Ex ante uvjeti i pričuva za uspješnost u području kohezije: inovativni, ali još uvijek ne i djelotvorni instrumenti

Sažetak

O ex ante uvjetima i pričuvi za uspješnost kao instrumentima za djelotvorniju uporabu financijskih sredstava u području kohezije

I

Revizijom su obuhvaćena dva posebna instrumenta uvedena za programsko razdoblje 2014. – 2020. kako bi se financijska sredstva u području kohezije u većoj mjeri usmjerila na rezultate: ex ante uvjeti i pričuva za uspješnost (poznata i kao pričuva za ostvarenje postignuća). Dok se prvim instrumentom utvrđuju određeni uvjeti koji moraju biti ispunjeni prije nego što započne provedba programa ili najkasnije do kraja 2016. godine, drugim se instrumentom predviđa da je u okviru većine programa europskih strukturnih i investicijskih fondova potrebno izdvojiti 6 % ukupnih financijskih sredstava za svaku državu članicu, čija konačna dodjela ili preraspodjela ovisi o ishodu pregleda uspješnosti 2019. godine.

Kako je Sud proveo reviziju

II

Sud je nastojao utvrditi jesu li se ex ante uvjeti, okvir uspješnosti i pričuva za uspješnost djelotvorno upotrebljavali kako bi se države članice potaknulo na bolju uporabu financijskih sredstava u području kohezije tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. Revizijom koju je Sud proveo obuhvaćeno je razdoblje od prosinca 2013. do veljače 2017.

III

Ovom se revizijom nadopunjuje prethodno tematsko izvješće Suda (br. 2/2017) o pregovorima Komisije o sporazumima o partnerstvu i relevantnim programima.

Što je Sud utvrdio

IV

Ex ante uvjeti inovativan su instrument u području kohezijske politike. Sud je utvrdio da su ti uvjeti u cjelini činili dosljedan okvir za procjenjivanje spremnosti država članica za uporabu financijskih sredstava EU-a na početku programskog razdoblja 2014. – 2020. Međutim, ostaje nejasno u kolikoj je mjeri to u stvarnosti dovelo do promjena na terenu. Komisija nije iskoristila mogućnost obustave plaćanja pri usvajanju programa u kojima ex ante uvjeti nisu bili ispunjeni. Do kraja 2016. otprilike polovica od više od 700 akcijskih planova koje su države članice usvojile s ciljem ispunjenja svih ex ante uvjeta nije bila prijavljena kao provedena. Tim je neprovedenim akcijskim planovima obuhvaćeno do 27 % potrošnje u okviru EFRR-a, KF-a i ESF-a. Uredbom o zajedničkim odredbama ne predviđa se mogućnost da Komisija nakon usvajanja programa uvede obustave plaćanja prije nego što države članice u svojim godišnjim izvješćima o provedbi (do 30. lipnja 2017.) ili izvješćima o napretku (do 31. kolovoza 2017.) izvijeste o provedbi mjera za ispunjenje ex ante uvjeta.

V

Sud također smatra da tijekom razdoblja 2014. – 2020. okvir uspješnosti i pričuva za uspješnost vjerojatno neće potaknuti znatnu preraspodjelu financijskih sredstava u području kohezije na uspješnije programe. Do mogućih preraspodjela dolazit će ponajprije unutar programa i/ili među programima iste države članice. Iako je 6 % financijskih sredstava u okviru EFRR-a, KF-a i ESF-a izdvojeno za pričuvu za uspješnost, načinom na koji je ona osmišljena ne pruža se mnogo poticaja za bolju usmjerenost operativnih programa na rezultate jer se uglavnom temelji na potrošnji i ostvarenjima. Nadalje, konačna dodjela dodatnih sredstva obavit će se čak i ako se ključne etape do 2018. godine ne ostvare u potpunosti, a u najboljem slučaju mogu se preraspodijeliti samo unutar pojedine države članice. Novouvedene obustave plaćanja i financijski ispravci u slučaju nedovoljne uspješnosti korak su u pravom smjeru, ali na njih se primjenjuju ograničavajući uvjeti zbog čega u praksi vjerojatno neće doći do njihove primjene.

Što Sud preporučuje

VI

Sud smatra da uvođenje regulatornih promjena tijekom trenutačnog razdoblja 2014. – 2020. u vezi s bilo kojim od dvaju instrumenata ne bi bilo isplativo. Međutim, Sud poziva države članice da provedu dogovorene akcijske planove, a Komisiju da ih procijeni, te da se nastavi rad na ispunjenju svih ex ante uvjeta. Nadalje, postojeće odredbe povezane s pričuvom za uspješnost trebale bi se primijeniti u najvećoj mogućoj mjeri kako bi se izbjegao gubitak novca.

VII

Preporuke Suda stoga se odnose na razdoblje nakon 2020. tijekom kojeg bi trebalo ojačati oba navedena instrumenta, ako se nastavi s njihovom primjenom, kako bi se povećala vjerojatnost njihova doprinosa djelotvornijoj uporabi financijskih sredstava u području kohezije. Pri izradi svojeg zakonodavnog prijedloga za razdoblje nakon 2020. Komisija bi stoga trebala:

• 1. preporuka: dodatno razraditi ex ante uvjete kao instrument za procjenjivanje spremnosti država članica za uporabu financijskih sredstava EU-a te posebice
  1. ponovno procijeniti relevantnost i korisnost svakog ex ante uvjeta za razdoblje 2014. – 2020., ukloniti preklapanja i zadržati samo one uvjete koji doista mogu imati učinak na djelotvorno postizanje ciljeva politike
  2. zajamčiti usklađenost ex ante uvjeta za razdoblje nakon 2020. s europskim semestrom
  3. utvrditi jasne kriterije za procjenjivanje s mjerljivim ciljnim vrijednostima, u svim slučajevima u kojima je to moguće, kako bi se zajamčilo zajedničko stajalište o tome što je potrebno postići
  4. zahtijevati ispunjenje i primjenu ex ante uvjeta tijekom čitavog programskog razdoblja i pratiti provedbu mjera uzimajući u obzir moguće administrativno opterećenje.
• 2. preporuka: razmotriti preoblikovanje pričuve za uspješnost za razdoblje nakon 2020. u instrument koji je u većoj mjeri usmjeren na rezultate i kojim se sredstva dodjeljuju programima koji su postigli dobre rezultate te posebice razmotriti treba li predložiti
  1. da se na temelju stečenog iskustva pričuva za uspješnost dodatno razradi u instrument kojim se na bolji način promiče i nagrađuje uspješnost, pri čemu je u operativnim programima potrebno pokazati što se namjerava postići dodatnim financiranjem
  2. da se u većoj mjeri upotrebljavaju pokazatelji neposrednih rezultata te da se ključni koraci u provedbi preoblikuju u instrument kojim se pri procjenjivanju uspješnosti na bolji način pokazuje stvarna uspješnost dugoročnih infrastrukturnih intervencija
  3. da se preispitaju uvjeti za obustavu plaćanja i financijske ispravke kako bi se lakše reagiralo na nedovoljnu uspješnost, i to u ranijoj fazi, s ciljem dodatnog povećanja poticaja za pravilnu uporabu financijskih sredstava.

Uvod

Usmjerenost na uspješnost ključni je prioritet Komisije tijekom razdoblja 2014. – 2020.

01

Europski strukturni i investicijski (ESI) fondovi čine manje od 0,4 % BDP-a Europske unije, ali imaju znatan učinak na gospodarstva mnogih država članica. Europskom fondu za regionalni razvoj (EFRR), Kohezijskom fondu (KF) i Europskom socijalnom fondu (ESF), koji zajedno obuhvaćaju 75 % financijskih sredstava u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova, u programskom razdoblju 2014. – 2020. dodijeljene su 349,4 milijarde eura. Prema nedavnim podatcima Komisije za programsko razdoblje 2007. – 2013. u devet država članica potrošnja sredstava iz EFRR-a i KF-a čini više od 30 % ukupnih državnih kapitalnih rashoda. U četiri države članice (Mađarska, Litva, Slovačka i Latvija) ta potrošnja čini i više od polovice svih javnih ulaganja². Stoga je osobito važno upotrijebiti ta sredstva na najbolji mogući način.

02

Tijekom razdoblja 2014. – 2020. postoje dva instrumenta kojima se Komisija može koristiti kako bi potaknula države članice na bolju uporabu financijskih sredstava u području kohezije i uvjetovala oslobađanje sredstava EU-a time da države članice moraju ispuniti određene uvjete pri primjeni europskih strukturnih i investicijskih fondova:

• ex ante uvjeti
• okvir uspješnosti i pričuva za uspješnost.

03

Ta dva posebna instrumenta dio su šireg spektra mjera čiji je cilj jačanje usmjerenosti potrošnje u području kohezije na rezultate. Uredbom o zajedničkim odredbama (u kojoj se iznose pravila za sve europske strukturne i investicijske fondove) za razdoblje 2014. – 2020. također se propisuje³:

• usmjeravanje (koncentracija) financijskih sredstava na tematske ciljeve i prioritete ulaganja koji proizlaze iz strategije Europa 2020.
• strukturiranija uporaba logike intervencije tijekom postupka izrade programa, počevši s utvrđivanjem potreba za ulaganjem i određivanjem željenih dugoročnih rezultata te
• dosljednija i sveobuhvatnija uporaba pokazatelja uspješnosti radi mjerenja napretka u postizanju tih rezultata.

04

Ta se tri aspekta obrađuju u tematskom izvješću Suda br. 2/2017 „Pregovori Komisije o sporazumima o partnerstvu i programima u području kohezije za razdoblje 2014. – 2020.: potrošnja je usmjerenija na prioritete strategije Europa 2020., ali potrebni su sve složeniji mehanizmi za mjerenje uspješnosti”.

Ex ante uvjeti: utvrđivanje minimalnih zahtjeva na početku provedbe programa

05

U skladu s ex ante uvjetima države članice obvezne su ispuniti određene uvjete prije početka provedbe operativnih programa⁴. U prilogu I. nalazi se popis svih 36 ex ante uvjeta. Postoje dvije vrste ex ante uvjeta:

• sedam općih ex ante uvjeta: njihov je cilj jačanje primjene i izvršenja zakonodavstva EU-a (npr. zakonodavstva o javnoj nabavi, državnoj potpori ili suzbijanju diskriminacije), a mogu se primijeniti na različite sektore i politike u svim državama članicama EU-a
• 29 tematskih ex ante uvjeta: ti su uvjeti ukupno bili primjenjivi u približno 2700 slučajeva u sklopu različitih operativnih programa EFRR-a, KF-a i ESF-a jer se odnose na odabrane prioritete ulaganja u okviru 11 tematskih ciljeva europskih strukturnih i investicijskih fondova za razdoblje 2014. – 2020.⁵

06

Pri izradi sporazuma o partnerstvu i operativnih programa u programskom razdoblju 2014. – 2020. države članice morale su na temelju zajedničkih kriterija utvrđenih u Uredbi o zajedničkim odredbama⁶ procijeniti jesu li neki od ex ante uvjeta primjenjivi na posebne ciljeve koje se želi postići u okviru prioriteta ulaganja navedenih u operativnim programima. Države članice potom su trebale utvrditi jesu li ti ex ante uvjeti ispunjeni. Ta samoprocjena dokumentirana je u sporazumima o partnerstvu i operativnim programima koji se dostavljaju Komisiji na odobrenje.

