Pomieszczenia biurowe instytucji UE – dobre praktyki zarządcze, ale i rozmaite uchybienia

Streszczenie

I

Instytucje przeznaczają około 11% swoich budżetów na pokrycie wydatków administracyjnych związanych z budynkami. Skład portfela budynków jest różny i zależy od mandatu danej instytucji oraz jej struktury organizacyjnej, jednak znaczna część wykorzystywanej przestrzeni jest przeznaczana na pomieszczenia biurowe. Komisja ma największy portfel budynków, w ramach którego ponad 80% to pomieszczenia biurowe.

II

Aby odpowiedzieć na ogólne pytanie „Czy wydatki UE na pomieszczenia biurowe są zarządzane w wydajny sposób?”, Trybunał zbadał, czy instytucje UE mające najwięcej pomieszczeń biurowych (Parlament, Rada, Komisja, Trybunał Sprawiedliwości i EBC):

1. ustanawiają strategie dotyczące nieruchomości i współpracują ze sobą w celu uzyskania oszczędności;
2. pozyskują pomieszczenia biurowe w wydajny sposób;
3. odpowiednio monitorują swój portfel pomieszczeń biurowych i prowadzą sprawozdawczość na ten temat.

III

W ogólnym ujęciu Trybunał stwierdził, że instytucje wydajnie zarządzają wydatkami na pomieszczenia biurowe, ale strategie dotyczące nieruchomości nie zawsze są sformalizowane, a planowanie nie jest optymalne. Mechanizmy finansowania dużych projektów budowlanych przeanalizowanych przez Trybunał często były skomplikowane, co niekiedy miało negatywny wpływ na przejrzystość budżetową. W większości tych projektów wystąpiły opóźnienia, a w niektórych przypadkach odnotowano znaczne koszty dodatkowe. Monitorowanie i sprawozdawczość w odniesieniu do portfeli budynków większości instytucji są niewystarczające.

IV

Instytucje współpracują ze sobą i stosują podobne zasady podejmowania decyzji. Niemniej jednak przyjęte przez nie główne zasady i cele zarządzania nieruchomościami są określone w różnych dokumentach. Niektóre z tych dokumentów są już nieaktualne, a niektóre wdrażane bez formalnego zatwierdzenia. Nie uwzględniono w nich także różnych scenariuszy przy planowaniu wymogów dotyczących nieruchomości. W momencie przeprowadzania kontroli instytucje nie dokonały jeszcze oceny zrealizowanych projektów dotyczących nowych metod pracy.

V

Państwa przyjmujące oferują instytucjom preferencyjne warunki zakupu lub wynajmu pomieszczeń biurowych i wspierają je w realizacji dużych projektów budowlanych. Trybunał ustalił, że decyzje dotyczące pomieszczeń biurowych są dobrze uzasadnione. Mechanizmy finansowania dużych projektów budowlanych przeanalizowanych przez Trybunał często były jednak skomplikowane, co miało negatywny wpływ na przejrzystość budżetową. W większości tych projektów odnotowano opóźnienia, co w niektórych przypadkach prowadziło do dodatkowych kosztów.

VI

Większość instytucji nie monitoruje regularnie wskaźników dotyczących wydajnego wykorzystania budynków i odnośnych kosztów do celów wewnętrznego zarządzania. Chociaż instytucje mające budynki w Brukseli i Luksemburgu uzgodniły harmonizację pomiarów powierzchni, dane nie są w pełni znormalizowane, a ich porównywanie jest trudne. Sprawozdania na temat budynków przekazywane władzom budżetowym nie umożliwiają dokonywania porównań i analiz wydajności.

VII

Analiza przeprowadzona przez Trybunał pokazuje, że wykorzystanie powierzchni biurowych przez poszczególne instytucje jest zbliżone. Ponadto Trybunał stwierdził, że czynsze wynegocjowane przez instytucje kształtowały się generalnie poniżej poziomów rynkowych. Bardziej szczegółowa analiza wynajmowanych budynków wskazuje, że roczny czynsz na osobę różni się znacznie w zależności od budynku. Koszty budowy i nabycia odzwierciedlają charakter budynku.

VIII

Na podstawie uwag przedstawionych w niniejszym sprawozdaniu Trybunał zaleca, by instytucje:

1. zaktualizowały i sformalizowały swoje strategie dotyczące nieruchomości i regularnie aktualizowały dokumenty dotyczące planowania;
2. dokonały oceny projektów dotyczących nowych metod pracy;
3. zapewniły większą przejrzystość budżetową w odniesieniu do wykorzystywania mechanizmów finansowania w projektach budowlanych;
4. ustanowiły odpowiednie procedury zarządzania w przypadku dużych projektów budowlanych i remontowych;
5. poprawiły spójność danych i monitorowanie portfela budynków.

Wstęp

01

Wydatki na budynki stanowią około 11% (1 mld euro) całkowitych wydatków administracyjnych instytucji Unii Europejskiej (UE)¹, jak przedstawiono na rys. 1. Odsetek ten utrzymywał się na stałym poziomie przez ostatnie pięć lat, chociaż zmniejszył się w stosunku do sytuacji sprzed dziesięciu lat. Około dwóch trzecich wydatków na budynki wiąże się z kosztami nabycia i wynajmu, a pozostała ich część przeznaczana jest głównie na utrzymanie, ochronę i energię. Na rys. 2 pokazane zostały różnice między instytucjami. Odzwierciedlają one głównie różnice w portfelach budynków tych instytucji.

02

Według stanu na koniec 2016 r. wspomniane powyżej instytucje zajmowały łączną powierzchnię budynków wynoszącą 2,5 mln metrów kwadratowych (m²)³. Jest to o 26% więcej niż w 2004 r., co wynika ze wzrostu liczby personelu pracującego w pomieszczeniach instytucji o 22% w tym samym okresie⁴.

03

Instytucje mają różne potrzeby lokalowe. Na przykład Komisja przeznacza większość pomieszczeń na biura. Inne instytucje, takie jak Parlament, Rada i Trybunał Sprawiedliwości, korzystają z szerszej gamy pomieszczeń, takich jak sale konferencyjne, sale zebrań, sale sądowe i ogólnodostępne pomieszczenia recepcyjne. Powierzchnie biurowe⁵ stanowią około 70% wszystkich powierzchni⁶ i znajdują się głównie w Brukseli, a następnie w Luksemburgu, Strasburgu i Frankfurcie. Na rys. 3 przedstawiona została łączna powierzchnia netto zajmowana przez instytucje oraz odsetek powierzchni biurowej.

04

Decyzje w sprawie siedziby instytucji mają charakter polityczny. Najnowsze porozumienie polityczne w sprawie lokalizacji siedzib instytucji zostało zawarte w 1992 r. na posiedzeniu Rady Europejskiej w Edynburgu.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Zakres kontroli

05

Aby odpowiedzieć na ogólne pytanie „Czy wydatki UE na pomieszczenia biurowe są zarządzane w wydajny sposób?”, Trybunał zbadał, czy instytucje UE:

• ustanawiają strategie dotyczące nieruchomości i współpracują ze sobą w celu uzyskania oszczędności;
• pozyskują pomieszczenia biurowe w wydajny sposób;
• odpowiednio monitorują swój portfel pomieszczeń biurowych i prowadzą sprawozdawczość na ten temat.

06

Kontrola dotyczyła pięciu instytucji o największej liczbie lokali biurowych (Parlamentu, Rady, Komisji, Trybunału Sprawiedliwości i EBC) i ich biur w Brukseli, Luksemburgu i Frankfurcie⁷. W miarę możliwości w ramach kontroli porównano dane i procedury zarządzania w tych instytucjach z danymi i procedurami Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Europejskiego Komitetu Regionów, Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ), Europejskiego Trybunału Obrachunkowego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI).

07

Trybunał nie analizował budynków wykorzystywanych do celów innych niż pomieszczenia biurowe (np. centrów konferencyjnych, obiektów technicznych itp.) ani budynków, w przypadku których powierzchnia biurowa nie przekraczała 20%. Kontrola koncentrowała się głównie na kosztach pozyskiwania pomieszczeń biurowych. Nie obejmowała natomiast kosztów utrzymania, sprzątania, ochrony ani innych kosztów operacyjnych związanych z budynkami.

Podejście kontrolne

08

Trybunał przeprowadził kontrolę od września 2017 r. do czerwca 2018 r. i oparł swoje uwagi na następujących źródłach dowodów:

• strategie instytucji dotyczące nieruchomości i sprawozdania dla organów władzy budżetowej,
• kwestionariusze i wizyty w instytucjach,
• kwestionariusze i wizyty w innych organizacjach międzynarodowych,
• wyniki kontroli wewnętrznych (w stosownych przypadkach),
• sprawozdania techniczne/pomiarowe dotyczące budynków,
• informacje rachunkowe, finansowe i umowne dotyczące budynków,
• wizyty w organach międzyinstytucjonalnych i organach państw przyjmujących.

Uwagi

Instytucje stosują jednolite zasady i współpracują ze sobą na szeroką skalę

09

Trybunał zbadał, czy instytucje UE ustanawiają strategie, które obejmują zasady i cele związane z zarządzaniem nieruchomościami. Sprawdził też, czy strategiom tym towarzyszy planowanie krótko- i średnioterminowe prowadzone w oparciu o regularną ocenę potrzeb oraz czy dokumenty strategiczne lub dotyczące planowania obejmują planowanie w oparciu o scenariusze. Przeanalizował również, w jaki sposób instytucje w tej samej lokalizacji współpracują ze sobą, aby znaleźć możliwości ograniczenia kosztów (na przykład przez połączenie wiedzy fachowej lub siły nabywczej). Ponadto Trybunał zbadał, w jaki sposób instytucje wdrożyły podejście dotyczące nowych metod pracy.

Instytucje ustanawiają strategie dotyczące nieruchomości, ale niektóre z tych strategii są nieaktualne i nie obejmują planowania w oparciu o scenariusze

10

Instytucje wytyczają swoje zasady i cele zarządzania nieruchomościami w różnych dokumentach. Niektóre z tych dokumentów są już nieaktualne, a inne – wdrażane bez formalnego zatwierdzenia (zob. rys. 4).

11

W komunikacie z 2007 r. Komisja wytyczyła główne zasady swojej strategii dotyczącej nieruchomości. Chociaż planowano doprecyzować niektóre aspekty strategii dotyczącej nieruchomości w drodze badań (wpływ metodyki nabywania budynków, prawidłowa równowaga między nabywaniem a najmem, wpływ nowych metod pracy na jakość życia w pracy i możliwe oszczędności), badania takie nie zostały przeprowadzone. Ponadto niektóre ważne aspekty poruszone w komunikacie z 2007 r. z czasem uległy zmianie. Na przykład umowy o odroczonym terminie płatności i umowy o dzierżawę wieczystą nie są już preferowanymi metodami finansowania nabywania budynków, a Komisja niedawno uwzględniła agencje wykonawcze w swoim planowaniu wieloletnim. Chociaż zdaniem Komisji główne zasady i wytyczne przedstawione w komunikacie nadal zachowują ważność, nie zaktualizowała ona swojej strategii dotyczącej nieruchomości ani nie ujęła jej w jednym zaktualizowanym dokumencie, który uwzględniałby najnowsze zmiany.

