EX ante nosacījumi un izpildes rezerve kohēzijas jomā: inovatīvi, taču vēl neefektīvi instrumenti

Kopsavilkums

Ex ante nosacījumi un izpildes rezerve — instrumenti, kas nodrošina kohēzijas izdevumu efektīvāku izlietojumu

I

Revīzijas laikā izvērtēti divi īpaši instrumenti, kuri ieviesti 2014.–2020. gada plānošanas periodam, lai nodrošinātu, ka kohēzijas finansējuma izlietojums ir vairāk vērsts uz rezultātiem, un šie instrumenti ir ex ante nosacījumi un izpildes rezerve. Ex ante nosacījumi ir jāizpilda pirms programmu īstenošanas uzsākšanas vai, vēlākais, līdz 2016. gada beigām, savukārt izpildes rezerves vajadzībām no lielākās daļas ESI fondu programmu ir jārezervē 6 % no kopējā finansējuma katras dalībvalsts vajadzībām, un šos procentus galīgi piešķirs vai pārdalīs atbilstīgi 2019. gadā veicamās darbības rezultātu izvērtēšanas secinājumiem.

Par revīziju

II

Mēs centāmies noskaidrot, vai ex ante nosacījumi, darbības rezultātu satvars un izpildes rezerve tika izmantoti efektīvi, lai 2014.–2020. gada plānošanas periodā veicinātu kohēzijas finansējuma labāku izlietojumu dalībvalstīs. Revīzija aptvēra laikposmu no 2013. gada decembra līdz 2017. gada februārim.

III

Šī revīzija papildina mūsu iepriekš sagatavoto Īpašo ziņojumu Nr. 2/2017 par Komisijas sarunām par partnerības nolīgumiem un programmām.

Revīzijā konstatētais

IV

Ex ante nosacījumi kohēzijas politikas jomā ir novitāte. Kopumā mēs konstatējām, ka šie nosacījumi nodrošināja saskaņotu satvaru, lai varētu izvērtēt dalībvalstu gatavību īstenot ES fondus 2014.–2020. gada plānošanas perioda sākumā. Taču nav skaidrs, cik efektīvi šie nosacījumi ir bijuši, lai panāktu situācijas izmaiņas. Komisija nav izmantojusi iespēju apturēt maksājumus programmu pieņemšanas brīdī, ja ex ante nosacījumi nav izpildīti. Līdz 2016. gada beigām par aptuveni pusi no vairāk nekā 700 rīcības plānu, kurus dalībvalstis pieņēma, lai izpildītu visus ex ante nosacījumus, nebija paziņots kā par pilnībā pabeigtiem. Šādi nepabeigti rīcības plāni attiecas uz, lielākais, 27 % no ERAF, KF un ESF izdevumiem. Saskaņā ar Kopīgo noteikumu regulu (KNR) pēc programmu pieņemšanas Komisija nevar apturēt maksājumus, kamēr dalībvalstis gada īstenošanas ziņojumos (līdz 2017. gada 30. jūnijam) vai progresa ziņojumos (līdz 2017. gada 31. augustam) nav ziņojušas, ka ir pabeigti pasākumi, ar kuriem ir izpildīti ex ante nosacījumi.

V

Mēs arī uzskatām, ka 2014.–2020. gada periodā darbības rezultātu satvars un izpildes rezerve, visticamāk, neveicinās kohēzijas finansējuma būtisku pārdali programmām ar labākiem darbības rezultātiem. Īpaša vērība jāpievērš tam, ka jebkura pārdale tiks veikta dalībvalsts ietvaros — atsevišķai programmai un/vai starp programmām. Lai gan 6 % no ERAF, KF un ESF finansējuma ir novirzīti izpildes rezervei, tās izveide tikai nelielā mērā veicina darbības programmu lielāku orientāciju uz rezultātiem, jo šī rezerve galvenokārt balstīta uz finansējuma izlietojumu un iznākumiem. Turklāt papildu finansējumu galīgi piešķir arī tad, ja līdz 2018. gadam pilnībā nav sasniegti starpposma mērķi, un labākajā gadījumā tā pārdali var veikt vienas dalībvalsts ietvaros. Nesen ieviestā maksājumu apturēšana un finanšu korekcijas par nepietiekamiem darbības rezultātiem ir solis pareizajā virzienā, taču uz šiem pasākumiem attiecas ierobežojoši nosacījumi un tādēļ maz ticams, ka tie tiks īstenoti praksē.

Mūsu ieteikumi

VI

Mēs neuzskatām, ka pašreizējā 2014.–2020. gada periodā regulējuma izmaiņas attiecībā uz kādu no instrumentiem būtu izmaksu ziņā efektīvas. Tomēr mudinām dalībvalstis pabeigt un Komisiju izvērtēt saskaņotos rīcības plānus un censties izpildīt visus ex ante nosacījumus. Turklāt, lai izvairītos no līdzekļu izšķērdēšanas, pēc iespējas aktīvāk būtu jāizmanto spēkā esošie noteikumi par izpildes rezervi.

VII

Tādēļ mūsu ieteikumi attiecas uz laikposmu pēc 2020. gada — šajā laikposmā, ja abi instrumenti tiek saglabāti, tie jāstiprina, lai tie palīdzētu efektīvāk izlietot kohēzijas finansējumu. Tādēļ Komisijai, izstrādājot savu tiesību akta priekšlikumu laikposmam pēc 2020. gada, būtu jāveic šādi pasākumi:

• 1. ieteikums: jāturpina izstrādāt ex ante nosacījumus kā instrumentu, ko izmanto, lai izvērtētu dalībvalstu gatavību īstenot ES fondus, un it sevišķi:
  1. jāizvērtē katra ex ante nosacījuma nozīme un noderīgums laikposmā no 2014. līdz 2020. gadam, jānovērš pārklāšanās un jāsaglabā tikai tie nosacījumi, kuri patiešām ietekmē politikas mērķu efektīvu sasniegšanu;
  2. jānodrošina laikposmam pēc 2020. gada paredzēto ex ante nosacījumu atbilstība Eiropas pusgada procesam;
  3. jānosaka skaidri vērtēšanas kritēriji, ja iespējams, ar izmērāmiem mērķiem, lai nodrošinātu kopīgu izpratni par to, kas jāsasniedz; kā arī
  4. jāprasa ex ante nosacījumu izpilde un piemērošana visā plānošanas periodā un tam jāizseko, ņemot vērā iespējamo administratīvo slogu.
• 2. ieteikums: jāapsver iespēja laikposmā pēc 2020. gada izpildes rezervi padarīt par instrumentu, kas lielākā mērā vērsts uz rezultātiem un kas paredz finansējuma piešķiršanu tām programmām, kurās tika sasniegti labi rezultāti, un it sevišķi jāizvērtē, vai būtu jāierosina:
  1. pamatojoties uz iegūto pieredzi, turpināt attīstīt izpildes rezervi kā instrumentu, ar kuru sekmīgāk veicināt un atalgot labus darbības rezultātus, pieprasot darbības programmās uzskatāmi parādīt, ko paredzēts sasniegt ar papildu finansējumu;
  2. vairāk izmantot tūlītējo rezultātu rādītājus; izvērtējot darbības rezultātus, padarīt galvenos īstenošanas posmus par rīkiem, kas labāk parāda ilgtermiņa infrastruktūras intervences faktiskos darbības rezultātus; kā arī
  3. pārskatīt maksājumu apturēšanas un finanšu korekciju nosacījumus, lai būtu vieglāk novērst darbības rezultātu nepietiekamību agrīnā posmā un lai tādējādi vēl vairāk veicinātu finansējuma pienācīgu izlietojumu.

Ievads

Orientēšanās uz rezultātiem ir Komisijas galvenā prioritāte 2014.–2020. gada periodā

01

Eiropas strukturālie un investīciju (ESI) fondi veido mazāk nekā 0,4 % no Eiropas Savienības IKP, taču tie būtiski ietekmē daudzu dalībvalstu ekonomiku. Eiropas Reģionālās attīstības fonda (ERAF), Kohēzijas fonda (KF) un Eiropas Sociālā fonda (ESF) finansējums 2014.–2020. gada plānošanas periodā ir 349,4 miljardi EUR, un tas ir 75 % no ESI fondu finansējuma. Saskaņā ar Komisijas nesen sniegtajiem datiem par 2007.–2013. gada plānošanas periodu deviņās dalībvalstīs ERAF un KF izdevumi atbilst vairāk nekā 30 % no visiem valdības kapitālizdevumiem. Četrās dalībvalstīs (Ungārijā, Lietuvā, Slovākijā un Latvijā) ERAF un KF izdevumi veido vairāk nekā pusi no visiem publiskā sektora ieguldījumiem². Tieši tādēļ pēc iespējas efektīvākam šo fondu līdzekļu izlietojumam ir tik būtiska nozīme.

02

Lai veicinātu kohēzijas finansējuma efektīvāku izlietojumu dalībvalstīs un nodrošinātu, ka dalībvalstis saņem ES fondu finansējumu, ja tās ir izpildījušas konkrētas prasības attiecībā uz ESI fondu īstenošanu, Komisija 2014.–2020. gada periodā var izmantot divus īpašus instrumentus, un tie ir:

• ex ante nosacījumi un
• darbības rezultātu satvars un izpildes rezerve.

03

Šie divi īpašie instrumenti ietilpst plašākā pasākumu kopumā, kura mērķis ir veicināt to, lai kohēzijas finansējuma izlietojums būtu lielākā mērā vērsts uz rezultātiem. Kopīgo noteikumu regulā (KNR) 2014.–2020. gada periodam (tā paredz noteikumus attiecībā uz visiem ESI fondiem) ietvertas arī šādas prasības³:

• kohēzijas izdevumu koncentrēšana uz tematiskajiem mērķiem un investīciju prioritātēm, kas izriet no stratēģijas “Eiropa 2020”;
• intervences loģikas strukturētāka izmantošana plānošanas procesā, sākot ar investīciju vajadzību noteikšanu un plānoto ilgtermiņa rezultātu konkretizēšanu;
• darbības rādītāju konsekventāka un vispusīgāka izmantošana, lai novērtētu panākumus šo rezultātu sasniegšanā.

04

Mēs šiem trim aspektiem pievērsāmies savā īpašajā ziņojumā Nr. 2/2017 “Komisijas sarunas par 2014.–2020. gada partnerības nolīgumiem un programmām kohēzijas politikas jomā: izdevumi tiek mērķtiecīgāk virzīti uz stratēģijas “Eiropa 2020” prioritātēm, bet darbības rezultātu novērtēšana kļūst aizvien sarežģītāka”.

Ex ante nosacījumi: obligāto prasību noteikšana programmu īstenošanas sākumā

05

Ex ante nosacījumi (EAN) paredz, ka dalībvalstij pirms darbības programmu īstenošanas jāizpilda konkrēti nosacījumi⁴. I pielikumā sniegts visu 36 ex ante nosacījumu uzskaitījums. Ir divu veidu ex ante nosacījumi:

• septiņi vispārējie ex ante nosacījumi — to mērķis ir stiprināt ES tiesību aktu (piemēram, par publisko iepirkumu, valsts atbalstu, diskriminācijas novēršanu) piemērošanu un īstenošanu. Tos piemēro dažādām nozarēm un politikas virzieniem visās ES dalībvalstīs; un
• 29 tematiskie ex ante nosacījumi — kopumā tie bija piemērojami aptuveni 2700 reizes dažādām ERAF, KF un ESF darbības programmām, jo tie ir saistīti ar konkrētām investīciju prioritātēm 2014.–2020. gada ESI fondu 11 tematiskajos mērķos⁵.

06

Dalībvalstīm, sagatavojot savus partnerības nolīgumus (PN) un darbības programmas (DP) 2014.–2020. gada plānošanas periodā, bija jāizvērtē, vai kāds no ex ante nosacījumiem bija piemērojams dalībvalstu darbības programmu prioritātēs noteiktajiem konkrētajiem mērķiem, pamatojoties uz kopīgu kritēriju kopumu, kas noteikts KNR⁶. Pēc tam dalībvalstīm bija jānosaka, vai šie ex ante nosacījumi ir izpildīti. Šis pašnovērtējums tiek dokumentēts partnerības nolīgumos (PN) un darbības programmās (DP), kuras iesniedz Komisijai apstiprināšanai.

