Ex ante sąlygos ir veiksmingumo rezervas sanglaudos politikos srityje – naujoviškos, bet dar neveiksmingos priemonės

Santrauka

Apie ex ante sąlygas ir veiksmingumo rezervą, kaip priemones užtikrinti, kad sanglaudai skirtos lėšos būtų naudojamos veiksmingiau

I

Atliekant auditą vertinamos dvi konkrečios priemonės, nustatytos 2014–2020 m. programavimo laikotarpiui, kad sanglaudai skiriamos lėšos būtų labiau orientuotos į rezultatus. Tos priemonės – ex ante sąlygos ir veiksmingumo rezervas. Pirmąja priemone nustatomos tam tikros sąlygos, kurias būtina įvykdyti prieš pradedant vykdyti programą ir ne vėliau kaip 2016 m. pabaigoje, o antrąja priemone reikalaujama, kad įgyvendinant beveik visas ESI fondų programas būtų atidėta 6 % finansavimo kiekvienai valstybei narei, siekiant šias lėšas paskirstyti arba perskirstyti atsižvelgiant į 2019 m. vyksiančios veiksmingumo peržiūros rezultatus.

Kaip vykdėme auditą

II

Mes siekėme nustatyti, ar ex ante sąlygos ir veiksmingumo sistema ir rezervas buvo veiksmingos priemonės skatinant valstybes nares 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu geriau naudoti sanglaudas skirtas lėšas. Mūsų auditas apėmė laikotarpį nuo 2013 m. gruodžio mėn. iki 2017 m. vasario mėn.

III

Šiuo auditu papildoma mūsų ankstesnė Specialioji ataskaita Nr. 2/2017 – joje nagrinėjamos Komisijos derybos dėl partnerystės susitarimų ir programų.

Ką nustatėme

IV

Ex ante sąlygos – naujovė sanglaudos politikoje. Apskritai, nustatėme, kad jomis užtikrinta nuosekli sistema, kuria remtasi 2014–2020 m. programavimo laikotarpio pradžioje vertinant valstybių narių pasirengimą panaudoti ES lėšas. Tačiau neaišku, kokiu mastu dėl to iš tikrųjų pavyko praktiškai pasiekti permainų. Komisija nepasinaudojo galimybe sustabdyti mokėjimus tvirtinant programas, kai nebuvo vykdomos ex ante sąlygos. Apie pusė daugiau kaip 700 veiksmų planų, valstybių narių patvirtintų, siekiant įvykdyti visas ex ante sąlygas, dar nebuvo paskelbti įvykdytais iki 2016 m. pabaigos. Šie neįvykdyti veiksmų planai apima ne daugiau kaip 27 % ERPF, SF ir ESF išlaidų. Po to, kai priimamos programos, BNR nėra numatyta, kad Komisija gali taikyti mokėjimų sustabdymą prieš tai, kol savo metinėse įgyvendinimo ataskaitose (iki 2017 m. birželio 30 d.) arba pažangos ataskaitose (iki 2017 m. rugpjūčio 31 d.) valstybės narės nepateikia informacijos apie veiksmų, skirtų ex ante sąlygų įvykdymui, užbaigimą.

V

Taip pat manome, kad veiksmingumo sistema ir rezervas 2014–2020 m. laikotarpiu greičiausiai nenulems esminio sanglaudai skirtų lėšų perskirstymo veiksmingiau įgyvendinamoms programoms. Visų pirma, bet koks perskirstymas bus atliekamas toje pat programoje ir / arba tarp tų pačių valstybių narių programų. Nors į veiksmingumo rezervą atidėta 6 % ERPF, SF ir ESF lėšų, dėl paties veiksmingumo rezervo modelio menkai skatinama veiksmų programas labiau orientuoti į rezultatus, nes rezervas daugiausia grindžiamas išlaidomis ir išdirbiais. Be to, papildomos lėšos bus tikrai paskirstytos, net jeigu iki 2018 m. nebus iki galo pasiekti riboženkliai, ir jas bus galima perskirstyti tik toje pat valstybėje narėje. Naujai nustatytos mokėjimo sustabdymo ir finansinių pataisymų priemonės, taikomos tada, kai rezultatai netenkina, yra žingsnis teisinga linkme, tačiau joms taikomos ribojamosios sąlygos, taigi kažin, ar tos priemonės bus praktiškai taikomos.

Rekomenduojame

VI

Nemanome, kad reglamentavimo pakeitimai, padaryti esamuoju 2014–2020 m. laikotarpiu ir susiję su kuria nors iš šių priemonių, bus sąnaudų atžvilgiu efektyvūs. Vis dėlto, mes raginame valstybes nares užbaigti ir Komisiją įvertinti sutartus veiksmų planus ir siekti, kad būtų įvykdytos visos ex ante sąlygos. Be to, esamomis su veiksmingumo rezervu susijusiomis nuostatomis turėtų būti siekiama kuo labiau išvengti lėšų švaistymo.

VII

Todėl mūsų rekomendacijos yra skirtos laikotarpiui po 2020 m. ir jei šiuo laikotarpiu abi priemonės bus toliau taikomos, jas reikia patobulinti, kad būtų sudarytos geresnės sąlygos prisidėti prie veiksmingo sanglaudai skirtų lėšų panaudojimo. Taigi, rengdama savo laikotarpiui po 2020 m. skirtą teisėkūros pasiūlymą Komisija turėtų:

• 1 rekomendacija – toliau plėtoti ex ante sąlygas, kaip priemonę, skirtą įvertinti valstybių narių pasirengimą įsisavinti ES lėšas, visų pirma
  1. iš naujo įvertinti kiekvienos 2014–2020 m. laikotarpio ex ante sąlygos aktualumą ir naudingumą, pašalinti dubliavimąsi ir palikti tik tas sąlygas, kurios gali iš tikrųjų prisidėti prie veiksmingo politikos tikslų įvykdymo;
  2. užtikrinti, kad laikotarpio po 2020 m. ex ante sąlygos būtų suderintos su Europos semestru;
  3. nustatyti aiškius vertinimo kriterijus, jei įmanoma, nustatant išmatuojamus tikslus, kad būtų užtikrintas bendras sutarimas, kas turi būti pasiekta; taip pat
  4. visą programavimo laikotarpį reikalauti, kad būtų vykdomos ir taikomos ex ante sąlygos ir vykdyti tolesnį stebėjimą, atsižvelgiant į galimą administracinę naštą.
• 2 rekomendacija – išnagrinėti galimybę laikotarpio po 2020 m. veiksmingumo rezervą paversti labiau į rezultatus orientuota priemone, kurią taikant lėšos būtų perskirstomos gerų rezultatų pasiekusioms programoms, ir visų pirma apsvarstyti, ar ji neturėtų pasiūlyti
  1. remiantis įgyta patirtimi, toliau pertvarkyti veiksmingumo rezervą į priemonę, kuri labiau skatintų ir atlygintų už gerus rezultatus, veiksmų programose reikalaujant nurodyti, ko numatoma siekti panaudojant papildomą finansavimą;
  2. labiau pasinaudoti iškart pasireiškiančių rezultatų rodikliais; ir paversti pagrindinius įgyvendinimo etapus priemonėmis, kurios atliekant veiksmingumo vertinimą geriau parodo tikrąjį ilgalaikių infrastruktūros intervencijų veiksmingumą; ir
  3. peržiūrėti mokėjimų sustabdymo ir finansinių pataisymų taikymo sąlygas, kad būtų galima paprasčiau ir anksčiau imtis priemonių, siekiant toliau didinti paskatas tinkamai įsisavinti lėšas.

Įvadas

Orientavimasis į veiksmingumą – vienas svarbiausių Komisijos 2014–2020 m. laikotarpio prioritetų

01

Europos struktūriniai ir investicijų (ESI) fondai sudaro mažiau nei 0,4 % Europos Sąjungos BVP, bet jų poveikis daugelio valstybių narių ekonomikai didžiulis. 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu Europos regioninės plėtros fondas (ERPF), Sanglaudos fondas (SF) ir Europos socialinis fondas (ESF) skyrė 349,4 milijardo eurų, o tai sudaro 75 % ESI fondų lėšų. Remiantis naujausiais 2007–2013 m. programavimo laikotarpio Komisijos duomenimis, devyniose valstybėse narėse ERPF ir SF lėšos sudaro daugiau kaip 30 % visų valstybės sektoriaus kapitalo išlaidų. Keturiose valstybėse narėse (Vengrijoje, Lietuvoje, Slovakijoje ir Latvijoje) tos lėšos sudaro daugiau kaip pusę visų viešųjų investicijų². Todėl tas lėšas reikia kuo geriau panaudoti.

02

2014–2020 m. Komisija gali dviem konkrečiomis priemonėmis skatinti valstybes nares geriau naudoti sanglaudai skirtas lėšas ir leisti atlaisvinti ES lėšas tik jeigu jos atitinka tam tikrus ESI fondų lėšų naudojimo reikalavimus; tos priemonės:

• ex ante sąlygos;
• veiksmingumo sistema ir veiksmingumo rezervas.

03

Šios dvi konkrečios priemonės yra dalis platesnio priemonių, kuriomis siekiama užtikrinti, kad sanglaudai skirtos lėšos būtų naudojamos orientuojantis į rezultatus, rinkinio. 2014–2020 m. laikotarpio Bendrųjų nuostatų reglamente (jame nustatytos visos ESI fondų taisyklės) taip pat reikalaujama³:

• finansavimą telkti strategijoje „Europa 2020“ nustatytiems teminiams tikslams ir investavimo prioritetams;
• vykstant programavimo procesui, išdėstyti labiau struktūrizuotą intervencinės veiklos loginį pagrindą, pradedant investavimo poreikių nustatymu ir numatomų ilgalaikių rezultatų detalizavimu;
• vertinant pažangą, daromą siekiant šių rezultatų, nuosekliau ir visapusiškiau remtis veiksmingumo rodikliais.

04

Šie trys aspektai nagrinėti mūsų Specialiojoje ataskaitoje Nr. 2/2017 „Komisijos derybos dėl 2014–2020 m. partnerystės susitarimų ir programų sanglaudos srityje: labiau į 2020 m. ES strategijos prioritetus orientuotos išlaidos, bet vis sudėtingesnė veiklos efektyvumo vertinimo tvarka“.

Ex ante sąlygos. Minimalių reikalavimų pradedant įgyvendinti programas nustatymas

05

Ex ante sąlygomis reikalaujama, kad valstybė narė prieš įgyvendindama veiksmų programas įvykdytų tam tikras sąlygas⁴. I priede pateiktas visų 36 ex ante sąlygų sąrašas. Ex ante sąlygos yra dviejų rūšių:

• septynios bendrosios ex ante sąlygos. Jomis siekiama stiprinti ES teisės aktų (pavyzdžiui, viešųjų pirkimų, valstybės pagalbos, nediskriminavimo) taikymą ir vykdymo užtikrinimą. Jos taikomos įvairiems visų ES valstybių narių sektoriams ir politikai; ir
• 29 teminės ex ante sąlygos. Iš viso įvairiose ERPF, SP ir ESF veiksmų programose jos taikytos apie 2 700 kartų, nes susijusios su atrinktais 2014–2020 m. ESI fondų vienuolikos teminių tikslų investavimo prioritetais⁵.

06

2014–2020 m. programavimo laikotarpiui rengdamos savo partnerystės susitarimus ir veiksmų programas valstybės narės turėjo remdamosi BNR nustatytu kriterijų rinkiniu įvertinti, ar teminiams tikslams, kurių siekiama atsižvelgiant į jų veiksmų programų investavimo prioritetus, taikytinos kurios nors ex ante sąlygos⁶. Vėliau valstybės narės turėjo nustatyti, ar šios ex ante sąlygos įvykdytos. Šis pačių atliekamas vertinimas dokumentais patvirtintas partnerystės susitarime ir veiksmų programose, teikiamose tvirtinti Komisijai.

