Die Kommission leistet ihren Beitrag zur nuklearen Sicherheit in der EU, doch sind Aktualisierungen angezeigt

Zusammenfassung

I

In der EU bezeichnet der Begriff nukleare Sicherheit „die Erreichung ordnungsgemäßer Betriebsbedingungen, die Verhütung von Unfällen und die Abmilderung von Unfallfolgen, so dass die Arbeitskräfte und die Bevölkerung vor Gefahren durch ionisierende Strahlungen aus kerntechnischen Anlagen geschützt werden“. Die Verantwortung für die Sicherheit einer kerntechnischen Anlage obliegt in erster Linie dem Genehmigungsinhaber (Betreiber), welcher der Aufsicht der nationalen Regulierungsbehörde unterliegt.

II

In der EU wird die friedliche Nutzung der Kernenergie durch den Euratom-Vertrag von 1957 geregelt, durch den die Europäische Atomgemeinschaft gegründet wurde und der den rechtlichen Rahmen für ihre Zuständigkeiten und Tätigkeiten bildet. In neueren Euratom-Richtlinien werden Anforderungen an die nukleare Sicherheit, radioaktive Abfälle und abgebrannte Brennelemente sowie grundlegende Sicherheitsnormen festgelegt.

III

Im Rahmen seiner Prüfung untersuchte der Hof, wie gut die Kommission ihre Zuständigkeiten nutzte, um zur nuklearen Sicherheit in der EU beizutragen. Der Hof bewertete, wie die Kommission die Umsetzung der Euratom-Richtlinien in das nationale Recht der Mitgliedstaaten überwachte. Betrachtet wurden die Regelungen für die frühzeitige Benachrichtigung und den Informationsaustausch im Falle einer radiologischen Notstandssituation, bei der die Rolle der Kommission auf die Verwaltung des Systems beschränkt ist. Schließlich analysierte der Hof zwei Tätigkeiten der Kommission, die sich aus dem Euratom-Vertrag ergeben. Danach gibt sie zum einen Stellungnahmen zu Investitionsvorhaben im Nuklearbereich ab und hat zum anderen das Recht, die Arbeitsweise und Wirksamkeit der Einrichtungen der Mitgliedstaten zur ständigen Überwachung des Gehalts an Radioaktivität nachzuprüfen.

IV

Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass die Kommission insgesamt einen positiven Beitrag zur nuklearen Sicherheit in der EU geleistet hat. Sie sollte jedoch den Rechtsrahmen und ihre internen Leitlinien aktualisieren.

V

Die Kommission überwacht die Umsetzung der Euratom-Richtlinien inzwischen besser. Sie war auf die zwei jüngsten Richtlinien (die geänderte Richtlinie über nukleare Sicherheit und die Richtlinie zur Festlegung grundlegender Sicherheitsnormen) besser vorbereitet als auf die zu einem früheren Zeitpunkt erlassene Richtlinie über die Entsorgung radioaktiver Abfälle und abgebrannter Brennelemente.

VI

In dem vom Hof geprüften Zeitraum zog die Kommission die Ergebnisse der Peer-Review-Verfahren bei der Beurteilung, ob die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten mit den Euratom-Richtlinien übereinstimmen, als Informationsquelle heran. Nach Abschluss der Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfungen ist die Kommission dafür zuständig, die Ergebnisse der Peer Reviews zu überwachen.

VII

Der Hof stellte fest, dass die Kommission das System der Europäischen Gemeinschaft für den Informationsaustausch in radiologischen Notsituationen (ECURIE) gut verwaltet. Sie könnte die Nachbereitung gewonnener Erkenntnisse zwar verbessern, hat das System jedoch stetig weiterentwickelt, um sicherzustellen, dass es gut funktioniert und technisch auf dem neuesten Stand ist.

VIII

Die Kommission prüft Investitionsvorhaben im Nuklearbereich, um ihre Vereinbarkeit mit dem Euratom-Vertrag zu bewerten. Sie richtet eine unverbindliche Stellungnahme an den betreffenden Mitgliedstaat. Der Hof stellte fest, dass die für die Abgabe dieser Stellungnahmen derzeit geltenden Rahmenvorgaben den neuesten politischen, legislativen und technischen Entwicklungen nicht gerecht werden. Während beispielsweise bei vielen Reaktoren Investitionen für den Langzeitbetrieb (LTO) vorgenommen werden, um die kerntechnischen Anlagen über ihre ursprüngliche Auslegungslebensdauer hinaus nutzen zu können, geht aus den geltenden Rahmenvorgaben nicht klar hervor, ob diese Investitionen der Kommission angezeigt werden müssen.

IX

Die Prüfung ergab, dass die Verfahren, welche die Kommission anwendet, um die Stellungnahmen zu Investitionsvorhaben im Nuklearbereich auszuarbeiten und die Einrichtungen der Mitgliedstaaten zur ständigen Überwachung des Gehalts an Radioaktivität nachzuprüfen, einige Einschränkungen aufweisen. Die Verfahren der Kommission sind nicht hinreichend solide, um die Vollständigkeit, Einheitlichkeit und Kohärenz dieser Tätigkeiten zu gewährleisten.

X

Auf der Grundlage seiner Schlussfolgerungen unterbreitet der Hof Empfehlungen mit Schwerpunkt auf der Rolle der Kommission bei der Überwachung der Umsetzung der Euratom-Richtlinien, den Rahmenvorgaben für die Abgabe ihrer Stellungnahmen zu Investitionsvorhaben im Nuklearbereich und dem von ihr bei der Ausarbeitung der Stellungnahmen und der Durchführung der Überprüfungen der Einrichtungen zur Überwachung der Radioaktivität verfolgten Ansatz.

Einleitung

01

Ende 2018 betrieben 14 Mitgliedstaaten insgesamt 126 Kernreaktoren¹. In vier dieser Mitgliedstaaten befanden sich neue Reaktoren im Bau (siehe Abbildung 1).

02

2017 stammten 25 % des in der Europäischen Union (EU) erzeugten Stroms aus Kernkraftwerken². Der Anteil an Atomstrom ging im Zeitraum 2004-2017 um rund 18 % zurück.

Rechtlicher und organisatorischer Rahmen für die nukleare Sicherheit

03

Die Internationale Atomenergie-Organisation (IAEA) ist das zentrale zwischenstaatliche Forum für die internationale wissenschaftliche und technische Zusammenarbeit im Nuklearbereich. Sie ist Verwahrerin mehrerer wichtiger internationaler Übereinkommen, etwa des Übereinkommens über nukleare Sicherheit, des Übereinkommens über die frühzeitige Benachrichtigung bei nuklearen Unfällen und des Übereinkommens über Hilfeleistungen bei nuklearen Unfällen oder radiologischen Notfällen³. Die Sicherheitsstandards der IAEA geben grundlegende Prinzipien, Anforderungen und Empfehlungen zur Gewährleistung der nuklearen Sicherheit vor und dienen als weltweiter Referenzrahmen. Viele weitere Organisationen tragen zur nuklearen Sicherheit in der Welt und in Europa bei, darunter die Kernenergie-Agentur (NEA)⁴, der Verband der westeuropäischen Atomaufsichtsbehörden (WENRA), die Gruppe der europäischen Aufsichtsbehörden für nukleare Sicherheit (ENSREG)⁵ und der Weltverband der Kernkraftwerksbetreiber (WANO).

04

Jedes Land, das Kerntechnik einsetzt, ist für die nukleare Sicherheit verantwortlich. Den Regierungen obliegt die Regelung der nuklearen Sicherheit und die Betreiber kerntechnischer Anlagen sind für deren Sicherheit letztverantwortlich. Die einzelstaatliche Verantwortung für die nukleare Sicherheit kerntechnischer Anlagen ist das Grundprinzip, auf dem die Rechtsvorschriften für nukleare Sicherheit auf internationaler Ebene entwickelt wurden.

05

In der EU wird die friedliche Nutzung der Kernenergie durch den Euratom-Vertrag von 1957⁶ geregelt, durch den die Europäische Atomgemeinschaft (Euratom) gegründet wurde und der den rechtlichen Rahmen für ihre Zuständigkeiten und Tätigkeiten bildet. Obwohl der Europäischen Atomgemeinschaft dieselben Mitglieder angehören wie der EU und sie von den EU-Organen geleitet wird, ist sie eine eigenständige juristische Person.

06

Die Kommission betrachtet nukleare Tätigkeiten unter drei Gesichtspunkten: nukleare Sicherheit, nukleare Sicherungsmaßnahmen und nukleare Sicherung (siehe Kasten 1).

07

In der EU sind die Mitgliedstaaten für die Schaffung eines nationalen Gesetzes-, Vollzugs- und Organisationsrahmens für die nukleare Sicherheit verantwortlich. Die Verantwortung für die Sicherheit einer kerntechnischen Anlage obliegt in erster Linie dem Genehmigungsinhaber (Betreiber), welcher der Aufsicht der nationalen Regulierungsbehörde unterliegt.

08

Hauptaufgabe der Kommission im Bereich der nuklearen Sicherheit ist es, den Euratom-Rechtsrahmen weiterzuentwickeln und zu überwachen, wie die Rechtsakte in den Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werden. Ist die Kommission in ihrer Funktion als „Hüterin der Verträge“ der Auffassung, dass ein Mitgliedstaat gegen Euratom-Bestimmungen verstößt, kann sie ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten.

09

Der Kommission kommen im Zusammenhang mit der nuklearen Sicherheit und dem Strahlenschutz auch Rechte und Pflichten zu, die sich aus dem Euratom-Vertrag ergeben. Gemäß Artikel 35 Euratom-Vertrag hat die Kommission das Recht, die Arbeitsweise und Wirksamkeit der von den Mitgliedstaaten geschaffenen Einrichtungen zur ständigen Überwachung des Gehalts der Luft, des Wassers und des Bodens an Radioaktivität, nachzuprüfen. Die Kommission fasst die von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen über den in ihrem Hoheitsgebiet gemessenen Radioaktivitätsgehalt in der Umwelt zusammen⁹.

10

Die Kommission prüft von den Mitgliedstaaten geplante Investitionsvorhaben im Nuklearbereich auf ihre Vereinbarkeit mit dem Euratom-Vertrag. Gemäß dem in den Artikeln 41 bis 44 dieses Vertrags festgelegten Verfahren müssen Anleger Investitionsvorhaben in der Kernindustrie der Kommission anzeigen¹⁰. Die Kommission teilt dem betreffenden Mitgliedstaat dann ihre Stellungnahme (bzw. im Wortlaut des Artikels 43 Euratom-Vertrag ihre „Auffassung“) mit und legt eine Analyse der Investition vor.

11

Während für die Notfallvorsorge und -reaktion weiterhin die Mitgliedstaaten zuständig sind, betreibt, verwaltet und entwickelt die Kommission das System der Europäischen Gemeinschaft für den Informationsaustausch in radiologischen Notsituationen (ECURIE), das nach dem Tschernobyl-Unfall von 1986 eingerichtet wurde¹¹.

