Комисията допринася за ядрената безопасност в ЕС, но са необходими актуализации

Кpатко изложение

I

ЕС определя ядрената безопасност като постигане на подходящи експлоатационни условия, предотвратяване на инциденти и смекчаване на последиците от тях, така че работниците и населението да бъдат защитени от опасности, свързани с йонизиращо лъчение от ядрени инсталации. Притежателите на лицензия (операторите) за ядрени инсталации носят основната отговорност за безопасността на своите инсталации под надзора на националните регулаторни органи.

II

В рамките на ЕС използването на ядрената енергия за мирни цели се урежда от Договора за Евратом от 1957 г., с който се създава Европейската общност за атомна енергия и се осигурява правната рамка за нейните правомощия и дейности. В последните директиви на Евратом се определят изисквания за ядрената безопасност, радиоактивните отпадъци и отработеното гориво, както и основните норми на безопасност.

III

Със своя одит ЕСП провери до каква степен Комисията е използвала правомощията си, за да допринесе за ядрената безопасност в ЕС. ЕСП оцени как Комисията е наблюдавала транспонирането на директивите на Евратом в законодателството на държавите членки. Разгледахме договореностите за ранно уведомяване и обмен на информация в случай на радиационна опасност, където ролята на Комисията е ограничена до управление на системата. Накрая ЕСП разгледа две дейности, за които ролята на Комисията произтича от Договора за Евратом: тя дава становища относно инвестиционни проекти в ядрената енергетика и има право да проверява функционирането и ефективността на съоръженията на държавите членки за постоянно наблюдение на нивото на радиоактивност.

IV

ЕСП стига до заключението, че като цяло Комисията е допринесла по задоволителен начин за ядрената безопасност в ЕС. Въпреки това Комисията може да актуализира допълнително правната рамка и вътрешните си указания.

V

Комисията е подобрила начина, по който наблюдава транспонирането на директивите на Евратом. Тя е била по-добре подготвена за двете последни директиви (изменената Директива за ядрената безопасност и Директивата за основните норми на безопасност), отколкото за предходната Директива за отработеното гориво и радиоактивните отпадъци.

VI

По време на нашата одитна проверка Комисията използва резултата от партньорските проверки като източник на информация при оценката на съответствието на дадена държава членка с директивите на Евратом. След приключване на проверките относно транспонирането и съответствието Комисията ще продължи да отговаря за мониторинга на резултатите от партньорските проверки.

VII

ЕСП установи, че Комисията управлява добре договореностите за Системата на Европейската общност за ранен обмен на информация в случай на радиационна опасност (ECURIE). Тя би могла да подобри последващите действия във връзка с поуките, но е развивала постоянно системата, за да се гарантира, че тя функционира добре и е актуална в технологично отношение.

VIII

Комисията разглежда инвестиционните проекти в ядрената енергетика, за да оцени тяхната съвместимост с Договора за Евратом. Тя издава необвързващо становище за съответната държава членка. ЕСП установи, че настоящата рамка за издаване на тези становища не е актуализирана спрямо последните политически, законодателни и технологични развития. Например, въпреки че в много реактори се извършват инвестиции за дългосрочна експлоатация (ДЕ), за да се удължи експлоатацията на ядрените съоръжения след първоначалния им експлоатационен срок, в настоящата рамка не е ясно дали тези инвестиции следва да подлежат на задължително уведомяване на Комисията.

IX

Одитът на ЕСП показа някои ограничения в прилаганите от Комисията процедури за изготвяне на становища относно инвестиционните проекти в ядрената енергетика и за проверка на съоръженията на държавите членки за постоянно наблюдение на нивото на радиоактивност. Комисията не разполага с надеждни процедури, които да гарантират пълнота, последователност и съгласуваност на тези дейности.

X

Въз основа на заключенията си ЕСП отправя препоръки, насочени към ролята на Комисията в мониторинга на транспонирането на директивите на Евратом, рамката, съгласно която тя издава становища относно инвестиционните проекти в ядрената енергетика, и прилагания от нея подход при изготвянето на становища и извършването на проверки на съоръженията за наблюдение на радиоактивността.

Въведение

01

В края на 2018 г. 14 държави членки са експлоатирали общо 126 ядрени реактора¹. В четири от тези държави членки е имало нови реактори в процес на изграждане (вж. фигура 1).

02

През 2017 г. атомните електроцентрали са произвели около 25 % от произведената в Европейския съюз (ЕС) електроенергия². От 2004 г. до 2017 г. производството на електроенергия от атомни електроцентрали е намаляло с около 18 %.

Каква е правната и организационната рамка за ядрената безопасност?

03

Международната агенция за атомна енергия (МААЕ) е централният междуправителствен форум за научно и техническо сътрудничество в ядрената област в световен мащаб. Тя е депозитар на няколко ключови международни конвенции, като например Конвенцията за ядрена безопасност, Конвенцията за оперативно уведомяване при ядрена авария и Конвенцията за помощ в случай на ядрена авария или радиационна аварийна обстановка³. С нормите на безопасност на МААЕ се определят фундаментални принципи, изисквания и препоръки за гарантиране на ядрената безопасност, които служат като световен еталон. Много други организации допринасят за ядрената безопасност в световен мащаб и в Европа, например Агенцията за атомна енергия (ААЕ, или NEA)⁴, Асоциацията на западноевропейските ядрени регулатори (WENRA), Групата на европейските регулатори в областта на ядрената безопасност (ENSREG)⁵ и Световната асоциация на ядрените оператори (WANO).

04

Ядрената безопасност е отговорност на всяка държава, която използва ядрени технологии. Правителствата отговарят за регулирането на ядрената безопасност, а операторите на ядрени съоръжения носят крайната отговорност за безопасността на своето съоръжение. Националната отговорност за ядрената безопасност на ядрените инсталации е основополагащият принцип, въз основа на който беше разработено законодателството относно ядрената безопасност на международно равнище.

05

В рамките на ЕС използването на ядрената енергия за мирни цели се урежда от Договора за Евратом от 1957 г.⁶, с който се създава общността Евратом (Евратом) и се осигурява правната рамка за нейните правомощия и дейности. Въпреки че Евратом има същите членове като ЕС и се ръководи от институциите на ЕС, тя е отделен правен субект.

06

Комисията разглежда ядрените дейности от три гледни точки: ядрена безопасност, ядрени гаранции и ядрена сигурност (вж. каре 1).

07

В ЕС държавите членки отговарят за създаването и поддържането на национална законодателна, регулаторна и организационна рамка за ядрена безопасност. Притежателите на лицензия (операторите) за ядрени инсталации носят основната отговорност за безопасността на своите инсталации под надзора на националните регулаторни органи.

08

Основната роля на Комисията по отношение на ядрената безопасност е да отправя предложения за развитие на правната рамка на Евратом и да контролира транспонирането на правните инструменти в националното законодателство на държавите членки. Когато Комисията в ролята си на „пазител на Договорите“ счете, че дадена държава членка нарушава разпоредбите на законодателството на Евратом, тя може да започне производство за установяване на нарушение.

09

Комисията също така има права и отговорности, свързани с ядрената безопасност и радиационната защита, които произтичат от Договора за Евратом. Съгласно член 35 от Договора за Евратом Комисията има право да проверява функционирането и ефективността на съоръженията на държавите членки за постоянно наблюдение на нивото на радиоактивността във въздуха, водата и почвата. Комисията консолидира изпратената от държавите членки информация относно нивата на радиоактивност в околната среда на тяхна територия⁹.

10

Комисията разглежда планираните в държавите членки инвестиционни проекти в областта на ядрената енергетика, за да провери тяхната съвместимост с Договора за Евратом. Съгласно процедурата, посочена в членове 41—44 от този договор, инвеститорите трябва да уведомят Комисията за инвестиционните проекти в ядрената промишленост¹⁰. След това Комисията изразява мнението си относно проекта (или „становището“ си, съгласно член 43 от Договора за Евратом) на заинтересованата държава членка, като представя анализ на инвестицията.

11

Въпреки че осигуряването на аварийна готовност и реагирането при извънредни ситуации остават под отговорността на държавата членка, Комисията прилага, управлява и развива Системата на Европейската общност за ранен обмен на информация в случай на радиационна опасност (ECURIE), създадена след аварията в Чернобил през 1986 г.¹¹

12

Освен изпълнението на произтичащата от правната рамка роля, Комисията също така улеснява диалога и сътрудничеството с държавите членки, например чрез Групата на европейските регулатори в областта на ядрената безопасност (ENSREG). Тя си сътрудничи с държавите извън ЕС, които експлоатират или изграждат атомни електроцентрали, и сключва споразумения с трети държави в областта на ядреното сътрудничество. Комисията си сътрудничи и с международни организации като МААЕ и ААЕ.