12

Urzędy Infrastruktury i Logistyki w Brukseli (OIB) i Luksemburgu (OIL) należące do Komisji opierają swoje narzędzie planowania średnioterminowego, tj. wieloletnie ramowe zasady polityki (Multi Annual Policy Framework – MAPF), na strategii Komisji dotyczącej nieruchomości. W MAPF określone są główne priorytety i projekty każdego z biur na najbliższe dziesięć lat i przedstawiony jest przegląd obejmujący roczne aktualizacje potrzeb Komisji w zakresie powierzchni biurowych. Ramy te uwzględniają wahania poziomu zatrudnienia i dostępne zasoby powierzchni biurowej, a także wygaśnięcie i przedłużenie umów dzierżawy oraz prace renowacyjne/remontowe. Zdaniem Trybunału MAPF są użytecznym narzędziem, które jest odpowiednie zwłaszcza dla instytucji mających większe portfele budynków.

13

Trybunał nie znalazł dowodów na to, by instytucje rozważały różne scenariusze przy planowaniu swoich potrzeb pod względem nieruchomości, które to potrzeby wynikałyby na przykład z ograniczeń budżetowych czy zmian kadrowych bądź byłyby konsekwencją decyzji politycznych, takich jak rozszerzenie lub zmieniająca się rola i zakres zadań instytucji.

Instytucje stosują jednolite zasady podejmowania decyzji

14

Instytucje działające w tym samym miejscu nie mają wprawdzie jednej wspólnej strategii dotyczącej nieruchomości, niemniej stosują podobne zasady podejmowania decyzji¹².

Dostosowanie do zakresu zadań i struktury organizacyjnej

15

Instytucje dostosowują swoje strategie dotyczące nieruchomości do zakresu zadań i struktury organizacyjnej. Strategie te odzwierciedlają ich zapotrzebowanie na konkretne rodzaje pomieszczeń, takie jak duże sale konferencyjne, sale sądowe lub sale posiedzeń. W niektórych przypadkach instytucje dokonują przeglądu swoich strategii dotyczących nieruchomości w odpowiedzi na zmianę zakresu zadań. Na przykład EBC początkowo planował pomieścić cały personel w jednym budynku, ale musiał zrewidować to podejście ze względu na nieprzewidziane okoliczności (zob. ramka 1 poniżej).

Koncentracja

16

Instytucje dążą do koncentracji swoich zasobów w mniejszej liczbie większych budynków, które są zlokalizowane w jednym miejscu lub w kilku lokalizacjach, najlepiej w pobliżu innych instytucji. Taka tendencja jest uzasadniona korzyściami skali, względami bezpieczeństwa, lepszymi warunkami pracy, zwiększoną produktywnością (na przykład skrócenie czasu na przemieszczanie się między budynkami) i względami wizerunku publicznego. Zastosowanie takiej zasady powoduje automatycznie ograniczenie liczby budynków odpowiednich do zakupu lub wynajęcia. Na rys. 5 i 6 poniżej pokazano rozmieszczenie geograficzne budynków instytucji w głównych lokalizacjach – w Brukseli i Luksemburgu.

17

Racjonalizacja portfela nieruchomości, na przykład przez koncentrację w mniejszej liczbie większych budynków, jest jedną z głównych zasad przyjętych w strategii Komisji dotyczącej nieruchomości. W 2007 r. powierzchnia dwóch trzecich budynków Komisji w Brukseli wynosiła poniżej 15 000 m², a tylko 8 z 61 budynków (13%) miało powierzchnię większą niż 20 000 m². Dziesięć lat później 22 z 52 budynków ujętych w analizie przeprowadzonej przez Trybunał (42%) ma powierzchnię większą niż 20 000 m². Chociaż dane liczbowe nie są w pełni porównywalne, ponieważ analiza Trybunału obejmowała jedynie budynki wykorzystywane głównie jako budynki biurowe, pokazują one, że Komisja wdrożyła zasadę wykorzystywania mniejszej liczby, ale większych budynków.

Własność preferowana względem najmu

18

Wszystkie badane instytucje przedkładają własność ponad najem. Na rys. 7 poniżej przedstawiono porównanie całkowitej powierzchni posiadanej na własność (przestrzeń biurowa i niebiurowa) z całkowitą powierzchnią wynajmowaną¹⁴. Chociaż wynajem pozwala na elastyczne zarządzanie budynkami, posiadanie budynków na własność zapewnia instytucjom szereg korzyści:

• niższe koszty długoterminowe (wartość dodana w przypadku przebudowy, odzyskanie wartości budynku w przypadku sprzedaży);
• preferencyjne warunki oferowane przez państwo przyjmujące, takie jak możliwość zakupu lub użytkowania gruntów bezpłatnie;
• stabilność kosztów (ochrona przed wzrostem stawek czynszu) i lepsze planowanie budżetowe w perspektywie średnioterminowej;
• swoboda pod względem użytkowania i ulepszania nieruchomości bez ograniczeń narzucanych przez właścicieli.

19

W sumie instytucje ujęte w analizie przeprowadzonej przez Trybunał są właścicielami¹⁵ około 70% zajmowanej powierzchni, w porównaniu z około 60% w 2004 r.¹⁶ Wskaźnik ten wzrośnie w najbliższej przyszłości po zakończeniu dużych projektów budowlanych, takich jak rozbudowa budynku Parlamentu KAD, trzecia wieża biurowa Trybunału Sprawiedliwości i zespół budynków Komisji JMO II.

Współpraca międzyinstytucjonalna jest prowadzona na szeroką skalę

20

Instytucje omawiają strategiczne kwestie dotyczące nieruchomości na forum wielu międzyinstytucjonalnych grup roboczych¹⁷. Podczas tych spotkań instytucje informują się nawzajem o planowanych projektach dotyczących nieruchomości, aby uniknąć konkurowania na tym samym rynku. Wymieniają się również informacjami na temat powierzchni dostępnej w swoich budynkach. Taka praktyka umożliwiła instytucjom dzielenie się nieruchomościami lub ich podnajmowanie¹⁸, bądź przejmowanie lokali, które nie są już potrzebne innej instytucji¹⁹. Omawiane są także inne sprawy związane z budynkami, takie jak kwestie środowiskowe i energetyczne.

21

Jednym z głównych osiągnięć tych grup roboczych jest ścisła współpraca w przetargach. Instytucje uzgadniają międzyinstytucjonalne procedury przetargowe w celu zakupu np. usług przeprowadzkowych, dostaw mebli, sprzętu biurowego i materiałów biurowych, ubezpieczenia i specjalistycznej wiedzy dotyczącej nieruchomości. Dokonywanie zakupów w taki sposób daje instytucjom silniejszą pozycję względem usługodawców i dostawców i prowadzi do osiągnięcia korzyści skali. Jednocześnie jednak skutkuje zaostrzeniem kryteriów kwalifikowalności dla oferentów, co może zniechęcać MŚP do udziału w zaproszeniach do składania ofert.

22

Instytucje zarządzają własnymi portfelami budynków autonomicznie i wykazują niewielkie zainteresowanie stworzeniem międzyinstytucjonalnej agencji nieruchomości. Ich zdaniem wyspecjalizowane zespoły zarządzania budynkami zlokalizowane blisko decydentów w każdej instytucji są w stanie lepiej zaspokoić ich konkretne potrzeby.

Instytucje w pewnym zakresie wdrażają nowe metody pracy, ale nie oszacowały jeszcze kosztów ani korzyści płynących ze zrealizowanych projektów w tym zakresie

23

Podejście oparte na nowych metodach pracy (New Ways of Working – NWoW) ma na celu przekształcenie środowiska biurowego przez stworzenie miejsc do wspólnej pracy w połączeniu z bardziej elastyczną kulturą pracy²⁰. Niekoniecznie oznacza to mniejszą powierzchnię biurową, ale raczej zmienione środowisko biurowe i inną kulturę współpracy między kierownictwem i personelem oraz przy ich wspólnym zaangażowaniu.

24

Instytucje UE wprowadzają nowe metody pracy w drodze szeregu inicjatyw i zmian. Wdrożyły na przykład okazjonalną lub strukturalną telepracę²¹. W Radzie i komitetach wprowadzenie strukturalnej telepracy doprowadziło do bardziej wydajnego wykorzystania powierzchni biurowej dzięki stworzeniu wspólnych biur dla telepracowników.

25

Komisja stworzyła przestrzenie podzielone ściankami działowymi i miejsca do wspólnej pracy w trzech budynkach w Brukseli²², aby zoptymalizować wykorzystanie dostępnej powierzchni. Zdaniem Komisji doprowadziło to do wzrostu obłożenia w tych budynkach o średnio 46%. Wyniki badania satysfakcji pracowników pracujących w środowisku sprzyjającym współpracy w tych trzech budynkach nie były jeszcze dostępne w momencie przeprowadzania kontroli. W Luksemburgu Komisja wykorzystuje miejsca do wspólnej pracy dla około 200 pracowników w dwóch budynkach²³.

26

Parlament zlecił studia wykonalności z myślą o stworzeniu miejsc do wspólnej pracy w dwóch nowych projektach budowlanych²⁴. Chociaż projekt ten w swej pierwotnej formie został zarzucony, Parlament wdraża niektóre z jego elementów w tych dwóch budynkach w oparciu o dialog z zainteresowanymi służbami.

27

Nowe metody pracy pociągają za sobą dodatkowe koszty inwestycyjne i są generalnie wdrażane w ramach remontów lub w projektach dotyczących nowych budynków. Instytucje nie oszacowały jeszcze w pełni korzyści ekonomicznych i innych zalet wynikających ze stworzenia miejsc do wspólnej pracy, takich jak większa produktywność.

Decyzje dotyczące pomieszczeń biurowych są dobrze uzasadnione, ale mechanizmy finansowania projektów budowlanych są często skomplikowane, co ma negatywny wpływ na przejrzystość budżetową

28

Trybunał przeanalizował podejście, jakie przyjmują instytucje w stosunku do państw przyjmujących, aby uzyskać najlepsze warunki przy wyborze budynków.

29

Sprawdził też, czy decyzje w sprawie projektów dotyczących nowych budynków opierały się na kryteriach należytego zarządzania finansami.

30

Trybunał zbadał ponadto, czy mechanizmy finansowania wybrane przez instytucje uwzględniają opcje dostępne w ramach rozporządzenia finansowego oraz czy są przejrzyste i promują rozliczalność.