07

Komisija izvērtē dalībvalstu sniegto informāciju par ex ante nosacījumu piemērojamību un izpildi sarunās par partnerības nolīgumiem un darbības programmām, arī šajā gadījumā pamatojoties uz KNR noteiktajiem kritērijiem⁷. Turklāt Komisija 2013. gada martā pieņēma pamatnostādņu kopumu par ex ante nosacījumiem, kurš paredzēts tās dienestiem, kas ar valstu iestādēm veic sarunas par partnerības nolīgumiem un darbības programmām⁸. Pamatnostādņu galīgo redakciju publicēja 2014. gada februārī.

08

Saistībā ar ex ante nosacījumiem, kuri dienā, kad PN un/vai darbības programmas iesniedz Komisijai, nav izpildīti, dalībvalstīm ir jāiesniedz rīcības plāns — veicamo darbību saraksts kopā ar šo darbību izpildes grafiku, norādot atbildīgās iestādes. Komisija, pieņemot DP, var pilnībā vai daļēji apturēt starpposma maksājumus attiecīgajām DP investīciju prioritātēm līdz attiecīgo darbību pabeigšanai.

09

Šo rīcības plānu izstrāde bija jāpabeidz līdz 2016. gada 31. decembrim⁹. Dalībvalstīm par ex ante nosacījumu izpildes statusu jāziņo ne vēlāk kā gada īstenošanas ziņojumos, ko iesniedz līdz 2017. gada 30. jūnijam¹⁰, vai progresa ziņojumos, kas jāiesniedz līdz 2017. gada 31. augustam¹¹. Ja dalībvalstis ex ante nosacījumus neizpilda līdz 2016. gada 31. decembrim, Komisija var apturēt starpposma maksājumus attiecīgās DP prioritātēm¹².

10

KNR paredzēto ex ante nosacījumu apjomu un tvērumu Komisija, Eiropas Parlaments un Padome ir intensīvi apsprieduši saistībā ar sarunām par tiesību aktu kopumu 2014.–2020. gada plānošanas periodam. Sarunas par Komisijas 2011. gada oktobra tiesību akta priekšlikumu sākās 2012. gada jūlijā, un tās tika pabeigtas 2013. gada decembrī.

11

Sarunu laikā tika panākta vienošanās, ka ex ante nosacījumiem būtu jāaptver tikai tie jautājumi, kuri saistīti ar kohēzijas politikas īstenošanu. Turklāt tika nolemts, ka dalībvalstīm jāizvērtē ex ante nosacījumu piemērojamība tikai tādā gadījumā, ja tās saņem ES finansējumu¹³.

12

Pārskats par ex ante nosacījumu izpildes grafiku sniegts 1. attēlā.

Darbības rezultātu satvars un izpildes rezerve: ES finansējuma daļas piešķiršana, pamatojoties uz secinājumiem, kas tiks izdarīti, 2019. gadā veicot darbības rezultātu izvērtēšanu

13

Dalībvalstīm arī daļa no tām piešķirtā ES finansējuma ir jānovirza ESI fondu izpildes rezervei. Šo rezervi var galīgi piešķirt un, iespējams, pārdalīt, atbilstīgi 2019. gadā veicamās darbības rezultātu izvērtēšanas secinājumiem, ko pieņems, pamatojoties uz darbības rezultātu satvarā iekļautajiem rādītājiem.

14

Izpildes rezerve 2014.–2020. gadā atbilst 6 % no ERAF, ESF un KF finansējuma, kas piešķirts mērķim “investīcijas izaugsmei un nodarbinātībai” un atbilstīgi reģiona kategorijai, ar dažiem izņēmumiem¹⁴. Šī rezerve var būt 5–7 % no piešķīruma vienam prioritārajam virzienam darbības programmā. Taču saskaņā ar KNR izpildes rezerve nav paredzēta šādiem prioritārajiem virzieniem:

• Jaunatnes nodarbinātības iniciatīvai (JNI) saskaņā ar ESF¹⁵;
• tehniskajai palīdzībai;
• MVU iniciatīvas programmām¹⁶.

15

Izpildes rezerve neattiecas arī uz Eiropas teritoriālās sadarbības (ETS) programmām.

16

Izmanto trīs darbības rādītāju veidus, lai uzraudzītu progresu programmu īstenošanā, un tie ir¹⁷:

• finanšu rādītāji, kurus izmanto, lai noteiktu katram prioritārajam virzienam piešķirtā finansējuma apguvi;
• iznākumu rādītāji, kurus izmanto, lai novērtētu darbības programmu investīciju prioritātēs paredzēto darbību īstenošanu; kā arī
• rezultātu rādītāji, kurus izmanto, lai noteiktu, cik lielā mērā sasniegti darbības programmu konkrētie mērķi.

17

Katram prioritārajam virzienam darbības programmās (izņemot tehniskās palīdzības prioritāros virzienus un MVU iniciatīvai veltītās darbības programmas) jānosaka darbības rezultātu satvars, ko veido tādu rādītāju apakškopa, kas jau noteikti darbības programmās¹⁸, un attiecīgā gadījumā arī galvenie īstenošanas posmi (GĪP). Katram darbības rādītājam un GĪP, kas iekļauts darbības rezultātu satvarā, dalībvalstīm jānosaka starpposma mērķi (jāsasniedz līdz 2018. gada decembrim) un galamērķi (jāsasniedz līdz 2023. gada decembrim).

18

Darbības programmās var noteikt galvenos īstenošanas posmus (GĪP) katram darbības rezultātu satvaram, ja nav iespējams noteikt līdz 2019. gadam novērtējamus iznākumu rādītājus un/vai rezultātu rādītājus¹⁹. GĪP ir, piemēram, atlasīto vai apstiprināto projektu skaits, proti, rādītāji, kas norāda uz to, ka ir sākusies vai notiek programmas īstenošana.

19

2019. gadā izpildes rezerve tiks galīgi piešķirta darbības programmām un prioritātēm, kuru īstenošanā sasniegti starpposma mērķi vai pabeigti GĪP. Ja tas nav iespējams, rezervi var pārdalīt tās pašas DP citām prioritātēm vai citām darbības programmām, kuru īstenošanā sasniegti starpposma mērķi. Komisija var arī apturēt starpposma maksājumus kādai prioritātei, ja ievērojamā mērā nav sasniegti saskaņotie starpposma mērķi tādēļ, ka ir skaidri novērotas īstenošanas nepilnības. Līdzīgi, Komisija var piemērot finanšu korekcijas kādai prioritātei, ja līdz 2023. gada beigām ievērojamā mērā nav sasniegti saskaņotie galamērķi²⁰. To var darīt, pamatojoties uz to ERAF, KF un ESF programmu galīgo īstenošanas ziņojumu novērtējumu, kurus iesniegs tikai 2025. gada februārī.

Revīzijas tvērums un pieeja

20

Šīs revīzijas laikā mēs izvērtējām, vai ex ante nosacījumi, darbības rezultātu satvars un izpildes rezerve tika izmantoti efektīvi, lai 2014.–2020. gada plānošanas periodā veicinātu kohēzijas finansējuma labāku izlietojumu dalībvalstīs.

21

Revīzijas darbs saistībā ar šo ziņojumu ietvēra:

• ar ex ante nosacījumiem un darbības rezultātu satvaru, tostarp izpildes rezervi, saistītā regulējuma pārskatīšanu;
• ex ante nosacījumu un attiecīgo rīcības plānu izpildes statusa 2016. gada 31. decembrī izvērtējumu, pamatojoties uz Komisijas veiktās uzraudzības datiem un dalībvalstu apliecinošajiem dokumentiem;
• piecu partnerības nolīgumu un 14 ERAF un ESF darbības programmu padziļinātu analīzi, tajā ietverot arī papildu informāciju par to, kā dalībvalstis veica pašnovērtējumus par ex ante nosacījumu piemērojamību un izpildi;
• darbības rezultātu satvara analīzi, tostarp pārbaudi, kā noteikti starpposma mērķi un galamērķi šo darbības programmu iznākumu rādītājiem un kā šie apstākļi ietekmēs nosacījumus attiecībā uz izpildes rezerves piešķiršanu;
• intervijas ar vairāk nekā 50 darbiniekiem no Reģionālās politikas un pilsētpolitikas ģenerāldirektorāta (ĢD REGIO) un Nodarbinātības, sociālo lietu un iekļautības ģenerāldirektorāta (ĢD EMPL), kā arī vairāk nekā 40 amatpersonām dalībvalstīs un to pastāvīgajās pārstāvniecībās Briselē; kā arī
• apspriedes ar ekspertiem, kuri darbojas Eiropas Savienības reģionālās, strukturālās un kohēzijas politikas un uz rezultātiem balstītas budžeta veidošanas jomā, kā arī ar valstu ekspertiem un dalībvalstu pastāvīgo pārstāvniecību Eiropas Savienībā darbiniekiem.

22

Izvērtētās 14 ERAF un ESF darbības programmas attiecas uz piecām dalībvalstīm (Spāniju, Īriju, Horvātiju, Poliju un Rumāniju). Saistībā ar divām darbības programmām mēs devāmies arī izpētes braucienā uz Dāniju. Mūsu veiktā analīze bija vērsta uz 1. tematisko mērķi (1. TM) “Nostiprināt pētniecību, tehnoloģiju attīstību un inovāciju” un 8. tematisko mērķi (8. TM) “Veicināt ilgtspējīgu un kvalitatīvu nodarbinātību un atbalstīt darbaspēka mobilitāti”. Šie divi tematiskie mērķi tika izvēlēti galvenokārt tāpēc, ka tiem ir lielākais finanšu piešķīrums ERAF (1. TM) un ESF (8. TM), kas ir kopīgs visām dalībvalstīm.

23

Mēs arī ņēmām vērā Komisijas dokumentu par ex ante nosacījumu pievienoto vērtību Eiropas strukturālo un investīciju fondu īstenošanā²¹.

24

Šī revīzija aptvēra laikposmu no 2013. gada decembra līdz 2017. gada februārim, kad mēs ieguvām no Komisijas datus par ex ante nosacījumu izpildi, par ko dalībvalstis bija ziņojušas līdz februārim. Turklāt 2017. gada septembra vidū esam ņēmuši vērā Komisijas informāciju par ex ante nosacījumu izpildi, par ko dalībvalstis ir ziņojušas gada īstenošanas ziņojumos līdz 2017. gada 30. jūnijam un progresa ziņojumos līdz 31. augustam.

Apsvērumi

Ex ante nosacījumi nodrošināja saskaņotu satvaru, lai novērtētu dalībvalstu gatavību īstenot kohēzijas politiku, taču nav skaidrs, cik efektīvi tie ir bijuši, lai panāktu situācijas izmaiņas

25

Ex ante nosacījumiem būtu jāpalīdz nodrošināt, ka dalībvalstis var efektīvi īstenot ESI fondus, konkretizējot nosacījumu skaitu, kas jāizpilda, vēlākais, līdz 2016. gada beigām. Šis instruments arī ciešāk sasaista kohēzijas politiku ar Eiropas Savienības ekonomikas pārvaldību.

26

Mēs pārbaudījām, vai:

• dalībvalstis uzskatīja ex ante nosacījumus par izpildītiem laikā, kad tika pieņemta DP, un/vai līdz 2016. gada 31. decembrim, un kādu progresu tās bija panākušas attiecīgo rīcības plānu īstenošanā;
• dalībvalstu pašnovērtējums attiecībā uz ex ante nosacījumiem bija derīgs un vai Komisijas pieeja ex ante nosacījumu neizpildei bija atbilstīga;
• Komisijas veiktais ex ante nosacījumu izpildes novērtējums tika efektīvi saskaņots ar Eiropas pusgada procesu un citiem informācijas avotiem; kā arī vai
• regulējums attiecībā uz ex ante nosacījumu uzraudzību/izvērtēšanu pēc 2016. gada nodrošina ex ante nosacījumu efektīvu izmantošanu laikposmā pēc 2016. gada.