07

Per derybas dėl partnerystės susitarimų ir veiksmų programų Komisija vertina valstybių narių pateiktą informaciją, susijusią su ex ante sąlygų taikymu ir įvykdymu, tam ji ir vėl remiasi BNR nustatytais kriterijais⁷. Be to, 2013 m. kovo mėn. Komisija paskelbė savo darbuotojams, dalyvaujantiems derybose su nacionalinėmis institucijomis dėl partnerystės susitarimų ir veiksmų programų, skirtą ex ante gairių rinkinį⁸. Galutinė gairių versija buvo paskelbta 2014 m. vasario mėn.

08

Kai Komisijai teikiant partnerystės susitarimą ir / arba veiksmų programas tebėra neįvykdytų ex ante sąlygų, reikalaujama, kad valstybės narės pateiktų veiksmų, kurių turėtų būti imamasi, sąrašą ir tų veiksmų vykdymo tvarkaraštį, taip pat reikia nurodyti atsakingus subjektus (veiksmų planas). Tvirtindama veiksmų programą Komisija gali sustabdyti visus su atitinkamais veiksmų programos investavimo prioritetais susijusius tarpinius mokėjimus arba jų dalį, kol tie veiksmai bus įvykdyti.

09

Šie veiksmų planai turėjo būti baigti vykdyti iki 2016 m. gruodžio 31 d.⁹ Valstybės narės apie savo ex ante sąlygų būseną turi pranešti ne vėliau nei iki 2017 m. birželio 30 d. pateiktoje metinėje įgyvendinimo ataskaitoje¹⁰ arba iki 2017 m. rugpjūčio 31 d. teikiamose pažangos ataskaitose¹¹. Valstybei narei ex ante sąlygų neįvykdžius iki 2016 m. gruodžio 31 d., Komisija gali sustabdyti tarpinius mokėjimus, susijusius su atitinkamos veiksmų programos prioritetais¹².

10

Dėl ex ante sąlygų masto ir aprėpties, kaip apibrėžta BNR, vyko intensyvios Komisijos, Europos Parlamento ir Tarybos derybos, kartu vykstant deryboms dėl 2014–2020 m. programavimo laikotarpio teisės aktų rinkinio. Derybos buvo pradėtos 2012 m. liepos mėn. (dėl 2011 m. spalio mėn. Komisijos teisėkūros pasiūlymo) ir buvo baigtos 2013 m. gruodžio mėn.

11

Per derybas buvo susitarta, kad ex ante sąlygos turėtų būti taikomos tik su sanglaudos politikos įgyvendinimu susijusiems klausimams. Be to, buvo nuspręsta, kad valstybės narės galimybę ex ante sąlygas taikyti turi vertinti, tik jeigu gauna ES įnašą¹³.

12

Ex ante sąlygų vykdymo tvarkaraščio apžvalga pateikta 1 diagramoje.

Veiksmingumo sistema ir veiksmingumo rezervas. Dalis ES lėšų bus paskirstoma atsižvelgiant į 2019 m. vyksiančios veiksmingumo peržiūros rezultatus

13

Valstybės narės taip pat turi dalį joms skiriamo ES finansavimo atidėti į ESI fondų lėšoms skirtą veiksmingumo rezervą. Šio rezervo lėšas tikrai bus galima paskirstyti ir galbūt perskirstyti – tai priklausys nuo 2019 m. vyksiančios veiksmingumo peržiūros rezultatų, remiantis į veiksmingumo sistemą įtrauktais rodikliais.

14

2014–2020 m. veiksmingumo rezervas sudaro 6 % ERPF, ESF ir SF lėšų, skiriamų investicijoms į ekonomikos augimą ir darbo vietų kūrimą ir pagal regiono kategorijas, su tam tikromis išimtimis¹⁴. Šio rezervo dydis gali skirtis ir sudaryti nuo 5 iki 7 % kiekvienai atskirai veiksmų programos prioritetinei krypčiai skiriamų lėšų. Tačiau, remiantis BNR, veiksmingumo rezervas netaikomas prioritetinėms kryptims, kurios skirtos:

• Jaunimo užimtumo iniciatyvai, finansuojamai ESF lėšomis¹⁵;
• techninei pagalbai; ir
• MVĮ iniciatyvai skirtoms programoms¹⁶.

15

Veiksmingumo rezervo reikalavimas netaikomas ir Europos teritorinio bendradarbiavimo programoms.

16

Programos įgyvendinimo pažanga stebima remiantis trijų rūšių veiksmingumo rodikliais¹⁷:

• finansiniais rodikliais – jais vertinamas kiekvienai prioritetinei krypčiai skirtų lėšų įsisavinimas;
• išdirbių rodikliais – jais vertinamas veiksmų, siejamų su veiksmų programų investavimo prioritetais, įgyvendinimas; ir
• rezultatų rodikliais – jais vertinama, kaip pasiekti konkretūs veiksmų programų tikslai.

17

Veiksmų programose (išskyrus techninės pagalbos kryptis ir MVĮ iniciatyvai skirtas veiksmų programas) turi būti nustatyta kiekvienos prioritetinės krypties veiksmingumo sistema, sudaryta iš veiksmų programose jau nustatytų rodiklių poaibio¹⁸, prireikus taip pat turi būti nurodyti pagrindiniai įgyvendinimo etapai (PĮE). Valstybės narės turi nustatyti kiekvieno į veiksmingumo sistemą įtraukto veiksmingumo rodiklio ir PĮE riboženklius (juos reikia pasiekti iki 2018 m. gruodžio mėn.) ir tikslus (juos reikia pasiekti iki 2023 m. gruodžio mėn.).

18

Veiksmų programose gali būti nustatyti kiekvienos veiksmingumo sistemos pagrindiniai įgyvendinimo etapai (PĮE), jeigu nėra išdirbių ir / arba rezultatų rodiklių, kuriuos būtų galima įvertinti iki 2019 m.¹⁹ PĮE yra, pavyzdžiui, atrinktų arba patvirtintų projektų skaičius, t. y. rodikliai, iš kurių matyti, kad programos įgyvendinimas pradėtas arba vyksta.

19

2019 m. veiksmingumo rezervą bus tikrai galima naudoti toms veiksmų programoms ir prioritetams, kurių riboženkliai pasiekti arba įgyvendinimo etapai baigti. Riboženklių nepasiekus arba įgyvendinimo etapų nebaigus, rezervo lėšas galima perskirstyti kitiems tos pačios veiksmų programos arba kitų veiksmų programų prioritetams, kurių riboženkliai pasiekti. Komisija taip pat gali sustabdyti tarpinius mokėjimus konkrečiai prioritetinei sričiai, jei dėl aiškiai nustatytų įgyvendinimo trūkumų iškyla rimtų problemų vykdant sutartus riboženklius. Panašiai, Komisija gali taikyti finansinius pataisymus konkrečiai prioritetinei sričiai, jei iškyla rimtų problemų siekiant iki 2023 m. pabaigos įvykdyti sutartus tikslus²⁰. Tai gali būti padaryta remiantis galutinių įgyvendinimo ataskaitų, kurios ERPF, SF ir ESF programų atveju bus pateiktos tik 2025 m. vasario mėn., išnagrinėjimu.

Audito apimtis ir metodas

20

Per šį auditą vertinome, ar ex ante sąlygos ir veiksmingumo sistema ir rezervas buvo veiksmingos priemonės skatinant valstybes nares 2014–2020 m. programavimo laikotarpį geriau naudoti sanglaudai skirtas lėšas.

21

Mūsų audito darbą, rengiant šią ataskaitą, sudarė:

• reglamentavimo nuostatų, susijusių su ex ante sąlygomis ir veiksmingumo sistema, įskaitant veiksmingumo rezervą, apžvalga;
• ex ante sąlygų ir atitinkamų veiksmų planų įvykdymo būklės 2016 m. gruodžio 31 d. tikrinimas remiantis Komisijos stebėjimo duomenimis ir valstybių narių patvirtinamaisiais dokumentais;
• išsami penkių partnerystės susitarimų ir 14 ESPF ir ESF veiksmų programų bei papildomos informacijos apie tai, kaip valstybės narės pačios vertino galimybes taikyti ir įvykdyti ex ante sąlygas, analizė;
• veiksmingumo sistemos analizė, įskaitant šių veiksmų programų išdirbių rodiklių riboženklių ir tikslų nustatymą, taip pat tai, koks poveikis bus daromas veiksmingumo rezervo panaudojimo sąlygoms;
• pokalbiai su daugiau kaip penkiasdešimt Regioninės ir miestų politikos ir Užimtumo, socialinių reikalų ir įtraukties generalinių direktoratų darbuotojų, taip pat su daugiau kaip keturiasdešimt valstybių narių ir jų nuolatinių atstovybių Briuselyje pareigūnų; ir
• konsultacijos su Europos Sąjungos regioninės, struktūrinės ir sanglaudos politikos ir veiksmingumu grindžiamo biudžeto sudarymo srities ekspertais, taip pat su nacionaliniais ekspertais ir valstybių narių nuolatinių atstovybių Europos Sąjungoje atstovais.

22

Keturiolika tikrintų ERPF ir ESF veiksmų programų yra susijusios su penkiomis valstybėmis narėmis (Ispanija, Airija, Kroatija, Lenkija ir Rumunija). Tyrimo tikslais dėl dviejų veiksmų programų lankėmės Danijoje. Mūsų analizė yra sutelkta į 1 teminį tikslą „Mokslinių tyrimų, technologinės plėtros ir inovacijų skatinimas“ (1 TT) ir 8 teminį tikslą „Tvaraus ir kokybiško užimtumo skatinimas ir parama darbuotojų judumui“ (8 TT). Šie du teminiai tikslai pasirinkti visų pirma todėl, kad jiems visos valstybės narės skyrė didžiausią dalį ERPF (1 TT) ir ESF (8 TT) finansinių asignavimų.

23

Taip pat atsižvelgėme į Komisijos dokumentą dėl Europos struktūrinių ir investicijų fondų finansavimui taikomų ex ante sąlygų pridėtinės vertės²¹.

24

Šis auditas apėmė laikotarpį nuo 2013 m. gruodžio mėn. iki 2017 m. vasario mėn., kai iš Komisijos gavome informaciją apie ex ante sąlygų vykdymą, kurią valstybės narės pateikė vasario mėn. Be to, mes atsižvelgėme į 2017 m. rugsėjo viduryje turėtą Komisijos informaciją apie ex ante sąlygų vykdymą, kurią valstybės narės pateikė savo metinėse įgyvendinimo ataskaitose ir pažangos ataskaitose atitinkamai iki 2017 m. birželio 30 d. ir rugpjūčio 31 d.

Pastabos

Ex ante sąlygos – nuosekli sistema, pagal kurią galima vertinti valstybių narių pasirengimą įgyvendinti sanglaudos politiką, bet neaišku, kokiu mastu dėl to iš tikrųjų pavyko praktiškai pasiekti permainų

25

Ex ante sąlygomis turėtų būti padedama užtikrinti, kad valstybė narė galėtų veiksmingai panaudoti ESI fondų lėšas, – tam nustatyta keletas sąlygų, kurias reikia įvykdyti vėliausiai iki 2016 m. pabaigos. Šia priemone sanglaudos politika taip pat glaudžiau siejama su Europos Sąjungos ekonomikos valdymu.