Państwa przyjmujące oferują zazwyczaj instytucjom wsparcie i preferencyjne warunki

31

Większość budynków w portfelach instytucji znajduje się w Brukseli i Luksemburgu, natomiast EBC ma siedzibę we Frankfurcie. Zgodnie z Traktatami UE²⁵ państwa przyjmujące zwalniają instytucje z podatków bezpośrednich od dochodów, nieruchomości i innych aktywów, a także z podatków pośrednich²⁶. Niektóre państwa przyjmujące oferują instytucjom również inne korzyści, w zależności od możliwości i od wyniku negocjacji.

32

Poniżej opisano dwa niedawne przykłady preferencyjnych warunków przyznanych przez władze belgijskie. W przypadku budynku Europa organy belgijskie zaoferowały Radzie grunt i istniejący budynek za symboliczną kwotę 1 euro i zarządzały projektem budowlanym bezpłatnie. W przypadku działki budowlanej przy Rue de la Loi Komisja otrzymała prawo do niemal dwukrotnego zwiększenia pojemności konstrukcyjnej. Komisja szacuje, że wybudowanie tam budynku o maksymalnej pojemności pozwoliłoby zaoszczędzić nawet 130 mln euro na inwestycjach gruntowych w innych miejscach w tej okolicy.

33

W Luksemburgu instytucje również korzystają z preferencyjnych warunków i wsparcia ze strony państwa w przypadku projektów budowlanych. Na przykład władze luksemburskie zaproponowały Parlamentowi i Trybunałowi Sprawiedliwości grunt pod ich zespoły budynków za symboliczną kwotę 1 euro²⁷. Ponadto obie te instytucje wynajmują część swoich budynków od państwa na preferencyjnych warunkach. Poziom zaangażowania właściwego organu krajowego w projekty budowlane instytucji jest różny: w przypadku budowy nowego zespołu budynków KAD II organ taki zapewnia Parlamentowi wsparcie techniczne, a w przypadku Trybunału Sprawiedliwości ponosi pełną odpowiedzialność za zarządzanie projektami budowlanymi.

34

Komisja zawarła porozumienie z państwem luksemburskim dotyczące zastąpienia jej głównej siedziby w Luksemburgu (budynek Jean-Monnet – JMO). W grudniu 2015 r., po podjęciu przez Komisję decyzji o opuszczeniu budynku JMO²⁸, osiągnięto porozumienie polityczne w sprawie podziału kosztów tymczasowych lokali zastępczych. Nowy budynek (JMO II) pomieści większość lokalnych pracowników Komisji, co wyeliminuje potrzebę wynajmu większości budynków.

35

W 1998 r. EBC podpisał umowę z rządem Republiki Federalnej Niemiec określającą odnośne zadania i obowiązki. Władze krajowe nie zaoferowały EBC żadnych preferencyjnych warunków w przypadku projektów budowlanych. Aby wybudować swoją siedzibę, EBC nabył grunt²⁹ od miasta Frankfurt na standardowych warunkach rynkowych. W ramach tej transakcji miasto Frankfurt zobowiązało się jednak do pokrycia części kosztów wynikających między innymi z zanieczyszczenia gleby będącego skutkiem tego, jak tereny te były użytkowane w przeszłości.

Generalnie decyzje o pozyskaniu lokali biurowych były uzasadnione

36

Trybunał przeanalizował dwanaście niedawno zakupionych i wynajętych budynków biurowych oraz będące w toku projekty budowlane Parlamentu³⁰ i Komisji³¹, czyli instytucji z największym portfelem budynków, aby ocenić, czy decyzje zostały podjęte:

• na podstawie oceny wieloletnich potrzeb lokalowych;
• z poszanowaniem ograniczeń budżetowych;
• zgodnie ze specyfikacjami technicznymi;
• w oparciu o badaniu rynku;
• na podstawie analizy kosztów i korzyści;
• przy uwzględnieniu kosztów związanych z całym cyklem życia budynków, tj. kosztów początkowej renowacji, utrzymania, kosztów bieżących i remontów;
• po porównaniu różnych opcji finansowania.

37

Trybunał wykrył kilka odstępstw od tych zasad³²:

1. Zgodnie z zasadami stosowania rozporządzenia finansowego³³ zamówienia dotyczące nieruchomości³⁴ mogą być udzielane w drodze procedury negocjacyjnej po zbadaniu rynku lokalnego. Komisja zasadniczo stosuje tak zwaną „metodę Kallasa”, która przewiduje wcześniejszą publikację ogłoszenia o poszukiwaniu budynku. Metody tej nie zastosowano jednak w dwóch przypadkach z próby dobranej przez Trybunał: w przypadku budynku ORBAN w Brukseli i budynku Drosbach – skrzydło D w Luksemburgu. W obu tych przypadkach odstępstwo uzasadniono faktem, że Komisja zajmowała już sąsiadujące budynki³⁵. Komisja planuje dokonać przeglądu tej metodyki.
2. W uwagach przekazywanych władzy budżetowej³⁶ Komisja uwzględnia analizę kosztów i korzyści nowych przedsięwzięć. Trybunał nie znalazł jednak dowodów, które potwierdzałyby wykonanie takiej analizy w przypadku projektu JMO II. Komisja uwzględnia analizę kosztów i korzyści nowych przedsięwzięć. Trybunał nie znalazł jednak dowodów, które potwierdzałyby wykonanie takiej analizy w przypadku projektu JMO II. Projekt będzie prefinansowany przez państwo luksemburskie, a Komisja ma możliwość nabycia budynku po zakończeniu przedsięwzięcia. Nic nie wskazuje na to, by Komisja przeanalizowała inne opcje finansowania.

Mechanizmy finansowania dużych projektów budowlanych są często skomplikowane, co ma negatywny wpływ na przejrzystość budżetową

38

Począwszy od 2013 r. istnieje możliwość sfinansowania zakupu lub budowy budynku z wykorzystaniem pożyczki komercyjnej na mocy rozporządzenia finansowego³⁷. Większość trwających lub niedawno ukończonych projektów budowlanych rozpoczęła się przed tą datą. Aby sfinansować te projekty (zob. projekty przeanalizowane w pkt 43–50), instytucje często korzystały ze skomplikowanych metod finansowania z udziałem państwa lub pośredników finansowych (zob. przykład opisany w ramce 2). W rezultacie nie mają one bezpośredniej kontroli nad finansowymi aspektami projektów.

39

Parlament uzyskał kredyty bankowe na rozbudowę budynku im. Konrada Adenauera (KAD II) za pośrednictwem złożonej struktury finansowania z udziałem spółki pośredniczącej (należącej do banku komercyjnego), która podjęła się finansowania projektu. Spółka ta podpisała dwie umowy finansowe, jedną z EBI i jedną z bankiem komercyjnym, z których każdy zapewnił 50% finansowania na rzecz projektu.

40

Parlament i Trybunał Sprawiedliwości prefinansowały projekty budowlane, przeznaczając na ten cel niewykorzystane środki z innych linii budżetowych:

• W latach 2012–2016 Parlament przekazał 260 mln euro z różnych linii budżetowych na sfinansowanie projektu KAD II. Z uzyskanej linii kredytowej w wysokości 474 mln euro Parlament wykorzystał 16 mln euro. Szacuje on, że dzięki temu zaoszczędził odsetki w kwocie sięgającej nawet 85 mln euro.
• Korzystając z tego samego mechanizmu, od 2007 r. Trybunał Sprawiedliwości dokonał przedpłat na rzecz projektów budowlanych w wysokości 89 mln euro. Zdaniem Trybunału Sprawiedliwości znacznie zmniejszyło to wpływ rat leasingowych na budżet do 2026 r., co wynikało z zaoszczędzenia kosztów finansowania w wysokości szacowanej na ponad 24 mln euro w całym okresie.

41

Rada wypłaciła organom belgijskim zaliczki w wysokości 294 mln euro na projekt dotyczący budynku Europa dzięki niewykorzystanym środkom przeniesionym z innych linii budżetowych. Płatności zaliczkowe dokonane przez Radę przyniosły dochody z odsetek w wysokości 10,3 mln euro (wartość netto). Zaliczki wypłacone w ciągu pierwszych trzech lat nie pokrywały się z postępami prac, więc w praktyce Rada dokonała prefinansowania projektu (zob. ramka 3 poniżej).

42

Choć niektóre instytucje (Parlament, Rada) regularnie dokonywały znacznych płatności zaliczkowych na rzecz swoich projektów budowlanych, nie zaplanowały kwoty zaliczek we właściwych liniach budżetowych budżetu UE. Praktyka ta prowadzi zazwyczaj do wysokiego poziomu przesunięć budżetowych na koniec roku, co wpływa niekorzystnie na przejrzystość procedury budżetowej. Dzięki przyjęciu pragmatycznego podejścia budżet przeznaczony na ogólne wydatki administracyjne może ewoluować w równomierny sposób wraz z upływem czasu. Zdaniem Trybunału taka praktyka nie przynosi jednak oszczędności z punktu widzenia podatników unijnych, co sugerowały instytucje UE.

W przypadku dużych projektów budowlanych występują opóźnienia, a niekiedy dochodzi do znacznego przekroczenia budżetu

43

Trybunał przeanalizował cztery duże projekty budowlane realizowane przez Parlament, Radę, Komisję i Trybunał Sprawiedliwości.

Projekt Trybunału Sprawiedliwości: w ramach budżetu i zgodnie z harmonogramem

44

W ostatnich latach Trybunał Sprawiedliwości zrealizował trzy duże projekty budowlane⁴⁰ w ścisłej współpracy z władzami Luksemburga. Organy krajowe wykonywały prace bezpłatnie. Zarządzały przetargami, czuwały nad tym, by badania i prace zostały przeprowadzone prawidłowo, i były odpowiedzialne za kontrolę jakości i uzyskanie certyfikatów wymaganych na mocy prawa. Zapewniały także wiedzę o rynku, wiedzę techniczną i doświadczenie w zarządzaniu projektami budowlanymi i ich nadzorowaniu. Ponadto dzięki temu, że Trybunał Sprawiedliwości nie działał w roli dewelopera, do monitorowania realizacji projektu wystarczyła niewielka liczba jego pracowników. Projekty zostały ukończone zgodnie z harmonogramem i bez dodatkowych kosztów. W czasie kontroli prowadzonej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy będący w toku projekt budowy trzeciej wieży (projekt CJ9) mieścił się w szacunkowym budżecie i był realizowany zgodnie z harmonogramem.

Projekt budynku Europa należącego do Rady: w ramach budżetu, ale opóźniony

45

W 2005 r.⁴¹ Rada powierzyła organom belgijskim zarządzanie remontem bloku A budynku „Residence Palace”. W budynku miały odbywać się posiedzenia Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej.