Директивите на Евратом формират правно обвързваща рамка за ядрена безопасност

13

Договорът за Евратом упълномощава Евратом да установява и прилага норми на безопасност с цел опазване здравето на работниците и на населението¹². Основните норми са приети от Съвета на Европейския съюз след консултация с Европейския парламент въз основа на предложение на Комисията¹³.

14

От 1959 г. насам – скоро след създаването си – Евратом е определила в директиви основните стандарти за опазване здравето на работниците и на населението срещу опасностите, произтичащи от йонизиращото лъчение. След решение на Съда на Европейския съюз (СЕС) от 2002 г.¹⁴, в което се признава и пояснява споделената отговорност на Евратом и държавите членки в областта на ядрената безопасност, Съветът прие законодателство съответно в областта на ядрената безопасност¹⁵ през 2009 г. и на управлението на радиоактивни отпадъци и отработено гориво¹⁶ през 2011 г. Директивата за основните норми на безопасност се актуализира редовно, като в последната актуализация са включени и разпоредбите на няколко предишни директиви¹⁷.

Таблица 1 – Последни директиви на Евратом

Директива за ядрената безопасност (ДЯБ) 2009 г., изменена през 2014 г.	Директива за радиоактивните отпадъци и отработеното гориво (ДРООГ) 2011 г.	Директива за основните норми на безопасност (ДОНБ) 2013 г.
Директивата за ядрената безопасност (ДЯБ) се основава на изискванията за ядрена безопасност на Конвенцията за ядрена безопасност и на Основните принципи за безопасността, определени от МААЕ. Директивата беше изменена през юли 2014 г. в светлината на извлечените поуки от ядрената авария във Фукушима през 2011 г. и констатациите от оценките на риска и безопасността на атомните електроцентрали в ЕС, така наречените „стрес тестове“. С изменената директива се засилват правомощията и независимостта на националните регулаторни органи. С нея се въвежда цел за високо равнище на ядрената безопасност в целия ЕС за предотвратяване на аварии, а при възникване на авария – ограничаване на последиците от нея и избягване на рано настъпили изхвърляния на радиоактивни вещества в значителни количества	В Директивата за радиоактивните отпадъци и отработеното гориво (ДРООГ) от държавите членки се изисква да разполагат с национална политика, която описва как възнамеряват да управляват радиоактивните отпадъци и отработеното гориво от граждански ядрени дейности. Държавите членки трябва да изготвят национални програми, чрез които националните политики да се превърнат в конкретни планове за действие. Те също така трябва да въведат национална законодателна, регулаторна и организационна рамка („национална рамка“) и компетентен и независим регулаторен орган.	С Директивата за основните норми на безопасност (ДОНБ) от 2013 г. се определят основните норми на безопасност за радиационна защита на работниците, пациентите и населението и се определят граници на максималната радиационна доза, които обхващат всички ситуации на облъчване (планирано, съществуващо и аварийно). С новата директива се актуализират и се включват разпоредбите на няколко предишни директиви, като се добавят нови разпоредби, включително тези за аварийна готовност и реагиране при извънредни ситуации, които съдържат някои от извлечените поуки от аварията във Фукушима през 2011 г.

Източник: ЕСП.

15

В Директивата за ядрената безопасност (ДЯБ)¹⁸ и Директивата за радиоактивните отпадъци и отработеното гориво (ДРООГ)¹⁹ се определят изисквания за извършване на трите вида редовни партньорски проверки (вж. каре 2). Международните партньорски проверки са възможност за обмен на професионален опит и споделяне на извлечени поуки и добри практики чрез партньорски съвети, с цел постоянно подобряване на ядрената безопасност.

Обхват и подход на одита

16

При своя одит ЕСП оцени до каква степен Комисията е използвала правомощията си, за да допринесе за ядрената безопасност в ЕС. ЕСП провери по какъв начин Комисията:

1. е наблюдавала транспонирането на трите последни директиви на Евратом в законодателството на държавите членки;
2. е управлявала механизмите за ранно уведомяване и обмен на информация в случай на радиационна опасност;
3. е допринесла за подобряване на ядрената безопасност чрез своите становища за инвестиционните проекти;
4. е изготвяла становищата си и е проверявала функционирането на съоръженията за наблюдение на радиоактивността.

17

ЕСП се съсредоточи върху дейностите на Комисията, основани на възложените ѝ правомощия и отговорности. Одитът нямаше за цел да разгледа международната рамка за ядрена безопасност или нейното прилагане в държавите членки, както и не разгледа техническите аспекти на ядрената безопасност. Той не обхвана аварийната готовност и реагирането при извънредни ситуации, с изключение на това, че разгледа ролята на Комисията в управлението на системата на ЕС за ранно уведомяване ECURIE. Ядрената сигурност и ядрените гаранции не бяха включени в обхвата на одита на ЕСП. Одитираният период продължава до края на юли 2019 г.

18

ЕСП извърши преглед на правната рамка и съответните политики, стратегии, стандарти и конвенции. Разгледахме процедурите, вътрешните стратегии и указания на Комисията, предоставените насоки на държавите членки, инструментите, работните документи, обмена на информация, кореспонденцията и протоколите от заседанията. ЕСП извърши преглед на доклади, проучвания, вътрешни и външни оценки и други съответни документи. Разгледахме четири становища на Комисията относно инвестиционни проекти в ядрената енергетика. Одиторите проведоха събеседвания с Комисията (Генерална дирекция „Енергетика“ и Съвместен изследователски център – СИЦ) и обсъдиха въпросите на ядрената безопасност с експерти от международни организации.

Констатации и оценки

Комисията е направила известни подобрения на своя мониторинг на транспонирането на директивите на Евратом

19

Комисията отговаря за контрола на изпълнението и прилагането на директивите на Евратом и за предприемането на действия за насърчаване и налагане на спазването им. За тази цел Комисията извършва проверки на транспонирането и на съответствието (вж. фигура 2).

20

Случаите на несъответствие, установени при проверките на транспонирането и на съответствието могат да доведат до правоприлагане чрез образуване на производство за установяване на нарушение, което е обяснено на фигура 3.

21

ЕСП разгледа извършените от Комисията проверки на транспонирането и на съответствието на трите последни директиви на Евратом²⁰, за да оцени начина, по който тя е наблюдавала тяхното транспониране. Одиторите провериха дали Комисията е улеснявала, координирала и осъществявала надзор на процеса, дали е извършвала своевременно тези проверки, дали е проследявала случаите на неспазване и дали е предприемала мерки.

22

Като се имат предвид различните дати на влизане в сила и крайни срокове за транспониране, определени във всяка директива, към момента на одита проверките на Комисията бяха на различни етапи (вж. фигура 4).

Комисията е била по-добре подготвена за двете по-нови директиви

23

Освен мониторинга и осигуряването на прилагането, Комисията може да разработи други инструменти за улесняване на транспонирането на директивите от държавите членки по правилен и навременен начин. Броят на държавите членки, които са съобщили за своите мерки за транспониране в определения срок, е бил по-голям за двете по-нови директиви (ДОНБ и изменената ДЯБ) в сравнение с ДРООГ (вж. таблица 2).

Таблица 2 – Брой държави членки, които са транспонирали директивите в определения срок

	Директива за радиоактивните отпадъци (ДРООГ)	Директива за ядрената безопасност (ДЯБ)	Директива за основните норми на безопасност (ДОНБ)
Краен срок за транспониране	23.8.2013 г.	15.8.2017 г.	6.2.2018 г.
Уведомления, подадени в определения срок или преди образуване на производства за установяване на нарушение във връзка с липса на уведомяване	17	24	21

Източник: ЕСП въз основа на получената информация от Комисията.

24

ЕСП установи, че три фактора са допринесли за по-бързото транспониране на ДЯБ и ДОНБ: оценките на риска за транспонирането, изпратените напомняния на държавите членки и основните стратегически документи, които са били одобрени по-рано в сравнение с предходната директива. Службите на Комисията са извършили следното:

• изготвили са оценките на риска за транспонирането на ДЯБ и ДОНБ съответно една година и две години преди крайния срок за транспониране (вж. фигура 5), докато за ДРООГ Комисията не е изготвила оценка на риска, като е очаквала потенциални проблеми с транспонирането;
• изпратили са около една година преди крайния срок за транспониране (вж. фигура 5) писма на държавите членки, за да им напомни за задължението да съобщят мерките си навреме. Комисията не е изпратила напомняне за ДРООГ;
• одобрили са основните стратегически документи за ДЯБ и ДОНБ между 4 месеца и 1 година преди крайния срок за транспониране (вж. фигура 5). В стратегиите за оценка на транспонирането и изпълнението на двете директиви се предвиждат планираните действия за прегледа на транспонирането на директивите. Стратегиите са спомогнали да се предвидят и решат проблемите с изпълнението на директивите и са установили изчерпателен набор от инструменти за насърчаване на съответствието, които са помогнали на държавите членки да ги приложат правилно и своевременно (повече подробности в таблица 3). Тълкувателните насоки са помогнали на Комисията да популяризира и документира своите процедури за проверка на транспонирането и на съответствието. В случая на ДРООГ Комисията е предоставила вътрешната стратегия едва две години след крайния срок за транспониране, а тълкувателните насоки – четири години след това.