Dalībvalstis uzskata, ka līdz 2016. gada beigām bija izpildītas gandrīz divas trešdaļas tematisko ex ante nosacījumu

27

Kopumā Komisijas veiktās uzraudzības dati norāda, ka dalībvalstis uzskata — aptuveni 65 % tematisko ex ante nosacījumu bija izpildīti darbības programmu pieņemšanas laikā vai, vēlākais, līdz 2016. gada 31. decembrim.

28

Taču šī situācija būtiski atšķiras, vērtējot katru ex ante nosacījumu atsevišķi. 2. attēlā redzams, ka 8 no 29 tematiskajiem ex ante nosacījumiem to pieņemšanas brīdī bija izpildīti mazāk nekā pusē gadījumu, un 4 tematiskie ex ante nosacījumi — mazāk nekā ceturtajā daļā gadījumu: 6.1. ex ante nosacījums “Ūdensapgādes joma: ir spēkā ūdens cenu noteikšanas politika” un 6.2. ex ante nosacījums “Atkritumu apsaimniekošanas joma: veicināt ekonomiski un ekoloģiski ilgtspējīgas investīcijas atkritumu apsaimniekošanas jomā”, 8.4. ex ante nosacījums “Aktīva un veselīga novecošana” un 7.1. ex ante nosacījums “Transports: ir izstrādāti plāni vai satvars par investīcijām transportā”.

Līdz 2016. gada beigām panāktais progress, lai pabeigtu īstenot rīcības plānus attiecībā uz neizpildītajiem ex ante nosacījumiem, bija ierobežots, lai gan progress paātrinājās, tuvojoties ziņojumu sagatavošanas termiņiem

29

Saskaņā ar Komisijas uzraudzības datiem 2017. gada februārī dalībvalstis vēl nebija paziņojušas kā līdz 2016. gada beigām pabeigtus gandrīz pusi no vairāk nekā 700 rīcības plāniem attiecībā uz neizpildītajiem ex ante nosacījumiem. 2017. gada septembra vidū pēc tam, kad bija saņemti dalībvalstu gada īstenošanas ziņojumi un progresa ziņojumi, Komisija apliecināja, ka neizpildīti ex ante nosacījumi bija palikuši vairs tikai saistībā ar 58 rīcības plāniem.

30

Izrādījās, ka ex ante nosacījumu izpilde prasīja daudz darba. Dalībvalstis pieņēma triju dažādu veidu rīcības plānus: valsts mēroga rīcības plānus (t. i., vienu horizontālu rīcības plānu attiecībā uz katru ex ante nosacījumu visām darbības programmām), rīcības plānus konkrētām programmām (proti, rīcības plānus katrai darbības programmai) un jaukta tipa rīcības plānus, kuri izstrādāti, apvienojot abas pieejas. Kopā visas ES dalībvalstis kohēzijas politikas jomā izstrādāja 761 rīcības plānu.

31

Lielākā daļa rīcības plānu bija saistīti ar 7. vispārējo ex ante nosacījumu attiecībā uz statistiskajām sistēmām un rezultātu rādītājiem (110 plāni) un ar 1.1. tematisko ex ante nosacījumu, kas attiecas uz valsts vai reģionālu pārdomātas specializācijas stratēģiju (93 plāni). Piemēram, 1.1. ex ante nosacījums tika novērtēts kā neizpildīts 20 dalībvalstīs un 7. ex ante nosacījums — 19 dalībvalstīs.

32

Analizējot Komisijas uzraudzības datus, mēs secinājām, ka 2017. gada februārī par 380 no šā 761 rīcības plāna (50 %) nebija ziņots kā par pilnībā īstenotiem līdz 2016. gada beigām. Pārbaudot, kā rīcības plāni tikuši izpildīti līdz 2016. gada 31. decembrim, pamatojoties uz dalībvalstu līdz 2017. gada 30. jūnijam iesniegtajiem gada īstenošanas ziņojumiem un līdz 31. augustam iesniegtajiem progresa ziņojumiem, top redzams, ka izpildīti ir 703 rīcības plāni jeb 92 % (nevis 50 %).

Vislēnākais progress panākts saistībā ar vispārējiem ex ante nosacījumiem publiskā iepirkuma un valsts atbalsta jomā

33

Saskaņā ar Komisijas uzraudzības datiem 2017. gada februārī Komisija bija novērtējusi kā pabeigtus visus rīcības plānus tikai attiecībā uz pieciem tematiskajiem ex ante nosacījumiem, turklāt neviens no tiem neattiecās uz vispārējiem ex ante nosacījumam. Šādi ex ante nosacījumi iekļauti 17 rīcības plānos no 761 (mazāk nekā 3 %): 4.2. ex ante nosacījums “Darbības, lai veicinātu siltuma un elektroenerģijas efektīvas koģenerācijas izmantošanu” (viens rīcības plāns), 4.3. ex ante nosacījums “Darbības, lai veicinātu no atjaunojamiem energoresursiem iegūtas enerģijas ražošanu un sadali” (divi rīcības plāni), 7.4. ex ante nosacījums “Viedu enerģijas sadales, glabāšanas un pārvaldes sistēmu izstrāde” (trīs rīcības plāni), 8.2. ex ante nosacījums “Pašnodarbinātība, uzņēmējdarbība un uzņēmumu radīšana” (viens rīcības plāns) un 9.1. ex ante nosacījums “Ir izstrādāts un tiek īstenots valsts stratēģisks politikas satvars nabadzības mazināšanai” (10 rīcības plāni). Komisija ziņoja, ka līdz 2017. gada septembra vidum visi rīcības plāni bija pabeigti 16 tematiskajiem un 5 vispārējiem ex ante nosacījumiem. Šie ex ante nosacījumi attiecas uz 222 rīcība plāniem, kas veido apmēram 30 % no visiem rīcība plāniem.

34

Vislēnākais progress virzībā uz visu saistīto rīcības plānu izpildi tika panākts saistībā ar 4. vispārējo ex ante nosacījumu par publisko iepirkumu (2 no 57 rīcības plāniem) un 5. vispārējo ex ante nosacījumu par valsts atbalstu (1 no 50 rīcības plāniem). Mēs atgādinām, ka ES un dalībvalstu noteikumu par publisko iepirkumu un par valsts atbalstu neizpilde ir divas galvenās jomas, kurās tiek pieļauts visvairāk pārkāpumu, īstenojot kohēzijas politiku²². Zems izpildes līmenis tika konstatēts arī 6.1. tematiskajam ex ante nosacījumam “Ūdensapgādes joma: ir spēkā ūdens cenu noteikšanas politika”, 6.2. tematiskajam ex ante nosacījumam “Atkritumu apsaimniekošanas joma: veicināt ekonomiski un ekoloģiski ilgtspējīgas investīcijas atkritumu apsaimniekošanas jomā”, 8.1. tematiskajam ex ante nosacījumam “Ir izstrādāti un ieviesti aktīva darbaspēka tirgus politikas virzieni, ņemot vērā nodarbinātības politikas pamatnostādnes” un 8.3. tematiskajam ex ante nosacījumam “Darba tirgus iestādes ir modernizētas un to darbība nostiprināta”. Taču, analizējuši Komisijas uzraudzības datus, secinām, ka laikā no 2017. gada februāra līdz septembra vidum bija paziņots, ka pabeigts ir daudz vairāk rīcības plānu, to skaitam pieaugot no 381 līdz 703 plāniem no 761 (92 %) (sk. 3. attēlu).

Līdz 2017. gada februārim tikai trīs dalībvalstis bija ziņojušas, ka pabeigti ir visi rīcības plāni, lai gan šis skaits pieauga līdz 11 dalībvalstīm laikā līdz 2017. gada septembrim

35

2017. gada februārī, pamatojoties uz dalībvalstu iesniegto informāciju, Komisija novērtēja, ka līdz 2016. gada beigām tikai trīs dalībvalstis bija pabeigušas visus rīcības plānus (Latvija, Lietuva un Somija). Savukārt desmit dalībvalstis (Bulgārija, Īrija, Grieķija, Spānija, Horvātija, Itālija, Luksemburga, Ungārija, Slovākija un Zviedrija) ziņoja, ka tās bija pabeigušas mazāk nekā pusi rīcības plānu. Taču saskaņā ar Komisijas datiem līdz 2017. gada septembra vidum 11 dalībvalstis (Beļģija, Čehijas Republika, Igaunija, Somija, Latvija, Lietuva, Nīderlande, Portugāle, Zviedrija, Slovēnija un Slovākija) bija pabeigušas visus rīcības plānus (sk. 4. attēlu).

36

Vidējais laikposms, kas bija vajadzīgs dalībvalstīm, lai izpildītu rīcības plānus, un Komisijai, lai tos novērtētu, bija aptuveni 20 mēneši (aprēķins veikts, ņemot vērā atbilstoši Komisijas uzraudzības datiem līdz 2017. gada septembra vidum pabeigtos 703 rīcības plānus). Šā procesa ilgums būtiski atšķīrās, salīdzinot dažādus tematiskos ex ante nosacījumus, kā arī tematiskos un vispārējos ex ante nosacījumus (sk. 5. attēlu).

Aptuveni 27 % no ERAF, KF un ESF kopējā finansējuma ir saistīti ar tematiskajiem mērķiem, kuriem ex ante nosacījumi līdz 2017. gada februārim bija paziņoti kā vēl neizpildīti

37

Komisija nevarēja iesniegt datus par finansējuma apmēru, ko ietekmē rīcības plāni. Tādēļ mēs ES finansējuma apmēru, kas piešķirts investīciju prioritātēm jomās, kurās ex ante nosacījumi nebija izpildīti, aprēķinājām, pamatojoties uz finanšu informāciju, kas pieejama par katru tematisko mērķi (TM). Saskaņā ar mūsu aprēķiniem darbības programmu pieņemšanas laikā rīcības plāni bija izstrādāti attiecībā uz, lielākais, 199,8 miljardiem EUR (57 %) no 349,4 miljardiem EUR, kas ir 2014.–2020. gada kopējais ES budžets ERAF, KF un ESF (ieskaitot Jaunatnes nodarbinātības iniciatīvu (JNI)). Līdz 2017. gada februārim šī daļa bija samazinājusies līdz, lielākais, 27 %.

Pārbaudītās dalībvalstis sagatavojušas pārāk pozitīvus un neatbilstīgus ex ante nosacījumu izpildes pašnovērtējumus

Dalībvalstis uzskatīja, ka ex ante nosacījumi ir noderīgs instruments pašnovērtējuma veikšanai, taču to ietekme uz kohēzijas finansējuma izlietojuma efektivitāti ir neskaidra

38

Kopumā pārbaudītās dalībvalstis uzskatīja, ka ex ante nosacījumi ir noderīgs instruments pašnovērtējuma veikšanai, kurš palīdz konstatēt vairākas nepilnības. Dažos gadījumos šie nosacījumi tika uzskatīti arī par stimulu stratēģiskās plānošanas spēju veidošanai attiecīgajā dalībvalstī. Ex ante nosacījumi uzlaboja informētību par dalībvalstu stiprajām un vājajām pusēm, taču to ietekme uz ES atbalsta efektīvu izmantošanu lielā mērā būs atkarīga no dalībvalstu apņēmības un ieinteresētības.

39

Tomēr cerības saistībā ar ex ante nosacījumu iespējamo ietekmi atšķīrās. Vairumā gadījumu dalībvalstu pārstāvji neuzskatīja, ka ex ante nosacījumu izpilde automātiski nodrošinās kohēzijas politikas efektīvāku īstenošanu un labākus rezultātus.

Ex ante nosacījumu vērtēšanas kritēriji bieži vien ir vispārīgi un pieļauj ievērojamas interpretācijas iespējas dalībvalstīs

40

Mūsu pārskats par kritērijiem, kuri noteikti KNR, lai novērtētu ex ante nosacījumu izpildi, parāda, ka šie kritēriji bieži vien ir vispārīga rakstura un tādēļ pieļauj ievērojamas interpretācijas iespējas. Precīzāk, šie kritēriji bieži vien neattiecas uz konkrētiem izmērāmiem mērķiem, pat ja šādus mērķus būtu iespējams noteikt, pamatojoties uz spēkā esošo ES politikas satvaru.