12

Zusätzlich zu ihrer aus dem Rechtsrahmen abgeleiteten Rolle erleichtert die Kommission den Dialog und die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten u. a. über die Gruppe der europäischen Aufsichtsbehörden für nukleare Sicherheit (ENSREG). Sie arbeitet mit Ländern außerhalb der EU zusammen, die Kernkraftwerke betreiben oder bauen, und schließt Vereinbarungen mit Drittländern über die Zusammenarbeit im Nuklearbereich. Außerdem arbeitet die Kommission mit internationalen Organisationen wie der IAEA und der NEA zusammen.

Die Euratom-Richtlinien bilden einen rechtsverbindlichen Rahmen für die nukleare Sicherheit

13

Gemäß dem Euratom-Vertrag kann die Europäische Atomgemeinschaft Sicherheitsnormen für den Gesundheitsschutz der Arbeitskräfte und der Bevölkerung festgelegen und durchsetzen¹². Nach Anhörung des Europäischen Parlaments legt der Rat der Europäischen Union die Grundnormen auf Vorschlag der Kommission fest¹³.

14

Seit 1959 – also seit kurz nach ihrer Gründung – legt die Europäische Atomgemeinschaft in Richtlinien die Grundnormen für den Gesundheitsschutz der Arbeitskräfte und der Bevölkerung gegen die Gefahren ionisierender Strahlung fest. Nach einem Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) aus dem Jahr 2002¹⁴, in dem die geteilte Zuständigkeit der Europäischen Atomgemeinschaft und der Mitgliedstaaten im Bereich der nuklearen Sicherheit anerkannt und klargestellt wurde, verabschiedete der Rat Rechtsvorschriften für diesen Bereich, und zwar 2009 betreffend die nukleare Sicherheit¹⁵ und 2011 betreffend die Entsorgung radioaktiver Abfälle und abgebrannter Brennelemente¹⁶. Die Richtlinie zur Festlegung grundlegender Sicherheitsnormen wurde regelmäßig auf den neuesten Stand gebracht, und die jüngste Aktualisierung enthält auch die Bestimmungen mehrerer früherer Richtlinien¹⁷.

Tabelle 1 – Jüngste Euratom-Richtlinien

Richtlinie über nukleare Sicherheit (NSD) 2009, geändert 2014	Richtlinie über die Entsorgung radioaktiver Abfälle und abgebrannter Brennelemente (RWD) 2011	Richtlinie zur Festlegung grundlegende Sicherheitsnormen (BSSD) 2013
Die Richtlinie über nukleare Sicherheit (NSD) beruht auf den Anforderungen an die nukleare Sicherheit des Übereinkommens über nukleare Sicherheit und der sicherheitstechnischen Grundsätze (Safety Fundamentals) der IAEA. Die Richtlinie wurde im Juli 2014 im Lichte der aus dem Unfall im Kernkraftwerk Fukushima im Jahr 2011 und den Ergebnissen der Risiko- und Sicherheitsbewertungen („Stresstests“) von Kernkraftwerken in der EU gewonnenen Erkenntnisse geändert. Die geänderte Richtlinie stärkt die Befugnisse und Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden. Mit der Richtlinie wird ein übergeordnetes, EU-weites Sicherheitsziel festgelegt, um Unfälle zu vermeiden und im Fall eines Unfalls dessen Auswirkungen abzumildern und frühe und große Freisetzungen von radioaktivem Material zu verhindern.	Gemäß der Richtlinie über die Entsorgung radioaktiver Abfälle und abgebrannter Brennelemente (RWD) müssen die Mitgliedstaaten über eine nationale Politik verfügen, aus der hervorgeht, wie sie die Entsorgung radioaktiver Abfälle und abgebrannter Brennelemente aus zivilen kerntechnischen Tätigkeiten umzusetzen beabsichtigen. Die Mitgliedstaaten müssen nationale Programme aufstellen, mit denen die jeweilige nationale Politik in konkrete Aktionspläne überführt wird. Sie müssen ferner einen nationalen Gesetzes-, Vollzugs- und Organisationsrahmen („nationaler Rahmen“) schaffen sowie eine unabhängige zuständige Regulierungsbehörde einrichten.	In der Richtlinie zur Festlegung grundlegender Sicherheitsnormen (BSSD) von 2013 werden die grundlegenden Sicherheitsnormen für den Strahlenschutz von Arbeitskräften, Patienten und der Bevölkerung sowie Obergrenzen für die maximale Strahlendosis für alle Expositionssituationen (bestehende, geplante und Notfall-Expositionssituation) festgelegt. In der neuen Richtlinie wurden die Bestimmungen mehrerer früherer Richtlinien berücksichtigt und aktualisiert sowie neue Bestimmungen hinzugefügt, darunter jene über die Notfallvorsorge und -reaktion, die auf einigen Erkenntnissen beruhen, die aus dem Unfall im Kernkraftwerk Fukushima im Jahr 2011 gewonnen wurden.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

15

Gemäß der Richtlinie über nukleare Sicherheit (NSD)¹⁸ und der Richtlinie über die Entsorgung radioaktiver Abfälle und abgebrannter Brennelemente (RWD)¹⁹ müssen drei Arten von Peer Reviews regelmäßig durchgeführt werden (siehe Kasten 2). Diese Prüfungen durch internationale Experten bieten eine Gelegenheit, berufliche Erfahrungen sowie gewonnene Erkenntnisse und bewährte Vorgehensweisen in Form von Ratschlägen von Experten auszutauschen, mit dem Ziel einer kontinuierlichen Verbesserung der nuklearen Sicherheit.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

16

Im Rahmen der Prüfung wurde beurteilt, wie gut die Kommission ihre Zuständigkeiten nutzte, um zur nuklearen Sicherheit in der EU beizutragen. Der Hof untersuchte, wie die Kommission

1. die Umsetzung der drei jüngsten Euratom-Richtlinien in nationales Recht überwacht hat;
2. die Regelungen über die frühzeitige Benachrichtigung und den beschleunigten Informationsaustausch im Fall einer radiologischen Notstandssituation gehandhabt hat;
3. zur Verbesserung der nuklearen Sicherheit durch ihre Stellungnahmen zu Investitionsvorhaben beigetragen hat;
4. ihre Stellungnahmen zu Investitionsvorhaben vorbereitet und die Arbeitsweise der von den Mitgliedstaaten geschaffenen Einrichtungen zur Überwachung der Radioaktivität nachgeprüft hat.

17

Der Hof konzentrierte sich auf die von der Kommission basierend auf ihren Befugnissen und Zuständigkeiten durchgeführten Tätigkeiten. Eine Analyse des internationalen Rahmens für nukleare Sicherheit oder seiner Anwendung in den Mitgliedstaaten war ebenso wenig Gegenstand der Prüfung wie die Betrachtung der technischen Aspekte der nuklearen Sicherheit. Notfallvorsorge und -reaktion wurden nur insoweit betrachtet, als die Rolle der Kommission bei der Verwaltung des EU‑Systems für frühzeitige Benachrichtigung (ECURIE) betroffen ist. Nukleare Sicherung und nukleare Sicherungsmaßnahmen fielen nicht in den Prüfungsumfang. Bei seiner Prüfung betrachtete der Hof den Zeitraum bis Ende Juli 2019.

18

Der Hof überprüfte den rechtlichen Rahmen sowie einschlägige Politiken, Strategien, Normen und Übereinkommen. Er untersuchte die Verfahren der Kommission, ihre internen Strategien und Leitlinien, die den Mitgliedstaaten an die Hand gegebenen Orientierungshilfen, die Instrumente, Arbeitspapiere, den Informationsaustausch, den Schriftverkehr sowie Sitzungsprotokolle. Außerdem wurden Berichte, Studien, interne und externe Bewertungen und andere relevante Unterlagen gesichtet und vier Stellungnahmen der Kommission zu Investitionsvorhaben im Nuklearbereich analysiert. Der Hof befragte Bedienstete der Generaldirektion Energie und der Gemeinsamen Forschungsstelle (JRC) der Kommission und erörterte Fragen der nuklearen Sicherheit mit Experten internationaler Organisationen.

Bemerkungen

Die Kommission überwacht die Umsetzung der Euratom‑Richtlinien besser

19

Es ist Aufgabe der Kommission, die Umsetzung und Anwendung der Euratom-Richtlinien zu überwachen sowie Maßnahmen zur Förderung und Durchsetzung ihrer Einhaltung zu ergreifen. Zu diesem Zweck führt die Kommission Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfungen durch (siehe Abbildung 2).

20

Werden bei den Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfungen Verstöße festgestellt, kann die Durchsetzung über das in Abbildung 3 beschriebene Vertragsverletzungsverfahren erfolgen.

21

Der Hof untersuchte die Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfungen der Kommission in Bezug auf die drei jüngsten Euratom-Richtlinien²⁰, um zu beurteilen, wie die Kommission die Umsetzung überwachte. Er analysierte, ob die Kommission das Verfahren erleichterte, koordinierte und beaufsichtigte, die Überprüfungen zeitnah durchführte, Fälle von Verstößen weiterverfolgte und Maßnahmen einleitete.

22

Da das Datum des Inkrafttretens und die Umsetzungsfrist in jeder Richtlinie anders sind, befanden sich die Überprüfungen der Kommission zum Zeitpunkt der Prüfung in unterschiedlichen Stadien (siehe Abbildung 4).

Die Kommission war auf die beiden neueren Richtlinien besser vorbereitet

23

Die Kommission kann zusätzlich zur Überwachung und Durchsetzung weitere Instrumente entwickeln, um den Mitgliedstaaten die ordnungsgemäße und zeitnahe Umsetzung der Richtlinien zu erleichtern. Bei den beiden neueren Richtlinien (BSSD und geänderte NSD) war die Zahl der Mitgliedstaaten, die ihre Umsetzungsmaßnahmen fristgerecht mitteilten, größer als bei der RWD (siehe Tabelle 2).

Tabelle 2 – Anzahl der Mitgliedstaaten, die die Richtlinien fristgerecht umsetzten

	Richtlinie über die Entsorgung radioaktiver Abfälle (RWD)	Richtlinie über nukleare Sicherheit (NSD)	Richtlinie zur Festlegung grundlegende Sicherheitsnormen (BSSD)
Umsetzungsfrist	23.8.2013	15.8.2017	6.2.2018
Mitteilungen vor Ablauf der Frist oder Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren wegen Nichtmitteilung	17	24	21

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Kommission.