Таблица 3 – Инструменти за насърчаване на съответствието, използвани за улесняване на транспонирането

Директива за радиоактивните отпадъци и отработеното гориво (ДРООГ)	Директива за ядрената безопасност (ДЯБ)	Директива за основните норми на безопасност (ДОНБ)
Един семинар преди периода на транспониране Видеоконференции с държавите членки (ДЧ) Срещи с ДЧ Процедури в EU Pilot	Диалози с ДЧ относно транспонирането и изпълнението Работни срещи и двустранни срещи преди транспонирането Сътрудничество със заинтересовани страни, в т.ч. национални органи и групи на гражданското общество Дискусии в ENSREG	Диалози с ДЧ относно транспонирането и изпълнението Работни срещи и двустранни срещи преди транспонирането Анализ от Комисията на стратегиите за транспониране на ДЧ преди крайния срок за транспониране Кръгли маси и семинари

Източник: ЕСП въз основа на получената информация от Комисията.

Директивата за радиоактивните отпадъци и отработеното гориво не е транспонирана правилно във всички държави членки

25

На Комисията са били необходими 57 месеца, за да завърши проверката на съответствието за ДРООГ (приложение I, таблица 2) – значително по-дълго от целевия срок от 16 до 24 месеца, определен в нейния Инструментариум за по-добро регулиране²¹. Това се обяснява отчасти със закъсненията, с които държавите членки са транспонирали директивата, и с непълнотата на мерките за транспониране.

26

След приключване на проверката на съответствието, Комисията е образувала 15 производства за установяване на нарушение (в приложение II могат да бъдат намерени примери за разпоредбите на ДРООГ, които държавите членки най-често не са успели да транспонират правилно). Към момента на извършване на одита, 13 месеца след започването на тези производства, само две от тях бяха приключени. Следователно, почти шест години след крайния срок за транспониране 13 държави членки все още не са транспонирали правилно ДРООГ (вж. приложение I, таблица 2). Също така, почти четири години след крайния срок за приемане на национална програма (вж. приложение I, таблица 3), една държава членка не е направила това, а други 17 са приели програми, за които Комисията смята, че не са в съответствие с Директивата.

27

При образуването на производство за установяване на нарушение срещу дадена държава членка и при работата по неприключенo производство Комисията използва правото си на преценка²². Тя обаче е определила списък на „приоритетни производства за установяване на нарушение“ и е задала целеви срокове за своевременното обработване на тези случаи²³. Комисията дава приоритет, наред с другото, на случаите, в които държавите членки не са оповестили мерките си за транспониране или в които тези мерки са свързани с неправилно транспониране на директивите. Комисията е определила целеви срок от 12 месеца, в който или да закрие разглеждането им, или да отнесе случая до Съда на ЕС като нарушение поради липса на уведомяване²⁴. Този целеви срок започва да тече от изпращането на писмото за официално уведомяване.

28

В контекста на ДРООГ ЕСП установи, че в пет от 13-те открити производства за установяване на нарушение Комисията е надхвърлила целевия срок от 12 месеца при работата по случаите, свързани с липса на уведомяване. Както се вижда от приложение I, таблица 1, за тези производства на Комисията са били необходими повече от две години, за да предприеме по-нататъшни действия в досъдебната фаза (от официално уведомително писмо до мотивирано становище) в двата случая, за които е издала мотивирано становище.

Комисията взема предвид резултатите от партньорските проверки

29

По време на нашата одитна проверка Комисията използва резултата от партньорските проверки като източник на информация при оценката на съответствието на дадена държава членка с директивите на Евратом. Например в стратегията за транспониране и изпълнение на директивата за ДЯБ се посочват резултатите от партньорските проверки, а в тълкувателните указания относно ДЯБ се обяснява значението на докладите от партньорските проверки при оценката на съответствието.

30

Комисията може да участва като наблюдател в мисиите за партньорска проверка и понякога го е правила. В ролята си на член на ENSREG тя допринася и за последващите действия във връзка с партньорските проверки. След приключване на проверките относно транспонирането и съответствието Комисията ще продължи да отговаря за мониторинга на резултатите от партньорските проверки.

Комисията управлява добре договореностите на ЕС за ранно уведомяване и обмен на информация

31

Комисията управлява, прилага и развива системата ECURIE – инструмент, който се използва в изпълнение на Решение на Съвета²⁵ относно договорености на ЕС за ранен обмен на информация в случай на радиационна опасност. ЕСП оцени колко ефективно Комисията управлява тези договорености, като провери дали тя гарантира, че системата отговаря на очакванията (а именно дали тя изпълнява произтичащите от решението на Съвета задължения), редовно оценява процесите, установява слабостите/потенциалните слабости и ги наблюдава по подходящ начин, като редовно проверява системите.

32

Решението на Съвета изисква от държавите членки своевременно да уведомяват Комисията и всички други държави членки, потенциално засегнати от даден инцидент, като подават сигнал в системата ECURIE²⁶. Комисията също така трябва да изпраща на всички държави членки всяка получена от нея информация за значителни увеличения в нивото на радиоактивност или за ядрени аварии в държави извън ЕС²⁷. Държавите членки могат да изпратят и доброволни спешни уведомления, за да обменят информация. Комисията предоставя денонощно всеки ден от седмицата предадената чрез системата ECURIE информация на всички точки за контакт на ECURIE.

33

Въпреки че осигуряването на аварийна готовност и реагирането при извънредни ситуации остават национална отговорност, от всички държави членки се изисква да участват в ECURIE, докато трети държави могат да поискат членство в ECURIE на доброволни начала²⁸. Изискванията относно договореностите на ЕС не изключват възможността държавите членки да имат свои собствени допълнителни договорености, като например национални, двустранни или многостранни споразумения за обмен на информация и сътрудничество в случай на извънредни ситуации.

34

Когато участваща държава подаде сигнал в ECURIE, Комисията проверява неговата достоверност и го предава на всички държави в ECURIE. След първото уведомление от държавите членки се изисква на подходящи интервали от време да уведомяват Комисията за мерките, които възнамеряват да предприемат, и за измерените от тях нива на радиоактивност. Комисията не оценява съдържанието на уведомленията и не решава дали следва да бъде подаден сигнал, тъй като това е отговорност на държавите членки. Комисията отговаря за осигуряването на своевременен обмен на информация²⁹.

35

Комисията е допълнила ECURIE с Европейската платформа за обмен на радиологични данни (EURDEP) – онлайн платформа, която предоставя на органите данни от радиологичния мониторинг почти в реално време. EURDEP е инструмент, който се използва в рамките на ECURIE за улесняване на предоставянето на определена информация³⁰. EURDEP се ползва от съществуващата национална инфраструктура под формата на национални станции и мрежи за мониторинг. Участието на държавите членки от ЕС е задължително, а държавите извън ЕС участват на доброволни начала. Свободно достъпен уебсайт позволява на населението да вижда графична информация за нивата на радиоактивност в зоната на EURDEP.

36

Договореностите за ECURIE се приемат, обсъждат и преразглеждат на заседания на компетентните органи на държавите членки³¹. Комисията е свиквала тези заседания средно на всеки две години. На тях се разглеждат също и извлечените поуки и установените проблеми. Приетите промени се документират в Указанието за оповестяване на информация в ECURIE, в което се определят договорените процедури между Комисията и държавите членки³².

37

ЕСП установи, че Комисията е развивала постоянно системата ECURIE, за да се гарантира, че тя функционира добре и е актуална в технологично отношение. Комисията е одобрила процедури и предоставя указания на ползвателите. Тя редовно организира инициативи за изпитване на договореностите³³. Тя е извършила или възложила прегледи на системата ECURIE с цел да я оцени и подобри. Комисията е разработила ECURIE в сътрудничество с Единната система за обмен на информация за инциденти и извънредни ситуации на ядрени обекти (USIE) на МААЕ. ECURIE също така е доказала, че е готова за техническа експлоатация в реални случаи, когато държавите членки са подавали сигнали³⁴.