07

Komisija u okviru pregovora o sporazumima o partnerstvu i operativnim programima procjenjuje, na temelju kriterija utvrđenih u Uredbi o zajedničkim odredbama⁷, informacije o primjenjivosti i ispunjenju ex ante uvjeta koje su države članice dostavile. Nadalje, Komisija je u ožujku 2013. izdala niz smjernica o ex ante uvjetima za svoje članove osoblja koji sudjeluju u pregovorima o sporazumima o partnerstvu i operativnim programima s nacionalnim tijelima⁸. Završna verzija tih smjernica bila je dostupna u veljači 2014.

08

Za ex ante uvjete koji na dan podnošenja sporazuma o partnerstvu i/ili operativnog programa Komisiji i dalje nisu ispunjeni države članice dužne su dostaviti popis mjera koje treba poduzeti, zajedno s vremenskim rasporedom za njihovu provedbu te popisom odgovornih tijela (akcijski plan). Pri usvajanju operativnog programa Komisija može obustaviti sva međuplaćanja za relevantne prioritete ulaganja u okviru operativnog programa ili dio tih plaćanja, pri čemu ukidanje obustave ovisi o provedbi navedenih mjera.

09

Ti akcijski planovi trebali su biti provedeni do 31. prosinca 2016.⁹ Države članice bile su dužne izvijestiti o stanju u pogledu ex ante uvjeta najkasnije u svojim godišnjim izvješćima o provedbi (do 30. lipnja 2017.)¹⁰, odnosno u izvješćima o napretku (do 31. kolovoza 2017.)¹¹. Ako država članica ne ispuni određeni ex ante uvjet do 31. prosinca 2016., Komisija može obustaviti međuplaćanja za prioritete povezanog operativnog programa¹².

10

Područje primjene i opseg ex ante uvjeta, kako su utvrđeni Uredbom o zajedničkim odredbama, bili su tema intenzivnih pregovora između Komisije, Europskog parlamenta i Vijeća koji su se vodili kao dio pregovora o zakonodavnom paketu za programsko razdoblje 2014. – 2020. Pregovori su započeli u srpnju 2012. (na temelju zakonodavnog prijedloga Komisije iz listopada 2011.), a završeni su u prosincu 2013.

11

Tijekom pregovora dogovoreno je da bi se ex ante uvjeti trebali odnositi na pitanja povezana isključivo s provedbom kohezijske politike. Nadalje, odlučeno je da države članice trebaju procijeniti primjenjivost ex ante uvjeta samo u slučaju da primaju doprinos EU-a¹³.

12

Pregled vremenskih rokova za ispunjenje ex ante uvjeta prikazan je na slici 1.

Okvir uspješnosti i pričuva za uspješnost: dodjela dijela financijskih sredstava EU-a ovisi o ishodu pregleda uspješnosti 2019. godine

13

Države članice također trebaju izdvojiti dio financijskih sredstava EU-a koja su im dodijeljena za pričuvu za uspješnost u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova. Konačna dodjela ili preraspodjela tog iznosa pričuve ovisit će o ishodu pregleda uspješnosti 2019. godine koji će se provesti na temelju pokazatelja obuhvaćenih okvirom uspješnosti.

14

Pričuvu za uspješnost za razdoblje 2014. – 2020. čini 6 % sredstava EFRR-a, ESF-a i KF-a koja se, uz određene iznimke, dodjeljuju cilju „Ulaganje za rast i radna mjesta” po kategoriji regije¹⁴. Ta pričuva može iznositi između 5 % i 7 % dodijeljenih sredstava po pojedinačnoj prioritetnoj osi unutar operativnog programa. Međutim, u skladu s Uredbom o zajedničkim odredbama, ne postoji pričuva za uspješnost za prioritetne osi namijenjene:

• Inicijativi za zapošljavanje mladih u okviru ESF-a¹⁵
• tehničkoj pomoći
• programima koji su namijenjeni Inicijativi za MSP-ove¹⁶.

15

Programi europske teritorijalne suradnje također nisu obuhvaćeni pričuvom za uspješnost.

16

Postoje tri vrste pokazatelja uspješnosti namijenjenih praćenju napretka u provedbi programa¹⁷:

• financijski pokazatelji za mjerenje iskorištenosti sredstava dodijeljenih svakoj prioritetnoj osi
• pokazatelji ostvarenja za mjerenje napretka u provedbi mjera predviđenih prioritetima ulaganja operativnih programa
• pokazatelji rezultata za mjerenje napretka u postizanju posebnih ciljeva operativnih programa.

17

Za svaku prioritetnu os u okviru operativnih programa (osim za osi koje se odnose na tehničku pomoć i operativne programe za provedbu Inicijative za MSP-ove) mora se odrediti okvir uspješnosti koji se sastoji od podskupa pokazatelja koji su prethodno utvrđeni u operativnim programima¹⁸ i, po potrebi, ključne korake u provedbi. Za svaki od pokazatelja uspješnosti i ključnih koraka u provedbi koji su uključeni u okvir uspješnosti države članice trebaju utvrditi ključne etape (koje je potrebno dostići do prosinca 2018.) i ciljne vrijednosti (koje je potrebno dostići do prosinca 2023.).

18

U operativnim programima mogu se iznijeti ključni koraci u provedbi za svaki okvir uspješnosti u sklopu kojeg se ne mogu utvrditi pokazatelji ostvarenja i/ili rezultata koji bi se mogli izmjeriti do 2019.¹⁹ Ključne korake u provedbi čini, na primjer, broj odabranih ili odobrenih projekata, tj. pokazatelji iz kojih se vidi da je provedba programa započela ili je u tijeku.

19

Konačna dodjela pričuve za uspješnost predviđena je za 2019. godinu, i to operativnim programima i prioritetima u okviru kojih su dostignute ključne etape ili su dovršeni ključni koraci u provedbi. U suprotnom, pričuva se može preraspodijeliti na druge prioritete istog operativnog programa ili na druge operativne programe u okviru kojih su dostignute ključne etape. Komisija također može obustaviti međuplaćanja za određeni prioritet ako zbog jasno utvrđenih nedostataka u provedbi dođe do ozbiljnog propusta u postizanju dogovorenih ključnih etapa. Slično tome, Komisija može primijeniti financijske ispravke za određeni prioritet ako dođe do ozbiljnog propusta u postizanju dogovorenih ciljnih vrijednosti do kraja 2023. godine²⁰. To se može učiniti na temelju pregleda završnih izvješća o provedbi koja će se za programe u okviru EFRR-a, KF-a i ESF-a podnijeti tek u veljači 2025.

Opseg revizije i revizijski pristup

20

U okviru ove revizije Sud je ispitao jesu li se ex ante uvjeti, okvir uspješnosti i pričuva za uspješnost upotrebljavali na djelotvoran način kako bi se tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. države članice potaknulo na bolju uporabu financijskih sredstava u području kohezije.

21

Revizijom koju je Sud obavio radi sastavljanja ovog izvješća obuhvaćeno je sljedeće:

• preispitivanje regulatornih odredbi koje su povezane s ex ante uvjetima i okvirom uspješnosti, uključujući pričuvu za uspješnost
• ispitivanje statusa ispunjenja ex ante uvjeta i odgovarajućih akcijskih planova na dan 31. prosinca 2016. koje je obavljeno na temelju podataka o praćenju kojima raspolaže Komisija i popratne dokumentacije država članica
• detaljna analiza pet sporazuma o partnerstvu i 14 operativnih programa EFRR-a i ESF-a te dodatnih informacija o načinu na koji su države članice provele samoprocjenu primjenjivosti i ispunjenja ex ante uvjeta
• analiza okvira uspješnosti, uključujući određivanje ključnih etapa i ciljnih vrijednosti za pokazatelje ostvarenja za te operativne programe te kako će to utjecati na uvjete za dodjelu pričuve za uspješnost
• razgovori s više od 50 članova osoblja Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku te Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje te s više od 40 službenika u državama članicama i njihovim stalnim predstavništvima u Bruxellesu te
• konzultacije sa stručnjacima u području regionalnih, strukturnih i kohezijskih politika Europske unije te izrade proračuna na temelju uspješnosti, kao i nacionalnim stručnjacima i predstavnicima stalnih predstavništava država članica u EU-u.

22

Ispitanih 14 operativnih programa EFRR-a i ESF-a odnose se na pet država članica (Španjolska, Irska, Hrvatska, Poljska i Rumunjska). Sud je također obavio studijski posjet Danskoj u vezi s dva operativna programa. Analiza koju je Sud proveo usmjerena je na tematske ciljeve 1. („Jačanje istraživanja, tehnološkog razvoja i inovacija”) i 8. („Promicanje održivog i kvalitetnog zapošljavanja i podrška mobilnosti radne snage”). Ta dva tematska cilja odabrana su prije svega zbog toga što je njima dodijeljeno najviše financijskih sredstava EFRR-a (tematski cilj 1.) i ESF-a (tematski cilj 8.), koje dijele sve države članice.

23

Sud je također uzeo u obzir dokumente Komisije o dodanoj vrijednosti ex ante uvjeta u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova²¹.

24

Ovom revizijom obuhvaćeno je razdoblje od prosinca 2013. do veljače 2017. kada je Sud od Komisije dobio podatke o ispunjenju ex ante uvjeta koje su države članice prijavile do veljače 2017. Sud je usto uzeo u obzir informacije Komisije iz sredine rujna 2017. o ispunjenju ex ante uvjeta koje su države članice dostavile u svojim godišnjim izvješćima o provedbi (do 30. lipnja 2017.) i izvješćima o napretku (do 31. kolovoza 2017.)