26

Nagrinėjome, ar

• valstybės narės laikė, kad tuo metu, kai buvo patvirtinta veiksmų programa, ir / arba iki 2016 m. gruodžio 31 d. ex ante sąlygos buvo įvykdytos, ir kaip joms sekėsi įgyvendinti atitinkamus veiksmų planus;
• pačių valstybių narių atliekamas ex ante sąlygų vertinimas buvo veiksmingas, o Komisijos požiūris į ex ante sąlygų nesilaikymą – tinkamas;
• Komisijos atliekamas ex ante sąlygų vertinimas buvo veiksmingai suderintas su Europos semestru ir kitais informacijos šaltiniais; ir
• su ex ante sąlygų stebėjimu ir (arba) vertinimu po 2016 m. susijusiomis reglamentavimo nuostatomis suteikiama galimybių ex ante sąlygomis tinkamai pasinaudoti ir po 2016 m.

Valstybės narės mano, kad iki 2016 m. pabaigos buvo įvykdyta beveik du trečdaliai teminių ex ante sąlygų

27

Apskritai, remiantis Komisijos stebėjimo duomenimis, valstybės narės manė, kad tuo metu, kai buvo tvirtinamos veiksmų programos, arba vėliausiai iki 2016 m. gruodžio 31 d. buvo įvykdyta apie 65 % teminių ex ante sąlygų.

28

Tačiau ši padėtis labai skiriasi ir tai priklauso nuo konkrečių ex ante sąlygų. 2 diagramoje parodyta, kad atliekant tvirtinimą 8 iš 29 teminių ex ante sąlygų buvo įvykdytos tik mažiau nei puse atvejų, o keturios sąlygos įvykdytos tik mažiau nei ketvirtadaliu atvejų: 6.1 ex ante sąlyga „Vandens sektorius: nustatyta vandens kainodaros politika“ ir 6.2 ex ante sąlyga „Atliekų sektorius: ekonominiu ir aplinkos požiūriu tvaraus investavimo į atliekų sektorių skatinimas“, 8.4 ex ante sąlyga „Aktyvus ir sveikas senėjimas“ ir 7.1 ex ante sąlyga „Transportas: parengti išsamūs transporto investicijų planai“.

Vykdant veiksmų planus, susijusius su iki 2016 m. pabaigos neįvykdytomis ex ante sąlygomis, padaryta menka pažanga, tačiau vykdymas įgavo pagreitį artėjant ataskaitų terminams

29

2017 m. vasario mėn. Komisijos stebėjimo duomenimis, iki 2016 m. pabaigos beveik pusės iš daugiau kaip 700 veiksmų planų, susijusių su neįvykdytomis ex ante sąlygomis, atveju valstybės narės nepranešė, kad jos buvo įvykdytos. Iki 2017 m. rugsėjo vidurio po to, kai buvo gautos valstybių narių metinės įgyvendinimo ataskaitos ir pažangos ataskaitos, pasak Komisijos, šis skaičius sumažėjo iki 58 neįvykdytoms ex ante sąlygoms skirtų veiksmų planų.

30

Pasirodė, kad ex ante sąlygas įvykdyti sunku. Valstybės narės patvirtinto trijų rūšių veiksmų planus: visos šalies veiksmų planus (t. y. vienas horizontalusis veiksmų planas, susijęs su kiekviena visų veiksmų programų ex ante sąlyga), programoms skirtus veiksmų planus (t. y. po kiekvienai veiksmų programai skirtą veiksmų planą) ir mišrius veiksmų planus, apimančius ir viena, ir kita. Iš viso sanglaudos politikos srityje visos ES valstybės narės parengė 761 veiksmų planą.

31

Daugiausia veiksmų planų buvo susiję su bendrąja 7 ex ante sąlyga „statistinės sistemos ir rezultatų rodikliai“ (110 planų) ir temine 1.1 ex ante sąlyga „nacionalinė arba regioninė pažangiosios specializacijos strategija“ (93 planai). Pavyzdžiui, nustatyta, kad 20 valstybių narių atveju 1.1 ex ante sąlyga neįvykdyta, 19 valstybių narių atveju – kad 7 ex ante sąlyga neįvykdyta.

32

Remiantis mūsų atlikta Komisijos stebėjimo duomenų analize, 2017 m. vasario mėn. apie 380 iš šių 761 veiksmų planų (50 %) negauta pranešimų, iš kurių būti matyti, kad jie iki 2016 m. pabaigos buvo įvykdyti. Valstybių narių metinėse įgyvendinimo ataskaitose ir pažangos ataskaitose atitinkamai 2017 m. birželio 30 d. ir rugpjūčio 31 d. pateiktos informacijos apie veiksmų planų užbaigimą iki 2016 m. gruodžio 31 d. nagrinėjimas parodė, kad buvo užbaigti 703 veiksmų planai; tai – padidėjimas nuo 50 % iki 92 %.

Lėčiausiai vykdomos bendrosios ex ante sąlygos, susijusios su viešaisiais pirkimais ir valstybės pagalba

33

2017 m. vasario mėn. Komisijos stebėjimo duomenimis, visus veiksmų planus Komisija įvertino kaip užbaigtus tik penkių teminių ex ante sąlygų atveju ir nė vienos bendrosios ex ante sąlygos atveju. Šios ex ante sąlygos yra susijusios su 17 iš 761 veiksmų planų (tai mažiau nei 3 %); tai būtų 4.2 ex ante sąlyga „Veiksmai siekiant skatinti didelio efektyvumo bendrą šilumos ir elektros energijos gamybą“, 4.3 ex ante sąlyga „Veiksmai siekiant skatinti atsinaujinančiųjų išteklių energijos gamybą ir paskirstymą“ (du veiksmų planai), 7.4 „Pažangiųjų energijos paskirstymo, saugojimo ir perdavimo sistemų plėtojimas“ (trys veiksmų planai), 8.2 ex ante sąlyga „Savarankiškas darbas, verslumas ir įmonių steigimas“ (vienas veiksmų planas) ir 9.1 „ Parengta ir įgyvendinama nacionalinė skurdo mažinimo strateginė politikos programa“ (10 veiksmų planų). Iki 2017 m. rugsėjo vidurio, pasak Komisijos, 16 teminių ex ante sąlygų ir 5 bendrosioms ex ante sąlygoms skirti visi veiksmų planai buvo užbaigti. Šios ex ante sąlygos apima 222 veiksmų planus arba apie 30 % veiksmų planų.

34

Lėčiausiai vykdyti visi veiksmų planai, susiję su bendrąja 4 ex ante sąlyga „Viešieji pirkimai“ (2 iš 57 veiksmų planų) ir 5 ex ante sąlyga „Valstybės pagalba“ (1 iš 50 veiksmų planų). Primename, kad ES ir nacionalinių taisyklių nesilaikymas vykdant viešuosius pirkimus ir teikiant valstybės pagalbą yra du didžiausi su sanglaudos politika susijusių pažeidimų šaltiniai²². Taip pat nustatyta, kad lėtai įgyvendinama teminė 6.1 ex ante sąlyga „Vandens sektorius: nustatyta vandens kainodaros politika“, 6.2 ex ante sąlyga „Atliekų sektorius: ekonominiu ir aplinkos požiūriu tvaraus investavimo į atliekų sektorių skatinimas“, 8.1 ex ante sąlyga „Parengta ir atsižvelgiant į užimtumo gaires įgyvendinama aktyvi darbo rinkos politika“ ir 8.3 ex ante sąlyga „Darbo rinkos institucijos modernizuojamos ir stiprinamos“. Tačiau remiantis mūsų atlikta Komisijos stebėjimo duomenų analize, nuo 2017 m. vasario iki rugsėjo vidurio reikšmingai padidėjo veiksmų planų, kurie buvo nurodyti kaip įvykdyti, skaičius: nuo 381 iki 703 iš 761 veiksmų (92 %) (žr. 3 diagramą).

Iki 2017 m. vasario tik trys valstybės narės pranešė, kad visi jų veiksmų planai buvo įvykdyti, iki 2017 m. rugsėjo vidurio šis skaičius padidėjo iki 11 valstybių narių.

35

2017 m. vasario mėn., remdamasi iš valstybių narių gauta informacija, Komisija įvertino, kad tik trys valstybės narės (Latvija, Lietuva ir Suomija) iki 2016 m. pabaigos įvykdė visus savo veiksmų planus. Tuo pat metu dešimt valstybių narių (Bulgarija, Airija, Graikija, Ispanija, Kroatija, Italija, Liuksemburgas, Vengrija, Slovakija ir Švedija) pranešė, kad įvykdė mažiau nei pusę savo veiksmų planų. Tačiau, pasak Komisijos, 2017 m. rugsėjo viduryje 11 valstybių narių (Belgija, Čekija, Estija, Suomija, Latvija, Lietuva, Nyderlandai, Portugalija, Švedija, Slovėnija ir Slovakija) buvo užbaigusios visus savo veiksmų planus (žr. 4 diagramą).

36

Vidutinis laikas, kurio prireikė valstybėms narėms įgyvendinti veiksmų planus ir Komisijai juos įvertinti, buvo apie 20 mėnesių (atsižvelgiant į 703 veiksmų planus, kurie buvo užbaigti 2017 m. rugsėjo viduryje, remiantis Komisijos stebėjimo duomenimis). Įvairių teminių ex ante sąlygų įvykdymo trukmė skyrėsi, taip pat skyrėsi teminių ir bendrųjų ex ante sąlygų įvykdymo trukmė (žr. 5 diagramą).

Apie 27 % viso ERPF, SF ir ESF finansavimo siejama su teminiais tikslais, kurių ex ante sąlygos iki 2017 m.vasario mėn. buvo nurodytos kaip dar neįvykdytos

37

Komisija negalėjo pateikti duomenų apie su veiksmų planais susijusio finansavimo sumą. Todėl ES lėšų, skirtų investavimo prioritetams, kai ex ante sąlygos nebuvo įvykdytos, sumą apskaičiavome remdamiesi finansine informacija, turima apie kiekvieną teminį tikslą. Mūsų įvertinimu, ta suma yra ne didesnė kaip 199,8 milijardo eurų iš visos 349,4 milijardo eurų sumos (57 %), kuri 2014–2020 m. ES biudžete buvo skirta ERPF, SF ir ESF (įskaitant Jaunimo užimtumo iniciatyvą) veiksmų planams, buvusiems tuo metu, kai buvo tvirtinamos veiksmų programos. Iki 2017 m. vasario mėn. ši dalis sumažėjo iki ne daugiau kaip 27 %.

Tikrintos valstybės narės ex ante sąlygas pačios vertino pernelyg teigiamai ir nenuosekliai

Valstybės narės manė, kad ex ante sąlygos yra naudinga priemonė pačioms atliekant vertinimą, bet sanglaudai skirtų lėšų panaudojimo veiksmingumui jų poveikis neaiškus

38

Apskritai, tikrintos valstybės narės manė, kad ex ante sąlygos yra naudinga priemonė pačioms atliekant vertinimą, nes padėjo nustatyti nemažai trūkumų. Keliais atvejais jos taip pat laikytos paskata šalyje didinti strateginio planavimo gebėjimus. Dėl ex ante sąlygų daugiau sužinota apie valstybių narių pranašumus ir trūkumus, bet tų sąlygų poveikis veiksmingam ES paramos naudojimui labai priklausys nuo valstybių narių prisiimtų įsipareigojimų ir atsakomybės.

39

Tačiau su galimu ex ante sąlygų poveikiu susiję lūkesčiai skyrėsi. Beveik visais atvejais valstybių narių atstovai nemanė, kad įvykdžius ex ante sąlygą savaime bus veiksmingiau įgyvendinama sanglaudos politika ir gaunami geresni rezultatai.

Ex ante sąlygų vertinimo kriterijai dažnai yra labai bendro pobūdžio, taigi valstybės narės turi nemažai galimybių juos savaip aiškinti

40

Atlikę BNR nustatytų kriterijų, pagal kuriuos vertinama, ar ex ante sąlygos įvykdytos, apžvalgą nustatėme, kad šie kriterijai dažnai yra labai bendro pobūdžio, taigi paliekama daug galimybių juos savaip aiškinti. Visų pirma, jie dažnai nesiejami su konkrečiais kiekybiškai įvertinamais tikslais, net tada, kai tokius tikslus buvo galima nustatyti remiantis esama ES politikos sistema.