38

ЕСП обаче установи, че Комисията не е предприела последващи действия във връзка с някои ключови области, нуждаещи се от подобрение, които е установила при оценката на договореностите. Например поуките от реалните сигнали в ECURIE са показали значението на публичното оповестяване и че то следва да бъде част от действията по ECURIE. Комисията също така е установила необходимостта да се разработи програма за редовно обучение за ECURIE за националните органи и за собствените ѝ служители. ЕСП установи, че Комисията не е постигнала голям напредък в решаването на тези проблеми, въпреки че ги счита за важни.

Становищата на Комисията относно инвестиционните проекти допринасят за подобряване на ядрената безопасност

39

Лицата и предприятията (инвеститорите) са задължени да уведомяват Комисията за инвестиционни проекти в ядрената промишленост, отнасящи се до нови инсталации, замени или преобразувания, не по-късно от три месеца преди сключването на първите договори с доставчиците. Ако работата се осъществява от инвеститора, крайният срок за съобщаване е три месеца преди нейното започване.

40

В два регламента на Евратом се определят видовете инвестиции и информацията, която трябва да предоставят инвеститорите. В Регламент № 2587/1999 на Съвета се определят видовете проекти, които трябва да се съобщават на Комисията, както и праговете за разходите за всеки вид проект, за който е необходимо задължително уведомяване. В Регламент (ЕО) № 1209/2000 на Комисията се уточнява съдържанието на уведомлението.

41

В член 43 от Договора за Евратом се изисква Комисията да обсъжда с инвеститорите „всички аспекти“ на инвестиционните проекти, които се отнасят до целите на този договор. След това обсъждане Комисията съобщава становищата си на заинтересованата държава членка. Нито в Договора за Евратом, нито в произтичащото от него вторично законодателство са определени срокове за анализа на проектите от страна на Комисията.

42

Становищата на Комисията относно инвестиционните проекти в ядрената енергетика не са правно обвързващи³⁵. За заем от Евратом обаче е допустим само проект с „положително“ становище³⁶.

В становищата се изразява оценка на съответствието на инвестициите с правните изисквания и се дават предложения за подобрения

43

За периода 2000—2018 г. Комисията е приела 75 становища. Във всички дадени от Комисията становища се стига до заключението, че инвестициите са изпълнили целите на Договора, в някои случаи при определени условия, които са пояснени в становището.

44

ЕСП разгледа четири становища на Комисията относно инвестиционни проекти в ядрената енергетика, за да оцени дали Комисията спазва предвидената в Договора за Евратом³⁷ и в произтичащото от него вторично законодателство³⁸ процедура, както и дали тя оценява съответствието на проектите с всички съответни задължения относно ядрената безопасност по Договора за Евратом. ЕСП подбра последните становища на Комисията, като взе предвид относимостта (вида) и съществеността на инвестиционния проект.

45

И в четирите становища ЕСП установи, че Комисията е оценила съответствието на проектите с всички съответни задължения относно ядрената безопасност по Договора за Евратом. Комисията установява дали с инвестиционния проект се осигурява и гарантира постигането на целите за ядрена безопасност още от най-ранните му етапи. Становищата се основават на научни доказателства, които подкрепят предложените препоръки, и те се обсъждат с инвеститора.

46

Например две от становищата на Комисията³⁹ се отнасят до:

• положителното становище на Научния съвет за йонизиращо лъчение относно оценката на проекта на инвеститора;
• необходимите действия и инвестиции, за да се гарантира безопасната дългосрочна експлоатация на централата;
• плановете за постоянно подобряване на ядрената безопасност;
• плана за действие след стрес тестовете; и
• партньорските проверки и последващите действия, предприети от инвеститора.

47

В тези две становища също така се настоява за:

• пълно и навременно изпълнение на всички резултати и препоръки от стрес тестовете;
• пълно и навременно изпълнение на всички резултати и препоръки от партньорските проверки;
• навременно осъществяване на подобренията на безопасността; и
• планиране и прилагане в атомната електроцентрала на решение за погребване на отработено гориво и радиоактивни отпадъци.

Действащата законодателна рамка трябва да бъде актуализирана, за да отрази последните развития в областта на ядрената безопасност

48

Регламенти № 2587/1999 и № 1209/2000 бяха приети преди две десетилетия. Те предшестват най-новата политика и развитието на законодателството в областта на ядрената безопасност и управлението на радиоактивни отпадъци: Европейските стратегии за енергийна сигурност от 2014 г. и 2015 г.⁴⁰, в които се определят целите на ЕС в тази област, и последните директиви на Евратом (ДРООГ от 2011 г., ДОНБ от 2013 г. и актуализираната ДЯБ от 2014 г.).

49

За да може да обсъди „всички аспекти“ на инвестиционните проекти, които се отнасят до целите на настоящия договор⁴¹, Комисията изисква подробна информация от инвеститора. В член 3 от Регламент № 2587/1999 се посочва, че съобщаването на проектите „се ограничава до подробности, необходими за обсъждането, и по-специално цялата информация, която се отнася“, наред с другото, до естеството на продуктите или дейността и производствения или складов капацитет. В Регламент № 1209/2000 се определя обхватът на информацията, която инвеститорът е задължен да съобщи.

50

Тези два регламента са остарели по отношение на видовете инвестиции, които следва да се съобщават, тъй като не отразяват последните развития в ядрената промишленост.

51

ЕСП откри едно уведомление за инвестиция в нова технология, за което се е наложило Комисията да поиска допълнителна информация, за да уточни за каква промишлена дейност се отнася проектът, тъй като обявената с уведомлението дейност не е попадала в нито една от категориите, посочени в Регламент № 2587/1999. В този случай инвеститорът се е съгласил да предостави поисканата от Комисията допълнителна информация. ЕСП обаче установи друг случай на инвестиция за дългосрочна експлоатация (ДЕ), за която инвеститорът е отказал да уведоми Комисията, като е посочил, че ДЕ сама по себе си не е инвестиция, а непрекъснат процес на усъвършенстване и модернизиране на даден реактор, за който не е необходимо да се дава уведомление. Тъй като в Регламент № 2587/1999 не се посочва дали Комисията следва да бъде уведомена за тези видове инвестиции, уведомяването за такива проекти зависи от добрата воля на инвеститорите.

52

Липсата на яснота относно това дали ДЕ следва да подлежи на задължително уведомяване е от особено значение, тъй като средната възраст на европейските реактори наближава 30 години. В много реактори се извършват инвестиции за дългосрочна експлоатация (ДЕ), за да се удължи експлоатацията на ядрените съоръжения след първоначалния им експлоатационен срок. Комисията очаква, че през следващите години инвестициите за дългосрочна експлоатация ще включват по-голямата част от инвестициите в ядрения сектор в краткосрочен до средносрочен план⁴² (вж. фигура 6).

53

ЕСП също така отбеляза, че определените в Регламент № 2587/1999 прагове за инвестициите (размер на разходите) не дават яснота по отношение на това какво трябва да се вземе предвид, за да се изчисли общата стойност на инвестицията (например срок за инвестицията, вид инвестиция и т.н.).

54

В периода 2015—2018 г. Комисията е изпратила пет писма до инвеститори, за да им напомни техните задължения за уведомяване. ЕСП разгледа и петте случая. В един случай инвеститорът не е отговорил на Комисията. В друг случай инвеститорът е отказал да уведоми за инвестиция, като е посочил, че тя не отговаря на определения в Регламент № 2587/1999 праг за разходите. Според инвеститора изискването се прилага само за отделни компоненти, които надхвърлят определения праг, а не за проекта като цяло.

55

В нито един от тези пет случаи Комисията не е приложила работни процедури, прилагани за производствата за неспазване на изискванията. Ако Комисията счете, че даден инвеститор не е спазил задължението си за уведомяване за инвестиционен проект, тя може да обмисли възможността да открие процедура, предшестваща процедурата за установяване на нарушение, срещу съответните държави членки (допълнителен обмен на информация и срещи с инвеститора и/или с държавата членка), която може да бъде последвана от производство за установяване на нарушение. Към момента на извършване на одита Комисията не беше предприела допълнителни стъпки, за да наложи спазването на задължението за уведомяване за проектите. Като обосновка за това, че не е дала ход на тези производства Комисията посочва, че в законодателството няма яснота относно вида и размера на проектите, за които уведомлението е задължително.

56

С пакета на Комисията от 2015 г. относно енергийния съюз се поема ангажимент да се актуализират и засилят изискванията относно информацията, която трябва да бъде предоставена по отношение на проектите за ядрени съоръжения, както и да се определи допълнително информацията, която следва да се съобщава от инвеститорите⁴³. В него 2015 г. е определена като краен срок за регламент на Съвета за актуализиране на изискванията за съобщаване на инвестиции в ядрения сектор.