Opažanja

Ex ante uvjetima uspostavljen je dosljedan okvir za procjenjivanje spremnosti država članica za provedbu kohezijske politike, no ostaje nejasno u kolikoj je mjeri to u stvarnosti dovelo do promjena na terenu

25

S pomoću ex ante uvjeta trebalo bi se zajamčiti da države članice na djelotvoran način mogu primjenjivati europske strukturne i investicijske fondove, a u tu svrhu utvrđen je niz uvjeta koji se moraju ispuniti najkasnije do kraja 2016. Tim se instrumentom također uže povezuje kohezijsku politiku s gospodarskim upravljanjem Europske unije.

26

Sud je ispitao:

• jesu li države članice u trenutku usvajanja operativnih programa i/ili do 31. prosinca 2016. smatrale da su ex ante uvjeti ispunjeni te kako su napredovale u provedbi odgovarajućih akcijskih planova
• jesu li samoprocjene ex ante uvjeta koje su napravile države članice bile valjane te je li način na koji je Komisija pristupila neusklađenosti s ex ante uvjetima bio primjeren
• jesu li procjene ex ante uvjeta koje je napravila Komisija bile djelotvorno usklađene s europskim semestrom i drugim izvorima informacija te
• je li regulatornim odredbama u vezi s praćenjem/evaluacijom ex ante uvjeta nakon 2016. omogućena dobra uporaba ex ante uvjeta i nakon isteka te godine.

Države članice smatraju da je do kraja 2016. gotovo dvije trećine tematskih ex ante uvjeta bilo ispunjeno

27

Ukupno gledajući, podatci Komisije o praćenju pokazuju da su države članice smatrale da je u trenutku usvajanja operativnih programa ili najkasnije do 31. prosinca 2016. oko 65 % svih tematskih ex ante uvjeta bilo ispunjeno.

28

Stanje se, međutim, znatno razlikuje od jednog ex ante uvjeta do drugog. Na slici 2. prikazano je da je u trenutku usvajanja operativnih programa od 29 tematskih ex ante uvjeta njih osam bilo ispunjeno u manje od polovice slučajeva, a njih četiri u manje od četvrtine slučajeva: ex ante uvjeti 6.1. „vodni sektor: postojanje politike određivanja cijene vode” i 6.2. „sektor otpada: Promicanje gospodarskih i okolišno održivih ulaganja u sektor otpada”, ex ante uvjet 8.4. „aktivno i zdravo starenje” te ex ante uvjet 7.1. „promet: Postojanje sveobuhvatnih plan(ov)a ili okvira/â za ulaganja u promet”.

Do kraja 2016. ostvaren je ograničen napredak u provedbi akcijskih planova za neispunjene ex ante uvjete, no napredak se ubrzao približavanjem rokova za podnošenje izvješća

29

Podatci Komisije o praćenju pokazali su da u veljači 2017. gotovo polovicu od više od 700 akcijskih planova za neispunjene ex ante uvjete države članice nisu prijavile kao provedene do kraja 2016. Do sredine rujna 2017., nakon što su države članice dostavile svoja godišnja izvješća o provedbi i izvješća o napretku, taj se broj prema navodima Komisije smanjio na 58 akcijskih planova za neispunjene ex ante uvjete.

30

Ispunjenje ex ante uvjeta pokazalo se zahtjevnim. Države članice usvojile su tri različite vrste akcijskih planova: akcijske planove na nacionalnoj razini (odnosno jedan horizontalni akcijski plan po ex ante uvjetu za sve operativne programe), akcijske planove za pojedine programe (odnosno akcijske planove za određeni operativni program) i mješovite akcijske planove u kojima se kombiniraju oba pristupa. U okviru kohezijske politike za sve države članice EU-a ukupno je izrađen 761 akcijski plan.

31

Najveći broj akcijskih planova odnosio se na opći ex ante uvjet 7. „statistički sustavi i pokazatelji rezultata” (110 planova) i tematski ex ante uvjet 1.1. „nacionalne ili regionalne strategije za pametnu specijalizaciju” (93 plana). Procijenjeno je, na primjer, da ex ante uvjet 1.1. nije bio ispunjen u 20 država članica, a ex ante uvjet 7. u njih 19.

32

Analiza podataka Komisije o praćenju koju je proveo Sud pokazala je da u veljači 2017. od tog 761 akcijskog plana njih 380 (50 %) nije bilo prijavljeno kao provedeno do kraja 2016. Ispitivanjem provedbe akcijskih planova do 31. prosinca 2016. na temelju podataka koje su države članice dostavile u svojim godišnjim izvješćima o provedbi (do 30. lipnja 2017.) i izvješćima o napretku (do 31. kolovoza 2017.) pokazalo se da su provedena 703 akcijska plana, tj. postotak se povećao s 50 % na 92 %.

Najsporiji napredak ostvaren je u području općih ex ante uvjeta o javnoj nabavi i državnoj potpori

33

Podatci Komisije o praćenju pokazali su da je Komisija procijenila da su u veljači 2017. svi akcijski planovi provedeni samo za pet tematskih ex ante uvjeta, a nijedan za opće ex ante uvjete. Za te je ex ante uvjete doneseno 17 akcijskih planova, što u ukupnom broju od 761 akcijskog plana čini manje od 3 %, a odnose se na sljedeće ex ante uvjete: 4.2. „radnje za promicanje visokoučinkovite kogeneracije toplinske i električne energije” (jedan akcijski plan), 4.3. „radnje za promicanje proizvodnje i distribucije obnovljivih izvora energije” (dva akcijska plana), 7.4. „razvoj pametnih sustava za distribuciju, skladištenje i prijenos energije” (tri akcijska plana), 8.2. „samozapošljavanje, poduzetništvo i osnivanje poduzeća” (jedan akcijski plan) i 9.1. „postojanje i provedba nacionalnog strateškog okvira politika za smanjenje siromaštva” (deset akcijskih planova). Do sredine rujna 2017., prema navodima Komisije, svi akcijski planovi bili su provedeni za 16 tematskih ex ante uvjeta i 5 općih ex ante uvjeta. Na te se ex ante uvjete odnose 222 akcijska plana, tj. oko 30 % svih akcijskih planova.

34

Najsporiji napredak u ispunjenju svih povezanih akcijskih planova ostvaren je za opći ex ante uvjet 4. „javna nabava” (2 akcijska plana od njih 57) i 5. „državne potpore” (1 akcijski plan od njih 50). Sud napominje da su neusklađenost s pravilima EU-a i država članica o javnoj nabavi i državnoj potpori dva glavna izvora nepravilnosti u području kohezijske politike²². Niske stope ispunjenja uvjeta također su zabilježene za tematski ex ante uvjet 6.1. „vodni sektor: postojanje politike određivanja cijene vode”, 6.2. „sektor otpada: Promicanje gospodarski i okolišno održivih ulaganja u sektor otpada”, 8.1. „osmišljene su politike aktivnog tržišta rada i provode se u skladu sa smjernicama za zapošljavanje” i 8.3. „ustanove tržišta rada osuvremenjene su i ojačane”. Međutim, analiza podataka Komisije o praćenju koju je proveo Sud pokazala je da je od veljače 2017. do sredine rujna 2017. došlo do znatnog povećanja broja akcijskih planova koji su prijavljeni kao ispunjeni, tj. taj se broj povećao s 381 na 703 od ukupnog broja od 761 akcijskog plana (92 %) (vidi sliku 3.).

Do veljače 2017. samo su tri države članice prijavile da su provele sve svoje akcijske planove, a do sredine rujna 2017. taj se broj popeo na 11 država članica

35

Na temelju informacija koje su dostavile države članice Komisija je procijenila da su do veljače 2017. samo tri države članice prijavile da su do kraja 2016. provele sve svoje akcijske planove (Latvija, Litva i Finska). Istodobno je deset država članica (Bugarska, Irska, Grčka, Španjolska, Hrvatska, Italija, Luksemburg, Mađarska, Slovačka i Švedska) prijavilo da je provelo manje od polovice svojih akcijskih planova. Međutim, prema podatcima Komisije, do sredine rujna 2017. 11 država članica (Belgija, Češka Republika, Estonija, Finska, Latvija, Litva, Nizozemska, Portugal, Slovačka, Slovenija i Švedska) provelo je sve svoje akcijske planove (vidi sliku 4.).

36

Prosječno vrijeme koje je bilo potrebno državama članicama za provedbu određenog akcijskog plana i Komisiji za dovršetak procjene iznosilo je oko 20 mjeseci (na temelju 703 provedena akcijska plana u skladu s podatcima Komisije o praćenju do sredine rujna 2017.). To razdoblje znatno se razlikovalo među različitim tematskim ex ante uvjetima i između tematskih i općih ex ante uvjeta (vidi sliku 5.).

Oko 27 % ukupnih sredstava EFRR-a, KF-a i ESF-a povezano je s tematskim ciljevima za koje su do veljače 2017. ex ante uvjeti prijavljeni kao neispunjeni

37

Komisija nije bila u mogućnosti pružiti podatke o iznosu sredstava obuhvaćenih akcijskim planovima. Sud je stoga na temelju financijskih informacija dostupnih po tematskim ciljevima procijenio količinu sredstava EU-a dodijeljenih prioritetima ulaganja u slučajevima gdje ex ante uvjeti nisu bili ispunjeni. Sud procjenjuje da je u trenutku usvajanja operativnih programa akcijskim planovima bilo obuhvaćeno najviše 199,8 milijardi eura od ukupno 349,4 milijarde eura (57 %) ukupnog proračuna EU-a za akcijske planove EFRR-a, KF-a i ESF-a (uključujući Inicijativu za zapošljavanje mladih) za razdoblje 2014. – 2020. Do veljače 2017. taj se udio smanjio na najviše 27 %.

Pretjerano pozitivne i nedosljedne samoprocjene u ispitanim državama članicama u pogledu ex ante uvjeta

Države članice smatrale su da su ex ante uvjeti koristan alat za samoprocjenu, no njihov učinak na djelotvornost uporabe financijskih sredstava u području kohezije nije siguran

38

Ukupno gledajući, ispitane države članice smatrale su da su ex ante uvjeti koristan alat za samoprocjenu s pomoću kojeg je utvrđen niz nedostataka. U nekim slučajevima također su smatrale da su ti uvjeti potaknuli razvoj kapaciteta za strateško planiranje u zemlji. Ex ante uvjetima povećana je svijest o prednostima i nedostatcima država članica, ali učinak tih uvjeta na djelotvornu uporabu potpore EU-a u velikoj će mjeri ovisiti o predanosti država članica i razini odgovornosti koju preuzmu.

39

Međutim, postojala su različita očekivanja u pogledu mogućeg učinka ex ante uvjeta. U većini slučajeva predstavnici država članica nisu smatrali da će ispunjenje određenog ex ante uvjeta automatski dovesti do djelotvornije provedbe kohezijske politike i boljih rezultata.