41

Komisija pieņēma sīki izstrādātas pamatnostādnes, nosakot papildu apakškritērijus, kuri konkretizē tās priekšstatu par katru KNR noteikto kritēriju²³. Taču šo pamatnostādņu izmantošana dalībvalstīm nebija obligāta, jo KNR noteikts, ka, lai veiktu novērtēšanu, var piemērot tikai regulā noteiktos kritērijus. Turklāt saskaņā ar KNR Komisijai bija arī jānodrošina, lai, izvērtējot politikas pasākumu atbilstību, tiktu ņemtas vērā arī dalībvalstu un reģionu kompetences²⁴.

42

Piemēram, KNR noteiktie kritēriji 3.1. tematiskajam ex ante nosacījumam “Uzņēmējdarbības veicināšana” un 8.2. ex ante nosacījumam “Pašnodarbinātība, uzņēmējdarbība un uzņēmumu radīšana” attiecas uz pasākumiem, kuru mērķis ir mazināt laika patēriņu un izmaksas saistībā ar uzņēmuma izveidi un licenču un atļauju ieguvi. Taču šie kritēriji nepieprasa dalībvalstīm sasniegt attiecīgos mērķus, kuri noteikti Eiropas Mazās uzņēmējdarbības aktā (Small Business Act (SBA))²⁵ un kurus 2011. gada maijā ieteica Konkurētspējas padome, proti, nodrošināt iespēju izveidot uzņēmumu trijās darba dienās, panākt, ka uzņēmuma izveides izmaksas nepārsniedz 100 EUR, kā arī nodrošināt, ka laikposms, kas vajadzīgs licenču un atļauju saņemšanai, nepārsniedz trīs mēnešus. Tā vietā KNR ir ieteikts šos mērķus ņemt vērā, bet nav noteikti prasīts tos sasniegt. Mūsu veiktā analīze rāda, ka, ja nebija noteikti konkrēti mērķi, dalībvalstis parasti pēc saviem ieskatiem veica novērtējumu par to, vai ex ante nosacījumi bija izpildīti.

43

Saskaņā ar Komisijas sniegto informāciju vidējais laikposms, kas nepieciešams, lai izveidotu privātu uzņēmumu ar ierobežotu atbildību ES 28 dalībvalstīs 2016. gadā bija 3,3 dienas, un izmaksas saistībā ar jaunizveidota uzņēmuma reģistrāciju bija 320 EUR. No 28 dalībvalstīm 16 dalībvalstis nav izpildījušas mērķi attiecībā uz uzņēmuma izveides izmaksām (mazāk nekā 100 EUR) un 7 dalībvalstis nav izpildījušas mērķi, kas saistīts ar uzņēmuma izveidei nepieciešamo laikposmu²⁶.

44

Tomēr 9 no 24 dalībvalstīm, uz kurām attiecās 3.1. ex ante nosacījums, pieņēma kopumā 13 rīcības plānus saistībā ar šo ex ante nosacījumu, savukārt no šīm dalībvalstīm 7 dalībvalstu rīcības plāni tika novērtēti kā tādi, kuri bija pabeigti līdz 2017. gada februārim (sk. 3. attēlu). Turklāt dalībvalstis uzskatīja, ka šis ex ante nosacījums bija izpildīts vairāk nekā 70 % gadījumu (sk. 2. attēlu).

45

Mēs arī norādām, ka Komisija sākotnēji bija ierosinājusi panākt, lai šādi konkrēti mērķi tiktu sasniegti arī saistībā ar 3.1. ex ante nosacījumu attiecībā uz uzņēmējdarbības veicināšanu un 8.2. ex ante nosacījumu attiecībā uz pašnodarbinātību²⁷. Trīspusējo sarunu laikā par tiesību aktu kopumu šie mērķi tomēr tika svītroti no KNR. Tādējādi radās situācija, kad novērtējums par ex ante nosacījumu izpildi vai neizpildi būtībā kļuva subjektīvs un Komisijai bija ierobežotas iespējas apstrīdēt dalībvalstu pašnovērtējumu.

Dalībvalstu veiktais novērtējums par ex ante nosacījumu izpildi ir neatbilstīgs

46

Bija arī gadījumi, kad dalībvalstis bija nepareizi interpretējušas KNR, kā arī citi gadījumi, kad tās bija nekonsekventi novērtējušas ex ante nosacījumu izpildi. Šajos gadījumos Komisija nebija uzstājusi, ka jāveic pareizs novērtējums.

47

Šāda situācija radās, piemēram, saistībā ar 8.1. ex ante nosacījumu attiecībā uz dalībvalstu spēju nodrošināt personalizētus nodarbinātības pakalpojumus un aktīvas un preventīvas darba tirgus politikas pasākumus un 8.3. ex ante nosacījumu attiecībā uz veiktajiem pasākumiem, lai nodrošinātu šādus pakalpojumus. Šo divu ex ante nosacījumu novērtēšanas kritēriji patiesībā ir savstarpēji izslēdzoši, jo 8.3. ex ante nosacījums norāda uz 8.1. ex ante nosacījuma neizpildi (sk. 6. attēlu).

48

Tādējādi dalībvalstis nevar novērtēt, ka ir izpildīts kritērijs attiecībā uz 8.1. ex ante nosacījumu par dalībvalstu spēju nodrošināt personalizētus nodarbinātības pakalpojumus un aktīvas un preventīvas darba tirgus politikas pasākumus, un tajā pašā laikā veikt pasākumus ar mērķi attīstīt spējas šādu pakalpojumu sniegšanai saskaņā ar 8.3. ex ante nosacījumu. Taču mūsu veiktā 14 darbības programmu analīze parādīja, ka divas no piecām pārbaudītajām dalībvalstīm (Polija un Horvātija²⁸) darbības programmās bija novērtējušas kritēriju, kas attiecas uz 8.1. ex ante nosacījumu, kā izpildītu un tomēr piešķīrušas ES finansējumu nodarbinātības pakalpojumu modernizācijai. Izvērtējot Polijas DP, mēs arī konstatējām, ka valsts iestādes šos divus ex ante nosacījumus bija novērtējušas kopā un secinājušas, ka abi nosacījumi bija izpildīti.

49

Mēs novērojām arī labu praksi – Komisija proaktīvi sniedza atbalstu dalībvalstīm, lai tās varētu izstrādāt stratēģijas, kas vajadzīgas ex ante nosacījumu izpildei. Šāds piemērs sniegts 1. izcēlumā.

Ex ante nosacījumi nav pietiekami saskaņoti ar Eiropas pusgada procesu un informāciju, ko sniedz citi Komisijas dienesti

50

Attiecīgajam ģenerāldirektorātam, izvērtējot ex ante nosacījumus, būtu jāņem vērā arī zināšanas, kas iegūtas citās jomās, piemēram, saistībā ar Eiropas pusgada procesu, vai informācija, ko snieguši citi ģenerāldirektorāti vai kas iegūta, Komisijai veicot uzraudzības darbības.

Komisijas veiktais ex ante nosacījumu novērtējums neatbilst saistībā ar Eiropas pusgadu sagatavotajos valstu ziņojumos sniegtajai analīzei

51

Īstenojot Eiropas pusgada procesu, Komisija sagatavo ziņojumus par katru valsti un sniedz konkrētām dalībvalstīm adresētus ieteikumus. Šajos ikgadējos valstu ziņojumos analizētas ekonomiskās un sociālās problēmas visās ES dalībvalstīs.

52

Taču Komisija, izvērtējot dalībvalstu sniegtās informācijas par ex ante nosacījumiem konsekvenci un atbilstību, ne vienmēr ņēma vērā savas Eiropas pusgada kontekstā iegūtās zināšanas par strukturāliem jautājumiem dalībvalstīs. Komisija 2014. gada augustā pieņēma iekšējās pamatnostādnes par ESI fondu ex ante nosacījumiem²⁹. Taču šajās pamatnostādnēs nebija noteikts, kā nodrošināt ex ante nosacījumu un Eiropas pusgada saskaņotu novērtējumu.

53

Piemēram, mūsu veiktajā analīzē tika konstatēts, ka trīs no piecām pārbaudītajām dalībvalstīm (Polija, Horvātija un Spānija) uzskatīja, ka 8.1. ex ante nosacījums attiecībā uz dalībvalstu spēju nodrošināt personalizētus nodarbinātības pakalpojumus un aktīvas un preventīvas darba tirgus politikas pasākumus³⁰ bija izpildīts. Komisija apstiprināja šo novērtējumu, lai gan tās vēlāk sagatavotajos valsts ziņojumos bija norādīti ar šiem kritērijiem saistīti ievērojami trūkumi (sk. 2. izcēlumu).

54

Turklāt savā paziņojumā par gada izaugsmes pētījumu par 2017. gadu Komisija norādīja, ka “daudzās dalībvalstīs strukturālās reformas joprojām ir nepilnīgas, un konkrētām valstīm adresēto ieteikumu izpilde bieži vien ir nepilnīga. Daudzās dalībvalstīs prioritāte joprojām ir produktu, pakalpojumu un darba tirgu modernizācija”³⁴.

Dalībvalstu pašnovērtējumi par valsts atbalsta atbilstību nesaskan ar Konkurences ģenerāldirektorāta (ĢD COMP) regulārās uzraudzības datiem

55

Mēs jau agrāk vienā no saviem īpašajiem ziņojumiem³⁵ secinājām, ka dažās dalībvalstīs, kuras bija izpildījušas 5. vispārējo ex ante nosacījumu par valsts atbalstu, atbilstība valsts atbalsta noteikumiem bija zemāka nekā dalībvalstīs, kuras šo nosacījumu nebija izpildījušas. Taču Komisija dalībvalstu pašnovērtējumus nebija apstrīdējusi.

Komisija neapšaubīja dalībvalstu pašnovērtējumus par uzraudzības sistēmu statusu, lai gan tā zināja par ievērojamu kavēšanos

56

DP progresa uzraudzībai vajadzīgo rezultātu rādītāju sistēmas, tostarp datu vākšanas kārtības, prasības ir noteiktas 7. vispārējā ex ante nosacījumā par “statistiskajām sistēmām un rezultātu rādītājiem” (sk. I pielikumu). KNR ir arī prasīts, lai vadošās iestādes izveidotu sistēmu, kurā reģistrē un glabā datus par katru darbību, kuri vajadzīgi uzraudzībai, novērtēšanai, finanšu pārvaldībai, pārbaudei un revīzijai, tostarp datus par rādītājiem un starpposma mērķiem³⁶. Komisija šo prasību interpretē tā, ka nepieciešama datorizēta sistēma³⁷. Mēs konstatējām, ka dalībvalstis visās darbības programmās nenovērtē vienādi 7. vispārējā ex ante nosacījuma izpildi, proti, saistībā ar vajadzību pēc sistēmas, kurā datorizētā formā reģistrē un glabā datus (sk. 3. izcēlumu).

57

Šis vispārējais ex ante nosacījums ir piemērojams visām dalībvalstīm un visām darbības programmām. Laikā, kad tās tika pieņemtas, aptuveni viena trešdaļa (126 no 387) darbības programmu neatbilda šim nosacījumam 19 no 28 dalībvalstīs. Komisijas uzraudzības dati liecināja, ka līdz 2017. gada februārim šai prasībai neatbilda vēl aptuveni 20 % no visām darbības programmām. 2017. gada septembra vidū šis vispārējais nosacījums vēl nebija izpildīts vairs tikai 13 darbības programmām.

58

Attiecībā uz desmit no 14 darbības programmām, kuras mēs pārbaudījām šīs revīzijas laikā, tika uzskatīts, ka ex ante nosacījums bija izpildīts, savukārt attiecībā uz pārējām četrām DP tika uzskatīts, ka nosacījums bija izpildīts daļēji. Taču līdz 2016. gada beigām 12 no šīm 14 darbības programmām nebija izveidotas pilnībā funkcionējošas rādītāju un starpposma mērķu IT sistēmas. Taču bez šādas IT sistēmas, kas prasīta KNR 125. panta 2. punkta d) apakšpunktā, nav iespējams izmaksu ziņā efektīvi uzraudzīt DP īstenošanu.

