Kommissionens bedömning av nationella planer för återhämtning och resiliens: lämplig på det hela taget, men genomföranderisker kvarstår

Sammanfattning

I Som svar på covid-19-pandemin enades Europeiska rådet i juli 2020 om att inrätta en återhämtningsfond på över 800 miljarder euro – NextGenerationEU. Grundpelaren utgörs av faciliteten för återhämtning och resiliens med ett totalt värde på upp till 723,8 miljarder euro (i löpande priser). Syftet med faciliteten för återhämtning och resiliens är att mildra pandemins ekonomiska och sociala konsekvenser och göra EU:s ekonomier och samhällen mer hållbara och resilienta inför framtiden, med särskilt fokus på den gröna och digitala omställningen.

II För att få stöd inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens har medlemsstaterna lämnat in sina utkast till nationella planer för återhämtning och resiliens till kommissionen. Kommissionen ansvarar för att bedöma planerna för återhämtning och resiliens på grundval av de kriterier som fastställs i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens och för att ge vägledning och stöd till medlemsstaterna i detta avseende.

III Denna revision är den första i en serie där revisionsrätten granskar faciliteten för återhämtning och resiliens. Vi valde ut sex medlemsstater och undersökte lämpligheten i kommissionens bedömning av planerna för återhämtning och resiliens genom att kontrollera huruvida bedömningsprocessen och vägledningen till medlemsstaterna hanterades ändamålsenligt och säkerställde att planerna för återhämtning och resiliens var relevanta för att uppnå målen för faciliteten för återhämtning och resiliens och uppfyllde de villkor som anges i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens. Vår revision kan tjäna som underlag för kommissionens framtida bedömningar, särskilt när det gäller inlämnandet av ändrade planer för återhämtning och resiliens, och den belyser de risker och utmaningar som kan påverka genomförandet av planerna.

IV Vi drar slutsatsen att kommissionens bedömning av planerna för återhämtning och resiliens på det hela taget var lämplig med tanke på processens komplexitet och tidsbegränsningarna. Vi identifierade dock ett antal svagheter i processen och risker som kan göra genomförandet av faciliteten för återhämtning och resiliens mindre framgångsrikt.

V Kommissionens bedömning baserades på omfattande interna riktlinjer och checklistor, men bedömarna använde dem inte systematiskt eller enhetligt för den kvalitativa bedömningen. De viktigaste dokumenten till stöd för kommissionens slutliga bedömning fanns tillgängliga men var inte alltid lätta att spåra. Kommissionen gav stöd till medlemsstaterna i utarbetandet av planerna för återhämtning och resiliens och utfärdade vägledande dokument. Men kommissionen hade kunnat anta en aktivare roll för att främja utbyte av god praxis mellan medlemsstaterna, vilket skulle ha underlättat processen.

VI När det gäller de politiska målen för faciliteten för återhämtning och resiliens drar vi slutsatsen att kommissionens bedömning bekräftade att planerna för återhämtning och resiliens sannolikt kommer att bidra till alla sex pelarna och därmed de politikområden som är relevanta för faciliteten, men omfattningen varierar och effekten återstår att se i praktiken. Vissa viktiga aspekter av de landsspecifika rekommendationerna förblev obehandlade i medlemsstaterna, särskilt de från 2019, om återkommande strukturella förändringar.

VII När det gäller efterlevnaden av de centrala villkoren för faciliteten kom kommissionen i sin bedömning fram till att det inte är sannolikt att några av åtgärderna i vårt revisionsurval kommer att orsaka betydande skada på miljön. Åtgärder för att begränsa miljöpåverkan har dock inte systematiskt inkluderats i form av ett delmål eller mål i planerna för återhämtning och resiliens, och åtgärder som är oförenliga med principen om att inte orsaka betydande skada kan finansieras på annat sätt än genom faciliteten. Kommissionens bedömning av de beräknade kostnaderna visade att det saknades information om vissa åtgärder. Utbetalningsprofilerna var ett resultat av förhandlingar snarare än en återspegling av de underliggande kostnaderna. Kommissionen kontrollerade också att de åtgärder som ingick i urvalet bidrog till den gröna och digitala omställningen, om detta var relevant.

VIII Kommissionens bedömning förbättrade kvaliteten på delmålen och målen, men vissa av dem var otydliga eller omfattade inte alla viktiga steg i genomförandet av en åtgärd. Vi noterade också att delmålen och målen i allmänhet var begränsade till att mäta output snarare än effekt och att strategin för att fastställa delmål och mål inte alltid var harmoniserad mellan medlemsstaterna.

IX I kommissionens bedömning av de övervaknings- och kontrollarrangemang som föreslagits av medlemsstaterna identifierades luckor och brister som krävde ytterligare åtgärder. Men bedömningen byggde i viss mån på beskrivningen av system som ännu inte hade inrättats. Vi noterar också att vissa medlemsstater har beslutat att inte använda kommissionens datautvinnings- och riskgraderingsverktyg, vilket kan minska den allmänna nyttan med verktyget och även öka risken för att bedrägerier och dubbelfinansiering i den berörda medlemsstaten inte upptäcks.

X Utifrån dessa iakttagelser rekommenderar vi att kommissionen

• förbättrar bedömningsförfarandena och dokumentationen,
• främjar utbyte av god praxis mellan medlemsstaterna,
• följer upp de genomförda åtgärdernas bidrag till de landsspecifika rekommendationerna,
• förbättrar öppenheten och övervakningen av principen om att inte orsaka betydande skada,
• ser till att det finns tydliga verifieringsmekanismer för delmål och mål och att dessa definieras på lämpligt sätt,
• kontrollerar efterlevnaden av de specifika delmålen för övervakning och kontroll och uppmuntrar till användning av kommissionens datautvinnings- och riskgraderingsverktyg.

Inledning

Faciliteten för återhämtning och resiliens

01 Som svar på covid-19-pandemin enades Europeiska rådet i juli 2020 om att inrätta ett tillfälligt återhämtningsinstrument på över 800 miljarder euro (i löpande priser) – NextGenerationEU. Grundpelaren utgörs av faciliteten för återhämtning och resiliens. Den har ett totalt värde på upp till 723,8 miljarder euro (i löpande priser), varav upp till 338 miljarder euro i bidrag och upp till 385,8 miljarder euro i lån vilket motsvarar cirka två tredjedelar av den nya fleråriga budgetramen 2021–2027, och är det största EU-instrumentet hittills.

02 Syftet med faciliteten för återhämtning och resiliens är att mildra covid-19-pandemins ekonomiska och sociala konsekvenser och göra Europas ekonomier och samhällen mer hållbara, resilienta och bättre förberedda på utmaningarna och möjligheterna med den gröna och digitala omställningen. Den kommer att finansiera investeringar och reformer på politikområden av betydelse för hela EU som bygger på sex pelare¹ (se figur 1).

03 Det ekonomiska bidraget per medlemsstat fastställs i enlighet med en fördelningsnyckel som anges i bilagorna I–III till förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens. Enligt förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens är faciliteten ett prestationsbaserat instrument, och medlemsstaterna kommer att få finansiering baserat på uppnåendet av kvalitativa delmål och kvantitativa mål.

Planer för återhämtning och resiliens

04 För att få stöd från faciliteten för återhämtning och resiliens lämnade medlemsstaterna in sina utkast till nationella planer för återhämtning och resiliens till kommissionen från mitten av oktober 2020 och de slutliga planerna för återhämtning och resiliens från den tidpunkt då förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens trädde i kraft den 12 februari 2021², i enlighet med vissa kriterier och villkor. Återhämtnings- och resiliensplanerna består av en uppsättning åtgärder, antingen investeringar eller reformer, indelade i tematiska delar (t.ex. klimatvänlig rörlighet eller digitalisering av utbildning).

05 Kommissionens bedömning av planerna för återhämtning och resiliens baseras på elva kriterier, i enlighet med artikel 19.3 i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens (se tabell 1).

06 I enlighet med bedömningsriktlinjerna³ kan kommissionen i allmänhet ge varje kriterium betyget ”A”, ”B” eller ”C”, där ”A” är det högsta och ”C” det lägsta betyget. För två av de elva kriterierna, om principen om att inte orsaka betydande skada och kontrollsystemen, är endast betyget ”A” eller ”C” möjligt (en översikt över betygen ges i bilaga I).

07 För att en plan för återhämtning och resiliens ska ges en positiv bedömning måste den minst uppnå följande betyg:

• Betyget ”A” för kriterierna 2 (landsspecifika rekommendationer), 3 (tillväxtpotential, jobbskapande och resiliens), 5 (grön omställning) och 6 (digital omställning).
• Övervägande ”A” för de övriga sju kriterierna.
• Inga ”C”.

08 Planerna för återhämtning och resiliens får bedömas vid flera tillfällen. Utöver kommissionens initiala bedömning som behandlas i den här revisionen kommer planen för återhämtning och resiliens att bedömas när en uppdatering, översyn eller ändring lämnas in av medlemsstaten, särskilt

• när en medlemsstat uppdaterar sin plan i enlighet med uppdateringen av det högsta ekonomiska bidraget i juni 2022, eller
• begär en ändring av den ursprungligen inlämnade planen för återhämtning och resiliens på grund av att planen, inbegripet relevanta delmål och mål, inte längre är genomförbar, antingen helt eller delvis, till följd av objektiva omständigheter (artikel 21.1 i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens), eller
• begär lånestöd från faciliteten för återhämtning och resiliens. Medlemsstater får begära lånestöd vid samma tidpunkt som en plan för återhämtning och resiliens lämnas in, eller vid en annan tidpunkt till och med den 31 augusti 2023. I det senare fallet ska begäran åtföljas av en ändrad plan inbegripet ytterligare delmål och mål (artikel 14.2 i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens).

Roller och ansvarsområden vid utarbetandet och bedömningen av planerna för återhämtning och resiliens

Medlemsstaterna

09 Medlemsstaterna ansvarar för att utarbeta de nationella planerna för återhämtning och resiliens i enlighet med artikel 18.4 i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens. Medlemsstaterna måste samarbeta med kommissionen under utarbetandet och bedömningen av sina återhämtnings- och resiliensplaner och förse kommissionen med alla ytterligare uppgifter som begärs.

10 Medlemsstaterna får också ändra eller revidera sina återhämtnings- och resiliensplaner i ett senare skede om planerna inte längre kan uppnås eller bör inkludera ytterligare delmål och mål för användningen av lånestöd (se punkt 08).

Kommissionen

11 Kommissionen ansvarar för att bedöma planerna för återhämtning och resiliens i nära samarbete med medlemsstaterna. Den ger vägledning och stöd till medlemsstaterna för att säkerställa att de olika kriterierna och villkoren i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens uppfylls.