57

През 2015 г. Комисията е представила първоначалната оценка на въздействието за актуализирания регламент, в която се определят допълнително видът на инвестициите, подлежащи на задължително уведомяване, и информацията, която трябва да бъде предоставена от инвеститора. Тя е последвана от обществена консултация⁴⁴, на която са отговорили 40 заинтересовани страни (потенциални инвеститори, промишлени асоциации, публични администрации, регулатори, НПО и частни лица). Въпреки че предложените от тях решения се различават, всички са изразили съгласие, че ефективността на процедурата, която води до приемане на становището на Комисията, може да се повиши.

58

В дневния ред на Комисията второто тримесечие на 2020 г. е посочено като планирана дата за приемане на актуализиран регламент. Към момента на одита Комисията все още не беше завършила оценката на обратната информация от обществената консултация през 2016 г. и не беше изготвила началния доклад (следващата стъпка в процеса⁴⁵). Комисията не обясни причините за забавянето на актуализирането на рамката.

Комисията не е въвела надеждна процедура за изготвяне на становища относно инвестиционните проекти в областта на ядрената енергетика и за проверка на функционирането на съоръженията за наблюдение на радиоактивността

59

ЕСП оцени начина, по който Комисията изготвя становищата си относно инвестиционните проекти в ядрената енергетика и по който организира извършваните от нея проверки на съоръженията на държавите членки за постоянно наблюдение на нивото на радиоактивността във въздуха, водата и почвата.

Изготвяне на становища

60

За четирите избрани становища ЕСП провери дали процедурите на Комисията за изготвяне на становищата са гарантирали пълна, последователна и съгласувана оценка на инвестициите в ядрения сектор.

61

При изготвянето на своята оценка Комисията следва рамковата процедура, предвидена в: членове 41—44 от Договора за Евратом (вж. точка 39); Регламент № 2587/1999 и Регламент № 1209/2000 (вж. точка 40); акт за упълномощаване от 2002 г.⁴⁶ и прилагания от службите на Комисията протокол⁴⁷.

62

Генерална дирекция „Енергетика“ координира процеса на издаване на становища, който включва консултация с други дванадесет служби на Комисията. Координиращата генерална дирекция отговаря за събирането на обратна информация от другите служби и за обсъждането на всички опасения с инвеститора. Становищата на Комисията следват стандартен модел. След процес на вътрешна проверка, членът на Комисията, отговарящ за енергетиката, приема от името на Комисията становищата относно инвестиционните проекти в ядрената енергетика.

63

ЕСП установи редица ограничения в рамковата процедура на Комисията:

• Комисията не е определила обхвата на оценката по видове проекти, критериите, които да гарантират, че тя обхваща всички съответни аспекти, или начина, по който да се използва друга информация относно ядрената безопасност при изготвянето на становищата, като например стрес тестове, партньорски проверки и резултати от транспонирането на директивите. Вместо това Комисията определя „области на оценка“ за всеки отделен случай в зависимост от характеристиките на проекта, за който е подадено уведомление.
• за проектите, които се считат за сложни и високо технически, Комисията може да изготви технически доклади и вътрешна документация, в която се обобщава работата, довела до становището. Няма обаче критерии, които да определят кога един проект се счита за сложен и кога следва да се изготви такава документация.

64

ЕСП счита, че въведената рамкова процедура не осигурява съгласуваност, пълнота и последователност в становищата на Комисията. Например ЕСП установи, че за разлика от другите разгледани становища, в едно становище Комисията не е обхванала аспекти като съответствието с правната рамка относно ядрената безопасност и радиационната защита, сигурността на доставките на гориво, управлението/извеждането от експлоатация на отработено гориво и радиоактивни отпадъци или ядрените гаранции.

65

Комисията е признала необходимостта от подобряване на процедурите и през 2017 г. е изготвила проект на документ. Към момента на одита обаче Комисията все още не беше приела този проект.

Проверка на съоръженията за наблюдение на радиоактивността

66

В член 35 от Договора за Евратом от всяка държава членка се изисква да създаде необходимите съоръжения за осъществяването на постоянно наблюдение на нивото на радиоактивността във въздуха, водата и почвата и да осигури спазването на основните стандарти. Съгласно условията на същия член, Комисията има право да проверява тяхното функциониране и ефективност.

67

Общата цел на проверките съгласно член 35 е да се провери дали съществуват съоръжения за постоянно наблюдение и годни ли са те за експлоатация, както и дали наблюдението се извършва по ефективен начин⁴⁸. Комисията проверява функционирането и ефективността на съоръженията (в т.ч. аналитични лаборатории, мобилно оборудване за наблюдение и т.н.), както и адекватността на системата за мониторинг на околната среда.

68

ЕСП оцени дали Комисията е упражнила правото си да проверява тези съоръжения чрез извършване на проверки на редовни интервали, като е използвала последователна и ясна методология и подходящо докладване, както и последващи действия във връзка с констатациите.

69

В съобщение на Комисията⁴⁹ се определят условията за провеждане на посещенията за проверка и се предоставя общо описание на обхвата, целта, принципите за подбор на съоръженията, които да бъдат проверени, планирането на посещенията и докладването.

70

Комисията извършва проверките си въз основа на тригодишна текуща програма⁵⁰, която се актуализира на всеки шест месеца. Основните критерии за подбор на съоръженията за проверка са териториалното покритие и опитът от минали проверки, както и общественият интерес. За целите на планирането Комисията следи териториалното покритие, т.е. броя на проверките във всяка държава членка. Към момента на одита Комисията извършваше средно около 5—6 проверки годишно.

71

Обичайната практика на Комисията е да публикува основните си констатации и технически доклад, заедно с коментарите на държавата членка. В доклада за проверката тя може да издаде препоръки и предложения или да отличи някоя особено добра практика или оборудване. Комисията проследява предприетите действия във връзка със своите констатации за всеки отделен случай, като взема предвид спецификата на проверката и значимостта на препоръките. Ако са отправени препоръки, тя изисква от държавата членка да докладва за предприетите действия. Комисията може да извърши и посещение за повторна проверка, за да провери дали е отделено надлежно внимание на предишните препоръки.

72

Що се отнася до методологията за извършване на проверките, ЕСП установи подобни недостатъци като тези в становищата на Комисията относно инвестиционните проекти в ядрената енергетика. Комисията не разполагаше нито с насоки за специфичната методология за извършване на проверките, нито с критерии за оценка на функционирането и ефективността на съоръженията или адекватността на програмата за мониторинг на околната среда. Няма съгласувани насоки относно процедурата за проследяване, с която се определят случаите, в които Комисията следва да извърши посещение за повторна проверка.

73

През последните години Комисията реализира вътрешен проект за разработване на насоки за провеждането на проверки, включително ясна методология и установени критерии. Към момента на извършване на одита обаче не беше постигнато вътрешно споразумение относно тези насоки.

Заключения и препоръки

74

ЕСП стига до заключението, че като цяло Комисията е допринесла по задоволителен начин за ядрената безопасност в ЕС. Въпреки това Комисията може да актуализира допълнително правната рамка и вътрешните си указания.

75

По отношение на ролята на Комисията в мониторинга на транспонирането на директивите на Евратом в националното законодателство ЕСП установи, че Комисията е била по-добре подготвена за двете последни директиви – изменената Директива за ядрената безопасност (ДЯБ) и Директивата за основните норми на безопасност (ДОНБ), отколкото за предходната Директива за радиоактивните отпадъци и отработеното гориво (ДРООГ) (точки 23 – 24). Службите на Комисията са одобрили основните стратегически документи преди крайните срокове за транспониране и са използвали повече инструменти за насърчаване на съответствието за ДЯБ и за ДОНБ, отколкото за ДРООГ.

76

По отношение на ДРООГ, почти шест години след крайния срок за транспониране 13 производства за установяване на нарушение във връзка с несъответствие все още продължават (точки 25 – 26). Също така четири години след крайния срок в по-голямата част от държавите членки все още продължават производствата за установяване на нарушение във връзка с липса на съответствие на националните програми, изисквани от ДРООГ. ЕСП констатира, че понякога производствата за установяване на нарушение са напредвали бавно (точки 26 – 28).

Препоръка 1 – Актуализиране на подхода за мониторинг на транспонирането на директивите на Евратом

За да улеснява и наблюдава по-ефективно навременното, пълно и правилно транспониране на бъдещите директиви на Евратом от държавите членки, Комисията следва да определи указания, в които да се предвижда извършване на оценка на риска, както и приемане на стратегия и тълкувателни насоки най-малко една година преди крайния срок за транспониране. В стратегията следва да се предвижда използването на инструменти за насърчаване на съответствието на етапа преди транспонирането.