46

Ostatecznie wynegocjowana cena⁴² nie przekraczała znacząco pierwotnego budżetu: 246 mln euro w porównaniu z 240 mln euro w pierwotnym budżecie, przy czym obie ceny opierały się są na wartościach z 2004 r. Mimo to budowa zakończyła się z trzyletnim opóźnieniem, co było spowodowane zmianami w projekcie ze względu na nieprzewidziane okoliczności⁴³. Do opóźnień przyczynił się szereg uchybień w zarządzaniu projektem:

• organy krajowe nie zarządzały odpowiednio wnioskami o dokonanie zmian i nie wypłacały wykonawcom wynagrodzeń na czas;
• firmy konsultingowe wynajęte przez organy krajowe miały ograniczone zdolności, by uwzględnić złożone wymogi funkcjonalne i jakościowe Rady w specyfikacjach istotnych warunków zamówienia. Utrudniło to realizację projektu w całym jego cyklu życia i było przyczyną większości wniosków o dokonanie zmian;
• osiągnięcie porozumienia w sprawie ostatecznej ceny było skomplikowane, ponieważ nawet sześć miesięcy po zakończeniu projektu organy krajowe nie były w stanie przedstawić pełnego wykazu faktur.

47

Rada częściowo skompensowała te negatywne skutki poprzez powiększenie zespołu projektowego i zintensyfikowanie procedur zarządzania projektem oraz kontroli wewnętrznych.

Projekt budynku KAD II Parlamentu: znaczne opóźnienia prowadzące do dodatkowych kosztów

48

Początkowo budynek KAD II miał zostać ukończony w 2013 r. Obecne szacunki są następujące: wschodnie skrzydło budynku – koniec 2019 r., część zachodnie skrzydło budynku – 2022 r. Głównymi powodami tego opóźnienia są ograniczone doświadczenie Parlamentu jako dewelopera na początkowym etapie realizacji projektu oraz nieudany pierwszy przetarg na roboty budowlane, który spowodował również, że struktura finansowa i model finansowania zostały ustanowione z trzymiesięcznym opóźnieniem.

49

Pierwotny szacunkowy budżet w wysokości 317,5 mln euro został skorygowany w 2009 r. do kwoty 363 mln euro⁴⁴. W celu zapewnienia powodzenia przetargu, przy jednoczesnym zachowaniu przydzielonego budżetu, Parlament ograniczył rozmiary projektu, zmodyfikował specyfikacje techniczne i zezwolił na większą konkurencję w procedurze przetargowej poprzez zwiększenie liczby części zamówienia. Ponieważ projekt nie został jeszcze zakończony, ostateczna cena nie jest znana. Parlament zamierza dopilnować, by koszty nie przekroczyły obecnego budżetu opiewającego na kwotę 432 mln euro⁴⁵. Biorąc pod uwagę wzrost wskaźnika cen w budownictwie o 8% w latach 2012‑2017, koszty budowy mogą jeszcze wzrosnąć.

50

Ze względu na opóźnienie Parlament będzie musiał wynajmować inne budynki w Luksemburgu dłużej niż początkowo planowano, co wiąże się z dodatkowymi kosztami najmu w wysokości 14,4 mln euro rocznie, czyli 86 mln euro w ciągu sześciu lat. W ujęciu księgowym te dodatkowe koszty są wprawdzie zrównoważone z naddatkiem ze względu na późniejsze rozpoczęcie okresu amortyzacji nowej inwestycji budowlanej (17,3 mln euro rocznie). Nie zmienia to jednak faktu, że oprócz kosztów budowy nowego budynku podatnicy unijni ponoszą dodatkowe koszty najmu.

Projekt budynku JMO II należącego do Komisji: opóźnienia i dodatkowe koszty

51

Rozpoczęcie dużego projektu budowlanego Komisji w Luksemburgu – JMO II – opóźniło się ze względu na długotrwałe negocjacje z państwem luksemburskim. Osiągnięcie wstępnego porozumienia, co miało miejsce w 2009 r., zajęło 15 lat.

52

Komisja i władze luksemburskie zaplanowały, że budynek zostanie oddany w dwóch etapach, w połowie 2016 r. i na koniec 2019 r. Harmonogram oddania budynku był kilkakrotnie zmieniany jeszcze przed rozpoczęciem prac budowlanych. Ostatni znany harmonogram projektu JMO II wyznacza termin zakończenia etapu pierwszego na luty 2023 r., a etapu drugiego na luty 2024 r.

53

Opóźnione rozpoczęcie realizacji projektu było spowodowane głównie niejasnościami dotyczącymi konkursu architektonicznego, problemami administracyjnymi w postępowaniu o udzielenie zamówienia na roboty ziemne oraz dodatkowymi środkami bezpieczeństwa, które musiały zostać uwzględnione w projekcie. Nadal nie jest jasne, w jaki sposób koszty będące skutkiem tych opóźnień zostaną podzielone z władzami luksemburskimi. Ponadto w 2015 r. Komisja musiała opuścić swój największy budynek w Luksemburgu (JMO). Był to środek ostrożności podjęty, aby nie narażać pracowników na ewentualne zagrożenia wynikające z obecności azbestu. W związku z tym Komisja wynajęła dodatkowe pomieszczenia biurowe w kilku budynkach, do których przeniesiono pracowników.

54

Mając na uwadze wstępne porozumienie oraz najnowszy znany harmonogram prac, Trybunał szacuje, że Komisja poniesie koszty wynajmu w wysokości 248 mln euro⁴⁶, wynikające z opóźnionego rozpoczęcia realizacji projektu budowlanego oraz z konieczności wynajmu dodatkowych pomieszczeń biurowych w następstwie decyzji o opuszczeniu budynku JMO. Opóźnienie to oznacza też jednak, że przesunie się w czasie moment rozpoczęcia uiszczania opłat za użytkowanie wieczyste budynku JMO II. Jak wynika z szacunków Komisji, łączna kwota tych opłat – nieponoszonych w okresie trwania opóźnienia – wyniesie 176,2 mln euro⁴⁷.

Monitorowanie i sprawozdawczość są niewystarczające

55

Trybunał zbadał, w jaki sposób instytucje UE monitorują różne aspekty istniejącego portfela budynków (np. zarządzanie powierzchnią i obiektami, warunki umowne, zgodność ze specyfikacjami technicznymi), w tym wskaźniki związane z wydajnym wykorzystywaniem i kosztami budynków. Takie monitorowanie zapewniłoby instytucjom informacje na temat ich portfela, umożliwiając identyfikację potencjalnych obszarów wymagających poprawy. Trybunał zbadał, czy instytucje ulepszyły standardowe metody pomiaru i kategoryzacji powierzchni oraz czy możliwe było porównanie wydajności przy użyciu danych dostępnych wewnętrznie i przekazywanych organom władzy budżetowej.

Instytucje monitorują różne aspekty, ale nie wskaźniki dotyczące wydajnego wykorzystywania i kosztów budynków

56

Instytucje korzystają z różnorodnych systemów i narzędzi informatycznych na potrzeby zarządzania swoim portfelem budynków i jego monitorowania. Każdy aspekt, jak na przykład zarządzanie obiektami, przydział powierzchni, zużycie energii czy aspekty finansowe, prawne i rachunkowe, jest monitorowany z wykorzystaniem systemów informatycznych lub za pomocą arkuszy kalkulacyjnych.

57

W Luksemburgu Komisja korzysta ze sprawozdań dotyczących przydziału powierzchni, aby zarządzać w konsekwentny sposób uprawnieniami do przydziału powierzchni określonymi w „Wytycznych w zakresie warunków lokalowych”. W Brukseli z kolei od 2015 r. Komisja prowadzi prace nad zintegrowanym programem do zarządzania nieruchomościami, który powinien ostatecznie zapewnić dostęp do wszelkiego rodzaju informacji dotyczących portfela budynków Komisji. Obecnie używany system nie generuje raportów na potrzeby monitorowania, czy powierzchnia przydzielona departamentom tematycznym (dyrekcjom generalnym) jest zgodna z warunkami przewidzianymi w Wytycznych w zakresie warunków lokalowych.

58

Stosowany przez Parlament system zarządzania powierzchnią biurową i planowania potrzeb lokalowych może generować różnego rodzaju raporty⁴⁸. Trybunał nie znalazł jednak dowodów na to, że Parlament regularnie korzysta z tych raportów w celu monitorowania swojej powierzchni biurowej. Parlament planuje opracowanie do 2026 r. systemu, który umożliwi elektroniczne przechowywanie wszystkich informacji dotyczących nieruchomości.

59

Większość instytucji nie monitoruje regularnie wskaźników w celu oceny wydajności zarządzania portfelem budynków.

60

Komisja w Brukseli korzysta tylko z jednego wskaźnika wydajności wykorzystania pomieszczeń biurowych w swoim portfelu budynków – jest to powierzchnia biurowa netto przydzielona na stanowisko pracy. Wynosi ona średnio 14 m², a docelowy poziom wynoszący 12 m² ma zostać osiągnięty do 2020 r., głównie dzięki stworzeniu miejsc do wspólnej pracy. Trybunał nie znalazł żadnych wskaźników dotyczących wydajności wykorzystania pomieszczeń biurowych w rocznych sprawozdaniach z działalności Parlamentu, Rady lub Trybunału Sprawiedliwości. Instytucje te nie przedstawiły też żadnych innych sprawozdań zarządczych, które zawierałyby ocenę wydajności zarządzania lokalami biurowymi.

61

Komisja dysponuje definicjami⁴⁹ wskaźników wydajności, takich jak powierzchnia netto / powierzchnia brutto; powierzchnia użytkowa nadziemna / powierzchnia nadziemna netto; powierzchnia biurowa / powierzchnia nadziemna netto. Trybunał znalazł dowody na to, że wydajność wykorzystania powierzchni budynku jest jednym z kryteriów branych pod uwagę przy ocenie ofert na realizację nowych projektów budowlanych. Komisja nie monitoruje jednak tych wskaźników na poziomie całego portfela budynków.

62

EBC stosuje dobrze opracowane podejście do monitorowania i sprawozdawczości w zakresie swojego portfela nieruchomości (zob. ramka 4 poniżej).

Dostępne dane nie są znormalizowane, więc dokonywanie porównań między instytucjami jest utrudnione

63

W 2009 r. instytucje UE⁵⁰ przyjęły międzyinstytucjonalny kodeks pomiarowy. Kodeks ten definiuje metody pomiarów i podstawowe rodzaje powierzchni budynków w oparciu o normy niemieckie. Każda instytucja rozszerzyła ten kodeks na swoje potrzeby, dodając bardziej szczegółowe kategorie powierzchni, co utrudnia porównywanie danych pochodzących z różnych instytucji⁵¹. Nawet sama Komisja wykorzystuje różne kategorie powierzchni w Brukseli i Luksemburgu, co utrudnia jej sporządzanie sprawozdań, które byłyby oparte na tych samych parametrach.

64

Mimo że trzy z pięciu badanych instytucji⁵² korzystają z tej samej platformy informatycznej do zarządzania powierzchnią, w przypadku każdej z nich platforma została dostosowana do ich indywidualnych potrzeb. Odbija się to negatywnie na dostępności porównywalnych danych.