41

Komisija paskelbė išsamius gairių dokumentus ir įtraukė papildomų šalutinių kriterijų, kuriais apibūdinti su kiekvienu pagal BNR nustatytu kriterijumi susiję lūkesčiai²³. Tačiau valstybėms narėms neprivaloma remtis šiomis gairėmis, nes BNR nurodyta, kad vertinant galima taikyti tik reglamente nustatytus kriterijus. Be to, remiantis BNR, Komisija, vertindama politikos priemonių tinkamumą, taip pat turėjo stengtis paisyti nacionalinės ir regioninės kompetencijos²⁴.

42

Pavyzdžiui, BNR apibrėžti teminės 3.1 ex ante sąlygos „Verslumo skatinimas“ ir 8.2 ex ante sąlygos „Verslumas ir verslo steigimas“ kriterijai yra susiję su priemonėmis, kuriomis siekiama sutrumpinti licencijų ir leidimų, reikalingų norint verstis konkrečia įmonės veikla, gavimo laikotarpį. Tačiau nereikalaujama, kad valstybės narės laikytųsi atitinkamų tikslų, nustatytų Europos iniciatyvoje „Small Business Act“²⁵ ir rekomenduotų 2011 m. gegužės mėn. vykusiame Konkurencingumo tarybos posėdyje: turi būti galima įsteigti įmonę per tris darbo dienas, įsteigti įmonę turi kainuoti ne daugiau kaip 100 eurų, licencijų ir leidimų gavimo laikas turi būti ne ilgesnis kaip trys mėnesiai. Vietoj to BNR siūloma į šiuos tikslus atsižvelgti, bet nebūtinai įvykdyti. Mums atlikus analizę nustatyta, kad nėra konkrečių tikslų, valstybės narės paprastai savo nuožiūra vertina, ar ex ante sąlygos įvykdytos.

43

Pasak Komisijos, vidutinis uždarosios akcinės bendrovės įsteigimo laikas 28 ES valstybėse narėse 2016 m. buvo 3,3 dienos, o įmonės įregistravimo kaina – 320 eurų. 16 iš 28 valstybių narių nepasiekė tikslo, susijusio su įmonės įsteigimo kaina (ji turėtų būti ne didesnė nei 100 eurų), o 7 valstybės narės nepasiekė tikslo, susijusio su laiku, kurio reikia įmonei įsteigti²⁶.

44

Tačiau, nors 9 iš 24 valstybių narių, kurioms taikoma 3.1 ex ante sąlyga, patvirtino iš viso 13 veiksmų planų, susijusių su šia ex ante sąlyga, 7 šių valstybių narių veiksmų planai 2017 m. vasario mėn. laikyti įvykdytais (žr. 3 diagramą). Be to, valstybės narės laikėsi nuomonės, kad ex ante sąlygos įvykdytos daugiau kaip 70 % atvejų (žr. 2 diagramą).

45

Taip pat atkreipiame dėmesį, kad Komisija iš pradžių pasiūlė, kad tokie konkretūs tikslai turėtų būti pasiekti vykdant 3.1 ex ante sąlygą „Verslumo skatinimas“ ir 8.2 ex ante sąlygą „Savarankiškas darbas“²⁷. Bet per trišales derybas dėl teisės aktų rinkinio šie tikslai iš BNR išbraukti. Dėl to susidarė padėtis, kai vertinimas, ar ex ante sąlyga įvykdyta, iš esmės tapo atliekamas savo nuožiūra, o Komisijos galimybės užginčyti pačių valstybių narių vertinimą – ribotos.

Ar įvykdytos ex ante sąlygos, valstybės narės vertina nenuosekliai

46

Taip pat buvo atvejų, kai valstybės narės neteisingai aiškino BNR, o kitais atvejais nenuosekliai vertino, ar įvykdytos ex ante sąlygos. Tais atvejais Komisija nereikalavo, kad vertinimas būtų atliekamas teisingai.

47

Pavyzdžiui, tai pasakytina apie 8.1 ex ante sąlygą „Valstybės narės gali teikti individualizuotas įdarbinimo paslaugas ir įgyvendinti aktyvias bei prevencines darbo rinkos priemones“ ir 8.3 ex ante sąlygą, susijusią su veiksmais, skirtais įgyvendinti tokias paslaugas. Šioms dviem ex ante sąlygoms taikomi vertinimo kriterijai iš tikrųjų yra tarpusavyje nesuderinami, nes 8.3 ex ante sąlyga reiškia, kad 8.1 ex ante sąlyga neįvykdyta (žr. 6 diagramą).

48

Todėl valstybės narės negali laikyti, kad 8.1 ex ante sąlygos „Valstybės narės gali teikti individualizuotas įdarbinimo paslaugas ir įgyvendinti aktyvias bei prevencines darbo rinkos priemones“ kriterijai įvykdyti, ir tuo pat metu vykdyti veiksmus, kuriais siekiama plėtoti gebėjimus teikti tokias paslaugas, kaip reikalaujama pagal 8.3 ex ante sąlygą. Tačiau išanalizavę 14 veiksmų programų nustatėme, kad dviejose iš penkių tikrintų valstybių narių (Lenkijoje ir Kroatijoje²⁸) veiksmų programose įvertinta, kad 8.1 ex ante sąlygos kriterijai yra įvykdyti, tačiau vis tiek ES lėšų skirta užimtumo tarnyboms modernizuoti. Vertindami Lenkijos veiksmų programą taip pat nustatėme, kad nacionalinės institucijos šias dvi ex ante sąlygas vertino kartu ir padarė išvadą, kad jos abi įvykdytos.

49

Pastebėjome ir gerosios patirties pavyzdžių, kai Komisija aktyviai rėmė valstybių narių pastangas rengti strategijas, reikalingas, kad būtų įvykdytos ex ante sąlygos. Toks pavyzdys pateiktas 1 langelyje.

Ex ante sąlygos nepakankamai suderintos su Europos semestru, taip pat su kitų Komisijos tarnybų turima informacija

50

Vertindamas ex ante sąlygas atsakingas generalinis direktoratas taip pat turėtų atsižvelgti į kitomis aplinkybėmis gaunamą informaciją, pavyzdžiui, susijusią su Europos semestru, arba informaciją, kurią surenka kiti generaliniai direktoratai arba kurią ji pati surenka vykdydama stebėjimą.

Komisijos atliekamas ex ante sąlygų vertinimas nederinamas su Europos semestro konkrečių šalių ataskaitose pateikiama analize

51

Komisija skelbia su Europos semestru susijusias konkrečių šalių ataskaitas ir kiekvienai valstybei narei teikia konkrečiai jai skirtas rekomendacijas. Šiose šalių ataskaitose pateikiama metinė visoms ES valstybėms narėms kylančių ekonominių ir socialinių uždavinių analizė.

52

Tačiau vertindama valstybių narių teikiamos informacijos apie ex ante sąlygas nuoseklumą ir tinkamumą Komisija ne visada atsižvelgė į savo žinias, susijusias su valstybėse narėse kylančiomis struktūrinėmis problemomis ir gautas įgyvendinant Europos semestro iniciatyvą. 2014 m. rugpjūčio mėn. Komisija patvirtino ex ante sąlygų taikymo ESI fondų paramai vidaus gaires²⁹. Tačiau tose gairėse nenurodoma, kaip užtikrinti nuoseklų ex ante sąlygų ir Europos semestro valdymą.

53

Atlikę analizę nustatėme, pavyzdžiui, kad trys iš penkių tikrintų valstybių narių (Lenkija, Kroatija ir Ispanija) laikėsi nuomonės, kad 8.1 ex ante sąlyga „Valstybės narės gali teikti individualizuotas įdarbinimo paslaugas ir įgyvendinti aktyvias bei prevencines darbo rinkos priemones“³⁰ buvo įvykdyta. Komisija su šiuo vertinimu sutiko, nors vėliau savo konkrečioms šalims skirtose ataskaitose nurodė su šiais kriterijais susijusių reikšmingų trūkumų (žr. 2 langelį).

54

Be to, savo komunikate „2017 m. metinė augimo apžvalga“ Komisija nurodė, kad „daug valstybių narių dar nebaigė struktūrinių reformų, o konkrečioms šalims skirtos rekomendacijos pernelyg dažnai įgyvendinamos fragmentiškai. Daugelyje valstybių narių produktų, paslaugų ir darbo rinkų modernizavimas vis dar yra prioritetas“³⁴.

Valstybių narių atliekami valstybės pagalbos taisyklių laikymosi įsivertinimai neatitinka Konkurencijos GD reguliaraus stebėjimo informacijos

55

Kitoje specialiojoje ataskaitoje³⁵ mes nustatėme, kad kelių valstybių narių, įvykdžiusių bendrąją 5 ex ante sąlygą „Valstybės pagalba“, atitikties valstybės pagalbos taisyklėms lygis buvo žemesnis nei šios sąlygos neįvykdžiusių valstybių narių. Tačiau Komisija pačių valstybių narių atlikto vertinimo neužginčijo.

Komisija neginčijo pačių valstybių narių atlikto stebėjimo sistemų būklės vertinimo, nors ir žinojo apie reikšmingus vėlavimus

56

Rezultatų rodikliams, kurie būtini stebėti veiksmų programos įgyvendinimo pažangą siekiant rezultatų, skirti reikalavimai, įskaitant duomenų rinkimo tvarką, nustatyti bendrojoje 7 ex ante sąlygoje „Statistinės sistemos ir rezultatų rodikliai“ (žr. I priedą). BNR taip pat reikalaujama, kad vadovaujančiosios institucijos įdiegtų sistemą, kurioje būtų registruojami ir saugomi kiekvienos operacijos duomenys, būtini stebėjimui, vertinimui, finansų valdymui, tikrinimui ir auditui, įskaitant su rodikliais ir riboženkliais susijusius duomenis³⁶. Komisija aiškina, kad šis reikalavimas yra susijęs su kompiuterizuotos sistemos buvimu³⁷. Mes nustatėme, kad valstybių narių bendrosios 7 ex ante sąlygos įvertinimas skirtingose veiksmų programose nėra taikomas nuosekliai, visų pirma kalbant apie įrašymo ir saugojimo kompiuterizuotu būdu reikalavimą, kurį sistema turi atitikti, kad būtų įvykdyta ši bendroji ex ante sąlyga (žr. 3 langelį).

57

Ši bendroji ex ante sąlyga taikytina visoms valstybėms narėms ir visoms veiksmų programoms. Devyniolikoje iš 28 valstybių narių beveik trečdalis veiksmų programų (126 iš 387) jų tvirtinimo metu šios sąlygos neatitiko. Komisijos stebėjimo duomenys parodė, kad 2017 m. vasario mėn. šio reikalavimo neatitiks dar apie 20 % visų veiksmų programų. Iki 2017 m. rugsėjo vidurio ši ex ante sąlyga nebuvo vykdoma tik 13 veiksmų programų atveju.

58

dešimtyje iš keturiolikos veiksmų programų, tikrintų mums atliekant auditą, nurodyta, kad ex ante sąlygos įvykdytos, likusiose keturiose – kad jos iš dalies įvykdytos. Tačiau pagal dvylika iš šių keturiolikos veiksmų programų iki 2016 m. pabaigos nebuvo įdiegta visiškai veikianti IT sistema, susijusi su rodikliais ir riboženkliais. Tačiau be tokios IT sistemos, kuri privaloma pagal BNR 125 straipsnio 2 dalies d dalį, neįmanoma sąnaudų atžvilgiu efektyviai stebėti, kaip įgyvendinama veiksmų programa.