24

Der Hof stellte fest, dass drei Faktoren zur schnelleren Umsetzung der NSD und der BSSD beigetragen haben: die Bewertungen des Umsetzungsrisikos, die den Mitgliedstaaten übermittelten Erinnerungen sowie die wesentlichen Strategiepapiere, die eher angenommen wurden als bei der zu einem früheren Zeitpunkt erlassenen Richtlinie. Die Kommissionsdienststellen

• erstellten die Bewertungen des Umsetzungsrisikos für die NSD und die BSSD ein Jahr bzw. zwei Jahre vor Ablauf der Umsetzungsfrist (siehe Abbildung 5); für die RWD nahm die Kommission hingegen keine Risikobewertung im Vorgriff auf mögliche Umsetzungsprobleme vor;
• übermittelten den Mitgliedstaaten rund ein Jahr vor Ablauf der Umsetzungsfrist (siehe Abbildung 5) Schreiben, um sie an ihre Verpflichtung zur rechtzeitigen Mitteilung ihrer Maßnahmen zu erinnern; bei der RWD übermittelte die Kommission kein Erinnerungsschreiben;
• billigten die wesentlichen Strategiepapiere zur NSD und BSSD zwischen 4 Monaten und einem Jahr vor Ablauf der Umsetzungsfrist (siehe Abbildung 5). Die Strategien für die Bewertung der Umsetzung und Durchführung der beiden Richtlinien umfassen die für Überprüfung der Umsetzung geplanten Maßnahmen. Die Strategien trugen dazu bei, Probleme bei der Umsetzung der Richtlinien vorwegzunehmen und zu lösen und sahen ein breites Spektrum an Instrumenten zur Förderung der Einhaltung der Rechtsvorschriften vor, das den Mitgliedstaaten deren ordnungsgemäße und zeitnahe Anwendung ermöglichte (Einzelheiten sind Tabelle 3 zu entnehmen). Die Auslegungsleitlinien erleichterten der Kommission ihre Tätigkeit im Zusammenhang mit der Dokumentation ihrer Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfungen. Im Fall der RWD stellte die Kommission die interne Strategie erst zwei Jahre nach und die Auslegungsleitlinien vier Jahre nach Ablauf der Umsetzungsfrist bereit.

Tabelle 3 – Erleichterung der Umsetzung durch Einsatz von Instrumenten zur Förderung der Einhaltung der Rechtsvorschriften

Richtlinie über die Entsorgung radioaktiver Abfälle und abgebrannter Brennelemente (RWD)	Richtlinie über nukleare Sicherheit (NSD)	Richtlinie zur Festlegung grundlegende Sicherheitsnormen (BSSD)
Ein Workshop im Vorfeld der Umsetzung Videokonferenzen mit den Mitgliedstaaten Sitzungen mit den Mitgliedstaaten EU-Pilotverfahren	Dialoge mit den Mitgliedstaaten über die Umsetzung und Durchführung Workshops und bilaterale Treffen im Vorfeld der Umsetzung Zusammenarbeit mit Interessenträgern, darunter nationalen Behörden und zivilgesellschaftlichen Gruppen Erörterungen im Rahmen der ENSREG	Dialoge mit den Mitgliedstaaten über die Umsetzung und Durchführung Workshops und bilaterale Treffen im Vorfeld der Umsetzung Analyse der einzelstaatlichen Umsetzungsstrategien durch die Kommission vor Ablauf der Umsetzungsfrist Gesprächsrunden und Seminare

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Kommission.

Die Richtlinie über die Entsorgung radioaktiver Abfälle und abgebrannter Brennelemente wurde nicht in allen Mitgliedstaaten ordnungsgemäß umgesetzt

25

Die Kommission benötigte 57 Monate, um die Konformitätsüberprüfung der RWD abzuschließen (Anhang I, Tabelle 2) und lag damit deutlich über dem in ihrem Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung festgelegten Richtwert von 16‑24 Monaten²¹. Dies ist teilweise auf die verzögerte Umsetzung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten sowie auf die unvollständigen Umsetzungsmaßnahmen zurückzuführen.

26

Nach Abschluss der Konformitätsüberprüfung leitete die Kommission 15 Vertragsverletzungsverfahren ein (Beispiele für die RWD-Bestimmungen, die von den Mitgliedstaaten am häufigsten nicht ordnungsgemäß umgesetzt wurden, sind Anhang II zu entnehmen). Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes – 13 Monate nach Einleitung dieser Verfahren – waren nur zwei davon abgeschlossen. Folglich hatten 13 Mitgliedstaaten die RWD fast sechs Jahre nach Ablauf der Umsetzungsfrist noch nicht ordnungsgemäß umgesetzt (siehe Anhang I, Tabelle 2). Desgleichen hatte ein Mitgliedstaat fast vier Jahre nach Ablauf der diesbezüglichen Frist kein nationales Programm angenommen, und im Fall 17 anderer Mitgliedstaaten stimmten die angenommenen Programme nach Ansicht der Kommission nicht mit der Richtlinie überein (siehe Anhang I, Tabelle 3).

27

Die Kommission übt bei der Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen einen Mitgliedstaat und bei der Verfolgung eines offenen Verfahrens ihre Ermessensbefugnisse aus²². Sie hat jedoch eine Liste vorrangig zu bearbeitender Vertragsverletzungsfälle aufgestellt und Richtwerte für die zügige Bearbeitung dieser Fälle festgelegt²³. Die Kommission behandelt u. a. Fälle prioritär, in denen Mitgliedstaaten ihre Umsetzungsmaßnahmen nicht mitgeteilt oder Richtlinien nicht ordnungsgemäß umgesetzt haben. Sie hat sich als Richtwert gesetzt, Fälle von Nichtmitteilung binnen 12 Monaten abzuschließen oder den Gerichtshof der Europäischen Union anzurufen²⁴. Dieser Richtwert gilt ab der Übermittlung des Aufforderungsschreibens.

28

Der Hof stellte fest, dass die Kommission im Kontext der RWD bei fünf der 13 eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren den Richtwert von 12 Monaten für die Bearbeitung von Fällen von Nichtmitteilung überschritten hat. Wie aus Anhang I, Tabelle 1 hervorgeht, benötigte die Kommission mehr als zwei Jahre, um in den beiden Fällen, in denen sie eine mit Gründen versehene Stellungnahme abgegeben hat, das Vorverfahren (vom Aufforderungsschreiben bis zu der mit Gründen versehenen Stellungnahme) voranzubringen.

Die Kommission berücksichtigt die Ergebnisse der Peer Reviews

29

In dem vom Hof geprüften Zeitraum zog die Kommission die Ergebnisse der Peer-Review-Verfahren bei der Beurteilung, ob die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten mit den Euratom-Richtlinien übereinstimmen, als Informationsquelle heran. So wird in der Strategie für die Umsetzung und Durchführung der NSD auf die Ergebnisse der Peer Reviews verwiesen, und in den Auslegungsleitlinien für die NSD dargelegt, welche Rolle die Peer-Review-Berichte bei der Compliance-Bewertung spielen.

30

Die Kommission kann als Beobachterin an Sachverständigenprüfungen teilnehmen und hat von dieser Möglichkeit gelegentlich auch Gebrauch gemacht. Sie trägt in ihrer Funktion als Mitglied der ENSREG auch zum Follow-up der Peer Reviews bei. Nach Abschluss der Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfungen ist die Kommission dafür zuständig, die Ergebnisse der Peer Reviews zu überwachen.

Die EU-Regelungen über die frühzeitige Benachrichtigung und den beschleunigten Informationsaustausch werden von der Kommission gut verwaltet

31

Die Kommission verwaltet, betreibt und entwickelt das ECURIE-System, mit dem die Entscheidung des Rates²⁵ über Gemeinschaftsvereinbarungen für den beschleunigten Informationsaustausch im Fall einer radiologischen Notstandssituation umgesetzt wird. Der Hof bewertete, wie gut die Kommission diese Vereinbarungen verwaltet, indem er untersuchte, ob sie sicherstellt, dass das System den Erwartungen entspricht (insbesondere, ob die aus der Ratsentscheidung erwachsenden Verpflichtungen erfüllt sind), ob sie die Abläufe regelmäßig bewertet, Schwachstellen/potenzielle Schwachstellen erkennt und angemessen überwacht und die Systeme in regelmäßigen Abständen testet.

32

Gemäß der Ratsentscheidung muss ein Mitgliedstaat die Kommission und alle anderen potenziell von einem Vorkommnis betroffenen Mitgliedstaaten unverzüglich anhand einer Warnmeldung im ECURIE-System benachrichtigten²⁶. Außerdem muss die Kommission sämtliche ihr zugehenden Informationen über jeden signifikanten Anstieg der Radioaktivitätswerte oder über nukleare Unfälle in Drittländern an alle Mitgliedstaaten weiterleiten²⁷. Die Mitgliedstaaten können auch freiwillige dringende Benachrichtigungen übermitteln, um Informationen auszutauschen. Die Kommission leitet die über das ECURIE-System übermittelten Informationen rund um die Uhr an alle ECURIE-Kontaktstellen weiter.

33

Auch wenn die Notfallvorsorge und -reaktion eine nationale Zuständigkeit sind, müssen alle Mitgliedstaaten an ECURIE teilnehmen. Drittländer können die Teilnahme auf freiwilliger Basis beantragen²⁸. Die Anforderungen im Rahmen der Gemeinschaftsvereinbarungen hindern die Mitgliedstaaten nicht daran, eigene zusätzliche Vereinbarungen zu treffen, etwa nationale, bilaterale oder multilaterale Absprachen über den Austausch von Informationen über eine Notstandssituation oder die Zusammenarbeit.

34

Sobald ein Teilnehmerstaat eine ECURIE-Warnmeldung übermittelt, prüft die Kommission deren Echtheit und leitet sie an alle ECURIE-Länder weiter. Nach der Erstmeldung müssen die Mitgliedstaaten die Kommission in angemessenen Zeitabständen über die von ihnen geplanten Maßnahmen und die gemessenen Radioaktivitätswerte in Kenntnis setzen. Die Kommission bewertet weder den Inhalt der Meldung noch entscheidet sie, ob eine Benachrichtigung über eine Notstandssituation erfolgen sollte, denn dies fällt in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Aufgabe der Kommission ist es, für einen zügigen Informationsaustausch zu sorgen²⁹.

35

Die Kommission hat ECURIE durch die webbasierte Europäische Plattform zum Austausch radiologischer Daten (European Radiological Data Exchange Platform, EURDEP) ergänzt, die Behörden radiologische Überwachungsdaten beinahe in Echtzeit liefert. Das EURDEP-Tool ist Teil von ECURIE und soll die Bereitstellung bestimmter Informationen erleichtern³⁰. Dabei kommt ihm auch die bestehende nationale Infrastruktur in Form der nationalen Überwachungsstationen und des Überwachungsnetzes zugute. Die Teilnahme ist für EU-Mitgliedstaaten verpflichtend, für Drittländer freiwillig. Auf einer frei zugänglichen Website kann die Öffentlichkeit grafische Informationen über die Radioaktivitätswerte in dem von EURDEP abgedeckten Gebiet sehen.