65

Każdego roku do dnia 1 czerwca każda instytucja przekazuje organom władzy budżetowej szczegółowe sprawozdanie na temat swojej polityki nieruchomości⁵³. Wymóg ten został ustanowiony w rozporządzeniu finansowym z 2013 r. Sprawozdanie to musi zawierać informacje na temat wydatków i powierzchni w podziale na budynki, a także na temat spodziewanych zmian w planie powierzchni i lokalizacji w najbliższych latach. Za sprawą tego wymogu zarówno sytuacja, jak i działania instytucji w zakresie nieruchomości stały się bardziej przejrzyste dla organów władzy budżetowej i, w przypadku niektórych instytucji, również dla ogółu społeczeństwa⁵⁴.

66

Jak pokazano na rys. 8 poniżej, w swoich sprawozdaniach rocznych dotyczących polityki nieruchomości każda instytucja stosuje różne kategorie powierzchni, w związku z czym kategorii tych nie można wykorzystać do celów porównawczych. Rozporządzenie finansowe nie wymaga, by podawać informacje na temat liczby stanowisk pracy czy pracowników, którym zapewniono powierzchnię do pracy. Nie wymaga również uwzględnienia wskaźników wydajności.

67

Co więcej, sprawozdanie Komisji nie daje jasnego obrazu sytuacji, jeśli chodzi o różne rodzaje powierzchni w jej portfelu budynków, ponieważ nie określa wyraźnych kryteriów podziału na powierzchnię biurową i niebiurową. Ponadto powierzchnie podawane przez Komisję w sprawozdaniu rocznym dotyczącym polityki nieruchomości nie są porównywalne z kategoriami przyjętymi w narzędziach zarządzania powierzchnią.

68

Ostatnia próba uzyskania skonsolidowanych informacji na temat polityki nieruchomości instytucji UE miała miejsce w 2010 r. Instytucje UE sporządziły wówczas sprawozdanie w kontekście projektu budżetu na 2011 r., w odpowiedzi na wniosek Parlamentu i Rady o „przedstawianie wszechstronnych informacji na temat kwestii związanych z budynkami wraz z prezentacją wstępnego projektu budżetu/szacunków”⁵⁵. W sprawozdaniu tym⁵⁶ zaprezentowano dane na temat następujących wskaźników dla portfela budynków instytucji:

• udział powierzchni biurowej i niebiurowej w powierzchni całkowitej,
• przestrzeń biurowa na pracownika,
• średnie wydatki na m².

69

Wartości tych wskaźników różniły się zasadniczo między instytucjami. Trybunał nie otrzymał żadnych dowodów na to, że przekazane dane zostały przeanalizowane lub że instytucje były zobowiązane do zapewnienia lepszej porównywalności wskaźników bądź bardziej regularnego sporządzania sprawozdań.

Wskaźniki powierzchni są porównywalne między instytucjami, ale koszty znacznie się różnią

70

W oparciu o dostępne informacje i dokonując korekt tam, gdzie było to konieczne, Trybunał porównał wydajność polityk poszczególnych instytucji dotyczących nieruchomości. W tym celu obliczył on i przeanalizował wskaźniki powierzchni oraz ostatnio wynegocjowane stawki czynszu w odniesieniu do poziomów rynkowych.

71

Trybunał obliczył również roczny czynsz na osobę oraz koszt za metr kwadratowy dla budynków niedawno wybudowanych lub nabytych.

Średnie powierzchnie biurowe są porównywalne

72

Aby porównać wykorzystanie pomieszczeń biurowych, Trybunał obliczył wskaźniki powierzchni na podstawie danych uzyskanych od instytucji UE (zob. informacje dotyczące zastosowanej metodyki w załączniku I).

73

Na rys. 9 poniżej pokazano, że średnia powierzchnia biurowa przypadająca na osobę w większości instytucji jest zbliżona do średniej ważonej dla wszystkich instytucji wynoszącej 16 m² na osobę⁵⁷, a jak zilustrowano na rys. 10 poniżej, powierzchnia biurowa na osobę w większości budynków kształtuje się poniżej lub blisko średniej, choć występują również wartości odstające.

74

Po zakończeniu budowy budynku Europa około 9% powierzchni biurowej Rady wciąż było niezagospodarowanych. W czasie kontroli powierzchnia ta była wykorzystywana tymczasowo (np. na potrzeby ewakuacji budynku Europa, organizacji szczytu dialogu Azja-Europa, prac remontowych). Ma to wpływ na powierzchnię biurową netto w przeliczeniu na osobę zarówno w przypadku Rady, jak i samego budynku Europa.

75

Trzy kropki odnoszące się do Trybunału Sprawiedliwości na rys. 10 reprezentują dwa zespoły budynków⁵⁸ i budynek T. Trybunał Sprawiedliwości ma obecnie 2 962 m² niezajętych biur w budynku T, co stanowi około 19% powierzchni biurowej netto budynku i 6% całkowitej powierzchni biurowej netto. Ta dodatkowa przestrzeń była wcześniej podnajmowana innym instytucjom i jest obecnie pusta. Chociaż budynek przekracza obecne zapotrzebowanie, Trybunał Sprawiedliwości postanowił go nadal wynajmować z kilku powodów. Po pierwsze, Trybunał Sprawiedliwości wynajmuje budynek od państwa na preferencyjnych warunkach (poniżej stawek rynkowych). Po drugie, budynek musiał zostać wynajęty w całości. Po trzecie, Trybunał Sprawiedliwości ma rygorystyczne wymogi w zakresie bezpieczeństwa i zachowania poufności, które sprawiają, że możliwości podnajmu tej niewykorzystywanej przestrzeni są ograniczone. Co więcej, Trybunał Sprawiedliwości zakończy wynajem po ukończeniu budowy trzeciej wieży, co jest zaplanowane na lato 2019 r. Jeśli powierzchnię tę odjąć od powierzchni biurowej, średnia powierzchnia biurowa na osobę wyniesie 19 m² dla Trybunału Sprawiedliwości i 18 m² dla budynku T.

76

Fakt, że powierzchnia biurowa w EBC kształtuje się poniżej średniej, wynika ze znaczącego odsetka biur współdzielonych i zespołowych oraz obszarów pracy zespołowej w całkowitej powierzchni biurowej. W przypadku Komisji można to z kolei wytłumaczyć bardzo niewielką przestrzenią buforową w porównaniu z innymi instytucjami.

77

EBC i EBI monitorują zagęszczenie na podstawie liczby zainstalowanych stanowisk pracy. Współczynnik ten nie uwzględnia faktycznego obłożenia i wynosi 12 m² na stanowisko pracy w przypadku obu instytucji⁵⁹.

78

Cel Komisji dla portfela nieruchomości w Brukseli wynosi 12 m² na stanowisko pracy do 2020 r.⁶⁰, a według jej własnych obliczeń wynosi obecnie 14,5 m² na osobę. W czasie kontroli przeprowadzonej przez Trybunał tylko pięć budynków w Brukseli miało zagęszczenie poniżej lub blisko 12 m² na osobę⁶¹. Na budynki te przypada 9% całkowitej powierzchni biurowej uwzględnionej w analizie przeprowadzonej przez Trybunał (zob. rys. 11).

79

Docelowa powierzchnia buforowa Komisji w Brukseli wynosi 15 000 m², co stanowi około 2% portfela budynków tej instytucji. Według stanu na grudzień 2017 r. Komisja miała do dyspozycji przestrzeń buforową odpowiadającą 895 wolnym stanowiskom pracy, rozłożoną na dziewięć budynków. Wyjaśnia to, dlaczego średnia powierzchnia biurowa na osobę jest stosunkowo wysoka w przypadku niektórych budynków (na przykład w budynku G-1). W momencie analizy Trybunału jeden budynek (J-59) znajdował się w okresie przejściowym (był pusty między przeprowadzkami) i jest obecnie zajmowany przez agencję wykonawczą EACEA.

Wynegocjowane czynsze kształtują się generalnie poniżej poziomów rynkowych, ale wysokość czynszu w przeliczeniu na osobę różni się znacznie między budynkami

Czynsz w porównaniu ze stawką rynkową

80

Na rys. 12 poniżej przedstawiono stawki czynszu w segmencie rynku „prime” w 23 stolicach UE i we Frankfurcie. Stawka czynszu „prime” w Brukseli plasuje się pośrodku. Luksemburg jest piątym najdroższym miastem, a następny w kolejności jest Frankfurt. W miastach stawki czynszu na rynku „prime” różnią się w zależności od lokalizacji. Na przykład czynsz w Luksemburgu w wysokości 564 euro/m²/rok dotyczy najdroższego obszaru – centrum miasta. Instytucje lokalizują jednak większość swoich budynków w dzielnicach Kirchberg i Cloche d’Or, gdzie stawki czynszu „prime” wynosiły odpowiednio 408 euro/m²/rok i 354 euro/m²/rok⁶².

81

W odniesieniu do próby dziewięciu ostatnich umów najmu Trybunał porównał wynegocjowane stawki czynszu z warunkami rynkowymi (więcej informacji na temat metodyki Trybunału i źródeł danych można znaleźć w załączniku I). Pięć z sześciu budynków w Brukseli zostało wynajętych przez Komisję⁶³, a jeden przez Parlament⁶⁴. Większość umów została zawarta na 15 lat. Trybunał zauważył, że czynsz wynegocjowany przez instytucje był konsekwentnie niższy niż stawki czynszu „prime” w Brukseli i niższy lub zbliżony do średniej rynkowej w dzielnicy Quartier Léopold, gdzie zlokalizowane są budynki (zob. rys. 13 poniżej). Kwoty czynszu wynegocjowane przez Komisję dla trzech budynków w Luksemburgu⁶⁵ były niższe od stawek czynszu rynkowego „prime” i czynszu średniego.

82

Niektórzy właściciele budynków oferowali zachęty instytucjom europejskim. W przypadku sześciu z dziewięciu zbadanych umów właściciele zaoferowali instytucjom okresy wolne od czynszu, natomiast w czterech przypadkach zobowiązali się pokryć częściowo koszty renowacji.

Czynsz w przeliczeniu na osobę

83

Na rys. 14 poniżej porównano średni ważony roczny czynsz na osobę w dwóch głównych lokalizacjach – w Brukseli i Luksemburgu (szczegółowe informacje na temat metodyki Trybunału są zawarte w załączniku I)⁶⁶.

84

Parlament wynajmuje dwa budynki biurowe w Brukseli i cztery w Luksemburgu. Komisja wynajmuje 26 budynków biurowych⁶⁷ w Brukseli i osiem w Luksemburgu. Trybunał Sprawiedliwości wynajmuje jeden budynek w Luksemburgu. Większość budynków w Brukseli jest wynajmowana w ramach umów użytkowania, które oferują dodatkowe korzyści podatkowe w porównaniu z normalnymi umowami najmu (zob., załącznik I pkt 12 i 13). W Luksemburgu większość umów zawieranych przez instytucje to normalne umowy najmu.

