ori acest lucru este fezabil, pentru a se garanta o înțelegere comună a ceea ce trebuie realizat, și
4. să impună îndeplinirea și aplicarea condiționalităților ex ante pe toată durata perioadei de programare și să urmărească îndeplinirea lor ținând seama de eventuala sarcină administrativă implicată.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: elaborarea propunerilor legislative pentru perioada de după 2020.

Recomandarea 2 – Analizarea posibilității de a transforma rezerva de performanță pentru perioada de după 2020 într-un instrument mai orientat către rezultate

Pentru propunerea sa legislativă aferentă perioadei de după 2020, Comisia ar trebui să transforme rezerva de performanță într-un instrument mai orientat către rezultate, care să permită alocarea fondurilor către acele programe care au obținut rezultate bune, și, în special, să analizeze posibilitatea de a propune:

1. continuarea dezvoltării rezervei de performanță, pe baza învățămintelor desprinse, astfel încât aceasta să devină un instrument care să promoveze mai bine și să recompenseze buna performanță, prevăzând că programele operaționale trebuie să demonstreze ce anume intenționează să realizeze cu finanțarea suplimentară;
2. recurgerea în măsură mai mare la indicatori de rezultat imediat și transformarea etapelor-cheie de implementare în instrumente care să demonstreze mai bine, la evaluare, performanța reală a intervențiilor pe termen lung în infrastructură și
3. revizuirea condițiilor pentru suspendarea plăților și corecțiile financiare, astfel încât să se poată aborda mai ușor și într-un stadiu mai timpuriu situațiile de performanță insuficientă, în vederea creșterii și mai mult a stimulentelor pentru o execuție adecvată a fondurilor.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: la elaborarea propunerilor legislative pentru perioada de după 2020.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de doamna Iliana IVANOVA, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 4 octombrie 2017.

Glosar și acronime

Acordurile de parteneriat sunt acorduri încheiate între Comisia Europeană și fiecare stat membru pentru perioada de programare 2014-2020. Acestea stabilesc modul în care autoritățile naționale intenționează să utilizeze finanțarea acordată prin fondurile structurale și de investiții europene și specifică obiectivele strategice și prioritățile de investiții ale fiecărei țări, puse în relație cu obiectivele globale ale Strategiei Europa 2020 pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii. De asemenea, ele cuprind un rezumat al evaluării îndeplinirii condiționalităților ex ante aplicabile și, dacă acestea nu sunt îndeplinite, acțiunile care trebuie să fie întreprinse, organismele responsabile și calendarul de implementare a acțiunilor în cauză, precum și descrierea metodologiei și a mecanismelor de asigurare a coerenței funcționării cadrului de performanță. Acordurile sunt elaborate de statele membre în urma unui dialog cu Comisia și trebuie să fie adoptate de către aceasta din urmă.

Un cadru de performanță este constituit dintr-o serie de obiective de etapă și ținte stabilite pentru un set de indicatori selectați de statul membru pentru fiecare axă prioritară dintr-un program operațional; fac excepție axele prioritare pentru asistența tehnică și programele sprijinite în cadrul inițiativei privind IMM-urile.

Condiționalitățile ex ante sunt cerințe care sunt bazate pe criterii predefinite stabilite în RDC și care sunt considerate a fi condiții prealabile necesare pentru utilizarea eficace și eficientă a finanțării UE alocate pentru toate fondurile ESI. Atunci când elaborează programele operaționale aferente FEDR, Fondului de coeziune și FSE pentru perioada de programare 2014-2020, statele membre au obligația de a evalua dacă sunt îndeplinite aceste condiții. În cazul în care ele nu erau îndeplinite, era necesar să se întocmească planuri de acțiune pentru a se garanta îndeplinirea lor până la 31 decembrie 2016.

Etapele-cheie de implementare (ECI) sunt etape intermediare specifice în implementarea operațiunilor care sunt necesare pentru a se putea atinge țintele stabilite pentru 2023 pentru o anumită prioritate de investiții. Ele nu pot fi utilizate decât în scopul cadrului de performanță și pot viza diferite etape ale implementării necesare pentru obținerea realizărilor, de exemplu, selecția proiectelor sau aprobarea proiectelor majore.

Examinarea performanțelor se referă la evaluarea îndeplinirii obiectivelor de etapă ale programelor la nivelul axelor prioritare, pe baza informațiilor și a evaluărilor prezentate în rapoartele anuale de implementare care urmează să fie transmise de statele membre în 2019.

Fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI) sunt cinci fonduri separate care sprijină punerea în aplicare a strategiei Uniunii pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii la nivelul Uniunii, precum și a misiunii specifice fiecărui fond. Aceste fonduri dispun de cadre în materie de politici pentru perioada bugetară de șapte ani a cadrului financiar multianual (CFM). Cele cinci fonduri sunt: Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul social european (FSE), Fondul de coeziune (FC), Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM).

Impactul se referă la consecințele socioeconomice pe termen mai lung care pot fi observate după o anumită perioadă de timp de la finalizarea unei intervenții și care pot afecta fie beneficiarii direcți ai acesteia, fie alți beneficiari indirecți (de exemplu, scăderea ratei șomajului, îmbunătățiri în calitatea apei etc.).