12 Bedömningsprocessen bygger på en kontinuerlig dialog som inleds redan innan planerna för återhämtning och resiliens officiellt lämnas in. Efter det att planen för återhämtning och resiliens lämnats in har kommissionen två månader på sig att tillsammans med medlemsstaten lösa återstående frågor och begära ytterligare information eller ändringar innan den färdigställer sin bedömning och utfärdar sitt officiella förslag till rådets beslut. De berörda medlemsstaterna och kommissionen får enas om att vid behov förlänga tidsfristen för bedömningen med en rimlig tidsperiod⁴.

13 Efter rådets godkännande ingår kommissionen en operativ överenskommelse med varje medlemsstat som omfattar detaljerade och tekniska aspekter av genomförandet, såsom tidsplanen, ytterligare mellanliggande steg mot delmålen och målen samt arrangemang för att ge kommissionen tillgång till de underliggande uppgifterna.

Rådet

14 På grundval av kommissionens förslag bör rådet godkänna bedömningen av planen för återhämtning och resiliens i ett genomförandebeslut från rådet inom fyra veckor⁵. Ändrade och reviderade planer (se punkt 08) bör också antas av rådet.

15 För genomförandebeslut från rådet antagna fram till och med den 31 december 2021 kan medlemsstaten begära en förhandsfinansiering på 13 %. Alla efterföljande utbetalningar baseras på de framsteg som medlemsstaten rapporterat om (och kommissionen bedömt) i genomförandet av planen för återhämtning och resiliens. Inför utbetalning ska kommissionen lämna sin preliminära bedömning till ekonomiska och finansiella kommittén och inhämta dess yttrande. Kommissionen ska ta hänsyn till yttrandet vid sin bedömning i enlighet med artikel 24.4 i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens.

Lägesrapport om inlämning och bedömning av planerna för återhämtning och resiliens per den 1 juni 2022

16 Den 1 juni 2022 hade alla medlemsstater utom Nederländerna officiellt lämnat in sina återhämtnings- och resiliensplaner. Kommissionen hade bedömt 25 av planerna för återhämtning och resiliens positivt, med de betyg som rapporteras i figur 2, medan bedömningen för Ungern fortfarande pågick vid tidpunkten för revisionen (se bilaga II).

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

17 Denna revision svarar mot revisionsrättens prioritering att granska EU:s svar på covid-19-pandemin över olika politiska dimensioner, däribland ekonomisk styrning, genom att undersöka om det största EU-instrumentet hittills är på rätt spår. Revisionen kommer att ge intressenterna en inblick i bedömningen av planerna för återhämtning och resiliens. Den syftar till att bidra till eventuella nödvändiga framtida ändringar av bedömningsprocessen, särskilt när det gäller inlämning av ändrade eller reviderade planer för återhämtning och resiliens. Även om denna rapport främst är inriktad på kommissionens bedömningsarbete belyser den också de risker och utmaningar som kan påverka genomförandet av återhämtnings- och resiliensplanerna.

18 Denna revision är den första i en serie av planerade revisioner av NextGenerationEU och faciliteten för återhämtning och resiliens. Den omfattar inte kommissionens förslag om ändring av förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens vad gäller REPowerEU-kapitel i planerna för återhämtning och resiliens⁶. Vi har för avsikt att undersöka lämpligheten i kommissionens bedömning av planerna för återhämtning och resiliens genom att bedöma följande:

• Om kommissionens interna förfaranden var tydliga och tillämpades, om vägledningen till medlemsstaterna var tillräcklig och följdes och om stödet till medlemsstaterna var ändamålsenligt.
• Om kommissionens bedömning säkerställde att
  •  planerna för återhämtning och resiliens bidrar på lämpligt sätt till de sex pelarna och till att på ett ändamålsenligt sätt ta itu med alla eller en betydande del av de utmaningar som fastställs i de landsspecifika rekommendationerna,
  •  åtgärderna i planerna för återhämtning och resiliens uppfyller de centrala villkor som fastställs i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens (grön och digital omställning, principen om att inte orsaka betydande skada samt kostnadsberäkning),
  •  de föreslagna delmålen och målen är tydliga och realistiska,
  •  de föreslagna övervaknings- och kontrollsystemen är lämpliga.

19 Våra revisionskriterier har sitt ursprung i

• lagstadgade krav (särskilt förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens),
• kommissionens interna regler och förfaranden (till exempel anvisningar och riktlinjer).

20 Vår bedömning bygger på ett urval av sex medlemsstater: de fyra med den största bidragstilldelningen i absoluta tal (Tyskland, Spanien, Frankrike och Italien) och de två med den största bidragstilldelningen i förhållande till deras bruttonationalprodukt 2020 (Grekland och Kroatien). De sex planerna för återhämtning och resiliens skiljer sig åt i olika avseenden. I bilaga III anges några av variablerna. Dessutom gjorde vi ett subjektivt urval av sju åtgärder i var och en av de sex medlemsstaterna i vårt urval på grundval av väsentlighet (högsta kostnad) och från följande temaområden: ”transporter”, ”gröna”, ”digitala”, ”hälso- och sjukvård” och ”övriga” för investeringar samt ”skatter” och ”sociala” för reformer. De 42 utvalda åtgärderna presenteras i bilaga IV. Vi genomförde också en allmän analys av delmålen och målen i de sex utvalda planerna för återhämtning och resiliens i syfte att få insikt i delmålens och målens karaktär och fördelning i tid samt medlemsstaternas strategi för att fastställa dem.

21 För dessa sex medlemsstater granskade vi kommissionens bedömningsprocess, från det ursprungliga inlämnandet av utkast till återhämtnings- och resiliensplaner till dess slutliga bedömningar och förslag till rådets genomförandebeslut, baserat på åtta av elva bedömningskriterier (1, 2, 4–6, 8–10; se tabell 1). Revisionen omfattade därför perioden från oktober 2020 (när de första utkasten till återhämtnings- och resiliensplaner lämnades in) till juni 2022. Revisionen omfattade inte rådets förfarande för godkännande av förslaget till rådets genomförandebeslut.

22 Vi analyserade den dokumentation som kommissionen tillhandahållit, inklusive relevant korrespondens med de sex medlemsstaterna under bedömningsprocessen. Vi intervjuade också personal från kommissionen och berörda nationella myndigheter. Dessutom diskuterade vi de viktigaste iakttagelserna i rapporten med en expertpanel.

Iakttagelser

De interna förfarandena var liksom stödet till medlemsstaterna lämpliga men inte alltid spårbara och omfattades av tidsbegränsningar

23 Det faktum att planerna för återhämtning och resiliens är både nya och komplexa kräver lämpliga interna förfaranden för kommissionen samt lämpligt stöd till medlemsstaterna vid utarbetandet av deras planer för återhämtning och resiliens. Vi undersökte om kommissionen hade

• förvaltat sina interna förfaranden på ett ändamålsenligt sätt för att mobilisera sin interna kunskap och säkerställa en konsekvent och öppen tillämpning av sina interna riktlinjer,
• gett medlemsstaterna vägledning och stöd på ett tydligt sätt och i rätt tid.

Kommissionens interna förfarande var lämpligt men inte alltid spårbart

24 Den politiska styrningen av faciliteten för återhämtning och resiliens sker i form av en styrgrupp på hög nivå, som leds av Europeiska kommissionens ordförande och består av de tre verkställande vice ordförandena, kommissionsledamoten med ansvar för ekonomi, generalsekreteraren, chefen för den nya arbetsgruppen för återhämtning och resiliens (Recover) samt generaldirektören för ekonomi och finans (GD Ekonomi och finans). Styrgruppen övervakar alla steg, från tidigt samarbete med medlemsstaterna om utkasten till återhämtnings- och resiliensplaner till genomförandet av planerna och uppfyllandet av delmålen och målen i dem. Den rapporterar regelbundet till kommissionskollegiet om sina diskussioner. Kollegiet ansvarar för att godkänna förslaget till rådets genomförandebeslut.

25 Arbetsgruppen Recover inrättades den 16 augusti 2020 inom kommissionens generalsekretariat och ansvarar tillsammans med GD Ekonomi och finans för att leda genomförandet av faciliteten för återhämtning och resiliens och för att samordna den med den europeiska planeringsterminen. Recover och GD Ekonomi och finans ansvarar också för att vid behov involvera de andra politiska generaldirektoraten i alla skeden av processen.

26 I detta syfte höll Recover och GD Ekonomi och finans varje vecka samordningsmöten och hade regelbundet kontakt med andra generaldirektorat genom ”landsgrupper”. Dessa landsgrupper bygger på befintliga team för den europeiska planeringsterminen men inbegriper även specialister från alla relevanta generaldirektorat som tillhandahåller den sakkunskap som krävs om de olika politikområden som omfattas av återhämtnings- och resiliensplanerna.

27 Samverkan med medlemsstaterna leds av 27 förhandlingsgrupper som består av (de biträdande) cheferna för de relevanta landsenheterna i Recover/GD Ekonomi och finans samt utvalda medlemmar i landsgrupperna från de politiska generaldirektoraten, beroende på vilken sakkunskap som behövs. De ansvarar särskilt för analys av (utkast till) planer för återhämtning och resiliens, utarbetande av bedömningar och genomförandeakter med anknytning till återhämtnings- och resiliensplanerna och betalningsansökningar samt för övervakning av genomförandet. I allmänhet har två huvudförhandlare på direktörsnivå, en från GD Ekonomi och finans och en från Recover, överinseende över landsgruppens arbete.

28 Slutligen inrättades gemensamma horisontella grupper för Recover/GD Ekonomi och finans som skulle hantera allmänna aspekter kopplade till grön omställning (inbegripet principen om att inte orsaka betydande skada), digital omställning, kostnadsberäkning och delmål/mål. De gav vägledning om utvärderingen av de viktigaste områdena som de ansvarar för.

29 Genom att kombinera företrädare för Recover/GD Ekonomi och finans landsenheter och de politiska generaldirektoratens landsgrupper i förhandlingsgrupperna säkerställdes att bedömningen baserades på personalexpertis inom de olika politikområdena samt på geografiska aspekter. Vår analys av kommissionens bedömning av de utvalda åtgärderna (se punkt 20) bekräftade att alla relevanta generaldirektorat deltog i processen.

30 Bedömningsprocessen omfattade flera steg (se figur 3).

31 För att underlätta bedömningen och diskussionen med medlemsstaterna utarbetade kommissionen allmänna interna riktlinjer och checklistor. För ekonomiska och sociala konsekvenser, delmål och mål, kostnadsberäkning och principen om att inte orsaka betydande skada kompletterades dessa allmänna interna riktlinjer med mer detaljerade tekniska riktlinjer.