85

Ogólnie rzecz biorąc, średni roczny czynsz w przeliczeniu na osobę jest wyższy w Luksemburgu niż w Brukseli, co wynika z różnic w czynszu rynkowym w tych dwóch miastach, jak przedstawiono na rys. 12. W przypadku Parlamentu niższy średni czynsz na osobę w Luksemburgu wynika z faktu, że Parlament wynajmuje trzy z czterech budynków od władz krajowych i korzysta z preferencyjnych warunków do czasu wybudowania nowego budynku KAD II. Średni roczny czynsz w przeliczeniu na osobę w przypadku Trybunału Sprawiedliwości jest stosunkowo wysoki (12 500 euro na osobę), lecz nie został on uwzględniony na rys. 14, ponieważ wartość ta opiera się wyłącznie na danych dotyczących jednego budynku (budynku T), który obecnie jest w dużej części pusty. Trybunał Sprawiedliwości zaprzestanie dzierżawy tego budynku w 2019 r. (zob. pkt 75).

86

Kontrolerzy Trybunału zauważyli, że roczny czynsz w przeliczeniu na osobę różni się znacznie między budynkami. Na przykład w przypadku Komisji w Brukseli waha się on między 4 800 euro a 19 500 euro, podczas gdy w Luksemburgu wynosi od 9 400 euro do 14 500 euro. Jak pokazano na rys. 15 poniżej, roczny czynsz w przeliczeniu na osobę w budynkach Komisji w Brukseli jest w pewnym stopniu skorelowany z powierzchnią biurową na osobę.

Koszt budowy i nabycia zależy od rodzaju budynku

87

Trybunał obliczył cenę za metr kwadratowy całkowitej powierzchni dwóch dużych, niedawno ukończonych projektów budowlanych – należącego do Rady budynku Europa w Brukseli i głównego budynku EBC we Frankfurcie. Obydwa te projekty obejmowały remont istniejących budynków historycznych wpisanych na listę zabytków i musiały spełniać wysokie standardy bezpieczeństwa technicznego. Oba są flagowymi budynkami, które wyróżniają się w krajobrazie miasta, i są wykorzystywane w zróżnicowany sposób. Podczas gdy budynek Europa służy przede wszystkim do organizacji szczytów UE i zapewnia przestrzeń dla delegacji krajowych i przewodniczącego Rady Europejskiej, główny budynek EBC jest wielofunkcyjny, z większym odsetkiem powierzchni biurowej. Budynek Rady został wybudowany przez państwo, natomiast EBC realizował projekt wewnętrznie, przy wsparciu zewnętrznego kierownika projektu.

88

W przypadku głównego budynku EBC koszt za metr kwadratowy wyniósł 4 600 euro, natomiast koszt budynku Europa wyniósł 4 000 euro za metr kwadratowy. Współczynnik ten nie uwzględnia kosztów gruntu. Rada nabyła grunt pod budynek Europa za symboliczną kwotę 1 euro, natomiast EBC nabył grunt po cenach rynkowych.

89

W 2016 r. Parlament nabył standardowy budynek biurowy (budynek Martens w Brukseli) za kwotę wynoszącą w przeliczeniu 2 700 euro⁶⁸ za metr kwadratowy. Parlament zajmuje ten budynek od 2018 r., kiedy to zakończył się jego remont.

Wnioski i zalecenia

90

W ujęciu ogólnym Trybunał stwierdził, że instytucje wydajnie zarządzają wydatkami na pomieszczenia biurowe. Niemniej jednak strategie dotyczące nieruchomości nie zawsze są sformalizowane, a planowanie nie jest optymalne. Co więcej, mechanizmy finansowania dużych projektów budowlanych przeanalizowanych przez Trybunał często były skomplikowane, co niekiedy miało negatywny wpływ na przejrzystość budżetową. W większości tych projektów wystąpiły opóźnienia, a w niektórych przypadkach odnotowano znaczne koszty dodatkowe. Monitorowanie i sprawozdawczość w odniesieniu do portfeli budynków większości instytucji są niewystarczające.

91

Instytucje wytyczyły swoje strategie dotyczące nieruchomości w różnych dokumentach. Niektóre z tych dokumentów były już nieaktualne lub nie zostały jeszcze formalnie zatwierdzone. Trybunał zidentyfikował dobre praktyki w Komisji, która regularnie aktualizuje swoją strategię dotyczącą nieruchomości o dane na temat zapotrzebowania w stosunku do dostępnej powierzchni biurowej. Instytucje nie uwzględniają różnych scenariuszy przy planowaniu swoich wymogów dotyczących nieruchomości (zob. pkt 10–13).

92

Chociaż instytucje działające w tym samym miejscu nie mają formalnie wspólnej strategii dotyczącej nieruchomości, stosują podobne zasady podejmowania decyzji. Ich strategie dotyczące nieruchomości wynikają z ich mandatów i potrzeb organizacyjnych. Ze względów praktycznych i ekonomicznych instytucje dążą do koncentracji swoich budynków w jednym lub kilku obszarach, preferują mniejszą liczbę dużych budynków i wolą posiadać budynki na własność niż je wynajmować (zob. pkt 14–19).

93

Instytucje znajdujące się w tej samej lokalizacji stworzyły międzyinstytucjonalne grupy robocze, na forum których omawiają strategiczne kwestie dotyczące nieruchomości. Współpraca ta umożliwiła im wspólne użytkowanie nieruchomości, ich przejmowanie lub podnajmowanie. Doprowadziła ona także do zorganizowania kilku międzyinstytucjonalnych postępowań o udzielenie zamówienia na dostawy towarów i usług związanych z obsługą portfeli budynków (zob. pkt 20–22).

Zalecenie 1 – Instytucje⁶⁹ powinny zaktualizować i sformalizować swoje strategie dotyczące nieruchomości i regularnie aktualizować dokumenty dotyczące planowania

Instytucje powinny określić główne zasady podejmowania decyzji w strategiach dotyczących nieruchomości, które powinny być zatwierdzane przez kierownictwo i odzwierciedlać najnowsze zmiany w odniesieniu do mandatu, polityki i celów instytucji.

Strategiom dotyczące nieruchomości powinno towarzyszyć planowanie średnioterminowe, które:

• jest regularnie aktualizowane w zależności od zmieniających się potrzeb i dostępnych pomieszczeń biurowych,
• obejmuje analizę różnych opcji rozwoju („planowanie w oparciu o scenariusze”).

Termin wdrożenia: do końca 2020 r.

94

Instytucje zaczęły wprowadzać nowe metody pracy. Pewne ich elementy, takie jak telepraca i – w niektórych przypadkach – miejsca do wspólnej pracy, zostały już wdrożone. W momencie przeprowadzania kontroli wyniki ankiet i ewaluacji zrealizowanych projektów nie były jednak jeszcze dostępne (zob. pkt 23–27).

Zalecenie 2 – Instytucje powinny dokonać oceny projektów dotyczących nowych metod pracy

Instytucje powinny (i) ocenić wyniki wdrożonych projektów dotyczących nowych metod pracy (NWoW) i (ii) uwzględnić te wyniki w strategicznej debacie nad rozwojem strategii dotyczących nieruchomości i polityki kadrowej.

Termin wdrożenia: (i) do końca 2019 r.; (ii) do końca 2020 r.

95

Państwa przyjmujące oferowały instytucjom preferencyjne warunki zakupu lub wynajmu pomieszczeń biurowych. Wspierają one również instytucje w realizacji dużych projektów budowlanych (zob. pkt 31–35).

96

W ujęciu ogólnym decyzje o pozyskaniu lokali biurowych były dobrze uzasadnione (zob. pkt 36 i 37).

97

W celu sfinansowania dużych projektów budowlanych objętych kontrolą Trybunału instytucje stosowały złożone mechanizmy. W rezultacie nie mają one bezpośredniej kontroli nad finansowymi aspektami projektów. Przeznaczanie niewykorzystanych środków z innych linii budżetowych na płatności zaliczkowe jest powszechną praktyką przy finansowaniu projektów budowlanych, ma jednak negatywny wpływ na przejrzystość budżetową (zob. pkt 38–42).

Zalecenie 3 – Instytucje powinny zwiększyć przejrzystość budżetową mechanizmów finansowania projektów budowlanych

W przypadku finansowania projektów budowlanych instytucje powinny dążyć do większej przejrzystości budżetowej i mniejszej złożoności. Można by to osiągnąć na przykład przez odpowiednie ujmowanie płatności zaliczkowych na rzecz projektów budowlanych w stosownych liniach budżetowych podczas procedury budżetowej.

Termin wdrożenia: w odniesieniu do projektów rozpoczynających się po zakończeniu 2019 r.

98

Instytucje stosują różne sposoby zarządzania dużymi projektami budowlanymi. Niektóre zlecały budowę państwu, podczas gdy inne postanowiły zarządzać projektem wewnętrznie przy pewnym wsparciu z zewnątrz. W przypadku większości skontrolowanych przez Trybunał projektów budowlanych realizowanych w ostatnim czasie wystąpiły opóźnienia spowodowane głównie nieprzewidzianymi okolicznościami, które doprowadziły do zmian projektu. Do opóźnień przyczyniały się również inne elementy – na przykład w przypadku projektu Rady dotyczącego budynku Europa były to uchybienia w zarządzaniu operacyjnym i administracyjnym po stronie organów krajowych. Na początkowym etapie realizacji projektu KAD II Parlament nie dysponował zasobami wewnętrznymi ani wiedzą specjalistyczną niezbędną do zarządzania tego rodzaju projektami. W przypadku dwóch projektów opóźnienia doprowadziły do powstania dodatkowych kosztów (zob. pkt 44–54).

Zalecenie 4 – Instytucje powinny ustanowić odpowiednie procedury zarządzania dla dużych projektów budowlanych i remontowych

Instytucje powinny ustanowić odpowiednie procedury zarządzania dla dużych projektów budowlanych i remontowych w oparciu o ocenę ryzyka, które zapewniałyby wystarczające administracyjne i operacyjne działania następcze w związku z projektem oraz zminimalizowanie kosztów finansowych wynikających z opóźnień.

Termin wdrożenia: do końca 2019 r.

99

Instytucje monitorują każdy aspekt portfela budynków, w tym zarządzanie obiektami, przydział powierzchni, zużycie energii czy aspekty finansowe, prawne i rachunkowe, korzystając w tym celu z różnych systemów i narzędzi informatycznych. Nie monitorują one jednak regularnie wskaźników w celu oceny wydajności swojego portfela budynków do celów zarządczych. Trybunał zidentyfikował dobrą praktykę w zakresie monitorowania i sprawozdawczości w EBC (zob. pkt 56–62).