Kriteriji za procjenjivanje ispunjenja ex ante uvjeta često su generičke prirode i državama članicama ostavljaju znatan prostor za tumačenje

40

Pregledom kriterija utvrđenih u Uredbi o zajedničkim odredbama s pomoću kojih se procjenjuje jesu li ex ante uvjeti ispunjeni Sud je utvrdio da su ti uvjeti vrlo često generičke prirode te stoga ostavljaju znatan prostor za tumačenje. Prije svega, oni se često ne odnose na konkretne mjerljive ciljne vrijednosti, čak ni onda kada bi se takve ciljne vrijednosti mogle izvesti iz postojećeg okvira politika EU-a.

41

Komisija je izdala detaljne smjernice s dodatnim potkriterijima u kojima se opisuju njezina očekivanja za svaki kriterij koji proizlazi iz Uredbe o zajedničkim odredbama²³. Međutim, odluka o uporabi tih smjernica prepuštena je državama članicama jer je Uredbom o zajedničkim odredbama propisano da se pri procjenjivanju mogu primjenjivati samo kriteriji iz te uredbe. Osim toga, u skladu s Uredbom o zajedničkim odredbama, Komisija je pri procjeni primjerenosti mjera politike također morala uzeti u obzir nacionalne i regionalne nadležnosti²⁴.

42

Primjerice, kriteriji utvrđeni u Uredbi o zajedničkim odredbama za tematske ex ante uvjete 3.1. „promicanje poduzetništva” i 8.2. „samozapošljavanje, poduzetništvo i osnivanje poduzeća” odnose se na mjere s ciljem skraćivanja vremena i smanjenja troškova osnivanja poduzeća te dobivanja licencija i dozvola. Međutim, njima se ne obvezuje države članice na postizanje odgovarajućih ciljnih vrijednosti koje su utvrđene u Aktu o malom poduzetništvu za Europu²⁵ i koje je u svibnju 2011. preporučilo Vijeće za konkurentnost, a odnose se na mogućnost osnivanja poduzeća u tri radna dana, smanjenje troškova osnivanja poduzeća na iznos manji od 100 eura i skraćivanje vremena potrebnog za dobivanje licencija i dozvola na razdoblje kraće od tri mjeseca. Umjesto toga, Uredbom o zajedničkim odredbama predlaže se da se te ciljne vrijednosti trebaju uzeti u obzir, no ne moraju se nužno i postići. Analiza koju je proveo Sud pokazuje da su u nedostatku posebnih ciljnih vrijednosti države članice u načelu same odlučivale i procjenjivale jesu li ex ante uvjeti bili ispunjeni.

43

Prema navodima Komisije 2016. godine u 28 država članica EU-a u prosjeku su bila potrebna 3,3 dana za pokretanje društva s ograničenom odgovornošću, a troškovi registracije novoosnovanih poduzeća iznosili su 320 eura. Od 28 država članica njih 16 nije ostvarilo ciljne vrijednosti povezane s troškovima pokretanja poduzeća (manje od 100 eura), a njih 7 nije ostvarilo ciljne vrijednosti povezane s vremenom potrebnim za osnivanje poduzeća²⁶.

44

Međutim, iako je devet država članica od njih 24 na koje se ex ante uvjet 3.1. primjenjuje sveukupno usvojilo 13 akcijskih planova koji su povezani s tim uvjetom, procijenjeno je da su do veljače 2017. provedeni akcijski planovi za njih sedam (vidi sliku 3.). Nadalje, države članice smatrale su da je taj ex ante uvjet ispunjen u više od 70 % slučajeva (vidi sliku 2.).

45

Sud također napominje da je Komisija prvotno predložila da se za ex ante uvjet 3.1. „promicanje poduzetništva” i ex ante uvjet 8.2. „samozapošljavanje” moraju ostvariti posebne ciljne vrijednosti²⁷. Međutim, tijekom trostranih pregovora o zakonodavnom paketu odlučeno je da te ciljne vrijednosti neće biti obuhvaćene Uredbom o zajedničkim odredbama. To je dovelo do situacije u kojoj je procjena jesu li ex ante uvjeti ispunjeni ili ne u osnovi prepuštena prosudbi država članica, pri čemu je Komisija raspolagala samo ograničenim sredstvima za osporavanje njihove samoprocjene.

Države članice nedosljedno su procjenjivale jesu li ispunjeni ex ante uvjeti

46

Bilo je i slučajeva u kojima su države članice pogrešno protumačile Uredbu o zajedničkim odredbama, a u nekim drugim slučajevima nedosljedno procijenile jesu li ex ante uvjeti ispunjeni. U tim slučajevima Komisija nije ustrajala na točnoj procjeni.

47

Primjerice, to je bio slučaj za ex ante uvjet 8.1. „kapacitet država članica za pružanje usluga prilagođenih predmetnom pojedincu te aktivnih i preventivnih mjera na tržištu rada” i ex ante uvjet 8.3. u vezi s radnjama koje se poduzimaju s ciljem uspostave takvih usluga. Kriteriji za procjenjivanje na kojima se temelje ta dva ex ante uvjeta zapravo su međusobno isključivi jer je ex ante uvjet 8.3. neispunjeni ex ante uvjet 8.1. (vidi sliku 6.).

48

Države članice stoga ne mogu procijeniti kriterije za ex ante uvjet 8.1. „kapacitet država članica za pružanje usluga prilagođenih predmetnom pojedincu te aktivnih i preventivnih mjera na tržištu rada” ispunjenima i istodobno poduzimati mjere za razvoj kapaciteta za pružanje takvih usluga, kako se zahtijeva ex ante uvjetom 8.3. Međutim, iz analize 14 operativnih programa koju je proveo Sud vidljivo je da su od pet ispitanih država članica njih dvije (Poljska i Hrvatska²⁸) procijenile da su kriteriji za ex ante uvjet 8.1. ispunjeni, no svejedno su dodijelile financijska sredstva EU-a modernizaciji službi za zapošljavanje. U slučaju poljskog operativnog programa Sud je također utvrdio da su nacionalna tijela procjenjivala ta dva ex ante uvjeta zajedno i zaključila da su oba ispunjena.

49

Sud također smatra dobrom praksom proaktivnu podršku koju je Komisija pružila državama članicama u pogledu razvijanja strategija koje su potrebne za ispunjavanje određenog ex ante uvjeta. U okviru 1. naveden je jedan takav primjer.

Ex ante uvjeti nisu dostatno usklađeni s europskim semestrom i s informacijama drugih službi Komisije

50

Pri procjeni ex ante uvjeta nadležna glavna uprava treba uzeti u obzir i znanje stečeno u drugim kontekstima, kao što je europski semestar, informacije koje su prikupile druge glavne uprave ili informacije koje je prikupila vlastitim aktivnostima praćenja.

Procjena ex ante uvjeta koju je obavila Komisija nije u skladu s analizom u izvješćima za pojedine zemlje u okviru europskog semestra

51

U okviru europskog semestra Komisija objavljuje izvješća za pojedine zemlje i daje posebne preporuke za svaku državu članicu. U tim izvješćima za pojedine zemlje iznosi se godišnja analiza gospodarskih i društvenih izazova u svim državama članicama EU-a.

52

Međutim, pri procjenjivanju dosljednosti i prikladnosti informacija o ex ante uvjetima koje su dostavile države članice Komisija nije uvijek uzimala u obzir znanje o strukturnim pitanjima u državama članicama koje je prikupljeno u kontekstu europskog semestra. U kolovozu 2014. Komisija je donijela interne smjernice o ex ante uvjetima za europske strukturne i investicijske fondove²⁹. Međutim, tim smjernicama nije obuhvaćeno pitanje kako zajamčiti usklađenu procjenu ex ante uvjeta u odnosu na europski semestar.

53

Primjerice, analizom koju je proveo Sud utvrđeno je da su od pet ispitanih država članica njih tri (Poljska, Hrvatska i Španjolska) smatrale da je ex ante uvjet 8.1. „kapacitet država članica za pružanje usluga prilagođenih predmetnom pojedincu te aktivnih i preventivnih mjera na tržištu rada”³⁰ bio ispunjen. Komisija je prihvatila tu procjenu iako je u svojim naknadnim izvješćima za pojedine zemlje navela znatne nedostatke povezane s tim kriterijima (vidi okvir 2.).

54

Nadalje, Komisija je u svojoj komunikaciji o Godišnjem pregledu rasta za 2017. primijetila da „mnoge države članice nisu dovršile strukturne reforme, a provedba preporuka po državama članicama prečesto je nepotpuna. Osuvremenjivanje tržišta proizvoda, usluga i rada i dalje je prioritet u mnogim državama članicama.”³⁴

Samoprocjene o ispunjenju uvjeta za državne potpore koje su napravile države članice nisu usklađene s redovitim praćenjem koje provodi GU za tržišno natjecanje

55

Sud je u jednom drugom tematskom izvješću³⁵ utvrdio da je u nekim državama članicama koje su ispunile opći ex ante uvjet 5. „državne potpore” razina usklađenosti s pravilima o državnim potporama bila manja nego u onima koje nisu ispunile taj uvjet. Međutim, Komisija nije osporila samoprocjenu tih država članica.

Komisija nije osporila samoprocjene država članica u vezi sa statusom sustava za praćenje iako joj je bilo poznato da je došlo do znatnih kašnjenja

56

Obveze za sustave pokazatelja rezultata kojima se prati napredak u ostvarivanju rezultata operativnih programa, uključujući mehanizme za prikupljanje podataka, utvrđene su općim ex ante uvjetom 7. „statistički sustavi i pokazatelji rezultata” (vidi prilog I.). Uredbom o zajedničkim odredbama također se propisuje da upravljačka tijela trebaju uspostaviti sustav evidencije i pohranjivanja podataka o svim operacijama koje su potrebne za praćenje, evaluaciju, financijsko upravljanje, provjeru i reviziju, uključujući podatke koji se odnose na pokazatelje i ključne etape³⁶. Komisija ispunjenje te obveze tumači na temelju postojanja ili nepostojanja računalnog sustava³⁷. Sud je utvrdio da države članice nisu dosljedne u procjenjivanju općeg ex ante uvjeta 7. u svojim operativnim programima, konkretno u pogledu potrebe da se sustavom evidentiraju i pohranjuju podatci u računalnom obliku kako bi se ispunio taj opći ex ante uvjet (vidi okvir 3.).