Целева дата за изпълнение – за директивите, които ще бъдат приети след 2020 г.

77

Ролята на Комисията в трансграничния подход в случай на радиационна опасност до голяма степен се ограничава до поддържането на технически инструмент, тъй като осигуряването на аварийна готовност и реагирането при извънредни ситуации са национална отговорност. Комисията управлява по задоволителен начин договореностите за ECURIE, за да изпълни задълженията, произтичащи от Решение 87/600 на Съвета (точки 31 – 36), въпреки че би могла да подобри последващите действия във връзка с поуките и въпросите, за които е преценила, че се нуждаят от подобрение.

78

Що се отнася до становищата на Комисията относно инвестиционните проекти, ЕСП установи, че настоящата рамка не е актуализирана спрямо последните политически, законодателни и технологични развития в областта на ядрената безопасност (точки 48 – 55). Тази рамка не гарантира, че Комисията получава необходимата информация, за да обсъди „всички аспекти“ на инвестиционните проекти, които се отнасят до целите на Договора⁵¹. Към момента на извършване на одита Комисията не беше предприемала от 2016 г. насам допълнителни стъпки, за да предложи актуализация на законодателството (точки 56 – 58).

79

Комисията използва резултатите от партньорските проверки като източник на информация при оценката на транспонирането и изпълнението на директивите (точка 29) и при изготвянето на своите становища относно инвестиционните проекти (точки 46 – 47). След приключване на проверките относно транспонирането и съответствието Комисията ще продължи да отговаря за мониторинга на резултатите от партньорските проверки.

Препоръка 2 – Актуализиране на законодателната рамка

Пакетът на Комисията от 2015 г. относно енергийния съюз изисква когато Комисията представя законодателно предложение за актуализирана рамка, която обхваща инвестиционните проекти в областта на ядрената енергетика, тя да вземе предвид:

• най-новите законодателни и политически развития в областта на ядрената безопасност и най-скорошните директиви на Евратом;
• последните промени в естеството на инвестиционните проекти в ядрената енергетика, по-специално новите технологии и ДЕ;
• опита от участието си като наблюдател в партньорските проверки.

Целева дата за изпълнение – 2022 г.

80

Комисията допринася за подобряване на ядрената безопасност и радиационната защита в ЕС, като дава становища относно инвестиционните проекти в ядрената енергетика и проверява съоръженията на държавите членки за постоянно наблюдение на нивото на радиоактивност. Одитът на ЕСП обаче показа някои ограничения, които може да намалят добавената стойност на дейностите на Комисията. ЕСП установи, че Комисията не разполага с надеждни процедури за изготвяне на становища относно инвестициите в ядрения сектор (точки 60 – 65) и за проверка на съоръженията на държавите членки за наблюдение на радиоактивността (точки 66 – 73). Липсата на одобрени методологии дава голяма свобода на преценка на Комисията, което се отразява неблагоприятно върху пълнотата, последователността и съгласуваността на тези дейности.

Препоръка 3 – Актуализиране на процедурите

За да осигури съгласуван и последователен подход за проверка на съоръженията за наблюдение на радиоактивността и за изготвяне на становища относно инвестициите в ядрения сектор, Комисията следва да приеме вътрешни процедури, които да осигуряват последователност в извършването, документирането и прегледа на работата.

Целева дата за изпълнение – 2022 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I, с ръководител Joao Figueiredo, член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 8 януари 2020 г.

Приложения

Приложение I – Проверки от Комисията

Таблица 1 – Проверки на транспонирането

	ДРООГ	ДЯБ	ДОНБ
Краен срок за транспониране	23.8.2013 г.	15.8.2017 г.	6.2.2018 г.
Уведомления, подадени в определения срок или преди започването на производства за установяване на нарушение във връзка с липса на уведомяване	17	24	21
Край на проверката на държавите членки (ДЧ), които са уведомили за своите мерки за транспониране преди започването на производства за установяване на нарушение	11.2013 г.	6.2018 г.	продължава52
Продължителност на проверката на ДЧ, които са уведомили за своите мерки за транспониране преди започването на производства за установяване на нарушение (в месеци) – целева стойност: 6 месеца53	3	10	продължава
Брой ДЧ, които не са уведомили за пълно транспониране към момента на настоящия одит (юли 2019 г.)	0	1	8
Брой образувани производства за установяване на нарушение във връзка с липса на уведомяване и непълнота	13	7	9
Период между ОУП и МС (в месеци)	24—29	6—9	8—10
Обща продължителност на производствата за установяване на нарушение (в месеци)	5054	продължават	продължават

Таблица 2 – Проверки на съответствието

	ДРООГ	ДЯБ	ДОНБ
Начало на проверката	24.8.2013 г.	1.6.2018 г.	Все още не е започнала
Край на проверката	6.2018 г.	продължава	Все още не е започнала
Обща продължителност на проверката (в месеци) – целева стойност: 16/24 месеца55	57	продължава	Все още не е започнала
Брой проверки (= ДЧ), завършени към момента на настоящия одит	28	14	Все още не са започнали
Брой образувани производства за установяване на нарушение	15	0	Все още не са започнали
Брой неприключени производства за установяване на нарушение към момента на настоящия одит	13	0	Все още не са започнали

Таблица 3 – Национални програми по ДРООГ

	Липса на уведомяване	Неспазване на задълженията
Начало на проверката	23.8.2015 г.	23.8.2015 г.
Край на проверката	11.2015 г.	5.2018 г.
Обща продължителност на проверката (в месеци)	3	33
Брой образувани производства за установяване на нарушение	9	17
Брой неприключени производства за установяване на нарушение към момента на настоящия одит	1	17

Приложение II – Примери за случаи на несъответствие при транспонирането на ДРООГ

ДРООГ Член	Изискване	Несъответствие
Член 5, параграф 1, буква в)	Държавите членки са задължени да създадат национална рамка, която включва система за лицензиране на дейности и/или съоръжения за управлението на отработено гориво и радиоактивни отпадъци.	Създадената от някои държави членки система за лицензиране не е включвала всички дейности, свързани с управлението на отработено гориво или радиоактивни отпадъци, като например погребване на отпадъците, както и избор на площадка, проектиране, изграждане и затваряне на съоръженията.
Член 6, параграф 3	Държавите членки трябва да гарантират, че компетентният регулаторен орган разполага със законовите правомощия и с човешките и финансовите ресурси за изпълнение на неговите задължения съгласно ДРООГ.	Някои държави членки не са успели да докажат, че техният регулаторен орган разполага с необходимите ресурси за изпълнение на неговите задължения съгласно ДРООГ.
Член 7, параграф 3	Държавите членки са задължени да гарантират, че изискванията за лицензиране включват демонстрация на безопасността, която обхваща развитието и реализацията на ядрени дейности, както и разработването, експлоатацията и извеждането от експлоатация или затварянето на ядрени инсталации, в т.ч. периода след затваряне в случая на съоръжение за погребване.	Някои държави членки не са успели да гарантират, че изискванията за демонстрация на безопасността обхващат всички аспекти.
Член 7, параграф 5	Националните рамки трябва да включват задължение притежателите на лицензия да осигуряват достатъчни финансови и човешки ресурси.	Някои държави членки не са успели да посочат достатъчни човешки ресурси.
8	Националните рамки трябва да включват задължение всички лица да вземат мерки за образованието и обучението на своите служители, както и за свързани с научни изследвания и разработки дейности, които да покрият нуждите на националните планове.	Някои държави членки не са успели да гарантират, че всички лица, включително тези, които генерират, притежателите на лицензии, компетентните регулаторни органи и другите органи са задължени да вземат мерки за образованието и обучението на своите служители. В мерките за транспониране на някои държави членки не се споменават свързани с научни изследвания и разработки дейности.

Речник на термините

Аварийна готовност: Състоянието на готовност за предприемане на действия, които ще смекчат последиците от дадена извънредна ситуация.

Авария: Всяко непланирано събитие, което има или може да има значими последици от гледна точка на радиоактивността или ядрената безопасност.

Добавена стойност: стойността, която се създава от действие на ЕС и е допълнителна спрямо стойността, която би била постигната в резултат на индивидуални действия на държавите членки.

Дългосрочна експлоатация: Експлоатация на атомна електроцентрала след определения срок в лицензията, стандартите или разпоредбите, при условие че продължава да отговаря на изискванията за лицензиране.

Извънредна ситуация: Неочаквана радиация или ядрена ситуация, която изисква незабавни действия за предотвратяване или смекчаване на значителни неблагоприятни последици.

Инцидент: Всяко нежелано събитие, последиците или потенциалните последици от което не са пренебрежимо малки от гледна точка на радиационната защита или ядрената безопасност.