100

Mimo że instytucje mające budynki w Brukseli i Luksemburgu przyjęły wspólny międzyinstytucjonalny kodeks pomiarowy, gromadzenie danych na potrzeby porównań jest trudne ze względu na różnice w szczegółowych kategoriach powierzchni przyjętych przez poszczególne instytucje. Na porównywalność danych niekorzystnie wpływają również różnice w systemach informatycznych stosowanych przez instytucje i dwa urzędy Komisji (OIB i OIL) do celów zarządzania powierzchnią. Sprawozdania roczne dotyczące nieruchomości przekazywane organom władzy budżetowej nie umożliwiają dokonywania porównań, ponieważ instytucje stosują różne kategorie powierzchni (zob. pkt 63–69).

101

Wskaźniki powierzchni obliczone przez Trybunał wskazują, że wykorzystanie powierzchni biurowej przez poszczególne instytucje jest zbliżone (zob. pkt 72–79). Trybunał ustalił, że stawki czynszu wynegocjowane przez instytucje kształtowały się generalnie poniżej poziomów rynkowych (zob. pkt 80–82). Stwierdził również, że roczne kwoty czynszu w przeliczeniu na osobę różnią się znacznie w zależności od budynku (zob. pkt 83–86). Całkowity koszt za metr kwadratowy dwóch wybudowanych niedawno budynków flagowych jest wyższy niż koszt standardowego budynku biurowego (zob. pkt 87–89).

Zalecenie 5 – Instytucje powinny zapewnić większą spójność danych i poprawić monitorowanie portfela budynków

Instytucje powinny:

1. opracować wskaźniki monitorowania wydajności portfela budynków na potrzeby zarządzania wewnętrznego i wykorzystywać w tym celu potencjał swoich narzędzi informatycznych;
2. przyjąć wspólną metodykę obliczania i prezentacji wskaźników powierzchni i wskaźników kosztów oraz regularnie udostępniać te dane na forach międzyinstytucjonalnych;
3. uzgodnić wspólną metodykę i sposób przedstawiania danych w rocznych sprawozdaniach dla organów władzy budżetowej w celu zapewnienia porównywalności informacji.

Termin wdrożenia: do końca 2020 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę V, której przewodniczył Lazaros S. LAZAROU, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 5 grudnia 2018 r.

Wykaz akronimów i skrótów

CPQBF: Międzyinstytucjonalna Komisja ds. Budżetowych i Finansowych

EACEA: Agencja Wykonawcza ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego

EBC: Europejski Bank Centralny

EBI: Europejski Bank Inwestycyjny

EPSO: Europejski Urząd Doboru Kadr

ESDZ: Europejska Służba Działań Zewnętrznych

GISCO: geograficzny system informacyjny Komisji

MAPF: wieloletnie ramy polityczne

OIB: Urząd Infrastruktury i Logistyki w Brukseli (Komisja)

OIL: Urząd Infrastruktury i Logistyki w Luksemburgu (Komisja)

OLAF: Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych

SSM: Jednolity Mechanizm Nadzorczy

TFUE: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

Trybunał: Europejski Trybunał Obrachunkowy

VAT: podatek od wartości dodanej

Glosariusz

DIN-277: normy opracowane przez Niemiecki Instytut Normalizacji. Określają one standardowe zasady pomiaru powierzchni budynków i klasyfikacji powierzchni.

Dzierżawa wieczysta: prawo korzystania z gruntu lub budynku w zamian za czynsz oraz przez ustalony okres (według prawa belgijskiego nie mniej niż 27 lat i nie więcej niż 99 lat). Właściciel nie ma w zasadzie żadnego obowiązku dokonywać napraw lub konserwacji budynku. Dzierżawa wieczysta może zawierać opcję zakupu, po której wykonaniu najemca zyskuje pełne prawo własności.

Indeksacja czynszu: okresowa korekta wysokości czynszu w następstwie zmiany wskaźnika cen (np. stopy inflacji lub wskaźnika cen budowlanych).

Nowe metody pracy (NWoW – New Ways of Working): nowe podejście, które ma na celu przekształcenie środowiska biurowego przez stworzenie miejsc do wspólnej pracy w połączeniu z bardziej elastyczną kulturą pracy.

Podatek od nieruchomości: podatek nakładany na nieruchomości, płacony przez posiadaczy tytułu prawnego (tj. pełnych właścicieli, użytkowników, użytkowników wieczystych).

Podatek rejestracyjny: podatek nakładany od rejestracji poświadczonych notarialnie umów w momencie zarejestrowania ich w rejestrze nieruchomości. Nakładany jest on na posiadaczy tytułu prawnego (tj. pełnych właścicieli, użytkowników, użytkowników wieczystych).

Powierzchnia brutto: zdefiniowana jako powierzchnia użytkowa brutto według normy DIN-277 (Brutto-Grundfläche), a także zgodnie z międzyinstytucjonalnym kodeksem pomiarowym przyjętym przez instytucje UE w 2009 r. i kodeksem pomiarowym Komisji (obydwa oparte na normie DIN-277). Jest to zewnętrzna krawędź elementów konstrukcyjnych wytyczających granice budynku, w tym powłoki, mierzona na poziomie podłogi.

Powierzchnia netto: całkowita powierzchnia kondygnacji, która faktycznie nadaje się do użytku przez użytkownika budynku i nie obejmuje elementów konstrukcyjnych.

Protokół w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich: załącznik do Traktatów przyznający UE pewne przywileje, między innymi zwolnienia podatkowe.

Renowacja: roboty adaptacyjne w ukończonym budynku przeprowadzane w celu dostosowania go do przepisów i potrzeb instytucji.

Sprawozdanie roczne dotyczące polityki nieruchomości: (zgodnie z art. 203 ust. 3 rozporządzenia finansowego): szczegółowe sprawozdanie na temat polityki nieruchomości składane co roku przez instytucje organom władzy budżetowej.

Umowa użytkowania: prawo do używania budynku. Użytkownik ma więcej praw niż w przypadku umowy najmu, ale jednocześnie więcej obowiązków związanych z pracami remontowymi. Większość podatków jest należna od użytkownika, a nie od właściciela. Opłata za użytkowanie jest zwykle niższa niż dzierżawa tego samego budynku.

Zakup w ramach programu odroczonych terminów płatności: umożliwia Komisji zakup budynku i spłacanie jego ceny przez kilka lat (zwykle 27 lat). Prawa własności są przekazywane Komisji w dniu zakupu.

Przypisy

¹ Parlament, Rada, Komisja, Trybunał Sprawiedliwości, Europejski Trybunał Obrachunkowy, ESDZ, komitety (Europejski Komitet Regionów i Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny).

² EBC i EBI nie są uwzględnione w tej analizie, ponieważ roczne sprawozdania finansowe tych instytucji nie zawierają szczegółowych danych na temat wydatków budżetowych na budynki.

³ Łączna powierzchnia netto kondygnacji nadziemnych; bez EBC.

⁴ Źródło: Comparaison des coûts entre les Institutions dans le domaine immobilier, CPQBF, czerwiec 2005. Sprawozdanie nie obejmuje EBC.

⁵ „Powierzchnie biurowe” obejmują biura i pomieszczenia pomocnicze, takie jak korytarze, windy, toalety, restauracje itp.

⁶ Łączna powierzchnia netto kondygnacji nadziemnych.

⁷ Pełny wykaz i mapę budynków zajmowanych przez instytucje UE można znaleźć na stronie internetowej Komisji: urzędowa organizacyjna baza danych Unii Europejskiej (http://europa.eu/whoiswho/public/index.cfm?fuseaction=idea.hierarchy&nodeID=10).

⁸ Decyzja Prezydium z dnia 24 marca 2010 r.: „Potrzeby dotyczące nieruchomości i średnioterminowa polityka nieruchomości Parlamentu Europejskiego”.

⁹ Wysłuchanie publiczne Komisji Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego: „Oszczędność kosztowa polityki gospodarowania budynkami UE” w dniu 18 listopada 2013 r.

¹⁰ COM(2007)501 final z dnia 5 września 2007 r.: Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie polityki w zakresie budynków służb Komisji w Brukseli i Luksemburgu.

¹¹ Sprawozdanie z zarządzania z 2017 r., załącznik 5 – Sprawozdanie dla organu budżetowego: „Zaktualizowany plan inwestycji w budynki na lata 2017‑2022”.

¹² Niektóre zasady są stosowane, chociaż nie zostały określone w dokumentach opisujących strategie instytucji dotyczące nieruchomości.

¹³ Na mapie nie uwzględniono magazynu należącego do Komisji, znajdującego się przy Chaussée de Vilvorde 140-142 w Neder-Over-Heembeek (Bruksela).

¹⁴ Na podstawie łącznej powierzchni netto kondygnacji nadziemnych.

¹⁵ Instytucje uznają długoterminową dzierżawę z opcją zakupu (dzierżawa wieczysta) za własność, chociaż w większości przypadków nie skorzystały jeszcze z opcji zakupu.

¹⁶ Źródło: Comparaison des coûts entre les Institutions dans le domaine immobilier, CPQBF, czerwiec 2005, i dane przekazane przez EBC.

¹⁷ Międzyinstytucjonalna Grupa Robocza ds. Infrastruktury, Logistyki i Usług Wewnętrznych w Brukseli i Międzyinstytucjonalna Grupa Robocza ds. Koordynacji w zakresie Nieruchomości w Luksemburgu.

¹⁸ Na przykład magazyn międzyinstytucjonalny na obrzeżach Brukseli wykorzystywany wspólnie przez Komisję i Radę.

¹⁹ Na przykład po tym, jak Komisja opuściła budynek SDME w Brukseli, Parlament zdołał wynegocjować lepszą cenę za budynek, aby zaspokoić swoje potrzeby. ESDZ prowadzi obecnie negocjacje w sprawie budynków SCAN, które Komisja również opuściła. Parlament przejął dzierżawę budynku GEOS w Luksemburgu od Trybunału Sprawiedliwości i przekazał EBI dzierżawę poprzedniego budynku (President). Trybunał Sprawiedliwości podnajmuje tymczasowo nadwyżkę wolnej powierzchni EBI, Europejskiemu Trybunałowi Obrachunkowemu i Centrum Tłumaczeń dla Organów Unii Europejskiej.

²⁰ Nowe metody pracy wymagają opracowania specjalnych narzędzi w trzech głównych obszarach: zasoby ludzkie / kultura organizacji (w tym podejście nastawione na dostosowanie sposobu pracy do charakteru wykonywanych zadań, polityka telepracy i ocena pracowników), technologie informacyjne i komunikacyjne (elektroniczna, niezawodna infrastruktura informatyczna) i przestrzeń biurowa (ciche pomieszczenia, miejsca do wspólnej pracy, układ biur itp.).

²¹ Możliwość wykonywania pracy naprzemiennie w ramach telepracy i w biurze, o ile to możliwe.

²² MO15, MERO, CSM1.

²³ Drosbach i Euroforum.

²⁴ Martens i KAD.

²⁵ Art. 3 Protokołu (nr 7) w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej (TFUE).