59

Šie piemēri arī parāda, ka ex ante nosacījumu izpilde ne vienmēr nodrošina labākus darbības rezultātus uz vietas, un tie rada šaubas par to, vai pašreizējā ex ante nosacījumu izmantošanas pieeja būs efektīva, lai panāktu labāku kohēzijas finansējuma izlietojumu.

Komisija neapturēja maksājumus, lai gan rīcības plāni nebija pabeigti

60

KNR paredz iespēju Komisijai pilnībā vai daļēji apturēt starpposma maksājumus, ja dalībvalstis neveic darbības, lai izpildītu piemērojamos ex ante nosacījumus.

61

Komisija ir nolēmusi neapturēt maksājumus darbības programmām, lai gan liels skaits rīcības plānu nav pabeigti un daudzi ex ante nosacījumi nav izpildīti. Vienlaikus 13 dalībvalstis (Horvātija, Kipra, Čehijas Republika, Francija, Grieķija, Itālija, Latvija, Malta, Polija, Portugāle, Rumānija, Slovēnija un Spānija) pašas ir pieņēmušas lēmumu apturēt maksājumus, kas saistīti ar konkrētām investīciju prioritātēm 78 darbības programmām.

62

Saskaņā ar mūsu aprēķiniem šādi dalībvalstu lēmumi par maksājumu apturēšanu attiecas uz ESF finansējumu aptuveni 2,3 miljardu EUR apmērā un uz ERAF un KF finansējumu aptuveni 4,7 miljardu EUR apmērā. Tie ir 2 % no kopējā ES finansējuma ERAF, KF un ESF 2014.–2020. gadā jeb 3,5 % no kopējā ES finansējuma, uz ko sākotnēji attiecās rīcības plāni.

KNR nav noteikumu par ex ante nosacījumu izpildi vai uzraudzību/novērtēšanu pēc 2016. gada

63

Attiecībā uz darbības programmām, kurām līdz 2016. gada beigām ex ante nosacījumi vēl nebija izpildīti, dalībvalstīm jāveic papildu centieni, lai īstenotu rīcības plānus, un Komisijai — lai virzītu, uzraudzītu un apstiprinātu ex ante nosacījumu izpildi.

64

Taču KNR nav noteikumu par to, ka dalībvalstīm būtu jāuzrauga ex ante nosacījumu izpilde un jāziņo par to pēc 2016. gada. Arī Komisijai šai sakarā nav paredzēti nekādi pienākumi. Mēs arī atzīmējam, ka Komisija nevar piemērot nekādas finanšu korekcijas par ex ante nosacījumu neizpildi. Tādējādi ex ante nosacījumu ietekme lielā mērā būs atkarīga no dalībvalstu ieinteresētības un apņēmības saglabāt šos nosacījumus un turpināt darbu, lai tos izpildītu arī pēc 2016. gada.

65

Mēs arī novērojām, ka KNR nav prasīts uzraudzīt vai novērtēt ex ante nosacījumu ietekmi uz kohēzijas finansējuma efektīvu izlietojumu un labāku rezultātu sasniegšanu.

Izpildes rezerve sniedz tikai nelielu stimulu, lai darbības programmas tiktu lielākā mērā orientētas uz rezultātiem, un, visticamāk, nenodrošinās kohēzijas finansējuma būtisku pārdali programmām ar labākiem darbības rezultātiem

66

Darbības rezultātu satvaram un ar to saistītajai izpildes rezervei būtu jānodrošina efektīvs stimuls, lai sasniegtu paredzēto iznākumu un rezultātus, un attiecīgā gadījumā jānodrošina ES finansējuma pārdale, lai efektīvāk izlietotu pieejamo kohēzijas finansējumu.

67

Mēs vērtējām, vai:

• tika izpildīta regulatīvā prasība novirzīt zināmu daļu ES finansējuma izpildes rezervei, kas kopā ERAF, KF un ESF ir 6 % un katrai no pārbaudītajām 14 darbības programmām 5–7 % uz prioritāro virzienu;
• nosacījumi par rezerves galīgu piešķiršanu 2019. gadā ir pietiekami stingri un vai maksājumu apturēšanu un finanšu korekcijas var efektīvi izmantot, lai piemērotu sankcijas par nepietiekamiem darbības rezultātiem; kā arī vai
• darbības rādītāji, kas noteikti, lai pieņemtu lēmumu par izpildes rezerves galīgu piešķiršanu, ir noturīgi un vai, pamatojoties uz papildu pierādījumiem, kuri pieprasīti dalībvalstu kompetentajām iestādēm un kurus tās ir iesniegušas, tiesību aktu prasībām atbilst starpposma mērķu un galamērķu vērtības rādītājiem, kuri iekļauti darbības rezultātu satvarā saskaņā ar 1. tematisko mērķi un 8. tematisko mērķi 14 pārbaudītajās darbības programmās.

Regulējumā paredzētais mērķis 6 % novirzīt izpildes rezervei attiecībā uz ERAF, KF un ESF ir izpildīts

68

Izpildes rezerve tika izveidota, īstenojot 299 no 391 darbības programmas (76 %). Mūsu veiktajā analīzē tika apstiprināts, ka dalībvalstis 2014.–2020. gada periodā, īstenojot savas darbības programmas, aptuveni 20 miljardus EUR no kopējā ES finansējuma 335 miljardu EUR apmērā bija novirzījušas šai izpildes rezervei.

69

Tas ir 6 % no kopējā piešķīruma ERAF, KF un ESF saistībā ar mērķi “Investīcijas izaugsmei un nodarbinātībai”, atskaitot KNR regulā kā izņēmumu uzskaitītos resursus³⁸.

Darbības rezultātu satvars un izpildes rezerve ir obligāta un attiecas uz lielāko daļu prioritāro virzienu

70

Salīdzinājumā ar iepriekšējiem plānošanas periodiem obligāto izpildes rezervi no jauna ieviesa 2014.–2020. gada plānošanas periodā, un tā ir piemērojama lielākajai daļai prioritāro virzienu (izņemot tehniskās palīdzības, JNI un MVU iniciatīvu programmas). Turklāt šīs rezerves izmaksas mehānismi ir skaidri noteikti jau no paša sākuma. Kritēriji, proti, rādītāji, kas jāsasniedz, lai rezerve būtu pieejama, ir noteikti iepriekš un izriet no programmu intervences loģikas. Tās ir pozitīvas pārmaiņas. Taču tajā pašā laikā mēs konstatējām, ka rādītāji, kuri nosaka rezerves galīgo piešķiršanu, joprojām lielā mērā ir vērsti uz ieguldījumiem un iznākumiem. Tas nenodrošina labākus rezultātus.

Darbības rezultātu satvars joprojām vērsts galvenokārt uz finansējuma izlietojumu un iznākumiem

71

Dalībvalstis var uzskatāmi parādīt panākto progresu programmu īstenošanā, izmantojot starpposma mērķu un galamērķu vērtības triju veidu rādītājiem, un tie ir finanšu rādītāji, iznākumu rādītāji un rezultātu rādītāji. Tos var papildināt galvenie īstenošanas posmi (GĪP), lai izvērtētu projektus, kuri tiek īstenoti vai kurus plānots uzsākt, ja pastāv iespēja, ka līdz 2018. gada decembrim nekāds iznākums netiks sasniegts. Kopumā šiem rādītājiem jāsniedz informācija par prioritāro virzienu darbībām. Ir noteikts, ka šie rādītāji attiecas uz vismaz pusi no attiecīgā prioritārā virziena finanšu piešķīruma³⁹.

Darbības rezultātu satvarā tikpat kā nav rezultātu rādītāju

72

Kopumā 2014.–2020. gada darbības rezultātu satvars salīdzinājumā ar līdzīgiem noteikumiem iepriekšējā periodā nav būtiski lielākā mērā orientēts uz rezultātiem⁴⁰. Mēs konstatējām, ka Komisija pat bija ieteikusi neizmantot rezultātu rādītājus attiecībā uz ERAF/KF, jo tie jāpanāk ilgākā termiņā un tos lielā mērā var ietekmēt ārējie faktori⁴¹. Tas attiecas arī uz ESF — lai gan ESF rezultātu rādītāji parāda projektu tūlītējos iznākumus, dalībvalstis tikpat kā neizmantoja rezultātu rādītājus darbības rezultātu satvarā.

73

Ir noteikta prasība darbības programmām sagatavot darbības rezultātu satvaru katram prioritārajam virzienam, ja iespējams, reģionu kategoriju dalījumā⁴². Tādēļ, lai iegūtu priekšstatu par rādītāju veidiem un saistītajām ziņošanas prasībām⁴³, mēs analizējām arī ziņošanas prasības attiecībā uz rādītājiem, kuri izvēlēti katram prioritārajam virzienam, attiecīgā gadījumā — reģionu kategorijās, visām ERAF, KF un ESF darbības programmām, kuras pieņemtas 2014.–2020. gada plānošanas periodam. Šajā analīzē arī nav ņemti vērā rādītāji, ko izmanto darbības rezultātu satvaros, kuri nav saistīti ar izpildes rezervi.

74

7. attēlā redzams, ka lielākā daļa rādītāju, kas izmantoti darbības rezultātu satvarā saskaņā ar kohēzijas politiku, attiecas uz iznākumiem (57,1 %), galvenajiem īstenošanas posmiem (9,2 %) un finanšu rādītājiem (33,4 %). Kopā tie veido 99,7 % no visiem paziņotajiem rādītājiem, kas izmantoti dažādu prioritāro virzienu darbības rezultātu satvaros. Rezultātu rādītāji izmantoti ļoti reti (0,3 %).

Rādītājs GĪP, kuru izmanto, lai novērtētu spēju uzsākt programmas īstenošanu, ir galvenais rādītājs aptuveni vienai piektajai daļai ES finansējuma

75

GĪP izmanto tikai attiecībā uz ERAF un KF, jo atšķirībā no ESF iznākumu rādītājus izmanto, lai novērtētu pilnībā īstenotus intervences pasākumus⁴⁴. GĪP bija noteikti 22 dalībvalstu programmās un aptuveni vienai piektajai daļai no visiem prioritārajiem virzieniem ar darbības rezultātu satvaru. Šie GĪP kopā ar finanšu rādītājiem ir vienīgie rādītāji, kas sniedz pamatojumu, lai galīgi piešķirtu aptuveni vienu piekto daļu no kopējā ES finansējuma, uz ko attiecas izpildes rezerve. Šādos gadījumos izpildes rezerve būtībā tiek galīgi piešķirta, lai atzītu spēju uzsākt programmas īstenošanu, nevis intervences pasākumu darbības rezultātus.

76

Tas parāda, ka rādītāji, kas iekļauti 2014.–2020. gada perioda darbības rezultātu satvarā, joprojām ir orientēti uz finansējuma izlietojumu (finanšu rādītāji) un īstenošanu (iznākumu rādītāji). Attiecībā uz lielu daļa ES finansējuma šie rādītāji tiek izmantoti, tikai lai noteiktu, vai ir uzsākta programmas īstenošana, un tie nesniedz nekādu informāciju par iznākumu vai rezultātu (GĪP). Mēs savā īpašajā ziņojumā par lauku attīstības plānošanu 2014.–2020. gadā konstatējām, ka arī lauku attīstības jomā izpildes rezerve ir orientēta uz ieguldījumu⁴⁵.

Starpposma mērķi un mērķvērtības ne vienmēr ir pamatotas

77

Mēs arī izvērtējām 14 apskatīto darbības programmu 35 prioritāro virzienu darbības rezultātu satvara struktūru. Mēs konstatējām, ka darbības rādītāju starpposma mērķi un galamērķi atbilst prioritārā virziena konkrēto mērķu būtībai un pazīmēm un ka vairumā gadījumu tie ir būtiski un ļauj novērtēt ievērojamu daļu darbību, kas izstrādātas atbilstīgi konkrētajam prioritārajam virzienam (proti, atbilst vairāk nekā pusei prioritārā virziena finanšu piešķīrumu).

78

Attiecībā uz noteiktajām mērķvērtībām mūsu konstatējumi ir komplicētāki. Kopumā vadošās iestādes to izmantošanu pamatoja, atsaucoties uz bijušajiem vai aktuālajiem intervences pasākumiem vai, ja empīriskas vērtības nebija pieejamas, — izmantojot aplēses.