36

Die ECURIE-Vereinbarungen werden in Sitzungen der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten getroffen, erörtert und überprüft³¹. Die Kommission hat diese Sitzungen durchschnittlich alle zwei Jahre anberaumt. Bei diesen Sitzungen werden auch die gewonnenen Erkenntnisse und erkannten Probleme behandelt. Die vereinbarten Änderungen werden in der ECURIE-Kommunikationsanweisung dokumentiert, in der die Verfahren festgelegt sind, auf die sich die Kommission und die Mitgliedstaaten verständigt haben³².

37

Der Hof stellte fest, dass die Kommission das ECURIE-System stetig weiterentwickelt hat, um sicherzustellen, dass es gut funktioniert und technisch auf dem neuesten Stand ist. Die Kommission hat Abläufe vereinbart und gibt den Nutzern Instruktionen an die Hand. Sie organisiert regelmäßig Übungen zur Erprobung der Vereinbarungen³³. Sie hat Überprüfungen des ECURIE-Systems vorgenommen oder in Auftrag gegeben, um es zu bewerten und zu verbessern. Die Kommission hat ECURIE in Abstimmung mit dem USIE-System (Unified System for Information Exchange in Incidents and Emergencies) der IAEA entwickelt. Das ECURIE-System hat sich auch in konkreten Anwendungsfällen bei Übermittlung von Warnmeldungen durch Mitgliedstaaten als technisch funktionsfähig erwiesen³⁴.

38

Der Hof stellte jedoch ebenfalls fest, dass die Kommission bestimmte verbesserungswürdige Schlüsselbereiche, die sie bei der Bewertung der Vereinbarungen ermittelt hatte, nicht weiterverfolgte. So haben Erfahrungen mit echten ECURIE-Warnmeldungen gezeigt, wie wichtig die öffentliche Kommunikation ist und dass sie Teil der ECURIE-Übungen sein sollte. Außerdem erkannte die Kommission, dass den nationalen Behörden und ihren eigenen Bediensteten ein regelmäßiges ECURIE-Trainingsprogramm angeboten werden muss. Die Prüfung ergab, dass die Kommission in diesen Bereichen kaum Fortschritte erzielt hat, obwohl sie sie als wichtig einstuft.

Die Stellungnahmen der Kommission zu Investitionsvorhaben tragen zur Verbesserung der nuklearen Sicherheit bei

39

Personen und Unternehmen (Investoren), die zur Kernindustrie gehören, müssen der Kommission Investitionsvorhaben für neue Anlagen sowie für Ersatzanlagen oder Umstellungen spätestens drei Monate vor Abschluss der ersten Lieferverträge anzeigen. Sollen die Arbeiten vom Investor durchgeführt werden, muss die Mitteilung drei Monate vor Beginn der Arbeiten erfolgen.

40

Welche Investitionsvorhaben und welche Informationen die Investoren der Kommission mitteilen müssen, ist in zwei Verordnungen festgelegt. In der Verordnung (Euratom) Nr. 2587/1999 des Rates sind die Arten von Vorhaben aufgeführt, die der Kommission anzuzeigen sind, sowie für jede Art von Vorhaben die Höhe der Ausgaben, ab denen Anzeigepflicht besteht. In der Verordnung (EG) Nr. 1209/2000 der Kommission ist festgelegt, was die Anzeige enthalten muss.

41

Gemäß Artikel 43 des Euratom-Vertrags erörtert die Kommission mit den Investoren „alle Gesichtspunkte“ der Investitionsvorhaben, die mit den Zielen des Vertrags in Zusammenhang stehen. Im Anschluss an diese Erörterung übermittelt die Kommission dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Stellungnahme. Weder im Euratom‑Vertrag noch in den daraus abgeleiteten Rechtsvorschriften werden Fristen für die Analyse der Vorhaben durch die Kommission vorgegeben.

42

Die Stellungnahmen der Kommission zu Investitionsvorhaben im Nuklearbereich sind nicht rechtsverbindlich³⁵. Für ein Euratom-Darlehen kommt jedoch nur ein Vorhaben infrage, das von der Kommission „befürwortet“ wurde³⁶.

In den Stellungnahmen wird die Übereinstimmung der Investitionen mit den rechtlichen Anforderungen bewertet und es werden Verbesserungsvorschläge unterbreitet

43

Im Zeitraum 2000-2018 hat die Kommission 75 Stellungnahmen angenommen. Sie kam in allen Stellungnahmen zu dem Schluss, dass die Investitionen mit den Zielen des Vertrags in Einklang standen, in einigen Fällen unter bestimmten Voraussetzungen, die in der Stellungnahme erläutert wurden.

44

Der Hof untersuchte vier Stellungnahmen der Kommission zu Investitionsvorhaben in der Kernindustrie, um zu beurteilen, ob die Kommission das im Euratom-Vertrag³⁷ und den daraus abgeleiteten Rechtsvorschriften³⁸ festgelegte Verfahren befolgt und ob sie sich vergewissert, dass das Vorhaben allen sich aus dem Euratom-Vertrag ergebenden einschlägigen Verpflichtungen hinsichtlich der nuklearen Sicherheit gerecht wird. Der Hof wählte die jüngsten Stellungnahmen der Kommission aus, wobei er die Relevanz (Art) und Wesentlichkeit des Investitionsvorhabens berücksichtigte.

45

Der Hof stellte fest, dass die Kommission in allen vier Stellungnahmen analysiert hatte, ob das Vorhaben allen sich aus dem Euratom-Vertrag ergebenden Verpflichtungen hinsichtlich der nuklearen Sicherheit gerecht wird. Die Kommission überprüft, ob bei dem Investitionsvorhaben die Einhaltung der Ziele im Bereich der nuklearen Sicherheit von Anfang an gewährleistet ist. Die in den Stellungnahmen formulierten Empfehlungen stützen sich auf wissenschaftliche Belege und werden mit dem Investor erörtert.

46

In zwei Stellungnahmen³⁹ verweist die Kommission beispielsweise auf

• die befürwortende Stellungnahme des Scientific Council for Ionising Radiation zur Evaluierung des Vorhabens des Investors;
• die zur Gewährleistung des sicheren Langzeitbetriebs der Anlage erforderlichen Maßnahmen und Investitionen;
• die Pläne zur kontinuierlichen Verbesserung der nuklearen Sicherheit;
• den Aktionsplan im Anschluss an Stresstests;
• die Peer Reviews und die daraufhin vom Investor ergriffenen Maßnahmen.

47

In diesen beiden Stellungnahmen wird auch Folgendes gefordert:

• die vollständige und zügige Umsetzung aller Ergebnisse und Empfehlungen der Stresstests;
• die vollständige und zügige Umsetzung aller Ergebnisse und Empfehlungen der Peer Reviews;
• die zügige Umsetzung sicherheitstechnischer Verbesserungen;
• die Planung und Umsetzung einer Lösung bezüglich der Endlagerung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle für das Kernkraftwerk.

Der geltende Rechtsrahmen muss aktualisiert werden, um den jüngsten Entwicklungen auf dem Gebiet der nuklearen Sicherheit Rechnung zu tragen

48

Die Verordnungen (Euratom) Nr. 2587/1999 und (EG) Nr. 1209/2000 wurden vor zwei Jahrzehnten angenommen und damit vor den jüngsten politischen und legislativen Entwicklungen auf dem Gebiet der nuklearen Sicherheit und der Entsorgung radioaktiver Abfälle, nämlich den europäischen Energiestrategien von 2014 und 2015⁴⁰, in denen die Ziele der EU in diesem Bereich festgelegt sind, und vor den neuesten Euratom‑Richtlinien (der RWD aus dem Jahr 2011, der BSSD aus dem Jahr 2013 und der aktualisierten NSD aus dem Jahr 2014).

49

Um „alle Gesichtspunkte“ der Investitionsvorhaben, die mit den Zielen des Vertrags in Zusammenhang stehen, erörtern zu können⁴¹, benötigt die Kommission umfangreiche Informationen vom Investor. Gemäß Artikel 3 der Verordnung (Euratom) Nr. 2587/1999 sind in den Anzeigen der Vorhaben „lediglich Angaben aufzuführen, die für die […] vorgesehene Erörterung erforderlich sind, insbesondere alle Informationen über“ u. a. die Art der Produkte oder Tätigkeit und die Produktions- oder Lagerungskapazität. In der Verordnung (EG) Nr. 1209/2000 ist der Umfang der vom Investor zu übermittelnden Angaben festgelegt.

50

Diese beiden Verordnungen sind in Bezug auf die Arten von Investitionsvorhaben, die anzuzeigen sind, veraltet, da sie die neuesten Entwicklungen in der Kernindustrie nicht widerspiegeln.

51

Der Hof stellte fest, dass die Kommission zu einer angezeigten Investition in eine neue Technik zusätzliche Informationen anfordern musste, um klarzustellen, welche industrielle Tätigkeit das Vorhaben betraf, weil die angezeigte Tätigkeit in keine der in der Verordnung (Euratom) Nr. 2587/1999 aufgeführten Kategorien fiel. In diesem Fall war der Investor bereit, der Kommission die angeforderten Zusatzinformationen zu übermitteln. Bei einer anderen Investition in den Langzeitbetrieb (LTO) stellte der Hof jedoch fest, dass sich der Investor weigerte, das Vorhaben der Kommission anzuzeigen. Als Begründung gab er an, dass es sich bei LTO nicht um eine Investition im klassischen Sinne, sondern um die kontinuierliche Umrüstung und Modernisierung eines Reaktors handle, die nicht anzuzeigen seien. Da aus der Verordnung (Euratom) Nr. 2587/1999 nicht hervorgeht, ob diese Art von Investitionen der Kommission anzuzeigen sind, hängt die Mitteilung solcher Vorhaben vom guten Willen der Investoren ab.

52

Diese mangelnde Klarheit in der Frage, ob LTO angezeigt werden müssen, ist insofern gravierend, als die europäischen Reaktoren durchschnittlich rund 30 Jahre alt sind. Bei viele Reaktoren werden LTO vorgenommen, um die kerntechnischen Anlagen über ihre ursprüngliche Auslegungslebensdauer hinaus betreiben zu können. Die Kommission geht davon aus, dass der Hauptteil der im Nuklearbereich getätigten kurz- bis mittelfristigen Investitionen in den kommenden Jahren auf LTO entfallen wird⁴² (siehe Abbildung 6).

53

Der Hof stellte ferner fest, dass bei den in der Verordnung (Euratom) Nr. 2587/1999 festgelegten Investitionsschwellen (Ausgabenbeträgen) nicht klar vorgegeben ist, welche Elemente bei der Berechnung der Gesamtinvestitionskosten zu berücksichtigen sind (z. B. Zeitraum der Investition, Art der Investition usw.).

54

Im Zeitraum 2015-2018 übermittelte die Kommission fünf Investoren Schreiben, um sie an ihre Anzeigepflicht zu erinnern. Der Hof untersuchte alle fünf Falle. In einem Fall reagierte der Investor nicht auf das Schreiben der Kommission. In einem weiteren Fall weigerte sich der Investor eine Investition anzuzeigen mit der Begründung, sie liege unter der in der Verordnung (Euratom) Nr. 2587/1999 festgelegten Ausgabenschwelle. Dem Investor zufolge gilt die Vorgabe nur für einzelne Komponenten, die den festgelegten Schwellenwert übersteigen, und nicht für das Vorhaben als Ganzes.