Йонизиращо лъчение: Енергията, предадена под формата на частици или на електромагнитни вълни, способни да създават пряко или непряко йони, т.е. атоми или молекули с електричен заряд.

Лицензия: Правен документ, с който се дава разрешение за провеждане на определени дейности, свързани с управление на отработено гориво или радиоактивни отпадъци, или с който се предоставя отговорност за избор на площадка, проектиране, изграждане, въвеждане в експлоатация, експлоатация, извеждане от експлоатация или затваряне на съоръжение за управление на отработено гориво или радиоактивни отпадъци, или на ядрена инсталация.

Облъчване: Излагане на радиация.

Отработено гориво: Ядрено гориво, което е било извадено от активната зона на ядрен реактор след облъчване. То може да бъде преработено или погребано, ако се счита за радиоактивен отпадък.

Предприятие: Физическо или юридическо лице, което носи отговорност съгласно националното законодателство за даден източник на йонизиращо лъчение или за осъществяването на дадена дейност, която може да доведе до увеличаване на облъчването на лица от източник на йонизиращо лъчение.

Радиоактивност: Явление, при което атомите претърпяват спонтанен произволен разпад, обикновено съпътстван с отделяне на радиация.

Реагиране при извънредни ситуации: Извършването на действия за смекчаване на последиците от дадена извънредна ситуация.

Становища на Комисията: Становища на Комисията относно инвестиционните проекти в ядрената енергетика, които се дават съгласно процедурата, посочена в членове 41—44 от Договора за Евратом.

Стрес тест: Оценки на риска и безопасността, извършвани на всички атомни електроцентрали в ЕС, за да се измери тяхната способност да издържат на опасности като земетресения, наводнения, терористични нападения и удари от самолет.

Ядрен: Свързан с или използващ енергия, която се освобождава при ядрено делене или ядрен синтез.

Ядрена инсталация: Атомна електроцентрала, инсталация за обогатяване, завод за производство на ядрено гориво, съоръжение за преработка, изследователски реактор, съоръжение за съхранение на отработено гориво и съоръжения за съхранение на радиоактивни отпадъци, които се намират на едно и също място.

EU Pilot: Неформален диалог между Комисията и държава членка относно потенциално неспазване на правото на ЕС преди започването на официално производство за установяване на нарушение.

Отговори на Комисията

Кратко изложение

I

Ядрената безопасност е приоритет за Европейската комисия. Подходът на ЕС към ядрената безопасност се основава на принципите за постигане на най-високи равнища на безопасност и стремеж към постоянно подобряване, така че да се защитят хората, да се контролират опасностите, да се предотвратяват извънредните ситуации и да се реагира при такива ситуации, както и да се намаляват вредните последици.

За тази цел ЕС създаде модерна, правно обвързваща и подлежаща на изпълнение нормативна уредба за ядрена безопасност, радиационна защита, аварийна готовност и реагиране, както и за управление на радиоактивните отпадъци и отработеното гориво, която се основава на общоприетите в световен мащаб принципи на международните конвенции и която беше укрепена с оглед на поуките, извлечени от ядрената авария във Фукушима, и последните научни достижения.

IV

По правило Европейската комисия е упълномощена по силата на Договорите да предлага ново законодателство на ЕС/Евратом. Тя обаче не може сама да приеме предложеното законодателство; това е прерогатив на двете институции, участващи в процеса на вземане на решения, а именно на Европейския парламент и/или на Съвета.

IX

Вж. отговорите на Комисията по точки 63 и 72.

Констатации и оценки

25

Комисията се стреми да завърши проверката за съответствие в рамките на референтния срок от 16 до 24 месеца, който не е законов срок и се изчислява от датата на съобщаване на националните мерки за транспониране. Проверката наистина зависи от съобщаването на тези мерки от държавите членки.

Комисията е съгласна с твърдението на ЕСП и отбелязва, че забавянето може да се обясни с факта, че държавите членки трябваше за първи път да приемат национална програма за управление на отработено гориво и радиоактивни отпадъци до 23 август 2015 г.

38

Публичното оповестяване в случай на извънредна ситуация е преди всичко от компетентността на държавите членки в съответствие с член 3, параграф 1, буква з) от Решение № 87/600/Евратом на Съвета. Службите на Комисията обаче изготвят съобщения за медиите и ги предават на говорителя на Комисията като част от ученията по ECURIE.

Що се отнася до обучението на национални експерти, при необходимост Комисията организира обучения за националните компетентни органи относно ECURIE и EURDEP, по-специално когато има промени в системата. Необходимостта от такива програми за обучение се обсъжда и съгласува по време на срещите на органите, компетентни във връзка с ECURIE.

63

Що се отнася до становищата относно проектите за ядрени инвестиции, до момента Комисията използва вътрешни процедури въз основа на текста на Договора за Евратом и действащите регламенти, т.е. Регламент (Евратом) № 2587/1999 на Съвета от 2 декември 1999 г. относно определянето на инвестиционните проекти, които следва да се съобщават на Комисията в съответствие с член 41 от Договора за създаване на Европейската общност за атомна енергия (ОВ L 315, 9.12.1999 г., стр. 1—3) и Регламент (ЕО) № 1209/2000 на Комисията от 8 юни 2000 г. относно определянето на процедурите за осъществяване на съобщенията, предвидени в член 41 от Договора за създаване на Европейската общност за атомна енергия (ОВ L 138, 9.6.2000 г., стр. 12—14).

64

Случаят, който ЕСП описва в тази точка, е доброволно уведомление (т.е. инвестиционен проект под прага, определен в нормативната уредба), който попада в обхвата на член 1, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 2587/1999 на Съвета.

72

Проверките се основават на Проверка на съоръженията за радиоекологичен мониторинг съгласно условията на член 35 от Договора за Евратом — Практически договорености за извършването на проверки на място в държавите членки (ОВ C 155, 4.7.2006 г., стр. 2—5), на експертния опит на проверяващия екип и сравнение с договореностите в други държави членки.

Заключения и препоръки

74

По правило Европейската комисия е упълномощена по силата на Договорите да предлага ново законодателство на ЕС/Евратом. Тя обаче не може сама да приеме предложеното законодателство; това е прерогатив на двете институции, участващи в процеса на вземане на решения, а именно на Европейския парламент и/или на Съвета.

Препоръка 1 — Актуализиране на подхода за мониторинг на транспонирането на директивите на Евратом

Комисията приема препоръката.

Комисията приема да определи необходимите насоки (които следва да бъдат установени с вътрешно решение на отговорната служба на Комисията), в които се предвижда оценка на риска във връзка с транспонирането на бъдещите директиви на Евратом. Тази оценка на риска ще оценява основните области от тези директиви и необходимостта от разработване на по-подробни вътрешни тълкувателни насоки и/или стратегии, които да подпомагат служителите на Комисията при извършването на проверките за съответствие.

Препоръка 2 — Актуализиране на законодателната рамка

Комисията приема препоръката.

80

Вж. отговорите на Комисията по точки 63 и 72.

Препоръка 3 — Актуализиране на процедурите

Комисията приема препоръката.

Комисията е готова да въведе — с решение на отговорната служба на Комисията — подходящи вътрешни процедури, за да гарантира последователно извършване, документиране и преглед на работата по проверка на съоръженията за радиоекологичен мониторинг.

Бележки

¹ Международна агенция за атомна енергия, „Ядрени реактори в света“, Серии от референтни данни № 2, МААЕ, Виена (2019 г.).

² Евростат, Статистически данни за ядрената енергетика.

³ Повечето държави членки са договарящи страни по тези и други международни конвенции, свързани с ядрената безопасност.

⁴ ААЕ е междуправителствена агенция в рамките на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР), която улеснява сътрудничеството между държавите с усъвършенствани инфраструктури за ядрени технологии.

⁵ Групата на европейските регулатори в областта на ядрената безопасност (ENSREG) е независима експертна консултативна група, която се състои от представители на всички държави членки и един представител на Комисията, който присъства и участва в дебатите. Членовете на групата избират свой председател (Решение на Комисията от 17 юли 2007 г.). Тя консултира и подпомага Комисията и улеснява консултациите, координацията и сътрудничеството между националните регулаторни органи.

⁶ Договор за създаване на Европейската общност за атомна енергия.

⁷ Директива 2009/71/Евратом на Съвета от 25 юни 2009 г. за установяване на общностна рамка за ядрената безопасност на ядрените инсталации, изменена с Директива 2014/87/Евратом на Съвета.

⁸ Речник по безопасност на МААЕ, издание от 2018 г., © МААЕ, 2019 г.

⁹ Член 36 от Договора за Евратом.

¹⁰ Свързани с промишлените дейности, посочени в приложение ІІ към Договора за Евратом.