59

Iš šių pavyzdžių matyti, kad tai, jog įvykdyta ex ante sąlyga, nebūtinai reiškia, kad praktiškai esama pagerėjimo; be to, kyla abejonių, ar, laikantis dabartinio požiūrio į ex ante sąlygų taikymą, bus veiksmingai užtikrintas geresnis sanglaudai skirtų lėšų naudojimas.

Komisija nesustabdė mokėjimų tais atvejais, kai veiksmų planai buvo neįvykdyti

60

Bendrųjų nuostatų reglamente Komisijai leidžiama sustabdyti dalį tarpinių mokėjimų arba juos visus, jeigu valstybės narės neužbaigia įgyvendinti veiksmų, kuriais turi būti įvykdytos taikytinos ex ante sąlygos.

61

Komisija nusprendė nestabdyti jokių mokėjimų veiksmų programoms, nors daug veiksmų planų nebaigti įgyvendinti ir daug ex ante sąlygų neįvykdyta. Kartu 13 valstybių narių (Kroatija, Kipras, Čekija, Prancūzija, Graikija, Italija, Latvija, Malta, Lenkija, Portugalija, Rumunija, Slovėnija ir Ispanija) pačios sustabdė mokėjimus, susijusius su 78 veiksmų programų pasirinktais investavimo prioritetais.

62

Apskaičiavome, kad poveikis biudžetui dėl tokio pačių sustabdymo buvo apie 2,3 milijardo eurų ESF lėšų ir apie 4,7 milijardo eurų ERPF bei SF lėšų. Tai sudaro 2 % viso 2014–2020 m. ERPF, SF ir ESF finansavimo arba 3,5 % viso ES finansavimo, iš pradžių numatyto veiksmų planuose.

BNR nėra nuostatos dėl ex ante sąlygų vykdymo užtikrinimo arba stebėjimo ir vertinimo po 2016 m.

63

Veiksmų programų, kurių ex ante sąlygos neįvykdytos iki 2016 m. pabaigos, atžvilgiu valstybės narės turi papildomai stengtis, kad tie veiksmų planai būtų įgyvendinti, o Komisija turi vadovauti ex ante sąlygų vykdymui, stebėti, kaip jos vykdomos, ir patvirtinti, kad jos įvykdytos.

64

Tačiau Bendrųjų nuostatų reglamente nėra nuostatų, susijusių su tuo, kad valstybės narės po 2016 m. turėtų stebėti, kaip vykdomos ex ante sąlygos, ir teikti jų vykdymo ataskaitas. Be to, ir Komisijai nenustatyta jokia su tuo susijusi atsakomybė. Taip pat atkreipiame dėmesį, kad Komisija dėl ex ante sąlygų neįvykdymo negali taikyti jokių finansinių pataisymų. Todėl ex ante sąlygų poveikis labai priklausys nuo valstybių narių prisiimtos atsakomybės ir įsipareigojimo tas sąlygas vykdyti, taip pat nuo tolesnių pastangų jas vykdyti ir po 2016 m.

65

Mes taip pat atkreipėme dėmesį, kad pagal BNR nereikalaujama stebėti arba įvertinti ex ante sąlygų poveikio veiksmingam sanglaudai skirtų lėšų panaudojimui ir geresnių suplanuotų rezultatų siekimui.

Veiksmingumo rezervu menkai skatinama, kad veiksmų programos būtų labiau orientuotos į rezultatus ir mažai tikėtina, kad dėl jo sanglaudai skirtos lėšos bus tinkamai perskirstytos veiksmingiau vykdomoms programoms

66

Veiksmingumo sistema ir susijusiu veiksmingumo rezervu turėtų būti veiksmingai skatinama siekti numatytų išdirbių ir rezultatų, o prireikus turi būti galima ES lėšas perskirstyti taip, kad sanglaudai skirtas lėšas būtų galima veiksmingiau naudoti.

67

Vertinome, ar:

• laikytasi reglamentavimo reikalavimo tam tikrą dalį ES finansavimo atidėti į veiksmingumo rezervą nuo visų ERPF, SF ir ESF lėšų (6 %) ir pagal kiekvieną iš tikrintų 14 veiksmų programų (nuo 5 % iki 7 % pagal prioritetines kryptis);
• rezervo galutinio paskirstymo 2019 m. sąlygos yra pakankamai griežtos ir ar kaip sankcijas už prastus rezultatus galima taikyti mokėjimo sustabdymą ir finansinius pataisymus; ir
• taikomi veiksmingumo rodikliai, pagal kuriuos priimamas sprendimas galutinai paskirstyti veiksmingumo rezervą, yra patikimi ir tam remtasi papildomais įrodymais, kurių prašyta kompetentingų nacionalinių institucijų ir kurie iš tų institucijų gauti, ir ar į 14 tikrintų veiksmų programų 1–8 teminių tikslų veiksmingumo sistemas įtrauktos riboženklių ir tikslų vertės atitinka reglamentavimo reikalavimus.

Norminio 6 % tikslo, taikomo ERPF, SF ir ESF veiksmingumo rezervui, laikytasi

68

Veiksmingumo rezervas buvo atidėtas 299 iš 391 programos (76 %). Mūsų analizė patvirtino, kad valstybės narės savo veiksmų programose iš visos 335 milijardų eurų ES finansavimo sumos į šiuos veiksmingumo rezervus 2014–2020 m. laikotarpiui atidėjo apie 20 milijardų eurų.

69

Tai atitinka 6 % visų ERPF, SF ir ESF skiriamų lėšų pagal investicijų augimui ir darbo vietų kūrimui tikslą, išskyrus išteklius, kurie privalomi pagal BNR³⁸.

Veiksmingumo sistema ir rezervas yra privalomi ir taikomi beveik visoms prioritetinėms kryptims

70

Palyginti su ankstesniais programavimo laikotarpiais, privalomas veiksmingumo rezervas 2014–2020 m. programavimo laikotarpiui vėl buvo nustatytas ir turi būti taikomas beveik visoms prioritetinėms kryptims (išskyrus techninės paramos kryptis, Jaunimo užimtumo iniciatyvą ir MVĮ iniciatyvos programas). Be to, jo paskirstymo būdai aiškūs nuo pat pradžių. Jo paskirstymo kriterijai, t. y. rodikliai, buvo nustatyti iš anksto ir numanomi iš programų intervencinės veiklos loginio pagrindo. Tai teigiamas pokytis. Tačiau kartu atkreipėme dėmesį, kad rodikliai, nuo kurių priklauso galutinis rezervo paskirstymas, tebėra didžia dalimi orientuoti į indėlius ir išdirbius. Tai neužtikrina geresnių rezultatų.

Veiksmingumo sistemoje vis dar svarbiausia išlaidos ir išdirbiai

71

Kad padarė programos įgyvendinimo pažangą, valstybės narės gali įrodyti, remdamosi trijų rūšių rodiklių – finansinių, išdirbių ir rezultatų – riboženklių ir tikslų vertėmis. Juos galima papildyti pagrindiniais įgyvendinimo etapais (PĮE), pagal kuriuos galima įvertinti įgyvendinamus arba planuojamus pradėti projektus, kai tikėtina, kad jokių išdirbių nebus iki 2018 m. gruodžio mėn. Apskritai, šie rodikliai turi būti būdingi prioritetinės krypties veiksmams. Nustatyta, kad reikia apimti bent pusę atitinkamai prioritetinei krypčiai skirtų finansinių asignavimų³⁹.

Veiksmingumo sistemoje nenustatyta beveik jokių veiksmingumo rodiklių

72

Apskritai, 2014–2020 m. veiksmingumo sistema nėra labiau orientuota į rezultatus nei panašios ankstesnio laikotarpio priemonės⁴⁰. Iš tikrųjų, nustatėme, kad Komisija net rekomendavo ERPF ir SF nenaudoti rezultatų rodiklių, nes jų turėtų būti siekiama ilgesnį laikotarpį ir jiems didelį poveikį gali daryti išorės veiksniai⁴¹. Taip pat ir kalbant apie ESF, nors ESF rezultatų rodikliai rodo iškart pasireiškiančius projektų rezultatus, savo veiksmingumo sistemoje valstybės narės rezultatų rodiklių beveik nenaudojo.

73

Reikalaujama, kad veiksmų programose būtų parengta kiekvienos prioritetinės srities, jei taikytina suskirstytos pagal regiono kategorijas, veiksmingumo sistema⁴². Todėl, siekdami apžvelgti rodiklių rūšis ir susijusius ataskaitų teikimo reikalavimus, taip pat analizavome atrinktus kiekvienos prioritetinės krypties su rodikliais susijusius ataskaitų teikimo reikalavimus (prireikus ir pagal regiono kategoriją), 2014–2020 m. laikotarpį taikomus visoms ERPF, SF ir ESF veiksmų programoms⁴³. Ši analizė taip pat neapima rodiklių, kurie naudojami su veiksmingumo rezervu nesusijusiose veiksmingumo sistemose.

74

7 diagramoje parodyta, kad didžioji dauguma su sanglaudos politika susijusiuose veiksmingumo sistemose naudotų rodiklių yra susiję su išdirbiais (57,1 %), pagrindiniais įgyvendinimo etapais (9,2 %) ir finansiniais rodikliais (33,4 %). Kartu jie sudaro 99,7 % visų rodiklių, apie kuriuos pranešta ir kurie naudoti įvairių prioritetinių krypčių veiksmingumo sistemose. Rezultatų rodikliai naudojami labai mažai (0,3 %).

PĮE – šiuo rodikliu vertinamas gebėjimas pradėti įgyvendinti programą – yra pagrindinis rodiklis, taikomas apie vienam penktadaliui visų ES lėšų

75

Pagrindiniai įgyvendinimo etapai taikomi tik ERPF ir SF, nes, skirtingai nei ESF, išdirbių rodikliais vertinamos iki galo įgyvendintos intervencijos⁴⁴. PĮE buvo nustatyti 22 valstybių narių programose ir apytikriai vienam penktadaliui visų prioritetinių krypčių, kurioms buvo parengtos veiksmingumo sistemos. Šie PĮE kartu su finansiniais rodikliais yra vieninteliai rodikliai, pagal kuriuos gali būti leidžiama galutinai paskirstyti apie vieną penktadalį viso ES finansavimo, kuriam taikomas veiksmingumo rezervas. Tais atvejais, leidus galutinai paskirstyti veiksmingumo rezervą iš esmės bus atlyginta už gebėjimą pradėti įgyvendinti programą, o ne už pačių intervencijų įvykdymą.

76

Iš to matyti, kad taikant į 2014–2020 m. laikotarpio veiksmingumo sistemą įtrauktus rodiklius vis dar svarbiausia išlaidos (finansinis rodiklis) ir įgyvendinimas (išdirbių rodikliai). Didelės dalies ES lėšų atžvilgiu vertinama tik tai, ar pradėtas programos įgyvendinimas, bet nepateikiama informacijos apie išdirbius ar rezultatus (PĮE). Savo specialiojoje ataskaitoje, kurioje nagrinėtas 2014–2020 m. laikotarpio kaimo plėtros programavimas, nustatėme, kad kaimo plėtros srityje taikant veiksmingumo rezervą svarbu ir indėliai⁴⁵.

Riboženkliai ir tikslinės vertės ne visais atvejais pagrindžiami

77

Taip pat nagrinėjome, kaip sudarytos keturiolikos tikrintų veiksmų programų 35 prioritetinių krypčių veiksmingumo sistemos. Nustatėme, kad veiksmingumo rodiklių riboženkliai ir tikslai atitinka prioritetinės krypties konkrečių tikslų pobūdį ir jiems charakteringus dalykus, o dauguma atvejų jie yra aktualūs ir jais vertinama didelė dalis veiksmų, plėtojamų pagal atitinkamą prioritetinę kryptį (t. y. taikomi daugiau nei pusei konkrečiai prioritetinei krypčiai skirtų finansinių asignavimų).