32 Interna riktlinjer och checklistor standardiserar bedömningsprocessen och bidrar till likabehandling av olika planer för återhämtning och resiliens. De interna riktlinjerna och checklistorna gav bedömarna i landsgrupperna en omfattande uppsättning aspekter att ta hänsyn till när de genomförde och dokumenterade sina bedömningar. Det var dock endast obligatoriskt att använda checklistorna för fullständighets- och behörighetsbedömningarna. Till följd av detta användes de inte systematiskt eller enhetligt för den kvalitativa bedömningen av de elva bedömningskriterierna. Ibland hade bedömarna endast tillhandahållit minimalt med information, och ibland hade de utarbetat anteckningar eller andra arbetsdokument utan någon standardstruktur.

33 Även om vår revision av de åtgärder som ingick i urvalet bekräftade att de viktigaste dokumenten från kommissionens arbete och till stöd för dess slutliga bedömningar fanns tillgängliga och hade registrerats, var det inte alltid lätt att spåra den dokumentation som ledde till slutsatserna i arbetsdokumenten.

Kommissionens vägledning och stöd till medlemsstaterna var lämpligt men omfattades av tidsbegränsningar

34 Kommissionen ansvarade för att ge medlemsstaterna nödvändig vägledning och nödvändigt stöd under utarbetandet av deras planer för återhämtning och resiliens. Den tillhandahöll sådant stöd redan från ett tidigt stadium genom vägledande dokument och diskussioner, när förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens fortfarande diskuterades av medlagstiftarna.

35 Kommissionen antog flera vägledande dokument för att hjälpa medlemsstaterna att utarbeta sina planer för återhämtning och resiliens:

• en allmän vägledning till medlemsstaternas återhämtnings- och resiliensplaner som antogs den 17 september 2020, och ändrades och ersattes av en ny version den 22 januari 2021, och
• en teknisk vägledning om tillämpningen av kriteriet om att inte orsaka betydande skada⁷, offentliggjord den 12 februari 2021.

Dessutom kompletterades dessa dokument med checklistor för självbedömning för nationella kontrollsystem.

36 På grund av den snäva tidsramen för utarbetandet av planerna för återhämtning och resiliens och för utarbetandet och antagandet av förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens var kommissionen delvis tvungen att utarbeta sina vägledningsdokument innan lagtexten var färdigställd, och parallellt med att medlemsstaterna utarbetade sina återhämtnings- och resiliensplaner. Kommissionen offentliggjorde två versioner av sitt främsta vägledningsdokument om utarbetandet av planer för återhämtning och resiliens (se punkt 35). Detta ledde i vissa fall till att medlemsstaterna var tvungna att ändra sina planer för återhämtning och resiliens under processen. Detta var särskilt fallet med vägledningsdokumentet om principen om att inte orsaka betydande skada, som antogs samtidigt som förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens och krävde att medlemsstaterna för varje reform och investering i sina återhämtnings- och resiliensplaner skulle fylla i en checklista om att dessa inte orsakade betydande skada.

37 Vi fann att bedömningarna av planerna för återhämtning och resiliens till stor del baserades på en kontinuerlig dialog mellan kommissionen och medlemsstaterna, bestående av bilaterala möten, kommunikation och informationsutbyte. För att ytterligare underlätta sådant informationsutbyte inrättade kommissionen också en onlineplattform för frågor och svar om faciliteten för återhämtning och resiliens, som gav medlemsstaterna ytterligare förklaringar och vägledning. Under våra intervjuer bekräftade medlemsstaternas myndigheter nyttan av detta stöd.

38 I artikel 18.5 i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens föreskrivs också att medlemsstaterna får begära att kommissionen anordnar ett utbyte av god praxis med andra medlemsstater. Vi välkomnade denna möjlighet i vårt yttrande över förslaget till förordning om inrättande av faciliteten för återhämtning och resiliens⁸. Enligt kommissionen har endast en medlemsstat (utanför vårt revisionsurval) formellt begärt ett sådant utbyte men därefter dragit tillbaka det.

39 De flesta myndigheter i medlemsstaterna som vi intervjuade skulle dock ha välkomnat mer samverkan med de andra medlemsstaterna under förhandlingarna om planen för återhämtning och resiliens. Vissa medlemsstater anordnade informella bilaterala möten på eget initiativ, men en aktiv roll för kommissionen för att främja synergier mellan medlemsstaternas återhämtnings- och resiliensplaner skulle ha underlättat processen och främjat inkludering av gränsöverskridande projekt i återhämtnings- och resiliensplanerna.

Planerna för återhämtning och resiliens kommer sannolikt att bidra till de sex pelarna, men brister kvarstår när det gäller att ta itu med de landsspecifika rekommendationerna

Kommissionens bedömning bekräftade att planerna för återhämtning och resiliens bidrar till de sex pelarna, men storleken på bidraget varierar

40 Vi undersökte hur kommissionen hade bedömt huruvida planer för återhämtning och resiliens på lämpligt sätt bidrar till alla sex pelarna i enlighet med kriterierna i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens (se ruta 1).

41 Kommissionen bedömde återhämtnings- och resiliensplanernas bidrag till de sex pelarna på grundval av en detaljerad kartläggning, där den bedömde om varje del bidrog väsentligt eller åtminstone delvis till varje pelare (se bilaga IV). Den drog slutsatsen att alla återhämtnings- och resiliensplaner som ingick i urvalet på ett omfattande och tillräckligt balanserat sätt bidrog till alla sex pelarna och gav betyget ”A” på detta område till alla planerna.

42 Kommissionens kartläggning bekräftade att alla sex pelarna behandlades av minst en av delarna i alla planer för återhämtning och resiliens i vårt urval. Kommissionens kartläggning gjordes på delnivå genom att enskilda åtgärder togs i beaktande för att fastställa vilka (huvudsakliga) pelare som delen bidrar till. Vi konstaterar dock att inte alla åtgärder i en del bidrar direkt till den berörda pelaren.

43 Många av delarna i planerna för återhämtning och resiliens omfattar mer än en pelare och orsakssambandet mellan delarna och pelarna, och därmed i vilken utsträckning delarna kan bidra, varierar. I allmänhet finns det en närmare koppling mellan delar och pelare för de mer specifika pelarna som ”digital omställning” och ”grön omställning” än för de bredare och mer allmänna pelarna som ”smart och hållbar tillväxt för alla” och ”social och territoriell sammanhållning”.

44 Eftersom varje del omfattar reformer som kanske inte har några kostnader är det dessutom svårt att avgöra vilken andel av medlen som bidrar till var och en av de sex pelarna. Från ett ekonomiskt perspektiv är det därför oklart om de sex pelarna behandlas på ett ”tillräckligt balanserat sätt”, vilket är ett krav enligt förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens. Dessutom innehåller förordningen ingen definition av vad som faktiskt utgör ett ”tillräckligt balanserat” svar i detta sammanhang.

Återhämtnings- och resiliensplanerna tar upp landsspecifika rekommendationer, men luckor kvarstår

45 Den europeiska planeringsterminen, som infördes 2011, är EU:s cykel för samordning av den ekonomiska politiken, skattepolitiken, arbetsmarknadspolitiken och socialpolitiken. I detta sammanhang analyserar kommissionen den ekonomiska och sociala utvecklingen i medlemsstaterna och de utmaningar som de står inför. För att ta itu med dessa utmaningar utfärdar rådet varje år landsspecifika rekommendationer till varje medlemsstat, på grundval av förslag från kommissionen, som är den viktigaste outputen från den europeiska planeringsterminen. Den politiska samordningen inom ramen för den europeiska planeringsterminen och genomförandet av de landsspecifika rekommendationerna var tidigare inte kopplade till några finansiella anslag, men detta har ändrats genom införandet av åtgärder med inriktning på de landsspecifika rekommendationerna i planerna för återhämtning och resiliens.

46 Förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens kräver att planerna för återhämtning och resiliens innehåller åtgärder som tar itu med alla eller en betydande del av de landsspecifika rekommendationerna för 2019 och 2020. I sin bedömning tar kommissionen hänsyn till fyra faktorer (se ruta 2).

47 Vi kontrollerade om kommissionens bedömning säkerställde att de åtgärder som ingick i de utvalda medlemsstaternas återhämtnings- och resiliensplaner bidrar till att ta itu med de relevanta landsspecifika rekommendationerna. Vi intervjuade också medlemsstaternas myndigheter för att få mer information om hur de gått tillväga för att införa relevanta åtgärder avseende de landsspecifika rekommendationerna i sina återhämtnings- och resiliensplaner.

48 Vid bedömningen av utkasten till återhämtnings- och resiliensplaner identifierade kommissionen luckor för vissa delar av de landsspecifika rekommendationerna och uppmanade medlemsstaterna att föreslå ytterligare åtgärder. Detta har varit mer framgångsrikt i vissa fall (t.ex. bedömning av kvaliteten på de offentliga utgifterna i Frankrike, utgiftsöversyn i Italien eller rättsliga åtgärder och korruptionsbekämpningsåtgärder i Kroatien) än i andra, och vissa delar av de landsspecifika rekommendationerna (främst för 2019) behandlades inte i de slutliga planerna för återhämtning och resiliens.

49 När det gäller de inlämnade planerna för återhämtning och resiliens genomförde kommissionen en kartläggning i sitt arbetsdokument som visade i vilken utsträckning de landsspecifika rekommendationerna hade behandlats tillräckligt och identifierade dem som inte hade beaktats. Liksom för de sex pelarna genomfördes denna kartläggning för delar (uppsättningar av åtgärder, se punkt 04), där enskilda åtgärder beaktades om det ansågs relevant. För de sex medlemsstater som ingick i urvalet drog kommissionen i sin bedömning slutsatsen att alla landsspecifika rekommendationer för 2019 och 2020 antingen delvis (med kvarstående luckor) eller helt (utan kvarstående luckor) hade åtgärdats, och alla slutliga planer för återhämtning och resiliens i vårt urval gavs därför betyget ”A”. I tabell 2 ges en översikt över de återstående brister som identifierats av kommissionen.

50 Vid vår egen kartläggning på åtgärdsnivå kom vi i stort sett fram till samma resultat för de landsspecifika rekommendationerna som kommissionen. De största skillnaderna gällde Italien där vi identifierade ytterligare luckor i vissa delar av de landsspecifika rekommendationerna (reformer av fastighets- och pensionssystemet samt delar av reformen av finanssektorn) som inte togs upp i kommissionens arbetsdokument (se tabell 3).