55

In keinem dieser fünf Fälle ist die Kommission tätig geworden, um gegen den Verstoß vorzugehen. Wenn ein Investor nach Einschätzung der Kommission der Pflicht zur Anzeige eines Investitionsvorhabens nicht nachgekommen ist, könnte sie in Erwägung ziehen, die Vorstufe eines Vertragsverletzungsverfahrens (weiterer Informationsaustausch und weitere Sitzungen mit dem Investor und/oder dem Mitgliedstaat) und in weiterer Folge ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes hatte die Kommission keine weiteren Schritte unternommen, um die Anzeigepflicht für Vorhaben durchzusetzen. Sie begründete ihre Untätigkeit in diesen Fällen damit, dass die Rechtsvorschriften in Bezug auf Art und Umfang der Vorhaben, die angezeigt werden müssen, nicht eindeutig seien.

56

Im Paket zur Energieunion aus dem Jahr 2015 sagte die Kommission zu, die Anforderungen an die vorzulegenden Informationen über Vorhaben für kerntechnische Anlage zu aktualisieren und zu überarbeiten und verpflichtete sich, die von Investoren zu übermittelnden Informationen zu präzisieren⁴³. Noch 2015 sollte eine Verordnung des Rates zur Aktualisierung der Anforderungen für die Anzeige von Investitionen im Nuklearbereich erlassen werden.

57

Ebenfalls im Jahr 2015 legte die Kommission die „Folgenabschätzung in der Anfangsphase“ (Inception Impact Assessment) für die aktualisierte Verordnung vor, in der präzisiert wurde, welche Art von Vorhaben der Anzeigepflicht unterliegen und welche Informationen der Investor vorlegen muss. Darauf folgte eine öffentliche Konsultation⁴⁴, an der sich 40 Interessenträger beteiligten (potenzielle Investoren, Branchenverbände, Verwaltungen, Regulierungsbehörden, NRO und private Bürger). Die Interessenträger schlugen zwar unterschiedliche Lösungen vor, waren sich jedoch darin einig, dass das Verfahren zur Annahme der Stellungnahme der Kommission wirksamer gestaltet werden könnte.

58

Die Kommission plant die Annahme einer aktualisierten Verordnung für das zweite Quartal 2020. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes hatte die Kommission die Auswertung der Rückmeldungen aus der öffentlichen Konsultation des Jahres 2016 noch nicht abgeschlossen und den Anfangsbericht (der nächste Schritt im Verfahren⁴⁵) noch nicht erstellt. Die Kommission nannte keine Gründe für die Verzögerung bei der Aktualisierung des Rahmens.

Die Kommission hatte kein solides Verfahren für die Ausarbeitung ihrer Stellungnahmen zu Investitionsvorhaben im Nuklearbereich und die Überprüfung der Arbeitsweise der Einrichtungen zur Überwachung der Radioaktivität eingeführt

59

Der Hof untersuchte, wie die Kommission ihre Stellungnahmen zu Investitionsvorhaben im Nuklearbereich erstellt und wie sie die Überprüfungen der von den Mitgliedstaaten geschaffenen Einrichtungen zur ständigen Überwachung des Gehalts der Luft, des Wassers und des Bodens an Radioaktivität organisiert.

Ausarbeitung der Stellungnahmen

60

Bei den vier ausgewählten Stellungnahmen untersuchte der Hof, ob die Verfahren der Kommission zur Ausarbeitung der Stellungnahmen eine vollständige, einheitliche und kohärente Bewertung der Investitionsvorhaben im Nuklearbereich gewährleisten.

61

Die Kommission richtet sich bei der Erstellung ihrer Bewertungen nach dem Verfahrensrahmen, der durch die Artikel 41 bis 44 des Euratom-Vertrags (siehe Ziffer 39), die Verordnungen (Euratom) Nr. 2587/1999 und (EG) Nr. 1209/2000 (siehe Ziffer 40), eine Befugnisübertragung aus dem Jahr 2002⁴⁶ und das von den Kommissionsdienststellen angewandte Protokoll⁴⁷ vorgegeben ist.

62

Die Generaldirektion Energie koordiniert das Verfahren zur Ausarbeitung der Stellungnahmen, in dessen Verlauf zwölf weitere Kommissionsdienststellen konsultiert werden. Ihre Aufgabe ist es, das Feedback der anderen Stellen einzuholen und etwaige Bedenken mit dem Investor zu erörtern. Im Aufbau folgen die Stellungnahmen der Kommission einer Standardvorlage. Nach einem internen Validierungsverfahren nimmt das für Energie zuständige Kommissionsmitglied die Stellungnahmen zu Investitionsvorhaben im Nuklearbereich im Namen der Kommission an.

63

Der Hof ermittelte mehrere Einschränkungen im Verfahrensrahmen der Kommission:

• Die Kommission hat weder den Umfang der Bewertung nach Art des Vorhabens festgelegt noch die Kriterien, die sicherstellen sollen, dass alle relevanten Aspekte abgedeckt werden, noch wie andere Angaben zur nuklearen Sicherheit (wie Stresstests, Peer Reviews und die Ergebnisse der Umsetzung von Richtlinien) bei der Ausarbeitung der Stellungnahmen verwendet werden. Stattdessen legt die Kommission von Fall zu Fall „Bewertungsbereiche“ fest, die sich nach den Merkmalen des angezeigten Vorhabens richten.
• Erachtet die Kommission Vorhaben als komplex und hochtechnisch, kann sie technische Berichte erstellen und die Arbeitsschritte, die zur Verabschiedung der Stellungnahme führten, intern zusammenfassend dokumentieren. Kriterien, in denen definiert ist, wann ein Vorhaben als komplex gilt und eine solche Dokumentation zusammenzustellen ist, gibt es jedoch nicht.

64

Der Hof ist der Ansicht, dass der derzeitige Verfahrensrahmen die Kohärenz, Vollständigkeit und Einheitlichkeit der Stellungnahmen der Kommission nicht gewährleistet. So hat die Kommission beispielsweise in einer der untersuchten Stellungnahmen Aspekte wie die Übereinstimmung mit dem Rechtsrahmen für nukleare Sicherheit und Strahlenschutz, die Brennstoffversorgungssicherheit, die Entsorgung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle, die Stilllegung oder auch nukleare Sicherungsmaßnahmen nicht behandelt, während sie in den anderen Stellungnahmen darauf eingegangen ist.

65

Die Kommission hat erkannt, dass sie ihre Verfahren verbessern muss und entwarf 2017 ein entsprechendes Dokument, hatte diesen Entwurf zum Zeitpunkt der Prüfung jedoch noch nicht angenommen.

Überprüfung der Einrichtungen zur Überwachung der Radioaktivität

66

Gemäß Artikel 35 des Euratom-Vertrags schafft jeder Mitgliedstaat die notwendigen Einrichtungen zur ständigen Überwachung des Gehalts der Luft, des Wassers und des Bodens an Radioaktivität sowie zur Überwachung der Einhaltung der Grundnormen. In diesem Artikel wird der Kommission auch das Recht zuerkannt, die Arbeitsweise und Wirksamkeit dieser Einrichtungen nachzuprüfen.

67

Das übergeordnete Ziel der Überprüfungen gemäß Artikel 35 besteht darin, sich davon zu überzeugen, ob Einrichtungen zur ständigen Überwachung vorhanden und funktionsfähig sind und ob die Überwachung wirksam erfolgt⁴⁸. Die Kommission überprüft die Arbeitsweise und die Wirksamkeit der Einrichtungen (einschließlich Analyselabors, mobile Messgeräte usw.) sowie die Angemessenheit des Umweltüberwachungssystems.

68

Der Hof untersuchte, ob die Kommission von ihrem Recht auf Überprüfung dieser Einrichtungen Gebrauch gemacht und in regelmäßigen Abständen Inspektionen durchgeführt hat, ob sie sich dabei auf eine kohärente sowie klare Methodik stützte, und ob sie die Ergebnisse in Berichten angemessen aufbereitete und sie weiterverfolgte.

69

In einer Mitteilung der Kommission⁴⁹ wird die Verfahrensweise bei der Durchführung von Nachprüfungen in den Mitgliedstaaten dargelegt. Außerdem enthält sie eine allgemeine Beschreibung des Umfangs, des Ziels, der Leitsätze für die Auswahl der nachzuprüfenden Einrichtungen, der Planung der Überprüfungstätigkeiten vor Ort sowie der Berichterstattung.

70

Die Kommission nimmt ihre Überprüfungen auf der Grundlage eines rollierenden Dreijahresprogramms⁵⁰ vor, das alle sechs Monate aktualisiert wird. Die wichtigsten Kriterien für die Auswahl der nachzuprüfenden Einrichtungen sind die geografische Abdeckung, die Erfahrungen aus früheren Nachprüfungen und das öffentliche Interesse. Für Planungszwecke dokumentiert die Kommission die geografische Abdeckung, also die Zahl der Nachprüfungen in den einzelnen Mitgliedstaaten. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes führte die Kommission durchschnittlich fünf bis sechs Nachprüfungen pro Jahr durch.

71

Die Kommission veröffentlicht üblicherweise ihre wesentlichen Ergebnisse und einen technischen Bericht sowie eine Stellungnahme des betroffenen Mitgliedstaats. Im einschlägigen Bericht kann die Kommission Empfehlungen und Vorschläge unterbreiten oder eine besonders empfehlenswerte Vorgehensweise oder Ausrüstung würdigen. Die Kommission verfolgt ihre Ergebnisse auf Einzelfallbasis weiter und berücksichtigt dabei die Spezifität der Nachprüfung und die Tragweite der Empfehlungen. Wenn sie Empfehlungen unterbreitet, ersucht die Kommission den Mitgliedstaat um Mitteilung der ergriffenen Maßnahmen. Sie kann außerdem weitere Überprüfungstätigkeiten vor Ort durchführen, um sich zu vergewissern, dass den früheren Empfehlungen gebührend nachgekommen wurde.

72

In der Methodik für die Durchführung der Nachprüfungen ermittelte der Hof ähnliche Mängel wie in den Stellungnahmen der Kommission zu Investitionsvorhaben im Nuklearbereich. Die Kommission verfügte weder über Leitlinien mit der spezifischen Methodik für die Durchführung der Nachprüfungen noch über Kriterien für die Bewertung der Arbeitsweise und Wirksamkeit der Einrichtungen oder der Angemessenheit des Programms zur Umweltüberwachung. Es gab keine vereinbarten Leitlinien für das Follow-up-Verfahren, in denen festgelegt ist, in welchen Fällen die Kommission weitere Überprüfungstätigkeiten vor Ort durchführen sollte.