79

Attiecībā uz aptuveni vienu ceturto daļu rādītāju pārbaudīto darbības programmu darbības rezultātu satvarā (28 %) mēs nevarējām izdarīt secinājumus par vērtības precizitāti vai nu tādēļ, ka nebija iespējams pārbaudīt aprēķināšanas metodi, vai arī tādēļ, ka nebija sniegts sīki izstrādāts skaidrojums par vienības izmaksām vai izdarītajiem pieņēmumiem. Mēs arī uzskatām, ka 18 % atlikušo starpposma mērķu un mērķvērtību nav reālas un/vai sasniedzamas, jo tās vai nu nepareizi aprēķināja, vai arī uzskatīja par pārāk zemu novērtētām (sk. III pielikumu). 4. izcēlumā ir dots nepamatotu pieņēmumu piemērs.

80

Kopumā tas nozīmē, ka aptuveni 46 % gadījumu no 128 pārbaudītajiem gadījumiem saglabājas šaubas par to, vai izpildes rezerves atbrīvošanai noteiktie starpposma mērķi un/vai galamērķi ir reāli un sasniedzami (sk. III pielikumu).

Izpildes rezervi var galīgi piešķirt arī tad, ja līdz 2018. gadam pilnībā nav sasniegtas starpposma mērķu vērtības

81

Izpildes rezervi var galīgi piešķirt tikai tad, ja tiek sasniegti darbības programmu darbības rezultātu satvarā noteiktie starpposma mērķi⁴⁷. Visām 14 pārbaudītajām darbības programmām bija noteikti vismaz divi starpposma mērķi.

82

Taču mēs konstatējām, ka izpildes rezervi var galīgi piešķirt arī tad, ja līdz 2018. gada decembrim pilnībā nav sasniegtas starpposma mērķu vērtības. Ja:

• ir noteikti divi rādītāji, starpposma mērķus uzskata par sasniegtiem⁴⁸, ja abi rādītāji sasnieguši vismaz 85 % no starpposma mērķa vērtības;
• ir noteikti vairāk nekā divi rādītāji, ir pieļaujams, ka viens no rādītājiem ir sasniedzis tikai 75 % no starpposma mērķa vērtības, savukārt pārējiem rādītājiem jāsasniedz 85 % no starpposma mērķa vērtības. Šāda situācija vērojama attiecībā uz 60 % prioritāro virzienu ar darbības rezultātu satvariem.

Darbības rezultātu izvērtēšana labākajā gadījumā var nodrošināt finansējuma pārdali dalībvalsts ietvaros

83

Ja rādītāji neatbilst šīm minimālajām starpposma mērķu vērtībām, tad, pamatojoties uz darbības rezultātu izvērtēšanu, izpildes rezervi pārdala prioritātēm, kurās ir sasniegtas to starpposma mērķu vērtības un/vai, ja ir bijusi starpposma mērķu vērtību būtiska neizpilde, var apturēt maksājumus.

84

IV pielikumā sniegts pārskats par sīki izstrādātiem noteikumiem, kurus piemēro, lai izvērtētu starpposma mērķus un galamērķus.

85

Izpildes rezerves pārdali veic valsts līmenī — finansējumu var pārdalīt prioritārajiem virzieniem DP ietvaros vai novirzīt dalībvalsts citu darbības programmu prioritārajiem virzieniem. Tādēļ nepastāv risks, ka dalībvalstis varētu zaudēt ES finansējumu. Iepriekšējos ziņojumos mēs jau esam norādījuši, ka ir problemātiski gūt augstas kvalitātes rezultātus, ja saskaņā ar shēmām summas sākotnēji ir sadalītas starp dalībvalstīm⁴⁹.

86

Ja Komisija to apstiprina, dalībvalstis arī var brīvi pieņemt lēmumus par to, kā notiek pārdale: piemēram, Polija savā PN noteica, ka izpildes rezerve aptuveni 5 miljardu EUR apmērā tiks pārdalīta, pamatojoties uz darbības programmu konkurenci valsts mērogā (sk. 5. izcēlumu).

Uz maksājumu apturēšanu un finanšu korekcijām par nepietiekamiem darbības rezultātiem attiecas ierobežojoši nosacījumi

Maksājumu apturēšana programmu īstenošanas laikā

87

Maksājumu apturēšanu var piemērot, ja rādītāji, kas iekļauti darbības rezultātu satvarā, nesasniedz vismaz 65 % no to starpposma mērķu vērtībām. Turklāt nepietiekamu darbības rādītāju iemesliem jāizriet no skaidri noteiktām īstenošanas nepilnībām. Maksājumu apturēšana būtu jāatceļ, tiklīdz dalībvalsts ir veikusi nepieciešamos korektīvos pasākumus⁵¹.

88

Turklāt dalībvalsts var pārskatīt starpposma mērķa vērtības, ja notikušas būtiskas izmaiņas dalībvalsts vai reģiona ekonomikā, vidē un darba tirgus apstākļos⁵². Iepriekš vienā no saviem īpašajiem ziņojumiem mēs jau konstatējām, ka dalībvalstis izmantoja šo iespēju 2007.–2013. gada periodā, lai pazeminātu savas mērķvērtības, tuvinot tās faktiskajam iznākumam īsi pirms DP slēgšanas⁵³.

89

Mēs arī norādām, ka nespēja sasniegt rezultātu rādītāju starpposma mērķus nevar būt iemesls, lai apturētu maksājumus programmas īstenošanas laikā⁵⁴.

Finanšu korekcijas slēgšanas brīdī

90

Arī slēgšanas brīdī Komisija var piemērot neto finanšu korekcijas, ja darbības rezultātu satvarā iekļautie rādītāji sasnieguši mazāk nekā 65 % no mērķvērtībām, kas noteiktas darbības programmās 2023. gadam. Slēgšanas brīdī finanšu korekcijas nevar piemērot, ja darbības rezultātu nepietiekamības līmenis pārsniedz 65 %.

91

Finanšu korekcijas nevar piemērot arī tad, ja darbības rezultātu nepietiekamība ir saistīta ar rezultātu rādītājiem vai ja mērķu nesasniegšanas pamatā ir KNR noteikti ārējie faktori, piemēram, sociāli ekonomiskie vai vides faktori, būtiskas izmaiņas attiecīgās dalībvalsts ekonomikas vai vides apstākļos vai force majeure iemesli⁵⁵. Ārējie faktori, kas nav konkrēti minēti tiesību aktos, būtu jāizvērtē katrā gadījumā atsevišķi, un tie var būt iemesls, lai līdz pat 50 % samazinātu finanšu korekciju līmeni⁵⁶. Lai izvērtētu attiecīgo ārējo faktoru ietekmes līmeni, jāveic novērtējumi.

92

Turklāt, piemērojot finanšu korekcijas, būtu jāņem vērā proporcionalitātes princips, kā arī līdzekļu apguves līmenis, īstenojot darbības programmu. Piemērojot proporcionalitātes principu, korekcijas līmeni var pazemināt, neņemot vērā iepriekš noteiktus ierobežojumus, ja finanšu korekciju atzīst par neproporcionālu. Attiecībā uz līdzekļu apguves līmeni tiesību akti paredz, ka finanšu korekcijas piemēro tikai prioritātēm, kuru sasniegto iznākumu rādītājs atbilst mazāk nekā divām trešdaļām no mērķvērtībām. Finanšu korekcijas apmēru nosaka, pamatojoties uz sasniegumu/apguves koeficientu (sk. IV pielikumu).

Regulējuma nosacījumi attiecībā uz korektīvajiem pasākumiem, kas vērsti pret darbības rezultātu nepietiekamību, ir pārāk ierobežojoši

93

Kā jau norādīts iepriekšējā īpašajā ziņojumā, 2014.–2020. gada periodā Komisija pirmo reizi var piemērot maksājumu apturēšanu un finanšu korekcijas par darbības rezultātu nepietiekamību. Mēs uzskatām, ka tas ir pirmais solis pareizajā virzienā⁵⁷. Taču regulējuma nosacījumi šādu preventīvu un korektīvu pasākumu piemērošanai ir pārāk ierobežojoši. Šā iemesla dēļ pastāv vien neliela iespēja, ka Komisija 2014.–2020. gada periodā jebkad varēs piemērot maksājuma apturēšanu vai finanšu korekciju par darbības rezultātu nepietiekamību.

Secinājumi un ieteikumi

Ex ante nosacījumi nodrošināja saskaņotu satvaru, lai novērtētu dalībvalstu gatavību īstenot kohēzijas politiku, taču nav skaidrs, cik efektīvi tie ir bijuši, lai panāktu situācijas izmaiņas

94

Saskaņā ar ex ante nosacījumiem dalībvalstij ir jāizpilda konkrēti nosacījumi pirms programmu īstenošanas uzsākšanas vai, vēlākais, līdz 2016. gada beigām. Tas ir pozitīvi vērtējams jauninājums kohēzijas politikas jomā.

95

Dalībvalstis, pieņemot darbības programmas, uzskatīja, ka gandrīz divas trešdaļas (65 %) tematisko ex ante nosacījumu bija izpildītas. Taču bija vērojamas būtiskas atšķirības starp dalībvalstīm ex ante nosacījumu izpildē. Piemēram, 8 no 29 tematiskajiem ex ante nosacījumiem bija izpildīti mazāk nekā pusē dalībvalstu, un 4 tematiskie ex ante nosacījumi — mazāk nekā vienā ceturtajā daļā dalībvalstu.

96

Turklāt bija panākts lēns progress, lai pabeigtu rīcības plānus, kurus dalībvalstis pieņēma saistībā ar neizpildītajiem ex ante nosacījumiem, — 2017. gada februārī saskaņā ar Komisijas uzraudzības datiem no 761 rīcības plāna vēl nebija pabeigti 380 rīcības plāni (50 %). Komisijas uzraudzības dati liecināja, ka izpildīto plānu procentuālā daļa samazinājās līdz 8 % pēc tam, kad 2017. gada jūnijā bija saņemti gada īstenošanas ziņojumi un augustā – progresa ziņojumi. 2017. gada februārī tikai trīs dalībvalstis bija pabeigušas visus rīcības plānus (Somija, Latvija un Lietuva). Savukārt desmit dalībvalstis (Bulgārija, Spānija, Grieķija, Horvātija, Ungārija, Itālija, Slovākija, Īrija, Zviedrija un Luksemburga) bija pabeigušas mazāk nekā pusi rīcības plānu. Vislēnākais progress virzībā uz visu saistīto rīcības plānu izpildi tika panākts saistībā ar ex ante nosacījumiem par to, ka jānovērš ES un dalībvalstu noteikumu neizpilde attiecībā uz publisko iepirkumu un valsts atbalstu, kas ir divas no galvenajām jomām, kurās konstatēts visvairāk pārkāpumu, īstenojot kohēzijas politiku. Pozitīvs aspekts — mēs esam aprēķinājuši, ka kohēzijas finansējuma daļa, uz kuru attiecas neizpildīti tematiskie ex ante nosacījumi, līdz 2017. gada septembra vidum samazinājās no, lielākais, 57 % līdz, lielākais, 27 %, jo saskaņā ar Komisijas datiem 11 dalībvalstis (Beļģija, Čehijas Republika, Igaunija, Somija, Latvija, Lietuva, Nīderlande, Portugāle, Zviedrija, Slovēnija un Slovākija) bija pabeigušas visus rīcības plānus.

97

Komisija, izvērtējot ex ante nosacījumus, pilnībā neņēma vērā zināšanas, kuras iegūtas citās jomās, piemēram, saistībā ar Eiropas pusgada procesu, un informāciju, kuru apkopojuši tās ģenerāldirektorāti vai kuru Komisija ieguvusi, veicot uzraudzības darbības. Mēs konstatējām vairākus neatbilstīgu novērtējumu gadījumus, kas var liecināt arī par nepietiekamu rūpību, apstiprinot dalībvalstu pašnovērtējumus, kuri bieži vien bija pārāk pozitīvi un nekonsekventi. Viens no problēmas iemesliem ir tas, ka kritēriji, kas noteikti KNR, lai novērtētu ex ante nosacījumu izpildi, bieži vien ir vispārīgi un tāpēc pieļauj lielas iespējas brīvai interpretācijai. Precīzāk, šie kritēriji bieži vien neattiecas uz konkrētiem izmērāmiem mērķiem, pat ja šādus mērķus būtu iespējams noteikt, pamatojoties uz spēkā esošajiem ES tiesību aktiem.