51 Vi fann att de landsspecifika rekommendationerna för 2020 i allmänhet ingick i de återhämtnings- och resiliensplaner som ingick i urvalet. Det finns dock fortfarande brister när det gäller vissa delar av de landsspecifika rekommendationerna, till exempel hälso- och sjukvårdssystemet (Spanien) eller investeringar och regelverk (Frankrike), som planeras att åtgärdas utanför faciliteten för återhämtning och resiliens. Det stod dock inte alltid klart varför dessa inte ingick i planerna för återhämtning och resiliens i stället, särskilt när det gäller viktiga gränsöverskridande åtgärder (t.ex. elsammanlänkningarna mellan Spanien och Frankrike), som per definition skulle vara väl lämpade för faciliteten för återhämtning och resiliens.

52 De flesta av de brister som identifierats gäller de landsspecifika rekommendationerna från 2019, som till stor del utgör återkommande strukturella utmaningar som medlemsstaterna har stått inför i åratal. Den tyska planen för återhämtning och resiliens omfattar till exempel inte några åtgärder för att stärka konkurrensen inom företagstjänster och reglerade yrken, som har inkluderats i de landsspecifika rekommendationerna för Tyskland sedan 2011. Dessutom tog olika återhämtnings- och resiliensplaner inte itu med de delar av de landsspecifika rekommendationerna som rör pensionernas hållbarhet (Tyskland, Frankrike, Italien och delvis Spanien) eller beskattning (Tyskland och Italien).

53 På det hela taget anser vi att kommissionens bedömning ledde till återhämtnings- och resiliensplaner som bidrog till de flesta av de landsspecifika rekommendationerna för 2019 och 2020. Vissa viktiga delar av de landsspecifika rekommendationerna har dock inte behandlats i medlemsstaterna i vårt revisionsurval. Det handlar till stor del om återkommande strukturella utmaningar som medlemsstaterna har stått inför i åratal. Dessutom har bedömningen av vad det innebär att en ”betydande del” av de landsspecifika rekommendationerna har tagits itu med varken definierats i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens eller av kommissionen. Bedömningen är därför i viss utsträckning godtycklig, särskilt i fall där kommissionen har identifierat flera och/eller allvarliga brister.

Bedömningen av de centrala villkoren inom faciliteten för återhämtning och resiliens var lämplig men inte helt öppen

54 För att utvärdera om kommissionen hade gjort en lämplig bedömning av principen om att inte orsaka betydande skada, grön och digital märkning samt kostnadsberäkningar valde vi ut sju åtgärder i var och en av de sex medlemsstaterna i vårt urval (se punkt 20).

55 För de åtgärder som ingick i urvalet undersökte vi om kommissionen på lämpligt sätt hade bedömt huruvida

• någon av åtgärderna i planen för återhämtning och resiliens medför betydande skada för miljömålen i den mening som avses i artikel 17 i taxonomiförordningen⁹ (överensstämmelse med principen om att inte orsaka betydande skada),
• genomförandet av de planerade åtgärderna förväntas bidra på ett ändamålsenligt sätt till den gröna och digitala omställningen, inbegripet märkning av åtgärder och de tillämpade koefficienterna,
• de beräknade kostnaderna var rimliga, trovärdiga och stod i proportion till de förväntade ekonomiska och sociala fördelarna och inte täcktes av annan EU-finansiering.

I kommissionens bedömningar erkändes överensstämmelse med principen om att inte orsaka betydande skada, men delmål eller mål för kompensationsåtgärder inkluderades inte systematiskt

56 För att en plan för återhämtning och resiliens ska godkännas måste alla åtgärder vara förenliga med principen om att inte orsaka betydande skada (se ruta 3).

57 Kommissionen utfärdade en teknisk vägledning om tillämpningen av principen om att inte orsaka betydande skada vid bedömningen av återhämtnings- och resiliensplaner (se punkterna 35 och 36). Medlemsstaterna var skyldiga att för varje åtgärd i sina planer för återhämtning och resiliens tillhandahålla en checklista om att den inte orsakar betydande skada.

58 Kommissionen bedömde därefter de inlämnade åtgärderna och motsvarande checklistor om att de inte orsakar betydande skada och lämnade ytterligare återkoppling eller fastställde villkor som ingick i den slutliga uppsättning delmål och mål som man enats om i rådets genomförandebeslut. För de åtgärder som ingick i urvalet fann vi att kommissionen hade

• säkerställt att checklistorna uppfyllde miljömålen,
• vid behov begärt ytterligare information, gett återkoppling och föreslagit att vissa åtgärder, inbegripet ordalydelsen för specifika åtgärder och motsvarande delmål eller mål, skulle ändras eller strykas.
• korrekt begärt att olika planer för återhämtning och resiliens skulle utesluta vissa delar av åtgärderna som den ansåg vara oförenliga med principen om att inte orsaka betydande skada. Dessa togs därefter bort från planerna för återhämtning och resiliens. Men i några fall kan dessa i stället finansieras på annat sätt än genom faciliteten för återhämtning och resiliens, vilket strider mot konceptet för principen om att inte orsaka betydande skada.
• för åtgärder som sannolikt har miljöpåverkan säkerställt att de checklistor som medlemsstaterna fyllt i förklarade hur betydande skada skulle undvikas. Detta inbegriper förslag på riskreducerande åtgärder.

59 Vi noterar dock att kommissionens bedömningsdokumentation av checklistorna om att åtgärder inte orsakar betydande skada var spridd över flera arbetspapper och att det saknades en sammanfattande förteckning som visade alla bedömningar av principen om att inte orsaka betydande skada för varje åtgärd för att underbygga den övergripande slutsatsen i arbetsdokumentet och i den slutliga bedömningen.

60 Dessutom kvantifierades inte effekterna av potentiellt skadliga åtgärder till sin art eller omfattning i checklistan eller i någon annan form. Detta gjorde det svårt att bedöma om de förklaringar som lämnats och de föreslagna riskreducerande åtgärderna var tillräckliga för att säkerställa överensstämmelse med principen om att inte orsaka betydande skada.

61 I de fall där riskreducerande åtgärder behövdes för att en positiv bedömning av principen om att inte orsaka betydande skada skulle kunna ges har dessutom de riskreducerande åtgärderna inte systematiskt inkluderats i form av delmål eller mål i planerna för återhämtning och resiliens. Följaktligen är uppfyllandet av dessa krav inte ett utbetalningsvillkor och det finns ingen rättslig grund för att driva igenom eller följa upp genomförandet av dem.

Kommissionen kontrollerade de utvalda åtgärdernas bidrag till den gröna och digitala omställningen.

62 Kommissionens bedömning av huruvida återhämtnings- och resiliensplanerna bidrar till den gröna och digitala omställningen baserades på flera faktorer (se ruta 4).

63 Vi kontrollerade hur kommissionen hade bedömt de 42 åtgärderna i vårt urval (se punkt 20). För dessa åtgärder kontrollerade vi om kommissionens bedömning av insatsområden och koefficienter (100 % för fullt bidrag till den gröna/digitala omställningen, 40 % för delbidrag eller 0 % för inget bidrag) stämde överens med förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens och om de slutliga etiketter som tilldelats åtgärderna var lämpliga.

64 Vi konstaterade följande:

• Kommissionen hade gjort en detaljerad bedömning av de insatsområden och koefficienter som medlemsstaterna tillämpar för olika åtgärder. I synnerhet har generaldirektoraten för energi, klimatåtgärder, konkurrens, regional- och stadspolitik och det gemensamma forskningscentrumet samt horisontella gröna och digitala grupper rådfrågats om olika åtgärder i urvalet.
• För flera av de åtgärder som ingick i urvalet hade kommissionen gett medlemsstaterna återkoppling under utarbetandefasen om huruvida de hade använt felaktiga insatsområden eller om det krävdes en ytterligare uppdelning av åtgärderna (i antingen separata åtgärder eller delåtgärder) med olika koefficienter. I samtliga fall hade medlemsstaterna gjort de nödvändiga ändringarna i sina utkast till återhämtnings- och resiliensplaner och kommissionen ansåg att de slutliga versionerna uppfyllde villkoren i detta avseende.
• För vissa typer av åtgärder innehöll förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens inga insatsområden eller gröna koefficienter. För att säkerställa en konsekvent bedömning tillhandahöll kommissionen dock ytterligare intern vägledning om hur sådana åtgärder (t.ex. de som rör el- och hybridbilar) ska behandlas i enlighet med taxonomiförordningen.
• Kommissionen hade i sitt arbetsdokument rapporterat den slutliga förteckningen över åtgärder som bidrar till den gröna och digitala omställningen för varje medlemsstat.

65 Det återstår dock att se i vilken utsträckning åtgärderna i återhämtnings- och resiliensplanerna kommer att bidra till EU:s klimatmål i praktiken. I en av våra senaste rapporter drog vi till exempel slutsatsen att klimatbidraget från viktiga delsektorer som järnvägstransporter, el och biomassa hade överskattats inom ramen för EU:s budget, och de rapporterade utgifterna var inte alltid klimatrelevanta¹⁰.

Betygen för de beräknade kostnaderna visade att det saknades information om vissa åtgärder

66 Bedömningen av de uppskattade kostnaderna i återhämtnings- och resiliensplanerna är särskilt relevant, eftersom finansieringen av faciliteten för återhämtning och resiliens, till skillnad från andra EU-instrument, endast baseras på uppnåendet av delmål och mål i stället för ersättning för kostnader. Följaktligen bedöms de beräknade kostnaderna för de åtgärder som ingår i planerna för återhämtning och resiliens endast i samband med att kommissionen bedömer planen för återhämtning och resiliens och har ingen inverkan på den faktiska utbetalningen av medel under genomförandet av faciliteten för återhämtning och resiliens.

67 Kommissionen måste bedöma den beräknade totala kostnaden för varje plan för återhämtning och resiliens enligt de bedömningskriterier som fastställs i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens (se ruta 5).

68 I enlighet med förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens bedömde kommissionen de beräknade totala kostnaderna på grundval av kriterierna i ruta 5. I förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens anges inte hur dessa fyra kriterier ska konsolideras i ett övergripande betyg för kostnadsberäkning. Kommissionen har dock utvecklat ett betygssystem för vart och ett av de fyra kriterierna samt för det konsoliderade övergripande betyget.