73

In den letzten Jahren hat die Kommission im Rahmen eines internen Projekts an der Entwicklung von Leitlinien für die Durchführung von Nachprüfungen gearbeitet, die eine klare Methodik und feststehende Kriterien umfassen. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes war jedoch noch keine interne Einigung über diese Leitlinien erzielt worden.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

74

Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass die Kommission insgesamt einen positiven Beitrag zur nuklearen Sicherheit in der EU geleistet hat. Sie sollte jedoch den Rechtsrahmen und ihre internen Leitlinien aktualisieren.

75

In Bezug auf die Rolle der Kommission bei der Überwachung der Umsetzung der Euratom-Richtlinien in nationales Recht stellte der Hof fest, dass die Kommission bei den beiden jüngsten Richtlinien (die geänderte Richtlinie über nukleare Sicherheit (NSD) und die Richtlinie zur Festlegung grundlegender Sicherheitsnormen (BSSD)) besser vorbereitet war als bei der zu einem früheren Zeitpunkt erlassenen Richtlinie über die Entsorgung radioaktiver Abfälle und abgebrannter Brennelemente (RWD) (Ziffern 23-24). Die Kommissionsdienststellen billigten die wesentlichen Strategiepapiere vor Ablauf der Umsetzungsfristen und nutzten für die NSD und die BSSD mehr Instrumente zur Förderung der Einhaltung der Rechtsvorschriften als im Fall der RWD.

76

Zur RWD waren fast sechs Jahre nach Ablauf der Umsetzungsfrist immer noch 13 Vertragsverletzungsverfahren wegen Nichtkonformität im Gange (Ziffern 25-26). Desgleichen liefen in den meisten Mitgliedstaaten vier Jahre nach Ablauf der diesbezüglich geltenden Frist noch Vertragsverletzungsverfahren, weil die in der RWD vorgeschriebenen nationalen Programme die Anforderungen nicht erfüllten. Der Hof stellte fest, dass Vertragsverletzungsverfahren mitunter nur langsam vonstattengingen (Ziffern 26-28).

Empfehlung 1 – Aktualisierung des Ansatzes für die Überwachung der Umsetzung von Euratom-Richtlinien

Um die Mitgliedstaaten bei der fristgerechten, vollständigen und korrekten Umsetzung künftiger Euratom-Richtlinien wirksamer zu unterstützen und die Umsetzung wirksamer überwachen zu können, sollte die Kommission in einem Leitfaden festlegen, dass spätestens ein Jahr vor Ablauf der Umsetzungsfrist eine Risikobewertung durchgeführt wird sowie eine Strategie und Auslegungsleitlinien angenommen werden. In der Strategie sollte vorgegeben werden, dass Instrumente zur Förderung der Einhaltung der Rechtsvorschriften schon in der der Umsetzung vorausgehenden Phase eingesetzt werden.

Zieldatum für die Umsetzung: Nach 2020 verabschiedete Richtlinien.

77

Die Rolle der Kommission beim grenzübergreifenden Handeln im Fall einer radiologischen Notstandssituation ist weitgehend auf die Betreuung eines technischen Instruments beschränkt, da die Notfallvorsorge und -reaktion in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen. Die Kommission verwaltet die ECURIE‑Vereinbarungen angemessen, sodass die aus der Entscheidung 87/600/Euratom des Rates erwachsenden Verpflichtungen erfüllt sind (Ziffern 31-36). Sie könnte jedoch die gewonnenen Erkenntnisse verstärkt weiterverfolgen und von ihr selbst als problematisch eingestufte Aspekte verbessern.

78

Hinsichtlich der Stellungnahmen der Kommission zu Investitionsvorhaben stellte der Hof fest, dass der derzeitige Rahmen nicht dem neuesten Stand bei den politischen, legislativen und technischen Entwicklungen im Bereich der nuklearen Sicherheit gerecht wird (Ziffern 48-55). Er gewährleistet nicht, dass die Kommission alle Informationen erhält, die sie benötigt, um „alle Gesichtspunkte“ der Investitionsvorhaben, die mit den Zielen des Vertrags in Zusammenhang stehen, erörtern zu können⁵¹. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes war der Stand im Hinblick auf einen Vorschlag der Kommission zur Aktualisierung der Rechtsvorschriften seit 2016 unverändert (Ziffern 56-58).

79

Die Kommission nutzt die Ergebnisse der Peer Reviews als Informationsquelle bei der Bewertung der Umsetzung und Durchführung der Richtlinien (Ziffer 29) und bei der Ausarbeitung ihrer Stellungnahmen zu Investitionsvorhaben (Ziffern 46-47). Nach Abschluss der Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfungen ist die Kommission dafür zuständig, die Ergebnisse der Peer Reviews zu überwachen.

Empfehlung 2 – Aktualisierung des Rechtsrahmens

Wenn die Kommission – wie im Paket zur Energieunion von 2015 vorgesehen – einen Legislativvorschlag für einen aktualisierten Rahmen für Investitionsvorhaben im Nuklearbereich vorlegt, sollte sie Folgendes berücksichtigen:

• die jüngsten legislativen und politischen Entwicklungen auf dem Gebiet der nuklearen Sicherheit und die neuesten Euratom-Richtlinien;
• die jüngsten Änderungen hinsichtlich der Art der Investitionsvorhaben im Nuklearbereich, insbesondere neue Techniken und LTO;
• die Erfahrung aus ihrem Beobachterstatus bei Peer Reviews.

Zieldatum für die Umsetzung: 2022.

80

Die Kommission trägt zur Verbesserung der nuklearen Sicherheit und des Strahlenschutzes in der EU bei, indem sie Stellungnahmen zu Investitionsvorhaben im Nuklearbereich abgibt und die Einrichtungen der Mitgliedstaaten zur ständigen Überwachung des Gehalts an Radioaktivität Nachprüfungen unterzieht. Bei der Prüfung des Hofes zeigte sich allerdings, dass einige Einschränkungen bestehen, die den Mehrwert der Tätigkeiten der Kommission verringern könnten. Der Hof stellte fest, dass die Kommission nicht über solide Verfahren für die Ausarbeitung der Stellungnahmen zu Investitionsvorhaben im Nuklearbereich (Ziffern 60-65) und die Überprüfung der Einrichtungen der Mitgliedstaaten zur Überwachung der Radioaktivität (Ziffern 66-73) verfügte. In Ermangelung bewährter Methoden hat die Kommission einen sehr weiten Ermessensspielraum, wodurch die Vollständigkeit, Einheitlichkeit und Kohärenz dieser Tätigkeiten beeinträchtigt wird.

Empfehlung 3 – Aktualisierung der Verfahren

Damit bei der Nachprüfung der Einrichtungen zur Überwachung der Radioaktivität und der Ausarbeitung der Stellungnahmen zu Investitionsvorhaben im Nuklearbereich ein einheitlicher und kohärenter Ansatz verwendet wird, sollte die Kommission interne Verfahren festlegen, um sicherzustellen, dass die Tätigkeiten einheitlich durchgeführt, dokumentiert und überprüft werden.

Zieldatum für die Umsetzung: 2022.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn João Figueiredo, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 8. Januar 2020 in Luxemburg angenommen.

Anhänge

Anhang I – Überprüfungen der Kommission

Tabelle 1 – Umsetzungsüberprüfungen

	RWD	NSD	BSSD
Umsetzungsfrist	23.8.2013	15.8.2017	6.2.2018
Mitteilungen vor Ablauf der Frist oder Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren wegen Nichtmitteilung	17	24	21
Ende der Überprüfung im Fall von Mitgliedstaaten (MS), die ihre Umsetzungsmaßnahmen vor Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens wegen Nichtmitteilung übermittelt haben	11/2013	6/2018	Im Gange52
Dauer der Überprüfung im Fall von Mitgliedstaaten, die ihre Umsetzungsmaßnahmen vor Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens mitgeteilt haben (Monate) – Ziel: 6 Monate53	3	10	im Gange
Anzahl der Mitgliedstaaten, die zum Zeitpunkt der Prüfung (Juli 2019) keine vollständige Umsetzung gemeldet haben	0	1	8
Anzahl der wegen Nichtmitteilung und unvollständiger Umsetzung eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren	13	7	9
Zeitspanne zwischen Aufforderungsschreiben und mit Gründen versehenen Stellungnahmen (in Monaten)	24-29	6-9	8-10
Gesamtdauer der Vertragsverletzungsverfahren (in Monaten)	5054	im Gange	im Gange

Tabelle 2 – Konformitätsüberprüfungen

	RWD	NSD	BSSD
Beginn der Überprüfung	24.8.2013	1.6.2018	noch nicht begonnen
Ende der Überprüfung	6/2018	im Gange	noch nicht begonnen
Dauer der Überprüfung (in Monaten) – Ziel: 16-24 Monate55	57	im Gange	noch nicht begonnen
Anzahl der zum Zeitpunkt der Prüfung abgeschlossenen Überprüfungen (= MS)	28	14	noch nicht begonnen
Anzahl der eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren	15	0	noch nicht begonnen
Anzahl der zum Zeitpunkt der Prüfung laufenden Vertragsverletzungsverfahren	13	0	noch nicht begonnen

Tabelle 3 – Nationale Programme gemäß RWD

	Nichtmitteilung	Nichterfüllung der Verpflichtung
Beginn der Überprüfung	23.8.2015	23.8.2015
Ende der Überprüfung	11/2015	5/2018
Gesamtdauer der Überprüfung (in Monaten)	3	33
Anzahl der eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren	9	17
Anzahl der zum Zeitpunkt der Prüfung laufenden Vertragsverletzungsverfahren	1	17

Anhang II – Beispiele für Fälle von Nichtübereinstimmung bei der Umsetzung der RWD

RWD Artikel	Anforderung	Nichtübereinstimmung
5 Absatz 1 Buchstabe c	Die Mitgliedstaaten müssen einen nationalen Rahmen schaffen, der ein Genehmigungssystem für Tätigkeiten und/oder Anlagen zur Entsorgung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle umfasst.	Das von einigen Mitgliedstaaten vorgesehene Genehmigungssystem umfasste nicht alle Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Entsorgung abgebrannter Brennelemente oder radioaktiver Abfälle, wie etwa die Endlagerung der Abfälle sowie die Standortwahl, die Auslegung, den Bau und den Verschluss der Anlagen.
6 Absatz 3	Die Mitgliedstaaten müssen sicherstellen, dass die zuständige Regulierungsbehörde mit den rechtlichen Befugnissen sowie mit den personellen und finanziellen Mitteln ausgestattet ist, die erforderlich sind, um ihre Pflichten gemäß der RWD zu erfüllen.	Einige Mitgliedstaaten haben nicht nachgewiesen, dass ihre Regulierungsbehörde mit den für die Erfüllung ihrer Pflichten gemäß der RWD erforderlichen Mitteln ausgestattet wurde.
7 Absatz 3	Die Mitgliedstaaten müssen sicherstellen, dass die Genehmigungsanforderungen einen Sicherheitsnachweis umfassen, der sich auf die Entwicklung und die Ausführung nuklearer Tätigkeiten und die Entwicklung, den Betrieb und die Stilllegung einer Anlage oder den Verschluss kerntechnischer Anlagen sowie die Phase nach dem Verschluss einer Anlage zur Endlagerung erstreckt.	Einige Mitgliedstaaten haben nicht sichergestellt, dass der Sicherheitsnachweis alle Aspekte abdeckte.
7 Absatz 5	Die Genehmigungsinhaber müssen nach dem nationalen Rahmen verpflichtet sein, angemessene finanzielle und personelle Mittel vorzusehen.	In den nationalen Rahmen einiger Mitgliedstaaten findet sich kein Verweis auf angemessene personelle Mittel.
8	Die nationalen Rahmen müssen Vorkehrungen für die Aus- und Weiterbildung vorschreiben, die alle Beteiligten ihrem Personal erteilen müssen; gleiches gilt für Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten, die die Anforderungen der nationalen Programme abdecken.	Einige Mitgliedstaaten haben nicht sichergestellt, dass alle Beteiligten, einschließlich der Erzeuger, Lizenznehmer, zuständigen Regulierungsbehörden und anderen Behörden, Vorkehrungen für die Aus- und Fortbildung ihres Personals treffen müssen. Die Umsetzungsmaßnahmen einiger Mitgliedstaaten enthielten keine Verweise auf Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten.