98

Komisija pilnībā vai daļēji neapturēja starpposma maksājumus, lai gan dažas dalībvalstis neizpildīja piemērojamos ex ante nosacījumus. 13 dalībvalstis pašas apturēja maksājumus konkrētām investīciju prioritātēm 78 darbības programmās, un to summa atbilda aptuveni 2,3 miljardiem EUR ESF finansējuma un aptuveni 4,7 miljardiem EUR ERAF un KF finansējuma. Tajā pašā laikā līdz 2017. gada februārim nebija novērtēti kā pabeigti liels skaits rīcības plānu un nebija izpildīti daudzi ex ante nosacījumi. Dalībvalstīm līdz 2017. gada vidum bija jāiesniedz progresa un īstenošanas ziņojumi par ex ante nosacījumu izpildes statusu. Pamatojoties uz šiem ziņojumiem, Komisijas var apturēt maksājumus, bet tas vēl nav darīts.

99

Kopumā apmeklētās dalībvalstis uzskatīja, ka ex ante nosacījumi ir noderīgs mehānisms, lai veiktu pašnovērtējumu.

100

Taču ex ante nosacījumi parāda tikai konkrēto situāciju darbības programmu pieņemšanas brīdī vai, ja nosacījumi netiek uzskatīti par izpildītiem, situāciju līdz 2016. gada decembrim (vēlākais). KNR nav paredzēta ex ante nosacījumu izpildes statusa turpmākā uzraudzība pēc 2016. gada. Tādēļ Komisijai, izstrādājot tiesību akta priekšlikumu plānošanas periodam pēc 2020. gada, ir grūti izvērtēt, vai šie nosacījumi faktiski ir mainījuši situāciju. Komisija arī nevar piemērot nekādas finanšu korekcijas par ex ante nosacījumu neizpildi. Ex ante nosacījumu efektivitāte un to ietekme uz ESI fondu efektīvu izlietojumu plānošanas periodā būs atkarīga no dalībvalstu apņēmības un ieinteresētības pārvaldīt un piemērot šos nosacījumus.

Izpildes rezerve sniedz tikai nelielu stimulu, lai darbības programmas tiktu lielākā mērā orientētas uz rezultātiem, un, visticamāk, nenodrošinās kohēzijas finansējuma būtisku pārdali programmām ar labākiem darbības rezultātiem

101

Izpildes rezerve tika izveidota, īstenojot 299 no 391 darbības programmas (76 %). Mūsu veiktajā analīzē tika apstiprināts, ka dalībvalstis 2014.–2020. gada periodā, īstenojot savas darbības programmas, aptuveni 20 miljardus EUR no kopējā ES finansējuma 335 miljardu EUR apmērā bija novirzījušas šai izpildes rezervei. Tas ir 6 % no kopējā piešķīruma ERAF, KF un ESF saistībā ar mērķi “Investīcijas izaugsmei un nodarbinātībai”, atskaitot KNR regulā kā izņēmumu uzskaitītos resursus.

102

Salīdzinājumā ar iepriekšējiem plānošanas periodiem darbības rezultātu satvars un izpildes rezerve ir obligāti elementi, un tie jāattiecina uz lielāko daļu prioritāro virzienu. Turklāt izpildes rezerves pārdales mehānismi ir skaidri zināmi jau pašā sākumā, un tās pārdales kritēriji izriet no intervences loģikas programmu īstenošanā un ir noteikti iepriekš. Tās ir pozitīvas pārmaiņas.

103

Izpildes rezervi var galīgi piešķirt tikai tad, ja tiek sasniegti darbības programmu darbības rezultātu satvarā noteiktie starpposma mērķi. Taču vērtības, kas noteiktas katram no šiem starpposma mērķiem, nav pilnībā jāsasniedz līdz 2018. gadam.

104

Ja starpposma mērķi nesasniedz šī minimālās vērtības, tad, pamatojoties uz darbības rezultātu izvērtēšanu, var veikt izpildes rezerves pārdali prioritārajiem virzieniem, kuros ir sasniegtas to starpposma mērķu vērtības attiecībā uz iznākumu, galvenajiem īstenošanas posmiem un finanšu rādītājiem, un/vai, ja ir bijusi starpposma mērķu vērtību būtiska neizpilde, var apturēt maksājumus. Taču maksājumu apturēšanas iemesls programmas īstenošanas laikā nevar būt tādu starpposma mērķu nesasniegšana, kas attiecas uz rezultātu rādītājiem. Ņemot vērā visus šos noteikumus, maz ticams, ka izpildes rezerve nodrošinās kohēzijas finansējuma būtisku pārdali programmām ar labākiem darbības rezultātiem

105

Katrā ziņā izpildes rezerves pārdali var veikt tikai valsts līmenī — finansējumu var pārdalīt tās pašas DP prioritātēm vai novirzīt attiecīgās dalībvalsts citu darbības programmu prioritātēm. Tādēļ nepastāv risks, ka dalībvalstis varētu zaudēt kādu daļu ES finansējuma, pamatojoties uz 2019. gadā veicamās darbības rezultātu izvērtēšanas rezultātiem.

106

Lielākā daļa rādītāju, uz kuru pamata notiek izpildes rezerves pārdale, attiecas uz iznākumiem (57,1 %), finanšu rādītājiem (33,4 %) un galvenajiem īstenošanas posmiem (9,2 %), savukārt rezultātu rādītāji izmantoti ļoti reti (0,3 %). Tas uzskatāmi parāda, ka 2014.–2020. gada darbības rezultātu satvars joprojām galvenokārt ir orientēts uz finansējuma izlietojumu un projekta iznākumiem, nevis uz to, lai tiktu sasniegti rezultāti.

107

Turklāt, ja darbības rezultātu satvarā tiek izmantoti galvenie īstenošanas posmi (GĪP), izpildes rezerve būtībā tiek galīgi piešķirta, lai atzītu spēju uzsākt īstenošanu, nevis intervences pasākumu rezultātus. GĪP tika izmantoti saistībā ar aptuveni vienu piekto daļu (22 %) ES finansējuma, uz ko attiecas izpildes rezerve.

108

Attiecībā uz aptuveni vienu ceturto daļu rādītāju, kas iekļauti pārbaudīto darbības programmu darbības rezultātu satvarā (28 %), mēs nevarējām izdarīt secinājumus par starpposma mērķa vērtības precizitāti vai nu tādēļ, ka nebija iespējams pārbaudīt aprēķināšanas metodi, vai arī tādēļ, ka nebija sniegts sīki izstrādāts skaidrojums par vienības izmaksām vai izdarītajiem pieņēmumiem. Mēs arī uzskatām, ka aptuveni 18 % atlikušo starpposma mērķu un mērķvērtību nav reālas un/vai sasniedzamas, vai pietiekami mērķtiecīgas. Kopumā tas nozīmē, ka aptuveni 46 % gadījumu saglabājas šaubas par starpposma mērķiem un/vai galamērķiem, kas noteikti izpildes rezerves atbrīvošanai.

109

Visbeidzot, 2014.–2020. gada periodā Komisija pirmo reizi var piemērot maksājumu apturēšanu un finanšu korekcijas par darbības rezultātu nepietiekamību. Mēs uzskatām, ka tas ir pirmais solis pareizajā virzienā. Taču regulējuma nosacījumi šādu korektīvu pasākumu piemērošanai ir pārāk ierobežojoši. Šā iemesla dēļ pastāv tikai neliela iespēja, ka Komisija 2014.–2020. gada periodā jebkad varēs piemērot maksājuma apturēšanu vai finanšu korekciju par darbības rezultātu nepietiekamību.

Mūsu ieteikumi laikposmam pēc 2020. gada

110

Mēs neuzskatām, ka pašreizējā 2014.–2020. gada periodā regulējuma izmaiņas attiecībā uz kādu no instrumentiem būtu izmaksu ziņā efektīvas. Tomēr mudinām dalībvalstis pabeigt un Komisiju izvērtēt saskaņotos rīcības plānus un censties izpildīt visus ex ante nosacījumus. Turklāt pēc iespējas aktīvāk būtu jāizmanto spēkā esošie noteikumi par izpildes rezervi, lai pēc iespējas izvairītos no līdzekļu izšķērdēšanas.

111

Tādēļ mūsu ieteikumi attiecas uz laikposmu pēc 2020. gada — šajā laikposmā, ja abi instrumenti tiek saglabāti, tie jāstiprina, lai tie palīdzētu efektīvāk izlietot kohēzijas finansējumu.

1. ieteikums. Turpināt pilnveidot ex ante nosacījumus laikposmam pēc 2020. gada

Izstrādājot tiesību akta priekšlikumu laikposmam pēc 2020. gada, Komisijai jāturpina pilnveidot ex ante nosacījumus kā mehānismu, lai izvērtētu dalībvalstu gatavību īstenot ES fondus, un it sevišķi:

1. jāizvērtē katra ex ante nosacījuma nozīme un noderīgums laikposmā no 2014. līdz 2020. gadam, jānovērš pārklāšanās un jāsaglabā tikai tie nosacījumi, kuri patiešām var ietekmēt politikas mērķu efektīvu sasniegšanu;
2. jānodrošina laikposmam pēc 2020. gada paredzēto ex ante nosacījumu atbilstība Eiropas pusgada procesam;
3. jānosaka skaidri vērtēšanas kritēriji, ja iespējams, ar izmērāmiem mērķiem, lai nodrošinātu kopīgu izpratni par to, kas jāsasniedz; kā arī
4. jāprasa ex ante nosacījumu izpilde un piemērošana visā plānošanas periodā un tam jāizseko, ņemot vērā iespējamo administratīvo slogu.

Izpildes mērķtermiņš: laiks, kad tiek izstrādāti tiesību aktu priekšlikumi laikposmam pēc 2020. gada.

2. ieteikums. Apsvērt iespēju izpildes rezervi laikposmam pēc 2020. gada padarīt par lielākā mērā uz rezultātiem orientētu instrumentu

Izstrādājot tiesību akta priekšlikumu laikposmam pēc 2020. gada, Komisijai izpildes rezerve jāpadara par instrumentu, kas lielākā mērā orientēts uz rezultātiem un kas paredz finansējuma piešķiršanu tām programmām, kurās tikuši sasniegti labi rezultāti, un it sevišķi jāizvērtē, vai būtu jāierosina:

1. pamatojoties uz iegūto pieredzi, turpināt attīstīt izpildes rezervi kā instrumentu, ar kuru sekmīgāk veicināt un atalgot labus darbības rezultātus, pieprasot darbības programmās uzskatāmi parādīt, ko paredzēts sasniegt ar papildu finansējumu;
2. vairāk izmantot tūlītējo rezultātu rādītājus un padarīt galvenos īstenošanas posmus par rīkiem, kas labāk parāda ilgtermiņa infrastruktūras intervences faktiskos darbības rezultātus; kā arī
3. pārskatīt maksājumu apturēšanas un finanšu korekciju nosacījumus, lai būtu vieglāk novērst darbības rezultātu nepietiekamību agrīnā posmā un lai tādējādi vēl vairāk veicinātu finansējuma pienācīgu izlietojumu.

Izpildes mērķtermiņš: laiks, kad tiek izstrādāti tiesību aktu priekšlikumi laikposmam pēc 2020. gada.

Šo ziņojumu 2017. gada 4. oktobra sēdē Luksemburgā pieņēma II apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas locekle Iliana IVANOVA.

Glosārijs un abreviatūras

Darbības programmā (DP) izklāstītas dalībvalsts vai reģiona prioritātes un konkrēti mērķi, kā arī tas, kā finansējums no ESI fondiem (ES un valsts publiskais un privātais līdzfinansējums) tiks izlietots attiecīgajā periodā (pašlaik septiņos gados) projektu finansēšanai. Šie projekti paredzēti, lai palīdzētu sasniegt noteiktu skaitu mērķu, kas norādīti darbības programmas prioritāro virzienu līmenī. Darbības programmu sagatavo dalībvalsts, un pirms jebkādu maksājumu veikšanas no ES budžeta to apstiprina Komisija. Attiecīgajā periodā grozījumus darbības programmās var veikt grozījumus tikai tad, ja tam piekrīt abas puses.