69 Hittills har alla planer för återhämtning och resiliens tilldelats betyget ”B” för kostnadsberäkning. Vi noterade att kravet för att uppnå betyget ”A” för vart och ett av kriterierna liksom för planen för återhämtning och resiliens som helhet var relativt ambitiöst medan gränsen för betyget ”C” var relativt lågt satt, vilket gjorde det osannolikt att något annat än betyget ”B” skulle ges. Trots skillnader i hur många och hur allvarliga brister som kommissionen identifierat i medlemsstaterna i vårt urval, fick de därför alla samma betyg (”B”). Bristerna rör allt från att information saknas för vissa åtgärder i planeringsskedet till att underliggande antaganden görs som inte är fullt rimliga för varje enskild åtgärd (se bilaga VI). Eftersom vissa investeringar är innovativa baseras deras kostnadsberäkning i återhämtnings- och resiliensplanerna till stor del på professionella bedömningar snarare än historiska uppgifter.

70 För de 42 åtgärder som ingick i urvalet (se punkt 20) kontrollerade vi de kostnadsuppgifter som lämnats av medlemsstaterna, de ytterligare uppgifter om kostnader som kommissionen begärt, kommissionens egna interna arbetspapper om bedömningen av de beräknade totala kostnaderna och kommissionens slutsatser om kostnader i arbetsdokumenten.

71 Medlemsstaterna tog fram informationsblad för varje åtgärd med kostnadsuppgifter såsom underliggande kostnadsantaganden, referenskostnader och historiska eller jämförande uppgifter samt information om huruvida finansieringen från faciliteten för återhämtning och resiliens är ett komplement till det stöd som tillhandahålls inom ramen för andra EU-program och EU-instrument och inte täcker samma kostnader.

72 Kommissionen begärde vid behov ytterligare information, särskilt om metoden och de underliggande antagandena. För de åtgärder som ingick i urvalet fann vi att kommissionen fick information för att kontrollera de uppskattade kostnaderna. I de fall där kommissionen inte fick tillräcklig information avspeglades detta i dess bedömningar och betygssättning. Under denna process rådfrågades relevanta generaldirektorat (inbegripet GD energi, GD Transport och rörlighet och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering) vid behov, i linje med de interna riktlinjerna för kostnadsbedömningen. Vi anser att betyget ”B” korrekt återspeglar bristen på information på vissa områden och identifierade brister i fråga om kostnadsberäkningen.

Utbetalningsprofilen var ett resultat av förhandlingar snarare än en återspegling av kostnaderna för underliggande delmål och mål

73 Det belopp som betalas ut i en viss delbetalning baseras inte nödvändigtvis på de beräknade kostnaderna för att uppnå de delmål och mål som ingår i betalningsansökan, utan snarare på resultatet av förhandlingarna med den berörda medlemsstaten. Dessa förhandlingar tar hänsyn till andelen delmål och mål samt deras relativa betydelse.

74 I EU‑27 varierar det totala antalet delbetalningar (för icke återbetalningspliktigt stöd) från fyra (Cypern) till tio (Belgien, Kroatien, Italien, Portugal, Rumänien, Slovakien och Slovenien), och antalet delmål och mål som ska uppnås för varje delbetalning varierar från två (Tjeckien – sjunde delbetalningen) till 114 (Portugal – nionde delbetalningen).

75 Eftersom processen för att fastställa utbetalningsprofilerna var resultatet av förhandlingar saknade den dock öppenhet. Även om detta inte nödvändigtvis är ett problem när det gäller bedömningen av återhämtnings- och resiliensplanerna kommer det att bli problematiskt under genomförandet av faciliteten för återhämtning och resiliens, eftersom delvis uppnådda delmål och mål bör återspeglas i betalningen till medlemsstaten i fråga. Det faktum att betalningsbeloppet i varje delbetalning är resultatet av en förhandling snarare än en återspegling av underliggande kostnader kommer att göra det svårt att avgöra vilken minskning som bör tillämpas. Vid tidpunkten för revisionen hade kommissionen ännu inte fastställt någon metod för beräkning av partiell minskning eller innehållande av utbetalningarna.

76 För de sex medlemsstater som ingick i urvalet noterar vi i praktiken en betydande heterogenitet i utbetalningsprofilerna när det gäller både varje delbetalnings andel av den totala finansieringen och antalet delmål och mål som ska uppnås för varje delbetalning (figur 4).

Kommissionens bedömning förbättrade kvaliteten på delmål och mål, men vissa viktiga frågor förblev obehandlade

77 I enlighet med förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens bör delmål och mål vara mått på framsteg när det gäller att genomföra en reform eller en investering, med delmål som kvalitativa resultat och mål som kvantitativa resultat. Uppnåendet av delmål och mål utgör grunden för de betalningsansökningar som lämnas in av medlemsstaterna, vilket gör dem centrala för genomförandet av faciliteten för återhämtning och resiliens.

78 I enlighet med förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens och vägledningen till medlemsstaterna¹¹ var kommissionen tvungen att bedöma delmål och mål som en del av kriterium 8, ”arrangemang för att övervaka dess genomförande, inbegripet delmål, mål och tillhörande indikatorer” (se ruta 6).

Kommissionens bedömningsprocess var omfattande

79 Vi granskade kommissionens bedömning av delmål och mål på grundval av ett urval av 42 åtgärder i sex planer för återhämtning och resiliens. För dessa åtgärder bedömde vi om de slutliga delmål och mål som man enats om i rådets genomförandebeslut uppfyllde ovanstående kriterier. Dessutom genomförde vi en mer allmän analys av delmålen och målen i de sex utvalda planerna för återhämtning och resiliens, med målet att få viss insikt om karaktären och fördelningen i tid av delmål och mål samt medlemsstaternas strategi för att definiera dem.

80 För de 42 utvalda åtgärderna drar vi slutsatsen att bedömningsprocessen för de delmål och mål som ingick i urvalet i allmänhet var omfattande och följde på en rad utbyten mellan kommissionen och medlemsstaterna. Kommissionen hade särskilt begärt förtydliganden i beskrivningarna av delmål och mål, vilket hade lett till tydligare beskrivningar av avsedda resultat, och i vissa fall föreslagit mer exakta formuleringar. Dessutom krävde kommissionen att antalet delmål och mål skulle minskas för att göra vissa återhämtnings- och resiliensplaner mer hanterbara, och i andra fall krävde kommissionen mer detaljerade delmål och mål för att täcka olika steg av särskilt stora åtgärder.

81 Dokumentationskedjan är dock i allmänhet fragmenterad och analyserna är uppdelade på flera arbetspapper för olika delar av planerna för återhämtning och resiliens. Dessutom fanns det ingen översikt över alla utkast till delmål och mål under förhandlingarna. Kommissionen tillämpade en kvalitativ bedömning av varje återhämtnings- och resiliensplan i förhållande till normerna i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens och inte en jämförande bedömning, som skulle ha underlättat identifieringen av bästa praxis i medlemsstaterna.

Vissa delmål och mål är otydliga

82 I vår revision fokuserade vi på tydligheten i delmål och mål, som en förutsättning för att mäta hur åtgärderna framskrider och för att motivera utbetalning av medel. I vår allmänna analys av delmål och mål fann vi att alla sex planerna för återhämtning och resiliens innehöll delmål och mål som var otydliga (se några exempel i tabell 4). Avsaknaden av tydliga delmål och mål innebär en risk för att dessa delmål och mål är svåra att bedöma och för att den ursprungliga målsättningen inte har uppfyllts.

De viktigaste stegen i genomförandet omfattas i vissa fall inte fullt ut av delmål och mål

83 Enligt kommissionens interna praktiska vägledning ska delmål och mål återspegla de viktigaste stegen i genomförandet av åtgärden i fråga (inledande – mellanliggande – slutliga). I vår allmänna analys av delmål och mål noterade vi att det genomsnittliga antalet delmål/mål varierade från 1,7 per åtgärd i Kroatien till 3,2 i Tyskland (se tabell 5).

84 De viktigaste stegen i genomförandet är särskilt relevanta för investeringar, som ofta är komplexa och genomförs under en längre period och därför kräver stegvisa delmål och mål för att framstegen ska kunna övervakas. I vår allmänna analys av delmål och mål i de sex utvalda planerna för återhämtning och resiliens fann vi emellertid investeringar som endast omfattade ett delmål eller ett mål (se några exempel i tabell 6).

Delmål och mål för vissa åtgärder visar att de kommer att slutföras efter den 31 augusti 2026.

85 Faciliteten för återhämtning och resiliens utformades som ett svar på covid-19-pandemin och det är därför viktigt att faciliteten för återhämtning och resiliens genomförs inom en rimlig tidsram. Kommissionen uppger på sin webbplats att ”medlemsstaterna lägger fram planer för reformer och investeringar som ska genomföras senast 2026 […]”¹². I förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens anges vidare följande:

• Planen för återhämtning och resiliens ska vara vederbörligen motiverad och underbyggd. Den ska särskilt innehålla följande delar: Planerade delmål, mål och en preliminär tidsplan för genomförandet av de reformer och investeringar som ska slutföras senast 31 augusti 2026 (artikel 18.4 i) och
• kommissionsförslaget ska också fastställa följande: den tidsgräns, vilken inte bör vara senare än den 31 augusti 2026, inom vilken de slutliga delmålen och målen för både investeringsprojekten och reformerna ska ha uppnåtts (artikel 20.5 d).

86 Vissa av åtgärderna i de planer för återhämtning och resiliens som ingick i urvalet omfattar dock ett inledande eller mellanliggande delmål eller ett mellanliggande mål under de sista månaderna före slutet av genomförandeperioden för faciliteten för återhämtning och resiliens. Detta kan leda till att investeringen inte slutförs senast den 31 augusti 2026 (se tabell 7), vilket inte är förenligt med förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens (se punkt 85).

Kommissionens vägledning ger företräde åt indikatorer som mäter output snarare än effekter

87 I kommissionens vägledning till medlemsstaterna¹³ anges att

• delmål och mål kan återspegla olika steg i genomförandet av reformer och investeringar, antingen på grundval av inputindikatorer eller företrädesvis outputindikatorer,
• effektindikatorer bör undvikas med tanke på dessa indikatorers oförutsägbarhet och deras beroende av andra faktorer utanför medlemsstatens kontroll.

88 I linje med vägledningen är de flesta delmål och mål som ingår i de sex planerna för återhämtning och resiliens i vårt revisionsurval outputinriktade (t.ex. antalet byggnader som renoverats/kilometer järnväg som renoverats/installerade laddningsstationer). Minst hälften av planerna i urvalet omfattade dock åtgärder med inputindikatorer, som i allmänhet hänvisade till användning av en viss andel medel (t.ex. Tyskland, Spanien och Frankrike).

89 Effektindikatorer har per definition en längre tidshorisont och lämpar sig kanske sämre med tanke på den begränsade tidsramen för genomförandet av faciliteten för återhämtning och resiliens. Vi noterar dock att om man undviker effektindikatorer, och fokuserar på outputindikatorer och även tar med inputindikatorer för delmål och mål, begränsar man avsevärt möjligheten att mäta åtgärdernas prestation och i slutändan deras inverkan på de ganska allmänna EU-politiska målen i faciliteten för återhämtning och resiliens.