78

Mūsų išvados, susijusios su nustatytomis tikslinėmis vertėmis, yra labiau nevienareikšmiškos. Apskritai, valdymo institucijos jas pagrindė nurodydamos ankstesnes arba dabartines intervencijas arba, kai empirinių verčių nebuvo, remdamosi įverčiais.

79

Maždaug ketvirtadalio rodiklių, naudojamų tikrintų veiksmų programų veiksmingumo sistemose (28 %), atžvilgiu negalėjome padaryti išvados dėl vertės tikslumo – arba dėl to, kad negalėjome patikrinti skaičiavimo metodikos, arba dėl to, kad nebuvo išsamaus paaiškinimo apie vieneto įkainį arba padarytas prielaidas. Mes taip pat manome, kad 18 % likusių riboženklių ir tikslų verčių nėra realistiškos ir / arba pasiekiamos, nes jos buvo neteisingai apskaičiuotos arba laikytos nepakankamai įvertintomis (žr. III priedą). 4 langelyje pateiktas nepagrįstų prielaidų pavyzdys.

80

Bendrai imant, tai reiškia, kad apie 46 % visų 128 nagrinėtų atvejų vis dar yra abejonių dėl riboženklių ir / arba tikslų, siejamų su galimybe atlaisvinti veiksmingumo rezervą, realistiškumo ir pasiekiamumo (žr. III priedą).

Veiksmingumo rezervą tikrai bus galima paskirstyti, net jeigu nepavyktų iki 2018 m. pasiekti visų riboženklių verčių

81

Veiksmingumo rezervą tikrai galima paskirstyti tik kai pasiekiami veiksmų programų veiksmingumo sistemoje nustatyti riboženkliai⁴⁷. Visose 14 tikrintų veiksmų programų buvo nurodyti bent du riboženkliai.

82

Tačiau atkreipėme dėmesį, kad veiksmingumo rezervą taip pat tikrai bus galima paskirstyti, net jeigu nepavyktų iki 2018 m. gruodžio mėn. pasiekti visų riboženklių verčių. Kai taikomi

• du rodikliai, laikoma, kad riboženkliai pasiekti⁴⁸, jeigu pagal abu rodiklius pasiekta bent 85 % jų riboženklių vertė; ir
• daugiau kaip du rodikliai, leidžiama pagal vieną rodiklį pasiekti tik 75 % jo orientyro vertės, o pagal likusius rodiklius – 85 %. Tai pasakytina apie 60 % prioritetinių krypčių, kurioms parengtos veiksmingumo sistemos.

Po veiksmingumo peržiūros daugiausia, ką galima padaryti, – lėšas perskirstyti pačioje valstybėje narėje

83

Jeigu nepasiekiamos minimalios rodiklių riboženklių vertės, po veiksmingumo peržiūros veiksmingumo rezervas bus perskirstytas prioritetams, kurių riboženklių vertės pasiektos, ir / arba, jeigu iškyla rimtų problemų siekiant riboženklių verčių, gali būti sustabdomi mokėjimai.

84

IV priede pateikiama išsamių taisyklių, taikytinų vertinant orientyrus ir tikslus, apžvalga.

85

Veiksmingumo rezervas perskirstomas nacionaliniu lygmeniu: lėšas galima skirti tos pačios veiksmų programos prioritetinėms kryptims arba perskirstyti valstybės narės kitų veiksmų programų prioritetinėms kryptims. Todėl valstybėms narėms nekyla rizika prarasti ES finansavimą. Savo ankstesnėse ataskaitose jau nurodėme, kad sudėtinga užtikrinti gerus kokybinius rezultatus taikant schemas, pagal kurias lėšos yra iš anksto paskirstomos valstybėms narėms⁴⁹.

86

Gavusios Komisijos patvirtinimą, valstybės narės taip pat gali lanksčiai spręsti, kaip bus atliekamas perskirstymas: pavyzdžiui, Lenkija savo partnerystės susitarime nurodė, kad beveik 5 milijardų eurų veiksmingumo rezervas veiksmų programoms bus perskirstytas rengiant nacionalinį konkursą (žr. 5 langelį).

Mokėjimo sustabdymui ir finansiniams pataisymams, nustatytiniems už prastus rezultatus, taikomos griežtos sąlygos

Mokėjimų sustabdymas įgyvendinant programą

87

Mokėjimai gali būti sustabdyti, kai veiksmingumo sistemoje nustatytų rodiklių riboženklių vertė nesiekia bent 65 %. Be to, prasti rezultatai turi būti nulemti aiškiai nustatytų įgyvendinimo trūkumų. Sustabdymas turėtų būti panaikintas, kai tik valstybė narė imasi būtinų taisomųjų veiksmų⁵¹.

88

Be to, valstybė narė turi galimybę atlikti nustatytų riboženklių verčių peržiūrą, jeigu valstybėje narėje arba regione iš esmės pasikeičia ekonominės, aplinkos ir užimtumo rinkos sąlygos⁵². Ankstesnėje ataskaitoje nustatėme, kad valstybės narės 2007–2013 m. laikotarpiu šia galimybe naudojosi siekdamos sumažinti savo tikslines vertes ir suderinti jas su faktiniu rezultatu prieš pat programų įgyvendinimo pabaigą⁵³.

89

Taip pat atkreipiame dėmesį, kad tais atvejais, kai nepasiekiami rezultatų rodiklių riboženkliai, mokėjimas negali būti sustabdytas programą įgyvendinant⁵⁴.

Finansiniai pataisymai baigus įgyvendinti programas

90

Komisija grynuosius finansinius pataisymus gali taikyti ir baigus įgyvendinti programas, jeigu į veiksmingumo sistemą įtraukti rodikliai nesiekia 65 % tikslinių verčių, iki 2023 m. nustatytų veiksmų programose. Kai rezultatai prasti, bet viršija 65 %, programas baigus įgyvendinti finansinių pataisymų negalima taikyti.

91

Finansinių pataisymų taip pat negalima taikyti, kai programa įgyvendinama prastai ir tai susiję su rezultatais arba kai pasiekti tikslų nesiseka dėl tam tikrų BNR nustatytų išorės veiksnių, tokių kaip socialiniai ir ekonominiai arba aplinkos veiksniai, iš esmės pasikeitusi atitinkama valstybės narės ekonominė padėtis ar aplinkos sąlygos, arba dėl force majeure priežasčių⁵⁵. Teisės aktuose konkrečiai nepaminėti išorės veiksniai turėtų būti vertinami kiekvienu konkrečiu atveju, ir dėl jų finansinių pataisymų dydis gali būti sumažintas iki 50 %⁵⁶. Siekiant įvertinti konkrečių išorės veiksnių poveikio mastą, reikės atlikti vertinimus.

92

Be to, taikant finansinius pataisymus reikėtų atsižvelgti į proporcingumo principą ir veiksmų programoms skiriamų lėšų įsisavinimo lygį. Kalbant apie proporcingumą, pataisų dydis gali būti sumažintas netaikant iš anksto nustatytos ribos, jeigu finansiniai pataisymai laikomi neproporcingais. O kalbant apie lėšų panaudojimo lygį, teisės akte nustatyta, kad finansiniai pataisymai bus taikomi tik prioritetams, kurių išdirbių pateikimo lygis nesiekia dviejų trečdalių tikslinių verčių. Finansinio pataisymo dydis bus nustatytas remiantis pasiekimo / įsisavinimo koeficientu (žr. IV priedą).

Taisomiesiems veiksmams, kurių reikėtų imtis esant prastiems rezultatams, taikomos per griežtos reguliavimo sąlygos

93

Kaip jau minėta ankstesnėje specialiojoje ataskaitoje, 2014–2020 m. laikotarpiu Komisijai pirmą kartą leista stabdyti mokėjimą ir taikyti finansinius pataisymus, jeigu veiklos rezultatai prasti. Manome, kad tai pirmas žingsnis tinkama linkme⁵⁷. Tačiau reguliavimo sąlygos, kurių reikia laikytis siekiant imtis šių prevencinių ir taisomųjų veiksmų, yra per griežtos. Dėl to neįtikima, kad Komisija 2014–2020 m. laikotarpiu kada nors galės dėl prastų veiklos rezultatų sustabdyti mokėjimą arba taikyti finansinius pataisymus.

Išvados ir rekomendacijos

Ex ante sąlygos – nuosekli sistema, pagal kurią galima vertinti valstybių narių pasirengimą įgyvendinti sanglaudos politiką, bet neaišku, kokiu mastu dėl to iš tikrųjų pavyko praktiškai pasiekti permainų

94

Ex ante sąlygomis reikalaujama, kad valstybė narė įvykdytų tam tikras sąlygas prieš pradedant programų įgyvendinimą arba ne vėliau kaip iki 2016 m. pabaigos. Tai teigiama sanglaudos politikos naujovė.

95

Valstybės narės, tuo metu, kai tvirtintos veiksmų programos, manė, kad beveik du trečdaliai (65 %) teminių ex ante sąlygų yra įvykdytos. Tačiau tarp valstybių narių ir ex ante sąlygų buvo daug skirtumų. Pavyzdžiui, mažiau nei puse atvejų 8 iš 29 teminių ex ante sąlygų buvo įvykdytos, o keturios sąlygos įvykdytos tik mažiau nei ketvirtadaliu atvejų.

96

Valstybės narės nedidelę pažangą padarė ir vykdydamos savo patvirtintus veiksmų planus, susijusius su neįvykdytomis ex ante sąlygomis, – Komisijos stebėjimo duomenimis, 2017 m. vasario mėn. dar buvo neįvykdyti 380 iš 761 veiksmų planų (50 %). Remiantis Komisijos stebėjimo duomenimis, gavus metines įgyvendinimo ataskaitas ir pažangos ataskaitas atitinkamai 2017 m. birželio ir rugpjūčio mėn., ši dalis sumažėjo iki 8 %. 2017 m. vasario mėn. visus savo veiksmų planus buvo baigusios vykdyti tik trys valstybės narės (Suomija, Latvija ir Lietuva). Tačiau kartu dešimt valstybių narių (Bulgarija, Ispanija, Graikija, Kroatija, Vengrija, Italija, Slovakija, Airija, Švedija ir Liuksemburgas) įvykdė mažiau nei pusę savo veiksmų planų. Lėčiausiai vykdyti veiksmų planai, susiję su ex ante sąlygomis, kuriomis siekiama užtikrinti ES ir nacionalinių taisyklių laikymąsi vykstant viešiesiems pirkimams ir teikiant valstybės pagalbą, o tai du pagrindiniai su sanglaudos politika siejamų pažeidimų šaltiniai. Tačiau yra ir teigiama pusė – įvertinome, kad sanglaudai skirtų lėšų dalis, kuriai daromas poveikis, kai nėra vykdomos teminės ex ante sąlygos, sumažėjo nuo daugiausia 57 % iki daugiausia 27 %. Pasak Komisijos, 2017 m. rugsėjo viduryje 11 valstybių narių (Belgija, Čekija, Estija, Suomija, Latvija, Lietuva, Nyderlandai, Portugalija, Švedija, Slovėnija ir Slovakija) buvo įvykdžiusios visus savo veiksmų planus.

97

Vertindama ex ante sąlygas Komisija nevisiškai atsižvelgė į kitomis aplinkybėmis gaunamą informaciją, pavyzdžiui, susijusią su Europos semestru, arba informaciją, kurią surenka jos generaliniai direktoratai arba kurią ji pati surenka vykdydama stebėjimą. Nustatėme kelis nenuoseklaus vertinimo pavyzdžius, ir iš jų galbūt matyti, kad pačių valstybių narių atliekamas vertinimas, dažnai per daug teigiamas ir nenuoseklus, patvirtinamas per atsainiai. Dalį problemos sudaro tai, kad BNR nustatyti kriterijai, pagal kuriuos vertinama, ar ex ante sąlygos įvykdytos, dažnai yra labai bendro pobūdžio, taigi paliekama daug galimybių juos savaip aiškinti. Visų pirma, jie dažnai nesiejami su konkrečiais kiekybiškai įvertinamais tikslais, net tada, kai tokius tikslus buvo galima nustatyti remiantis esamais ES teisės aktais.