57

Ovaj opći ex ante uvjet primjenjiv je na sve države članice i sve operativne programe. U trenutku usvajanja operativnih programa otprilike jedna trećina njih (126 od 387) nije ispunjavala taj uvjet u 19 država članica od njih 28. Podatci Komisije o praćenju pokazali su da do veljače 2017. još oko 20 % svih operativnih programa nije ispunjavalo tu obvezu. Do sredine rujna 2017. taj je opći ex ante uvjet ostao neispunjen za tek 13 operativnih programa.

58

Od 14 operativnih programa nad kojima je Sud proveo reviziju ex ante uvjeti ispunjeni su u okviru njih deset, a u okviru preostalih četiriju programa ispunjeni su tek djelomično. Međutim, do kraja 2016. u okviru 12 od tih 14 operativnih programa nije bio uspostavljen potpuno operativan sustav IT-a za pokazatelje i ključne etape. Bez takvog sustava IT-a, kako se zahtijeva člankom 125. stavkom 2. točkom (d) Uredbe o zajedničkim odredbama, nije moguće na isplativ način pratiti provedbu operativnog programa.

59

Iz tih je primjera također vidljivo da ispunjenje ex ante uvjeta ne znači nužno i bolju uspješnost na terenu te je upitno hoće li trenutačni pristup uporabi ex ante uvjeta biti djelotvoran u postizanju bolje uporabe financijskih sredstava u području kohezije.

Komisija nije obustavljala plaćanja u slučaju neprovedbe akcijskih planova

60

Uredbom o zajedničkim odredbama Komisiji se pruža mogućnost da obustavi sva međuplaćanja ili njihov dio ako države članice ne uspiju provesti mjere potrebne za ispunjenje primjenjivih ex ante uvjeta.

61

Komisija je odlučila ne uvesti obustave plaćanja za operativne programe unatoč činjenici da velik broj akcijskih planova nije bio proveden te da mnogi ex ante uvjeti nisu bili ispunjeni. Istodobno je 13 država članica (Cipar, Češka Republika, Francuska, Grčka, Hrvatska, Italija, Latvija, Malta, Poljska, Portugal, Rumunjska, Slovenija i Španjolska) uvelo vlastite obustave u vezi s određenim prioritetima ulaganja u okviru 78 operativnih programa.

62

Sud je procijenio da su tim obustavama koje su države članice same uvele bile obuhvaćene oko 2,3 milijarde eura sredstava ESF-a i oko 4,7 milijardi eura sredstava EFRR-a i KF-a. To čini 2 % ukupnih financijskih sredstava EU-a za EFRR, KF i ESF u razdoblju 2014. – 2020., tj. 3,5 % ukupnih financijskih sredstava EU-a koja su prvotno bila obuhvaćena akcijskim planovima.

U Uredbi o zajedničkim odredbama nema odredbe u vezi s provedbom ili praćenjem/evaluacijom ex ante uvjeta nakon 2016.

63

Države članice trebaju uložiti dodatne napore u provedbu akcijskih planova za operativne programe za koje do kraja 2016. ex ante uvjeti još nisu bili ispunjeni, a Komisija treba uložiti dodatne napore u usmjeravanje, praćenje i potvrđivanje ispunjenja ex ante uvjeta.

64

Međutim, u Uredbi o zajedničkim odredbama ne postoji odredba kojom se države članice obvezuje na praćenje provedbe ex ante uvjeta i izvješćivanje o njima nakon 2016. Osim toga, ni Komisiji nije propisana odgovornost u tom pogledu. Sud također napominje da Komisija ne može uvesti nikakve financijske ispravke za neispunjenje ex ante uvjeta. Učinak ex ante uvjeta stoga će u velikoj mjeri ovisiti o odgovornosti i predanosti država članica u pogledu daljnje primjene tih uvjeta te naporima koji će se nakon 2016. ulagati u njihovo ispunjenje.

65

Sud je također primijetio da se Uredbom o zajedničkim odredbama ne propisuje obveza praćenja ili evaluacije učinka ex ante uvjeta na djelotvornu uporabu financijskih sredstava u području kohezije i postizanje boljih rezultata.

Pričuvom za uspješnost ne pruža se mnogo poticaja za bolju usmjerenost operativnih programa na rezultate i nije vjerojatno da će ona dovesti do znatne preraspodjele financijskih sredstava u području kohezije na uspješnije programe

66

Okvirom uspješnosti i pričuvom za uspješnost trebao bi se pružiti djelotvoran poticaj za postizanje planiranih ostvarenja i rezultata te, po potrebi, omogućavanje preraspodjele sredstava EU-a kako bi se financijska sredstva u području kohezije upotrebljavala na djelotvorniji način.

67

Sud je procijenio

• je li zakonska obveza kojom se propisuje izdvajanje određenog dijela financijskih sredstava EU-a za pričuvu za uspješnost ispunjena za EFRR, KF i ESF u cjelini (u visini od 6 %) te za svaki od 14 ispitanih operativnih programa (u visini od 5 % do 7 % po prioritetnoj osi)
• jesu li uvjeti za konačnu dodjelu pričuve 2019. godine dovoljno zahtjevni i mogu li se obustave plaćanja i financijski ispravci djelotvorno upotrebljavati za sankcioniranje nedovoljne uspješnosti te
• jesu li pokazatelji uspješnosti na kojima se temelji odluka o konačnoj dodjeli pričuve za uspješnost pouzdani te, uzevši u obzir dodatne dokaze koje su na zahtjev pružila nadležna nacionalna tijela, jesu li u 14 ispitanih operativnih programa ispunjene zakonske obveze u pogledu ključnih etapa i ciljnih vrijednosti za pokazatelje obuhvaćene okvirima uspješnosti u sklopu tematskog cilja 1. i tematskog cilja 8.

Postignuta je zakonska ciljna vrijednost od 6 % za pričuvu za uspješnost u okviru EFRR-a, KF-a i ESF-a

68

Od 391 operativnog programa pričuva za uspješnost utvrđena je u okviru njih 299 (76 %). Analiza koju je proveo Sud potvrdila je da su za razdoblje 2014. – 2020. države članice u okviru svojih operativnih programa za pričuve za uspješnost dodijelile oko 20 milijardi eura od ukupno 335 milijardi eura sredstava EU-a.

69

To čini 6 % ukupnih sredstava dodijeljenih EFRR-u, KF-u i ESF-u u okviru cilja „Ulaganje za rast i radna mjesta”, ne uključujući resurse propisane Uredbom o zajedničkim odredbama³⁸.

Okvir uspješnosti i pričuva za uspješnost obvezni su i primjenjuju se u okviru većine prioritetnih osi

70

Za razliku od prethodnih programskih razdoblja obvezna pričuva za uspješnost ponovno je uvedena za programsko razdoblje 2014. – 2020. i mora se primjenjivati u okviru većine prioritetnih osi (osim onih za tehničku pomoć, programe Inicijative za zapošljavanje mladih i Inicijative za MSP-ove). Nadalje, mehanizmi za njezinu dodjelu jasni su od samog početka. Kriteriji, odnosno pokazatelji za njezinu dodjelu utvrđeni su unaprijed i proizlaze iz logike intervencije programa. Riječ je o pozitivnoj promjeni. Međutim, Sud je istodobno primijetio da su pokazatelji o kojima ovisi konačna dodjela pričuve i dalje u velikoj mjeri usmjereni na uložena sredstva i ostvarenja. Time se na jamče bolji rezultati.

Okvir uspješnosti i dalje je usmjeren na potrošnju i ostvarenja

71

Države članice mogu prikazati napredak u provedbi programa s pomoću ključnih etapa i ciljnih vrijednosti za tri vrste pokazatelja: financijske pokazatelje, pokazatelje ostvarenja i pokazatelje rezultata. Oni se mogu nadopuniti ključnim koracima u provedbi za mjerenje onih projekata koji su u tijeku ili s čijom se provedbom planira započeti, ali za koje je malo vjerojatno da će do prosinca 2018. biti postignuta bilo kakva ostvarenja. Sveukupno, ti pokazatelji moraju biti reprezentativni za mjere u okviru prioritetne osi. To znači da trebaju obuhvaćati najmanje polovicu dodijeljenih financijskih sredstava u okviru predmetne prioritetne osi³⁹.

U okviru uspješnosti gotovo da nema pokazatelja rezultata

72

Ukupno gledajući, okvir uspješnosti za razdoblje 2014. – 2020. nije znatno usmjereniji na rezultate u usporedbi sa sličnim mehanizmima iz prethodnog razdoblja⁴⁰. Sud je zapravo utvrdio da je Komisija čak preporučila da se pokazatelji rezultata za EFRR/KF ne upotrebljavaju uzevši u obzir da se oni trebaju ostvariti u dugoročnijem smislu i da na njih mogu u velikoj mjeri utjecati vanjski čimbenici⁴¹. Isto tako, kada je riječ o ESF-u, države članice gotovo i da nisu upotrebljavale pokazatelje rezultata u svojim okvirima uspješnosti unatoč tome što se u pokazateljima rezultata u okviru ESF-a odražavaju neposredni ishodi projekata.

73

U okviru operativnih programa mora postojati okvir uspješnosti za svaku prioritetnu os, podijeljen po kategoriji regije, gdje je to primjenjivo⁴². S ciljem dobivanja pregleda vrsta pokazatelja i povezanih uvjeta izvješćivanja Sud je stoga analizirao i uvjete izvješćivanja za pokazatelje koji su odabrani za svaku prioritetnu os, u relevantnim slučajevima prema kategoriji regije, za sve operativne programe u okviru EFRR-a, KF-a i ESF-a koji su usvojeni za programsko razdoblje 2014. – 2020.⁴³ Tom analizom nisu obuhvaćeni pokazatelji iz okvira uspješnosti koji nisu povezani s pričuvom za uspješnost.

74

Na slici 7. prikazano je da veliku većinu pokazatelja koji se upotrebljavaju u okviru uspješnosti u području kohezijske politike čine pokazatelji ostvarenja (57,1 %), pokazatelji ključnih koraka u provedbi (9,2 %) i financijski pokazatelji (33,4 %). Oni zajedno čine 99,7 % svih prijavljenih pokazatelja koji se upotrebljavaju u okviru uspješnosti različitih prioritetnih osi. Pokazatelji rezultata upotrebljavaju se u neznatnoj mjeri (0,3 %).