Un obiectiv tematic este un element de structurare a acordurilor de parteneriat. El este predefinit prin legislație și reunește obiectivele care ar trebui sprijinite prin fondurile structurale și de investiții europene. Obiectivele tematice stabilesc legătura cu obiectivele strategice de la nivelul UE.

Obiectivele de etapă sunt ținte intermediare direct legate de realizarea obiectivului specific al unei priorități de investiții. Ele trebuie să fie îndeplinite până la 31 decembrie 2018 și vor fi evaluate în 2019.

Prioritate de investiții înseamnă un domeniu preferat de contribuțiile din partea Uniunii Europene, stabilit la nivelul Uniunii și legat de un anumit obiectiv tematic al FEDR, al Fondului de coeziune sau al FSE.

Un program operațional stabilește prioritățile și obiectivele specifice ale unui stat membru sau ale unei regiuni, precum și modul în care va fi utilizată finanțarea (atât din partea UE, cât și cofinanțarea din fonduri publice și private naționale) din partea fondurilor ESI în cursul unei anumite perioade (în prezent, de șapte ani) pentru sprijinirea de proiecte. Aceste proiecte trebuie să contribuie la atingerea unui anumit număr de obiective definite la nivelul axelor prioritare ale programului operațional. Programele operaționale sunt elaborate de statele membre și fac obiectul aprobării de către Comisie înainte de efectuarea oricăror plăți de la bugetul UE. Ele pot fi modificate în perioada vizată numai cu acordul ambelor părți.

Realizările reprezintă ceea ce se produce sau se obține cu ajutorul resurselor alocate unei intervenții (de exemplu, cursuri de formare profesională pentru tineri șomeri, număr de stații de epurare, kilometri de drumuri construite etc.).

Recomandările specifice fiecărei țări sunt recomandările adresate de Consiliu statelor membre în legătură cu provocările de ordin structural care ar trebui abordate prin intermediul unor investiții multianuale ce se înscriu în mod direct în domeniul de aplicare al fondurilor ESI, astfel cum este prevăzut în regulamentele specifice fondurilor. Ele au la bază analiza efectuată de Comisie cu privire la planurile de reforme bugetare, macroeconomice și structurale ale statelor membre ale UE și vizează perioada următoarelor 12-18 luni. Aceste recomandări sunt adoptate de Consiliu în conformitate cu articolul 121 alineatul (2) și cu articolul 148 alineatul (4) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE).

Regulamentul privind dispozițiile comune (RDC) este Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului¹.

Resursele sunt mijloacele financiare, umane, materiale, organizaționale sau de reglementare necesare pentru implementarea unei politici, a unui program sau a unui proiect.

Rezerva de performanță este o sumă care corespunde unui procent de 6 % din resursele alocate către FEDR, FSE și Fondul de coeziune în cadrul obiectivului „investiții pentru creștere economică și ocuparea forței de muncă”, precum și către FEADR și către măsurile finanțate în cadrul gestiunii partajate în conformitate cu Regulamentul FEPAM. Fondurile din această rezervă sunt incluse în programe, dar ele vor fi alocate definitiv sau realocate în funcție de rezultatele examinării performanțelor care va avea loc în 2019.

Un rezultat este o consecință măsurabilă care rezultă, în mod direct sau indirect, dintr-o relație cauză-efect. Abordarea bazată pe rezultate în ceea ce privește politicile publice se sprijină pe principiul care reclamă ca accentul intervențiilor publice să fie pus mai degrabă pe obținerea de rezultate decât pe gestionarea activităților sau a proceselor. În contextul politicii de coeziune, termenul de rezultat se referă de obicei la efecte și la impact.

Semestrul european reprezintă un ciclu de coordonare a politicilor între statele membre ale UE. El vizează alinierea politicilor bugetare, fiscale și economice naționale cu obiectivele și prioritățile UE. În contextul semestrului european, Consiliul recomandă statelor membre reformele structurale pe care acestea ar trebui să le pună în aplicare și modalitățile prin care să prevină dezechilibre macroeconomice excesive.

Țintele exprimă valoarea realizărilor și a rezultatelor care trebuie să fie obținute, precum și a cheltuielilor care trebuie certificate Comisiei până la 31 decembrie 2023. La închiderea perioadei de programare, în 2025, se va evalua dacă și în ce măsură aceste ținte au fost îndeplinite.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit II – condusă de doamna Iliana Ivanova, membră a Curții de Conturi Europene –, cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente investițiilor pentru coeziune, creștere și incluziune. Auditul a fost condus de domnul Ladislav Balko, membru al Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: Branislav Urbanič, șef de cabinet; Niels-Erik Brokopp, manager principal; Bernard Witkos, coordonator; Simon Denett, Marija Grguric, Sara Pimentel, Ana Popescu și Anne Poulsen, auditori.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8318-4	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/25931	QJ-AB-17-016-RO-N
HTML	ISBN 978-92-872-8295-8	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/244631	QJ-AB-17-016-RO-Q

© Uniunea Europeană, 2017

Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAțI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: http://europa.eu/contact

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: http://europa.eu/contact

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: http://europa.eu

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: http://op.europa.eu/eubookshop. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea http://europa.eu/contact).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.