Darbības rezultātu izvērtēšanā pārbauda programmu starpposma mērķu sasniegšanu prioritāro virzienu līmenī, pamatojoties uz informāciju un izvērtējumiem, kas ietverti gada īstenošanas ziņojumā, ko dalībvalstis iesniedz 2019. gadā.

Darbības rezultātu satvaru veido starpposma mērķi un galamērķi, kas noteikti rādītāju kopumam, ko dalībvalstis izvēlējušās katram prioritārajam virzienam darbības programmā, izņemot tehniskās palīdzības prioritāros virzienus un programmas, kuras atbalsta saskaņā ar MVU iniciatīvu.

Eiropas pusgads ir cikls ES dalībvalstu politikas koordinēšanai ar mērķi dalībvalstu budžeta, fiskālo un ekonomikas politiku pielāgot ES mērķiem un prioritātēm. Saistībā ar Eiropas pusgadu Padome sniedz ieteikumus dalībvalstīm par īstenojamajām strukturālajām reformām, kā arī par to, kā novērst pārmērīgu makroekonomisko nelīdzsvarotību.

Eiropas strukturālie un investīciju (ESI) fondi ir pieci atsevišķi fondi, kas palīdz īstenot ES stratēģiju gudrai, ilgtspējīgai un integrējošai izaugsmei visā Eiropas Savienībā, kā arī konkrētiem fondiem uzticētus uzdevumus ar politikas satvaru, kas noteikts septiņu gadu DFS budžeta periodam. Šie fondi ir šādi: Eiropas Reģionālās attīstības fonds (ERAF), Eiropas Sociālais fonds (ESF), Kohēzijas fonds (KF), Eiropas Lauksaimniecības fonds lauku attīstībai (ELFLA) un Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības fonds (EJZF).

Ex ante nosacījumi ir nosacījumi, kuri balstās uz iepriekš noteiktiem kritērijiem, kas noteikti Kopīgo noteikumu regulā, un kurus uzskata par obligātiem priekšnosacījumiem ES finansējuma efektīvai un lietderīgai izmantošanai visu ESI fondu finansēšanai. Sagatavojot ERAF, KF un ESF darbības programmas 2014.–2020. gada plānošanas periodam, dalībvalstīm bija jānovērtē, vai šie nosacījumi bija izpildīti. Ja tie nebija izpildīti, vajadzēja sagatavot rīcības plānus, lai nodrošinātu nosacījumu izpildi līdz 2016. gada 31. decembrim.

Galamērķi izsaka iznākumu, sasniedzamo rezultātu un Komisijai līdz 2023. gada 31. decembrim apstiprināto izdevumu vērtību. Tas, vai šie galamērķi ir sasniegti un kādā mērā tie sasniegti, tiks izvērtēts plānošanas perioda beigās 2025. gadā.

Galvenie īstenošanas posmi (GĪP) ir īpaši starpposmi tādu darbību īstenošanā, kuras vajadzīgas, lai sasniegtu 2023. gada investīciju prioritātei noteiktos mērķus. GĪP var izmantot tikai mērķiem, kas saistīti ar darbības rezultātu satvaru, un tie var attiekties uz dažādiem īstenošanas posmiem, kas vajadzīgi, lai sasniegtu iznākumus, piemēram, uz projektu atlasi vai lielo projektu apstiprināšanu.

Ieguldījumi ir finanses, cilvēkresursi, materiālie, organizatoriskie vai normatīvie līdzekļi, kas nepieciešami politikas, programmas vai projekta īstenošanai.

Ietekme ir ilgtermiņa sociālekonomiskās sekas, kas var būt vērojamas noteiktu laiku pēc intervences pabeigšanas un var ietekmēt intervences tiešos labuma guvējus vai citus netiešos labuma guvējus (piemēram, bezdarba līmeņa samazinājums, labāka ūdens kvalitāte u. c.).

Investīciju prioritāte ir Eiropas Savienības ieguldījumu prioritārā joma, kas noteikta Savienības līmenī un kas saistīta ar ERAF, KF un ESF konkrētu tematisko mērķi.

Iznākumi ir tas, kas izveidots vai paveikts, izmantojot intervences pasākumam piešķirtos resursus (piemēram, gados jauniem bezdarbniekiem sniegtie apmācību kursi, notekūdeņu attīrīšanas iekārtu skaits vai uzbūvēto ceļu garums kilometros u. c.).

Izpildes rezervi veido 6 % līdzekļu, kas atvēlēti ERAF, ESF un KF saistībā ar mērķi “Investīcijas izaugsmei un nodarbinātībai”, kā arī ELFLA un pasākumiem, ko finansē dalītā pārvaldībā saskaņā ar EJZF regulu. Šie līdzekļi ir iekļauti programmās, taču tos galīgi piešķirs vai pārdalīs atbilstīgi 2019. gadā veicamās darbības rezultātu izvērtēšanas secinājumiem.

Konkrētām valstīm adresēti ieteikumi (KVAI) ir Padomes ieteikumi dalībvalstīm saistībā ar strukturālām problēmām, kuras ir lietderīgi risināt, izmantojot daudzgadu investīcijas, kas tieši attiecas uz ESI fondu darbības jomu, kā noteikts konkrētu fondu regulās. KVAI pamatā ir ES dalībvalstu budžeta, makroekonomisko un strukturālo reformu plānu analīze, ko veikusi Komisija, un tie attiecas uz nākamajiem 12–18 mēnešiem. KVAI pieņem Padome saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 121. panta 2. punktu un 148. panta 4. punktu.

Kopīgo noteikumu regula (KNR) ir Eiropas Parlamenta un Padomes 2013. gada 17. decembra Regula (ES) Nr. 1303/2013, ar ko paredz kopīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu, Kohēzijas fondu, Eiropas Lauksaimniecības fondu lauku attīstībai un Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības fondu un vispārīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu, Kohēzijas fondu un Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības fondu un atceļ Padomes Regulu (EK) Nr. 1083/2006¹.

Partnerības nolīgumus (PN) slēdz starp Eiropas Komisiju un katru dalībvalsti attiecībā uz 2014.–2020. gada plānošanas periodu. Tajos ir izklāstīti valsts iestāžu plāni par to, kā izmantot finansējumu no Eiropas strukturālajiem un investīciju fondiem, un norādīti katras valsts stratēģiskie mērķi un investīciju prioritātes, tos sasaistot ar stratēģijas “Eiropa 2020” gudrai, ilgtspējīgai un iekļaujošai izaugsmei vispārējiem mērķiem. Cita starpā tajos ietverts arī novērtējuma kopsavilkums par piemērojamo ex ante nosacījumu izpildi un, ja šie nosacījumi nav izpildīti, kopsavilkums par veicamajiem pasākumiem, atbildīgajām iestādēm un termiņiem attiecīgo darbību īstenošanai, kā arī apraksts par metodēm un mehānismiem, kas jāizmanto, lai nodrošinātu konsekvenci darbības rezultātu satvaru darbībā. PN sagatavo dalībvalsts, apspriežoties ar Komisiju, un tos pieņem Komisija.

Rezultāts ir izmērāmas sekas, kas tieši vai netieši izriet no cēloņa un seku sakarības. Uz rezultātiem balstīta pieeja attiecībā uz valsts politiku pamatojas uz principu, ka publiskās intervences pasākumiem ir jābūt vērstiem uz rezultātu sasniegšanu, nevis uz darbību vai procesu pārvaldību. Kohēzijas politikas kontekstā jēdziens “rezultāts” parasti attiecas uz iznākumu un ietekmi.

Starpposma mērķi ir mērķi, kuri tieši saistīti ar investīciju prioritātes konkrētā mērķa sasniegšanu. Starpposma mērķi jāsasniedz līdz 2018. gada 31. decembrim, un tos izvērtēs 2019. gadā.

Tematiskais mērķis ir partnerības nolīgumu strukturējošs elements. Tas ir iepriekš noteikts tiesību aktos un ir kāds no mērķiem, kuri būtu atbalstāmi no ESI fondiem. Tematiskie mērķi veido saikni ar ES līmeņa stratēģiskajiem mērķiem.

Revīzijas darba grupa

ERP īpašajos ziņojumos tiek atspoguļoti rezultāti, kas iegūti, revidējot ES politikas jomas un programmas vai vadības aspektus konkrētās budžeta jomās. ERP atlasa un izstrādā šos revīzijas uzdevumus tā, lai tiem būtu pēc iespējas lielāka ietekme, konkrēti, tiek ņemts vērā risks, kādam pakļauta lietderība vai atbilstība, attiecīgo ienākumu un izdevumu apjoms, paredzamie notikumi, kā arī politiskās un sabiedrības intereses.

Šo lietderības revīziju veica ERP locekles Iliana Ivanova vadītā II apakšpalāta, kas revidē izdevumu jomas, kuras saistītas ar ieguldījumu kohēzijai, izaugsmei un iekļautībai. Revīziju vadīja ERP loceklis Ladislav Balko, un revīzijas darbā piedalījās locekļa biroja vadītājs Branislav Urbanič, atbildīgais vadītājs Niels-Erik Brokopp, darbuzdevuma vadītājs Bernard Witkos un revidenti Simon Denett, Marija Grguric, Sara Pimentel, Ana Popescu un Anne Poulsen.

Kontaktinformācija

EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tālrunis: +352 4398-1
Uzziņām: eca.europa.eu/lv/Pages/ContactForm.aspx
Tīmekļa vietne: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Plašāka informācija par Eiropas Savienību ir pieejama portālā Europa (http://europa.eu).

Luksemburga: Eiropas Savienības Publikāciju birojs, 2017. gads

PDF	ISBN 978-92-872-8327-6	ISSN 1977-5717	doi:10.2865/725467	QJ-AB-17-016-LV-N
HTML	ISBN 978-92-872-8284-2	ISSN 1977-5717	doi:10.2865/20117	QJ-AB-17-016-LV-Q

© Eiropas Savienība, 2017. gads

Lai izmantotu vai reproducētu fotoattēlus vai citus materiālus, uz kuriem neattiecas Eiropas Savienības autortiesības, atļauja jālūdz tieši autortiesību īpašniekam.

 

KĀ SAZINĀTIES AR ES

Klātienē
Visā Eiropas Savienībā ir simtiem Europe Direct informācijas centru. Sev tuvākā centra adresi varat atrast tīmekļa lapā http://europa.eu/contact

Pa tālruni vai e-pastu
Europe Direct ir dienests, kas atbild uz jūsu jautājumiem par Eiropas Savienību. Ar šo dienestu varat sazināties šādi:

• pa bezmaksas tālruni: 00 800 6 7 8 9 10 11 (daži operatori par šiem zvaniem var iekasēt maksu);
• pa šādu parasto tālruņa numuru: +32 22999696;
• pa e-pastu, izmantojot šo tīmekļa lapu: http://europa.eu/contact

KĀ ATRAST INFORMĀCIJU PAR ES

Internetā
Informācija par Eiropas Savienību visās oficiālajās ES valodās ir pieejama vietnē Europa: http://europa.eu

ES publikācijas
ES bezmaksas un maksas publikācijas varat lejupielādēt vai pasūtīt vietnē EU Bookshop: http://op.europa.eu/eubookshop. Vairākus bezmaksas publikāciju eksemplārus varat saņemt, sazinoties ar Europe Direct vai tuvāko informācijas centru (sk. http://europa.eu/contact).

ES tiesību akti un ar tiem saistītie dokumenti
Ar visu ES juridisko informāciju, arī kopš 1951. gada pieņemtajiem ES tiesību aktiem visās oficiālajās valodās, varat iepazīties vietnē EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ES atvērtie dati
ES Atvērto datu portāls (http://data.europa.eu/euodp) dod piekļuvi ES datu kopām. Datus var lejupielādēt un bez maksas izmantot gan komerciāliem, gan nekomerciāliem mērķiem.