Glossar

Abgebrannte Brennelemente: Kernbrennstoff, der nach Bestrahlung aus einem Reaktorkern entfernt wurde. Abgebrannte Brennelemente können entweder wiederaufbereitet oder, wenn sie als radioaktiver Abfall eingestuft werden, zur Endlagerung bestimmt werden.

Bestrahlung: Strahlenexposition.

EU-Pilotverfahren: Informeller Dialog zwischen der Kommission und einem Mitgliedstaat über die mögliche Nichteinhaltung des EU-Rechts, bevor ein förmliches Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet wird.

Genehmigung: Rechtsdokument, das zur Erlaubnis der Durchführung bestimmter Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Entsorgung abgebrannter Brennelemente oder radioaktiver Abfälle oder zur Zuweisung der Verantwortung für Standortwahl, Auslegung, Bau, Inbetriebnahme, Betrieb, Stilllegung oder Verschluss einer Anlage zur Entsorgung abgebrannter Brennelemente oder einer Anlage zur Entsorgung radioaktiver Abfälle oder einer kerntechnischen Anlage ausgestellt wird.

Ionisierende Strahlung: Energie, die in Form von Teilchen oder elektromagnetischen Wellen übertragen wird, die direkt oder indirekt Ionen erzeugen können, also elektrisch geladene Atome oder Moleküle.

Kernkraft: Bezug zu oder Nutzung von Energie, die bei der Kernspaltung oder Kernfusion freigesetzt wird.

Kerntechnische Anlage: Ein Kernkraftwerk, eine Anreicherungsanlage, eine Anlage zur Kernbrennstoffherstellung, eine Wiederaufarbeitungsanlage, ein Forschungsreaktor, eine Zwischenlagerung für abgebrannte Brennelemente und Zwischenlagerungen für radioaktive Abfälle, die sich auf demselben Gelände befinden.

Langzeitbetrieb: Betrieb eines Kernkraftwerks über den in der Genehmigung, den Normen oder Rechtsvorschriften festgelegten Zeitraum hinaus, sofern es weiterhin die Genehmigungsanforderungen erfüllt.

Mehrwert: Wert, der durch eine Maßnahme der EU zusätzlich zu dem Wert geschaffen wird, der durch alleiniges Handeln eines Mitgliedstaats entstanden wäre.

Notfallreaktion: Durchführung von Maßnahmen zur Abmilderung der Folgen einer Notstandssituation.

Notfallvorsorge: Stand der Bereitschaft zur Ergreifung von Maßnahmen zur Abmilderung der Folgen einer Notstandssituation.

Notstandssituation: Unerwartete radiologische oder nukleare Situation, die sofortiges Handeln erfordert, um schwerwiegende nachteilige Folgen abzuwenden oder abzumildern.

Radioaktivität: Spontaner Zerfall von Atomen, gewöhnlich unter Abgabe von Strahlung.

Stellungnahmen der Kommission: Werden gemäß dem in den Artikeln 41 bis 44 Euratom-Vertrag festgelegten Verfahren zu Investitionsvorhaben im Nuklearbereich abgegeben.

Stresstest: Risiko- und Sicherheitsbewertungen, denen alle Kernkraftwerke in der EU unterzogen werden, um ihre Widerstandsfähigkeit im Fall von Gefahren wie Erdbeben, Überschwemmungen, Terroranschlägen und Flugzeugkollisionen zu messen.

Unfall: Jedes unbeabsichtigte Ereignis, das aus Sicht der Radioaktivität oder der nuklearen Sicherheit erhebliche Folgen hat oder haben kann.

Unternehmen: Natürliche oder juristische Person, die nach nationalem Recht für eine Strahlenquelle oder die Ausübung einer Tätigkeit verantwortlich ist, die die Strahlenexposition von Einzelpersonen aus einer Strahlenquelle erhöhen kann.

Vorkommnis: Jedes unbeabsichtigte Ereignis, dessen Folgen oder potenzielle Folgen aus Sicht des Strahlenschutzes oder der nuklearen Sicherheit nicht vernachlässigbar sind.

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

I

Für die Europäische Kommission ist die nukleare Sicherheit von vorrangiger Bedeutung. Der Ansatz, den die EU in Bezug auf die nukleare Sicherheit verfolgt, basiert auf den Grundsätzen der Einhaltung der höchsten Sicherheitsstandards und des Strebens nach stetiger Optimierung, um die Sicherheit der Bevölkerung zu gewährleisten, Gefahren einzudämmen, Notsituationen zu verhindern und auf diese zu reagieren sowie alle etwaigen schädlichen Folgen abzumildern.

Zu diesem Zweck hat die EU einen fortschrittlichen, rechtsverbindlichen und durchsetzbaren Rechtsrahmen für nukleare Sicherheit, Strahlenschutz, Notfallvorsorge und -reaktion sowie die Entsorgung radioaktiver Abfälle und abgebrannter Brennelemente geschaffen, der sich auf die weltweit geteilten Grundsätze internationaler Übereinkommen stützt und der durch die aus dem nuklearen Unfall im Kernkraftwerk Fukushima gewonnenen Erkenntnisse und die jüngsten wissenschaftlichen Entwicklungen gestärkt wird.

IV

Die Europäische Kommission besitzt aufgrund der Verträge im Regelfall das Initiativrecht, d. h., sie ist befugt, neue EU- und Euratom-Rechtsvorschriften vorzuschlagen. Sie selbst kann die vorgeschlagenen Rechtsvorschriften jedoch nicht verabschieden. Dies ist das Vorrecht der zwei Entscheidungsorgane, d. h. des Europäischen Parlaments und/oder des Rates.

IX

Siehe die Antworten der Kommission zu den Ziffern 63 und 72.

Bemerkungen

25

Die Kommission ist bestrebt, die Konformitätsüberprüfung innerhalb des Richtwerts von 16 bis 24 Monaten abzuschließen. Diese Frist ist nicht rechtsverbindlich und läuft ab dem Tag der Mitteilung der nationalen Umsetzungsmaßnahmen. Daher hängt die Überprüfung von der Mitteilung dieser Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten ab.

Die Kommission stimmt der Stellungnahme des EuRH zu und merkt an, dass die zeitliche Verzögerung darauf zurückzuführen sein könnte, dass die Mitgliedstaaten bis zum 23. August 2015 erstmals ein nationales Programm für die Entsorgung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle verabschieden mussten.

38

Die öffentliche Kommunikation in Notsituationen obliegt gemäß Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe h der Entscheidung 87/600/Euratom des Rates in erster Linie den Mitgliedstaaten. Im Rahmen der ECURIE-Übungen verfassen die Kommissionsdienststellen jedoch Pressemitteilungen und leiten diese an den Sprecher der Kommission weiter.

Im Hinblick auf die Fortbildung nationaler Experten organisiert die Kommission für die nationalen zuständigen Behörden bei Bedarf (insbesondere bei Systemänderungen) Trainings zu ECURIE und EURDEP. Der Bedarf an solchen Trainingsprogrammen wird in den Sitzungen der im Rahmen des ECURIE-Systems zuständigen Behörden diskutiert und festgelegt.

63

Was die Stellungnahmen zu Investitionsvorhaben im Nuklearbereich betrifft, so griff die Kommission bislang auf interne Verfahren zurück, die auf dem Wortlaut des Euratom-Vertrags und der bestehenden geltenden Verordnungen beruhen (Verordnung (Euratom) Nr. 2587/1999 des Rates vom 2. Dezember 1999 zur Bestimmung der Investitionsvorhaben, die der Kommission gemäß Artikel 41 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft anzuzeigen sind (ABl. L 315 vom 9.12.1999, S. 1-3) und Verordnung (EG) Nr. 1209/2000 der Kommission vom 8. Juni 2000 über die Durchführungsbestimmungen für die in Artikel 41 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft vorgeschriebenen Anzeigen (ABl. L 138 vom 9.6.2000, S. 12-14)).

64

Bei dem Fall, der vom EuRH unter dieser Ziffer beschrieben wird, handelte es sich um eine freiwillige Meldung (d. h. ein Vorhaben, dessen Kosten unter den im Rechtsrahmen festgelegten Schwellenbeträgen liegen) gemäß Artikel 1 Absatz 4 der Verordnung (Euratom) Nr. 2587/1999 des Rates.

72

Die Nachprüfungen stützen sich auf die Überprüfung der Einrichtungen zur Überwachung der Umweltradioaktivität gemäß Artikel 35 Euratom-Vertrag – Verfahrensweise bei der Durchführung von Nachprüfungen in Mitgliedstaaten (ABl. C 155 vom 4.7.2006, S. 2-5), das Know-how des Überprüfungsteams und einen Vergleich mit den Verfahrensweisen in anderen Mitgliedstaaten.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

74

Die Europäische Kommission besitzt aufgrund der Verträge im Regelfall das Initiativrecht, d. h., sie ist befugt, neue EU- und Euratom-Rechtsvorschriften vorzuschlagen. Sie selbst kann die vorgeschlagenen Rechtsvorschriften jedoch nicht verabschieden. Dies ist das Vorrecht der zwei Entscheidungsorgane, d. h. des Europäischen Parlaments und/oder des Rates.

Empfehlung 1 – Aktualisierung des Ansatzes für die Überwachung der Umsetzung von Euratom-Richtlinien

Die Kommission nimmt die Empfehlung an.

Die Kommission stimmt der Festlegung des erforderlichen Leitfadens zu, der per internem Beschluss der zuständigen Kommissionsdienststelle erstellt wird und eine Bewertung des mit der Umsetzung künftiger Euratom-Richtlinien verbundenen Risikos ermöglicht. Mithilfe dieser Risikobewertung werden die Schlüsselbereiche dieser Richtlinien und der Bedarf zur Entwicklung von ausführlicheren internen Auslegungsleitlinien und/oder einer Strategie zur Unterstützung der Kommissionsbediensteten bei der Durchführung der Compliance-Überprüfungen beurteilt.