Strategin för att fastställa delmål och mål skiljer sig åt mellan medlemsstaterna

90 Bristen på en harmoniserad strategi för att fastställa delmål och mål påverkar jämförbarheten mellan medlemsstaterna och utgör en risk avseende likabehandling. Även om kommissionen främjade en harmoniserad strategi, särskilt genom att tillhandahålla vägledning och exempel på reformer och investeringar, genomförde de inte någon jämförande analys av de olika planerna eftersom situationen skiljer sig åt i varje medlemsstat. I vår allmänna analys av delmål och mål fann vi skillnader mellan återhämtnings- och resiliensplanerna när det gäller att fastställa delmål och mål, vilket illustreras i följande punkter.

Skillnaden mellan delmål och mål är inte alltid tydlig

91 I de sex återhämtnings- och resiliensplanerna varierar det totala antalet delmål och mål från 129 i Tyskland till 527 i Italien och förhållandet mellan antalet delmål och mål varierar mellan 2:3 i Frankrike och Italien och 4:1 i Grekland (se figur 5).

92 Det totala antalet delmål och mål bestäms till stor del av de medel som anslagits och omfattningen av planen för återhämtning och resiliens, men skillnaden i förhållandet mellan delmålen och målen kan också tyda på olika strategier i medlemsstaterna när det gäller att fastställa delmål och mål och vilken skillnad som görs mellan dessa två. I de flesta återhämtnings- och resiliensplaner mättes i allmänhet slutförandet av en investering i form av ett kvantifierbart mål (antal renoverade hus, återbeskogade områden osv.), men särskilt den grekiska planen innehöll i stället ofta ett icke kvantifierbart delmål i form av en slutföranderapport. Dessa delmål kvantifierades dock ibland i beskrivningsavsnittet i rådets genomförandebeslut eller den kontrollmekanism som beskrivs i den operativa överenskommelsen.

93 I artikel 2.4 i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens definieras delmål som kvalitativa resultat och mål som kvantitativa resultat. Avvikelser från denna åtskillnad medför följande risker:

• I de fall där delmål kvantifierades i beskrivningen/kontrollmekanismen råder det viss rättslig osäkerhet om i vilken utsträckning en sådan kvantifiering utgör en del av betalningsvillkoret, eftersom delmålen per definition inte kvantifieras och deras uppnådda resultat mäts med en kvalitativ indikator.
• I de fall där ett delmål har tagits med för ett kvantifierbart resultat och det inte finns någon kvantifiering i beskrivningen/kontrollmekanismen kan det vara svårt att fastställa i vilken utsträckning det har genomförts framgångsrikt. Att inkludera icke-kvantifierade delmål (t.ex. presentation av en slutföranderapport) i stället för ett kvantifierat mål (t.ex. renovering av ett visst antal hus) utgör dessutom en risk när det gäller likabehandling, eftersom ett kvantifierbart mål kan vara svårare att uppnå.

Delmål i gränsöverskridande projekt som inte nödvändigtvis harmoniseras

94 Gränsöverskridande projekt spelar en särskild roll när det gäller en harmoniserad strategi. Eftersom de per definition är likartade skulle de särskilt gynnas av en harmoniserad strategi. Gränsöverskridande projekt ledde dock inte nödvändigtvis till att liknande delmål och mål fastställdes (se tabell 8).

Skillnader i definitionen av delmål och mål

95 Vidare noterade vi att det saknades en harmoniserad strategi för att fastställa delmål och mål. De brister som konstaterats, gällande åtgärder som genomförs efter augusti 2026 och åtgärder med inputindikatorer, återfanns inte i samma utsträckning i alla planer för återhämtning och resiliens som ingick i urvalet:

• Delmål och mål som visar att respektive åtgärd kommer att genomföras efter 2026 ingick i vissa återhämtnings- och resiliensplaner (t.ex. Grekland och Kroatien) men inte i andra (t.ex. Spanien).
• På samma sätt var inputindikatorer betydligt vanligare i vissa återhämtnings- och resiliensplaner (t.ex. Tyskland och Spanien).

96 Även om vi håller med kommissionen om att de särskilda omständigheterna i varje medlemsstat måste beaktas i bedömningen, noterar vi bristen på jämförande analys.

Kommissionens bedömning av övervaknings- och kontrollsystemen var omfattande men delvis baserad på system som ännu inte införts

97 För att bedöma kommissionens roll när det gäller att främja antagandet av en lämplig övervaknings- och kontrollram i medlemsstaterna undersökte vi om den hade bedömt

• de övervaknings- och genomförandearrangemang som föreslagits av medlemsstaterna i deras planer för återhämtning och resiliens,
• de revisions- och kontrollarrangemang som föreslagits av medlemsstaterna för att förebygga och upptäcka korruption, bedrägeri, intressekonflikter och dubbelfinansiering.

Kommissionens bedömning av medlemsstaternas övervaknings- och genomförandeåtgärder var omfattande, men delvis baserad på system som ännu inte införts

98 Enligt förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens¹⁴ ska kommissionen, på grundval av en rad faktorer, bedöma de arrangemang som medlemsstaterna föreslagit för att på ett ändamålsenligt sätt övervaka och genomföra sina planer för återhämtning och resiliens (ruta 7).

99 Vi kontrollerade om kommissionen hade bedömt de utvalda medlemsstaternas övervaknings- och genomförandearrangemang, särskilt deras strukturer, deras olika organs roller och ansvar samt den kapacitet som krävs.

100 Strukturerna för övervakning och genomförande av återhämtnings- och resiliensplanerna i de sex medlemsstaterna i urvalet varierar avsevärt, beroende på hur komplex medlemsstatens struktur är och på om den använder sig av befintliga system och organ (Tyskland, Frankrike och Kroatien) eller behöver införa nya system (Grekland, Spanien, Italien). I bilaga VII sammanfattas de system som föreslagits av de sex medlemsstater som ingick i urvalet.

101 Vi fann att kommissionens bedömning, såsom den dokumenterats i arbetsdokumenten, i tillräcklig utsträckning beskriver medlemsstaternas strukturer och system för genomförande, övervakning och rapportering liksom deras organisatoriska arrangemang och roller och ansvarsområden samt redogör för de kvarstående riskerna. I kommissionens bedömning drogs slutsatsen att de övervaknings- och genomförandearrangemang som föreslagits av medlemsstaterna var lämpliga, och de tilldelades därför betyget ”A”¹⁵.

102 För att minska de risker avseende ändamålsenligheten i övervakningen och genomförandet av planen för återhämtning och resiliens som upptäcktes för vissa medlemsstater under bedömningen, föreslog kommissionen specifika delmål som ska uppnås före den första utbetalningen (med undantag för förhandsfinansiering) för fem av de sex medlemsstater som ingick i urvalet. Dessa infördes i bilagorna till rådets genomförandebeslut (se bilaga VIII). Exempel på dessa specifika delmål är att utföra en arbetsbelastningsanalys för de institutioner som deltar i genomförandet för att avhjälpa kapacitetsproblem (Kroatien) eller att genomföra viktiga reformer av den offentliga förvaltningen för att inrätta samordningsstrukturer, övervakningssystem och tillsynsmekanismer samt tillhandahålla personal och stöd för övervakning och genomförande (Italien).

103 Även om vi i allmänhet instämmer i kommissionens bedömning baserades den delvis på system som ännu inte fanns vid tidpunkten för bedömningen. Detta medför risker, särskilt i fall där de utestående delarna är viktiga. Om det inte finns ett fullt fungerande övervakningssystem är risken att det inte går att visa att delmål eller mål verkligen har uppnåtts förrän de ovan nämnda specifika delmålen har uppfyllts.

104 Det faktum att övervakningssystemen eller genomförandeorganen delvis ännu inte fanns vid den tidpunkt då planerna för återhämtning och resiliens godkändes begränsade också kommissionens bedömning av deras administrativa kapacitet. I vissa fall förlitade sig kommissionen på medlemsstaternas bekräftelse på att de hade tillräcklig kapacitet för att genomföra och övervaka planen för återhämtning och resiliens ändamålsenligt (t.ex. Tyskland och Frankrike), medan den i andra fall uttryckte oro över de nationella genomförandeorganens administrativa kapacitet (t.ex. Kroatien).

105 I vissa av våra senaste yttranden¹⁶ noterade vi att medlemsstaterna behöver ha tillräckligt med tid och lämplig administrativ kapacitet för att kunna utnyttja EU-medel. Några av medlemsstaterna med lägst utnyttjandegrad under den nuvarande programperioden kommer sannolikt att erhålla betydande stöd från faciliteten för återhämtning och resiliens (se bilaga IX). I vår årsrapport för 2020¹⁷ betonade vi också risken för att det saknas tillräckliga administrativa resurser för att förvalta den betydande ökningen av medlen. I synnerhet för de medlemsstater där en stor del av de offentliga investeringarna redan finansieras av EU kan detta öka risken för att de kanske inte kan använda de medel som finns tillgängliga för dem och ge valuta för pengarna.

Kommissionens bedömning av revisions- och kontrollsystemen var lämplig, men villkorades ofta med krav som fortfarande måste uppfyllas

106 I enlighet med förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens måste kommissionen se till att medlemsstaterna har inrättat lämpliga kontrollsystem för att skydda EU:s ekonomiska intressen (se ruta 8)¹⁸. Revisionen och kontrollen av faciliteten för återhämtning och resiliens bygger huvudsakligen på att sådana system finns och tillämpas i varje medlemsstat. Medlemsstaterna måste lämna tillräcklig information om de kontrollsystem de kommer att införa, särskilt för att säkerställa att de grundläggande principerna för en sund ekonomisk förvaltning följs.

107 Vi undersökte om kommissionen hade bedömt medlemsstaternas kontrollsystem, särskilt tydligheten i deras strukturer, de olika organens roller och ansvar, de system och processer som planeras och den kapacitet som krävs.

108 Kommissionen utarbetade en vägledning för medlemsstaterna¹⁹ och tillhandahöll en checklista för självbedömning. Vi konstaterade följande:

• Kommissionen hade tagit upp viktiga aspekter av kontrollsystemen i de sex medlemsstater som ingick i urvalet och använt en omfattande intern checklista för att kontrollera efterlevnaden av alla kriterier i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens (se ruta 8). För återhämtnings- och resiliensplanerna i vårt urval fann vi en lämplig analys och en tillräckligt detaljerad dokumentation till stöd för bedömningen.
• Kommissionen hade rådfrågat berörda generaldirektorat (t.ex. GD Budget, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering, GD Regional- och stadspolitik) angående kontrollarrangemangen i dessa medlemsstater.