98

Komisija nesustabdė visų ar dalies tarpinių mokėjimų, nepaisant to, kad kai kurios valstybės narės neįvykdė taikomų ex ante sąlygų. 13 valstybių narių pačios sustabdė mokėjimus, susijusius su 78 veiksmų programų pasirinktais investavimo prioritetais, tai buvo apie 2,3 milijardo eurų ESF lėšų ir apie 4,7 milijardo eurų ERPF bei SF lėšų. Tuo pat metu iki 2017 m. vasario mėn. daug veiksmų planų nebuvo įvertinti kaip užbaigti ir daug ex ante sąlygų nebuvo įvykdyta. Valstybės narės turėjo pateikti savo pažangos ir įgyvendinimo ataskaitas su informacija apie ex ante sąlygų būklę iki 2017 m. vidurio. Remdamasi šiomis ataskaitomis, Komisija gali nustatyti mokėjimų sustabdymą, bet iki šiol nėra to padariusi.

99

Apskritai, aplankytos valstybės narės manė, kad ex ante sąlygos yra naudinga priemonė pačioms atliekant vertinimą.

100

Tačiau ex ante sąlygos yra susijusios tik su konkrečia padėtimi tuo metu, kai tvirtinamos veiksmų programos, arba, kalbant apie sąlygas, kurios laikomos neįvykdytos, – su padėtimi vėliausiai iki 2016 m. gruodžio mėn. BNR nėra reikalaujama stebėti ex ante sąlygų būklę po 2016 m. Dėl to Komisijai, rengiant laikotarpiui po 2020 m. skirtą teisėkūros pasiūlymą, bus sunku įvertinti, ar ex ante sąlygos praktiškai nulėmė kokį nors pokytį. Komisija dėl ex ante sąlygų neįvykdymo taip pat negali taikyti jokių finansinių pataisymų. Ex ante sąlygų veiksmingumas ir jų poveikis veiksmingam ESI fondo lėšų panaudojimui per visą programavimo laikotarpį priklausys nuo valstybių narių prisiimtos atsakomybės ir įsipareigojimo tas sąlygas palikti ir taikyti.

Veiksmingumo rezervu menkai skatinama, kad veiksmų programos būtų labiau orientuotos į rezultatus ir mažai tikėtina, kad dėl jo sanglaudai skirtos lėšos bus tinkamai perskirstytos veiksmingiau vykdomoms programoms

101

Veiksmingumo rezervas buvo atidėtas 299 iš 391 programos (76 %). Mūsų analizė patvirtino, kad valstybės narės savo veiksmų programose iš visos 335 milijardų eurų ES finansavimo sumos į šiuos veiksmingumo rezervus 2014–2020 m. laikotarpiui atidėjo apie 20 milijardų eurų. Tai atitinka 6 % visų ERPF, SF ir ESF asignavimų pagal investicijų augimui ir darbo vietų kūrimui tikslą, išskyrus išteklius, kurie privalomi pagal BNR.

102

Palyginti su ankstesniais programavimo laikotarpiais, veiksmingumo sistema ir rezervas dabar yra privalomi ir turi būti taikomi daugumai prioritetinių krypčių. Be to, rezervo paskirstymo būdai aiškūs nuo pat pradžių, o paskirstymo kriterijai numanomi iš programų intervencinės veiklos loginio pagrindo ir buvo nustatyti iš anksto. Tai teigiamas pokytis.

103

Veiksmingumo rezervą tikrai galima paskirstyti tik kai pasiekiami veiksmų programų veiksmingumo sistemoje nustatyti riboženkliai. Tačiau nustatytos kiekvieno šių riboženklių vertės nebūtinai turi būti iki galo pasiektos iki 2018 m.

104

Jeigu nepasiekiamos šios minimalios riboženklių vertės, veiksmingumo rezervas gali būti perskirstytas po veiksmingumo peržiūros, lėšas perskirstant prioritetinėms kryptims, kurių išdirbių riboženklių, pagrindinių įgyvendinimo etapų ir finansinių rodiklių vertės pasiektos ir / arba, jeigu labai nesiseka pasiekti riboženklių verčių, sustabdant mokėjimus. Tačiau tais atvejais, kai nepasiekiami rezultatų rodiklių riboženkliai, mokėjimas negali būti sustabdytas programą įgyvendinant. Kai šios priemonės taikomos kartu, mažai tikėtina, kad dėl veiksmingumo rezervo sanglaudai skirtos lėšos bus iš esmės perskirstytos geresnių rezultatų duodančioms programoms.

105

Bet kuriuo atveju, veiksmingumo rezervo lėšas galima perskirstyti tik nacionaliniu lygmeniu: lėšas galima perskirstyti tos pačios veiksmų programos prioritetams arba valstybės narės kitų veiksmų programų prioritetams. Todėl valstybės narės nerizikuoja po 2019 m. vyksiančios veiksmingumo peržiūros prarasti kokios nors ES finansavimo dalies.

106

Didžioji dauguma rodiklių, pagal kuriuos perskirstomas veiksmingumo rezervas, yra susiję su išdirbiais (57,1 %), finansiniais rodikliais (33,4 %) ir pagrindiniais įgyvendinimo etapais (9,2 %), o rezultatų rodikliai naudoti labai retai (0,3 %). Iš to matyti, kad 2014–2020 m. veiksmingumo sistemoje didžiausias dėmesys vis dar skiriamas išlaidoms ir projekto išdirbiams, o ne pasiektiems rezultatams.

107

Be to, kai veiksmingumo sistemoje nustatomi pagrindiniai įgyvendinimo etapai (PĮE), galutinai paskirsčius veiksmingumo rezervą iš esmės bus atlyginta už gebėjimą pradėti įgyvendinimą, o ne už pačių intervencijų veiksmingumą. Šie rodikliai taikyti maždaug vienam penktadaliui (22 %) ES finansavimo, kuriam taikoma veiksmingumo rezervo nuostata.

108

Maždaug ketvirtadalio rodiklių, naudojamų tikrintų veiksmų programų veiksmingumo sistemose (28 %), atžvilgiu negalėjome padaryti išvados dėl orientyro tikslinės vertės tikslumo – arba dėl to, kad nebuvo galima patikrinti skaičiavimo metodikos, arba dėl to, kad nebuvo išsamaus paaiškinimo apie vieneto įkainį arba padarytas prielaidas. Taip pat manome, kad apie 18 % likusių riboženklių ir tikslų verčių nėra realistiškos ir / arba pasiekiamos arba nepakankamai drąsios. Bendrai imant, tai reiškia, kad apie 46 % atvejų tebėra abejonių dėl riboženklių ir / arba tikslų, siejamų su galimybe atlaisvinti veiksmingumo rezervą.

109

Galiausiai, 2014–2020 m. laikotarpiu Komisijai pirmą kartą leista stabdyti mokėjimą ir taikyti finansinius pataisymus, jeigu veiklos rezultatai prasti. Manome, kad tai pirmas žingsnis tinkama linkme. Tačiau reguliavimo sąlygos, kurių reikia laikytis siekiant imtis šių taisomųjų veiksmų, yra per griežtos. Dėl to neįtikima, kad Komisija 2014–2020 m. laikotarpiu kada nors galės dėl prastų veiklos rezultatų sustabdyti mokėjimą arba taikyti finansinius pataisymus.

Mūsų rekomendacijos, teikiamos laikotarpiui po 2020 m.

110

Nemanome, kad reglamentavimo pakeitimai, padaryti esamuoju 2014–2020 m. laikotarpiu ir susiję su kuria nors iš šių priemonių, bus sąnaudų atžvilgiu efektyvūs. Vis dėlto, mes raginame valstybes nares užbaigti ir Komisiją įvertinti sutartus veiksmų planus ir siekti, kad būtų įvykdytos visos ex ante sąlygos. Be to, esamomis su veiksmingumo rezervu susijusiomis nuostatomis turėtų būti siekiama kuo labiau išvengti lėšų švaistymo.

111

Todėl mūsų rekomendacijos yra skirtos laikotarpiui po 2020 m. ir jei šiuo laikotarpiu abi priemonės bus toliau taikomos, jas reikia patobulinti, kad būtų sudarytos geresnės sąlygos prisidėti prie veiksmingo sanglaudai skirtų lėšų panaudojimo.

1 rekomendacija. Laikotarpiu po 2020 m. toliau plėtoti ex ante sąlygas

Rengdama laikotarpiui po 2020 m. skirtą teisėkūros pasiūlymą, Komisija turėtų toliau plėtoti ex ante sąlygas, kaip priemonę, skirtą vertinti valstybių narių pasirengimą naudoti ES lėšas, visų pirma:

1. iš naujo įvertinti kiekvienos 2014–2020 m. laikotarpio ex ante sąlygos aktualumą ir naudingumą, pašalinti dubliavimąsi ir palikti tik tas sąlygas, kurios gali iš tikrųjų prisidėti prie veiksmingo politikos tikslų įvykdymo.
2. užtikrinti, kad laikotarpio po 2020 m. ex ante sąlygos būtų suderintos su Europos semestru;
3. nustatyti aiškius vertinimo kriterijus, jei įmanoma, nustatant išmatuojamus tikslus, kad būtų užtikrintas bendras sutarimas, kas turi būti pasiekta; taip pat
4. visą programavimo laikotarpį reikalauti, kad būtų vykdomos ir taikomos ex ante sąlygos ir vykdyti jų tolesnį stebėjimą, atsižvelgiant į galimą administracinę naštą.

Tikslinė įgyvendinimo data: rengiant laikotarpiui po 2020 m. skirtus teisėkūros pasiūlymus.

2 rekomendacija. Svarstyti galimybę laikotarpiu po 2020 m. veiksmingumo rezervą paversti labiau į rezultatus orientuota priemone

Rengdama savo laikotarpiui po 2020 m. skirtą teisėkūros pasiūlymą, Komisija turėtų veiksmingumo rezervą paversti labiau į rezultatus orientuota priemone, kuria lėšos būtų paskirstomos toms programoms, kurios pasiekė gerų rezultatų, ir visų pirma apsvarstyti, ar ji neturėtų pasiūlyti

1. remiantis įgyta patirtimi, toliau pertvarkyti veiksmingumo rezervą į priemonę, kuri labiau skatintų ir atlygintų už gerus rezultatus, veiksmų programose reikalaujant nurodyti, ko numatoma siekti panaudojant papildomą finansavimą;
2. labiau pasinaudoti iškart pasireiškiančių rezultatų rodikliais; ir paversti pagrindinius įgyvendinimo etapus priemonėmis, kurios atliekant veiksmingumo vertinimą geriau parodo tikrąjį ilgalaikių infrastruktūros intervencijų veiksmingumą; ir
3. peržiūrėti mokėjimų sustabdymo ir finansinių pataisymų taikymo sąlygas, kad būtų galima paprasčiau ir anksčiau imtis priemonių, siekiant toliau didinti paskatas tinkamai įsisavinti lėšas.

Tikslinė įgyvendinimo data: rengiant laikotarpiui po 2020 m. skirtus teisėkūros pasiūlymus.

Šią ataskaitą priėmė II kolegija, vadovaujama Audito Rūmų narės Ilianos IVANOVOS, 2017 m. spalio 4 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Žodynėlis ir santrumpos

Bendrųjų nuostatų reglamentas (BNR) – 2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 1303/2013, kuriuo nustatomos Europos regioninės plėtros fondui, Europos socialiniam fondui, Sanglaudos fondui, Europos žemės ūkio fondui kaimo plėtrai ir Europos jūros reikalų ir žuvininkystės fondui bendros nuostatos ir Europos regioninės plėtros fondui, Europos socialiniam fondui, Sanglaudos fondui ir Europos jūros reikalų ir žuvininkystės fondui taikytinos bendrosios nuostatos ir panaikinamas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1083/2006¹.