Empfehlung 2 – Aktualisierung des Rechtsrahmens

Die Kommission nimmt die Empfehlung an.

80

Siehe die Antworten der Kommission zu den Ziffern 63 und 72.

Empfehlung 3 – Aktualisierung der Verfahren

Die Kommission nimmt die Empfehlung an.

Die Kommission ist bereit, per Beschluss der zuständigen Kommissionsdienststelle geeignete interne Verfahren einzuführen, um sicherzustellen, dass die Nachprüfungen der Einrichtungen zur Überwachung der Radioaktivität einheitlich durchgeführt, dokumentiert und überprüft werden.

Endnoten

¹ Internationale Atomenergie-Organisation, „Nuclear Power Reactors in the World“, Reference Data Series No. 2, IAEA, Wien (2019).

² Eurostat, Nuclear energy statistics.

³ Die meisten Mitgliedstaaten sind Vertragsparteien dieser und anderer internationaler Übereinkommen im Bereich der nuklearen Sicherheit.

⁴ Die NEA ist eine zwischenstaatliche Agentur innerhalb der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), welche die Zusammenarbeit zwischen Ländern mit fortschrittlichen Infrastrukturen im Bereich der Nukleartechnik erleichtert.

⁵ Die Gruppe der europäischen Aufsichtsbehörden für nukleare Sicherheit (ENSREG) ist ein unabhängiges beratendes Sachverständigengremium, dem Vertreter aller Mitgliedstaaten und ein Vertreter der Kommission angehören, der an den Treffen und Debatten teilnimmt. Die Mitglieder der Gruppe wählen ihre(n) Vorsitzende(n) (Beschluss der Kommission vom 17. Juli 2007). Die Gruppe berät und unterstützt die Kommission und erleichtert die Konsultation, Koordinierung und Kooperation zwischen den nationalen Regulierungsbehörden.

⁶ Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft.

⁷ Richtlinie 2009/71/Euratom des Rates vom 25. Juni 2009 über einen Gemeinschaftsrahmen für die nukleare Sicherheit kerntechnischer Anlagen, geändert durch die Richtlinie 2014/87/Euratom.

⁸ „IAEA Safety Glossary“, Ausgabe 2018, © IAEA, 2019.

⁹ Artikel 36 Euratom-Vertrag.

¹⁰ Vorhaben im Zusammenhang mit den in Anhang II des Euratom-Vertrags aufgeführten Industriezweigen.

¹¹ Entscheidung 87/600/Euratom des Rates über Gemeinschaftsvereinbarungen für den beschleunigten Informationsaustausch im Fall einer radiologischen Notstandssituation.

¹² Artikel 2 Buchstabe b und Titel II Kapitel 3 („Der Gesundheitsschutz“) Euratom-Vertrag.

¹³ Artikel 30 und 31 Euratom-Vertrag.

¹⁴ Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 10. Dezember 2002 in der Rechtssache C-29/99, Kommission gegen Rat, Slg. I-11221.

¹⁵ Richtlinie 2009/71/Euratom des Rates vom 25. Juni 2009 über einen Gemeinschaftsrahmen für die nukleare Sicherheit kerntechnischer Anlagen, geändert durch die Richtlinie 2014/87/Euratom des Rates vom 8. Juli 2014.

¹⁶ Richtlinie 2011/70/Euratom des Rates vom 19. Juli 2011 über einen Gemeinschaftsrahmen für die verantwortungsvolle und sichere Entsorgung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle.

¹⁷ Richtlinie 2013/59/Euratom des Rates vom 5. Dezember 2013 zur Festlegung grundlegender Sicherheitsnormen für den Schutz vor den Gefahren einer Exposition gegenüber ionisierender Strahlung und zur Aufhebung der Richtlinien 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom und 2003/122/Euratom.

¹⁸ Artikel 8e der NSD.

¹⁹ Artikel 14 Absatz 3 der RWD.

²⁰ RWD 2011, NSD 2014, BSSD 2013.

²¹ Europäische Kommission, Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung, Instrument Nr. 37.

²² Rechtssache C-247/87 Star Fruit gegen Kommission.

²³ Mitteilung der Kommission „EU-Recht: Bessere Ergebnisse durch bessere Anwendung“, C(2016) 8600 final vom 21. Dezember 2016.

²⁴ Mitteilung der Kommission „Ein Europa der Ergebnisse – Anwendung des Gemeinschaftsrechts“, KOM(2007) 502 endgültig.

²⁵ Entscheidung 87/600/Euratom des Rates über Gemeinschaftsvereinbarungen für den beschleunigten Informationsaustausch im Fall einer radiologischen Notstandssituation.

²⁶ Die Fälle, in denen eine förmliche ECURIE-Warnmeldung gegeben werden muss, sind in Artikel 1 der Ratsentscheidung festgelegt. Kurz gefasst ist laut Artikel 1 von den teilnehmenden Staaten eine ECURIE-Warnmeldung zu erstellen, wenn

1. in einem Staat eine radiologische Notstandssituation vorliegt und er daher umfassende Gegenmaßnahmen zum Schutz seiner Bevölkerung beschließt;
2. ein Staat anomale Radioaktivitätswerte in der Umwelt feststellt und daher umfassende Gegenmaßnahmen zum Schutz seiner Bevölkerung beschließt.

²⁷ Artikel 5 der Entscheidung 87/600/Euratom des Rates.

²⁸ Zum Zeitpunkt der Prüfung nahmen vier Drittländer (Schweiz, Norwegen, Montenegro und Nordmazedonien) teil.

²⁹ Artikel 5 Absatz 1 der Entscheidung 87/600/Euratom des Rates. „Nach Eingang der in den Artikeln 2, 3 und 4 erwähnten Informationen übermittelt die Kommission diese vorbehaltlich des Artikels 6 umgehend an die zuständigen Behörden aller anderen Mitgliedstaaten. […]“.

³⁰ Die Mitgliedstaaten müssen die Kommission weiterhin in angemessenen Zeitabständen über die Radioaktivitätswerte informieren: Artikel 3 Absatz 1 Buchstaben e und f sowie Absatz 3 und Artikel 4 Buchstabe b der Entscheidung 87/600/Euratom des Rates.

³¹ Gemäß Artikel 5 Absatz 2 der Entscheidung 87/600/Euratom des Rates legt die Kommission nach Absprache mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaten detaillierte Modalitäten für den beschleunigten Informationsaustausch im Fall einer radiologischen Notstandssituation fest.

³² Im Einklang mit Artikel 5 Absatz 2 der Entscheidung 87/600/Euratom des Rates.

³³ Artikel 5 Absatz 2 der Entscheidung 87/600/Euratom des Rates.

³⁴ Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes waren zweimal Warnmeldungen über ECURIE übermittelt worden, beide im Jahr 2008: Eine betraf das Vorkommnis am 4. Juni 2008 in Slowenien (Krško), die andere das Vorkommnis in der Anlage zur Herstellung von Radioisotopen IRE am 28. August 2008 in Belgien (Fleurus).

³⁵ Artikel 288 AEUV: Die Empfehlungen und Stellungnahmen sind nicht verbindlich.

³⁶ Gemäß dem Beschluss 94/179/Euratom des Rates ist Voraussetzung für die Gewährung von Euratom-Darlehen für Investitionsvorhaben für die industrielle Erzeugung von Elektrizität in Kernkraftwerken in den Mitgliedstaaten und infrage kommenden Drittländern, dass sie von der Kommission „in technischer und wirtschaftlicher Hinsicht“ befürwortet wurden.

³⁷ Artikel 41 bis 43.

³⁸ Verordnung (Euratom) Nr. 2587/1999 des Rates vom 2. Dezember 1999 zur Bestimmung der Investitionsvorhaben, die der Kommission gemäß Artikel 41 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft anzuzeigen sind (ABl. L 315 vom 9.12.1999, S. 1-3), und
Verordnung (EG) Nr. 1209/2000 der Kommission vom 8. Juni 2000 über die Durchführungsbestimmungen für die in Artikel 41 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft vorgeschriebenen Anzeigen (ABl. L 138 vom 9.6.2000, S. 12-14).

³⁹ Beide wurden am 23. März 2017 auf der Website des Investors veröffentlicht.

⁴⁰ Mitteilung der Kommission „Strategie für eine sichere europäische Energieversorgung“, COM(2014) 330 final. Mitteilung der Kommission „Rahmenstrategie für eine krisenfeste Energieunion mit einer zukunftsorientierten Klimaschutzstrategie“, COM(2015) 80 final.

⁴¹ Wie in Artikel 43 Euratom-Vertrag vorgesehen.

⁴² SWD(2017) 158 final „Commission Staff Working Document Accompanying the document Communication from the Commission Nuclear Illustrative Programme Presented under Article 40 of the Euratom Treaty“.

⁴³ COM(2015) 80 final (Paket zur Energieunion).

⁴⁴ Öffentliche „Konsultation zur Überarbeitung der Melde- und Verfahrensvorschriften auf der Grundlage der Artikel 41 bis 44 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (Euratom)“.

⁴⁵ Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung (2017) – Bessere Rechtsetzung in der Kommission, Kapitel III, Leitlinien zur Folgenabschätzung.

⁴⁶ SEC(2002) 583.

⁴⁷ PV(2002) 1569 final.

⁴⁸ SWD(2013) 226 final.

⁴⁹ Überprüfung der Einrichtungen zur Überwachung der Umweltradioaktivität gemäß Artikel 35 Euratom-Vertrag – Verfahrensweise bei der Durchführung von Nachprüfungen in Mitgliedstaaten (ABl. C 155 vom 4.7.2006, S. 2).

⁵⁰ In der im ABl. C 155 vom 4.7.2006 (S. 2) veröffentlichten Mitteilung heißt es in Punkt (15), Grundlage für die Nachprüfungen sei im Allgemeinen ein von den Kommissionsdienststellen festgelegtes Jahresprogramm.

⁵¹ Wie in Artikel 43 Euratom-Vertrag vorgesehen.

⁵² Die Kommission rechnet mit dem Abschluss dieser Überprüfungen im ersten Quartal 2020; voraussichtliche Dauer: 23-25 Monate.

⁵³ Europäische Kommission, Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung, Instrument Nr. 37.

⁵⁴ Dauer des längsten Vertragsverletzungsverfahrens.

⁵⁵ Europäische Kommission, Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung, Instrument Nr. 37.

Zeitschiene

Verfahrensschritt	Datum
Annahme des Prüfungsplans/Beginn der Prüfung	12.12.2018
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (bzw. die sonstigen geprüften Stellen)	21.11.2019
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens	8.1.2020
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (bzw. der sonstigen geprüften Stellen) in allen Sprachfassungen	4.2.2020

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