109 Kommissionen gav betyget ”A” till alla sex medlemsstaterna i urvalet och pekade i förekommande fall på luckor eller brister som krävde ytterligare åtgärder före den första utbetalningen (se bilaga VIII). De specifika delmålen bestod till exempel i att specificera de olika revisions- och kontrollorganens roller och ansvar (till exempel i Frankrike), att ange omfattningen av deras mandat (till exempel i Grekland) eller att anta eller ändra revisionsorganens strategier för att inrätta särskilda enheter med ansvar för faciliteten för återhämtning och resiliens (till exempel i Kroatien). I likhet med övervaknings- och genomförandesystemet (se punkt 103) utgör detta en risk eftersom kommissionen ännu inte kunde bedöma system som fanns på plats vid tidpunkten för bedömningen.

110 Dessutom kommer inte alla medlemsstater att använda kommissionens datautvinnings- och riskgraderingsverktyg för att identifiera projekt, stödmottagare och entreprenörer där det föreligger en risk för bedrägerier, intressekonflikter eller oriktigheter inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens. Fem av medlemsstaterna i vårt revisionsurval (Grekland, Spanien, Frankrike, Kroatien och Italien) kommer att använda kommissionens datautvinnings- och riskgraderingsverktyg, vars betydelse vi har betonat i en tidigare revision²⁰. Användningen av verktyget var inte obligatorisk enligt rådets beslut och krävdes därför inte för en positiv bedömning av en medlemsstats kontrollsystem. Ett gemensamt verktyg för datautvinning och riskgradering är dock en viktig faktor för att skydda EU:s ekonomiska intressen och, mer specifikt, för att förhindra bedrägerier, intressekonflikter och dubbelfinansiering samt för att öka transparensen och ansvarsskyldigheten.

111 Även om kommissionen bedömde att medlemsstaternas kontrollsystem var heltäckande tyder det faktum att specifika delmål behövdes på att både kommissionen och medlemsstaterna erkände att kontrollsystemen i de medlemsstater som ingick i urvalet vid tidpunkten för bedömningen delvis ännu inte hade införts. Betyget ”A” för alla återhämtnings- och resiliensplaner inom detta område förklaras därför åtminstone delvis av det faktum att förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens endast tillät antingen betyget ”A” (lämpliga arrangemang) eller ”C” (otillräckliga arrangemang), där ”C” ledde till att planen för återhämtning och resiliens som helhet avvisades. Att det inte finns ett fullt fungerande kontrollsystem innebär en risk för att EU:s ekonomiska intressen inte skyddas tillräckligt förrän dessa specifika delmål har uppfyllts.

Slutsatser och rekommendationer

112 Vi drar slutsatsen att kommissionens bedömning av planerna för återhämtning och resiliens på det hela taget var lämplig med tanke på processens komplexitet och tidsbegränsningarna. Vi identifierade dock ett antal svagheter, risker och områden som bör uppmärksammas i framtiden, till exempel att betalningsprofiler var resultatet av förhandlingar, att delmål och mål saknade tydlighet och att övervaknings- och kontrollsystem ännu inte var helt på plats vid tidpunkten för bedömningen (se punkterna nedan).

113 Vi fann att kommissionen hanterade utvärderingsprocessen på ett ändamålsenligt sätt. Organisationen och det delade ansvaret inom kommissionen säkerställde alla relevanta aktörers deltagande. Bedömningen baserades på omfattande interna riktlinjer och checklistor, men bedömarna använde dem inte systematiskt eller enhetligt för den kvalitativa bedömningen. De centrala dokument som blev resultatet av kommissionens arbete och som stödde dess slutliga bedömning fanns tillgängliga och hade registrerats, men var inte alltid lätta att spåra (punkterna 24–33).

Rekommendation 1 – Förbättra bedömningsförfarandena och dokumentationen

Kommissionen bör göra följande:

1. Ytterligare förbättra förfarandet vid framtida bedömningar, för att säkerställa att alla steg i processen följs och att kvalitativa delar av bedömningen beaktas fullt ut.
2. Säkerställa att dokumentationen av den slutliga bedömningen och skälen till den är väl dokumenterade och att viktiga dokument lätt kan spåras för att öka öppenheten och effektiviteten i processen.

Datum för genomförande: Inför framtida bedömningar.

114 Kommissionen gav stöd till medlemsstaterna i utarbetandet av planerna för återhämtning och resiliens och utfärdade vägledande dokument för att underlätta processen. På grund av den begränsade tidsramen utarbetades vägledningen parallellt med återhämtnings- och resiliensplanerna, vilket i vissa fall krävde justeringar av planerna under processens gång. Kommissionen tillhandahöll också utbildning och en onlineplattform för frågor och svar, som underlättade informationsutbyte. Kommissionen hade en begränsad roll när det gällde att främja utbyte av god praxis mellan medlemsstaterna. Sådant utbyte skulle ha underlättat bedömningsprocessen och främjat inkludering av gränsöverskridande projekt i planerna för återhämtning och resiliens (punkterna 34–39).

Rekommendation 2 – Främja utbyte av god praxis mellan medlemsstaterna

För att främja utbytet av god praxis mellan medlemsstaterna under genomförandet av planerna för återhämtning och resiliens bör kommissionen proaktivt underlätta utbyte av synpunkter mellan medlemsstaternas myndigheter i frågor av gemensamt intresse.

Måldatum för genomförande: I samband med genomförandet av planerna för återhämtning och resiliens.

115 I kommissionens bedömning konstaterades att planerna för återhämtning och resiliens tog itu med de viktigaste politiska målen för faciliteten för återhämtning och resiliens, inklusive de sex pelarna, efter en kartläggning som genomfördes på delnivå men som inte omfattade en analys av alla enskilda åtgärder (se punkterna 40–44). I vilken utsträckning delarna förväntas bidra varierar och effekterna återstår att se i praktiken.

116 Vi fann att kommissionen i sin bedömning kom fram till att återhämtnings- och resiliensplanerna i allmänhet tog itu med de landsspecifika rekommendationerna för 2019 och 2020 och de relaterade utmaningar som identifierats inom ramen för den europeiska planeringsterminen. Vissa viktiga aspekter av de landsspecifika rekommendationerna förblev dock obehandlade, i synnerhet när det gäller 2019 års landsspecifika rekommendationer. Mer allmänt är bedömningen av vad som utgör en ”betydande del” av de landsspecifika rekommendationerna i viss utsträckning fortfarande godtycklig (punkterna 45–53).

Rekommendation 3 – Följa upp de genomförda åtgärdernas bidrag till de landsspecifika rekommendationerna

Under genomförandet av planerna för återhämtning och resiliens bör kommissionen göra följande:

1. Anpassa lägesrapporteringen om faciliteten för återhämtning och resiliens till rapporteringen inom ramen för den europeiska planeringsterminen för att säkerställa att alla landsspecifika rekommendationer, inbegripet de som inte direkt behandlas i planerna för återhämtning och resiliens, följs upp på lämpligt sätt.
2. I den befintliga ramen för rapportering inom den europeiska planeringsterminen ge information om i vilken utsträckning faciliteten för återhämtning och resiliens bidrar till genomförandet av landsspecifika rekommendationer.

Datum för genomförande: Från och med 2022.

117 Kommissionens bedömning ledde till resultatet att antagna återhämtnings- och resiliensplaner endast omfattade åtgärder som uppfyllde principen om att inte orsaka betydande skada, eller åtföljdes av riskreducerande åtgärder om de hade en sannolik miljöpåverkan, vilket observerades för åtgärderna i vårt urval. Dokumentationen saknade dock en sammanfattande förteckning som stöd för kommissionens övergripande slutsats i den slutliga bedömningen. För åtgärder med sannolik miljöpåverkan hade effekterna i många fall inte kvantifierats. Dessutom hade riskreducerande åtgärder inte systematiskt inkluderats i delmål eller mål i återhämtnings- och resiliensplanerna. Följaktligen är uppfyllandet av dessa villkor inte ett utbetalningsvillkor och det finns ingen rättslig grund för att driva igenom eller följa upp genomförandet av dem. Slutligen kan åtgärder som är oförenliga med principen om att inte orsaka betydande skada finansieras på annat sätt än genom faciliteten för återhämtning och resiliens, vilket strider mot konceptet för principen om att inte orsaka betydande skada (punkterna 56–60).

Rekommendation 4 – Förbättra öppenheten och övervakningen av principen om att inte orsaka betydande skada

Kommissionen bör göra följande:

1. Där så är relevant, begära att medlemsstaterna tillhandahåller en kvantitativ uppskattning av miljöpåverkan av åtgärder för framtida självbedömningar av principen om att inte orsaka betydande skada och, om sådana uppskattningar tillhandahålls, ta hänsyn till dem i bedömningen.

Datum för genomförande: Inför framtida bedömningar.

1. inkludera riskreducerande åtgärder i delmål och mål, om de anses relevanta för den positiva bedömningen av åtgärden med avseende på principen om att inte orsaka betydande skada, och kontrollera att villkoren i dessa delmål och mål uppfylls under genomförandet.

Datum för genomförande: Inför framtida bedömningar och från och med 2022.

118 Kommissionens bedömning av de beräknade totala kostnaderna för planerna för återhämtning och resiliens var lämplig. I samtliga fall återspeglade betyget ”B” den exceptionella karaktären hos vissa åtgärder och därmed bristen på tillgänglig information för dem. Vidare saknas transparens i den metod som används för att fastställa det belopp som ska betalas i en viss delbetalning eftersom den baseras på förhandlade villkor med medlemsstaterna. Hur många och hur allvarliga de brister är som kommissionen identifierat varierar mellan de medlemsstater som ingick i urvalet, trots att de beviljades samma betyg (”B”). Vid tidpunkten för revisionen hade kommissionen dessutom ännu inte fastställt någon metod för att beräkna innehållandet eller den partiella minskningen av utbetalningarna (se punkterna 66–76).

119 Kommissionens bedömning bidrog till att förbättra kvaliteten på delmål och mål. Vårt revisionsarbete visade dock att ett antal delmål och mål inte är tillräckligt tydliga, inte täcker viktiga steg i genomförandet eller tyder på att vissa åtgärder kanske inte kommer att vara slutförda före utgången av augusti 2026. Vi noterade också en brist på jämförbarhet mellan medlemsstaterna på grund av en icke-harmoniserad strategi för att fastställa delmål och mål. Enligt kommissionens rekommendation är delmålen och målen dessutom i allmänhet output- eller till och med inputrelaterade i stället för att mäta effekter. De brister som vi identifierade när det gäller delmål och mål (se tidigare avsnitt) fanns inte i samma utsträckning i alla planer för återhämtning och resiliens i urvalet (punkterna 77–96).