Europos semestras – politikos koordinavimo tarp ES valstybių narių ciklas, siekiant nacionalinę biudžeto, mokesčių ir ekonomikos politiką suderinti su ES tikslais ir prioritetais. Įgyvendinant Europos semestro iniciatyvą, Taryba valstybėms narėms rekomenduoja, kurias struktūrines reformas įgyvendinti ir kaip užkirsti kelią perviršiniam makroekonominiam disbalansui.

Europos struktūriniai ir investicijų (ESI) fondai – penki atskiri fondai, remiantys Sąjungos pažangaus, tvaraus ir integracinio augimo strategijos įgyvendinimą visoje Sąjungoje, taip pat remiantys su konkrečiu fondu susijusių uždavinių vykdymą, atsižvelgiant į septynerių metų daugiametės finansinės programos biudžeto laikotarpio politikos sistemą. Šie fondai yra: Europos regioninės plėtros fondas (ERPF), Europos socialinis fondas (ESF), Sanglaudos fondas (SF), Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai (EŽŪFKP) ir Europos jūrų reikalų ir žuvininkystės fondas (EJRŽF).

Ex ante sąlygos – iš anksto apibrėžtais kriterijais pagrįstos BNR nustatytos sąlygos, laikomos būtinomis, kad visų fondų skiriamas ES finansavimas būtų naudojamas veiksmingai ir naudingai. Rengdamos 2014–2020 m. programos laikotarpio ERPF, SF ir ESF veiksmų programas valstybės narės turi įvertinti, ar šios sąlygos įvykdytos. Jeigu sąlygos neįvykdytos, turėjo būti parengti veiksmų planai, kuriais būtų užtikrinta, kad sąlygos būtų įvykdytos iki 2016 m. gruodžio 31 d.

Indėliai – finansinės, žmogiškosios, materialios, organizacinės ar reguliavimo priemonės, kurių reikia politikai, programai ar projektui įgyvendinti.

Investavimo prioritetas – pirmenybinė Europos Sąjungos įnašo sritis, nustatoma Sąjungos lygmeniu ir susijusi su konkrečiu Europos regioninės plėtros fondo, Sanglaudos fondo ir Europos socialinio fondo teminiu tikslu.

Išdirbiai – tai, kas sukuriama ar įvykdoma naudojant intervencijai skirtus išteklius (pavyzdžiui, darbo neturinčiam jaunimui surengti mokymo kursai, pastatytų nuotekų valymo įrenginių ar nutiestų kelių kilometrų skaičius ir pan.).

Konkrečiai šaliai skirtos rekomendacijos – Tarybos rekomendacijos valstybėms narėms, susijusios su struktūrinėmis problemomis, kurias galima spręsti pasitelkiant daugiametes investicijas, tiesiogiai patenkančias į ESI fondų taikymo sritį, kaip nustatyta konkrečiam fondui taikomuose reglamentuose. Rekomendacijos grindžiamos Komisijos atlikta valstybių narių biudžeto, makroekonominių ir struktūrinių reformų planų analize ir aprėpia būsimą 12–18 mėnesių laikotarpį. Šias rekomendacijas pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 121 straipsnio 2 dalį ir 148 straipsnio 4 dalį tvirtina Taryba.

Pagrindiniai įgyvendinimo etapai (PĮE) – konkretūs tarpiniai veiksmų įgyvendinimo etapai, būtini siekiant nustatytų 2023 m. investavimo prioriteto tikslų. Juos galima nustatyti tik veiksmingumo sistemos tikslais, ir jie gali būti susiję su įvairiomis įgyvendinimo stadijomis, kurios būtinos norint gauti išdirbių, pavyzdžiui, projektų atranka arba pagrindinių projektų tvirtinimas.

Partnerystės susitarimai – Europos Komisijos ir kiekvienos valstybės narės sudaryti 2014–2020 m. programavimo laikotarpio susitarimai. Juose nustatyti nacionalinių institucijų planai, kaip panaudoti Europos struktūrinių ir investicijų fondų finansavimą, ir pateikti kiekvienos šalies strateginiai tikslai ir investavimo prioritetai, juos susiejant su strategijos „Europa 2020“ bendrais tikslais siekti pažangaus, tvaraus ir integracinio augimo. Jie apima, be kita ko, vertinimo, ar įvykdytos nacionaliniu lygmeniu taikytinos ex ante sąlygos, santrauką, o jeigu taikytinos ex ante sąlygos neįvykdytos, juose aprašomi veiksmai, kurių būtina imtis, nurodomi atsakingi subjektai ir tokių veiksmų įgyvendinimo grafikas, be to, juose aprašoma veiksmingumo sistemų naudojimo nuoseklumo užtikrinimo metodika ir priemonės. Juos rengia valstybė narė, konsultuodamasi su Komisija, ir ši juos turi patvirtinti.

Poveikis – po intervencijos užbaigimo praėjus tam tikram laikui matomi ilgalaikiai socialiniai ir ekonominiai rezultatai, galintys turėti poveikį tiesioginiams intervencijos naudos gavėjams arba kitiems netiesioginiams naudos gavėjams (pavyzdžiui, sumažintas nedarbo lygis, pagerinta vandens kokybė ir pan.).

Rezultatas – pamatuojamas padarinys, kurį tiesiogiai ar netiesiogiai lemia priežasties ir poveikio santykis. Viešajai politikai taikomas į rezultatus orientuotas metodas yra grindžiamas principu, pagal kurį daugiausia dėmesio įgyvendinant viešąsias intervencijas turėtų būti skiriama ne veiksmams ar proceso valdymui, bet pasiektiems rezultatams. Sanglaudos politikoje tam tikro laikotarpio rezultatas paprastai būna susijęs su pasiektais rezultatais ir padarytu poveikiu.

Riboženkliai – tarpiniai tikslai, tiesiogiai susieti su investavimo prioriteto konkretaus tikslo pasiekimu. Juos reikia pasiekti iki 2018 m. gruodžio 31 d. ir jie bus įvertinti 2019 m.

Teminis tikslas – struktūrinis partnerystės susitarimų elementas. Jis iš anksto nustatomas teisės aktuose ir apima Europos struktūrinių ir investicijų fondų remtinus tikslus. Teminiais tikslais nustatomas ryšys su ES lygmens strateginiais tikslais.

Tikslai – siektinų išdirbių, rezultatų ir išlaidų vertės išraiška, Komisijai patvirtinta iki 2023 m. gruodžio 31 d. Ar šie tikslai bus pasiekti ir kiek jie bus pasiekti, bus vertinama 2025 m. pasibaigus programavimo laikotarpiui.

Veiksmingumo peržiūra – peržiūra, kuria, remiantis valstybių narių 2019 m. pateiktinų metinių įgyvendinimo ataskaitų informacija ir vertinimais, nagrinėjama, ar prioritetų lygmeniu pasiekti programų įgyvendinimo riboženkliai.

Veiksmingumo rezervas – rezervas, sudarantis 6 % visų išteklių, siekiant investicijų į ekonomikos augimą ir darbo vietų kūrimą tikslo, skiriamų Europos regioninės plėtros fondui, Europos socialiniam fondui ir Sanglaudos fondui, taip pat priemonėms, pagal Europos jūrų reikalų ir žuvininkystės fondo reglamentą finansuojamoms taikant pasidalijamojo valdymo principą. Šios lėšos yra įtrauktos į programas, bet jas bus tikrai galima paskirstyti arba perskirstyti – tai priklausys nuo 2019 m. vyksiančios veiksmingumo peržiūros rezultatų.

Veiksmingumo sistema – sistema, apimanti riboženklius ir tikslus, kurie nustatyti tam tikram rodiklių rinkiniui, kurį valstybės narės pasirenka kiekvienai veiksmų programos prioritetinei krypčiai, išskyrus techninės pagalbos prioritetines kryptis ir programas, remiamas pagal MVĮ iniciatyvą.

Veiksmų programa (VP) – programa, kurioje nustatomi valstybės narės arba regiono prioritetai ir konkretūs tikslai ir tai, kaip nustatytu laikotarpiu (dabar tai septynerių metų laikotarpis) finansuojant projektus bus naudojamas ESI fondų finansavimas (ES ir nacionalinis viešasis ir privatusis bendras finansavimas). Šiais projektais turi būti padedama siekti tam tikrų tikslų, nustatytų veiksmų programos prioritetinės krypties lygmeniu. Veiksmų programą rengia valstybė narė, prieš atliekant bet kokius mokėjimus iš ES biudžeto ją turi patvirtinti Komisija. Veiksmų programos jų vykdymo laikotarpiu gali būti keičiamos tik tuo atveju, jeigu abi šalys dėl to susitaria.

Audito grupė

Savo specialiosiose ataskaitose Audito Rūmai pateikia savo auditų, susijusių su ES politikomis ir programomis arba su konkrečių biudžeto sričių valdymo temomis, rezultatus. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiklos auditą atliko Audito Rūmų narės Ilianos Ivanovos vadovaujama II audito kolegija, atsakinga už investicijų sanglaudai, augimo ir įtraukties išlaidų sritis. Auditui vadovavo Audito Rūmų narys Ladislav Balko, jam padėjo kabineto vadovas Branislav Urbanič, pagrindinis vadybininkas Niels-Erik Brokopp, užduoties vadovas Bernard Witkos, auditoriai Simon Denett, Marija Grguric, Sara Pimentel, Ana Popescu ir Anne Poulsen.

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8311-5	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/237297	QJ-AB-17-016-LT-N
HTML	ISBN 978-92-872-8298-9	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/393744	QJ-AB-17-016-LT-Q

© Europos Sąjunga, 2017

Dėl leidimo naudoti arba kopijuoti nuotraukas arba kitą medžiagą, kurių autorių teisės nepriklauso Europos Sąjungai, būtina tiesiogiai kreiptis į autorių teisių subjektus.

 

KAIP SUSISIEKTI SU ES

Asmeniškai
Visoje Europos Sąjungoje yra šimtai Europe Direct informacijos centrų. Artimiausio centro adresą rasite svetainėje http://europa.eu/contact

Telefonu arba el. paštu
Europe Direct tarnyba atsakys į jūsų klausimus apie Europos Sąjungą. Su šia tarnyba galite susisiekti:

• nemokamu numeriu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (kai kurie operatoriai už šiuos skambučius gali imti mokestį),
• šiuo standartiniu numeriu: +32 22999696 arba
• elektroniniu paštu svetainėje http://europa.eu/contact

KAIP RASTI INFORMACIJOS APIE ES

Internetas
Informacijos apie Europos Sąjungą visomis oficialiosiomis ES kalbomis galima rasti svetainėje Europa (http://europa.eu)

ES leidiniai
Nemokamų ir mokamų ES leidinių galite atsisiųsti arba užsisakyti svetainėje EU Bookshop (http://op.europa.eu/eubookshop). Jeigu jums reikia daugiau nemokamų leidinių egzempliorių, kreipkitės į Europe Direct arba į vietos informacijos centrą (žr. http://europa.eu/contact)

ES teisė ir susiję dokumentai
Norėdami susipažinti su ES teisine informacija, įskaitant visus ES teisės aktus nuo 1951 m. visomis oficialiosiomis kalbomis, apsilankykite svetainėje EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu)

ES atvirieji duomenys
ES atvirųjų duomenų portale (http://data.europa.eu/euodp) galima susipažinti su ES duomenų rinkiniais. Duomenis galima nemokamai parsisiųsti ir pakartotinai naudoti tiek komerciniais, tiek nekomerciniais tikslais