²⁶ Zwolnienie z podatku w formie umorzenia lub zwrotu.

²⁷ Państwo ma prawo pierwokupu tych budynków.

²⁸ Na podstawie badań technicznych z 2013 r., które wykazały większe ryzyko związane z obecnością azbestu w budynku niż wcześniej zakładano.

²⁹ Grossmarkthalle, dawna hala targowa we Frankfurcie wpisana na listę zabytków, wybudowana w 1928 r.

³⁰ KAD II, Martens, SQM.

³¹ MERO, MO15, PLB3, L15, ORBN, ARIA, LACC, JMO II, Drosbach D.

³² ORBN, JMO II, Drosbach D.

³³ Art. 134 ust. 1 zasad stosowania rozporządzenia finansowego.

³⁴ Zgodnie z art. 121 zasad stosowania rozporządzenia finansowego zamówienia dotyczące nieruchomości obejmują kupno, długoterminową dzierżawę, prawo użytkowania, leasing, najem lub kupno na raty gruntu, istniejących budynków lub innych nieruchomości, z opcją zakupu lub bez takiej opcji.

³⁵ W przypadku budynku ORBAN odstępstwo uzasadniono ponadto pilną potrzebą zaspokojenia zapotrzebowania na powierzchnię biurową, co wynikało z tego, że nie można było zakończyć negocjacji w sprawie budynku, który został początkowo wybrany.

³⁶ Zgodnie z art. 179 ust. 3 rozporządzenia finansowego obowiązującego do końca 2012 r. i z art. 203 ust. 5 rozporządzenia finansowego obowiązującego od stycznia 2013 r.

³⁷ Art. 203 ust. 8 rozporządzenia finansowego. Przepis ten nie ma zastosowania do EBC.

³⁸ Szczegółowa konwencja została podpisana w marcu 2008 r.; do dnia 31 grudnia 2010 r. wypłacono kwotę 235 mln euro.

³⁹ Sprawozdanie z kontroli wewnętrznej „Zakup budynku Résidence Palace” z dnia 8 czerwca 2011 r.

⁴⁰ CJ4 (2001‑2008) Remont budynku Palais i czwarta rozbudowa budynków Trybunału Sprawiedliwości (Anneau, Galeria, Wieża A, Wieża B); CJ8 (2006‑2013) Remont i modernizacja budynków przyległych (Erasmus = budynek A, Thomas More = budynek B i budynek C); CJ9 (2013 r. – w realizacji) piąta rozbudowa – trzecia wieża.

⁴¹ Pełny harmonogram prac w ramach projektu jest dostępny na stronie internetowej Rady (http://www.consilium.europa.eu/pl/contact/address/council-buildings/europa-building/timeline-europa-building/).

⁴² Konwencja przewidywała możliwość polubownego uzgodnienia ostatecznej ceny projektu w oparciu o dokumenty uzupełniające przekazane przez państwo, przeanalizowane i zatwierdzone przez Radę. Pozwoliło to Radzie wynegocjować cenę, która następnie stała się ostateczna i została zwolniona ze wszystkich przeszłych, obecnych i przyszłych zobowiązań.

⁴³ Większość tych zmian wynikała z nowego formatu Rady Europejskiej oraz utworzenia stanowiska przewodniczącego ze specjalnymi uprawnieniami w zakresie reprezentacji Unii względem państw trzecich. Były to skutki traktatu lizbońskiego. Znaczne opóźnienia spowodowane zostały ponadto przez odwołanie do Sądu Pierwszej Instancji wniesione przez jednego z niewybranych oferentów w postępowaniu o udzielenie zamówienia, jak również wykrycie znacznego zanieczyszczenia gruntów i zwiększone wymogi bezpieczeństwa.

⁴⁴ Kwota w cenach z 2005 r. obejmująca jedynie koszty budowy.

⁴⁵ Kwota jedynie za roboty budowlane w cenach z 2012 r., z wyłączeniem opłat dla architektów, kosztów opracowania projektu i kosztów ewentualnej modernizacji obecnego budynku KAD.

⁴⁶ Szacunki te opierają się na ostatnim znanym harmonogramie przekazanym przez Komisję, dotyczącym opuszczenia wynajmowanych budynków i przeniesienia pracowników do budynku JMO II.

⁴⁷ Na podstawie założeń przyjętych przez Komisję w 2013 r., w momencie podpisania umowy ramowej z władzami Luksemburga.

⁴⁸ Na przykład w raporcie GPI 480 przedstawiono informacje na temat powierzchni wszystkich nieruchomości, według lokalizacji, w podziale na powierzchnię biurową / konkretne pomieszczenia / obiekty.

⁴⁹ Definicje są zawarte w „Kodeksie pomiarowym mającym zastosowanie do budynków Komisji w Brukseli”.

⁵⁰ Chociaż EBC nie uczestniczy w tym porozumieniu, stosuje te same standardy.

⁵¹ Na przykład Rada ujmuje małe sale konferencyjne w najniższej podkategorii powierzchni biurowych, podczas gdy inne instytucje UE (Komisja, Parlament, Trybunał Sprawiedliwości) tego nie robią.

⁵² Rada, Trybunał Sprawiedliwości, Komisja (OIL).

⁵³ Sprawozdanie roczne dotyczące polityki nieruchomości sporządzone zgodnie z art. 203 ust. 3 rozporządzenia finansowego (nie ma zastosowania do EBC).

⁵⁴ Sprawozdania roczne Rady, Komisji i Trybunału Sprawiedliwości dotyczące polityki nieruchomości są dostępne publicznie.

⁵⁵ Komunikat prasowy z 2975. posiedzenia Rady Unii Europejskiej (sprawy gospodarcze i finansowe (budżet)) w Brukseli w dniu 18 listopada 2009 r., s. 15 (http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-09-333_pl.htm).

⁵⁶ „Skonsolidowane informacje dotyczące polityki nieruchomości dostarczone przez instytucje europejskie wraz z projektem budżetu na rok 2011”, 20 maja 2010 r.

⁵⁷ W tym dane uzyskane z Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, ESDZ, komitetów i EBI.

⁵⁸ Zespół budynków Palais (Anneau, Wieża A, Wieża B, Galeria) i budynki przyległe (Erasmus, Thomas More, budynek C).

⁵⁹ W przypadku EBC różnica między współczynnikiem obliczonym na podstawie zainstalowanych stanowisk pracy (12 m² na osobę) a współczynnikiem opartym na faktycznie zajmowanych stanowiskach pracy (16 m² na osobę) wynika z przestrzeni o charakterze buforowym na poziomie 18% zainstalowanych stanowisk pracy na koniec 2016 r.

⁶⁰ Roczny plan zarządzania OIB 2017. OIB nie określa, czy cel obejmuje wolne biura i przestrzeń buforową.

⁶¹ B-28, CSM1, L-15, J-54, MO-59.

⁶² Źródło: Raport JLL dotyczący rynku powierzchni biurowej za IV kwartał 2016 r.

⁶³ MERO, MO15, PLB3, L15, ORBN.

⁶⁴ SQM.

⁶⁵ ARIA, LACC, Drosbach D.

⁶⁶ Rada nie wynajmuje żadnych budynków biurowych.

⁶⁷ Budynki o odsetku powierzchni biurowej przekraczającym 20%.

⁶⁸ Kwota ta obejmuje koszt budynku oraz prac remontowych, nie obejmuje natomiast ceny gruntu.

⁶⁹ Parlament, Rada, Komisja, Trybunał Sprawiedliwości i EBC.

⁷⁰ Przestrzeń buforowa to przestrzeń zarezerwowana w celu zapewnienia pewnego stopnia elastyczności. Jest ona wykorzystywana w przypadku przeprowadzek, prac remontowych, nieprzewidzianego niewielkiego wzrostu liczby pracowników itp.

⁷¹ W lipcu 2014 r. Trybunał przedstawił analizę potencjalnych oszczędności w budżecie UE w przypadku scentralizowania działalności Parlamentu Europejskiego w Brukseli (www.eca.europa.eu).

⁷² Łączna powierzchnia dla wszystkich budynków w portfelu jednej instytucji lub łączna powierzchnia dla wszystkich instytucji łącznie.

⁷³ Źródło: JLL Office Market Report, Luksemburg, IV kwartał 2015 r.

⁷⁴ Źródło: JLL Office Market Report, Luksemburg, IV kwartał 2015 r.

⁷⁵ Czynsz za powierzchnię biurową określony w umowie.

⁷⁶ Umowa użytkowania – prawo do używania budynku. Użytkownik ma więcej praw niż w przypadku umowy najmu, ale jednocześnie więcej obowiązków, jeżeli chodzi o prace remontowe. Większość podatków opłaca użytkownik, a nie właściciel. Opłata za użytkowanie jest zwykle niższa niż koszt dzierżawy tego samego budynku.

⁷⁷ Dzierżawa wieczysta – prawo korzystania z ziemi lub budynku w zamian za czynsz przez ustalony okres (według prawa belgijskiego nie mniej niż 27 lat i nie więcej niż 99 lat). Właściciel nie ma w zasadzie żadnego obowiązku dokonywać napraw lub konserwacji budynku. Dzierżawa wieczysta może zawierać opcję zakupu, po skorzystaniu z której najemca zyskuje pełne prawo własności.

⁷⁸ W praktyce w umowach najmu zazwyczaj ustala się wyższą cenę za metr kwadratowy powierzchni biurowej niż na przykład w przypadku archiwów i innych pomieszczeń pomocniczych. Cena za parking jest zwykle ustalana w przeliczeniu na miejsce parkingowe.

⁷⁹ Parlament, Rada, Komisja, Trybunał Sprawiedliwości i EBC.

Wydarzenie	Data
Zatwierdzenie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli	6.06.2017
Oficjalne przesłanie wstępnej wersji sprawozdania jednostkom kontrolowanym	19.07.2018
Przyjęcie ostatecznej wersji sprawozdania po postępowaniu kontradyktoryjnym	5.12.2018
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi we wszystkich językach	Parlament – 23.11.2018 Rada – 15.11.2018 Komisja – 30.11.2018 Trybunał Sprawiedliwości – 18.12.2018 Europejski Bank Centralny – 27.11.2018

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę V – Finansowanie Unii i administracja, której przewodniczy członek Trybunału Lazaros S. Lazarou. Kontrolą kierował członek Trybunału Jan Gregor, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Werner Vlasselaer, szef gabinetu; Bernard Moya, attaché; Bertrand Albugues, kierownik; Jana Janečková, koordynator zadania; Luis Rosa, były koordynator zadania, a także kontrolerzy: Cristina Jianu, Wiktor Szymczak i Andreas Duerrwanger.

Od lewej: Werner Vlasselaer, Bernard Moya, Andreas Duerrwanger, Jana Janečková, Jan Gregor, Wiktor Szymczak.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1623-4	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/764899	QJ-AB-18-033-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-1585-5	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/329614	QJ-AB-18-033-PL-Q

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pl.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.