Rekommendation 5 – Se till att det finns tydliga verifieringsmekanismer för delmål och mål och att dessa definieras på lämpligt sätt

Kommissionen bör göra följande:

1. I den operativa överenskommelsen införa tydliga verifieringsmekanismer för delmål och mål så att det går att göra en entydig bedömning av om de har uppfyllts.

Datum för genomförande: Mitten av 2023.

1. Se till att delmål och mål är lämpligt definierade, särskilt att de är tillräckligt tydliga, återspeglar viktiga steg i genomförandet och definieras enhetligt i medlemsstaterna, samtidigt som särdragen i varje plan för återhämtning och resiliens respekteras.

Datum för genomförande: Inför framtida bedömningar.

120 Kommissionens bedömning av medlemsstaternas föreslagna övervaknings- och kontrollarrangemang var omfattande och identifierade ett antal brister, främst på grund av otillräcklig administrativ kapacitet att genomföra och övervaka återhämtnings- och resiliensplanerna och kontrollstrukturer som endast delvis fanns på plats vid tidpunkten för bedömningen. Dessa brister har åtgärdats genom införandet av specifika delmål som överenskommits med respektive medlemsstat och som måste genomföras innan den första utbetalningen från kommissionen kan göras. Kommissionens bedömning byggde därför i viss utsträckning på åtaganden snarare än på de system som faktiskt fanns vid tidpunkten för bedömningen (punkterna 98–112).

121 Vi noterar också att vissa medlemsstaters beslut att inte använda kommissionens datautvinnings- och riskgraderingsverktyg kan minska den allmänna nyttan med verktyget och även öka risken för att bedrägerier och dubbelfinansiering i den berörda medlemsstaten inte upptäcks (punkt 110).

Rekommendation 6 – Kontrollera efterlevnaden av de specifika delmålen för övervakning och kontroll och uppmuntra till användning av kommissionens datautvinnings- och riskgraderingsverktyg

Kommissionen bör göra följande:

1. Noggrant övervaka att de specifika delmål som rör övervaknings- och kontrollsystemen uppfylls på ett tillfredsställande sätt och genomförs i rätt tid.
2. Uppmuntra alla medlemsstater att använda kommissionens datautvinnings- och riskgraderingsverktyg.

Datum för genomförande: Slutet av 2023.

Denna rapport antogs av revisionsrätten i Luxemburg den 21 juli 2022.

Bilagor

Bilaga I – Bedömningskriterier och betyg för planer för återhämtning och resiliens

Bilaga II – Lägesrapport om inlämning och bedömning av planerna för återhämtning och resiliens per den 1 juni 2022

Bilaga III – Översikt över huvuddragen i planerna för återhämtning och resiliens för de sex medlemsstaterna i revisionsurvalet

Bilaga IV – De åtgärder som vi valde ut i de sex medlemsstater som ingick i urvalet

Bilaga V – De sex pelarna och de delar i planerna för återhämtning och resiliens som kommissionen bedömt bidrar väsentligt till dem, för de sex medlemsstaterna i revisionsurvalet

Bilaga VI – Översikt över brister som identifierats av kommissionen avseende de uppskattade totala kostnaderna för planerna för återhämtning och resiliens, för de sex medlemsstaterna i revisionsurvalet

Bilaga VII – Översikt över övervaknings- och genomförandestrukturer i medlemsstaterna, för de sex medlemsstaterna i revisionsurvalet

Bilaga VIII – Översikt över specifika delmål med avseende på genomförandet och övervaknings- och kontrollsystemen för de sex medlemsstater som ingick i urvalet

Bilaga IX – Det högsta ekonomiska bidraget från faciliteten för återhämtning och resiliens jämfört med utnyttjandegraden och anslagen i de europeiska struktur- och investeringsfonderna

Förkortningar

GD Ekonomi och finans: Europeiska kommissionens generaldirektorat för ekonomi och finans.

Recover: arbetsgrupp för återhämtning och resiliens inom Europeiska kommissionens generalsekretariat.

SWD: arbetsdokument från kommissionens avdelningar.

Ordlista

arbetsdokument från kommissionens avdelningar: ett icke bindande kommissionsdokument som ska fungera som ett diskussionsunderlag, antingen internt eller utanför institutionen.

den europeiska planeringsterminen: årlig cykel som utgör en ram för samordning av EU-medlemsstaternas ekonomiska politik och övervakning av framsteg.

digitalisering: övergången till att införliva och använda digital teknik och digitaliserad information för att göra processer och uppgifter enklare, snabbare, effektivare och/eller mer ekonomiska.

faciliteten för återhämtning och resiliens: EU:s finansiella stödmekanism för att mildra de ekonomiska och sociala konsekvenserna av covid-19-pandemin och den gröna och digitala omställningen.

kommissionens datautvinnings- och riskgraderingssystem: datautvinnings- och riskgraderingsverktyg som utvecklats av kommissionen för att stödja förvaltande myndigheter i administrationen och förvaltningen av de europeiska struktur- och investeringsfonderna och fonderna för den gemensamma jordbrukspolitiken.

landsspecifik rekommendation: årlig vägledning som kommissionen utfärdar till enskilda medlemsstater, som en del av den europeiska planeringsterminen, om deras makroekonomiska politik, budgetpolitik och strukturpolitik.

NextGenerationEU: finansieringspaket för att hjälpa EU-medlemsstaterna att återhämta sig från covid-19-pandemins ekonomiska och sociala konsekvenser.

plan för återhämtning och resiliens: dokument som beskriver medlemsstaternas planerade reformer och investeringar inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens.

principen om att inte orsaka betydande skada: principen att investeringsåtgärder inte bör ha några större negativa miljömässiga effekter.

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=61946 

Vi som arbetat med revisionen

I revisionsrättens särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman som är kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning IV marknadsreglering och en konkurrenskraftig ekonomi, där ledamoten Mihails Kozlovs är ordförande. Revisionen leddes av ledamoten Ivana Maletić med stöd av Sandra Diering (kanslichef), Tea Japunčić (attaché), Sabine Hiernaux-Fritsch (förstachef), Giuseppe Diana (uppgiftsansvarig) och Daniela Hristova, Marion Schiefele och Jacques Sciberras (revisorer). Michael Pyper gav språkligt stöd.

Slutnoter

¹ Artikel 3 i förordning (EU) 2021/241 om inrättande av faciliteten för återhämtning och resiliens.

² Förordning (EU) 2021/241.

³ Bilaga V till förordning (EU) 2021/241.

⁴ Artikel 19.1 i förordning (EU) 2021/241.

⁵ Artikel 20 i förordning (EU) 2021/241.

⁶ Kommissionens förslag om ändring av förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens vad gäller REPowerEU-kapitel i planer för återhämtning och resiliens, COM(2022) 231.

⁷ Kommissionens tekniska vägledning om tillämpningen av principen om att inte orsaka betydande skada inom ramen för förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens, C(2021) 1054.

⁸ Yttrande 06/2020 (i enlighet med artiklarna 287.4 och 322.1 a i EUF-fördraget) över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en facilitet för återhämtning och resiliens (COM(2020) 408), punkt 38.

⁹ Förordning (EU) 2020/852 om inrättande av en ram för att underlätta hållbara investeringar.

¹⁰ I särskild rapport 09/2022 Klimatutgifterna i EU:s budget för 2014–2020: inte lika stora som rapporterat

¹¹ Kommissionens vägledning för medlemsstaternas planer för återhämtning och resiliens, SWD(2021) 12, DEL 1/2.

¹² Webbplatsen för faciliteten för återhämtning och resiliens – från planer till betalningar.

¹³ Kommissionens vägledning för medlemsstaternas planer för återhämtning och resiliens, SWD(2021) 12, Del 1/2, s. 34.

¹⁴ Artikel 19.3 i förordning (EU) 2021/241.

¹⁵ Enligt avsnitt 2.8 i bilaga V till förordning (EU) 2021/241 kan denna del tilldelas betyget ”A” (lämpliga arrangemang), ”B” (minimala arrangemang) eller ”C” (otillräckliga arrangemang).

¹⁶ Yttrande 04/2020 över förslaget till React-EU-förordning och förordningen om gemensamma bestämmelser för de europeiska struktur- och investeringsfonderna, 14 juli 2020, och yttrande 06/2020 (i enlighet med artikel 287.4 och 322.1 a i EUF-fördraget) över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en facilitet för återhämtning och resiliens (COM(2020) 408).

¹⁷ Årsrapport 2020, kapitel 2.

¹⁸ Artikel 19.3 j i förordning (EU) 2021/241.

¹⁹ Kommissionens vägledning för medlemsstaternas planer för återhämtning och resiliens, SWD(2021) 12, DEL 1/2.

²⁰ Särskild rapport 01/2019 Kampen mot bedrägerier i samband med EU-utgifter: mer behöver göras.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (https://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8723-4	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/348937	QJ-AB-22-019-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-8734-0	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/3656	QJ-AB-22-019-SV-Q

UPPHOVSRÄTT

© Europeiska unionen, 2022

Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar fastställs i Europeiska revisionsrättens beslut nr 6-2019 om öppen datapolitik och vidareutnyttjande av handlingar.

Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Erkännande 4.0 Internationell (CC BY 4.0). Det innebär att det är tillåtet att återanvända innehållet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Om du återanvänder revisionsrättens innehåll får du inte förvanska den ursprungliga innebörden eller det ursprungliga budskapet. Revisionsrätten ansvarar inte för eventuella konsekvenser av återanvändningen.

När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal, eller om verk av tredje part används, måste ytterligare tillstånd inhämtas.

Om ett sådant tillstånd beviljas upphävs och ersätts det allmänna godkännande som nämns ovan, och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.

För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna.

Foton i figur 1: © Depositphotos.

Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande.

EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte har någon kontroll över dem uppmanas du att ta reda på vilken integritets- och upphovsrättspolicy de tillämpar.

Användning av revisionsrättens logotyp

Revisionsrättens logotyp får inte användas utan revisionsrättens förhandsgodkännande.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på nätet (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_sv).

Ring eller skriv
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Skriv via formuläret på nätet (european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (european-union.europa.eu).

EU-publikationer
Läs eller beställ EU-publikationer på nätet (op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala dokumentationscentrum (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Öppna EU-data
Portalen data.europa.eu ger tillgång till öppna datamängder från EU:s institutioner, organ och byråer. De kan laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål. Portalen ger också tillgång till en stor mängd data från EU-länderna.