¹¹ Решение 87/600/Евратом на Съвета относно договорености на Общността за ранен обмен на информация в случай на радиационна опасност.

¹² Член 2, буква б) и дял ІІ, глава 3 („Здравеопазване и безопасност“) от Договора за Евратом.

¹³ Членове 30 и 31 от Договора за Евратом.

¹⁴ Решение на СЕС от 10 декември 2002 г., дело C-29/99 Комисия срещу Съвет, ECR I-11221.

¹⁵ Директива 2009/71/Евратом на Съвета от 25 юни 2009 г. за установяване на общностна рамка за ядрената безопасност на ядрените инсталации, изменена с Директива 2014/87/Евратом на Съвета от 8 юли 2014 г.

¹⁶ Директива 2011/70/ЕВРАТОМ на Съвета от 19 юли 2011 г. за създаване на рамка на Общността за отговорно и безопасно управление на отработено гориво и радиоактивни отпадъци.

¹⁷ Директива 2013/59/Евратом на Съвета от 5 декември 2013 година за определяне на основни норми на безопасност за защита срещу опасностите, произтичащи от излагане на йонизиращо лъчение и за отмяна на директиви 89/618/Евратом, 90/641/Евратом, 96/29/Евратом, 97/43/Евратом и 2003/122/Евратом.

¹⁸ Член 8д от ДЯБ.

¹⁹ Член 14, параграф 3 от ДРООГ.

²⁰ ДРООГ 2011 г., ДЯБ 2014 г., ДОНБ 2013 г.

²¹ Комисия, Инструментариум за по-добро регулиране, Инструмент № 37.

²² Дело C-247/87 Star Fruit срещу Комисия.

²³ Съобщение на Комисията „Право на ЕС: по-добри резултати чрез по-добро прилагане“, C/2016/8600 final от 21 декември 2016 г.

²⁴ Съобщение на Комисията, озаглавено „Европа на резултатите – прилагане на правото на Общността“, COM(2007) 502 final.

²⁵ Решение 87/600/Евратом на Съвета относно договорености на Общността за ранен обмен на информация в случай на радиационна опасност.

²⁶ Прагът за официалните уведомления за предупредително съобщение е определен в член 1 от решението на Съвета. Накратко, в този член се посочва, че участващите държави са задължени да подадат сигнал в ECURIE, ако:

1. в държавата има радиационна опасност и поради това тя е решила да приложи широкомащабни защитни мерки, за да защити населението си, или
2. в държавата са установени завишени нива на радиоактивност в околната среда и поради това тя е решила да приложи широкомащабни защитни мерки, за да защити населението си.

²⁷ Член 5 от Решение 87/600/Евратом на Съвета.

²⁸ Към момента на извършване на одита участваха четири държави извън ЕС: Швейцария, Норвегия, Черна гора и Северна Македония.

²⁹ Член 5, параграф 1 от Решение 87/600/Евратом на Съвета: „При получаване на информацията, посочена в членове 2, 3 и 4, Комисията, в съответствие с член 6, я изпраща незабавно на компетентните органи на всички други държави членки. […].“

³⁰ Държавите членки трябва да продължат да информират Комисията за нивата на радиоактивност през определени интервали от време: Член 3 (параграф 1, букви д) и е) и параграф 3) и член 4, буква б) от Решение 87/600/Eвратом на Съвета.

³¹ Член 5, параграф 2 от Решение 87/600/Eвратом на Съвета изисква от Комисията и от компетентните органи на държавите членки да договорят подробни процедури за ранен обмен на информация в случай на радиационна опасност.

³² В съответствие с член 5, параграф 2 от Решение 87/600/Eвратом на Съвета.

³³ Член 5, параграф 2 от Решение 87/600/Eвратом на Съвета.

³⁴ Към момента на извършване на одита сигналите в ECURIE бяха използвани два пъти – и в двата случая през 2008 г.: за инцидента в Словения (Кръшко) на 4 юни 2008 г. и за инцидент в съоръжение за производство на радиоактивни изотопи IRE във Фльорюс, Белгия, на 28 август 2008 г.

³⁵ Член 288 от ДФЕС: Препоръките и становищата нямат задължителен характер.

³⁶ Съгласно Решение 94/179/Евратом на Съвета, за заеми по Евратом за инвестиционни проекти във връзка с промишленото производство на електроенергия в атомни електроцентрали, осъществявани в държави членки и в отговарящи на условията страни, които не са държави членки, е необходимо положително становище на Комисията „от техническа и икономическа гледна точка“.

³⁷ Членове 41—43.

³⁸ Регламент (Евратом) № 2587/1999 на Съвета от 2 декември 1999 г. относно определянето на инвестиционните проекти, които следва да се съобщават на Комисията в съответствие с член 41 от Договора за създаване на Европейската общност за атомна енергия (OB L 315, 9.12.1999 г., стр. 1—3) и
Регламент (ЕО) № 1209/2000 на Комисията от 8 юни 2000 г. относно определянето на процедурите за осъществяване на съобщенията, предвидени в член 41 от Договора за създаване на Европейската общност за атомна енергия (OB L 138, 9.6.2000 г., стр. 12—14).

³⁹ Публикувани на уебсайта на инвеститора на 23 март 2017 г.

⁴⁰ Европейска стратегия за енергийна сигурност. COM(2014) 330. Съобщение относно „Рамкова стратегия за устойчив енергиен съюз с ориентирана към бъдещето политика по въпросите на изменението на климата“. COM(2015) 80.

⁴¹ Както е посочено в член 43 от Договора за Евратом.

⁴² SWD(2017) 158 final: „Работен документ на службите на Комисията, придружаващ съобщение на Комисията „Примерна ядрена програма, представена съгласно член 40 от Договора за Евратом“.

⁴³ COM(2015) 80 final (Пакет относно енергийния съюз).

⁴⁴ Обществена консултация на тема „Преразглеждане на информацията и процедурните изисквания съгласно членове 41—44 от Договора за Евратом“.

⁴⁵ Насоки за по-добро регулиране от 2017 г. – По-добро регулиране в Комисията, глава ІІІ „Насоки за оценка на въздействието“.

⁴⁶ SEC(2002) 583.

⁴⁷ PV(2002) 1569 final.

⁴⁸ SWD(2013) 226 final.

⁴⁹ Проверка на съоръженията за наблюдение на нивата на радиоактивност съгласно член 35 от Договора за Евратом – Практически условия за провеждането на посещения за проверка в държави членки (2006/C 155/02) от 4 юли 2006 г.

⁵⁰ Съгласно съобщение 2006/C 155/02 от 4 юли 2006 г., съображение (15), обикновено проверките се извършват в съответствие с годишна програма, създадена от Комисията.

⁵¹ Както е посочено в член 43 от Договора за Евратом.

⁵² Комисията очаква да приключи проверките през първото тримесечие на 2020 г.; очаквана продължителност: 23/25 месеца

⁵³ Комисия, Инструментариум за по-добро регулиране, Инструмент № 37.

⁵⁴ Продължителност на най-дългото производство за установяване на нарушение.

⁵⁵ Комисия, Инструментариум за по-добро регулиране, Инструмент № 37.

График

Събитие	Дата
Приемане на Меморандума за планиране на одита (МПО) / Начало на одита	12.12.2018 г.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или до друга одитирана институция)	21.11.2019 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура	8.1.2020 г.
Получаване на официалните отговори на Комисията (или на друга одитирана институция) на всички езици	4.2.2020 г.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2020 г.

PDF	ISBN 978-92-847-4310-0	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/41740	QJ-AB-20-002-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-4291-2	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/08916	QJ-AB-20-002-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2020 г.

Политиката на Европейската сметна палата (ЕСП) във връзка с повторната употреба на информация се изпълнява чрез Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), съдържанието на информацията на ЕСП, притежавана от ЕС, е лицензирано в рамките на лиценза по програма „Creative Commons Attribution 4.0 International“ (CC BY 4.0). Това означава, че повторното използване е позволено, при условие че са посочени първоначалните източници и извършените промени. Лицето, което използва информацията повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документа. Европейската сметна палата не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторното използване.

Уреждането на допълнителни права в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП или фотографии, включващи трети страни, е Ваша отговорност. В случаите, когато е получено разрешение, то отменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при употребата.

За да използвате или възпроизвеждате съдържание, което не е собственост на ЕС, е възможно да е необходимо да поискате разрешение директно от носителите на авторските права. Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторна употреба и не са преотстъпени на Вас.

Всички уебстраници на институциите на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат препратки към уебстраниците на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира тяхното съдържание, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните.

Използване на логото на Европейската сметна палата

Логото на Европейска сметна палата не може да се използва без предварително разрешение от нейна страна.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1952 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.