Ključni koraci u provedbi, s pomoću kojih se procjenjuje može li se započeti s provedbom programa, glavni su pokazatelj za otprilike jednu petinu fondova EU-a

75

Ključni koraci u provedbi upotrebljavaju se samo za EFRR i KF uzimajući u obzir da se, za razliku od ESF-a, pokazateljima ostvarenja mjere intervencije koje su provedene u potpunosti⁴⁴. Ključni koraci u provedbi utvrđeni su u programima 22 države članice, odnosno za približno jednu petinu svih prioritetnih osi s okvirom uspješnosti. Ti ključni koraci u provedbi, uz financijske pokazatelje, jedini su pokazatelji na temelju kojih je moguća konačna dodjela otprilike jedne petine ukupnih financijskih sredstava EU-a obuhvaćenih pričuvom za uspješnost. U tim slučajevima, konačnom dodjelom pričuve za uspješnost u načelu će se nagraditi sposobnost za početak provedbe programa, a ne sama uspješnost intervencija.

76

To upućuje da su pokazatelji obuhvaćeni okvirom uspješnosti za razdoblje 2014. – 2020. i dalje usmjereni na potrošnju (financijski pokazatelji) i provedbu (pokazatelji ostvarenja). Za velik dio sredstava EU-a tim se pokazateljima procjenjuje isključivo je li se započelo s provedbom programa i ne pružaju se informacije o ostvarenjima ili rezultatima (ključni koraci u provedbi). U tematskom izvješću Suda u kojemu se ispituje izrada programa za ruralni razvoj za razdoblje 2014. – 2020. Sud je utvrdio da je pričuva za uspješnost u području ruralnog razvoja također usmjerena na uložena sredstva⁴⁵.

Ključne etape i ciljne vrijednosti nisu potkrijepljene u svim slučajevima

77

Sud je također ispitao uspostavu okvira uspješnosti za 35 prioritetnih osi iz predmetnih 14 operativnih programa. Sud je utvrdio da su ključne etape i ciljne vrijednosti za pokazatelje uspješnosti dosljedne s obzirom na prirodu i svojstva specifičnih ciljeva prioritetne osi te da su, u velikoj većini slučajeva, relevantne i čine znatan udio aktivnosti koje su razvijene u okviru određene prioritetne osi (tj. čine više od polovice financijskih sredstava dodijeljenih određenoj prioritetnoj osi).

78

Kad je riječ o postavljenim ciljnim vrijednostima, zaključci Suda nisu toliko ujednačeni. Općenito gledajući, upravljačka tijela opravdavala su ih pozivanjem na prošle ili postojeće intervencije ili, u slučajevima u kojima empirijske vrijednosti nisu bile dostupne, procjenama.

79

Za otprilike jednu četvrtinu pokazatelja obuhvaćenih okvirom uspješnosti operativnih programa nad kojima je obavljena revizija (28 %) Sud nije mogao donijeti zaključak o točnosti navedene vrijednosti, ili zbog nemogućnosti provjere metodologije izračuna ili zbog nepostojanja detaljnih objašnjenja jediničnih troškova ili pretpostavki od kojih se polazilo. Sud također smatra da 18 % preostalih ključnih etapa i ciljnih vrijednosti nije realistično i/ili ostvarivo jer su ili netočno izračunane ili se smatraju manjima nego što u stvarnosti jesu (vidi prilog III.). U okviru 4. navode se primjeri nepotkrijepljenih pretpostavki.

80

Kad se sve uzme u obzir, od 128 ispitanih slučajeva u njih otprilike 46 % ostaje upitno jesu li ključne etape i/ili ciljne vrijednosti koje su utvrđene za oslobađanje pričuve za uspješnost realistične i ostvarive (vidi prilog III.).

Konačna dodjela pričuve za uspješnost moguća je čak i ako se do 2018. godine vrijednosti ključnih etapa ne postignu u potpunosti

81

Konačna dodjela pričuve za uspješnost moguća je tek nakon postizanja ključnih etapa koje su utvrđene okvirom uspješnosti operativnih programa⁴⁷. U svakom od 14 ispitanih operativnih programa bile su utvrđene najmanje dvije ključne etape.

82

Međutim, Sud je primijetio da je konačna dodjela pričuve za uspješnost moguća čak i ako se do prosinca 2018. ciljne vrijednosti ključnih etapa ne postignu u potpunosti. Ako je riječ

• o dva pokazatelja, smatra se da su ključne etape postignute⁴⁸ ako je u okviru oba pokazatelja ostvareno barem 85 % vrijednosti njihovih ključnih etapa
• o više od dva pokazatelja, u okviru jednog od njih može se ostvariti samo 75 % njegove vrijednosti ključne etape, dok se u okviru preostalih pokazatelja mora ostvariti 85 %. To vrijedi za 60 % prioritetnih osi s utvrđenim okvirima uspješnosti.

Pregled uspješnosti u najboljem slučaju može dovesti do preraspodjele unutar iste države članice

83

Ako pokazatelji ne dostignu predviđene minimalne vrijednosti ključnih etapa, pregled uspješnosti dovest će do preraspodjele pričuve za uspješnost na prioritete u okviru kojih su vrijednosti ključnih etapa dostignute i/ili do obustave plaćanja u slučaju ozbiljnog propusta u postizanju vrijednosti ključnih etapa.

84

U prilogu IV. nalazi se pregled detaljnih pravila koja se primjenjuju na procjenjivanje ključnih etapa i ciljnih vrijednosti.

85

Preraspodjela pričuve za uspješnost izvodi se na nacionalnoj razini: financijska sredstva mogu se preraspodijeliti na prioritetne osi istog operativnog programa ili na prioritetne osi drugih operativnih programa iste države članice. Iz tog razloga ne postoji rizik da države članice ostanu bez financijskih sredstava EU-a. U prijašnjim izvješćima Sud je već naveo da države članice imaju problema u postizanje dobrih kvalitativnih rezultata u okviru programa za koje su financijska sredstva unaprijed dodijeljena⁴⁹.

86

Uz uvjet da to odobri Komisija, državama članicama također je omogućena fleksibilnost pri donošenju odluke o načinu na koji će se preraspodjela provesti: primjerice Poljska je u svojem sporazumu o partnerstvu navela da će se pričuva za uspješnost u vrijednosti od oko 5 milijardi eura preraspodjeljivati na temelju nacionalnog natjecanja među operativnim programima (vidi okvir 5.).

Na obustave plaćanja i financijske ispravke u slučaju nedovoljne uspješnosti primjenjuju se ograničavajući uvjeti

Obustave plaćanja tijekom provedbe programa

87

Obustave mogu biti uvedene u slučajevima u kojima pokazatelji obuhvaćeni okvirom uspješnosti nisu postigli najmanje 65 % vrijednosti ključnih etapa. Nadalje, nedovoljna uspješnost mora biti posljedica jasno utvrđenih nedostataka u provedbi. Obustava bi se trebala ukinuti čim država članica poduzme potrebne korektivne mjere⁵¹.

88

Osim toga, ako postoje znatne promjene u gospodarskim i okolišnim uvjetima te uvjetima tržišta rada u državi članici ili regiji, država članica ima mogućnost preispitivanja vrijednosti utvrđene za ključnu etapu⁵². Sud je u jednom od prethodnih tematskih izvješća već utvrdio da su se države članice tijekom razdoblja 2007. – 2013. koristile tom mogućnošću kako bi netom prije zaključenja razdoblja smanjile svoje ciljne vrijednosti i uskladile ih sa stvarnim ishodom⁵³.

89

Sud također napominje da propust u postizanju ključnih etapa za pokazatelje rezultata ne može dovesti do obustave plaćanja tijekom provedbe programa⁵⁴.

Financijski ispravci pri zaključenju

90

Pri zaključenju razdoblja Komisija također može uvesti neto financijske ispravke ako su pokazatelji obuhvaćeni okvirom uspješnosti postigli manje od 65 % ciljnih vrijednosti utvrđenih u operativnim programima za 2023. Financijski ispravci ne mogu se uvesti pri zaključenju razdoblja ako je razina nedovoljne uspješnosti iznad 65 %.

91

Financijski ispravci također se ne primjenjuju za nedovoljnu uspješnost u vezi s rezultatima ili u slučajevima u kojima je do propusta u postizanju ciljnih vrijednosti došlo zbog vanjskih čimbenika kao što su društveno-gospodarski ili okolišni čimbenici, važne promjene u gospodarskim ili okolišnim uvjetima u predmetnoj državi članici ili viša sila, kako je utvrđeno u Uredbi o zajedničkim odredbama⁵⁵. Vanjski čimbenici koji nisu posebno navedeni u zakonodavstvu trebali bi se analizirati po pojedinačnim slučajevima i mogu dovesti do smanjenja razine financijskih ispravaka od najviše 50 %⁵⁶. Za procjenu razine učinka povezanih vanjskih čimbenika moraju se obaviti evaluacije.

92

Nadalje, pri primjeni financijskih ispravaka treba se uzeti u obzir i načelo razmjernosti te razina iskorištenja u okviru operativnog programa. Kad je riječ o načelu razmjernosti, razina ispravka može se smanjiti ako se smatra da financijski ispravak nije razmjeran, pri čemu ne postoji unaprijed određena granica. Kad je riječ o razini iskorištenja, zakonodavstvom je predviđeno da će se financijski ispravci primjenjivati samo na prioritete čija razina postizanja ciljeva iznosi manje od dvije trećine ciljnih vrijednosti. Razina financijskog ispravka utvrdit će se na temelju koeficijenta postignuća/iskorištenosti (vidi prilog IV.).

Regulatorni uvjeti za korektivne mjere u slučaju nedovoljne uspješnosti previše su ograničavajući

93

Kako je već navedeno u jednom od prethodnih tematskih izvješća, tijekom razdoblja 2014. – 2020. Komisija prvi put može uvesti obustave plaćanja i financijske ispravke za nedovoljnu uspješnost. Sud smatra da je to prvi korak u pravom smjeru⁵⁷. Međutim, regulatorni uvjeti za uvođenje tih preventivnih i korektivnih mjera previše su ograničavajući. Zbog toga je malo vjerojatno da će Komisija tijekom razdoblja 2014. – 2020. ikada biti u položaju uvesti obustavu plaćanja ili financijski ispravak zbog nedovoljne uspješnosti.

Zaključci i preporuke

Ex ante uvjetima uspostavljen je dosljedan okvir za procjenjivanje spremnosti država članica za provedbu kohezijske politike, no ostaje nejasno u kolikoj je mjeri to u stvarnosti dovelo do promjena na terenu

94

Ex ante uvjetima od država članica zahtijeva se da, prije nego što započne provedba programa ili najkasnije do kraja 2016. godine, ispune određene uvjete. Riječ je o pozitivnoj inovaciji u području kohezijske politike.

95

Pri usvajanju operativnih programa države članice smatrale su da su ispunjene gotovo dvije trećine (65 %) tematskih ex ante uvjeta. Međutim, postojale su znatne razlike ovisno državama članicama i ex ante uvjetima. Primjerice, od 29 tematskih ex ante uvjeta njih osam bilo je ispunjeno u manje od polovice država članica, a njih četiri u manje od jedne četvrtine država članica.

96

Osim toga, ostvaren je spor napredak u pogledu provedbe akcijskih planova koje su države članice usvojile za neispunjene ex ante uvjete te, prema podatcima Komisije o praćenju, u veljači 2017. od 761 akcijskog plana njih 380 (50 %) još uvijek nije bilo provedeno. Prema podatcima Komisije o praćenju taj je postotak pao na 8 % nakon što su dostavljena godišnja izvješća o provedbi u lipnju 2017. i izvješća o napretku u kolovozu 2017. Do veljače 2017. samo su tri države članice provele sve svoje akcijske planove (Finska, Latvija i Litva). Istodobno je deset država članica (Bugarska, Španjolska, Grčka, Hrvatska, Mađarska, Italija, Slovačka, Irska, Švedska i Luksemburg) provelo manje od polovice svojih akcijskih planova. Najsporiji napredak u ispunjenju svih povezanih akcijskih planova ostvaren je u vezi s ex ante uvjetima koji se odnose na neusklađenost s pravilima EU-a i država članica o javnoj nabavi i državnoj potpori, koje su dva glavna izvora nepravilnosti u području kohezijske politike. Kao pozitivan primjer, Sud procjenjuje da se udio potrošnje u području kohezije povezan s neispunjenim ex ante uvjetima smanjio s najviše 57 % na najviše 27 %. Prema podatcima Komisije iz sredine rujna 2017. 11 država članica (Belgija, Češka Republika, Estonija, Finska, Latvija, Litva, Nizozemska, Portugal, Slovačka, Slovenija i Švedska) provelo je sve svoje akcijske planove.

97

Pri procjeni ex ante uvjeta Komisija nije u potpunosti uzela u obzir znanje stečeno u drugim kontekstima, kao što je europski semestar, informacije koje su prikupile njezine glavne uprave ili informacije koje je prikupila vlastitim aktivnostima praćenja. Sud je utvrdio nekoliko primjera nedosljednih procjena koji isto tako mogu upućivati na nedostatak strogosti pri potvrđivanju samoprocjena država članica, koje su često bile pretjerano pozitivne i nedosljedne. Dio problema je i to što su kriteriji navedeni u Uredbi o zajedničkim odredbama s pomoću kojih se procjenjuje jesu li ex ante uvjeti ispunjeni vrlo često generičke prirode te stoga ostavljaju znatan prostor za tumačenje. Prije svega, oni se često ne odnose na konkretne mjerljive ciljne vrijednosti, čak ni onda kada bi se takve ciljne vrijednosti mogle izvesti iz postojećeg zakonodavstva EU-a.

98

Iako neke države članice nisu ispunile primjenjive ex ante uvjete, Komisija nije obustavila sva predmetna međuplaćanja, kao ni njihov dio. Istodobno je 13 država članica uvelo vlastite obustave u vezi s odabranim prioritetima ulaganja za 78 operativnih programa u vrijednosti od približno 2,3 milijarde eura u okviru ESF-a i približno 4,7 milijardi eura u okviru EFRR-a i KF-a. Pritom je postojao velik broj akcijskih planova koji nisu bili procijenjeni kao provedeni i mnogi ex ante uvjeti nisu bili ispunjeni do veljače 2017. Države članice bile su dužne podnijeti svoja izvješća o napretku i provedbi u pogledu statusa ex ante uvjeta do sredine 2017. Na temelju tih izvješća Komisija može uvesti obustave plaćanja, no dosad to još nije učinila.

99

Općenito gledajući, posjećene države članice smatrale su da su ex ante uvjeti koristan alat za samoprocjenu.

100

Međutim, u procjeni ex ante uvjeta odražava se samo određeno stanje u trenutku usvajanja operativnih programa ili, u slučaju onih za koje se smatralo da nisu bili ispunjeni, stanje najkasnije do prosinca 2016. Uredbom o zajedničkim odredbama ne zahtijeva se praćenje stanja u pogledu ex ante uvjeta nakon 2016. godine. Stoga će Komisija pri pripremi zakonodavnog prijedloga za programsko razdoblje nakon 2020. teže moći procijeniti jesu li ti uvjeti zapravo imali učinka na terenu. Osim toga, Komisija ne može uvesti nikakve financijske ispravke za neispunjenje ex ante uvjeta. Djelotvornost ex ante uvjeta i njihov učinak na djelotvornu uporabu europskih strukturnih i investicijskih fondova tijekom cijelog programskog razdoblja ovisit će o predanosti i odgovornosti država članica u pogledu njihove daljnje primjene.

Pričuvom za uspješnost ne pruža se mnogo poticaja za bolju usmjerenost operativnih programa na rezultate i nije vjerojatno da će ona dovesti do znatne preraspodjele financijskih sredstava u području kohezije na uspješnije programe

101

Od 391 operativnog programa pričuva za uspješnost utvrđena je u okviru njih 299 (76 %). Analiza koju je proveo Sud potvrdila je da su za razdoblje 2014. – 2020. države članice u okviru svojih operativnih programa za pričuve za uspješnost dodijelile oko 20 milijardi eura od ukupno 335 milijardi eura sredstava EU-a. To čini 6 % ukupnih sredstava dodijeljenih EFRR-u, KF-u i ESF-u u okviru cilja „Ulaganje za rast i radna mjesta”, ne uključujući resurse propisane Uredbom o zajedničkim odredbama.

102

Za razliku od prethodnih programskih razdoblja okvir uspješnosti i pričuva za uspješnost obvezni su i mora ih se primjenjivati u okviru većine prioritetnih osi. Nadalje, mehanizmi za dodjelu pričuve za uspješnost jasni su od samog početka, a kriteriji za njezinu dodjelu unaprijed su utvrđeni i proizlaze iz logike intervencije programa. Riječ je o pozitivnoj promjeni.

103

Konačna dodjela pričuve za uspješnost moguća je tek nakon postizanja ključnih etapa koje su utvrđene okvirom uspješnosti operativnih programa. Međutim, vrijednosti utvrđene za svaku od tih ključnih etapa ne moraju biti dostignute u potpunosti do 2018.

104

Ako se ne dostignu predviđene minimalne vrijednosti ključnih etapa, pregled uspješnosti može dovesti do preraspodjele pričuve za uspješnost na prioritetne osi u okviru kojih su vrijednosti ključnih etapa za ostvarenja, ključne korake u provedbi i financijske pokazatelje dostignute i/ili do obustave plaćanja u slučaju ozbiljnog propusta u postizanju vrijednosti ključnih etapa. Međutim, propust u dostizanju ključnih etapa za pokazatelje rezultata ne može dovesti do obustave plaćanja tijekom same provedbe programa. Ukupno gledajući, zbog tih je mehanizama malo vjerojatno da će pričuva za uspješnost dovesti do znatne preraspodjele financijskih sredstava u području kohezije na uspješnije programe.

105

U svakom slučaju, preraspodjela pričuve za uspješnost moguća je samo na nacionalnoj razini: sredstva se mogu preraspodijeliti na prioritete u okviru istog operativnog programa ili na prioritete drugih operativnih programa iste države članice. Stoga ne postoji rizik od toga da će države članice zbog pregleda uspješnosti 2019. godine izgubiti sredstava EU-a.

106

Velika većina pokazatelja koji čine osnovu za preraspodjelu pričuve za uspješnost odnose se na ostvarenja (57,1 %), financijske pokazatelje (33,4 %) i ključne korake u provedbi (9,2 %), pri čemu se pokazatelji rezultata upotrebljavaju u neznatnoj mjeri (0,3 %). Iz toga je vidljivo da je okvir uspješnosti za razdoblje 2014. – 2020. u osnovi i dalje usredotočen na potrošnju sredstava i ostvarenja projekata, a ne na postizanje rezultata.

107

Nadalje, u slučajevima u kojima se ključni koraci u provedbi upotrebljavaju u okviru za uspješnost, konačnom dodjelom pričuve za uspješnost u načelu će se nagraditi sposobnost za početak provedbe programa, a ne sama uspješnost intervencija. Ključni koraci u provedbi upotrebljavali su se u otprilike jednoj petini (22 %) financijskih sredstava EU-a obuhvaćenih pričuvom za uspješnost.

108

Za otprilike jednu četvrtinu pokazatelja obuhvaćenih okvirom uspješnosti ispitanih operativnih programa (28 %) Sud nije mogao donijeti zaključak o točnosti ciljne vrijednosti za ključnu etapu, ili zbog nemogućnosti provjere metodologije izračuna ili zbog nepostojanja detaljnih objašnjenja jediničnih troškova ili pretpostavki od kojih se polazilo. Sud također smatra da oko 18 % preostalih ključnih etapa i ciljnih vrijednosti nije realistično i/ili ostvarivo ili je pak nedovoljno ambiciozno. Kad se sve uzme u obzir, ključne etape i/ili ciljne vrijednosti koje su utvrđene za oslobađanje pričuve za uspješnost još uvijek su upitne u otprilike 46 % slučajeva.

109

Naposljetku, tijekom razdoblja 2014. – 2020. Komisija prvi put može uvesti obustave plaćanja i financijske ispravke za nedovoljnu uspješnost. Sud smatra da je to prvi korak u pravom smjeru. Međutim, regulatorni uvjeti za uvođenje tih korektivnih mjera previše su ograničavajući. Zbog toga je malo vjerojatno da će Komisija tijekom razdoblja 2014. – 2020. ikada biti u položaju uvesti obustavu plaćanja ili financijski ispravak zbog nedovoljne uspješnosti.

Preporuke Suda za razdoblje nakon 2020.

110

Sud smatra da uvođenje regulatornih promjena tijekom trenutačnog razdoblja 2014. – 2020. u vezi s bilo kojim od dvaju instrumenata ne bi bilo isplativo. Međutim, Sud poziva države članice da provedu dogovorene akcijske planove, a Komisiju da ih procijeni, te da se nastavi rad na ispunjenju svih ex ante uvjeta. Nadalje, postojeće odredbe povezane s pričuvom za uspješnost trebale bi se primijeniti u najvećoj mogućoj mjeri kako bi se izbjegao gubitak novca.

111

Preporuke Suda stoga se odnose na razdoblje nakon 2020. tijekom kojeg bi trebalo ojačati oba navedena instrumenta, ako se nastavi s njihovom primjenom, kako bi se povećala vjerojatnost njihova doprinosa djelotvornijoj uporabi financijskih sredstava u području kohezije.

Preporuka 1. – Dodatno razraditi ex ante uvjete za razdoblje nakon 2020.

U svojem zakonodavnom prijedlogu za razdoblje nakon 2020. Komisija bi trebala dodatno razraditi ex ante uvjete kao instrument za procjenjivanje spremnosti država članica za uporabu financijskih sredstava EU-a te posebice

1. ponovno procijeniti relevantnost i korisnost svakog ex ante uvjeta za razdoblje 2014. – 2020., ukloniti preklapanja i zadržati samo one uvjete koji doista mogu imati učinak na djelotvorno postizanje ciljeva politike
2. zajamčiti usklađenost ex ante uvjeta za razdoblje nakon 2020. s europskim semestrom
3. utvrditi jasne kriterije za procjenjivanje s mjerljivim ciljnim vrijednostima, u svim slučajevima u kojima je to moguće, kako bi se zajamčilo zajedničko stajalište o tome što je potrebno postići
4. zahtijevati ispunjenje i primjenu ex ante uvjeta tijekom čitavog programskog razdoblja i pratiti provedbu mjera uzimajući u obzir moguće administrativno opterećenje.

Ciljni rok provedbe: pri pripremi zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.

Preporuka 2. – Za razdoblje nakon 2020. razmotriti preoblikovanje pričuve za uspješnost u instrument koji je u većoj mjeri usmjeren na rezultate

U svojem zakonodavnom prijedlogu za razdoblje nakon 2020. Komisija bi trebala preoblikovati pričuvu za uspješnost u instrument koji je u većoj mjeri usmjeren na rezultate i kojim se sredstva dodjeljuju programima koji su postigli dobre rezultate te posebice razmotriti treba li predložiti

1. da se na temelju stečenog iskustva pričuva za uspješnost dodatno razradi u instrument kojim se na bolji način promiče i nagrađuje uspješnost, pri čemu je u operativnim programima potrebno pokazati što se namjerava postići dodatnim financiranjem
2. da se u većoj mjeri upotrebljavaju pokazatelji neposrednih rezultata te da se ključni koraci u provedbi preoblikuju u instrument kojim se pri procjenjivanju uspješnosti na bolji način pokazuje stvarna uspješnost dugoročnih infrastrukturnih intervencija
3. da se preispitaju uvjeti za obustavu plaćanja i financijske ispravke kako bi se lakše reagiralo na nedovoljnu uspješnost, i to u ranijoj fazi, s ciljem dodatnog povećanja poticaja za pravilnu uporabu financijskih sredstava.

Ciljni rok provedbe: pri pripremi zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana Ivanova, na sastanku održanom u Luxembourgu 4. listopada 2017.

Pojmovnik i pokrate

Ciljne vrijednosti izražavaju vrijednosti ostvarenja, rezultata koje treba postići i rashoda koji su do 31. prosinca 2023. potvrđeni Komisiji. Jesu li i u kojoj su mjeri te ciljne vrijednosti ostvarene procijenit će se pri zaključenju programskog razdoblja 2025. godine.

Europski semestar ciklus je koordinacije politika među državama članicama EU-a kojim se nastoji uskladiti nacionalne proračunske, fiskalne i gospodarske politike s ciljevima i prioritetima EU-a. U okviru europskog semestra Vijeće iznosi preporuke državama članicama u pogledu strukturnih reformi koje bi trebale provesti i načina sprječavanja prekomjernih makroekonomskih neravnoteža.

Europski strukturni i investicijski (ESI) fondovi obuhvaćaju pet zasebnih fondova kojima se podupire provedba strategije Unije za pametan, održiv i uključiv rast diljem Unije, kao i misije pojedinih fondova, pri čemu su okviri politika određeni za sedmogodišnje proračunsko razdoblje VFO-a. Ti fondovi obuhvaćaju: Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond (KF), Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

Ex ante uvjeti temelje se na prethodno određenim kriterijima utvrđenima u Uredbi o zajedničkim odredbama i smatraju se nužnim preduvjetima za djelotvornu i učinkovitu uporabu financijskih sredstava EU-a za sve europske strukturne i investicijske fondove. Pri izradi operativnih programa u okviru EFRR-a, KF-a i ESF-a za programsko razdoblje 2014. – 2020. države članice moraju procijeniti jesu li ti uvjeti ispunjeni. Ako uvjeti nisu ispunjeni, potrebno je izraditi akcijske planove kojima će se zajamčiti njihovo ispunjavanje do 31. prosinca 2016.

Ključne etape prijelazne su ciljne vrijednosti, izravno povezane s postizanjem posebnog cilja pojedinog prioriteta ulaganja. Trebaju se ostvariti do 31. prosinca 2018., a bit će procijenjene 2019. godine.

Ključni koraci u provedbi odnose se na određene međufaze provedbe operacija koje su potrebne za postizanje ciljnih vrijednosti određenih u okviru prioriteta ulaganja za 2023. Mogu se upotrebljavati isključivo za potrebe okvira uspješnosti, a mogu se odnositi na različite faze provedbe potrebne za postizanje ostvarenja, npr. odabir projekata ili odobravanje velikih projekata.

Okvir uspješnosti sastoji se od ključnih etapa i ciljnih vrijednosti utvrđenih za određeni niz pokazatelja koje su odabrale države članice za svaku prioritetnu os u okviru operativnog programa osim prioritetnih osi tehničke pomoći i programa koji primaju potporu u sklopu Inicijative za MSP-ove.

Operativnim programom određuju se prioriteti i posebni ciljevi određene države članice ili regije te način na koji će se financijska sredstva (javno i privatno sufinanciranje na razini EU-a i država članica) iz europskih strukturnih i investicijskih fondova upotrebljavati tijekom određenog (trenutačno sedmogodišnjeg) razdoblja za financiranje projekata. Tim se projektima mora pridonijeti postizanju određenog niza ciljeva navedenih na razini prioritetne osi operativnog programa. Država članica priprema operativni program, a prije izvršenja bilo kakvih plaćanja iz proračuna EU-a Komisija ga mora odobriti. Izmjene operativnih programa tijekom predmetnog razdoblja moguće su samo uz suglasnost obiju strana.

Ostvarenja su ono što je proizvedeno ili postignuto s pomoću resursa dodijeljenih određenoj intervenciji (npr. održani tečajevi osposobljavanja za nezaposlene mlade osobe, broj postrojenja za pročišćavanje otpadnih voda ili broj kilometara izgrađene ceste i sl.).

Pregledom uspješnosti ispitat će se, na temelju informacija i procjena iznesenih u godišnjem izvješću o provedbi koje će države članice podnijeti 2019. godine, jesu li na razini prioritetnih osi ostvarene ključne etape programa.

Preporuke za pojedinu zemlju preporuke su koje se odnose na strukturne izazove koje valja riješiti u okviru višegodišnjih ulaganja izravno obuhvaćenih europskim strukturnim i investicijskim fondovima, kako je utvrđeno u uredbama za pojedine fondove. Temelje se na analizi planova za proračunske, makroekonomske i strukturne reforme država članica EU-a koju je provela Komisija i odnose se na razdoblje od sljedećih 12 do 18 mjeseci. Donosi ih Vijeće u skladu s člankom 121. stavkom 2. i člankom 148. stavkom 4. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).

Pričuva za uspješnost obuhvaća 6 % resursa dodijeljenih EFRR-u, ESF-u i KF-u u okviru cilja „Ulaganje za rast i radna mjesta”, kao i EPFRR-u i mjerama financiranima u okviru podijeljenog upravljanja u skladu s Uredbom o EFPR-u. Ta su sredstva dio programa, no njihova konačna dodjela ili preraspodjela ovisit će o ishodu pregleda uspješnosti 2019 godine.

Prioritet ulaganja područje je koje ima prednost u pogledu doprinosa Europske unije, uspostavljeno na razini Unije i povezano s određenim tematskim ciljem za EFRR, KF i ESF.

Rezultat je mjerljiva posljedica koja, izravno ili neizravno, proizlazi iz neke uzročno-posljedične veze. Pristup javnoj politici koji se temelji na rezultatima počiva na načelu da bi javne intervencije trebale biti usmjerene na postizanje rezultata, a ne na upravljanje aktivnostima ili procesima. U okviru kohezijske politike pojam „rezultat” obično se odnosi na ishode i učinke.

Sporazumi o partnerstvu sklapaju se između Europske komisije i pojedinih država članica za programsko razdoblje 2014. – 2020. U njima se iznose planovi nacionalnih tijela o tome kako će se iskoristiti sredstva iz europskih strukturnih i investicijskih fondova te se navode strateški ciljevi i prioriteti ulaganja svake zemlje, koji se povezuju s općim ciljevima strategije Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast. Sadržavaju, među ostalim, i sažetak procjene ispunjavanja primjenjivih ex ante uvjeta i, u slučaju da ex ante uvjeti nisu ispunjeni, aktivnosti koje treba poduzeti, odgovorna tijela i raspored provedbe tih aktivnosti, kao i opis metodologije i mehanizama kojima se jamči dosljednost u funkcioniranju okvira uspješnosti. Priprema ih država članica u dijalogu s Komisijom, koja ih mora usvojiti.

Tematski cilj strukturni je element sporazuma o partnerstvu. Predodređen je zakonodavstvom i predstavlja ciljeve koje je potrebno podupirati iz europskih strukturnih i investicijskih fondova. Tematski ciljevi uspostavljaju poveznicu sa strateškim ciljevima na razini EU-a.

Učinak se odnosi na dugoročnije društveno-gospodarske posljedice koje se mogu promatrati određeno vrijeme nakon dovršetka intervencije te koje mogu utjecati na izravne korisnike intervencije ili na druge neizravne korisnike (npr. smanjenje stope nezaposlenosti, poboljšanje kvalitete vode itd.).

Uložena sredstva (engl. inputs) odnose se na financijska, ljudska, materijalna, organizacijska ili regulatorna sredstva potrebna za provedbu politike, programa ili projekta.

Uredba o zajedničkim odredbama je Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006¹.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda Ladislav Balko, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Branislav Urbanič, glavni rukovoditelj Niels-Erik Brokopp, voditelj radnog zadatka Bernard Witkos te revizori Simon Denett, Marija Grgurić, Sara Pimentel, Ana Popescu i Anne Poulsen.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.

PDF	ISBN 978-92-872-8278-1	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/539210	QJ-AB-17-016-HR-N
HTML	ISBN 978-92-872-8314-6	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/726939	QJ-AB-17-016-HR-Q

© Europska unija, 2017.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-OM

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: http://europa.eu/contact

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: http://europa.eu/contact

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-U

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: http://europa.eu

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: http://op.europa.eu/eubookshop. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti http://europa.eu/contact).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.